РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА НА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КАРТЫ
реклама
И. Ю. Окунев okunev_igor@yahoo.com РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПОВ ПОЛИТИКО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА НА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ ПОЛИТИЧЕСКОЙ КАРТЫ Обычно, говоря о принципах политико-территориального устройства, исследуют реализацию этих принципов только на уровне государства. В тоже время реализация на уровне государства является лишь одной из форм реализации принципов политикотерриториального устройства. Поэтому вначале выведем ключевые закономерности принципов на уровне государства, а затем транслируем их на другие уровни политической карты мира, составив, таким образом, общую схему реализации принципов политикотерриториального устройства на различных уровнях политической карты мира. Как правило, выделяют два принципа политико-территориального устройства: унитарный и федеративный. Рассмотрим два наиболее типичных подхода к их определению на уровне государства, т. е. подходы к определению унитарного и федеративного государств. Оба они основаны на принципе статусов регионов1. Первый подход2 заключается в том, что унитарное государство3 – это государство в котором все субъекты являются административно-территориальными единицами, а федеративное государство4 имеет в своем составе автономии. Этот подход легко Все статусы регионов можно свести к двум: административно-территориальная единица и автономия. При этом под административно-территориальной единицей понимается регион, не имеющий каких-либо политических прав, а под автономией, соответственно, ими обладающий. 2 Не имея возможности, вследствие крайней многочисленности публикаций, привести ссылки на все существующие учебники по политологии, в данной работе будут приведены определения основных квалификационных групп только из нескольких классических и авторитетнейших учебников. Приведенные в данных пособиях определения являются традиционными и кардинально не отличаются от определений, приводимых в большинстве других изданий. 3 «Государственное устройство, характеризующееся централизованным управлением административнотерриториальными единицами и отсутствием обособленных (самостоятельных) государственных образований» [Политология: учеб. / А. Ю. Мельвиль [и др.]; М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России, ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – с. 594]. «Это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью» [Политология: Учебник / Под ред. В. А. Ачкасова, В. А. Гуторова. – М.: Юрайт-Издат, 2005 – с. 682]. «Это единое государство, состоящее не из государств и государственных образований, а в основном из административно-территориальных единиц (в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования)» [Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 3-е изд., перераб и доп. – М.: Юристъ, 2003. – с. 173]. 4 «Форма государственного устройства, при которой входящие в состав государства федеральные единицы (республики, земли, штаты и т.д.) обладают определенной политической и юридической самостоятельностью. Наряду с этим образуются общесоюзные – федеральные – органы власти, устанавливаются единые 1 1 опровергается тем, что на политической карте мира мы можем найти множество унитарных государств, в составе которых есть автономии. Это Азербайджан (Нахичеванская Автономия), Греция (Афон), Грузия (Абхазия и Аджария), Индонезия (Ачех, Джокьярта), Китай (5 автономий), Лаос (Сайсомбун), Молдавия (Гагаузия), Никарагуа (Кабезас, Блюфилдс), Новая Зеландия (Токелау), Португалия (Азорские острова, Мадейра), Сан-Томе и Принсипи (Принсипи), Сент-Кристофер и Невис (Невис), Таджикистан (ГорноБадахшанская АО), Тринидад и Тобаго (Тобаго), Узбекистан (Каракалпакстан), Украина (Крым), Филиппины (Минданао), Финляндия (Аландские острова). Согласитесь, примеров слишком много, чтобы считать их исключениями. Второй подход заключается в том, что федеративное государство – это государство, в составе которого все субъекты являются автономиями, а унитарное может состоять либо только из административно-территориальных единиц, либо, наряду с административнотерриторильными единицами, иметь в своем составе одну или несколько автономий. Второй подход решает обозначенную проблему, однако имеются две группы государств, его опровергающие. Во-первых, есть унитарные государства, в составе которых все регионы являются автономиями. Это новый тип унитарных государств, возникший в 90-е годы XX века. К ним относятся: Италия, Испания, Папуа-Новая Гвинея, Шри-Ланка и ЮАР. Во-вторых, существуют федерации, в составе которых есть административнотерриториальные единицы, например, Округ Колумбия в США, Федеральный округ Бразилиа в Бразилии, шесть союзных территорий в составе Индии и т.д. Таким образом, подходы к определению форм политико-территориального устройства на основе принципа статусов регионов несостоятельны. В предлагаемой работе осуществлен новый подход к определению форм политико-территориального устройства. Принципиальное отличие от вышеизложенного подхода заключается в двух моментах. Во-первых, существующий подход предлагает в качестве определения той или иной характеристики ее основное свойство или набор свойств, что не совсем верно, так как одними и теми же свойствами могут обладать разные явления, в то время как признак присущ только этому явлению. Например, одним из свойств федерации является то, что все гражданство, валюта и пр.» [Политология: учеб. / А. Ю. Мельвиль [и др.]; М.: Московский государственный институт международных отношений (Университет) МИД России, ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. – с. 596]. «Это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов» [Политология: Учебник / Под ред. В. А. Ачкасова, В. А. Гуторова. – М.: Юрайт-Издат, 2005 – с. 683]. «Союзное государство. В отличие от унитарного государства, которое целиком или в своей основе состоит из административно-территориальных единиц, составными частями федерации являются государства-члены, или государственные образования» [Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. – 3-е изд., перераб и доп. – М.: Юристъ, 2003. – с.181]. 2 субъекты в ней обладают статусом автономий, однако из этого нельзя сделать вывод, что все государства, состоящие исключительно из автономий, являются федерациями. Автономный статус всех субъектов – свойство федерации и других групп государств (скажем, регионалистиских государств). Признак же скрывается несколько в ином. В предлагаемом подходе для каждой классификационной группы найден уникальный признак, выделяющий его среди всех остальных. Во-вторых, благодаря тому, что исследование проводилось не в области теории политики, а в области сравнительной политологии (политической географии), был реализован новый подход в том смысле, что не вначале создавалась некая идеальная модель представителя той или иной классификационной группы, а потом под нее подтягивались конкретные примеры, а наоборот, смыслоразличительные признаки выводились путем интеграции сведений о всех существующих на современной политической карте и основных существовавших в прошлом примеров той или иной классификационной группы. Предлагаемый подход основан на принципе взаимодействия уровней политической карты мира. Ключевым критерием такого подхода будет направленность вектора формирования власти. Как мы знаем, любое государство делится на регионы (субъекты) и, следовательно, в вертикальном срезе состоит из нескольких уровней. Соответственно, и власть в государстве представлена на разных уровнях – выделяют центральную и региональную власть (рис. 1). Государство Центральная власть Регион Региональная власть Рис. 1. Уровни государства и власти Взаимоотношения между вертикальными уровнями государства (ровно, как и между центральной и региональной властью) и определяет такая характеристика, как принцип политико-территориального государства. Унитарное государство характеризуется тем, что центральная власть в нем определяет региональную, т. е. состав и статус регионов (субъектов) (рис. 2). При этом регион может наделяться различными статусами – и административно-территориальной единицы и автономии. Возможен даже вариант, при котором центральная власть наделит политическими правами (статусом автономии) все субъекты. 3 Государство Регионы Рис. 2. Схема политико-территориального устройства унитарного государства Федеративный принцип противоположен унитарному. В федеративном государстве регионы (региональная власть) формируют государство (центральную власть) путем передачи центру части властных полномочий (рис. 3). Государство Регионы Рис. 3. Схема политико-территориального устройства федеративного государства Классификацию по принципу статусов регионов можно провести только внутри унитарных и федеративных государств. Унитарные государства по принципу статусов регионов делятся на симметричные, асимметричные и регионалистские5. Унитарные государства, в составе которых все субъекты являются административно-территориальными единицами, следует отнести к симметричной унитарной форме (например, Франция, Япония), те государства, в составе которых наряду с административно-территориальными единицами есть и автономии – к асимметричной унитарной форме (Украина, Китай), а те государтсва, в составе которых есть только автономии – к регионалистской унитарной форме (Италия, Испания). Федеративные государства по тому же принципу делятся на симметричные и асимметричные. Федеративные государства, в составе которых присутствуют только автономии, называются симметричным (например, Бельгия, Сербия и Черногория), те государства, в составе которых наряду с автономиями (которые такую федерацию и формируют) присутствуют административно-территориальные единицы называются асимметричными (например, США, Индия). Федеративного государства, состоящего Термин регионалистские (иногда региональные) вошел в наук совсем недавно, поэтому еще окончательно не закрепился. 5 4 исключительно из административно-территориальных единиц, быть не может, так как в таком образовании не будет субъектов, способных данное государство сформировать (осуществить принцип федерализма). Общая таблица классификации форм политико-территориального устройства по принципу статусов регионов представлена в табл. 1. Таблица 1. Классификация форм политико-территориального устройства по принципу статусов регионов Адм.-терр. Автономии единицы Унитарные формы пол.-терр. устройства Симметричное унитарное государство + - Асимметричное унитарное государство + + Регионалистское унитарное государство - + Симметричное федеративное государство - + Асимметричное федеративное государство + + Федеративные формы пол.-терр. устройства Мы рассмотрели различные формы политико-территориального устройства государства. Однако еще одно преимущество подхода, основанного на принципе взаимоотношений между уровнями политической карты мира, состоит в том, что он позволяет объяснить и систематизировать формы политико-территориального устройства, реализуемые на всех уровнях политической карты мира Дело в том, что схожие представленным схемы взаимоотношений между уровнями политической карты мира реализуются не только на государственном, но и на других уровнях политической карты. Государство, как мы знаем, состоит из регионов 1-го порядка (они обычно называются просто регионами), которые, в свою очередь, состоят из регионов 2го порядка, которые состоят из регионов 3-го порядка и т.д (рис. 4). 5 n Государство n-1 Регионы 1-го порядка (например, регионы) n-2 Регионы 2-го порядка (например, департаменты) n-3 Регионы 3-го порядка (например, районы) и т.д6. Рис. 4. Уровни политической карты мира На региональных уровнях реализуются те же принципы, что и на государственном. Если регион 1-го порядка делится на регионы 2-го порядка и определяет их права, то такая форма политико-территориального устройства называется региональным унитаризмом (рис. 5). Таким образом, pегиональный унитаризм – это форма политико-территориального устройства, при которой регион более высокого порядка определяет состав и статус регионов более низкого порядка. Регион 1-го порядка Регион 2-го порядка Рис. 5. Схема политико-территориального устройства при региональном унитаризме Унитарный регион подобно унитарным государствам может быть симметричным и асимметричным. Если среди регионов 2-го порядка есть автономии, то регион 1-го порядка, в которых входит такая автономия, будет иметь асимметричный тип унитарной политикотерриториальной формы. Например, в составе региона 1-го порядка Сербии существуют автономии Косово и Воеводина, в составе Китая 9 асимметричных регионов 1-го порядка. Большинство регионов мира и все российские основаны на симметричной унитарной форме политико-территориального устройства. Если регион 1-го порядка формируется регионами 2-го порядка, то форма политикотерриториального устройства такого региона будет назваться региональным федерализмом. Итак, региональный федерализм – это форма политико-территориального устройства, при которой регионы более низкого порядка формируют регион более высокого порядка (рис. 6). 6 На схеме в качестве примера взяты названия регионов Франции. 6 Регион 1-го порядка Регион 2-го порядка Рис. 6. Схема политико-территориального устройства при региональном федерализме К современным региональным федерациям с некой натяжкой можно отнести Федерацию Антильских островов в составе Нидерландов и без всякой натяжки Мусульманско-Хорватскую Федерацию в составе Боснии и Герцеговины. Обсуждается и проект региональной федерализации республики Дагестан в составе России. Мы рассмотрели примеры региональных форм политико-территориального устройства на примере регионов 1-го порядка. Однако те же формы политикотерриториального устройства представлены и на более нижних уровнях политической карты. Соответственно, существует региональный унитаризм 2-го (3-го и т.д.) порядка и теоретически может существовать региональный федерализм 2-го (3-го и т.д.) порядка. Примеров регионального федерализма 2-го порядка и ниже на современной политической карте мира нет, и значит, все современные регионы 2-го порядка и ниже являются унитарными образованиями. Они, соответственно, могут быть симметричными и асимметричными. Примеры асимметричных регионов 2-го и 3-го порядка можно найти в политико-территориальном устройстве Китая. Рассмотрены уровней политической карты ниже государства. Выше государства выделяются два уровня: надгосударственные образования и общемировое единое политическое образование7. Последний уровень никогда реально не существовал и, повидимому, еще не скоро станет объектом изучения. Тем не менее существуют все те же две схемы формирования общемирового образования: унитарная (сюда входят все проекты мирового покорения Александра Македонского, Римских цезарей, Наполеона, Гитлера, Сталина и т.д.) и федеративная (когда такое образование будет сформировано объединением государств и надгосударственных образований). Представляется, что если такое объединение все же когда-то случится, то оно пойдет федеративным путем. Однако в рамках данного исследования мы не будем рассматривать этот уровень. 7 Не стоит путать с международными организациями. 7 Надгосударственные образования формируются по тем же двум принципам: унитарному и федеративному. Логичным представляется назвать надгосударственный унитаризм империализмом8, а надгосударственный федерализм – глобализмом. Получается, что империализм (надгосударственный унитаризм) – это форма политико-территориального устройства, при которой надгосударственнное образование определяет состав и статус государств, в него входящих (рис. 7). Надгосударственное образование Государство Рис. 7. Схема политико-территориального устройства при империализме (надгосударственном унитаризме) К такой форме политико-территориального устройства следует отнести все многочисленные исторические примеры империй и уний. В таком образовании, как правило, существует центральная власть (метрополия), которая определяет состав и статус колоний. Из современных государств только Япония формально остается империей, но следует признать, что фактически империалистских надгосударственных образований на современной политической карте мира нет. В таком случае, глобализм (надгосударственный федерализм) – это форма политикотерриториального устройства, при которой государства формируют образование более высокого порядка (рис. 8). Надгосударственное образование Государство Рис. 8. Схема политико-территориального устройства при глобализме (надгосударственном федерализме) К такой форме политико-территориального устройства следует причислить Европейский Союз и некоторые проекты надгосударственных образований: Союз России и Белоруссии, панарабистские проекты и др. Глобалистское надгосударственное образование формируется суверенными государствами, которые, объединяясь, образовывают его и 8 Не стоит путать с высшей и последней стадией капитализма. 8 формируют органы надгосударственной власти. При этом государства не теряют своего суверенитета. Подводя итог, можно составить общую таблицу форм политико-территориального устройства (табл. 2). Таблица 2. Реализация принципов политико-территориального устройства на различных уровнях политической карты мира Принцип пол.-терр. устройства Унитаризм Федерализм Империализм Глобализм (надгосударственный (надгосударственный унитаризм) федерализм) Унитарное государство Федеративное государство Уровень политической карты n+1 Надгосударственное образование n Государство n-1 Регион Региональный унитаризм Региональный федерализм n-2 Регион 2-го порядка Региональный унитаризм Региональный федерализм 2-го порядка 2-го порядка Региональный унитарзм Региональный федерализм 3-го порядка и т.д. 3-го порядка и т.д. n-3 Регион 3-го порядка и т.д. Таким образом, все формы политико-территориального устройства на всех уровнях политической карты укладываются в два принципа политико-территориального устройства: федерализм и унитаризм. Теперь можно сформулировать общие определения этих принципов и представить общие схемы их реализации (рис. 9). Унитаризм – это принцип политико-территориального устройства, при котором объект более высокого уровня политической карты определяет состав и статус объектов более низкого уровня политической карты, в него входящих. Федерализм – это принцип политико-территориального устройства, при котором объекты более низкого уровня политической карты формируют объект более высокого уровня политической карты. Принцип унитаризма Принцип федерализма 9 n n n-1 n-1 Рис. 9. Общие схемы реализации принципов политико-территориального устройства Важной особенностью схемы форм политико-территориального устройства является то правило, что выше федеративной формы могут находиться только федеративные формы, а ниже унитарной – только унитарные. Федерация, таким образом, не может входить в состав унитарного образования более высокого уровня, а в составе унитарных образований не могут быть федеративные субъекты. Таким образом мы разграничили понятия форма политико-территориального устройства и принцип политико-территориального устройства. Принцип, таким образом, является универсальной моделью политико-территориального устройства, а форма – реализацией этой модели на конкретном уровне политической карты. Отдельно в вопросе классификации форм политико-территориального устройства можно выделить проблему конфедерализма. В современной науке под конфедерализмом9 понимаются две вещи: 1. Децентрализованная федерация, то есть единое государство, в котором образующие центральную власть регионы сохраняют за собой бóльшую часть полномочий (часто в ведении региона остаются даже вооруженные силы и валюта). Примерами конфедераций в таком понимании этого термина являются Канадская Конфедерация, Конфедерация Североамериканских Штатов, Швейцарская Конфедерация, Сенегамбия, Республика Соединенных провинций (будущие Нидерланды), Боливийско-перуанская конфедерация, Конфедеративные (южные) Штаты Америки и др. Из современных государств только Сербию и Черногорию можно считать конфедерацией. Существуют проекты конфедерализации Кавказа, Судана, других стран и регионов. 2. Надгосударственное образование (союз государств), объединяющее суверенные государства и формирующее некоторые общие органы консолидации и контроля. «Постоянный союз государственных образований, сохраняющих свою независимость (суверенитет), располагающих собственными структурами власти, которые объединяются для координации действий по некоторым внутри- и внешнеполитическим вопросам и создают специальные совместные органы» [Мельвиль, с. 569]. «Форма политического устройства, представляющая собой союз суверенных государств» [Ачкасов, с. 670]. 9 10 К конфедерациям, если принять такое определение, можно причислить Европейский Союз, Союз России и Белоруссии, некоторые панарабистские проекты. Употребление слова конфедерализм в любом из смыслов отдельно неошибочно, но часто получается, что такое двусмыслие ведет к затруднению понимания, конфедерации разных определений часто смешивают (в то время как две группы принципиально различаются: первая – единые государства, а вторые – союзы суверенных государств) и стройная система классификации форм политико-территориального устройства рушится. Исходя из принципа однозначности научного термина, представляется, что следует договориться понимать под конфедерализмом только одно значение, а для другого значения этого слова выработать другой термин. Более логичным кажется выбор первого определения (т. е. децентрализованной федерации), так как, во-первых, в слове конфедерализм при переводе с латыни и заключается идея «сверх-федерации», а во-вторых, именно это слово присутствует в официальном названии таких государств, как «Швейцарская Конфедерация», «Канадская Конфедерация». Для формы политико-территориального устройства надгосударсвенных образований в данной работе был предложен термин глобализм (глобалистская форма). Соответственно к глобалистским образованиям, а не конфедеративным государствам следует отнести и Европейский союз. Итак, мы пришли к выводу, что, конфедерализм – это разновидность федеративной формы политико-территориального устройства государсва, характеризующаяся большей децентрализованностью власти. Такими в общих чертах представляется вопрос разграничения принципов политикотерриториального устройства и их реализации на различных уровнях политической карты. 1. 2. 3. 4. Основная литература Гаджиев К.С., Коваленко В.И., Соловьев Э.Г., Траут Й. (1997) Федерализм. М. Колосов В. А., Мироненко Н. С. (2002) Геополитика и политическая география. Федерализм в территориально-политической организации общества. М. Медведев Н. П. (2002) Политическая регионалистика. М. Чиркин В. Е. (1995) Современный федерализм: сравнительный анализ. М. 11
