ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ к проекту федерального закона № 308243-5

ПРОФСОЮЗ РАБОТНИКОВ НАРОДНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАМЕЧАНИЯ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ
к проекту федерального закона № 308243-5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового
положения государственных (муниципальных) учреждений»,
внесенному Правительством Российской Федерации
Согласно пояснительной записке проект федерального закона «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений» (далее – законопроект)
направлен на повышение эффективности предоставления государственных и
муниципальных услуг, при условии сохранения (либо снижения темпов
роста) расходов бюджетов на их предоставление, путем создания условий и
стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения
ими внебюджетных источников финансового обеспечения, а также создание
условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти для
оптимизации подведомственной сети.
Таким образом, главной целью законопроекта, которая должна
определять содержание предлагаемых нововведений в огромный массив как
федерального, так и регионального и муниципального законодательства,
выступает повышение доступности и качества бюджетных услуг.
Вместе с тем, анализ положений законопроекта показывает, что
предлагаемые способы и механизмы достижения указанной цели вызывают
обоснованные сомнения и нуждаются в более тщательной проработке, в том
числе с точки зрения оценки и учета возможных последствий и рисков (как
для государственных и муниципальных учреждений, так и для получателей
услуг), а также необходимости их минимизации путем адекватного
правового регулирования, включая имеющуюся практику изменения типа
учреждений.
Кроме того, сомнительным. с точки зрения обеспечения практической
реализации таких широкомасштабных преобразований, представляется
продолжительность предлагаемого в законопроекте переходного
периода, который должен быть увеличен.
Принимая во внимание такие подходы, представляется необходимым
обратить внимание на следующие принципиальные позиции, которые
необходимо учесть при доработке указанного законопроекта.
I. По вопросам финансового обеспечения деятельности учреждений
1. Законопроект предусматривает исключение из абзаца 3 пункта 2
статьи 120 Гражданского кодекса РФ нормы о том, что бюджетные
учреждения полностью или частично финансируются собственником их
имущества.
Учреждение по своей правовой природе является некоммерческой
организацией, которая создается собственником для осуществления
управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера. Это предполагает, что собственник, учредивший такого рода
некоммерческую организацию, для достижения поставленных при ее
создании целей должен обеспечивать ее финансово-материальное ресурсное
содержание, то есть полностью или частично финансировать деятельность
учреждения.
Однако в отношении бюджетного учреждения (равно как и
автономного учреждения) взамен предоставляемых определенных
экономических прав и свобод собственник (учредитель) в лице
соответствующих государственных и муниципальных органов переходит от
сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения
государственного (муниципального) задания
и отказывается от
субсидиарной ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.
Субсидиарная ответственность по обязательствам является важной
мерой защиты как самого учреждения, так и его кредиторов. В предлагаемых
новых условиях автономные и бюджетные учреждения отвечают по своим
обязательствам всем своим имуществом, за исключением недвижимого
имущества и особо ценного движимого имущества. Следовательно, если у
учреждения нет иного имущества, кроме того, что защищено от взыскания,
то его долги могут оказаться необеспеченными.
Таким образом, отказ от субсидиарной ответственности по
обязательствам бюджетных учреждений создает потенциальную опасность
для неконтролируемого роста задолженности бюджетных учреждений, в
особенности на фоне существующего в настоящее время недостаточного
уровня экономических и правовых знаний руководителей учреждений,
управленческие навыки которых пока в значительной мере не позволяют
работать в рыночных условиях с необходимой эффективностью.
2. Норма законопроекта о том, что бюджетные учреждения вправе при
выполнении государственного (муниципального) задания использовать иные
средства, предполагает, что учредитель может не в полном объеме
финансировать государственное (муниципальное) задание.
Таким образом, учитывая, что в соответствии с законопроектом в
обязанности учредителя не входит финансирование задания бюджетному
учреждению на сложившемся уровне, а автономное учреждение может
отказаться от реализации госзаказа, что впоследствии может привести к
снижению доли оказываемых бесплатных образовательных услуг и
способствовать коммерциализации бюджетных услуг, предлагается
предусмотреть обязанность учредителя обеспечивать в полном объеме
финансирование государственного (муниципального) задания.
2
Следовательно, в законопроекте необходимо предусмотреть
защитные механизмы по сохранению (неуменьшению) действующего
уровня расходов для государственных учреждений (федеральных и
субъектов Российской Федерации) и муниципальных учреждений.
3. В целях повышения эффективности бюджетных расходов переход
на финансирование государственного задания определенного объема и
качества возможен и без введения новых типов учреждений. Определение
стоимости этого задания представляет серьезные сложности, которые не
снимаются с введением новых типов учреждений. Сложности связаны с
определением расчетно-нормативных затрат, так как фактические удельные
расходы на оказание одной и той же услуги в разных образовательных
учреждениях различны и зависят от многих факторов, в том числе
наполняемости классов, величины учреждения и др.
Опыт применения подушевых нормативов в учреждениях
образования свидетельствует, что при расчете нормативных затрат
(расчетно-нормативных затрат) необходимо
детально анализировать
сложившуюся ситуацию, в частности, с наполняемостью классов (групп)
для исключения резких изменений в бюджетных проектировках и
сокращения бюджета в связи с применением нормативной наполняемости
вместо фактической или расчетной.
Существует реальная опасность того, что часть учреждений, у
которых
фактические расходы
будут
выше «нормативных или
общественно-нормальных» будут
испытывать
серьезный дефицит
бюджетных средств. В то же время, несмотря на формальный отказ от
минимальных социальных норм и нормативов, они существуют в том
виде, что бесплатность
образования - норма, гарантированная
конституционно, что ставит муниципалитеты в сложную ситуацию при
расчете стоимости услуг. Они не смогут обеспечить услугу по
образованию, опираясь
только
на те учреждения,
где
расходы
укладываются в
«расчетно-нормативные» (например, нормативная
наполняемость 25 человек в классе). Им придется финансировать и
другие образовательные учреждения, в которых стоимость услуги будет
заведомо более высокой.
Таким
образом,
переход
на
финансирование бюджетной
образовательной услуги и расчет стоимости этой услуги требует проведения
серьезного анализа особенностей сети бюджетных учреждений и
контингентов потребителей государственных (бюджетных) услуг, чтобы
этот перевод не стал обоснованием сокращения финансирования части
учреждений, что снизит доступ к услугам, а также отразится на их
качестве.
По нашему мнению, определение сроков перехода образовательных
учреждений в новые типы учреждений должны быть в обязательном
порядке синхронизированы со сроками введения нормативноподушевого
финансирования
образовательных
учреждений,
3
определенных Президентом РФ (за три года), а также со сроками
утверждения:
федеральных государственных образовательных стандартов;
методики расчета субсидий на выполнение государственного
(муниципального) задания на оказание образовательных услуг и
содержание имущественного комплекса образовательных учреждений,
определяемых исходя из реальных нормативных затрат на реализацию
образовательных программ соответствующего уровня и содержание
имущественного комплекса;
методики расчета государственного (муниципального) задания на
оказание образовательных услуг.
II. По вопросам обеспечения государственных гарантий реализации
конституционного права на образование
1. В соответствии с законопроектом бюджетное учреждение не вправе
отказаться от выполнения доводимого до него государственного
(муниципального)
задания
вне
зависимости
от
достаточности
предоставляемых на его реализацию субсидий. Бюджетные учреждения
рискуют не получить задание в прежнем объеме, если предоставляемые им
образовательные услуги не устраивают учредителя либо есть иные
учреждения, предоставляющие более качественные услуги. После
практической реализации новых подходов бюджетное учреждение будет
находиться в том же положении, что и автономное.
Согласно законопроекту бюджетному учреждению предоставляется
право обеспечивать реализацию государственных (муниципальных) заданий
не только за счет передаваемых субсидий, но и за счет иных доходов,
получаемых от деятельности учреждения. При этом указывается, что
институт субсидиарной ответственности в отношении бюджетных
учреждений нового типа не применяется.
В связи с этим возникают опасения о возможном недофинансировании
бюджетных
учреждений,
которые
оказывают
соответствующие
государственные и муниципальные услуги, со стороны органов,
осуществляющих функции и полномочия учредителей.
2. Отказ от субсидиарной ответственности учредителя по
обязательствам бюджетного учреждения может привести к тому, что в случае
возникновения существенного по объему обязательства (например,
вследствие причинения вреда жизни и здоровью обучающихся по вине
учреждения) долг будет оставаться за учреждением до его погашения за счет
всего имущества, не защищенного от взыскания. При недостаточном
финансировании государственного (муниципального) задания такая ситуация
может привести к серьезному увеличению платных услуг, ограничивающему
конституционное право граждан РФ на бесплатное и общедоступное
образование.
4
3. Пунктом 5 статьи 4 законопроекта предлагается дополнить
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» статьей 92 «Бюджетное учреждение», согласно которой
бюджетному учреждению предоставляется право выполнять работы и
оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, для
граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и
тех же услуг условиях.
На наш взгляд, в целях обеспечения государственных гарантий на
получение бесплатного образования и социальной защиты населения, а
также обеспечения уровня и качества доступных образовательных услуг
необходимо в законопроекте на законодательном уровне определить
предельный объем платных услуг в деятельности бюджетных
учреждений, а порядок определения платы за их оказание
устанавливать в порядке, определяемом Правительством Российской
Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления.
III. По вопросам обеспечения социальных гарантий работников
учреждений
1. В настоящее время в статье 192 Бюджетного кодекса РФ определено,
что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной
финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу
Федерального Собрания РФ одновременно с определенными документами и
материалами, в том числе с предложениями о порядке индексации
заработной платы работников федеральных бюджетных учреждений,
денежного
содержания
(денежного
довольствия)
федеральных
государственных служащих в очередном финансовом году и плановом
периоде.
Вызывает серьезную обеспокоенность, с точки зрения социальных
последствий
реализации
нововведений,
что
законопроект
предусматривает внесение предложений о порядке индексации
заработной платы только работников федеральных казенных
учреждений, тогда как вопрос об индексации заработной платы
работников
бюджетных
и
автономных
государственных
и
муниципальных учреждений, которые будут составлять основную массу
учреждений бюджетного сектора, остается без внимания и нерешенным,
что может повлечь серьезные негативные последствия для реализации
социально-трудовых прав работников этих учреждений.
2. В новых условиях, когда планируется упростить процедуры
реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации
учреждений через передачу соответствующих полномочий от Правительства
Российской Федерации федеральным органам государственной власти, что
неизбежно приведет к значительной реструктуризации бюджетного сектора,
5
возможны массовые сокращения работников сферы образования, для
переобучения и трудоустройства которых потребуются значительные объемы
бюджетного финансирования.
3. В статье 20 законопроекта перечислены виды федеральных
государственных учреждений, в отношении которых принимается решение
об изменении их типа в федеральные казенные учреждения. В этом
закрытом перечне отсутствуют бюджетные учреждения, в которых получают
образование дети с ограниченными возможностями здоровья (специальные
(коррекционные) учреждения).
В связи с тем, что законопроектом предоставляется право проводить
реорганизацию и ликвидацию находящихся в ведении соответствующих
органов власти учреждений в упрощенном порядке, по нашему мнению,
возникает риск существенного уменьшения количества специальных
(коррекционных) образовательных учреждений для обучающихся,
воспитанников с ограниченными возможностями здоровья, образовательных
учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого
типа, оздоровительных образовательных учреждений санаторного типа для
детей, нуждающихся в длительном лечении, образовательных учреждений
для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной
помощи. В связи с этим считаем, что вопросы изменения типа
учреждения, которые затрагивают существенные права и интересы
бюджетных учреждений и их работников, необходимо определять
непосредственно в законе.
4.
Законопроектом
вводятся
понятия
государственных
и
муниципальных учреждений новых типов: казенные и бюджетные
учреждения, которые (как и автономное учреждение) относятся к одной
организационно-правовой
форме
некоммерческой
организации
–
учреждение.
В соответствии с пунктом 3 статьи 50 Гражданского кодекса РФ
юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут
создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или
религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и
иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом.
Таким образом, применительно к вопросам создания и деятельности
государственных (муниципальных) казенных, бюджетных и автономных
учреждений следует говорить не об изменении их организационно-правовой
формы, а о типологии учреждения в рамках одной организационно-правовой
формы.
Следовательно, введение новых типов учреждений не должно влечь за
собой ограничений трудовых, пенсионных и иных социальных прав
работников, так как основной организационно-правовой формой является
государственное (муниципальное) учреждение, работа в которых
предоставляет их работникам определенные социальные гарантии.
6
Однако, к примеру, положение абзаца второго пункта 2 статьи 27
Федерального закона от 17 декабря 2001 года № 173-ФЗ «О трудовых
пенсиях в Российской Федерации» предусматривает, что в случае изменения
организационно-правовой
формы
учреждений
(организаций),
предусмотренных подпунктами 19 - 21 пункта 1 статьи 27 указанного закона,
при сохранении в них прежнего характера профессиональной деятельности,
тождественность профессиональной деятельности, выполняемой после
изменения организационно-правовой формы соответствующего учреждения
(организации), профессиональной деятельности, выполнявшейся до такого
изменения, устанавливается в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации.
В
этой
связи
представляется
необходимым
внесение
соответствующих изменений в законы и иные нормативные правовые
акты (в том числе в вышеуказанный федеральный закон) с целью
обеспечения сохранения и защиты социально-трудовых и иных прав
работников.
7