Предотвращение финансовых потерь на стадии

Предотвращение финансовых потерь на стадии формирования проекта
бюджета муниципального образования на очередной финансовый год,
проблемы и пути их разрешения
Суханова Светлана Петровна,
Член Президиума Союза МКСО РФ, Председатель органа муниципального
финансового контроля (Счетной палаты) Думы г.Нижневартовска
Уважаемые коллеги!
Для нас, представителей муниципальных контрольно-счетных органов,
организация надежного контроля как за целевым исполнением городских
бюджетов, так и за законностью формирования важнейших вопросов,
решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей по
доходам и расходам на очередной финансовый год является одним из
важнейших условий построения сильного и благополучного
муниципального образования и защиты интересов граждан.
В связи с этим, тема моего доклада будет посвящена обсуждению
проблем, решаемых в процессе проектирования бюджетных показателей,
поиск оптимального сочетания структуры изъятий (перечень и ставки
налоговых и неналоговых платежей в бюджет города) и структуры благ
(перечень мероприятий и объемов их финансирования), предоставляемых за
счет бюджета и прежде всего, при рассмотрении проекта бюджета решалась
основная задача, это предотвращения финансовых потерь еще на стадии
формирования бюджета муниципального образования.
В соответствии со статьей 182 БК РФ, одновременно с проектом
бюджета на очередной финансовый год должны представляться «Основные
направления бюджетной и налоговой политики города на очередной
финансовый год» и «Прогноз социально-экономического развития города на
очередной финансовый год».
Первый документ определяет лишь направления действий органов
власти, но не определяет их интенсивность, и, как следствие, не позволяет
депутатам дать однозначную оценку этому документу.
Второй документ содержит прогноз, поэтому содержащиеся в нем
показатели нельзя признать целями бюджетной политики, т.к.
«цель» предполагает наличие некой программы действий для достижения
конкретного результата, в то время, как «прогноз» констатирует лишь
наиболее вероятный сценарий развития событий.
В связи с этим, при планировании бюджета, было бы целесообразно
вместо «Основных направлений» и «Прогноза» ввести в бюджетное
законодательство понятие такого документа как «Долгосрочная программа
социально-экономического развития города», утверждаемого и ежегодно
корректируемого на законодательном уровне на Думе города, и содержащим
количественные характеристики основных социально-экономических
показателей, которые местная власть предполагает обеспечить в результате
своей деятельности, и мероприятия по их достижению.
Предполагается, что подобный документ мог бы в определенной
степени снизить риски неопределенности, являющихся одним из основных
факторов влияния на деловую активность в городе, а также на величину
издержек хозяйствующих субъектов на хеджирование соответствующих
рисков.
Но на самом деле все выглядит совсем иначе.
При рассмотрении проекта бюджета, представленная Программа о
социально-экономическом развитии города на 2003 год не отвечала
требованиям 174 БК РФ, так как он не выполняла ряд своих целей, а
отражала лишь констатацию данных, иными словами вела статистику.
А именно в данной Программе не определены такие виды целей, как
комплексное прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых
реформ, программ, выявления необходимости и возможности осуществления
в перспективе мер в области финансовой политики и прежде всего этоотслеживание долгосрочных негативных тенденций и своевременного
принятия соответствующих мер.
Отсутствие средне и долгосрочного перспективного финансового
плана развития города, способного отследить долгосрочные негативные
финансовые последствия развития экономики в городе Нижневартовске
приводит к отсутствию приоритетов по использованию бюджетных
средств, а именно на финансирование объектов, относимых к реальному
сектору экономики, и инвестиционно-окупаемых объектов.
Из года в год подает показатель получения собственных доходов,
причинами которого являются не только изменение бюджетного и
налогового законодательства, но и значительное снижение объемов
производства у крупных налогоплательщиков города, при этом
Администрация города не проводит какие либо мероприятия по
наращиванию объемов производства, не отражает в своих документах
(Программа о социально-экономическом развитии города на 2003 год) пути
выхода по устранению негативных последствий и оздоровлению финансовой
политики города.
В связи с этим, при экспертизе проекта бюджета, имеют место случаи
когда планируемые текущие и капитальные расходы производились без
соблюдения принципа эффективности и экономности в использовании
бюджетных средств (ст.34 Бюджетного Кодекса РФ).
В статье 65 БК РФ отмечается, что формирование расходов бюджетов
всех уровней должно базироваться на единой методологической основе
расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Однако, до настоящего
времени таких нормативов на федеральном уровне нет, что создает
соответствующие проблемы, так как на местном уровне такая системность
тоже отсутствует, что позволяет хаотично при отсутствии
единой
системности использовать средства местного бюджета.
Так например,
МУ «Пансионат для престарелых и инвалидов» и МУ «Центр соц.псих.реабилитации участников и инвалидов локальных войн» являются
учреждениями круглосуточного обслуживания посетителей, но расходы по
питанию на 1 койко-день в МУ «Пансионат для престарелых и инвалидов»
составляет 67 рублей, в то время как в МУ «Центр соц.-псих.реабилитации
участников и инвалидов локальных войн», где на реабилитации находятся не
престарелые, а военнослужащие, расходы по питанию в день установлены на
уровне 13 рублей, что в 5 раз меньше.
Аналогично данное несоответствие установлено в МУ «Центр помощи
детям сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей «Аистенок»» и
в МУ социальный приют для несовершеннолетних «Арго», где расходы по
питанию на 1 койко-день в «Аистенке» составляют в размере 43 рубля, в то
время как в «Арго» в размере 28 рублей, что в 1,5 раза меньше.
Такое же неравенство установлено и при рассмотрении планируемых
расходов по разделу «Образование», что в дальнейшем может привести не
только к отсутствию сбалансированности образовательного процесса в
школах города, но и к нарушению прав и экономических гарантий детей
(ст.31 Закона РФ "Об образовании"), а также к реальным финансовым
потерям городского бюджета, выразившегося в не до получении
родительской платы.
Примером тому служат: в ряде школ города (МОСШ №1, МОСШ №
31) помимо основного образовательного процесса дополнительно введено и
дополнительное
художественно-эстетическое
образование,
чего
соответственно нет в других школах города, без установлении компенсации
родительской платы.
Не маловажный фактор установления финансовых потерь был
установлен при планировании расходов по осуществлению финансовохозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий, то
есть коммерческих структур, в идеале финансирование которых в
соответствии с нормами бюджетного законодательства должно быть
осуществляться лишь на покрытие реально подсчитанных убытков по
показателю 130130 «Убытки организаций, возникающих при продажи
товаров, услуг» при выполнении муниципального заказа, фактически
планируются расходы 4 –м коммерческим предприятиям в нарушении ст.
68, ст.69 Бюджетного кодекса РФ по сметам расходов по предметным
статьям и видам расходов бюджетной классификации, предназначенных
как
для
бюджетных
учреждений,
осуществляющих
функции
некоммерческого характера, при этом реальная сумма потерь городского
бюджета была оценена в сумме около 4 млн.рублей.
Иными словами: данные расходы были включены в бюджетную
роспись Органом, исполняющем бюджет (Управлением по финансам) не
соответствующей экономической классификации расходов, тем самым был
нарушен принцип достоверности бюджета (ст.37 Бюджетного Кодекса РФ),
где указано: «принцип достоверности бюджета означает …. реалистичность
расчета расходов».
Это только одни из немногих фактов финансовых потерь на примере
планирования текущих расходов в бюджете города, а более значимые
финансовые потери были установлены при планировании капитальных
расходов.
Да и сама система финансирования программы капитального
строительства далека от совершенства, а именно не выбраны приоритетные
направления в строительстве, большая часть строительных объектов, а их
около 20%, включенных в Программу капитального строительства в
нарушении СниПов не обеспечена проектно-сметной документацией, тем
самым, с необходимой степенью объективности (ст.37 БК РФ), без
отражения принципа надежности и реалистичности, включались в расходную
часть бюджета капитальные расходы.
При этом основная часть не обеспеченных проектно-сметной
документацией строительных объектов относится к различным видам
реконструкции, где в нарушении строительных норм, реально просчитанные
потери городского бюджета за счет дополнительных видов работ составили
около 86 млн.рублей, а это в свою очередь приводит не только к удорожанию
строительного объекта, но и к переносу срока ввода в эксплуатацию объектов
на более поздние сроки. На сегодняшний день мы не добились главной
победы, так и существует порочная практика строительства при отсутствии
проектно-сметной документации, и как результат огромные потери
городского бюджета.
Но это один из повторяющихся в каждом городе видов нарушений,
который встречается при планировании расходов, но более значимые
основные потери городского бюджета были обнаружены при планировании
нового вида строительства, имея при этом огромный перечень
незавершенных объектов (10), некогда принятых еще 8 и более лет назад от
градообразующего предприятия города и других предприятий по прочим
видам взаимозачетов соответственно в счет погашения налоговых платежей в
городской бюджет.
Основная часть этой «незавершенки» является социально-значимой
для города и данные объекты строительства у градообразующего
предприятия находились за планом приватизации, то есть в соответствии с
федеральным законодательством должны быть переданы городу бесплатно.
Вся эта «незавершенка» на сегодняшний день утратила свои
эксплуатационные качества и в дальнейшем требуют больших
инвестиционных вложений, так как эксплуатирование их для городского
бюджета экономически не целесообразно.
Это еще раз свидетельствует о том, что городу в обязательном порядке
нужен Единый долгосрочный перспективный финансовый плана развития
города, способный отследить приоритетность вложения бюджетных средств,
в том числе и по приобретению объектов муниципальной собственности.
Предотвращение потерь было выявлено и при планировании затрат на
содержание службы заказчика.
Так, содержание службы заказчика по программе капитального
строительства в проекте бюджета определено в размере 80 000 тыс.рублей
или 4,6% от общего объема капиталовложений, планируемых на капитальное
строительство и была представлена на рассмотрение предприятием МУ ПКС
в нарушении ст.172 БК РФ без расшифровки и без подтверждения с
необходимой степенью объективности какими либо расчетами, что в свою
очередь является нарушением строительных норм "О затратах на службу
заказчика-застройщика", но и также всего нормативных актом, принятых
субъектом, а именно Постановления Губернатора ХМАО «О нормативах
затрат на содержание служб заказчика-застройщика и технического надзора
по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объектов
финансируемых за счет средств окружного бюджета, фондов и
внебюджетных фондов», где уровень затрат по содержанию службы
заказчика ни как не равнялся 4,6% от общего объема капиталовложения, а
определен лишь в размере 1,4%, следовательно были предотвращены
расходы городского бюджета на сумму более чем 56 млн.рублей.
Это только одни из основных моментов просчета потерь городского
бюджета при рассмотрении проекта бюджета на очередной финансовый год,
но при этом общая сумма предотвращенных потерь городского бюджета
была равна 124 млн.рублей.
В силу указанных причин, основная задача любого контрольного
органа, а том числе и работа нашей Счетной палаты строится на том, чтобы
прежде всего, на ранних стадиях создания планирования расходов,
предотвратить их незаконность и неэффективность, что позволит открыть
государственное финансирование тех или иных более масштабных и
социально значимых для города проектов.
Что хотелось бы добавить, наверное самое наболевшее, во избежание
порочащей практики нецелевого использования бюджетных средств,
необходим правовой документ свидетельствующий о мере персональной
ответственности каждого должностного лица.
Как видите уважаемые коллеги, эти проблемы, оставаясь нерешенными
на сегодняшний день, не только
подрывают основы местного
самоуправления, но и дезорганизуют бюджетный процесс, стремящийся к
увеличению национального дохода страны.
Благодарю Вас за внимание!