Методические рекомендации по антикоррупционной экспертизе

ПРАВИТЕЛЬСТВО ПЕНЗЕНСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
по проведению антикоррупционной экспертизы
муниципальных нормативных правовых актов и их
проектов
г.Пенза
2015 год
Методические рекомендации подготовлены с использованием
законодательства Российской Федерации по состоянию на 14.04.2015
2
СОДЕРЖАНИЕ
Раздел 1. Общие положения……………………………………5
Раздел
2.
Основные
требования
федерального
законодательства,
предъявляемые
к
проведению
антикоррупционной экспертизы правовых актов…………….…7
2.1.
Обязательность
проведения
антикоррупционной
экспертизы органами местного самоуправления……………………7
2.2. Правовые основы организации антикоррупционной
экспертизы……………………………………………………………...8
2.3. Объекты антикоррупционной экспертизы, проводимой
органами местного самоуправления……………………………….…9
2.4.
Субъекты
антикоррупционной
экспертизы
муниципального уровня………………………………………….…..12
Раздел 3. Коррупциогенные факторы……………………….13
3.1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или
неопределенность сроков, условий или оснований принятия
решения,
наличие
дублирующих
полномочий
органов
государственной власти или органов местного самоуправления (их
должностных лиц) (Подпункт «а» пункта 3 Методики)………...…14
3.2. Определение компетенции по формуле «вправе» диспозитивное установление возможности совершения органами
государственной власти или органами местного самоуправления
(их должностными лицами) действий в отношении граждан и
организаций (подпункт «б» пункта 3 Методики)……………….….20
3.3. Выборочное изменение объема прав - возможность
необоснованного установления исключений из общего порядка для
граждан и организаций по усмотрению органов государственной
власти или органов местного самоуправления (их должностных
лиц) (подпункт «в» пункта 3 Методики)……………………………24
3.4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию
подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа
государственной власти или органа местного самоуправления,
принявшего первоначальный нормативный правовой акт (подпункт
«г» пункта 3 Методики)…………………………………………...…26
3.5. Принятие нормативного правового акта за пределами
компетенции - нарушение компетенции органов государственной
3
власти или органов местного самоуправления (их должностных
лиц) при принятии нормативных правовых актов (подпункт «д»
пункта 3 Методики)……………………………………………….….27
3.6. Заполнение законодательных пробелов при помощи
подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации
соответствующих полномочий - установление общеобязательных
правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона
(подпункт «е» пункта 3 Методики)………………………………….28
3.7. Отсутствие или неполнота административных процедур отсутствие порядка совершения органами государственной власти
или органами местного самоуправления (их должностными
лицами) определенных действий либо одного из элементов такого
порядка (подпункт «ж» пункта 3 Методики)………………………29
3.8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур закрепление административного порядка предоставления права
(блага) (подпункт «з» пункта 3 Методики)…………………….…...30
3.9. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых
для реализации принадлежащего ему права, - установление
неопределенных,
трудновыполнимых
и
обременительных
требований к гражданам и организациям (подпункт «а» пункта
4 Методики)………………………………….……………………..…32
3.10.
Злоупотребление
правом
заявителя
органами
государственной власти или органами местного самоуправления
(их должностными лицами) - отсутствие четкой регламентации
прав граждан и организаций (подпункт «б» пункта
4 Методики)…………….………………………………………….….35
3.11.
Юридико-лингвистическая
неопределенность
употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и
категорий оценочного характера (подпункт «в» пункта
4 Методики)…………………….………………………………….….37
Раздел 4. Оформление результатов антикоррупционной
экспертизы…………………………………………………………...39
Раздел 5. Заключительные положения…………...…………42
Приложение. Образец заключения по результатам
антикоррупционной экспертизы……………………….…………44
4
Раздел 1. Общие положения.
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов» (далее – ФЗ № 172-ФЗ)
установил
правовые
и
организационные
основы
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них
коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Частью 1 статьи 3 ФЗ № 172-ФЗ установлен перечень
субъектов,
проводящих
антикоррупционную
экспертизу
муниципальных нормативных правовых актов (далее – МНПА) и
их проектов. К ним, в том числе, отнесены органы местного
самоуправления и их должностные лица.
Перечень органов местного самоуправления определен
Уставом каждого муниципального образования. В указанный
перечень,
как
правило,
входят
следующие
органы:
представительный орган муниципального образования, глава
муниципального
образования,
местная
администрация
(исполнительно-распорядительный
орган
муниципального
образования), контрольно-счетный орган муниципального
образования, а также могут входить иные органы и выборные
должностные лица местного самоуправления, обладающие
собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения.
Под антикоррупционной экспертизой муниципальных
нормативных правовых актов (далее - МНПА) и их проектов
понимается анализ МНПА и их проектов с целью выявления
коррупциогенных факторов, то есть норм, дефектов и правовых
формул, которые могут способствовать проявлениям коррупции
при применении указанных МНПА.
Согласно части 2 статьи 1 ФЗ № 172-ФЗ коррупциогенными
факторами являются положения нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для
правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения
или возможность необоснованного применения исключений из
общих
правил,
а
также
положения,
содержащие
5
неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные
требования к гражданам и организациям и тем самым
создающие условия для проявления коррупции.
Правовыми предпосылками коррупции являются как
положения, содержащиеся в МНПА и их проектах, так и
отсутствие в них положений, необходимых для полной и четкой
реализации установленных норм МНПА.
Целью антикоррупционной экспертизы МНПА является
устранение
выявленных
положений,
способствующих
проявлению коррупции.
Выявленные в МНПА и их проектах коррупциогенные
факторы отражаются в заключении, составляемом при
проведении антикоррупционной экспертизы. Заключения носят
рекомендательный характер и подлежат обязательному
рассмотрению органом местного самоуправления или
должностным лицом органа местного самоуправления.
Результатами рассмотрения заключений антикоррупционной
экспертизы МНПА и их проектов является устранение
выявленных коррупционных факторов посредством устранения
или коррекции содержащих в них норм (признание утратившим
силу МНПА, снятие проекта МПА с рассмотрения).
6
Раздел 2. Основные требования федерального
законодательства, предъявляемые к проведению
антикоррупционной экспертизы правовых актов.
2.1. Обязательность проведения антикоррупционной
экспертизы органами местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 1 статьи 2 ФЗ № 172-ФЗ в
качестве одного из основных принципов организации
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
(проектов
нормативных
правовых
актов)
закреплена
обязательность проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и их проектов. В связи с чем,
антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и
их проектов является обязанностью органов местного
самоуправления.
Вместе с тем, необходимо обратить внимание на следующие
обстоятельства.
В Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» (далее – ФЗ № 273-ФЗ) в качестве
меры
по
профилактике
коррупции
рассматривается
антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, в
то время, как в ФЗ № 172-ФЗ говорится исключительно
о нормативных правовых актах и их проектах.
Термины «правовой акт» и «нормативный правовой акт» не
идентичны друг другу. Федеральное законодательство и
сложившаяся судебная практика содержат существенные
признаки, отличающие указанные виды актов друг от друга. В то
же время, у них имеются и общие признаки, характерные для
них в целом, в связи, с чем можно говорить о том, что термин
«правовой акт» включает себя понятие нормативного правового
акта, одновременно являясь более широким по своему
содержанию, так как к правовым актам относятся не только
акты, носящие нормативный правовой характер, но и все
остальные
акты,
в
том
числе
индивидуальные
(далее – ненормативные правовые акты).
Таким образом, системное толкование норм двух указанных
федеральных законов позволяет сделать вывод о том, что
7
антикоррупционная экспертиза ненормативных правовых актов
может иметь место, однако законодательно не установлены
обязательность и порядок ее проведения. Учитывая это, а также
то, что статья 2 ФЗ № 273-ФЗ в качестве составляющей правовой
основы противодействия коррупции включает и муниципальные
правовые акты (далее - МПА), решение вопросов о
необходимости такой экспертизы и о порядке ее проведения в
конкретном муниципальном образовании относится к
компетенции самого муниципального образования.
Исходя из этого, органы местного самоуправления обязаны
организовать постоянное проведение антикоррупционной
экспертизы проектов МНПА и проведение антикоррупционной
экспертизы МНПА при проведении правовой экспертизы и
мониторинге их применения.
Неисполнение указанных требований будет являться
нарушением федерального законодательства.
Вместе с тем, в настоящий момент существует большое
количество действующих МПА до вступления в силу которых,
их антикоррупционная экспертиза не проводилась, а,
следовательно,
не
выявлялись
и
не
устранялись
коррупциогенные факторы, которые могут в них присутствовать
и способствовать коррупционным проявлениям.
Таким
образом,
проведение
органами
местного
самоуправления
антикоррупционной
экспертизы
ранее
принятых ими МНПА, наряду с экспертизой проектов таких
актов,
является
необходимым
условием
реализации
государственной политики в области противодействия
коррупции.
2.2. Правовые основы организации антикоррупционной
экспертизы.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 3 ФЗ № 172-ФЗ
антикоррупционная экспертиза МНПА и их проектов
проводится
органами
местного
самоуправления,
их
должностными лицами - в соответствии с ФЗ № 172-ФЗ, в
8
порядке, установленном нормативным правовым актом органа
местного самоуправления.
Таким образом, в силу прямого указания федерального
закона, каждый орган местного самоуправления, наделенный
полномочием по принятию нормативных правовых актов,
должен
установить
собственный
порядок
проведения
антикоррупционной экспертизы.
В этой связи необходимо обратить внимание на то, что
согласно требованию ФЗ № 172-ФЗ (ч. 4 ст. 3) органы,
организации
и
их
должностные
лица
проводят
антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при
проведении их правовой экспертизы и мониторинге их
применения.
Исходя из этого рекомендуется в МНПА органа местного
самоуправления урегулировать порядок проведения правовой
экспертизы и антикоррупционной экспертизы проектов
нормативных правовых актов (сроки проведения, ответственных
лиц, порядок оформления результатов экспертизы). Отдельными
нормами такого акта следует урегулировать порядок проведения
антикоррупционной экспертизы уже действующих нормативных
правовых актов органа местного самоуправления, в том числе
порядок проведения мониторинга их применения (кто
принимает решение о проведение мониторинга, сроки
проведения, порядок оформления результатов мониторинга).
2.3. Объекты антикоррупционной экспертизы,
проводимой органами местного самоуправления.
ФЗ № 172-ФЗ закрепляя объекты антикоррупционной
экспертизы для органов местного самоуправления, определил в
качестве таковых принятые ими МНПА и их проекты.
Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от
06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ
№ 131-ФЗ), муниципальный правовой акт - решение, принятое
непосредственно населением муниципального образования по
9
вопросам местного значения, либо решение, принятое органом
местного самоуправления и (или) должностным лицом местного
самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам
осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления федеральными
законами и законами субъектов Российской Федерации, а также
по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального
образования в соответствии с федеральными законами к
полномочиям органов местного самоуправления и (или)
должностных лиц местного самоуправления, документально
оформленное, обязательное для исполнения на территории
муниципального
образования,
устанавливающее
либо
изменяющее общеобязательные правила или имеющее
индивидуальный характер.
Вместе с тем, в соответствии с ФЗ № 172-ФЗ обязательной
антикоррупционной экспертизе подлежат МПА, носящие
нормативный характер.
В федеральном законодательстве под МНПА понимается
изданный в установленном порядке акт управомоченного на то
органа местного самоуправления или должностного лица
местного самоуправления, устанавливающий правовые нормы
(правила поведения), обязательные для неопределенного круга
лиц, рассчитанные на неоднократное применение и
направленные на урегулирование общественных отношений
либо на изменение или прекращение существующих
правоотношений.
Таким образом, для решения вопроса о проведении
антикоррупционной экспертизы в отношении конкретного МПА
необходимо выяснить следующее:
а) издан ли акт органом местного самоуправления
(должностным лицом местного самоуправления). При решении
данного вопроса необходимо руководствоваться частью 1 статьи
34 ФЗ № 131-ФЗ которая относит к органам местного
самоуправления представительный орган муниципального
образования, главу муниципального образования, местную
администрацию
(исполнительно-распорядительный
орган
10
муниципального образования), контрольно-счетный орган
муниципального образования, иные органы и иных выборных
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных
уставом
муниципального
образования
и
обладающих
собственными полномочиями по решению вопросов местного
значения. В свою очередь, должностным лицом местного
самоуправления является выборное либо заключившее контракт
(трудовой
договор)
лицо, наделенное исполнительнораспорядительными полномочиями по решению вопросов
местного значения и (или) по организации деятельности органа
местного самоуправления (часть 1 статьи 2 ФЗ № 131-ФЗ);
б) устанавливает ли акт правовые нормы (правила
поведения). В данном случае, необходимо установить носит ли
акт обязательный характер. Акты, рекомендательного характера
не являются нормативными правовыми;
в) обязательны ли установленные актом правовые нормы
(правила поведения) для неопределенного круга лиц. При
решении данного вопроса необходимо учесть, что акты, носящие
индивидуальный характер, не относятся к нормативным
правовым актам;
г) рассчитаны ли установленные актом правовые нормы
(правила поведения) на неоднократное применение. В данном
случае важным обстоятельством является то, будет ли
продолжать действовать акт вне зависимости от того, возникло
ли или прекратилось конкретное, регулируемое им
правоотношение;
д) направлены ли установленные актом правовые нормы
(правила поведения) на урегулирование общественных
отношений либо на изменение или прекращение существующих
правоотношений. В данном случае, необходимо учитывать, что
нормативный правовой акт должен вводить новое регулирование
общественных отношение, либо изменять (прекращать) уже
существующее регулирование правоотношений.
МПА (их проекты), не соответствующие указанным
критериям, не подлежат обязательной антикоррупционной
экспертизе, регламентируемой ФЗ № 172-ФЗ.
11
2.4. Субъекты антикоррупционной экспертизы
муниципального уровня.
Согласно части 4 статьи 3 ФЗ № 172-ФЗ органы,
организации,
их
должностные
лица
проводят
антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных
правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при
проведении их правовой экспертизы и мониторинге их
применения.
Отсюда
следует,
что каждый орган
местного
самоуправления
и каждое должностное
лицо
местного
самоуправления, которые наделены полномочиями по принятию
нормативных правовых актов, должны обеспечивать проведение
антикоррупционной экспертизы принимаемых ими МПА и их
проектов.
В соответствии со статьей 2 ФЗ № 172-ФЗ основным
принципом организации антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
актов), в том числе, является: компетентность лиц, проводящих
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов
(проектов нормативных правовых актов).
В связи с этим, при возложении обязанностей по
проведению антикоррупционной экспертизы МНПА и их
проектов на конкретного сотрудника, в случае, если у него
отсутствуют соответствующее образование, необходимо
обеспечить
прохождением
им
обучения
(повышения
квалификации) по вопросам ее проведения.
12
Раздел 3. Коррупциогенные факторы.
При проведении антикоррупционной экспертизы МНПА и
их проектов следует руководствоваться «Методикой проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов», утвержденной
постановлением Правительства Российской Федерации от
26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов» (далее - Методика).
Вне зависимости от того, имеется ли в качестве предмета
экспертизы уже действующий нормативный акт либо только его
проект,
полезно
осуществить
первичную
оценку
коррупционного потенциала данного акта, то есть оценить
возможную практику его реализации.
Ситуация, сложившаяся в сфере противодействия
коррупции, свидетельствует о том, что антикоррупционная
экспертиза наиболее актуальна в отношении тех нормативных
правовых
актов,
которые
регулируют
контрольные,
разрешительные, регистрационные, юрисдикционные и другие
полномочия
органов
местного
самоуправления
во
взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, а
также порядок и сроки реализации этих полномочий.
Начальным
этапом
экспертизы
является
идентификация общественных отношений повышенного
коррупционного риска. Приоритетной антикоррупционной
оценке должны подлежать нормативные правовые акты, которые
связаны со следующими обстоятельствами:
а) принятие решений о перераспределении материальнофинансовых ресурсов, в том числе в условиях конкурсных
процедур;
б) принятие должностными лицами решений о выдаче или
невыдаче разрешений, лицензий и других разрешительных
документов;
в) принятие должностными лицами решений о наложении
штрафных или иных санкций в результате проведения
контрольных мероприятий;
13
г) принятие конечного решения представителем власти в
отношении гражданина в отсутствие какого-либо внешнего
контроля;
д) необходимость множественного согласования решения
органа местного самоуправления, получения множества виз.
В дальнейшем при осуществлении экспертной работы
следует
тщательно
ознакомиться
с
содержанием
нормативного правового акта и оценить его в целом в
системе правового регулирования общественных отношений
данного типа и уровня. В ходе экспертизы на этом этапе
необходимо оценить:
- целесообразность и обоснованность принятия акта;
- соответствие предложенных актом регулятивных
механизмов декларируемым целям его принятия;
- социально-политические и социально-экономические
последствия его принятия;
- другие обстоятельства, отражающие характер возможного
изменения общественных отношений в связи со вступлением
данного акта в силу.
Для единообразного толкования понятий коррупциогенных
факторов, рассмотрим каждый коррупциогенный фактор,
перечисленный в Методике.
3.1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие
или неопределенность сроков, условий или оснований
принятия решения, наличие дублирующих полномочий
органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц)
(подпункт «а» пункта 3 Методики).
Существуют сегменты управленческой деятельности, в
которых необходимо сузить до минимума возможность
свободного усмотрения муниципального служащего или
должностного лица. К таким сегментам, прежде всего,
относятся:
3.1.1. Отсутствие или неопределенность сроков принятия
решения.
14
При применении формулы «в течение» или «не позднее»,
нередко бывает трудно точно определить срок, в который
муниципальный служащий обязан принять решение в
отношении физического или юридического лица, либо срок
совершения того или иного административного действия.
Коррупциогенность
повышается
с
увеличением
продолжительности таких сроков или установлением широкого
временного диапазона, а также при отсутствии срока.
О наличии указанного коррупциогенного фактора
свидетельствуют следующие признаки:
1) Отсутствие срока принятия решения (совершения
действия) субъектом правоприменительной деятельности.
К отсутствию срока приравниваются такие формулировки
как «разумный срок», «соответствующий срок», «установленный
срок (период)» (в случае, если он, в действительности, нигде не
установлен)
и
другие
аналогичные
неопределенные
формулировки.
Пример: «После регистрации принятых от гражданина
документов они направляются в юридическую службу для
проведение правовой экспертизы. В случае положительного
результата правовой экспертизы документов, юридическая
служба готовит проект распоряжения о даче согласия на
вступление в брак несовершеннолетних лиц…» - данная норма
содержит
коррупциогенный
фактор,
поскольку
не
предусматривает ни сроков передачи документов в
юридическую службу, ни сроков проведения правовой
экспертизы, ни сроков подготовки проекта распоряжения по ее
результатам.
2) Возможность увеличения продолжительности сроков
принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной деятельности на неопределенный период
либо без установления четких условий продления сроков.
Пример: «В случаях, требующих проведения специальной
проверки, истребования дополнительных материалов, принятия
других мер, срок рассмотрения обращения может быть
продлен» - данная редакция нормы содержит коррупциогенный
15
фактор, поскольку не указывает, на какой временной период
может быть продлен срок рассмотрения обращения гражданина,
а также не содержит условия такого продления. Кроме того, не
конкретизировано содержание понятия «другие меры», а,
следовательно, имеется возможность его произвольного
толкования должностным лицом для немотивированного
продления срока рассмотрения обращения гражданина.
Указанную разновидность данного коррупциогенного фактора
также можно отнести к коррупциогенному фактору,
установленному подпунктом «б» пункта 3 Методики.
3) Отсутствие указания на порядок и характер исчисления
сроков принятия решения (совершения действия) субъектом
правоприменительной деятельности.
Пример: «Распоряжение об утверждении проекта границ
земельного участка выдается заявителю в разумный срок» данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку
может трактоваться лицом, отвечающим за выдачу документа,
по собственному усмотрению.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих норм, корректирующих
выявленные дефекты: «Распоряжение об утверждении проекта
границ земельного участка выдается заявителю не позднее семи
календарных дней с момента его обращения».
В МНПА должны быть определены:
1) момент, с которым связано начало исчисления сроков
принятия
решения
(совершения
действия)
субъектом
правоприменительной деятельности;
2) характер исчисления сроков принятия решения
(совершения действия) субъектом правоприменительной
деятельности – в рабочих либо календарных днях (если данный
характер не установлен законодательством или вышестоящим
правовым актом).
Следует учитывать, что сроки, исчисляемые в календарных
днях, сокращают реальное время (сроки) для исполнителя.
16
Если характер исчисления сроков не установлен
законодательством или вышестоящим правовым актом, он
определяется в пользу лица, чье право реализуется.
3.1.2. Отсутствие или неопределенность условий
(оснований) принятия решения.
У муниципального служащего всегда есть право выбора, как
минимум, из двух вариантов решения (положительного или
отрицательного). При этом наиболее коррупциогенна ситуация,
когда нормативный правовой акт предоставляет несколько
возможных вариантов без точного определения условий
принятия того или иного решения.
О наличии указанного коррупциогенного фактора
свидетельствуют следующие признаки:
1) Отсутствие в МНПА условий или оснований принятия
решения по регулируемому вопросу, в том числе условий или
оснований для отказа в предоставлении гражданину
(организации) каких-либо прав, при отсутствии этих условий и
оснований в других МНПА, регулирующих те же отношения.
Пример: «В случае необходимости запрашивается
дополнительная информация по вопросам, относящимся к
предоставлению муниципальной услуги» - данная норма
содержит
коррупциогенный
фактор,
поскольку
не
предусматривает конкретные случаев для запроса документов.
Следует учитывать, что любая норма права должна
оцениваться в совокупности с другими правовыми нормами.
Основания и условия принятия решений могут содержаться,
например, в других статьях этого же МНПА или в другом
МНПА.
Наличие
этих
обстоятельств
исключает
коррупциогенность
нормативного
правового
акта,
подвергающегося антикоррупционной экспертизе, по признаку
отсутствия оснований и условий принятия решения.
2) отсылка в МНПА к норме (порядку) другого правового
акта, который не принят или в действительности такую норму
(порядок) не содержит.
Указанный критерий может свидетельствовать также о
наличии коррупциогенного фактора - отсутствие или неполнота
17
административных процедур (отсутствие порядка совершения
органами государственной власти или органами местного
самоуправления, их должностными лицами, определенных
действий либо одного из элементов такого порядка).
Пример: «Установить, что условия о порядке выплаты
ежемесячного денежного поощрения муниципальным служащим
вводятся в действие с момента вступления в силу
соответствующего решения Думы города, устанавливающего
критерии оценки эффективности и результативности
деятельности муниципальных служащих органов местного
самоуправления и порядок их применения» - данная редакция
правовой нормы устанавливает отстроченный момент введения
ее в действие с указанием на конкретный правовой акт, который
необходимо принять для ее реализации. Это положительный
момент. Однако в данном случае отсутствует конкретный срок
подготовки и принятия этого правового акта, что делает
рассматриваемую норму коррупциогенной.
3.1.3. Наличие дублирующих полномочий органов
государственной
власти
или
органов
местного
самоуправления (их должностных лиц).
Нормы, устанавливающие дублирующие полномочия
разных муниципальных служащих в рамках одного или
различных органов местного самоуправления, а также
ответственность нескольких муниципальных служащих за одно
и то же решение, порождают коррупциогенность. Оценка
избыточности усмотрения муниципального служащего в каждом
конкретном случае связана с оценкой эффективности
управленческого процесса – эксперт оценивает, действительно
ли необходимы все предусмотренные в нормативном правовом
акте
согласования
(визы),
не
концентрируется
ли
бесконтрольное принятие решения в одних руках.
Устранить или ограничить коррупциогенность способно
закрепление принципа «одно окно» - когда получать
необходимые согласования для вынесения окончательного
решения должен ответственный субъект правоприменительной
деятельности, а не заявитель.
18
О наличии указанного коррупциогенного фактора
свидетельствуют следующие признаки:
1) Установление в МНПА дублирующих полномочий
разных субъектов правоприменительной деятельности.
Пример:
1 нормативный правовой акт: «Орган местной
администрации в области архитектуры и градостроительства
осуществляет работы, связанные с изъятием земельных
участков для муниципальных нужд.
2 нормативный правовой акт: «Орган местной
администрации в области земельных отношений осуществляет
изъятие земельных участков для муниципальных нужд».
Коррупционный фактор устраняется путем изъятия
(исключения) у одного из органов местной администрации
дублирующего полномочия.
2) Установление в нормативных правовых актах
ответственности нескольких субъектов правоприменительной
деятельности за одно и то же решение (одну и ту же
деятельность).
Пример:
«Контроль
за
выполнением
настоящего
постановления
осуществляют
заместитель
главы
Администрации города, курирующий сферу городского
хозяйства, заместитель главы Администрации города,
курирующий сферу имущества и градостроительства» - данная
норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает в какой части осуществляет контроль за выполнением
муниципального нормативного правового акта каждое
должностное лицо.
Коррупциогенность может быть устранена путем внесения в
текст правового акта соответствующих норм, корректирующих
выявленные дефекты.
3) Установление разных субъектов для рассмотрения жалоб
на действия одних и тех должностных лиц или органов.
Пример: «Граждане вправе обращаться с жалобами на
качество
предоставленной
муниципальной
услуги
в
муниципальных образовательных учреждениях директору
19
департамента
образования,
председателю
комитета
здравоохранения, начальнику управления культуры» - данная
норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не
указывает четко на то должностное лицо, которое компетентно
рассматривать его жалобу, это порождает возможность «запуска
по кругу» заявителя при защите им своих нарушенных прав. В
данном случае, необходимо указать, по каким конкретно
вопросам уполномочено рассматривать жалобы каждое из
упомянутых должностных лиц.
3.2. Определение компетенции по формуле «вправе» диспозитивное установление возможности совершения
органами государственной власти или органами местного
самоуправления (их должностными лицами) действий в
отношении граждан и организаций
(подпункт «б» пункта 3 Методики).
Само по себе использование формулировок «вправе»,
«может», возможно», «допускается»… не свидетельствует о
коррупциогенности, однако требует внимательности при
проведении экспертизы.
Наличие этого коррупциогенного фактора фактически
означает, что должностные лица уполномоченного органа могут
принять или не принять решение о реализации прав граждан или
организаций. Это относится к любым видам полномочий регистрационным,
разрешительным,
контрольным,
юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к
ответственности,
может
выдать
лицензию)
и
даже
нормотворческим. В итоге правоприменение может обрести
признак избирательности, что в административных отношениях
заявительного характера напрямую способствует коррупции.
Право и обязанность для субъекта правоприменительной
деятельности образуют полномочие, то есть они связаны
неразрывно. Порядок и условия исполнения полномочий
детализируются в нормативных правовых актах. Однако
разделение прав и обязанностей в нормативных формулах при
воздействии коррупционных факторов, может привести к тому,
20
что субъект правоприменительной деятельности сможет
использовать полномочие только как право (то есть
осуществлять его по собственному усмотрению) без выполнения
соответствующих данному полномочию обязанностей.
О наличии указанного коррупциогенного фактора
свидетельствуют следующие признаки:
1) Определение компетенции по формуле «вправе» без
прямого установления указанной возможности правовым актом,
обладающим большей юридической силой.
Следует отметить, что если закон или иной нормативный
правовой акт, обладающий большей юридической силой,
устанавливает обязанность субъекта правоприменительной
деятельности совершить действие или воздержаться от него, а в
его нормативном правовом акте применительно к этому же
правоотношению используется формула «вправе» - это должно
рассматривается как противоречие закону.
Если формула «вправе» содержится в законодательстве
Российской Федерации и Пензенской области, регулирующем
конкретное общественное отношение, то она может
использоваться (дублироваться) и в подзаконных МНПА
применительно к этому же правоотношению.
2) Придание в МНПА термину «вправе» ограничительного
характера.
Само по себе наличие в нормативном правовом акте
формулы «вправе» не является коррупционным фактором, если
по результатам анализа совокупности правовых норм она не
нарушает права и интересы граждан, организаций и публичноправовых образований и не создает препятствия для их
реализации.
Право органа местного самоуправления, предусмотренное
законодательством и иными нормативными правовыми актами,
должно в любом случае рассматриваться в качестве обязанности
его должностных лиц и муниципальных служащих действовать в
интересах соответствующего муниципального образования или
населения.
21
При этом, формула «вправе» может быть использована
применительно к усмотрению соответствующего органа
местного самоуправления по выбору наиболее эффективного
способа и порядка реализации принадлежащего ему права и
(или) его защиты.
Придание правотворческим органом в своем нормативном
правовом акте термину «вправе» иного смысла является
коррупциогенным фактором.
Пример:
«Органы
местного
самоуправления,
осуществляющие права собственника, вправе требовать
устранения всяких нарушений их прав, даже если эти
нарушения не были соединены с лишением владения» - в данном
случае,
учитывая
публичный
статус
муниципальной
собственности, органы местного самоуправления не выступают
самостоятельными собственниками, а действуют от имени
муниципального образования и в интересах населения.
Использование в данной норме формулы «вправе» не
является коррупционным фактором, если в других нормативных
правовых актах ей корреспондируют:
- наличие установленных способов реализации и (или)
защиты данного права (земельный контроль, проверки
установленного порядка пользования имуществом, обращение в
суд);
- четко регламентированные обязанности должностных лиц
органа местного самоуправления и муниципальных служащих
действовать в интересах публично-правового образования при
реализации данного права (при проведении земельного
контроля, при ведении дел в суде, при проведении проверки
установленного порядка пользования имуществом и т.д.).
Пример:
«Территориальному
общественному
самоуправлению могут выделяться средства из местного
бюджета в случаях:…» - законодательство прямо не закрепляет
право территориального общественного самоуправления на
получение бюджетных средств. Следовательно, коррупционный
фактор в данной норме отсутствует. Однако, следует всегда
22
проводить комплексную проверку норм на содержание
коррупциогенных факторов.
3)
Наличие
неограниченного
административного
усмотрения для субъекта правоприменительной деятельности.
Формула «вправе» может предусматривать для субъекта
правоприменительной деятельности несколько вариантов
действия,
каждому
из
которых
корреспондирует
регламентированные процедура и условия его совершения,
которую обязан соблюсти указанный субъект. В данной
ситуации формула «вправе» рассматривается не в качестве права
на совершение действия, а в качестве возможности выбора из
предложенных вариантов действия в зависимости от
установленных в правовом акте условий их совершения.
В таком случае данная формула не может быть
квалифицирована как коррупционный фактор, поскольку, в
конечном счете, субъект правоприменительной деятельности
обязан сделать определенный выбор.
Пример: «Должностное лицо, осуществляющее личный
прием гражданина, в пределах своей компетенции,
руководствуясь
законодательством
и
муниципальными
правовыми актами, вправе:
- удовлетворить обращение гражданина;
- отказать в удовлетворении обращения гражданина;
- принять от гражданина письменное обращение» формула «вправе» в данной норме является коррупционным
фактором,
поскольку
административное
усмотрение
должностного лица ничем не ограничено.
Пример: «Должностное лицо, осуществляющее личный
прием гражданина, в пределах своей компетенции,
руководствуясь
законодательством
и
муниципальными
правовыми актами, вправе:
1) удовлетворить обращение гражданина при наличии
законных оснований, сообщив ему порядок и срок исполнения
принятого решения;
2) отказать в удовлетворении обращения гражданина, если
в соответствии с законодательством оно не может быть
23
удовлетворено, разъяснив мотивы отказа и порядок
обжалования принятого решения;
3) принять от гражданина письменное обращение, если
поставленные им вопросы требуют дополнительного изучения
или проверки, разъяснив ему причины, по которым просьба не
может быть разрешена в процессе приема, порядок и срок ее
рассмотрения.» - этот вариант исключает коррупциогенный
фактор.
3.3. Выборочное изменение объема прав - возможность
необоснованного установления исключений из общего
порядка для граждан и организаций по усмотрению органов
государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц)
(подпункт «в» пункта 3 Методики).
Данный коррупциогенный фактор имеет разнообразные
проявления. Закон и подзаконный акт могут самостоятельно или
предоставляя соответствующие полномочия должностному
лицу, устанавливать для граждан и организаций запреты и
ограничения либо, напротив, делать для них исключения и
предоставлять привилегии. Такие изменения объема прав
граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь
идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих
вопросах. Само по себе изменение объема прав – один из
методов правового регулирования, диктуемый той или иной
необходимостью, а потому не может оцениваться с точки зрения
коррупциогенности. Проблема в том, что в отношениях власти и
граждан запреты и ограничения должны быть обоснованными,
адекватными, а льготы и привилегии получаться именно теми,
кому они адресованы.
Коррупциогенным может быть само установление того или
иного запрета, предоставление органу местного самоуправления
или должностному лицу права устанавливать запреты или
привилегии (нормативные или индивидуальные). Именно
поэтому данный фактор связан с широтой дискреционных
полномочий
или
подзаконного
нормотворчества.
24
Коррупциогенным является любое изменение прав, процедура
реализации которого становится зависимой от усмотрения
муниципального служащего.
Пример: «Для участия в конкурсном отборе в целях
получения
муниципальной
гарантии
организации,
за
исключением муниципальных, предоставляют выписку из
Единого государственного реестра прав» - в данном случае
коррупциогенный фактор отсутствует, поскольку речь идет не о
предоставлении
каких-либо
льгот
для
организаций
муниципальной формы собственности, а об отсутствии
необходимости в предоставлении указанного документа в орган
местного самоуправления (он уже обладает этой информацией,
являясь представителем муниципального образования, то есть
собственника муниципальной организации).
Однако, необходимо отметить, что таким образом можно
рассматривать ситуацию только в отношении муниципальных
организаций именно того муниципального образования, которое
проводит указанный конкурс, а не в отношении всех
муниципальных организаций вообще. Иначе, это будет являться
коррупциогенным фактором.
Пример: «Решение о предоставлении разрешения на условно
разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении
такового должно быть принято в срок, не превышающий двух
месяцев со дня подачи заявления, за исключением случаев, когда
с заявителем достигнута договоренность об ином срок».
Пример: «От уплаты налога на имущества физических лиц
освобождаются работники муниципальных бюджетных
учреждений».
25
3.4. Чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к
принятию подзаконных актов, вторгающихся в
компетенцию органа государственной власти или органа
местного самоуправления, принявшего первоначальный
нормативный правовой акт
(подпункт «г» пункта 3 Методики).
Наличие этого коррупциогенного фактора проявляется в
возможности регламентации некоторых важных вопросов
подзаконными нормативными актами. В некоторых случаях это
оправданно, но важно, чтобы границы такого нормотворчества и
его существенные условия определялись при этом законом и
статутным актом. В противном случае возможности
подзаконного нормотворчества реализуются как широкие
дискреционные
полномочия
со
всей
присущей
им
коррупциогенностью.
Определения понятий «бланкетные нормы» и «отсылочные
нормы» в настоящее время законодательно не закреплены.
Согласно Большому юридическому словарю бланкетная
норма — правовая норма, предоставляющая государственным
органам,
должностным
лицам
право
самостоятельно
устанавливать нормы поведения, запреты и т.п., отсылочная
норма права - это правовая норма, которая не содержит
определенного правила поведения, а отсылает к правилу другой
статьи данного или иного национального либо иностранного
правового акта.
Само по себе наличие бланкетных и отсылочных норм не
делает нормативный правовой акт коррупционно опасным.
Существование бланкетных и отсылочных норм неизбежно. Оно
оправдывается системным характером права, все отрасли и
нормы которого взаимосвязаны, и законодательной техникой,
требующей
найти
оптимальное
соотношение
между
казуистичностью и абстрактностью правовых предписаний.
Однако, если при использовании отсылочных и бланкетных
норм правотворческий орган вторгается в компетенцию иных
26
правотворческих органов, то это свидетельствует о наличии
коррупциогенного фактора.
Кроме того, коррупциогенность указанного фактора в виде
вмешательства в «чужую» компетенцию проявляется не столько
в «присвоении» полномочий иного органа, сколько в
возложении на другой орган не свойственных ему полномочий.
Пример: «Форма градостроительного плана земельного
участка устанавливается уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной
власти»
представляется
правильным
считать
коррупциогенным фактором МНПА любое прямое цитирование
федеральных норм, относящихся к компетенции других
правотворческих органов и не касающихся полномочий данного
органа.
3.5. Принятие нормативного правового акта за
пределами компетенции - нарушение компетенции органов
государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц) при принятии
нормативных правовых актов
(подпункт «д» пункта 3 Методики).
Функционирование органа местного самоуправления по
любым направлениям, в том числе и по принятию нормативных
правовых актов, основано на компетенции этого органа. Орган
не вправе выходить за рамки своей компетенции, которой он
наделен в статутном акте (положении, уставе и пр.).
Компетенция некоторых органов может устанавливаться
непосредственно в законе.
Пример: «Для целей
Положения «О введении новой
системы оплаты труда в муниципальных образовательных
учреждениях…» используются следующие понятия и термины:
Заработная плата- …..
Система оплаты труда –….
Тарифная ставка –….
Базовый оклад-….» - все указанные выше понятия
установлены Трудовым кодексом РФ и не предполагают
27
придания им иного смысла либо дублирования в МНПА. В
данном случае, присутствует коррупциогенный фактор в виде
принятия МНПА за пределами компетенции.
Также, о наличии коррупциогенного фактора будет
свидетельствовать любое неточное дублирование норм
правового акт большей юридической силы.
3.6. Заполнение законодательных пробелов при помощи
подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации
соответствующих полномочий - установление
общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в
условиях отсутствия закона
(подпункт «е» пункта 3 Методики).
По своей сути указанный коррупциогенный фактор является
разновидностью уже рассмотренного коррупциогенного фактора
- принятие нормативного правового акта правотворческим
органом за пределами его компетенции. Отличие заключается
лишь в том, что выше речь идет о случаях принятия правового
акта, когда правотворческий орган прямо нарушает чужую
правотворческую компетенцию, установленную нормативным
правовым актам большей юридической силы. В данном же
случае правотворческий орган предпринимает попытку
нормативного регулирования либо той сферы деятельности,
которая вообще не подлежит нормативному регулированию,
либо той сферы, которая не относится к компетенции данного
правотворческого органа, и не отрегулирована законом в
данный момент времени. Правотворческий орган может при
этом руководствоваться самыми благими намерениями, которые
совершенно не влияют на снижение коррупциогенности.
Пример:
«Муниципальный
служащий
должен
придерживаться с коллегами только служебных отношений» несомненно, в целях эффективности выполнения должностных
обязанностей и обеспечения объективности при рассмотрении
вопросов работодатель вправе формулировать определенные
правила поведения для своих сотрудников в рабочее время.
Однако,
правила
внутреннего
трудового
распорядка,
28
устанавливающие подобное указанному в примере требование,
вторгаются в сферу личных отношений граждан, то есть сферу,
не подлежащую правовому регулированию, и поэтому содержат
коррупциогенный фактор.
3.7. Отсутствие или неполнота административных
процедур - отсутствие порядка совершения органами
государственной власти или органами местного
самоуправления (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка
(подпункт «ж» пункта 3 Методики).
Целью МНПА – является надлежащее урегулирование
сложившихся общественных отношений, необходимых для
реализации прав граждан, организаций, публично-правовых
образований в пределах компетенции соответствующего
правотворческого органа.
Отсутствие целей МНПА, а также ложные цели порождают
коррупционные риски, поскольку способствуют принятию
«надуманных» актов, не отвечающих реальной потребности в
правовом регулировании, или прикрывающих иные, чаще всего,
не отвечающие интересам граждан и организаций, цели.
Коррупциогенность
нормативного
правового
акта
повышается, если нет четкого порядка принятия решений,
получения и использования информации, рассмотрения
обращений граждан и юридических лиц, контроля и др, ведущих
к цели МНПА.
Таким образом, упорядочить осуществление полномочий
органами местного самоуправления можно при введении
административных процедур - нормативно установленных
порядка и сроков осуществления действий. Существуют
процедуры принятия решений, получения и использования
информации, рассмотрения обращений граждан и юридических
лиц, контроля и др.
Пример: «Выплата материальной помощи органом
местного самоуправления осуществляется в установленном
порядке» - коррупционный фактор проявляется, если в
29
отсутствие предусмотренного порядка принимаются решения и
выплате материальной помощи за счет бюджетных средств. Если
же такой порядок существует, то коррупциогенный фактор в
данном случае отсутствует.
Разновидностью данного коррупциогенного фактора
является наличие ссылок на несуществующие приложения к
нормативному
правовому
акту
или
несуществующие
нормативные правовые акты.
Пример: «Пакет документов на участие в конкурсе на
размещение
муниципального
заказа
направляется
в
уполномоченный орган через информационную систему
«Госзакупки» в порядке, установленном системой электронного
документооборота» - коррупциогенность данной нормы будет
отсутствовать, если упомянутый порядок электронного
документооборота существует. И наоборот, отсутствие такого
порядка свидетельствует о коррупциогенности.
Также, отсутствие четко предусмотренных правил
обжалования действий и решений должностного лица или
отсутствие ссылки на такой порядок, предусмотренный в ином
нормативном
правовом
акте,
значительно
затрудняет
возможность защиты гражданином своих законных прав (хотя и
не исключает его полностью, поскольку большинство граждан
знают о возможности судебного обжалования).
3.8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур закрепление административного порядка предоставления
права (блага)
(подпункт «з» пункта 3 Методики).
Осуществление некоторых видов полномочий (в частности,
разрешительных) предполагает наличие нескольких граждан или
юридических
лиц,
претендующих
на
предоставление
конкретного права (приобретения или аренды объекта
муниципальной собственности, права заключения договора на
поставку товара для муниципальных нужд). Но выбор этого
правополучателя не может быть произвольным или
пристрастным.
Использование
специальных
процедур,
30
именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы и
конкурсы), способно снизить вероятность субъективного
подхода должностного лица. Таким образом, для преодоления
опасных тенденций в государственном и муниципальном
управлении рекомендуется применение этого гражданскоправового института.
Само по себе закрепление административных процедур
предоставления
какого-либо
блага
не
является
коррупциогенным фактором. Во многих федеральных законах и
законах субъектов РФ предусмотрен именно такой порядок.
Например, предоставление жилых помещений на условиях
социального
найма
для
малоимущих
граждан
или
предоставление земельных участков для индивидуального
жилищного
строительства
для
многодетных
семей.
Использование административных процедур (в порядке
очередности подачи заявления о постановке на учет) в
указанных случаях представляется обоснованным и наиболее
оптимальным вариантом, поскольку касается льготных
категорий граждан, требующих особой защиты государства.
Выбор административного порядка предоставления блага в
противовес конкурсным процедурам может восприниматься как
коррупциогенный фактор только в случае, если такой выбор
может повлечь за собой нарушение принципа равенства граждан
перед законом и ущемление их законных прав по отношению к
другим гражданам. При этом речь не идет о каких-либо льготах.
Конкурсный отбор применим к ситуациям, когда все категории
населения находятся в равных условиях и одинаково могут
претендовать на получение данного блага, независимо от пола,
национальной принадлежности, социального статуса и др.
обстоятельств.
Пример:
«Предоставление
мест
для
размещения
нестационарных торговых объектов осуществляется по
заявлениям физических и юридических лиц в порядке их подачи» ввиду того, что количество указанных мест ограничено,
предоставление их в таком порядке может нарушить права
физических и юридических лиц.
31
3.9. Наличие завышенных требований к лицу,
предъявляемых для реализации принадлежащего ему права,
- установление неопределенных, трудновыполнимых и
обременительных требований к гражданам и организациям
(подпункт «а» пункта 4 Методики).
Когда требования (в том числе, в отношении перечня
предоставляемых документов), необходимые для реализации
субъектом своего права либо исполнения обязанности, (далее –
требования) обременительны настолько, что превышают уровень
разумного, коррупционные отношения становятся неизбежными.
Неопределенные требования – требования, содержащие
неясные, неконкретные условия реализации права (например,
получение информации в одном органе, как условие получения
информации в другом органе без установления четкой и
понятной последовательности действий заявителя).
Трудновыполнимые
требования
–
требования,
предполагающие дополнительные физические, моральные или
материальные затраты заявителя, несоответствующие характеру
получаемой муниципальной услуги и предполагаемому
положительному эффекту от нее (например, требование
предоставить информацию, которую сложно или невозможно
получить и которая при этом не влияет на принятие решения о
предоставлении муниципальной услуги).
Обременительные требования – требования, затрудняющие
прохождение административных процедур и получения
конечного
результата
оказания
государственных
(муниципальных) услуг за счет установления, например,
необходимости гражданину предоставить информацию, которой
государственный орган или орган местного самоуправления и
так обладает.
Данный фактор чаще всего проявляется при реализации
разрешительных и регистрационных полномочий.
Пример:
«К
заявлению
прикладывается:…
копия
удостоверения личности заявителя, заверенная нотариально» условие о необходимости нотариального заверения каких-либо
документов, особенно при возможности ознакомления с
32
оригиналами, является избыточным и обременительным для
заявителя (а в условиях больших очередей у нотариусов и
необходимости оплаты его услуг, и трудновыполнимым тоже).
О наличии указанного коррупциогенного фактора
свидетельствуют следующие признаки:
1) Открытый (не исчерпывающий) перечень оснований для
отказа либо запрашиваемых документов.
Пример 1:
«И иные документы» - коррупционный фактор.
«И
иные
документы,
подтверждающие
право
собственности
заявителя
в
соответствии
с
законодательством» - исключает коррупционный фактор.
Пример 2:
«В регистрации устава территориального общественного
самоуправления может быть отказано по иным основаниям» коррупционный фактор.
«В регистрации устава территориального общественного
самоуправления (далее – ТОС) может быть отказано по иным
основаниям, установленным федеральным законом в отношении
ТОС» - исключает коррупционный фактор.
2) Размытые, субъективно-оценочные основания отказа.
Пример 1: «Заявителю отказывают в предоставлении
муниципальной услуги, если представленные им сведения не
соответствуют действительности» - при этом, если в
нормативном правовом акте не определяется субъект,
устанавливающий такое несоответствие, а также порядок
установления несоответствия, данная формулировка признается
коррупционным фактором.
Пример 2: «Должностное лицо вправе отказать в
аккредитации журналистов редакциям средств массовой
информации, опубликовавшим сведения о деятельности
соответствующего
органа,
не
соответствующие
действительности, а также материалы, порочащие честь и
достоинство его работников» - коррупциогенный фактор.
Исключить коррупционный фактор и коррупциогенность
нормы может следующая редакция данной нормы:
33
«Должностное лицо вправе отказать в аккредитации
журналистов редакциям средств массовой информации,
опубликовавшим сведения о деятельности соответствующего
органа, не соответствующие действительности, а также
материалы, порочащие честь и достоинство его работников,
при наличии решения суда, вступившего в законную силу.».
3) Требования о прохождении дополнительных (излишних)
процедур для совершения действия (принятия решения) в
отношении заявителя, не являющихся обязательными в
соответствии с законодательством.
Пример: «Для зачисления ребенка в дошкольное
образовательное
учреждение
родители
(законные
представители) предъявляют, документы, указанные пунктом
2.6 настоящего Положения, а также ходатайство
работодателя» - данная норма содержит коррупционный
фактор, поскольку установленное в ней требование о
ходатайстве работодателя не предусмотрено законодательством
и не имеет никакого значения для зачисления ребенка в
дошкольное образовательное учреждение.
Также, о наличии коррупциогенного фактора могут
свидетельствовать следующие случаи:
- создание комиссии для предварительного рассмотрения
какого-либо вопроса, не требующего комиссионного решения в
соответствии с законодательством, например, комиссии по
рассмотрению спорных вопросов предоставления гражданам
субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;
- установление в административном регламенте требований
о проведении публичных слушаний по вопросу, не требующему
в соответствии с законодательством и иными нормативными
правовыми актами обязательного вынесения на публичные
слушания.
4) Наличие в процедуре оказания муниципальных услуг
необходимости
получения
заявителем
согласований,
являющихся излишними, то есть реально не влияющих на
принятие решения по существу.
34
Пример: «Для принятия решения о назначении публичных
слушаний по инициативе населения муниципального образования
инициатор направляет в представительный орган заявление о
проведении публичных слушаний с указанием вопроса публичных
слушаний и оснований для его вынесения на публичные слушания.
Заявление должно быть согласовано заместителем главы
администрации города, курирующим вопрос, выносимый на
публичные слушания» - данная норма содержит коррупционный
фактор. Установленное в ней требование о согласовании
должностного лица реально не оказывает влияния на принятие
либо непринятие решения о назначении публичных слушаний.
Проект такого решения проходит необходимые согласования, в
ходе которых уже устанавливается правомерность вынесения
соответствующего вопроса на публичные слушания.
3.10. Злоупотребление правом заявителя органами
государственной власти или органами местного
самоуправления (их должностными лицами) - отсутствие
четкой регламентации прав граждан и организаций
(подпункт «б» пункта 4 Методики).
Иногда предоставление заявителю права свободного выбора
способа или сроков совершения действий, сопровождаемое
отсутствием их четкой регламентации после вступления в
административное правоотношение прикрывает на деле
возможности дискреционного поведения служащих. Очевидно,
что административное правоотношение, «запуск» той или иной
административной процедуры, налагают взаимные права и
обязанности на обе стороны – орган местного самоуправления и
заявителя. Эти права и обязанности должны быть закреплены в
правовой норме.
Данный коррупциогенный фактор представляет собой
разновидность коррупциогенного фактора – «отсутствие или
неполнота
административных
процедур»,
поскольку
регламентация прав граждан и организаций – это обязательная
часть любого административного регламента и стандарта
государственной (муниципальной) услуги.
35
Коррупциогенный нормативный правовой акт в данном
случае характеризуется, с одной стороны, тем, что в нем должна
идти речь о предоставлении каких-либо прав гражданам и
организациям в рамках реализации административных процедур,
с другой стороны, должна создаваться возможность
злоупотребления этими правами со стороны государственных
(муниципальных) служащих, благодаря недостаточной их
регламентации.
На наличие данного коррупциогенного фактора может
указывать закрепление за заявителем права свободно выбирать
сроки, способ совершения действия в рамках уже начавшейся
административной процедуры, а также возможности устранять
препятствия после подачи документов путем предоставления
дополнительных или исправленных документов при отсутствии
понятных и четко определенных условий совершения этих
действий.
Пример:
«Для
получения
субсидии
транспортная
организация предоставляет в Комитет следующие документы:
а) заявление о предоставлении субсидии; б) расчет размера
субсидии по форме, установленной Комитетом, подписанный
заявителем и банком (в 2-х экземплярах), и в сроки,
устанавливаемые Комитетом по согласованию с заявителем» установление свободы усмотрения заявителя в выборе сроков
предоставления расчета субсидии при отсутствии четкой
регламентации
его
действий
после
вступления
в
административные правоотношения с Комитетом, дает
возможность дискреционного поведения муниципальных
служащих. Устранение данного коррупциогенного фактора
достигается
установлением
либо
конкретного
срока
предоставления расчетов субсидии, либо условий определения
такого срока.
36
3.11. Юридико-лингвистическая неопределенность употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и
категорий оценочного характера
(подпункт «в» пункта 4 Методики).
При разработке проекта нормативного правового акта
разработчик должен исключать употребления слов и выражений
с неясным содержанием.
Любой нормативный правовой акт должен строиться с
позиций общепризнанных правил юридической техники,
четкости и ясности языка.
Все
недочеты лингвистического характера способны
привести к серьезным негативным последствиям, поскольку то
или иное положение в силу своей двусмысленности, неясности и
недостаточной определенности может трактоваться двояко, что
позволяет служащему варьировать свое усмотрение и повышает
вероятность произвольного применения нормы, то есть
расширяет его дискреционные полномочия. Особенно
недопустимы неопределенные нормы, устанавливающие
юридическую ответственность.
Под неустоявшимися терминами следует понимать термины,
не имеющие широкого использования в правоприменительной
деятельности, в силу отсутствия официального толкования или
четкого
нормативного
закрепления
общепринятой
формулировки (чаще всего, это научные категории, не
введенные пока
в общественный оборот, например,
«официальная дата правового акта», «нормативные договоры» и
др.)
Двусмысленные термины представляют собой – термины,
имеющие в правоприменительной деятельности две и более
одновременно используемых формулировок, закрепленных в
разных нормативных актах с разным объемом содержания
(например, термин «члены семьи» в семейном и жилищном
праве) либо термины, используемые в одном правовом акте с
разным объемом содержания.
Пример: «В Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
37
РФ» термин «иные органы местного самоуправления»
используется в разных смыслах. Так, согласно части 1 статьи
34 к иным органам местного самоуправления относятся те
органы, которые прямо не указаны в норме закона, то есть
контрольный орган муниципального образования в их состав не
входит, а по смыслу пункта 3 части 1 статьи 43 в состав иных
органов местного самоуправления входит, в том числе,
контрольный орган муниципального образования».
Категории оценочного характера – это неясные
неопределенные формулы, не имеющие четких границ своего
содержания и ориентированные на их субъективное восприятие
и
оценку
со
стороны
субъектов
правоприменения
(использование таких формулировок как «разумный срок»,
«эффективность деятельности», «своевременно», «в случае
необходимости» и т.п.).
Пример: «В исключительных случаях срок проведения
выездной плановой проверки может быть продлен
руководителем Инспекции, но не более, чем на 20 рабочих дней»
- формулировка «в исключительных случаях» является
оценочной, не позволяющей определить границы ее содержания
и
позволяет
руководителю
Инспекции
трактовать
«исключительность» обстоятельств для принятия решения о
продлении срока проведения проверки в каждом конкретном
случае по-разному. Для устранения коррупциогенности данной
нормы необходимо установить исчерпывающий перечень
обстоятельств, которые относятся к исключительным.
При
проведении
антикоррупционной
экспертизы
необходимо обращать внимание на наличие в тексте
нормативного
правового
акта
такой
разновидности
рассматриваемого коррупциогенного фактора, как обозначение
одних и тех же явлений различными терминами.
Пример: «В Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в
РФ» используются понятия «представительный орган
муниципального образования» (статья34) и «представительный
орган местного самоуправления» (статья 64)».
38
Раздел 4. Оформление результатов антикоррупционной
экспертизы.
Результаты экспертизы МНПА (проектов) оформляются:
1) при отсутствии коррупциогенных факторов – визой
руководителя структурного подразделения органа местного
самоуправления, проводившего антикоррупционную экспертизу.
Виза вносится в лист согласования проекта, содержит инициалы,
фамилию, должность, личную подпись, дату визирования и
слова «Коррупциогенные факторы не выявлены»;
2) при выявлении коррупциогенных факторов –
заключением, подписываемым руководителем структурного
подразделения органа местного самоуправления, проводившего
антикоррупционную экспертизу. Заключение оформляется по
форме согласно приложению к Порядку проведения
антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных
правовых актов и проектов муниципальных нормативных
правовых
актов,
утвержденному
органом
местного
самоуправления.
Структура заключения должна включать вводную,
описательную и резолютивную часть:
4.1. Вводная часть должна содержать информацию о
предмете экспертизы и эксперте, а также реквизиты экспертного
заключения:
1) статус МНПА (МНПА или проект);
2) форма МНПА (постановление, распоряжение, решение и
иные);
3) наименование МНПА (проекта);
4) реквизиты МНПА: регистрационный номер и дату (для
действующих МНПА);
5) дата, место составления заключения по результатам
антикоррупционной экспертизы, а также его регистрационный
номер (если имеется).
4.2. Описательная часть предназначена для изложения
мотивированных доводов эксперта относительно наличия в
рассматриваемом МНПА (проекте) коррупциогенных факторов
и должна содержать:
39
1) наименование структурного подразделения органа
местного самоуправления, проводившего антикоррупционную
экспертизу;
2) перечень законов и иных нормативных правовых актов,
на основании которых проводилась антикоррупционная
экспертиза;
3) нормы рассматриваемого МНПА (проекта), в которых
обнаружены коррупциогенные факторы;
4) описание обнаруженных коррупциогенных факторов с
обоснованием отнесения выявленных дефектов МНПА (проекта)
именно к коррупциогенным.
4.3. Резолютивная часть отражает окончательные выводы в
четко сформулированном виде и предложения о способах
устранения выявленных коррупциогенных факторов. Должна
содержать:
1) констатацию наличия в МНПА или его проекте
коррупциогенных факторов;
2) перечень правовых норм с указанием соответствующих
выявленных в них коррупциогенных факторов;
3) ссылки на правоприменительную практику по данной
сфере (если таковая имеется);
4) конкретные предложения по устранению и (или)
ограничению коррупциогенных факторов, содержащихся в
МНПА (проекте) (например, путем внесения в него изменений
или дополнений, отмены действующего МНПА полностью или в
части, подготовки проекта МНПА, необходимого для
заполнения пробела в правовом регулировании, дачи
официального толкования, подготовки законодательной или
иной правотворческой инициативы (если такая возможность
предусмотрена соответствующими правовыми актами) и иные.
Заключение по результатам антикоррупционной экспертизы
подписывается руководителем структурного подразделения
органа
местного
самоуправления,
проводившего
антикоррупционную экспертизу.
40
Информация о лицах (Ф.И.О., номер телефона),
проводивших антикоррупционную экспертизу, указывается в
левом нижнем углу последней страницы заключения.
Правовыми актами органов местного самоуправления могут
быть предусмотрены дополнительные правила составления и
подписания заключений по результатам антикоррупционной
экспертизы принимаемых (издаваемых) ими МНПА (проектов),
а также форма заключения.
41
Раздел 5. Заключительные положения.
Методика проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, утвержденная постановлением Правительства Российской
Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных
правовых
актов»
содержит
инструмент
саморазвития и не исчерпывает анализ текста нормативных
актов только указанными коррупционными факторами. Так,
согласно пункту 6 Методики «выявленные при проведении
экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в
соответствии с настоящей Методикой к коррупционным
факторам, но которые могут способствовать созданию условий
для проявления коррупции, указываются в экспертном
заключении».
Следовательно, антикоррупционная экспертиза не может
рассматриваться
только
как
средство
выявления
коррупциогенных факторов, сопряженное в том числе с
технологией
правового
мониторинга,
а
выступает
дополнительным инструментом обеспечения качества актов, их
большей эффективности.
Таким образом, поиск коррупциогенных факторов должен
быть
не
основным,
а
дополнительным
способом
антикоррупционной экспертной работы с нормативными
правовыми актами. Основой же для успешной и эффективной
деятельности по очищению проектов актов от коррупциогенных
факторов является грамотный функциональный и юридический
анализ нормативного правового акта.
В то же время эффективное использование различных
механизмов противодействия коррупции, в том числе
антикоррупционного анализа проектов нормативных правовых
актов и иных документов, не только связано с наличием
полноценного
правового
обеспечения,
значительными
временными и материальными затратами, но требует и
достаточной кадровой базы, обладающей необходимой
квалификацией.
42
Переход от отдельных мер реагирования к применению
системного подхода в сфере преодоления коррупции
предполагает, с одной стороны, повышение правовой культуры
граждан, а с другой - повышение профессионального уровня
управленческих кадров, для деятельности которых наиболее
характерно возникновение коррупционных рисков.
Используемые материалы:
1)
Федеральный
закон
от
25.12.2008
№
273-ФЗ
«О противодействии коррупции»;
2)
Федеральный
закон
от
17.07.2009
№
172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»;
3) Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»;
4) Приказ Минюста России от 04.10.2013 № 187 «Об утверждении
Порядка организации работы по проведению антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных
правовых актов и иных документов структурными подразделениями
Министерства юстиции Российской Федерации»;
5)
Методические
рекомендации
по
проведению
антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых
актов (подготовлены Институтом законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации) – СПС
«Консультант плюс»;
6) Н. АЛЕШКОВА (г.Сургут) - Антикоррупционная экспертиза
нормативных правовых актов и их проектов: вопросы теории и
практики – www.окмо.рф;
7) Результаты мониторинга МНПА органов местного
самоуправления Пензенской области, внесенных в регистр МНПА
Пензенской области.
____________________________________________________
43
Приложение
Образец
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения антикоррупционной экспертизы
проекта постановления администрации Шемышейкого района
Пензенской области «Об утверждении административного
регламента предоставления администрацией Шемышейского
района Пензенской области муниципальной услуги
«Предоставление информации и выписок из реестра
муниципального имущества»
р.п. Шемышейка
от 14.04.2015 № 12
Юридическим отделом администрации Шемышейского
района Пензенской области в соответствии с федеральными
законами от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», от 25.12.2008 № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции» и Правилами проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов, утвержденными
Постановлением
Правительства
Российской
Федерации
от 26.02.2010 № 96, проведена антикоррупционная экспертиза
проекта постановления администрации Шемышейкого района
Пензенской области «Об утверждении административного
регламента предоставления администрацией Шемышейского
района
Пензенской
области
муниципальной
услуги
«Предоставление информации и выписок из реестра
муниципального имущества».
Проектом предлагается утвердить административный
регламент предоставления администрацией Шемышейского
района
Пензенской
области
муниципальной
услуги
«Предоставление информации и выписок из реестра
муниципального имущества» (далее - Регламент).
В пункте 6.3 Регламента установлено, что «В случае, если
жалоба подается через представителя заявителя, также
44
представляется документ, подтверждающий полномочия на
осуществление действий от имени заявителя:
1) доверенность выданная руководителем юридического
лица;
2) доверенность оформленная нотариально;
3) выписка из учредительных документов юридического
лица.».
Между тем, подпунктами 1 - 3 указанного пункта
Регламента не предусмотрено предоставление документов,
подтверждающих осуществление законного представительства,
что свидетельствует о наличии коррупциогенного фактора
предусмотренного подпунктом «ж» пункта 3 Методики
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов,
утвержденной постановлением Правительства Российской
Федерации от 26.02.2010 № 96, выраженного в неполноте
административных процедур, а именно в отсутствии одного из
элементов порядка подтверждения полномочий законного
представителя на осуществление действий от имени заявителя.
В целях устранения указанного коррупциогенного фактора
предлагаем включить в перечень документов, подтверждающий
полномочия на осуществление действий от имени заявителя,
документы необходимые для предъявления законными
представителями.
Учитывая изложенное, юридический отдел администрации
Шемышейского района Пензенской области возвращает Проект
без согласования.
Начальник юридического отдела
администрации Шемышейского района
Пензенской области
А.А. Иванов
Исп. Петров А.А.
2-12-34
_________________________________________________
45
46