Уважаемые депутаты

Уважаемые депутаты!
Вашему вниманию предлагается ежегодный доклад о деятельности
Уполномоченного по правам человека в Архангельской области.
Настоящий доклад принципиально отличается от предыдущих не только
структурой, но и предметом анализа. В нём представлены итоги
деятельности нашего государственного органа не только за истекший 2012 год,
но и за 10 лет его активного функционирования. Это связано с тем, что в
прошлом году исполнилось 15 лет учреждения этого института и должности
Уполномоченного по правам человека в нашей области и 10 лет его активного
функционирования.
Кроме того, 2013 – пятый год из пяти, на которые я избрана на эту
должность, и перед нынешним составом Архангельского областного Собрания
депутатов с ежегодным докладом я выступаю фактически в последний раз.
Поэтому сочла возможным представить Вашему вниманию такую обобщённую
информацию.
Безусловно,
одним
из
основных
направлений
деятельности
Уполномоченного на протяжении всего периода функционирования института
являлась работа с обращениями граждан, которые в свою очередь исполняют
роль главного индикатора в оценке Уполномоченным состояния соблюдения
прав человека в области, а также социального самочувствия общества.
Изучение тематики обращений, их анализ позволяют обозначить наиболее
острые и актуальные проблемы, характеризующие состояние прав человека на
территории Архангельской области, а также определить формы и способы их
разрешения. Поэтому я позволю себе очень коротко остановиться на этом.
За 10 лет функционирования института в адрес Уполномоченного
поступило почти 34 тысячи обращений. При этом если в 2002 году их было
чуть более 360, то в 2012 – уже 7 792, при этом рост по сравнению с
предыдущим годом составил более 16%.
Особенно следует отметить и то, что темпы роста письменных
обращений граждан превысили темпы роста устных обращений. А их
удельный вес в общем количестве обращений увеличился и составил почти 28%
(для сравнения: в 2011 году – около 17%). Это связано с тем, что граждане
продолжают активно использовать данную форму, оценивая её как наиболее
2
гарантированную. Многие заявители настаивают исключительно на
письменной форме обращения, что, к сожалению, свидетельствует в том числе
и о снижении степени доверия граждан к процессу рассмотрения их обращений
по существу в государственных и местных органах власти.
При этом в случае рассмотрения письменных обращений средняя
продолжительность переписки с каждым органом государственного и местного
управления сократилась с 33 дней в 2011 году до 31 дня в 2012 году (в 2010
году – 37,5 дней).
Всего в 2012 году количество зарегистрированных служебных писем
составило 10 041 (в 2011 году – 9 936). При переписке с органами
государственной власти и местного самоуправления на каждое обращение
приходилось в среднем по 8 служебных документов.
Отдельного внимания заслуживают коллективные жалобы и
обращения граждан. За годы работы Уполномоченного число коллективных
обращений увеличилось более чем в 4 раза, возросло и количество заявителей.
Это происходило в результате увеличения числа поступивших к
Уполномоченному обращений от следующих категорий граждан:
 жителей муниципальных образований и органов местного
самоуправления Архангельской области в защиту прав граждан по вопросам
местного значения отдельных территорий;
 населения островных территорий;
 трудовых коллективов по вопросам невыплаты заработной платы при
несостоятельности (банкротстве) предприятий и организаций;
 жителей микрорайонов и отдельных домов по вопросам жилищнокоммунального обслуживания и организации придомовых территорий;
 граждан, пострадавших от деятельности организаций, привлекающих
денежные средства физических лиц («обманутых вкладчиков»);
 пострадавших участников долевого строительства («обманутых
дольщиков»).
По объективным причинам случаи нарушения прав граждан, имеющие
признаки массовых, то есть затрагивающие интересы значительного круга лиц,
находились и находятся в сфере нашего постоянного внимания. Граждане, на
протяжении длительного периода времени не нашедшие способа разрешения
конкретной проблемы, часто при откровенном игнорировании ситуации со
3
стороны как государственных, так и муниципальных властей используют
форму коллективного обращения как попытку поиска более эффективного
способа привлечения внимания органов власти к существующим проблемам.
Считаю, что вопросы, затрагивающие интересы большого круга лиц,
должны решаться уполномоченными органами в оперативном порядке,
поскольку отсутствие внимания к таким проблемам и хоть какого-то результата
в их разрешении могут порождать и крайние формы проявления протеста со
стороны граждан и становиться импульсом к началу нарастания социальной
напряженности.
С сожалением приходится констатировать, что различные ведомства и
отдельные должностные лица по-прежнему излишне формально подходят к
рассмотрению обращений граждан, а результаты их рассмотрения так и не
стали критерием оценки эффективности деятельности не только
государственных и муниципальных служащих, но и сотрудников
государственных и муниципальных учреждений, в обязанности которых входит
непосредственное предоставление услуг населению.
В своей работе мы постоянно классифицируем поступившие обращения
граждан по конкретным темам, категориям основных конституционных
прав. Такой подход позволяет выделить наиболее существенные проблемы с
реализацией прав граждан на территории области, определить наиболее острые
и актуальные из них и привлечь к ним дополнительное внимание
уполномоченных органов, выступить с обоснованными предложениями. Эта
деятельность нами активно проводится.
Приведённые в докладе данные отражают динамику увеличения
обращений
практически
по
всем
направлениям
деятельности
Уполномоченного. Самый большой прирост числа обращений, поступивших
в наш адрес за 10 лет работы, касался вопросов соблюдения жилищных прав
граждан, а также обеспечения прав лиц, содержащихся в учреждениях
уголовно-исполнительной системы. Удельный вес обращений граждан,
связанных со сферой жилищно-коммунального хозяйства, на протяжении 10
лет оставался стабильно высоким и составлял в среднем около 25%. Тема
качественного и своевременного предоставления коммунальных услуг
гражданам, их стоимости, проблемы предоставления жилья и состояние
жилищного фонда, работа управляющих компаний все эти годы оставались
наиболее острыми.
4
Не стал исключением и 2012 год. Темой многочисленных жалоб и
обращений к Уполномоченному в истекшем году по-прежнему являлись
вопросы, связанные с предоставлением жилья. Они составили более 22% от
общего числа обращений в данной сфере. Следует отметить, что с каждым
годом данная проблема в нашей области только усугубляется – рост таких
обращений по сравнению с 2011 годом составил почти 30%.
Реализация одного из основных конституционных прав граждан – права
на жилище, которое предусматривает также наличие жилья и
удовлетворительных жилищных условий, является безусловным и
необходимым условием для обеспечения достойного уровня жизни людей на
соответствующей территории. Однако зачастую разрешение вопроса о
предоставлении жилого помещения в нашей области стало происходить
исключительно в судебном порядке. В свою очередь, вынесение решения судом
в пользу гражданина далеко не всегда является последним шагом к
восстановлению нарушенного права.
Считаю необходимым ещё раз обратить Ваше внимание на то, что
обязанность государства исполнять судебные решения является бесспорной,
и власти должны любым приемлемым способом обеспечить их исполнение.
Однако, несмотря на принимаемые меры по улучшению ситуации с
исполнением судебных решений, количество неисполненных решений
продолжает расти. Достаточно сложная ситуация в этой сфере сложилась
практически во всех муниципальных образованиях Архангельской области.
Так, по данным министерства строительства и жилищно-коммунального
хозяйства Архангельской области на территории региона в списке судебных
решений о предоставлении гражданам благоустроенных жилых помещений на
1 января 2012 года числилось 1 919 вступивших в законную силу судебных
актов, обязывающих органы местного самоуправления предоставить жилье
гражданам в связи с признанием помещений непригодными для проживания.
Фактически в 2012 году исполнялись решения судов, вынесенные ещё в 2008
году. На 1 января 2013 года, по данным прокуратуры Архангельской области,
количество неисполненных судебных решений уже составило более 2 000.
Ситуация с длительным и массовым неисполнением вступивших в силу
судебных решений в области по предоставлению жилья, к сожалению, набирает
обороты. Снижение ответственности за их неисполнение порождает
дальнейшие нарушения. В результате усиливается тенденция неисполнения
5
судебных решений теперь уже по осуществлению ремонта жилых домов,
причём не только капитального, но и текущего.
Говоря о нарушениях в сфере ЖКХ, не могу не сказать и о низкой
эффективности регионального государственного контроля в данной сфере. В
наш адрес в истекшем году поступило большое количество обращений граждан
на нарушения в жилищной сфере не только со стороны организаций,
оказывающих жилищно-коммунальные услуги, но, к сожалению, и со стороны
Государственной жилищной инспекции Архангельской области – органа,
призванного осуществлять государственный жилищный надзор, причем на всей
территории региона. В этой связи особую озабоченность вызывает тот факт, что
значительная часть обращений граждан, направляемых не только самими
гражданами, но и Уполномоченным в адрес инспекции для рассмотрения по
существу не рассматривались и меры, направленные на восстановление прав
заявителей и входящие в компетенцию данного органа, не принимались.
Количество жалоб на действия (бездействие) жилинспекции возросло в 2,5 раза.
В этой связи мы были вынуждены обратиться в прокуратуру
Архангельской области с целью обратить внимание на работу контрольнонадзорных органов в данной сфере и принять меры по восстановлению прав
заявителей, а также по разрешению сложившейся ситуации.
Также было направлено обращение заместителю Губернатора
Архангельской области по инфраструктурному развитию о рассмотрении
вопроса
эффективной
организации
работы
госжилинспекции,
как
единственного органа, осуществляющего государственный региональный
жилищный надзор на территории области.
Следует отметить, что по результатам рассмотрения нашего обращения
прокуратурой области проведена проверка действий Государственной
жилищной инспекции в части непринятия мер к рассмотрению обращений
граждан и проведения по ним проверок. По результатам проверки руководитель
инспекции привлечен к административной ответственности. Кроме того, в
связи с ненадлежащим рассмотрением обращений граждан прокуратурой
области
заместителю
Губернатора
Архангельской
области
по
инфраструктурному развитию внесено представление, по результатам
рассмотрения которого руководитель и заместитель руководителя инспекции
привлечены к дисциплинарной ответственности.
6
Однако вынуждена констатировать, что, к сожалению, серьёзных
изменений в работе с обращениями граждан в инспекции не произошло.
Что касается соблюдения прав лиц, находящихся в учреждениях системы
исполнения наказаний, то число обращений данной категории за 10 лет
работы Уполномоченного возросло более чем в 30 раз, что составило самый
большой прирост по сравнению с другими темами обращений. В большой
степени это обусловлено результатами проводимой реформы уголовноисполнительной системы страны, направленной на её гуманизацию, большую
прозрачность для контроля со стороны институтов гражданского общества, в
том числе активно функционирующего Общественного совета УФСИН России
по Архангельской области, в состав которого входят депутаты Архангельского
областного Собрания депутатов.
С учётом федеральной ведомственной подчинённости учреждений
системы исполнения наказаний, Ваше внимание в этой сфере мне хотелось бы
привлечь в первую очередь к проблемам ресоциализации лиц,
освободившихся из мест лишения свободы – это вопросы трудоустройства,
пенсионного обеспечения, социального и медицинского обслуживания. Без
соответствующей работы в отношении данной категории лиц они неизбежно
превращаются в резерв рецидивной и организованной преступности, что
создаёт серьёзную угрозу для законопослушных граждан и безопасности
региона в целом.
В целях разрешения проблемы социальной реабилитации осуждённых,
освобождающихся из мест лишения свободы, и создания на территории
Архангельской области соответствующей нормативной правовой базы, нами
неоднократно поднимался вопрос о необходимости разработки и принятия
соответствующего областного закона, велось активное взаимодействие с
различными органами государственной власти, в том числе с Правительством
Архангельской области и УФСИН России по Архангельской области.
По итогам совместной работы Вами, уважаемые депутаты, был принят
областной закон «О социальной адаптации лиц, освобождённых из
учреждений уголовно-исполнительной системы», который вступил в силу с
1 января 2012 года. Следует отметить, что закон во многом носит рамочный
характер, но даже его исполнение идет крайне медленно. Так, в частности,
закон предусматривает создание специальной комиссии по вопросам
социальной адаптации. Вместе с тем даже её состав практически до последнего
7
времени формировался. А положением о комиссии предусматривается, что она
собирается 1 раз в полгода.
И это при том, что федеральное законодательство предусматривает
создание к 1 января 2014 года службы и системы пробации, а законопроект о
ней предусматривает и серьёзные полномочия, и соответствующую
ответственность субъектов Российской Федерации.
Считаю необходимым продолжить совместную работу в этом
направлении.
Уважаемые депутаты, сама структура доклада сформирована по
принципу анализа основных задач Уполномоченного, предусмотренных
областным
законом.
Это
позволяет
более
наглядно
мне
–
продемонстрировать, а Вам – оценить, как справляется наш государственный
орган с поставленными перед ним задачами, среди которых содействие
совершенствованию законодательства в области защиты прав и свобод
человека и гражданина. На этой задаче я хочу остановиться более подробно.
 содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека и
гражданина;
 организация и осуществление контроля за соблюдением прав и свобод
человека и гражданина органами государственной власти Архангельской
области, органами местного самоуправления в Архангельской области, их
должностными лицами;
 содействие совершенствованию механизма обеспечения и защиты прав
и свобод человека и гражданина;
 содействие координации деятельности органов государственной власти
Архангельской области, органов местного самоуправления в Архангельской
области, общественных объединений в сфере обеспечения и защиты прав и
свобод человека и гражданина;
 правовое просвещение граждан в области их прав и свобод, форм и
методов их защиты, информирование жителей Архангельской области о
положении в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека;
 развитие международного и межрегионального сотрудничества в сфере
прав и свобод человека и гражданина.
8
В истекшем году, с учётом уже названных юбилейных дат нашего
государственного органа и накопленного опыта работы наши усилия были
направлены, в том числе на совершенствование правового регулирования
деятельности Уполномоченного по правам человека в Архангельской области
по нашей инициативе был разработан и в декабре 2012 года принят областной
закон «О внесении изменений и дополнений в областной закон «Об
уполномоченном по правам человека в Архангельской области».
Ещё раз отмечу, что несмотря на активное функционирование
Уполномоченного в течение последних 10 лет, это не находило своего
отражения в положениях Устава Архангельской области. В этой связи
Уполномоченным в истекшем году были подготовлены и направлены в комитет
по законодательству и судебно-правовым вопросам предложения о внесении
изменений и дополнений в действующую редакцию Устава Архангельской
области в части закрепления в нём положений, связанных с деятельностью
Уполномоченного по правам человека в Архангельской области. В результате в
Устав введена новая глава VII «Государственные органы Архангельской
области», в которой определён статус государственных органов, не
относящихся к органам законодательной или исполнительной власти области.
Важнейшим залогом реализации и защиты законных прав и свобод
граждан является оказываемая им квалифицированная юридическая
помощь. При этом особое внимание государство должно уделять наиболее
уязвимым группам населения, таким как инвалиды, ветераны Великой
Отечественной войны, пенсионеры, малоимущие граждане и др.
Проблема оказания бесплатной юридической помощи, её организации на
территории области неоднократно поднималась нами на различных уровнях. К
сожалению, следует отметить, что действовавший ранее порядок являлся
крайне неэффективным и выделяемые на эти цели средства из областного
бюджета не использовались.
В связи с этим на заседании Экспертного совета при Уполномоченном в
2012 году рассматривались вопросы о мерах по реализации на территории
Архангельской области «Основ государственной политики Российской
Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан»,
утверждённых Президентом Российской Федерации.
И Совет с одной стороны выступил инициатором, а с другой – стал
первой «площадкой» для обсуждения областного законопроекта -
9
регулирующего порядок оказания бесплатной юридической помощи гражданам
на территории Архангельской области – это областной закон «О бесплатной
юридической помощи, правовом информировании и правовом
просвещении в Архангельской области».
Очень надеемся, что созданное в развитие положений закона
Юридическое бюро будет способствовать повышению эффективности защиты
прав наших граждан, ну и позволит снизить рост обращений в адрес
Уполномоченного.
Кроме того, Уполномоченный активно участвовал в деятельности многих
рабочих групп и комиссий по подготовке областных законов, направленных на
реализацию прав различных категорий граждан.
По объективным причинам не все проблемы в сфере защиты прав
человека и гражданина могут быть решены на областном уровне, значительная
их часть может найти своё разрешение исключительно путем
совершенствования федерального законодательства. В рамках своей
компетенции Уполномоченный достаточно активно вносит предложения в
процессе совершенствования законодательной и нормативной правовой базы
федерального уровня.
Так, за 2009-2012 годы Уполномоченным по правам человека в
Архангельской
области
направлены
более
40
обращений
по
совершенствованию
федерального
законодательства,
вызванные
необходимостью защиты конституционных прав граждан (Приложение № 2).
Они касались реализации жилищных, трудовых прав, вопросов гражданства
РФ, прав лиц, содержащихся в учреждениях УФСИН и УВД.
Особое внимание Уполномоченный по понятным причинам уделяет
правовому регулированию проблем соблюдения и защиты прав лиц,
отбывающих наказания в учреждениях уголовно-исполнительной
системы, расположенных на территории Архангельской области. В докладе
подробно освещены проблемы, по которым вносились предложения, и
результаты наших обращений.
На протяжении уже ряда лет в сфере постоянного внимания
Уполномоченного находится проблема невыплаты заработной платы при
проведении процедур, применяемых в деле о банкротстве. Только в
истекшем году эти обращения составили около 20% от общего количества
жалоб в сфере трудовых прав, а по статистике среди всех случаев невыплаты
10
заработной платы – 72%. В этой связи Уполномоченный на протяжении 20092012 годов неоднократно обращался по вопросу необходимости
совершенствования действующего законодательства в целях защиты прав
работников в условиях несостоятельности (банкротства) организаций к
депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации, в Министерство
экономического развития Российской Федерации, в Министерство
здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в
Федерацию независимых профсоюзов России, к Уполномоченному по правам
человека в Российской Федерации.
На неоднократные обращения Уполномоченного была получена
информация о разработке концепции проектов федеральных законов «О
системе обязательного государственного гарантирования материальных прав
работников» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О системе
обязательного государственного гарантирования материальных прав
работников».
Законопроекты предусматривали создание системы государственного
гарантирования материальных прав работников в случае возбуждения дела о
банкротстве в отношении работодателя, а также совершенствование закона о
несостоятельности в части защиты прав граждан. Внесение в российское
законодательство, регулирующее вопросы несостоятельности (банкротства),
изменений, предлагаемых в законопроектах, должно было позволить
обеспечить защиту материальных прав работников при несостоятельности
(банкротстве) работодателя.
В истекшем году эта работа была нами продолжена. Были направлены
обращения в Министерство экономического развития Российской Федерации, в
Министерство здравоохранения и социального развития Российской
Федерации, в Федерацию независимых профсоюзов России. При этом мы
получили информацию о том, что Минэкономразвития России совместно с
заинтересованными федеральными органами исполнительной власти было
поручено проработать вопрос о необходимости принятия дополнительных мер
по гарантированию материальных прав работников в случае несостоятельности
(банкротства) работодателя. Эти вопросы поднимались на встрече Президента с
11
региональными уполномоченными, а также на проходившем уже в начале этого
года совещании в Федеральной службе судебных приставов
Уважаемые депутаты, я благодарю Вас за внимание и готова ответить на
Ваши вопросы. Учитывая то, что с ежегодным докладом перед Вашим составом
я выступаю в последний раз, хочу поблагодарить Вас за такое комфортное и
конструктивное взаимодействие! Хочу пожелать Вам успеха на предстоящих
выборах!