Анализ проблем приведения уставов муниципальных

Анализ проблем приведения уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным законодательством
Одной из задач Управления Министерства юстиции Российской Федерации по
Вологодской области (далее – Управление) является обеспечение единства
правового пространства Российской Федерации на территории Вологодской
области, которое включает в себя как законность принимаемых нормативных
правовых актов на уровне субъекта Российской Федерации, так и соблюдение норм
Конституции Российской Федерации и федерального законодательства на уровне
местного самоуправления.
В целях обеспечения единства правового пространства Российской Федерации
Управление осуществляет государственную регистрацию уставов муниципальных
образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
Государственная регистрация уставов муниципальных образований и
муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных
образований осуществляется в соответствии с Федеральными законами от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ,
Федеральный закон), от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации
уставов муниципальных образований».
На территории Вологодской области по состоянию на апрель 2013 года
Управлением включено в государственный реестр уставов муниципальных
образований 417 уставов муниципальных образований, из них: 2 – уставы городских
округов; 26 – муниципальных районов; 23 – городских поселений, 366 – уставы
сельских поселений. Из 417 уставов муниципальных образований, включенных в
реестр уставов, действующих на апрель 2013 года – 302 устава, из них: 2 – уставы
городских округов; 26 – муниципальных районов; 22 – городских поселений; 252 –
сельских поселений.
За 2012 год Управлением зарегистрировано 334 акта о внесении изменений в
уставы муниципальных образований (в 2011 году - 278). Уставы муниципальных
образований в 2012 году не регистрировались. Решение об отказе в государственной
регистрации принято по 89 актам о внесении изменений в уставы (в 2011 году - 163),
из них в связи с выявленными противоречиями действующему законодательству 76 актов о внесении изменений, связанных с нарушением порядка принятия 26 актов о внесении изменений в уставы.
Анализируя показатели деятельности по государственной регистрации уставов
муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении
изменений и дополнений в уставы муниципальных образований, можно сделать
вывод о том, что, несмотря на значительное уменьшение отказов в государственной
регистрации в 2012 году (почти в 2 раза по сравнению с показателями 2011 года),
нарушения требований федерального законодательства органами местного
самоуправления все еще имеют место.
2
Основными проблемами приведения уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным законодательством по информации глав
муниципальных образований области1 являются:
1. Динамичное изменение федерального законодательства по вопросам
местного самоуправления.
В связи с многочисленными изменениями, вносимыми в Федеральный закон
от 06.10.2003 № 131-ФЗ и другие федеральные законы, поддерживать уставы
муниципальных образований в актуальном состоянии очень сложно.
2. Отсутствие специалистов с юридическим образованием и, как
следствие, низкое качество подготавливаемых и представляемых для
государственной регистрации актов.
Как показывает практика, эффективность правотворческой деятельности
органов местного самоуправления сельских поселений не всегда высока, поскольку
у многих работников администраций нет достаточного опыта и квалификации для
подготовки юридически грамотных уставов муниципальных образований.
По мнению органов местного самоуправления одной из проблем является
отсутствие юридических знаний у специалистов сельских поселений.
3. Значительные финансовые затраты муниципальных образований при
внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Установленный федеральным законодательством порядок принятия уставов
муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении
изменений в уставы муниципальных образований (опубликование проекта устава
муниципального образования, муниципального правового акта о внесении
изменений в устав, а также зарегистрированного муниципального правового акта)
требует значительных финансовых затрат муниципальных образований.
По мнению многих муниципальных образований, размещение муниципальных
правовых актов и их проектов на официальных сайтах органов местного
самоуправления в сети Интернет позволило бы значительно сократить финансовые
затраты муниципальных образований.
К сожалению, сеть Интернет в настоящее время не является общедоступным
источником информации, соответственно размещение муниципальных правовых
актов на интернет сайте муниципального образования
может быть только
дополнительным источником опубликования муниципального акта к его
обнародованию или опубликованию в печатном средстве массовой информации.
4. Несовершенство федерального законодательства, сложность и
нечеткость его формулировок.
Проведя настоящий анализ, следует подчеркнуть, что самой важной
проблемой, с которой сталкиваются органы местного самоуправления при
подготовке документов для государственной регистрации изменений в уставы
муниципальных
образований,
является
несовершенство
федерального
законодательства.
Статья подготовлена с учетом информации о проблемах приведения уставов муниципальных образований в
соответствие с федеральным законодательством, поступившей от глав муниципальных образований области
1
3
Частью 4 статьи 44 Федерального закона установлено, что проект устава
муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении
изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30
дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования,
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат
официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием
(обнародованием) установленного представительным органом муниципального
образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту
указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его
обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка
учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении
изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка
участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и
дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в
соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Однако, в пункт 1 части 3 стати 28 Федерального закона изменения не
внесены, и публичные слушания по проекту муниципального правового акта о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования,
по-прежнему, могут не проводиться только когда изменения в устав вносятся
исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного
значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами.
При этом статья 28 Федерального закона, регламентирующая порядок
проведения публичных слушаний, является специальной нормой по отношению к
части 4 статьи 44 Федерального закона.
Исходя из этого, при решении вопроса о необходимости проведения
публичных слушаний следует руководствоваться положениями пункта 1 части 3
статьи 28 Федерального закона.
Согласно изменениям, внесенным в часть 5 статьи 43 Федерального закона
Федеральным законом от 30.11.2011 № 361-ФЗ, председатель представительного
органа муниципального образования подписывает все решения представительного
органа муниципального образования (как нормативные, так и ненормативные).
Однако, в часть 13 статьи 35 Федерального закона, предусматривающую
порядок принятия нормативных правовых актов представительного органа
муниципального образования, соответствующие изменения не внесены.
Пунктом 3 части 1 статьи 43 Федерального закона предусмотрено, что в
систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты «иных
органов местного самоуправления». Однако, частью 7 статьи 43 данного закона
виды муниципальных правовых актов, принимаемых «иными органами местного
самоуправления» не установлены.
К проблемам федерального законодательства, с которыми сталкиваются
органы местного самоуправления при осуществлении своей деятельности, следует
отнести:
- отсутствие срока, в течение которого устав муниципального образования
должен быть приведен в соответствие с законодательством.
4
При этом принимаемые федеральные законы, затрагивающие деятельность
муниципальных образований, зачастую не содержат норм, предусматривающих их
вступление в силу с учетом сроков проведения процедур по внесению изменений в
устав муниципального образования. Указанные обстоятельства фактически
приводят к тому, что уставы муниципальных образований становятся
несоответствующими федеральному законодательству и органы местного
самоуправления не имеют возможности в короткие сроки привести их в
соответствие с ним;
- отсутствие порядка и срока принятия устава муниципального образования и
муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального
образования после отказа в государственной регистрации.
Поскольку данный срок не установлен законодательством, то уставы
муниципальных образований длительное время не приводятся в соответствие с
действующим законодательством.
В течение этого времени федеральное
законодательство часто меняется и на момент представления документов на
государственную регистрацию получается, что они снова противоречат
действующему законодательству;
- отсутствие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ такого основания
для отказа в государственной регистрации как наличие в уставе муниципального
образования, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав
коррупциогенных факторов. В то время как Федеральный закон от 21.07.2005
№ 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
предусматривает такое основание;
- отсутствие гарантий депутата, члена выборного органа местного
самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,
осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, аналогичные гарантиям,
установленным муниципальным служащим в статье 23 Федерального закона от
02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;
- отсутствие порядка (процедуры) закрепления в уставах муниципального
района и поселения, являющегося административным центром муниципального
района, положений, предусматривающих образование местной администрации
муниципального района, на которую возлагается исполнение полномочий местной
администрация указанного поселения. На сегодняшний день Федеральный закон
предусматривает лишь возможность закрепления в уставах муниципального района
и поселения, являющегося административным центром муниципального района,
указанного выше положения;
- отсутствие правового определения статуса руководителей органов местного
самоуправления и заместителей (первых заместителей) глав муниципальных
образований. Учитывая, что указанные должностные лица местного самоуправления
наделены исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов
местного значения и организации деятельности органов местного самоуправления
целесообразно законодательно закрепить возможность отнесения уставом
муниципального образования должностей руководителей органов местного
самоуправления и заместителей (первых заместителей) глав муниципальных
образований к муниципальным должностям.
5
Кроме того, Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ не урегулирована
ситуация по внесению изменений в устав в тех случаях, когда изменения в
федеральное законодательство, касающиеся норм уставов муниципальных
образований, подлежащих вынесению на публичные слушания, вносятся после
проведения публичных слушаний, но до дня принятия изменений в устав
представительным органом муниципального образования.
Некоторые муниципальные образования указали в качестве одной из проблем
приведения уставов муниципальных образований в соответствие с федеральным
законодательством слишком короткий срок, установленный частью 8 статьи 44
Федерального закона для опубликования зарегистрированного муниципального
правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального
образования.
В соответствии с частью 8 статьи 44 Федерального закона глава
муниципального
образования
обязан
опубликовать
(обнародовать)
зарегистрированные устав муниципального образования, муниципальный правовой
акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в
течение семи дней со дня его поступления из территориального органа
уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации
уставов муниципальных образований.
Многие муниципальные образования области не имеют материальнотехнических возможностей своевременно публиковать в печатном средстве
массовой информации зарегистрированный муниципальный правовой акт о
внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.
К проблемам приведения уставов муниципальных образований в соответствие
с действующим законодательством следует отнести и неопределенность
терминологии, используемой в Федеральном законе от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О
государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Термин «новая редакция положений устава муниципального образования с
внесенными в них изменениями» не используется в законодательстве Российской
Федерации, кроме как в Федеральном законе от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О
государственной регистрации уставов муниципальных образований», и что
особенно важно, данный специальный закон не дает определения, раскрывающее
его суть.
Проведя анализ проблем, возникающих у муниципальных образований
области при приведении уставов муниципальных образований в соответствие с
федеральным законодательством, в завершение хочется отметить следующее.
1. На федеральном уровне необходимо устранение пробелов и коллизий,
путем установления срока, в течение которого органы местного самоуправления
должны внести изменения в уставы муниципальных образований после принятия
соответствующих изменений в федеральном или региональном законодательстве, а
также срока, в течение которого органам местного самоуправления необходимо
устранить допущенные нарушения действующего законодательства в случае
принятия регистрирующим органом решения о несоответствии устава (изменений в
уставы) федеральному законодательству и отказа в государственной регистрации.
6
Также
необходимо
внести
дополнения
в
Федеральный
закон,
предусматривающие расширение перечня изменений в устав, направленных на
приведение в соответствие с изменившимся федеральным законодательством и не
требующих обсуждения на публичных слушаниях. Ускорению приведения в
соответствие уставов муниципальных образований будет также способствовать
отмена в указанных случаях требования об обязательном опубликовании
(обнародовании) проекта изменений и дополнений.
2. В целях сокращения расходов муниципальных образований при приведении
уставов муниципальных образований в соответствие с действующим
законодательством необходимо сайтам органов местного самоуправления в сети
Интернет придать статус официального источника обнародования муниципальных
правовых актов и обнародовать проекты муниципальных правовых актов и
принятые муниципальные правовые акты на указанных сайтах и (или) на
информационных стендах в помещениях, занимаемых органами местного
самоуправления, и в иных отведенных для этих целей местах.
3. Необходимо продолжить взаимодействие органам местного самоуправления
муниципальных образований области с Правительством области по вопросам
обеспечения соответствия муниципальных правовых актов федеральному
законодательству и законодательству области.
4. Рекомендовать муниципальным районам области оказывать правовую
помощь поселениям, входящим в их состав.
5. В целях оказания консультационно-методической помощи представителям
органов местного самоуправления по вопросам, возникающим при разработке и
принятии уставов муниципальных образований, необходимо заключение
соглашения о взаимодействии Управления с Ассоциацией «Совет муниципальных
образований Вологодской области».