Основы государственного управления

Полякова Наталья Анатольевна,
нач. отдела контроля и надзора в сфере адвокатуры и нотариата,
государственной регистрации актов гражданского состояния
Управления Минюста России по Республике Карелия, к.ю.н.
Основы государственного управления.
Правовой статус государственного гражданского служащего.
1.1. Система и структура государственных органов исполнительной власти.
Министерство экономического развития Российской Федерации: задачи,
полномочия и структура.
Федеративное государственное устройство России определило
особенности системы органов государственной власти. Эта система включает
в себя два уровня: федеральный и субъектов Российской Федерации.
Структура государственных органов исполнительной власти на уровне
федерации в соответствии со статьей 112 Конституции Российской
Федерации определяется Президентом по представлению Председателя
правительства Российской Федерации.
В соответствии с указом Президента РФ "О системе и структуре
федеральных органов исполнительной власти" в систему федеральных
органов исполнительной власти входят федеральные министерства,
федеральные службы и федеральные агентства.
Федеральное
министерство
является
федеральным
органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство
возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации
министр Российской Федерации. Федеральное министерство осуществляет
координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении
федеральных служб и федеральных агентств.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается
издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных
для исполнения органами государственной власти, органами местного
самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и
гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный
круг лиц.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной
сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны,
государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы
Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной
2
безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор)
федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной
сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление
действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами,
юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией
Российской Федерации, федеральными конституционными законами,
федеральными законами и другими нормативными правовыми актами
общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной
власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами
разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности
и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация
актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных
правовых актов.
Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по
оказанию государственных услуг, по управлению государственным
имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по
контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель
(директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь
статус коллегиального органа.
Под функциями по управлению государственным имуществом
понимается осуществление полномочий собственника в отношении
федерального имущества, в том числе переданного федеральным
государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным
предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным
федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной
собственности акциями открытых акционерных обществ.
Под функциями по оказанию государственных услуг понимается
предоставление
федеральными
органами
исполнительной
власти
непосредственно или через подведомственные им федеральные
государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по
регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и
организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты
населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Руководство деятельностью органов исполнительной власти может
осуществлять непосредственно Президент России или Правительство.
Например, Президент Российской Федерации осуществляет руководство
деятельностью Министерства внутренних дел Российской Федерации,
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны,
чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,
Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства
юстиции Российской Федерации и др.
3
Правительство – деятельностью Министерства здравоохранения и
социального развития Российской Федерации, Министерства финансов
Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской
Федерации, Федеральной службы государственной статистики, Федеральной
службы государственной регистрации, кадастра и картографии,
Федерального агентства по государственным резервам, Федерального
агентства по управлению государственным имуществом.
Задачи, полномочия и организация деятельности Министерства
экономического развития Российской Федерации определены Положением,
утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации «О
Министерстве экономического развития Российской Федерации»
Министерство экономического развития Российской Федерации
является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере анализа и прогнозирования социальноэкономического развития, развития предпринимательской деятельности, в
том числе среднего и малого бизнеса, защиты прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования,
безопасности
процессов
производства,
саморегулирования
профессиональной
и
предпринимательской
деятельности,
внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли),
имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового
оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за
исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного
кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового
учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки
земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель
сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на
недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной
статистической
деятельности,
инвестиционной
деятельности
и
государственных инвестиций, формирования межгосударственных и
федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ),
ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ
социально-экономического развития Российской Федерации, создания и
функционирования особых экономических зон на территории Российской
Федерации, управления государственным материальным резервом,
размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд.
Министерство экономического развития Российской Федерации
осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему
Федеральной службы государственной статистики, Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии, Федерального
агентства по государственным резервам, Федерального агентства по
управлению государственным имуществом.
4
Министерство экономического развития Российской Федерации
возглавляет Министр, назначаемый на должность и освобождаемый от
должности Президентом Российской Федерации по представлению
Председателя Правительства Российской Федерации.
1.2. Задачи и полномочия Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов.
Правовой статус Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии урегулирован постановлением Правительства
Российской Федерации.
Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и
картографии (далее - Росреестр) является федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию
государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра
недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета
недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной
кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга
земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного
комплекса
(кроме
вопросов
аэронавигационного
обслуживания
пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также
функции по осуществлению государственного геодезического надзора,
государственного земельного контроля, надзора за деятельностью
саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за
деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в
области геодезической и картографической деятельности.
Росреестр осуществляет функции по организации единой системы
государственного кадастрового учета недвижимости и государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также
инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.
Росреестр является федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным в области наименований географических объектов.
Росреестр является федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим ведение государственного реестра саморегулируемых
организаций, в отношении которых не определен уполномоченный
федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по
контролю (надзору) за их деятельностью.
Полномочия Росреестра установлены в пункте 5 Положения о
Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии,
утвержденного постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 N 457.
Положение о территориальных органах утверждает Федеральная служба
государственной регистрации, кадастра и картографии на основании
Типового положения, утвержденного приказом Минэкономразвития России.
Территориальными органами Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии являются Управления Росреестра
5
осуществляющие функции по государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним, оказанию государственных услуг в
сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления
государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой
деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства,
государственного мониторинга земель, геодезии и картографии,
наименований географических объектов, навигационного обеспечения
транспортного
комплекса(кроме
вопросов
аэронавигационного
обслуживания пользователей воздушного пространства Российской
Федерации), а также функции государственного геодезического надзора,
государственного земельного контроля, надзора за деятельностью
саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за
деятельностью арбитражных управляющих, саморегулируемых организаций
арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в
области геодезической и картографической деятельности на территории
субъектов Российской Федерации.
Полномочия территориальных органов Росреестра установлены
положениями об Управлениях на основе Типового положения,
утвержденного приказом Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 N 395.
1.3. Организация деятельности Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
и кадастрового учета недвижимости.
Деятельность Росрееста и его территориальных органов по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним
и кадастрового учета недвижимости регламентирована федеральными
законами, постановлениями Правительства Российской Федерации и
ведомственными нормативными правовыми актами Минэкономразвития
России.
1.4. Государственная служба Российской Федерации: понятие,
принципы и система. Государственная гражданская служба Российской
Федерации: понятие должности.
Государственная служба Российской Федерации - профессиональная
служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению
исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов
государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации; органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов
Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для
непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных
органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями,
уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного
исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской
Федерации.
6
Основными принципами построения и функционирования системы
государственной службы являются:
1. федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы
и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и
органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
2. законность;
3. приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное
действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
4. равный доступ граждан к государственной службе;
5. единство правовых и организационных основ государственной службы,
предполагающее законодательное закрепление единого подхода к
организации государственной службы;
6. взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
7. открытость государственной службы и ее доступность общественному
контролю, объективное информирование общества о деятельности
государственных служащих;
8. профессионализм и компетентность государственных служащих;
9. защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в
их профессиональную служебную деятельность как государственных
органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
Система государственной службы включает в себя следующие виды
государственной службы:
государственная гражданская служба;
военная служба;
правоохранительная служба.
Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную
государственную гражданскую службу и государственную гражданскую
службу субъекта Российской Федерации.
Военная служба и правоохранительная служба являются видами
федеральной государственной службы.
Государственная гражданская служба Российской Федерации - вид
государственной службы, представляющей собой профессиональную
служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях
государственной гражданской службы Российской Федерации по
обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных
органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц,
замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации
(включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
Порядок учреждения государственных гражданских должностей и их
классификация устанавливаются федеральным законом. Реестр должностей
федеральной государственной гражданской службы утвержден указом
Президента Российской Федерации.
1.5. Прохождение государственной гражданской службы.
7
Прохождение государственной гражданской службы регулируется
федеральным законом. Профессиональная служебная деятельность
гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным
регламентом, утверждаемым представителем нанимателя.
1.6. Правовой статус государственного регистратора.
Особенности правового статуса государственного регистратора
урегулированы Федеральным законом "О государственной регистрации прав
на недвижимое имущество и сделок с ним"
На должность государственных регистраторов назначаются работники
органа, осуществляющего государственную регистрацию прав, - граждане
Российской Федерации, прошедшие специальные курсы, сдавшие
квалификационный экзамен и имеющие либо высшее юридическое
образование и опыт работы по юридической специальности не менее чем три
года или опыт работы в органе, осуществляющем государственную
регистрацию прав, не менее чем два года, либо иное высшее образование и
опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав,
не менее чем три года.
Порядок назначения на должность государственных регистраторов,
порядок сдачи квалификационного экзамена определен приказом
Минэкономразвития Российской Федерации.
1.7. Проблемы административного усмотрения: пределы допустимого.
В прошлые десятилетия административное усмотрение выражалось
преимущественно в оперативно - распорядительных действиях и решениях в
сфере управления. Теперь оно в большей степени связывается с
видоизмененным - по объему и методам - государственным управлением,
регулированием, легализацией и контролем. Ю.А. Тихомиров считает, что
«управление и регулирование на основе и во исполнение закона становится
главной формулой административного усмотрения. Именно закон, а не
подзаконные акты определяют его цели, пределы, характер и объем». Исходя
из этого, «административное усмотрение есть мотивированный выбор для
принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным
субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и
иных задач». При административном усмотрении в процессе
правоприменения проявляется субъективный фактор. Именно поэтому важен
высокий уровень правосознания, профессиональной компетенции субъектов
административного усмотрения. Административное усмотрение призвано
обеспечить решение конкретных ситуаций, вопросов, проблем, предоставляя
соответствующие средства определенным лицам и структурам. Их
самостоятельность и динамизм необходимы, но при этом усмотрение должно
ограничиваться принципом законности.
Источники:
1. Конституция Российской Федерации
8
2. Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 17.06.2010) "О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним"
3. Федеральный закон от 24.07.2007 N 221-ФЗ (ред. от 27.12.2009) "О
государственном кадастре недвижимости"
4. Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 01.12.2007) "О системе
государственной службы Российской Федерации"
5. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 14.02.2010) "О
государственной гражданской службе Российской Федерации"
6. Указ Президента РФ от 31.12.2005 N 1574 (ред. от 12.04.2010) "О Реестре
должностей Федеральной государственной гражданской службы"
7. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и
структуре федеральных органов исполнительной власти"
8. Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 (ред. от 25.08.2010) "Вопросы
структуры федеральных органов исполнительной власти"
9. Указ Президента РФ от 12.05.2008 N 724 (ред. от 27.08.2010) "Вопросы
системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"
10.Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 N 437 (ред. от 15.06.2010)
"О Министерстве экономического развития Российской Федерации"
11.Постановление Правительства РФ от 01.06.2009 N 457 (ред. от 15.06.2010)
"О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и
картографии"
12.Постановление Правительства РФ от 18.08.2008 N 618 (ред. от 25.12.2009)
"Об информационном взаимодействии при ведении государственного
кадастра недвижимости"
13.Приказ Минэкономразвития РФ от 05.10.2009 N 395 "Об утверждении
Типового положения о территориальном органе Федеральной службы
государственной регистрации, кадастра и картографии"
14.Приказ Минэкономразвития РФ от 04.02.2010 N 42 "Об утверждении
Порядка ведения государственного кадастра недвижимости"
15.Приказ Минэкономразвития РФ от 03.06.2010 N 223 "Об утверждении
Положения о порядке назначения на должность государственных
регистраторов"
16.Приказ Минюста РФ от 14.09.2006 N 293 "Об утверждении
Административного регламента исполнения государственной функции по
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним"