1 На правах рукописи Дубессан Рафeд Х. Дубессан РЕФОРМА
реклама
На правах рукописи Дубессан Рафeд Х. Дубессан РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РЕСПУБЛИКИ ИРАК В XXI ВЕКЕ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ 12.00.02 – Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Москва – 2014 2 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Воронежский государственный университет (ВГУ)» Научный руководитель Зражевская Татьяна Дмитриевна доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист России Официальные оппоненты: Осавелюк Алексей Михайлович доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного, административного и финансового права НОУ ПО «Европейский Институт Права Justo» Арбузкин Александр Михайлович кандидат юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет имени М. В. Ломоносова», доцент кафедры конституционного и муниципального права Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» Защита состоится 18 июня 2014 г. в 13.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)», г. Москва 123995, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета. С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина». Полный текст диссертации и автореферат диссертации, размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА): http://msal.ru/general/academy/councils/collab/ Автореферат разослан « » апреля 2014 г. И.О. Ученого секретаря диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор Е.С. Шугрина 3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертации обуславливается противоречием, возникшим между провозглашением Республики Ирак федеративным государством и закрепленным в Конституции от 15 октября 2005 года неопределенным юридическим статусом субъектов федерации. К числу участников федеративных отношений отнесены неравноправные территориальные образования и даже органы местного самоуправления. Это влечет за собой неравномерное распределение финансовых ресурсов, и в конечном итоге, существенные различия в уровне жизни населения. Недостаточно федеральным и четко разграничены субфедеральным предметы уровнями ведения публичной между власти, что порождает конфликты между ними. Перечни предметов исключительного ведения федерации, совместного ведения федерации и субъектов – являются узкими. К исключительному ведению федерации отнесено 9 предметов, к совместному – 7. Они не включают общественные отношения, которые регулируются гражданским, уголовным, административным, семейным, трудовым, экологическим правом. На практике не реализован ряд конституционно-правовых институтов в сфере федеративного строительства. Статья 48 Основного закона Республики Ирак предусматривает создание Совета Федерации, однако этот орган не сформирован, то есть отсутствует представительство государственно-территориальных единиц на федеральном уровне. Не определена территория и статус особого сложносоставного субъекта федерации – Курдистанского Региона, исторически обладавшего правами автономии. В нем сильны сепаратистские настроения. Отсутствуют научные исследования, посвященные федеративному строительству в условиях этнического, религиозного и языкового разнообразия населения, и, в частности, особенностям государственнотерриториального устройства в Республике Ирак. 4 В силу того, что федеративное устройство в Ираке впервые введено в 2005 г., в национальной юридический науке малоисследованными являются различные аспекты территориальной организации государства: принципы федеративного устройства, разграничение предметов публичной власти, правовой статус субъектов ведения и полномочий формирование и деятельность федерации, между уровнями верхней палаты парламента. В иностранной научной литературе, в том числе в Российской Федерации недостаточно подробно освещены вопросы возникновения и статуса новых национально-территориальных федераций. К последним относятся Королевство Бельгия, Босния и Герцеговина, Федеративная Демократическая Республика Непал, Республика Ирак. В указанных государствах выбор федеративной формы государственно- территориального устройства обусловлен необходимостью разрешения разногласий между различными этническими, языковыми и религиозными группами. В иракской доктрине не разработан категориальный аппарат, в частности не выработаны дефиниции таки понятий, как государственный суверенитет, статус субъекта, правовая система субъекта, предметы ведения, полномочия, местное самоуправление. В силу перечисленных негативных явлений тема диссертационного исследования является актуальной. Научно-теоретическую основу диссертации составляют труды российских ученых: Р. Г. Абдулатипова, С.А. Авакьяна, А. С. Автономова, М.В. Баглая, Н. А. Богдановой, Н.В. Бутусовой, Т.М. Бялкиной, М. В. Варлен, Н.В. Витрука, Н. М. Добрынина, В.Е. Зорькина, И. А. Исаева, В. В. Комаровой, Б. С. Крылова, О.Е. Кутафина, В. А. Лебедева, И. В. Лексина, В.О. Лучина, В.В. Маклакова, Н. А. Михалевой, О. М. Осавелюка, В. С. Основина, М. С. Саликова, Б. А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, И. А. Умновой, Т.Я. Хабриевой, В. И. Фадеева, В. А. Черепанова, В.Е. Чиркина, Е. С. Шугриной, Б.С. Эбзеева и др. 5 В ходе проведения исследования использовались работы следующих ученых-конституционалистов Республики Ирак: Аднан Таха Махди, Азхар Хасим Ахмед, Айят Салман Шахеб, Визам Саббар Аль-Аани, Гази Файсал Махди, Каид Мухамед Тарбуш, Маджид Абдедь Рида, Мадхид Абд ар-Реда, Мухаммед Мехди Мухаммед, Салех Джавад Казем и др. Объектом возникающие исследования в процессе являются общественные формирования и отношения, функционирования федеративного государства в Республике Ирак. Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, определяющие принципы федеративного устройства Республики Ирак и конституционно-правовой статус субъектов федерации, разграничивающие предметы ведения между федерацией и субъектами федерации, а также реализация соответствующих норм. Цели и задачи исследования. Основная цель диссертации состоит в комплексном исследовании государственно-территориального устройства Республики Ирак, и в выработке новых практических рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование конституционного и отраслевого правового регулирования. Для достижения поставленных целей определены и решены следующие задачи: 1. Исследована эволюция государственно-территориального устройства Ирака. 2. Выявлены современные характеристики иракской федерации, определена совокупность принципов федеративного устройства Республики Ирак. 3. Исследована модель разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в Республике Ирак, предложены пути ее изменения с учетом опыта Российской Федерации и иных федеративных государств. 6 4. Показаны различия в статусе субъектов федерации различных видов, выявлены пробелы в регламентации их правового статуса. 5. Рассмотрены системы органов государственной власти субъектов Республики Ирак, разработаны предложения по совершенствованию законодательства об их статусе и полномочиях. 6. Проанализирован особый правовой статус Иракского Курдистана как субъекта федерации, определены возможные направления его уточнения. 7. Разработаны возможные модели формирования Совета Федерации – верхней палаты парламента Республики Ирак с учетом необходимости соблюдения баланса интересов федерального центра и различных по статусу субъектов федерации. 8. Предложены механизмы влияния субъектов федерации на принятие решений на федеральном уровне. Методологическая основа исследования. Для достижения поставленной цели и решения частных задач использовались следующие общенаучные и частнонаучные методы: диалектический, формальноюридический, логический, историко-правовой, индукции, дедукции, абстрагирования, анализ и синтез, статистические методы, метод обращения к другим наукам. В целях выявления наиболее подходящих для Республики Ирак подходов к регулированию федеративных отношений использовался функциональный метод сравнительного правоведения. Нормативную базу исследования составляют: Конституция Республики Ирак от 15 октября 2005 г., Законы Республики Ирак, акты Президента и Правительства Республики Ирак, исторические документы, акты временной военной администрации. Для формулирования предложений и рекомендаций по совершенствованию федеративного устройства использовались конституция Российской Федерации 1993 г., ее федеральные законы, Постановления 7 Конституционного Суда Российской Федерации, конституции и законодательные акты зарубежных государств. Эмпирическая база исследования представлена: 1) Статистическими показателями, характеризующими экономическое и социальное развитие Ирака в XXI веке; 2) Результатами анализа актов временной военной администрации, а также Агентства США по международному развитию (USAID); 3) Показателями доходов и расходов в Федеральном бюджете Республики Ирак; 4) Опубликованными статистическими данными. Научная новизна исследования. Диссертационное исследование состоит в комплексном анализе норм, регулирующих вопросы государственно-территориального устройства Республики Ирак, в том числе принципы федеративного устройства, статус субъектов федерации, разграничение предметов ведения и полномочий. Введены в научный оборот труды ученых Ирака и Соединенных Штатов Америки на английском языке по исследуемой предложения обеспечения теме. по Разработаны теоретические совершенствованию реформы и практические конституционно-правового государственно-территориального устройства Республики Ирак. Диссертантом представлено собственное видение правового оформления принципов федеративного устройства Республики Ирак. Определена специфика модели иракской федерации на современном этапе: национально-территориальная – наряду с 18 мухафазами, образованными по территориальному признаку существует национальный сложносоставной субъект – Республика Курдистан; асимметричная – существует несколько типов субъектов федерации – регионы, мухафазы, не входящие в состав регионов, Курдистанский регион, мухафазы, входящие в состав Курдистанского Региона; конституционный характер образования – до 2005 г. Ирак был унитарным государством, федеративная форма устройства была 8 навязана администрацией оккупационных войск, использование публичного договора для регулирования вопросов территориального устройства не предусмотрено. Автором выделены этапы развития государственно-территориального устройства Иракского государства, что позволило учесть специфику межнациональных и межконфессиональных отношений при формулировании предложений по совершенствованию Конституции Ирака и законодательства. Выявлены различия в правовом статусе субъектов Республики Ирак, охарактеризована роль столицы государства в системе федеративных отношений. Выявлен пробел в Конституции Республики Ирак, выражающийся в отсутствии механизма определения статуса такого вида субъекта федерации, как Курдистанский регион. Предложены варианты организации территории данного сложносоставного субъекта федерации. Доказано, что модель разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субфедеральными единицами в Ираке и ориентирована на децентрализованный характер федерации, поскольку сформировалась под влиянием опыта Соединенных Штатов Америки. В связи с этим предложено расширить перечень предметов исключительного ведения федерации, а также закрепить на уровне Конституции Ирака открытый перечень исключительного ведения субъектов. В работе сформулированы предложения и рекомендации по внесению изменений в Конституцию Республики Ирак и федеральное законодательство. На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны: 1. Обоснована необходимость устройства Республики Ирак как которой входит (один или определения государственного многоуровневой федерации, в состав возможно несколько) сложносоставных субъектов. Под сложносоставным субъектом понимается территориальное 9 образование из нескольких субъектов федерации, которые одновременно состоят в конституционных правоотношениях как с вышестоящим субъектом, так и с федеральным центром. В Республике Ирак в настоящее время к числу сложносоставных относится Курдистанский Регион, в состав которого входят три мухафазы. Статья 119 Конституции Республики Ирак закрепляет возможность образования иных регионов, в состав которых входят несколько мухафаз. 2. Предложена авторская совокупность принципов федеративного устройства Республики Ирак, которые целесообразно закрепить в Конституции страны: - принцип государственного единства, недопустимость сецессии; - сочетание национальных и территориальных начал при организации федерации; - принцип ограниченного самоопределения национальных меньшинств; - неравноправие субъектов (асимметрия) федерации; - разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами федерации, основанное на различиях статуса субъектов. - принцип совместного участия федерации и субъектов в распределении доходов от добычи и экспорта природных ресурсов, а также в разведке и эксплуатации новых месторождений. 3. В целях уточнения перечня субъектов федеративных отношений предлагается дополнить Конституцию Республики Ирак новой статьей 116.1., где перечислить все субъекты федерации. Исключить органы местного самоуправления из федеративной системы Республики Ирак, так как местное самоуправление – самостоятельный уровень публичной власти, его статус установлен в статье 125 Конституции. 4. Показана необходимость закрепления права принимать акт высшей юридической силы (например, Конституцию) за каждым из субъектов федерации Республики Ирак независимо от его вида. Способ принятия этого 10 акта (народом, представительным органом, специально создаваемым органом) должен определяться субъектом федерации самостоятельно. В этих целях предложено внести соответствующие дополнения в статью 116 Конституции Ирака. 5. В целях окончательного установления границ между субъектами федерации требуется принятие Федерального закона Республики Ирак, закрепляющего порядок изменения границ между мухафазами. Подобное изменение должно происходить по результатам референдума, в котором должны участвовать все население субъектов, границы которых изменяются. Подобный порядок позволит снизить количество территориальных споров и обеспечит стабильность границ субъектов федерации. 6. Обосновано предложение о внесении изменений в часть 1 статьи 26 Закона Республики Ирак № 21 2008 года «О мухафазах, не входящих в состав региона», содержащую положение об утверждении кандидатуры губернатора мухафазы Указом Президента Республики Ирак. Предлагается предоставить главе государства право вносить три кандидатуры на должность губернатора в Совет Мухафазы, и одновременно исключить из числа его полномочий утверждение решения представительного органа о назначении губернатора. Таким образом будет разрешена коллизия между частью 3 статьи 122 Конституции Республики Ирак и частью 1 статьи 26 Закона № 21 2008 года. Согласно части 3 статьи 122 Конституции Ирака, губернатор назначается Советом мухафазы, иные требования для утверждения его в должности не предусматриваются. 7. Предложено расширить перечень предметов исключительного ведения федерации Республики Ирак путем включения в статью 110 Конституции следующих сфер общественных отношений: - федеральная государственная служба; - воздушное и железнодорожное сообщение; - гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; 11 - определение статуса государственной границы, порядка пересечения границы, режима пограничных территорий. В настоящее время перечень предметов исключительного ведения федерации не отражает практику законодательного регулирования. Так, на федеральном уровне приняты гражданский и уголовный кодексы Республики Ирак, которые не подпадают под предметы ведения, установленные статьями 110, 114 Конституции Ирака. 8. Целесообразно закрепление перечня предметов исключительного ведения регионов и мухафаз, не входящих в состав регионов. В этих целях предлагается дополнить статью 115 Конституции Республики Ирак, путем перечисления в ней следующих предметов исключительного ведения субъектов федерации: субъектов, культурная административно-территориальное политика, дошкольное образование, устройство охота и рыболовство, охрана растительного и животного мира. 9. Обоснована необходимость исключения из текста Конституции Республики Ирак части 4 статьи 121, согласно которой регионы и мухафазы должны иметь представителей в посольствах и дипломатических миссиях иностранных государств. Это позволит устранить коллизию упомянутой нормы с частью 1 статьи 110 Конституции, которая относит формирование внешней политики и дипломатического представительства к исключительному ведению федерального центра. 10. Распространить действие части 1 статьи 112 Конституции Республики Ирак на все месторождения нефти и газа независимо от времени их открытия. Действующая редакция статьи действует лишь в отношении месторождений, открытых на момент вступления в силу Конституции. Это будет способствовать финансовому выравниванию субъектов федерации. 11. Предложено реализовать на практике положения статей 48, 65 Конституции Республики Ирак о создании верхней палаты парламента – Совета Федерации Республики Ирак. Согласно статье 48 Основного закона, одним из органов законодательной власти Ирака является Совет Федерации, 12 статус которого должен определяться законом, принятым 2/3 голосов членов Совета Представителей. До настоящего времени соответствующий закон не принят, а Совет Федерации не сформирован. Это затрудняет участие субъектов в принятии решений, затрагивающих их интересы. В целях совершенствования статуса Совета Федерации предлагается следующее: - во-первых, в статье 48 Конституции Республики Ирак определить статус Совета Федерации как верхней палаты парламента Ирака; - во-вторых, наделить Совет Федерации правом одобрения федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, для чего дополнить Конституцию Республики Ирак новой статьей 65.1.; - в третьих, принять закон «О порядке формирования и статусе Совета Федерации Республики Ирак», в котором закрепить количество представителей от субъектов федерации в зависимости от статуса субъекта Республики Ирак (от Регионов, в том числе Курдистанского Региона – по 6 представителей, два из которых избираются населением, и два назначаются органами законодательной и исполнительной власти; от мухафаз, не объединенных в регионы - по 4 представителя, два из которых избираются населением, и по одному назначаются органами законодательной и исполнительной власти). Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение диссертации заключается в том, что исследование комплекса вопросов, связанных с правовыми механизмами децентрализации в государствах, неоднородностью характеризующихся населения позволяет этнической выявить и религиозной возможные пути уравновешивания центробежных и центростремительных тенденций. Содержащиеся в диссертации обобщения, выводы и предложения призваны способствовать дальнейшему совершенствованию Конституции и законодательства Республики Ирак в области закрепления государственнотерриториального устройства. 13 Практическая значимость состоит в том, что результаты исследования и предложения могут быть использованы для следующих целей: 1) Совершенствования нормативно-правового регулирования федеративного устройства Республики Ирак, организации и деятельности органов государственной власти в субъектах федерации в Ираке; 2) разработки проекта законов Республики Ирак «Об общих принципах организации органов государственной власти в субъектах федерации в Республике Ирак»; «О порядке формирования Совета Федерации в Республике Ирак»; «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Ирак». 3) Разработке проектов Конституции Курдистанского Региона и конституций мухафаз; 4) дальнейших научных исследований вопросов формирования федеративного устройства в Республике Ирак; 5) разработки учебных пособий по курсам лекций и практических занятий в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку по юридическим специальностям, по дисциплинам «Конституционное право», «Конституционное право зарубежных стран», «Компетенция органов государственной власти». Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования опубликованы в 9 статьях (из них 4 в рецензируемых ВАК научных журналах). Основные выводы работы обсуждались на профессорско- преподавательских научных конференциях ФГБОУ ВПО «ВГУ» в 2011, 2012, 2013 г.г.; международных и общероссийских научно-практических конференциях. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, и заключения. 14 ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, характеризуется степень ее научной разработанности, формулируются объект, предмет, цель, задачи исследования, его теоретическая и методологическая основы, новые, либо обладающие элементом новизны научные результаты, выделяются основные положения, выносимые на защиту, отмечается теоретическая и практическая значимость работы, приводятся сведения об апробации результатов исследования. Глава 1. Конституционно-правовые территориального устройства основы Республики Ирак государственносостоит из трех параграфов. В Параграфе 1.1. Понятие и нормативная основа регулирования государственно-территориального показаны особенности устройства современного Республики Ирак государственно-территориального устройства государства и те факторы, которые обусловили федеративную форму такого устройства: военная интервенция, разнообразный состав населения (религиозный – сунниты и шииты; этнический – арабы и курды; лингвистический – арабский, курдский, туркменский, армянский и иные языки); наличие значительного количества национальных и религиозных меньшинств; неравномерное распределение на территории Ирака природных ресурсов (нефти и газа). В параграфе предложена авторская этапизация развития государственно-территориального устройства Ирака в период независимости (с 1922 г.). Отмечено, что правовая база федеративных отношений до конца не сформирована, а принятые нормативные правовые акты не полностью соответствуют постулатам конституционно-правовой науки и мировой практике федерализма. В частности, отсутствует термин «субъект федерации», вместо которого используется термин «административная 15 единица». В число участников федеративных отношений включены органы местного самоуправления. Одной из особенностей государственно-территориального устройства Республики Ирак является многоуровневый характер федерации. Он выражается в том, что в состав одного или нескольких субъектов федерации входят территориальные образования, также являющиеся участниками федеративных отношений. Предметы ведения между вышестоящим и нижестоящим субъектами могут разграничиваться как федеральными нормативными правовыми актами, так и субфедеральными (в конституции вышестоящего субъекта, посредством заключения договора между вышестоящим субъектом и нижестоящими). Для Республики Ирак более приемлемым является второй подход, так как, во-первых, курдистанский Регион обладает значительным этническим и языковым своеобразием, а вовторых, Конституция Ирака допускает образование новых сложносоставных регионов, учесть специфик которых на уровне унифицированного акта федерального уровня затруднительно. Предложено перечислить все субъекты федерации в отдельной статье Конституции Республики Ирак и дополнить Конституцию новой статьей 116.1. Кроме того, предлагается исключить органы местного самоуправления из числа субъектов федеративных отношений, так как местное самоуправление – самостоятельный уровень публичной власти, его статус установлен в статье 125 Конституции Ирака. В параграфе 1.2. Конституционные принципы федеративного устройства Республики Ирак и их реализация обосновывается, к какому типу федеративных государств относится Республика Ирак, выявляется специфика в отношении каждого из классификационных критериев. Ирак – национально-территориальная федерация, при этом по национальному признаку образован всего один субъект – Курдистанский Регион. Имеются разнообразия иные формы в конституционных отражения фактора текстах. Ирак национального – конституционная 16 федерация. При этом основные параметры федеративного устройства были определены Переходным законом об управлении («Transitional administrative law») от 8 марта 2004 г. Ирак – ассиметричная федерация. В его составе состоят субъекты федерации нескольких видов с неодинаковым статусом: мухафазы, не объединенные в регионы, Курдистанский регион, мухафазы в составе Курдистанского региона, столичный округ Багдад, не совпадающий с одноименной мухафазой. Предусматривается возможность образования такого вида субъекта федерации, как регион из одной или нескольких мухафаз. Ирак – децентрализованная федерация. Это выражается в узком по сравнению с другими федеративными государствами перечнем исключительных предметов ведения федерации, а также предметов совместного ведения федерации и субъектов. Национально-территориальная природа федерации в Ираке выступает в качестве средства реализации права различных национальностей (прежде всего - Курдов) на самоопределение и как способ разрешения межэтнического конфликта. Однако создание отдельных субъектов на этнической, либо конфессиональной (шиитской, суннитской) основе способно дестабилизировать ситуацию. Это подтверждает опыт Боснии и Герцеговины, состоящей из двух субъектов федерации (Федерация Боснии и Герцеговины и Республика Сербская), причем Федерация Боснии и Герцеговины сама состоит из двух территориальных единиц, имеющих статус субъекта. Все названные единицы имеют национальную природу, при этом каждая из наций имеет собственную господствующую религию. Точка зрения о целесообразности построения Иракской Федерации по Боснийской модели высказывалась несколькими политическими деятелями США. В отличие от Российской Федерации (статьи 5, 11 Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 г.), указанные основные начала не закреплены в отдельной статье Конституции Республики Ирак. В связи с этим автором предложена собственная совокупность принципов государственно-территориального устройства Республики Ирак. Показана 17 необходимость дополнения системы принципов федеративного устройства Республики Ирак принципом прямого запрета сецессии, а также принципом совместного участия федерации и субъектов в распределении доходов от добычи и экспорта природных ресурсов, а также в разведке и эксплуатации новых месторождений. В параграфе 1.3. Модель разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и субъектами в Республике Ирак показывается своеобразие подхода к разграничению предметов ведения между уровнями публичной власти в Конституции Республики Ирак от 15 октября 2005 г. В Конституции Ирака выделяются сферы исключительного ведения федерации, вопросы совместного ведения. Предметы исключительного ведения субъектов определяются по остаточному принципу. По предметам совместного ведения приоритет имеют законы субъектов федерации. Перечни предметов исключительного ведения федерации, совместного ведения федерации и субъектов являются краткими. Они не отражает практику законодательного регулирования, так как на федеральном уровне принимаются многочисленные акты в сфере гражданско-правового и уголовно-правового регулирования, вопросов безопасности и распоряжения природными ресурсами. Региональное законодательство находится в зачаточном состоянии, правом принятия законов активно пользуется лишь Курдистанский Регион. Обосновывается предложение о закреплении перечня предметов исключительного ведения регионов и мухафаз, не входящих в состав регионов. В статье 115 Конституции предлагается закрепить следующие предметы исключительного ведения: административно-территориальное устройство субъектов, культурная политика, дошкольное образование, охота и рыболовство, охрана растительного и животного мира. 18 Одновременно предлагается расширить перечень предметов исключительного ведения федерации путем включения в статью 110 Конституции следующих сфер общественных отношений: - федеральная государственная служба; - воздушное и железнодорожное сообщение; - гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; - определение статуса государственной границы, порядка пересечения границы, режима пограничных территорий. Глава 2: Статус субъектов федерации в Республике Ирак и система региональных органов государственной власти состоит из трех параграфов. В параграфе 2.1. Статус и система регионов и мухафаз как неравноправных субъектов Республики Ирак показывается, что перечень участников федеративных отношений, закрепленный в Конституции Республики Ирак не отражает реального субъектного состава этих отношений. Согласно статье 116 Основного закона, федеративная система Республики Ирак состоит из столицы, регионов, мухафаз, а также органов местного самоуправления. Фактически в настоящее время в Ираке существуют следующие виды территориальных образований: мухафазы, не объединенные в регионы; Курдистанский Регион; мухафазы, находящиеся в составе Курдистанского Региона; столичная территория. Показано, что мухафазы и регионы обладают неравным статусом. Только регионы имеют право принимать собственный основной закон – Конституцию. Регионы имеют право закреплять собственную систему органов государственной власти, в том числе судебную систему, без какихлибо ограничений. В отношении органов государственной власти мухафаз, не объединенных в регионы, установлены детальные требования к организации законодательных (представительных) органов и не предоставлено право создания судов субъектов. Регионы имеют право 19 создавать собственные силы безопасности, включая национальную гвардию. В последнее десятилетие было предпринято несколько попыток преобразования мухафазы в регион в соответствии со статьей 119 Конституции Ирака, однако все они не были доведены до конца. Образование регионов сдерживается федеральными органами государственной власти из-за опасений сепаратизма. В настоящее время не урегулирован правовой статус трех мухафаз, входящих в состав Курдистанского Региона. В случае образования региона из двух и более мухафаз, статус последних также становится неопределенным. Обоснована необходимость закрепить право принимать собственную Конституцию (основной закон) за каждым из субъектов федерации Республики Ирак независимо от его вида. Способ принятия конституции (народом, представительным органом, специально создаваемым органом) должен определяться субъектом федерации самостоятельно. В этих целях предложено внести соответствующие дополнения в статью 116 Конституции Ирака. 2.2. Статус Курдистанского Региона как сложносоставного национального субъекта федерации. Исторически Курдский регион характеризуется особенностями в экономическом и Курдистанский регион Конституционные политическом в нормы, составе устройстве. Ирака закрепляющие В настоящее де-факто его время полунезависим. статус, отличаются неопределенностью. Во-первых, точно не определена территория региона. Во-вторых, не принята Конституция субъекта. Имеющийся официальный проект Конституции не содержит отсылок к Конституции Ирака от 15 октября 2005 г.; положений о разграничении предметов ведения и полномочий; норм о взаимосвязи и взаимодействии судебных систем Ирака и Курдистана. В третьих, не урегулированы экономические отношения Курдистанского региона с центральным правительством, в частности, вопросы распределения 20 доходов от природных ресурсов. Часть политических сил поддерживают сецессию Курдистана. В параграфе указывается, что в XXI веке предложено три значимых проекта конституции Курдистанского региона. 19 августа 2008 года представлен парламентский проект, который является более подробным по сравнению с ранее предлагавшимися и включает в себя 120 статей. Его содержание внутренне противоречиво, а ряд положений (о гражданстве региона, о добровольном вхождении в состав Ирака, о самостоятельном участии в международных отношениях) в большей степени свойственны для участника конфедерации. Возможно несколько вариантов определения статуса Курдистанского региона – в специальном федеральном нормативном акте, в договоре между федеральными Наиболее и региональными приемлемым является органами вариант, государственной при котором власти. статус Курдистанского, как и иных регионов определялся бы Конституцией Ирака и Конституцией региона не противоречащей федеральной Конституции. Соответствующее положение предлагается закрепить в части 1 статьи 117 Конституции Ирака. В целях окончательного установления границ между субъектами федерации обосновывается необходимость принятия федерального закона, закрепляющего порядок изменения установленных в 1971 году границ между мухафазами. Подобное изменение должно происходить по результатам референдума, в котором участвует все население заинтересованных мухафаз, а не только население спорных территорий. Решение об изменении границ может быть принято только при взаимном одобрении его населением всех заинтересованных мухафаз. Подобный порядок позволит снизить количество территориальных споров и обеспечит стабильность границ субъектов федерации. В параграфе 2.3. Представительство субъектов федерации в федеральных органах государственной власти показывается, что 21 имеющиеся формы влияния субъектов федерации на принятие решений федеральными органами государственной власти в Республике Ирак недостаточны. В Конституции от 15 октября 2005 г. отсутствуют нормы, регламентирующие участие субъектов в федеральном законодательном процессе. Анализ опыта зарубежных государств позволил выявить подобные формы. К ним относятся: 1. Создание верхней палаты парламента, члены которой представляют делегировавшие их субъекты федерации; 2. Наделение органов государственной власти субъектов федерации правом внесения проекта федерального закона; 3. Предоставление субъектам федерации права блокировать принятие федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения; 4. Предоставление субъектам федерации возможности участвовать в изменении федеральной конституции. Согласно статьям 48, 65 Конституции Республики Ирак, одним из органов законодательной власти Ирака является Совет Федерации, статус которого должен определяться законом, принятым 2/3 голосов членов Совета Представителей. До настоящего времени этот закон не принят, а Совет Федерации не сформирован. В целях совершенствования статуса Совета Федерации предложено: - во-первых, в статье 48 Конституции Республики Ирак непосредственно определить статус Совета Федерации как верхней палаты парламента Ирака; - во-вторых, наделить Совет Федерации правом одобрения федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения, для чего дополнить Конституцию Республики Ирак новой статьей 65.1. Предложены пути расширения возможностей субъектов по участию в федеральном правотворческом процессе: 22 - предоставление права законодательной инициативы органам законодательной и исполнительной власти субъектов федерации, а также Совету Федерации, для чего внести дополнения в часть 1 статьи 60 Конституции Республики Ирак. - закрепление требования об одобрении изменений Конституции Ирака законодательными органами не менее двух третей всех субъектов федерации, для чего внести изменения в статью 126 Конституции. В Заключении диссертации подводятся итоги исследования, обобщаются основные научные и практические результаты, состоящие из совокупности выводов, предложений и рекомендаций. Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих научных публикациях автора: 9 статей общим объемом 2,96 п.л. I. Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований: 1. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Роль фактора национального, языкового и религиозного разнообразия в федеративном строительстве в Ираке // Перспективы науки. – Тамбов. - 2011. – №11 (26). 0,23 п.л. 2. Дубессан Рафед Х. Дубессан, Середа М.Ю. Статус верхней палаты парламента в Ираке // Перспективы науки. – Тамбов. - 2012. – №5 (32). 0,25 п.л. 3. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Статус субъектов федерации в республике Ирак // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. – Тамбов. - 2013. - №4 (120). 0,70 п.л. 23 4. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Статус мухафаз, не объединенных в регионы, как субъект федерации в республике Ирак// Регион: Система, экономика, управление. Русский провинциальный научный журнал.- Воронеж.-2013 - №4 (23). 0,24 п.л. II. Статьи, опубликованные в других научных изданиях: 5. Дубессан Рафед Х. Дубессан, Аль Мухамед Гани Зкаер Атия. Основы конституционного строя Ирака // Конституционные чтения : сб. науч. трудов. Вып. 5: Актуальные проблемы конституционного права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. – Воронеж : Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. 0,28 п.л. 6. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Конституционная обязанность государства по обеспечению реализации права на образование (на примере Ирака) // Правовая наука и реформа юридического образования – Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та. – 2011. – №1 (24). 0,34 п.л. 7. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Эволюция государственно - территориального устройства республики Ирак в XX- начале XXI века // Перспективы инновационного развития современного мирового сообщества: экономико-правовые и социальные аспекты: Материалы международной юбилейной научно-практической конференции ВЭПИ-ВГЛТА. - Воронеж, 2012. 0,41 п.л. 8. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Трансформация государственно территориального устройства Российской Федерации и Ирака в конце XXначале XXI века : сравнительный анализ Воронеж. – 2012. – №2 (25). 0,36 п.л. // Юридические записки – 24 9. Дубессан Рафед Х. Дубессан. Новое государственно - территориальное устройства республики Ирак в XXI веке // Актуальные проблемы профессионального образования: подходы и перспективы: Материалы XI-ой международной научно-практической конференции. – Воронеж: изд. - полиграфический центр Научная книга, 2013. 0,15 п.л.
