Формирование неналоговых доходов регионального бюджета

ФОРМИРОВАНИЕ НЕНАЛОГОВЫХ ДОХОДОВ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА
(НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВЫ).
Рытова Анна Наилевна,
магистрант Московского городского университета управления Правительства Москвы
(a-rytova@mail.ru)
Актуальность проблемы планирования доходов бюджета обусловлена значимостью
доходных источников для обеспечения выполнения органами власти и управления
возложенных на них функций. Действительно, финансирование установленных полномочий
возможно только при наличии финансовых ресурсов. Соответственно, адекватная,
достоверная, своевременная оценка объемов доходов создает основу для правильного
планирования расходных потребностей, финансирование которых в конечном итоге является
главным внешним признаком эффективной деятельности органов власти и управления.
В науке и практике наибольшее внимание уделяется вопросам формирования
налоговых поступлений, так как они составляют наибольшую долю поступлений в бюджет.
Вместе с тем, учитывая противоречивые тенденции экономического развития и как
следствие нестабильное поступление налоговых доходов, необходимо обратить внимание на
формирование неналоговых доходов бюджета, которые могут выступить в качестве
дополнительной основы стабильности доходной базы бюджета. Неналоговые доходы
являются составной частью доходов всех бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации.
Сущность доходов заключается в экономических отношениях государства и органов
местного самоуправления с юридическими и физическими лицами в процессе формирования
доходной части бюджетов и внебюджетных фондов, имеющих материально-вещественное
воплощение в денежной форме.
На современном этапе развития роль территориальных финансов возрастает, что
объясняется следующими причинами:
- формирование региональных и местных бюджетов дает возможность в полном объеме
распределять средства на социально-экономическое развитие регионов в соответствии с
действительными потребностями;
- с помощью региональных и местных бюджетов выравниваются уровни социальноэкономического развития;
- органы представительной и исполнительной власти регионов могут самостоятельно
принимать решения о направлении вложения средств на развитие приоритетных отраслей
промышленности, социальной сферы и т.д.
Структура доходов подвижна и во многом определяется конкретными экономическими
условиями. Во всех развитых странах основными доходами бюджета являются налоговые
платежи, на неналоговые поступления приходится небольшой удельный вес – менее 10% от
совокупного бюджетного дохода. В консолидированном бюджете РФ налоговые
поступления превышают 90% от общей суммы доходов, зачисляемых в бюджеты бюджетной
системы России.
Неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют следующие
характерные черты, отличающие их от налоговых поступлений:
- порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом
нормативных документов, согласно которым неналоговые доходы могут носить
обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной
основах;
- не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые
элементы;
- большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в
правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа;
1
- отсутствует жесткое планирование, на практике оно осуществляется исходя из
фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом их динамики, темпов инфляции
и изменений в законодательстве.
Группа неналоговых доходов включает в себя довольно разнородные платежи,
получение которых бюджетом имеет различные основания. Всех их объединяет тот факт, что
все они не являются налогами и не регламентируются налоговым законодательством.
Перечень неналоговых платежей является единым для всех бюджетов бюджетной
системы РФ и определяется Бюджетным кодексом РФ и бюджетной классификацией РФ.
Несмотря на небольшой удельный вес неналоговых доходов в общем объеме доходов
бюджета города Москвы - 6,5% в 2011 году, именно в наращивании данного вида доходов
кроются потенциальные резервы увеличения ресурсов без усиления давления на экономику.
Доходы от собственности значительно выгоднее налогового способа формирования
доходной базы. Изъятие доходов от использования собственности не искажает результатов
хозяйственной деятельности экономических субъектов. В то время как налоги представляют
собой дополнительную нагрузку на хозяйственную деятельность, величина которой зависит
от ее итогов.
В 2012 году планируется увеличение неналоговых доходов до 7,3% за счет доходов от
продажи имущества, удельный вес которых в неналоговых доходах составит 48,5%, в то
время как удельный вес арендных платежей в неналоговых доходах составит 31,8%.
Увеличение неналоговых поступлений произойдет за счет продажи «обременительных»
непрофильных активов.
Планируется, что в 2013 и 2014гг. наибольшее влияние на формирование неналоговых
доходов будут оказывать арендные платежи, удельный вес которых в неналоговых доходах в
2013 году составит 54,2%, а в 2014 – 57,4%. Это связано со снижением доходов от продажи
имущества, удельный вес которых в 2013 году составит 24,5%, а в 2014- 24,2%.
Доходы от продажи имущества определяются порядком и размером средств,
получаемых в процессе приватизации и зачисляемых в бюджет, порядком продажи и иного
безвозмездного отчуждения имущества.
В настоящее время городское имущество делится на три части. Первый блок – это те
активы, которые нужны городу. Второй блок – имущество, которое выгоднее продать, чем
держать на городском балансе. Третий блок – это активы, которые эффективнее развивать
совместно с инвесторами.
Подлежат продаже пакеты акций, которые не обеспечивают необходимого влияния на
управление в акционерном обществе, а также пакеты акций обществ, необходимость участия
государства в которых отсутствует.
В прошлом году имущественно-земельный комплекс должен был обеспечить от
продажи имущества в виде неналоговых поступлений 6,2 млрд рублей, но превысил план на
1 млрд рублей. Перевыполнение произошло за счет продажи городских активов, таких как,
например, участок №15 в «Москва-Сити» и почти 25% торгово-делового центра «Новинский
пассаж». Кроме того, был перевыполнен на 560% план по поступлению дивидендов от
компаний, которыми владеет город. Городские акционерные общества принесли в бюджет
рекордные 27,3 млрд рублей, из них 23 млрд рублей – вклад ОАО «Центральная топливная
компания» (ЦТК). Высокие дивиденды компании - это результат продажи ЦТК своих акций
Банка Москвы и Sibir Energy.
Согласно «Среднесрочной программе приватизации государственного имущества
города Москвы на 2011–2013 гг.» в 2012-м запланирована продажа гостиницы «Метрополь»,
Центра международной торговли, общества «Объединенные кондитеры» и Объединенной
гостиничной компании. До 2014 года должен быть приватизирован целый ряд других
предприятий, принадлежащих Москве, а также осуществлена продажа доли города в
акционерных обществах различных компаний, начиная от пассажирского парохода «Борис
Чирков» и заканчивая банно-прачечным комбинатом.
2
В марте текущего года на площадке ОАО «Российский аукционный дом» продано 49 %
акций ОАО «Косметическое объединение «Свобода» за 1 млрд 573 млн рублей. Ему
принадлежат здания общей площадью 100 тысяч квадратных метров и 11,5 гектара в
долгосрочной аренде.
Также в марте текущего года планировалась продажа 26,58% акций ОАО
«Объединенные кондитеры» (73,42 % - принадлежит юридическим лицам). Начальная
стоимость пакета акций составила 10 млрд 745 млн рублей. В настоящее время ОАО
«Объединенные кондитеры» является крупнейшим кондитерским холдингом в Европе и
безусловным лидером на динамично растущем рынке кондитерских изделий России, в состав
которого входят 15 кондитерских фабрик в Москве и 11 - в регионах России, включая такие
известные бренды, как «Бабаевский», «Рот Фронт» и «Красный Октябрь». Бизнес
характеризуется стабильным ростом производственно-финансовых показателей. Общество
имеет свыше 100 000 торговых точек по всей России, включая сеть фирменных магазинов
под названием «Любимые с детства», 8 региональных дистрибьюторских центров,
охватывающих территорию всей страны.
Однако, как оказалось данный пакет акций не пользуется особым спросом у сторонних
инвесторов, продажа ОАО «Объединенные кондитеры» не состоялась.
В конце мая текущего года состоится продажа 100% акций ОАО Московский
городской комбинат ломбардов «Мосгорломбард». Начальная цена продажи акций составит
829,4 млн. рублей. В имущественный комплекс входят: 9 земельных участков на праве
аренды; 4 объекта недвижимости (нежилые помещения) на праве собственности, общей
площадью 12 717,4 кв.м; на праве аренды 17 объектов недвижимости (нежилые помещения)
общей площадью 4068,8 кв.м.
В текущем году также планируется выставить на торги 77 тысяч квадратных метров,
или 97% Гостиного Двора — памятника истории и архитектуры, крупного торгового и
туристического центра, здание которого построено в 1830 году архитектором Осипом Бове.
Этот специфический объект, планируется выставить единым лотом: объект
недвижимости и 49% акций «Ильинского подворья» в связи с тем, что основной акционер
«Ильинского подворья» — торговый дом «Шатер», также согласился выставить свой пакет
(51%) на продажу. По некоторым оценкам ориентировочная стоимость Гостиного Двора
может составить $150 миллионов.
Приватизация городской собственности должна служить решению таких задач, как
повышение эффективности использования активов; обеспечение конкурентоспособности
предприятий за счет внедрения новых технологий и передового опыта; формирование новых
владельцев, которые станут более эффективными собственниками; увеличение поступления
средств в бюджет за счет более эффективной работы предприятий; обеспечение более
справедливого распределения прибылей и пр.
Ожидается, что новые владельцы установят более эффективную схему корпоративного
управления и это обеспечит решение задачи увеличения поступлений в бюджет, причем
дважды. Первое поступление разовое – от продажи собственности, второе – постепенное, в
виде налогов от прибыльно работающего предприятия.
Однако зачастую налоговые поступления от приватизированных объектов значительно
меньше тех, которые можно было бы получить, если бы эти объекты остались в городской
собственности. Продажа имущества лишает стабильного канала поступлений денежных
средств в городской бюджет. В этом случае необходимо искать механизмы компенсации от
потери данного вида источника.
Для увеличения поступлений в бюджет от использования государственной
собственности необходимо наличие полной и актуальной информации об объектах
имущества, их поступлении и выбытии из государственной собственности. Это
обусловливает необходимость проведения масштабной инвентаризации недвижимости
города Москвы, которая должна способствовать вовлечению в хозяйственный оборот
неучтенных объектов.
3
Необходимо повышать эффективность управления городским имуществом, в том числе
совершенствовать мониторинг городской собственности и планировать доходы от ее
использования.
Следует отметить, что наибольшие потери город несет из-за длительных процедур
закрытия инвестиционных контрактов и регистрации прав собственности на принадлежащую
городу долю. Все это время город лишен возможности использовать соответствующее
имущество и получать прибыль. Поэтому требуется внесение изменений в законодательство
в части ограничения максимальных сроков регистрации прав собственности и установления
ответственности застройщиков за нарушения этих сроков.
Пока существующая ситуация сохраняется, город готов продавать свою долю тем
соинвесторам, которые заинтересованы в ее покупке. Такой подход следует рассматривать
как антикризисную меру, направленную, с одной стороны, на поддержку инвестиционного
процесса в городе, а с другой - на пополнение городского бюджета.
Арендные поступления от имущества, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, являются возобновляемыми и стабильными доходами
бюджета, в отличие от продажи имущества, поэтому необходимо увеличивать долю
площадей, переданных в аренду.
Для увеличения арендных поступлений необходимо проведение тщательно выверенной
политики арендных отношений, которая будет выгодна и органам управления с целью
увеличения поступлений в бюджет, и арендаторам. Центральным звеном организации
арендных отношений является экономически обоснованный размер арендной платы.
Необходимо так рассчитывать ставки арендной платы, чтобы и не занижать доходы
бюджета, и в то же время способствовать развитию предпринимательства. Вместе с тем,
необходимо учитывать социальную составляющую платы за пользование городской
собственностью учреждениями образования, здравоохранения и другими общественными
учреждениями.
Как показывает мировой опыт, одним из эффективных методов управления
государственным имуществом является передача его в концессию. Основное отличие
концессии от аренды состоит в том, что концессионеру передается право осуществления
деятельности или предоставления услуг, отнесенных к функциям государства. Механизм
концессии позволяет привлекать в общественный сектор частные инвестиции, новые
технологии, дополнительные трудовые ресурсы. Концессии способствуют обеспечению
эффективного использования государственного имущества, повышению качества товаров,
работ, услуг, предоставляемых потребителям.
В качестве объекта концессионного соглашения современным законодательством
Российской Федерации определено недвижимое имущество: автомобильные дороги и
инженерные сооружения транспортной инфраструктуры (мосты, путепроводы, тоннели,
стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств и т.п.);
объекты железнодорожного, трубопроводного транспорта; морские и речные порты; морские
и речные суда; системы коммунальной инфраструктуры, иные объекты коммунального
хозяйства (объекты водо-, тепло-, газо-, и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных
вод, переработки и утилизации бытовых отходов и т.п. ); объекты, используемые для
осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха
граждан и туризма; объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные
объекты социально-культурного и социально-бытового назначения и др.
Для города-концедента совершенно очевидны привлекательные стороны концессии,
такие как сохранение за ним права собственности на имущество, предоставленное в
концессию, обязательство концессионера (арендатора) за свой счет создать и (или)
реконструировать, а также застраховать определенное этим соглашением недвижимое
имущество, получение платы за пользование этим имуществом в соответствии с
соглашением и т.п. Концессионер получает на срок, установленный соглашением (в мировой
практике порядка 49 лет), права владения и пользования обозначенным объектом. Продукция
4
и доходы, полученные концессионером в результате осуществления этой деятельности,
являются его собственностью.
Резервы пополнения неналоговых доходов связаны в основном с повышением
результативности использования собственности через эффективное регулирование ставок
арендной платы, стимулирования наращивания прибыльности государственных унитарных
предприятий. Продажа неэффективной собственности инвесторам должна способствовать
снижению затрат на содержание объектов. Вместе с тем, следует рассматривать и варианты
выкупа в государственную собственность некоторых предприятий, так как лишь
распродажей государственной собственности вопросы увеличения доходов бюджета не
решить. Для увеличения неналоговых поступлений необходимо эффективно управлять
собственностью, а не избавляться от нее.
5