1 Мониторинг правоприменения за 2015 год в сфере

Мониторинг правоприменения за 2015 год в сфере предоставления мер
социальной поддержки, социального обслуживания,
опеки и попечительства
Статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ предусмотрено, что инвалидам и
семьям, имеющим детей-инвалидов, предоставляется компенсация расходов на
оплату жилых помещений и коммунальных услуг в размере 50%, которая
включает, в том числе, оплату стоимости топлива, приобретаемого в пределах
норм, установленных для продажи населению, и транспортных услуг для
доставки этого топлива – при проживании в домах, не имеющих центрального
отопления. При этом ни действующие Правила установления и определения
нормативов потребления коммунальных услуг, утвержденные постановлением
Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 № 306 «Об утверждении
Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных
услуг», ни другие федеральные нормативные правовые акты не содержат
методики расчета норм топлива, установленных для продажи населению.
Статьей 17 Федерального закона № 181-ФЗ предусмотрено, что
компенсация расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг
включает также плату за коммунальные услуги, рассчитанную исходя из объема
потребляемых коммунальных услуг, определенного по показаниям приборов
учета, но не более нормативов потребления, утверждаемых в установленном
законодательством Российской Федерации порядке. Действующая методика
расчета потребления допускает возможность установления нескольких
нормативов потребления коммунальных услуг, применяемых при расчете платы
за коммунальные услуги. В связи с этим требуется уточнение, какой норматив
подлежит применению при расчете.
Кроме того, в указанной выше статье Федерального закона № 181-ФЗ
содержится формулировка, что меры социальной поддержки по оплате
коммунальных услуг предоставляются лицам, проживающим в жилых
помещениях независимо от вида жилищного фонда, а также членам семей
инвалидов войны, совместно с ними проживающим, и не распространяются на
установленные Правительством Российской Федерации случаи применения
повышающих коэффициентов к нормативам потребления коммунальных услуг.
Данная норма требует уточнения : меры социальной поддержки по оплате
жилых помещений и коммунальных услуг не распространяются на коммунальные
услуги в случае применения повышающих коэффициентов в целом либо не
распространяются только на сумму повышающего коэффициента.
Указанную выше недостаточность правового регулирования статьи 17
Федерального закона № 181-ФЗ предлагается устранить путем принятия
соответствующих федеральных нормативных правовых актов, регулирующих
указанные выше положения, и внесением изменений уточняющего характера в
статью 17.
При проведении мониторинга Федерального закона № 5-ФЗ выявлен пробел
правового регулирования. Пунктом 1 статьи 7 вышеуказанного закона
установлено, что ветеранами труда являются лица, награжденные
2
ведомственными знаками отличия в труде. Действующее федеральное
законодательство не содержит ни определения понятия «ведомственный знак
отличия в труде», ни перечня ведомственных знаков отличия в труде, ни
критериев, позволяющих отнести тот или иной знак к ведомственному знаку
отличия в труде. Письма Министерства труда и социальной защиты Российской
Федерации, содержащие перечни ведомственных знаков отличия в труде, не
прошли регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации. Это
приводит к различному толкованию указанных норм права органами
исполнительной власти и судами. Для формирования единообразной
правоприменительной практики и исключения различного толкования норм
статьи 7 необходимо дополнить Федеральный закон № 5-ФЗ определением
понятия «ведомственный знак отличия в труде» или указанием критериев
отнесения знаков к ведомственным знакам отличия в труде.
Федеральным законом от 29.12.2015 № 388-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в части учета и
совершенствования предоставления мер социальной поддержки исходя из
обязанности соблюдения принципа адресности и применения критериев
нуждаемости» вносятся изменения в статью 7 Федерального закона № 5-ФЗ,
которые вступают в силу с 01.07.2016. В подпункте 2 пункта 1 статьи 7
уточняется, что ветеранами труда, в том числе, являются лица, «награжденные
ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и
продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере
деятельности (отрасли экономики)». Вводимая редакция статьи 7 вызывает
трудность правоприменения, так как не определяет, кем и каким образом будет
подсчитываться период продолжительной работы (службы) не менее 15 лет в
соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики). ).
Полагаем, что для однозначного толкования нормы требуется:
- законодательное определение понятия «ведомственный знак отличия в
труде», либо установление федеральных критериев отнесения наград к
ведомственным знакам отличия в труде (в целях формирования единообразной
правоприменительной практики при учете указанных знаков во всех субъектах
Российской Федерации);
- законодательная конкретизация по вопросу подлежит ли документальному
подтверждению факт продолжительной работы (службы) не менее 15 лет в
соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) для лица,
награжденного ведомственным знаком отличия, вне связи с моментом
награждения либо период работы (службы) в соответствующей сфере
деятельности (отрасли экономики) указанной продолжительности должен
предшествовать моменту награждения;
- законодательное определение понятий «сфера деятельности» и «отрасль
экономики», применяемых в целях решения вопросов о присвоении звания
«Ветеран труда»
При проведении мониторинга Федерального закона № 5-ФЗ установлено,
что статьи 14, 15, 16, 18 и 21 содержат положение, что меры социальной
3
поддержки по оплате жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются
лицам, проживающим в жилых помещениях независимо от вида жилищного
фонда. Возникают трудности при предоставлении компенсации расходов по
оплате за наем жилого помещения гражданину, имеющему право на
соответствующую меру социальной поддержки, проживающему в снимаемом у
другого гражданина (статья 671 Гражданского кодекса Российской Федерации)
жилом помещении, принадлежащем последнему на основании договора
социального найма. Гражданин, являющийся нанимателем указанного жилого
помещения, фактически вносит плату за наем жилого помещения, однако при
соотношении положений статьи 682 Гражданского кодекса Российской
Федерации и норм Жилищного кодекса Российской Федерации (раздел VII)
возникает коллизия.
Кроме того статьи 14, 15, 18 и 21 Федерального закона № 5-ФЗ имеют
недостаточность правового регулирования, аналогичную описанной в статье 17
Федерального закона № 181-ФЗ.
При проведении мониторинга Федерального закона от 19.05.1995 № 81-ФЗ
«О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее - Федеральный
закон № 81-ФЗ), а также постановления Правительства № 727 выявлен пробел
правового регулирования. В соответствии со статьей 11 Федерального закона
№ 81-ФЗ право на единовременное пособие при рождении ребенка имеет один из
родителей либо лицо, его заменяющее. Согласно абзацу третьему пункта 27
приказа Министерства здравоохранения и социального развития Российской
Федерации от 23.12.2009 № 1012н «Об утверждении Порядка и условий
назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей»
(далее – приказ № 1012н) в случае, если один из родителей либо лицо, его
заменяющее, работает (служит), а другой родитель либо лицо, его заменяющее, не
работает (не служит), единовременное пособие при рождении ребенка
назначается и выплачивается по месту работы (службы) родителя либо лица, его
заменяющего.
Таким образом, если отец ребенка осужден к лишению свободы и
привлечен к оплачиваемому труду, у матери ребенка, являющейся безработной,
не возникает право на получение единовременного пособия при рождении
ребенка. Частью 1 статьи 98 Уголовно-исполнительного кодекса Российской
Федерации предусматривается, что осужденные к лишению свободы,
привлеченные к труду, подлежат обязательному государственному социальному
страхованию. Подпунктом «г» пункта 2 постановления Правительства № 727
устанавливается, что осужденным выплачивается единовременное пособие при
рождении ребенка (кроме случаев, когда дети осужденных находятся на полном
государственном обеспечении), однако отсутствует порядок предоставления
единовременного пособия при рождении ребенка осужденным мужчинам.
На основании вышеизложенного предлагается абзац третий пункта 27
приказа №1012н дополнить положением, исключающим его действие на случай,
если отец ребенка осужден к лишению свободы и привлечен к оплачиваемому
труду, предусмотрев возможность матери ребенка, которая является безработной,
4
получить единовременное пособие при рождении ребенка в органе социальной
защиты населения по месту жительства (месту пребывания, месту фактического
проживания).
Проведен мониторинг правоприменения при предоставлении мер
социальной поддержки, предусмотренных Федеральным законом от 21.12.1996
№ 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей» (далее – Федеральный закон
№ 159-ФЗ). Частью 5 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ предусмотрено
полномочие органов государственной власти субъекта Российской Федерации
определять порядок установления факта невозможности проживания детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей (далее – дети-сироты) в ранее занимаемых
жилых помещениях, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам
социального найма либо собственниками которых они являются.
В соответствии с частью 9 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ право на
обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке, которые
предусмотрены настоящей статьей, сохраняется за лицами, которые относились к
категории детей-сирот и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения
их жилыми помещениями. При этом Федеральным законом № 159-ФЗ не
предусмотрено, в каком порядке устанавливается факт невозможности
проживания в ранее занимаемых жилых помещениях лиц из числа детей-сирот,
достигших возраста 23 лет.
Предлагается устранить имеющуюся несогласованность частей 5 и 9 статьи
8 Федерального закона № 159-ФЗ путем внесения изменения, уточняющего в
каком порядке устанавливается факт невозможности проживания в ранее
занимаемых жилых помещениях лиц из числа детей-сирот, достигших возраста 23
лет, нанимателями или членами семей нанимателей по договорам социального
найма либо собственниками которых они являются.
3. Проведен мониторинг правоприменения в сфере опеки и попечительства.
При анализе статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации и
постановления Правительства Российской Федерации от 18.05.2009 № 423 «Об
отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
несовершеннолетних граждан» (далее – Постановление № 423) выявлено
несоответствие правовых норм.
Пунктами 1, 2 Правил осуществления отдельных полномочий органов опеки
и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан образовательными
организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими
социальные услуги, или иными организациями, в том числе организациями для
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденных
Постановлением № 423, установлен порядок осуществления отдельных
полномочий органов опеки и попечительства, в частности – по выявлению
несовершеннолетних граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или
попечительства,
включая
обследование
условий
жизни
таких
несовершеннолетних граждан и их семей, образовательными организациями,
5
медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные
услуги, или иными организациями, в том числе организациями для детей-сирот и
детей, оставшихся без попечения родителей (в случае отсутствия или
недостаточности у органов опеки и попечительства организационных, кадровых,
технических и иных возможностей).
Между тем, в статье 121 Семейного кодекса Российской Федерации
установлено, что органы опеки и попечительства выявляют детей, оставшихся без
попечения родителей, ведут учет таких детей в порядке, установленном
уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом
исполнительной власти, обеспечивают защиту их прав и интересов до решения
вопроса об их устройстве и, исходя из конкретных обстоятельств утраты
попечения родителей, избирают формы устройства детей, оставшихся без
попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за
условиями их содержания, воспитания и образования. При этом деятельность
других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц
по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не
допускается.
Выявленное несоответствие статьи 121 Семейного кодекса Российской
Федерации и отдельных положений Постановления № 423 на практике вызывает
трудность применения, предлагается его устранить путем внесения
соответствующих изменений.
В соответствии с положениями Гражданского кодекса Российской
Федерации для реализации прав несовершеннолетних граждан с психическими
расстройствами, достигших возраста 14 лет, которые из-за своей болезни не могут
понимать значение своих действий, руководить ими, самостоятельно принимать
решения, в ряде случаев требуется назначение опекуна. На практике в указанных
ситуациях несовершеннолетние по заявлению родителей признаются
недееспособными в судебном порядке, над ними устанавливается опека,
опекунами назначаются их родители. Нормативная правовая основа для такого
признания несовершеннолетнего недееспособным фактически отсутствует.
В соответствии с Правилами подбора, учета и подготовки граждан,
выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних
граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на
воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской
Федерации, утвержденными Постановлением № 423, при назначения опекунами
родителей применяются общие правила.
Для оперативной реализации прав детей предлагается внести изменения в
Постановление № 423, выделив самостоятельную категорию – родителей,
выразивших желание стать опекуном несовершеннолетнего недееспособного,
установив для них сокращенный перечень документов, представляемых в органы
опеки и попечительства: заявление с просьбой о назначении его опекуном;
паспорт или иной документ, удостоверяющий его личность; свидетельство о
рождении несовершеннолетнего недееспособного; справку с места работы лица,
выразившего желание стать опекуном, с указанием должности и размера средней
6
заработной платы за последние 12 месяцев и (или) иной документ,
подтверждающий доход указанного лица; свидетельство о браке (если гражданин,
выразивший желание стать опекуном, состоит в браке); автобиография.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.11.2010 № 927
«Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении
совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан»
(далее – Постановление № 927) утверждены Правила подбора, учета и подготовки
граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями
совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан.
На практике нередко близкие родственники осуществляют содержание,
уход, лечение, защиту прав недееспособных или не полностью дееспособных
граждан. В связи с этим предлагается внести изменения в Постановление № 927,
упростив процедуру для назначения опекуна в случае, если гражданин,
выразивший желание стать опекуном, является близким родственником
недееспособного или не полностью дееспособного гражданина, установив
сокращенный перечень представляемых документов: заявление о назначении
опекуном; паспорта или иного документа, удостоверяющего личность; справку с
места работы с указанием должности и размера средней заработной платы за
последние 12 месяцев (а для граждан, не состоящих в трудовых отношениях, иной документ, подтверждающий доходы (для пенсионеров - копию пенсионного
удостоверения); свидетельство о браке (если гражданин, выразивший желание
стать опекуном, состоит в браке); автобиографию.
В целях соблюдения интересов детей, переданных под опеку или
попечительство, в приемную семью, исключения негативного влияния на их
жизнь со стороны родителей, лишенных родительских прав (в том числе
уплачивающих
алименты)
необходимо
ограничивать
при
ведении
исполнительного производства возможность получения лицами, лишенными
родительских прав, информации о месте нахождения ребенка.
Для этого в отношении субъектов, обращающихся в суд за взысканием
алиментов на несовершеннолетних детей, переданных под опеку или
попечительство, в приемную семью, необходимо внести ограничения при
использовании их персональных данных, исключив получение информации о
месте жительства заявителя лицом, лишенным родительских прав. Предлагается
внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ
«О персональных данных».
4. Проведен мониторинг применения при предоставлении государственных
и муниципальных услуг в пределах действия Федерального закона от 27.07.2010
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» (далее – Федеральный закон № 210). В соответствии с пунктом 2 части 1
статьи 7 Федерального закона № 210-ФЗ органы, предоставляющие
государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не
вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые
находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги,
органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных
7
органов, органов местного самоуправления либо подведомственных
государственным органам или органам местного самоуправления организаций,
участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг.
В соответствии с пунктом 8(1) Правил предоставления субсидий на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг, утвержденных постановлением
Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении
субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг», уполномоченные
органы, принимающие решения о предоставлении субсидий, получают на
основании межведомственных запросов, в том числе в электронной форме с
использованием
единой
системы
межведомственного
электронного
взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного
информационного взаимодействия, документы (сведения), необходимые для
принятия решения о предоставлении субсидии, а именно - документы,
содержащие сведения о лицах, зарегистрированных совместно с заявителем по
месту его постоянного жительства.
Согласно пункту 13(1) Правил предоставления членам семей погибших
(умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов
исполнительной власти компенсационных выплат в связи с расходами по оплате
жилых помещений, коммунальных и других видов услуг, утвержденных
постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2005 № 475 «О
предоставлении членам семей погибших (умерших) военнослужащих и
сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти
компенсационных выплат в связи с расходами по оплате жилых помещений,
коммунальных и других видов услуг», орган социальной защиты населения
запрашивает в течение 2 рабочих дней со дня подачи заявления у федерального
органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять регистрационный
учет по месту пребывания и по месту жительства граждан, сведения о количестве
проживающих в жилом помещении, расходы по оплате которого подлежат
компенсации. Межведомственный запрос направляется в форме электронного
документа с использованием единой системы межведомственного электронного
взаимодействия и подключаемых к ней региональных систем межведомственного
электронного взаимодействия, а в случае отсутствия доступа к указанной
системе - на бумажном носителе с соблюдением норм законодательства
Российской Федерации о защите персональных данных.
Однако существует трудность применения указанных выше норм, связанная
с тем, что в настоящее время не организовано межведомственное взаимодействие
по предоставлению документов (сведений), необходимых для предоставления
государственных услуг, а именно: документов, содержащих сведения о лицах,
зарегистрированных совместно с заявителем по месту его постоянного
жительства, сведений о количестве проживающих в жилом помещении, расходы
по оплате которого подлежат компенсации.
Таким образом, при отсутствии документов (сведений), получаемых
посредством
межведомственного
информационного
взаимодействия,
государственные услуги по предоставлению субсидий на оплату жилого
8
помещения и коммунальных услуг и по предоставлению членам семей погибших
(умерших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов
исполнительной власти компенсационных выплат в связи с расходами по оплате
жилых помещений, коммунальных и других видов услуг не могут быть
представлены.
5. При проведении мониторинга Федерального закона от 05.04.2013
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный
закон № 44-ФЗ) выявлен пробел, требующий законодательного урегулирования.
Частью 2 статьи 1 Федерального закона № 44-ФЗ установлен перечень
отношений, к которым нормы вышеуказанного закона не применяются. В данном
перечне отсутствует закупка услуг кредитных организаций по зачислению
денежных средств на счета граждан (пособий, компенсаций).
Действующее законодательство, регулирующее вопросы назначения и
выплаты пособий и компенсаций гражданам, закрепляет за гражданином право
выбора кредитной организации, на счет в которой перечисляются денежные
средства. Единственным допустимым способом определения исполнителя услуг в
соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ
является осуществление закупки у единственного поставщика (исполнителя). В
связи со значительными суммами оплаты услуг кредитных организаций
применение вышеуказанного пункта закона затруднительно. Отсутствие
возможности заключения контрактов с кредитными организациями как с
единственными исполнителями, при соблюдении положений Федерального
закона № 44-ФЗ по проведению аукциона, приведет к заключению контракта с
исполнителем – посредником на оказание услуг по доставке пособий и выплат
гражданам, что повлечет дополнительные расходы бюджета (потребует
дополнительного финансирования).
Для эффективной работы с кредитными организациями по перечислению
гражданам пособий и компенсаций считаем необходимым перечень случаев, в
которых закупка может осуществляться у единственного поставщика
(подрядчика, исполнителя), указанных в статье 93 Федерального закона № 44-ФЗ,
дополнить следующим случаем: заключение контракта на оказание услуг
кредитными организациями, в которых гражданами-получателями пособий и
компенсаций открыты счета, по зачисления денежных средств.