Аналитическая записка - Ассоциация городов КР
реклама
Аналитическая записка «Эффективность участия граждан в реализации права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» Глоссарий Выборы - процедура, с помощью которой определяются исполнители на некоторые ключевые позиции в различных общественных структурах. Выборы осуществляются путём голосования (тайного, открытого), проводимого в соответствии с регламентом выборов. Избирательные права граждан - право граждан Кыргызской Республики избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в том числе участвовать в выдвижении кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, а также в других избирательных действиях. Избирательная система - это совокупность установленных законом правил, принципов и приемов проведения голосования, определения его результатов и распределения депутатских мандатов в органы государства и местного самоуправления. Мажоритарная избирательная система - это голосование за кандидата по избирательному округу и признание его избранным на основе полученного им большинства голосов избирателей. Пропорциональная избирательная система - это голосование за списки кандидатов от политических партий или других политических сил и распределение мест (депутатских мандатов) пропорционально к количеству голосов, отданных за списки. Смешанная избирательная система - избирательная система, основанная на сочетании двух систем: пропорциональной и мажоритарной. Её суть заключается в том, что одна часть представительного органа избирается по мажоритарной системе, а вторая - по пропорциональной. Введение Вопросы, связанные с выборами в депутаты местных кенешей Кыргызской Республики, приобрели в текущем году особое значение и стали предметом обсуждения в различных сообществах. В Кыргызстане неоднократно предпринимались попытки реформировать избирательную систему местного самоуправления. Не смотря на отдельные успехи в целом пока не удалось выстроить избирательную систему таким образом, чтобы интересы и права граждан страны были соблюдены в полной мере, избирательный процесс соответствовал демократическим стандартам, и граждане чувствовали себя равноправными участниками процесса. В этой ситуации правовые нормы система избрания депутатов местных кенешей, постоянно подвергаются изменениям и что является чрезвычайно важным , так как уже этой осенью предстоят выборы в местные кенеши. В демократическом государстве единственным источником власти и ее носителем является народ. Признанием народа в качестве верховного носителя всей власти является выражением народного суверенитета. Избирательные права граждан являются важнейшим элементом в механизме народовластия. Коллективное осуществление гражданами права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления есть реализация принадлежащего местному сообществу права на власть. Конституция республики устанавливает местные кенеши в качестве основных органов местного самоуправления, формируемых населением. Данная аналитическая совершенствования записка избирательной предназначена системы выборов для в обсуждения местные вопросов кенеши среди экспертного сообщества, представителей государственной и местной власти, жителей местного сообщества. При проведении анализа использовалась нормативно правовая база в области избирательного процесса, материалы экспертных обсуждений и круглых столов. В записке освещена ситуация сложившаяся в избирательном процессе на местном уровне, рассмотрены проблемы и даны выводы по затронутым вопросам. Ситуация С образованием независимой, суверенной Кыргызской Республики начался новый этап развития избирательной системы. С принятием 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республике было закреплено право населения на осуществление местного самоуправления. А в 1994 году было разработано Положение об основах организации местного самоуправления, с утверждением которого началось формирование выборной системы местного самоуправления. 22 октября 1994 года были проведены первые выборы депутатов местных кенешей в соответствии с Положением “О выборах депутатов местных кенешей первичного уровня Кыргызской Республики”, заменивших советскую систему депутатов Советов. Избирательная система по выборам депутатов местных кенешей была изменена с принятием в апреле 1999 года нового Кодекса «О выборах в Кыргызской Республике». На выборах депутатов местных кенешей 1999 и 2000 года была применена избирательная система, отличительными признаками которой стали: - многомандатные избирательные округа; - мажоритарная система; - участие политических партий. 10 октября 2004 года, состоялись выборы депутатов местных кенешей, согласно обновленному Кодексу о выборах, в соответствии с которым депутаты избирались по многомандатным избирательным округам. Выборы депутатов местных кенешей 5 октября 2008 года проводились также как и в 2004 году. 16 июня 2011 года был принят Жогорку Кенешем Кыргызской Республики Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов местных кенешей». 4 марта 2012 года прошли выборы в местные кенеши пилотных городов, в которых была применена пропорциональная избирательная система. Анализ выборов показал, что у нас достаточно много групп, которые приняли участие на выборах. Были быстро сформированы региональные партии, региональные группы избирателей, так как без этого невозможно было бы баллотироваться. Практика показала, что избирательные группы могут противостоять партиям и их ресурсам. 6 июля 2012 года законом Кыргызской Республики N 99, были внесены изменения и дополнения в Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов местных кенешей». Данным Законом вносятся изменения в процесс выборов депутатов в местные кенеши городов, касающиеся порядка выдвижения кандидатов в депутаты и порядка определения результатов выборов. Право выдвижения кандидатов в депутаты городских кенешей принадлежит политическим партиям (в действующем законе это касалось только гг. Ош и Бишкек); исключаются такие понятия, как «группа избирателей», «кандидат», «многомандатный избирательный округ», т.е. согласно данному закону в кенеши всех городов могут избираться только политические партии. Ранее такая возможность помимо партий имелась у групп избирателей. Данные нормы не распространены на выборы депутатов в местные кенеши айыльных аймаков, но право выдвижения кандидатов оставлено за политическими партиями, группами избирателей и самловыдвиженцов.. При принятии данного закона, инициаторы обосновали свою позицию так, что внесенные изменения направлены на создание необходимых условий для развития партийной системы, усиления их роли и ответственности в политическом процессе, а также стимулирует к объединению политических партий для прохождения в городские кенеши и реализации их социальноэкономических программ на уровне местного самоуправления. Конституция и конституционный Закон «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики» предусматривает аналогичный порядок выдвижения кандидатов в депутаты Жогорку Кенеша. Проблемы В процессе проводимых обсуждений и круглых столов по вопросам выборов в местные кенеши, при участии экспертного сообщества, представителей государственных и местных органов власти, были выявлены следующие проблемы: 1. Одной из основных проблем избирательного законодательства Кыргызстана регламентирующим местные выборы, является то, что действующая избирательная система, не является эффективной и оптимальной для кыргызских условий. Избирательная система, применяющаяся при проведении местных выборов, должна максимально способствовать решению задачи формирования местного кенеша, выражающего интересы местного населения. Именно на нужды и решение местных проблем должны быть, прежде всего, направлены усилия местной власти. 2. Реализация прав граждан быть избранными, является важной проблемой, на городском уровне. При пропорциональной системе выборов список кандидатов формируется политическими партиями и у горожан, которые не состоят в партии, отсутствует возможность использовать свое право самостоятельного выдвижения и быть избранным. Так, Конституция Кыргызской Республики предоставляет право гражданам избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления в порядке, предусмотренном Конституцией и законами1. 3. Представительство в местных кенешах городов только политических партий приводит к противоречию интересов политической партии и вопросами местного значения. Так перед избранными депутатами стоит дилемма между следованием политической программе партии и решением вопросов местного сообщества. В результате этого столкновения интересов, будет проходить централизация власти через партийные структуры, что приведет к потере значения МСУ и реализации программ партии, а не решения вопросов местного значения. Если на государственном уровне ставиться основной целью достижение интересов государства в ущерб решению региональных вопросов, то на местном уровне первоочередным ставиться решение местных проблем. 4. В стране местное самоуправление реализуется на уровне городов и сельских территорий, но законодательно система выборов при формировании местных кенешей отличается,; в городах – пропорциональная, в айыльных аймаках – мажоритарная. . Таким образом, внесенные изменения направленные на создание необходимых условий для развития партийной системы, усиления их роли и ответственности в политическом процессе, а также стимулирование к объединению политических партий ограничиваются городскими кенешами, и не учитывает роли и ответственности политических партий в сельских 1 сообществах. См. Конституция КР п.2, ст.2. При формировании представительного органа местного самоуправления отсутствует единая система выборов, которая максимально отвечала бы интересам и природе местного самоуправления. 5. Применение пропорциональной системы на местном уровне, когда избиратели голосуют за список, а не за конкретных кандидатов снижает, а возможно исключит персональную ответственность депутатов местных кенешей перед избирателями. Избрание главы исполнительного органа местного самоуправления, может стать излишне политизированным, что скажется на вопросах необоснованной сменяемости главы и эффективности исполнения им основных административно-хозяйственных задачах в сообществе. Это подтверждается опытом проведения выборов на Украине, когда при избрании представительных органов в муниципалитетах по пропорциональной системе избиратели не довольны оторванностью депутатов при решении вопросов местного значения от местного населения. Выводы Избирательные системы в отношении их применимости для муниципальных выборов следует оценивать с точки зрения наилучшего решения указанной задачи в конкретных условиях. Но, нельзя однозначно утверждать, что одна конкретная избирательная система демократичнее, справедливее, чем другая, каждая из них исторически и политически обусловлена. Все они имеют свои преимущества и недостатки. системы Преимущество мажоритарной выборов при одномандатных избирательных округах состоит в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь, избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Особенно это актуально в условиях, когда политические партии не научились эффективно работать с местными сообществами, а многие граждане не определились со своими политическими предпочтениями. Основным недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе местного кенеша единого видения направлений развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа. Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе партийных списков, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа местного самоуправления – выражения общих интересов территориального коллектива, разработки целостной программы развития муниципального образования. Пилотные выборы по пропорциональной системе в Караколе и Токмоке, в условиях краткосрочной избирательной кампании, продемонстрировали распыленность выборов, многие избиратели не имели возможности ознакомиться с программами основных кандидатов и партий.В итоге противостояния партий и групп избирателей местного значения просто перестали решаться. задачи В в регионах проблемы политических платформах партий по решению местных проблем, пока носят больше характер обещаний и декларативность . Если учитывать, что политические партии объективно организационно не окрепли и не имеют разветвленную сеть во всех регионах, отсутствует региональные программы поддерживаемые местными сообществами, то, рассматривать их в качестве единственного института, который имеет право получать доступ к избирательным бюллетеням, не совсем верно, . Речь идет о том, чтобы доступ к избирательным бюллетеням могли получать и другие институты. На основании вышесказанного можно сделать вывод, что смешанная система выборов, в которой часть депутатов избирается по партийным спискам, а часть по мажоритарной системе, обеспечит интересы сообществ и будет способствовать развитию партийной системы в Кыргызстане. Гораздо более подходящей для формирования органов местной власти является система, где избиратели знают, что называется, в лицо своих кандидатов и делают выбор не вследствие использования партиями своих мощных ресурсов, а на основе спокойного и осознанного выбора. При этом не надо забывать и о международных обязательствах - в соответствии с международными избирательными стандартами всеобщее избирательное право применительно к муниципальным выборам означает в принципе, что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В связи с этим, особого внимания заслуживает такой документ, как Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств2. Так, в соответствии с Конвенцией, стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления. Такие же принципы заложены в Рекомендациях Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами3, совместной рабочей группой «Советом по демократическим выборам»4, а также, затем утверждены Венецианской комиссией5. Опыт стран со схожей системой В соответствии с международными избирательными стандартами всеобщее избирательное право применительно к муниципальным выборам означает в принципе, Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ от 11 ноября 2003 г. 3 Дан Рек. одобрены 5 декабря 2002 г. в г. Санкт-Петербурге 4 Созд. на втором заседании (3 июля 2002 года) 5 Приняты Венецианской Комиссией на 51-й пленарной сессии, Венеция, 5-6 июля 2002 года. 2 что каждый человек имеет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В связи с этим особого внимания заслуживает такой документ, как Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах участниках Содружества Независимых Государств6. Так, в соответствии с Конвенцией, стандартами демократических выборов являются: право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти, органы местного самоуправления. Такие же принципы заложены в Рекомендациях Межпарламентской ассамблеи государств – участников СНГ для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами7, совместной рабочей группой«Советом по демократическим выборам»8, а также, затем утверждены Венецианской комиссией9. Для изучения опыта системы выборов в представительные органы в странах ближнего зарубежья являлось схожесть исторического опыта с периодом трансформации общества с нашей страной. Наименование стран Россия 6Конвенция Избирательная система при проведении муниципальных выборов Особенности Выводы Муниципальные образования, как правило, применяют на выборах мажоритарную избирательную систему. Пропорциональная избирательная система используется лишь в отдельных муниципальных образованиях. Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержат никаких ограничений в использовании вида избирательной системы Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных ее форм. Использование этой системы позволяет персонифицировать выборы, обеспечить возможность участия в выборах независимых кандидатов, что существенно в связи с неразвитостью многопартийности (особенно на муниципальном уровне), стимулировать объединение избирателей вокруг определенных кандидатов, что важно в условиях множественности и конфликтности социальных о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГот 11 ноября 2003 г. 7Дан Рек. одобрены 5 декабря 2002 г. в г. Санкт-Петербурге 8Созд. на втором заседании (3 июля 2002 года) 9 Приняты Венецианской Комиссией на 51-й пленарной сессии, Венеция, 5-6 июля 2002 года. интересов. Казахстан Украина Принята за основу мажоритарная система абсолютного большинства, а также принцип относительного большинства при повторном голосовании В 2010 году впервые в истории Украины была применена смешанная избирательная система на уровне формирования областных, районных городских и горрайонных советов. Мажоритарная избирательная система относительного большинства была сохранена на выборах городских, сельских, поселковых председателей, а также сельских, поселковых советов. В Конституции РК закреплен принцип народовластия. Однако в ней говорится о принадлежности народу только государственной власти. Далее сказано, что народ осуществляет власть непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам. Как видим, в этой статье о местном самоуправлении нет ни малейшего упоминания. Это означает, что категория "народовластие" в Конституции Казахстана трактуется в узком понимании и по своему содержанию отождествляется с государственной властью. К положительным сторонам следует отнести учет мнения большинства избирателей, а к негативным – неучет мнения значительной части населения, в первую очередь, в проигранных одномандатных округах. Принцип мажоритарности существенным образом ослаблялся за счет введения законодательной нормы о возможности регистрации на местных выборах (всех, кроме сельского, поселкового уровня) кандидатов только от политических партий. Таким образом была осуществлена «искусственная партизация» органов местного самоуправления. В условиях краткосрочной избирательной кампании, распыленности выборов, многие избиратели не имели возможности ознакомиться с программами основных кандидатов и партий. В итоге получился многовекторность интересов, потому что у них глава сельсовета представлял одну партию, сам совет состоял из представителей других партий, мэр был тоже из другой партии. В итоге у них перестали решаться местные проблемы, потому что они начали продвигать партийные интересы. Примененная модель смешанной избирательной системы продемонстрировала необходимость упрощения системы выборов на местном уровне.
