Глобальное управление как тема для научного анализа
реклама
Глобальное управление как тема для научного анализа Автор: О.Н. Барабанов Основные концепции глобального управления. Современную стадию в развитии глобальных процессов отличает разрыв между стремительным ходом экономической глобализации и достаточно слабыми усилиями государств по созданию согласованной политической системы ее регулирования. Фактически, одной из важнейших долгосрочных проблем человеческого развития в мире становится необходимость выработать ее действенный механизм. Принципиально важным в этой связи является заявление Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, прозвучавшее в его Годовом докладе за 1999 год: "Задачи, которые ставит глобализация, задачи, которые государства не могут успешно решать только собственными силами, самым непосредственным и очевидным образом свидетельствуют о необходимости укрепления многостороннего сотрудничества". Глобализация во все большей мере начинает включать в себя не только транснациональные финансовые потоки. Глобализация, как справедливо отмечено в Докладе о развитии человеческого потенциала в РФ за 2000 г., начинает восприниматься как новое качество взаимосвязанности и взаимозависимости человечества. А поскольку глобализация таким образом начинает пронизывать все больше и больше сфер жизнедеятельности человека, то все более значимым становится вопрос об ее институционализации, о формировании системы глобального регулирования, наделенной соответствующим объемом полномочий и легитимности. Это глобальное регулирование может осуществляться в различных формах. Основными из них являются глобальное сотрудничество, при котором решающую роль в проведении согласованной общемировой политики будут играть существующие суверенные государства, и глобальное управление, при котором наднациональные международные организации были бы автономны от государств в процессе принятия решений. Очевидно то, что глобальное управление (или, по крайней мере, отдельные его элементы) может сложиться как стихийно, путем спорадического взаимодействия прежде всего экономических и финансовых структур, так и осознанно, путем планомерного его формирования, осуществляемого на основе консенсуса всех (или наиболее крупных) глобальных акторов. К настоящему времени в мировой политической мысли сформировалось несколько основных концепций по возможной организации глобального регулирования. Все они предполагают либо создание новых институтов, призванных наиболее адекватно соответствовать новым глобальным процессам, либо эволюцию и трансформацию функций уже существующих международных организаций. В качестве примера можно привести типологию этих концепций из доклада по глобальному регулированию, подготовленного Советом по внешней и оборонной политике (СВОП) в 2001 г.: 1. "Мировое правительство". Наиболее старая футурологическая идея (исследованная в т.ч. и Кантом), различным аспектам которой посвящено немало работ. Фактически, концепция "мирового правительства" представляет собой увеличенную модель национального государства, руководство которого решает текущие внутриполитические вопросы уже не национальном, а на глобальном уровне. 2. Трансформация существующей системы ООН. Здесь есть два основных пути. Один постепенное повышение уровня легитимности Совета Безопасности ООН и уровня его эффективности (на этом делает акцент и Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан). Другой вариант - более радикальный. В нем выделяют две составных части: превращение существующего Совета Безопасности ООН в своего рода квази-правительство, а Генеральной Ассамблеи ООН - в квази-парламент. Нужно отметить, что такая форма глобального управления находит больше сторонников, чем идея "мирового правительства" в чистом виде. Однако и ее отличает узко-этатистский подход, который сводит все глобальное сообщество к жестким рамкам государства. 3. Политическое управление глобальным развитием. Согласно этой концепции ведущие политические акторы в мире будут "подталкивать" глобализацию в нужное русло и решать возникающие глобальные проблемы узким кругом "игроков". Ими могут быть, при различных раскладах, либо доминирующая в мире супердержава, либо конгломерат великих держав (институционально оформленный в рамках группы G-8 или же иной структуры). 4. Корпоративное глобальное управление. В этом случае к коллективным усилиям государств по решению глобальных проблем и планированию глобального развития присоединятся и наиболее значимые частные акторы (крупнейшие транснациональные корпорации, международные неправительственные организации и др.). Такова предложенная типология подходов к глобальному управлению. В добавление к ней целесообразно добавить еще один вид глобального регулирования - глобальное сотрудничество. В его рамках решения глобальных проблем будут приниматься не путем навязанных отдельными акторами подходов, но путем конструктивного и воплощаемого в жизнь диалога всех заинтересованных сил. Такая форма также предполагает формирование более инклюзивной системы глобального регулирования, свою сопричастность которой смогли бы ощущать как можно больше государств и иных акторов. Трудности при изучении глобального управления. Из ряда проблем, затрудняющих изучение глобального управления, две стоит выделить особо. Первая - это расплывчатость грани между международным сотрудничеством суверенных государств и самостоятельной, уже наднациональной ролью международных организаций. Трансформация ЕС, тенденции развития ООН подтверждают, что уловить момент, начиная с которого следует вести речь о глобальном (или региональном) управлении в чистом виде, очень и очень трудно. Другая проблема - это призрак "теории заговоров", который всегда присутствует при анализе такой темы, как глобальное управление. Соблазн списать все трудности современной жизни на деятельность "мировой закулисы" в самых различных ее формах (будь то масонство, Трехсторонняя комиссия, Сионская община, "новые правые" или сеть спецслужб) является достаточно сильным, а это создает опасность изначально привнести в исследование большую долю идеологизированности. Глобальное управление для глобальных проблем. Элементы глобального управления стали главным образом проявляться применительно к глобальным проблемам (см. о них соответствующую главу пособия). Проблема бедности развивающихся стран и более широкий вопрос - проблема "Север-Юг" и глобальное неравенство "богатого и бедного мира" - стали одной из самых важных из них. Решением этой проблемы, начиная с 1970-х гг., занимались бреттон-вудские международные финансовые институты, которые предлагали свои рецепты по оздоровлению экономической и социальной жизни беднейших стран, причем предполагалось, что и развитые страны в своей политике по отношению к "третьему миру" будут придерживаться этих рецептов, выработанных на наднациональном уровне. В частности, Международный валютный фонд (МВФ) и Всемирный банк (ВБ) принимали усилия по реструктуризации и списанию государственных долгов беднейших стран. Всемирный банк в начале 1970- х гг. провозгласил стратегию "перераспределения за счет роста", предусматривавшую переток капиталов от богатых стран к бедным, осуществляемый в глобальном масштабе и под наднациональным (глобальным) регулированием. Однако реальная эффективность этих усилий по глобальному регулированию бедности была не слишком большой, возможно, в силу слишком узкого акцента на исключительно финансовых аспектах данной глобальной проблемы. На этом фоне принципиально важным моментом в развитии подходов к глобальному управлению стала активизация деятельности Программы развития ООН (ПРООН) на рубеже 1980-1990-х годов. Программа развития ООН, начиная с 1990 г. издает специальные всемирные доклады о человеческом развитии. С 1995 г. публикуются и национальные доклады России о человеческом развитии. Общая идеология ПРООН, предусматривающая отход от зацикленности на чисто экономических показателях и введение более широкой категории для анализа уровня жизни в мире - индекса развития человеческого потенциала, внесла новое измерение и в исследование перспектив глобального управления. Деятельность ПРООН поставила на повестку дня вопрос о необходимости глобального управления "с человеческим лицом", которое было бы принципиально отлично по своим целям от транснациональной сети финансовых институтов и крупнейших корпораций. Такая модель глобального управления должна ориентироваться в первую очередь на более адекватную реализацию человеческих потребностей во всем мире. Эта противопоставленность и полемика между двумя подходами в значительной степени усилилась после масштабного финансового кризиса 1997-98 гг., когда "традиционные" рецепты МВФ по разрешению глобальных социально-экономических проблем были подвергнуты серьезной критике, и встал вопрос об их эффективности. Укрепление международных механизмов контроля за глобальными проблемами в этой связи стало бы тем инструментом, с помощью которого смогло бы развиваться глобальное сотрудничество и осуществляться глобальное регулирование. Как подчеркнуто в Докладе ПРООН о развитии человека за 1998 г., мировое сообщество должно нести ответственность как за финансирование, так и за организационную структуру этих механизмов. Важным аспектом этого вопроса является сбалансированное распределение международной ответственности между странами за решение глобальных проблем. Отдельной темой являются все усиливающиеся призывы к глобальному экологическому управлению. Следует отметить, что с очень большой долей условности вышеизложенные подходы к глобальному управлению могут быть сопоставлены с традиционной для большинства развитых стран противопоставленностью между либеральной и социально ориентированной политикой. На этом основании можно поставить и достаточно важный футурологический вопрос. Общественно-политическое устройство большинства развитых стран сегодня основано на механизме периодической смены консервативных и социальноориентированных правительств. Какой курс будет в глобальном управлении? Формирование глобального общественного мнения. Решение глобальных проблем стало одной из задач для многих международных организаций, таких, как ООН, Международная организация труда и др. В качестве одной из форм их работы на этом направлении является активное формирование мирового общественного мнения по данным вопросам. Это достигается в т.ч. путем регулярной публикации специальных докладов, в которых, во-первых, дается подробный обзор состояния проблемы, а во-вторых, предлагаются концептуальные пути для ее разрешения. Во-многом именно по причине распространения данных транснациональных концепций по решению глобальных проблем в общественном мнении, в научной среде и в СМИ по всему миру, правительства государств вынуждены волей-неволей принимать во внимание данные разработки, а часто и претворять их в жизнь на национальном уровне. Таким образом, на сегодняшний момент в деятельности международных организаций по решению глобальных проблем следует выделить два аспекта, которые могут рассматриваться как предтечи элементов возможного глобального управления в будущем. Это формирование глобального общественного мнения насчет особо животрепещущих проблем, волнующих все человечество, и продвижение концепций по решению этих проблем на глобальном уровне, в русле которых постепенно начинают следовать и суверенные государства. Механизм "запуска" предложений международных организаций для их реального осуществления в этой связи представляется принципиально важным. Так, было отмечено, что каждый год в Докладе ПРООН о развитии человека выносятся рекомендации в отношении национальной и международной политики. Эти предложения, иногда поддерживавшие предложения других исследователей, а иногда привносившие новые подходы, заслуживали как критику, так и высокую оценку. Но важнее всего то, что они помогали начинать политические обсуждения, которые вели к расширению имевшихся возможностей. Глобальное управление и суверенные государства. Особой проблемой при изучении глобального управления является анализ общественной и политической реакции в отдельно взятых государствах на его вызовы. Среди возможных стратегических подходов государств по этому вопросу можно выделить следующие: - Восприятие данных процессов как угрозы для национальной безопасности, подогреваемое постулатами об "особой роли" государства в мире, и об опасности "мировой закулисы" в различных ее формах. Соответственно, в данном случае у государства может возникнуть стремление "отгородиться" от глобальных систем управления. - Активное встраивание государства в данные процессы и вызываемый этим наступательный интервенционизм, стремление государства занять место среди наиболее значимых акторов глобального управления. При анализе данного вопроса следует также подчеркнуть, что в настоящее время процесс глобального регулирования отличается географической несбалансированностью. Доминирующее положение при его осуществлении занимают ведущие в экономическом и политическом отношении страны (G8). участие же новых индустриальных стран в этом процессе обеспечивается крайне нерегулярно. Большинство же малых и бедных развивающихся стран вообще практически не участвует в глобальном регулировании и, скорее, является лишь его объектом. Вот почему, существующие сейчас институциональные механизмы глобального регулирования (прежде всего, в финансовоэкономической сфере) не являются полностью представительными в мировом масштабе. Важнейшие глобальные экономические структуры (G7, ВТО, МВФ, ОЭСР) находятся под влиянием исключительно крупных и богатых стран. Вот почему один из вариантов пути к глобальному управлению - его вырастание из ad hoc альянсов и союзов крупнейших держав, посвященных урегулированию тех или иных глобальных проблем (финансовых, безопасностных и иных). В этом случае реализация глобального управления будет следовать в русле концепции униполярности, которая в ее широком толковании основана на том, что с течением времени все сильнее будет выкристаллизовываться "ядро" наиболее мощных союзных государств, которое будет проецировать свои нормы и принципы поведения на весь мир (это может происходить либо под лозунгом "проекции стабильности", либо "проекции силы"). В этом случае глобальное управление будет более гомогенным, возможно, более эффективным, но при этом вряд ли стабильным в долгосрочной перспективе, поскольку кристаллизация униполярности заложит основы для потенциального конфликта между "полюсом" и периферией. А это противоречие может рано или поздно привести к взрыву всей системы глобального управления и подорвать мировую стабильность. В этой связи, важным сдерживающим элементом на пути реализации глобального управления является страх перед неизвестностью, каким оно будет, страх перед возможной потерей управляемости в глобальном масштабе. Это чувство страха перед "мировым правительством" в ряде стран подогревается ощущением, что глобальное управление будет американо-центристским, и что широко распространенные дискуссии о нем являются не более чем вовлечением более слабых государств в заведомо невыгодную им сделку. В то же время противоположный фактор, который может послужить стимулом для государств к формированию глобального управления, - это тенденция к наднациональности. Идущие последние десятилетия разговоры о необратимости глобального управления мало-помалу, согласно социопсихологическим закономерностям, могут приобрести характер самосбывающегося пророчества. В политической сфере этот эффект самым значительным образом усилился после краха биполяризма и окончания "холодной войны". Вслед за этим как в дискуссиях ученых, так и в программах политиков, начали все чаще обосновываться утверждения о том, что окончание эры биполярного противостояния означает отказ как от Ялтинско-Потсдамского мирового порядка, закрепившего современную систему границ в Европе и сформировавшего ООН, так и от Вестфальской системы мира, основанной на примате суверенных государств. В результате концепция "растворения суверенитета", его эрозии сверху и снизу приобрела довольно большое распространение в мире, а пример Европейского Союза позволил ее сторонникам оперировать практическими аргументами. Впрочем, следует в этой связи отметить, что ряд крупных государств мира (такие, как США, Китай, Индия, Россия) в своей политической практике не собирается следовать концепции "растворения суверенитета", поэтому европейский опыт надо переносить на глобальный уровень с достаточной долей осторожности. Тем не менее, концепция "растворения суверенитета" завоевывает все большую популярность и в политической среде также начинает преподноситься как самосбываемое пророчество, в значительной степени формируя тем самым направленность интеллектуальной мысли и политического действия во многих странах. И как следствие этого, уже почти общепринятое восприятие неизбежности глобализации в сочетании с "растворением суверенитета" может создать в общественном мнении разных стран ощущение назревающих институциональных изменений и правовых подвижек на глобальном уровне, что в свою очередь может послужить стимулом к их практическому осуществлению. Далее, оценивая взаимодействие государств и глобальных структур, необходимо иметь в виду следующее. Бюджеты (с той или иной долей расходов, направленных на социальные нужды), прямое налогообложение и легитимированные силовые структуры - вот несколько из ключевых функций современного государства, которые определяют его самодостаточность и, в конечном счете, силой финансов и оружия обеспечивают его суверенность. В этой связи о глобальном управлении как о реальной форме осуществления власти можно будет говорить по большому счету только тогда, когда исполнение этих функций будет передано с государственного на наднациональный глобальный уровень. Возможно ли это в среднесрочной перспективе? По существующей логике вещей - вряд ли, особенно, если не экстраполировать опыт ЕС на весь мир в целом. В то же время, выдвинутая в Докладах ПРООН о развитии человека концепция "новой глобальной архитектуры" не исключает такого перераспределения функций между государствами и глобальными институтами (прежде всего, в сфере социальной бюджетной политики). С другой стороны, все активнее звучащие голоса о создании собственных антикризисных сил ООН могут предоставить Организации объединенных наций такие инструменты для легитимированного силового воздействия, которые она может использовать, уже не привлекая национальные контингенты государств. Таким образом, возможные подвижки в передаче части ключевых государственных функций на глобальный уровень в современной политической аналитике не исключаются. Другой путь глобального регулирования, существующий сейчас, - когда на глобальном уровне принимаются правовые и политические документы, которые затем путем их признания государствами (через ратификацию или в качестве политического руководства к действию) имплементируются ими в национальные правовые структуры и правоприменительную практику. Таким образом, глобальные нормы реализуются в мире через совокупность национальных институтов. Вполне очевидно, что такой способ их воплощения в жизнь зависит прежде всего от воли государств, которые свободны в своем выборе: подписывать и ратифицировать им тот или иной документ или нет, голосовать за или против той или иной резолюции и пр. Демократическое или авторитарное глобальное управление? Еще одной немаловажной проблемой являются судьбы демократии в условиях глобального управления. С одной стороны, глобализация и глобальное сплочение приводят к все возрастающему распространению в мире демократических ценностей и институтов. "Третья волна" демократизации стала первостепенной характеристикой современного мира. Но с другой стороны, существует опасность того, что будущий "политический режим" в системе глобального управления может стать скорее авторитарным, чем демократичным. Это может быть вызвано тем, что решения по глобальным вопросам могут приниматься ограниченным кругом акторов и без должной гласности, а также потому, что внутренняя структура многих из этих акторов (транснациональные корпорации (ТНК), неправительственные организации (НПО), аппарат международных организаций) строится отнюдь не на демократических принципах, а на жесткой корпоративной дисциплине. Следует отметить, что авторитарный характер возможного глобального управления будет в корне противоречить основополагающим принципам самой концепции человеческого развития. Ведь как известно, один из ее наиболее известных протагонистов и аналитиков Амартья Сен положил в основу человеческого развития т.н. "возможностный подход", согласно которому процесс развития понимается прежде всего как увеличение реализуемых "возможностей" людей. Тем самым человеческое развитие четко увязывается с наличием свободы. В условиях же авторитарного глобального управления осуществление подобной модели человеческого развития будет невозможно, и притом - в планетарном масштабе. Важной составляющей демократичности глобального управления является обеспечение подотчетности его структур публичному контролю. Опасения в том, что глобальные управленческие институты будут действовать, как хотят, являются достаточно распространенными и служат весьма важным сдерживающим элементом. В то же время, как считают некоторые аналитики, концепция демократии применительно к глобальному регулированию должна претерпеть серьезные трансформации. По их мнению, международные институты отнюдь не нуждаются в традиционной модели внутригосударственной демократии, поскольку в их задачу не входит ни побуждение людей к вооруженной защите своей территории, ни принуждение к сбору налогов. Поэтому международные институты должны получать легитимацию для своей деятельности иным образом: одни - путем строгого следования своим собственным уставным документам (например, ООН), другие - только лишь путем достигаемой эффективности и приемлемости при решении поставленных перед ними задач (например, МВФ). Новый банк для глобального регулирования? Анализ международной реакции на финансовый кризис 1997-98 гг. показал, что важнейшей функцией глобального управления должна будет стать транснациональная социальная защита. Как отмечает Доклад ПРООН о развитии человека за 1999 год, в сфере глобального регулирования на данный момент боле весомые успехи достигнуты в разработке норм для открытых глобальных рынков, чем в интересах людей и для защиты их прав. В этой связи дилеммой № 1 как для глобального сотрудничества, так и для глобального управления, является выбор между регулированием исключительно ради оптимизации мировых финансовых и торговых потоков и регулированием, ориентированным на решение социальных и человеческих задач в общемировом масштабе. От того, какой выбор здесь будет сделан мировым сообществом и мировой политической элитой, во-многом будет зависеть глобальное развитие человечества в XXI веке. На саммите 1992 г. в Рио-де-Жанейро, посвященном устойчивому развитию, в качестве одного из инструментов, призванных обеспечить эффективность международных усилий в этой сфере, предлагалось создать международный экологический банк, который направлял бы свои средства на поддержку проектов по устойчивому развитию. На многих других конференциях, посвященных глобальных проблемам, создание международных банков, чья деятельность была бы социально ориентирована, также всячески приветствовалось. Необходимость их создания вполне очевидна потому, что для проведения эффективной транснациональной социальной защиты в распоряжении международных организаций должны находиться значительные ресурсы. Поэтому аккумулирование финансовых средств с целью их использования на человеческое развитие по логике вещей должно стать еще одной функцией социально ориентированного глобального управления. Отдельным вопросом является то, в какой степени государства будут оказывать влияние на деятельность этих финансовых структур. Во многом именно фактор контроля за финансами будет определять уровень глобального регулирования в будущем. В том случае, когда роль государств в этом вопросе будет большой, речь пойдет о глобальном сотрудничестве (и именно так обстоит дело сегодня). Если же международные организации смогут распоряжаться финансовыми средствами самостоятельно, без ощутимого влияния со стороны государств, то именно в этом случае можно будет вести речь о подлинном глобальном управлении, осуществляемом на наднациональной основе. Управление финансовой глобализацией. К активизации еще одной формы глобального управления направлены призывы реформировать существующую мировую финансовую систему, особенно открыто прозвучавшие после финансового кризиса 1997-98 гг. В ряде из них делался акцент на создании принципиально иной глобальной финансовой системы, призванной сократить существующий риск кризисов и преодолеть хронический экономический застой в странах с переходной экономикой и в развивающихся странах. Некоторые эксперты, в частности известный американский экономист Джеффри Сакс на симпозиуме, организованном ПРООН в Нью-Йорке в декабре 1998 г., призвали создать специальную комиссию под эгидой ООН, которая бы выработала свои рекомендации по пересмотру стратегии международного развития, которые позволили бы уменьшить долговое бремя, реформировать международную финансовую систему и переориентировать международную помощь в сторону решения насущных глобальных проблем. Вообще нужно особо подчеркнуть, что финансовый кризис 1997-98 гг. стал своего рода катализатором для активного обсуждения проблемы глобального финансового регулирования. Доклад о развитии человека за 1998 г. особо подчеркнул в этой связи, что реакция международной общественности на подобные кризисы должна быть более активной как с точки зрения их предотвращения, так и в плане международных мер по социальной защите населения государств, ставших жертвами кризиса. В качестве главной задачи международных организаций данный доклад выделил необходимость минимизации последствий подобных кризисов на человеческое развитие. После кризиса 1997-98 гг. ряд экспертов внес конкретные предложения по созданию новой глобальной финансовой архитектуры. В частности, была выдвинута идея создания института, предоставляющего гарантии по международным кредитам, и этот институт брал бы на себя функции международного центрального банка. В этой связи представляет интерес доклад комиссии Конгресса США по вопросам международных финансовых институтов (комиссии Мелтцера), представленный в марте 2000 г. По его предложениям, Всемирный банк должен перестать предоставлять кредиты (эта функция полностью отойдет к МВФ) и превратиться в организацию, оказывающую исключительно финансовую помощь и техническое содействие – т.е. стать тем самым социально ориентированным глобальным финансовым институтом, о создании которого так много говорилось. В связи с этим принципиальным изменением функций Всемирного банка комиссия Мелтцера даже предложила переименовать его во Всемирное агентство по развитию (World Development Agency). Параллельно этому предложению ряд других финансовых аналитиков, в частности Дж.Сорос, предлагают разрешить Всемирному банку предоставлять свои средства не только под правительственные гарантии странреципиентов, т.е. позволить ему работать напрямую с конкретными компаниями, НПО и пр. Правовая база для глобального управления. Глобальное управление как таковое не будет возможным без значительной трансформации всего международно-правового режима, в котором в данном случае акцент должен быть сделан не на суверенитете государств, а на их глобальной ответственности и, более того, на их подчиненности институтам глобального управления. Возможно ли предсказать подобную трансформацию международного права в среднесрочный период, для чего, очевидно, потребуется консенсус всех государств? По логике вещей, вряд ли. Весьма важным событием, оказавшим влияние на дискуссии о будущем международного права, стал косовский кризис 1999 года. Операция НАТО в Югославии вызвала к жизни в западных странах ряд достаточно радикальных концепций о переустройстве будущей правовой системы. Весьма показательным отголоском косовских событий представляется сделанное на ежегодной конференции итальянских послов осенью 1999 г. заявление президента Италии К.А.Чампи о том, каким образом Италии представляется дальнейшее развитие системы международного права. По мысли президента этой страны, все четче проявляется тенденция к тому, что сегодняшнее международное право постепенно будет трансформироваться в "конституционное право народов" (в универсалистском глобальном его понимании как всеобщего jus gentium). Важнейшими составными частями этого будущего права народов должны стать (и уже постепенно становятся) транснациональные юридические гарантии для соблюдения прав человека и основных свобод где бы то ни было и, соответственно, законное право введения тех или иных санкций против нарушителей этого. Все это должно привести, согласно такой доктрине, к "всемирному правовому государству", зачатки которого наблюдаются уже сейчас в тенденциях ко все большему углублению сотрудничества и взаимозависимости между государствами. Другим аспектом этого является всеобщее признание "юридической силы наднациональных решений" применительно к данной сфере. Глобальная бюрократия? В результате сложного взаимодействия государств и иных акторов на мировой арене иногда возникает ситуация, при которой реальным проводником наднациональности выступает бюрократический аппарат международных межправительственных организаций. Именно он на повседневном уровне координирует международное сотрудничество государств, обобщает и корректирует их предложения по повестке дня международных саммитов и иных заседаний, прорабатывает тексты деклараций и заявлений, внося в них соответствующие "проглобалистские" идеи и пр. При этом с течением времени самостоятельная роль бюрократического аппарата международных организаций, как правило, возрастает, и он становится реальной силой, с мнением которой нужно считаться так же, как и с мнением государств-членов этой организации. На субглобальном уровне эта эволюция наиболее хорошо прослеживается на примере Европейского Союза, когда т.н. "брюссельская бюрократия", аккумулированная в аппарате Европейской Комиссии, стала актором, равнозначным, если не превосходящим по своему политическому весу, сообщество государств-членов, форумом которого является Совет ЕС. Глобальная юстиция? Еще одна форма глобального управления, которая способна реализоваться, - это наднациональное судопроизводство и наднациональные следственные действия. Все это уже проявилось на практике по отношению к Югославии и Руанде. В том случае, если Статут Международного уголовного суда вступит в силу, наднациональное следствие и суд над военными преступлениями станет реальностью в глобальном масштабе. При этом предполагается, что судьи, прокуроры и аппарат суда будут в достаточно слабой степени связаны с их государствами и станут действовать исключительно от лица глобального правосудия. Таким образом, если рассмотреть глобальное управление через призму традиционной концепции трех ветвей власти, то именно глобальная судебная власть имеет больше всего шансов для того, чтобы реализоваться на практике в среднесрочный период. В результате, в научный и политический оборот начинает вводиться термин «транснациональная юстиция» (transnational justice), который обозначает уже не только деятельность международных судов, рассматривающих дела государств, но гораздо более широкую сферу отношений: правосудие между отдельными людьми в рамках мирового сообщества (или глобального общества, как угодно). Иногда этот термин заменяется более амбициозным понятием “глобальная юстиция”, в которую входят и на которую замыкаются все существующие уровни правосудия в мире. Более того, развитие глобальной юстиции представляется в ряде концепций как весьма важный инструмент для преодоления “демократического дефицита” международных организаций и глобального управления в целом. Через систему глобального правосудия предполагается и осуществлять подотчетность гражданам международных регулирующих структур. Поскольку глобальная юстиция требует соответствующей правовой базы, то для приверженцев этой концепции логичным представляется не только создать институты для всемирного правосудия, но и выработать “универсальное международное право”, которое уже не носило бы межгосударственный характер, а являлось бы тем самым jus gentium, идею которого через две тысячи лет после Древнего Рима озвучил итальянский президент Чампи. Глобальное управление и глобальное общество? Идея глобального управления тесно соединяется во многих концепциях с идеей глобального общества или по крайней мере, «глобальной общественной сферы». Она должна составить материальную основу для наднационального мониторинга, регулирования, контроля и принуждения при решении из единого центра глобальных проблем. При этом, поскольку большинство концепций глобального управления исходят из его построения так или иначе на демократической основе, то т.н. "глобальный госсектор" никоим образом не должен превращаться в замкнутую структуру, в мир бюрократии per se, но, напротив, должен поддерживать очень тесные (а, возможно, и институционализированные) связи с глобальным гражданским обществом (воспринимаемым либо как единое транснациональное целое, либо как сеть и совокупность гражданских обществ из отдельных стран). Выход на мировую арену новых негосударственных акторов (в т.ч. НПО и отдельных граждан) является важным аргументом для сторонников концепции глобального общества. Они указывают, что несмотря на то, что сейчас государства по-прежнему остаются главным актором в мировой политике, нельзя полностью сбрасывать со счетов появление новых субъектов международного права, вносящих свой вклад в регулирование глобальных проблем и процессов. Уровни наднационального управления. Достаточно сложным и пока не слишком изученным является вопрос о сочетании двух уровней наднационального управления – глобального и регионального (к примеру, ООНЕС). Каким образом будет осуществляться разделение предметов ведения и полномочий между этими двумя уровнями управления? Какой из них будет «главным» по отношению к другому (т.е., будет ли глобальная управляющая структура делегировать часть своих полномочий региональной или, наоборот, региональная наднациональная структура, которая сама уже существует на основании делегирования полномочий от входящих от нее государств, передаст некоторые из них «еще выше», на глобальный уровень, который т.о., будет производным от регионального и что гораздо более важно, подотчетным ему)? Наконец, будет ли глобальная управленческая структура создавать свои собственные «территориальные органы» (или полпредства) в различных регионах мира (для условного примера, если центром глобального управления станет ООН, то как изменится роль существующих сейчас экономических комиссий ООН для разных континентов – получат ли они необходимые властные полномочия?). Все эти вопросы пробуждают к жизни немало футурологических построений и концепций. Еще один вопрос – что станет с государствами после реализации глобального управления? Растворятся ли они вообще и предстанут не более как административные единицы «глобальной республики». Или же напротив, переход к глобальному управлению будет осуществлен через качественно интенсифицированное глобальное межгосударственное сотрудничество, и тогда в качестве модели мироустройства можно будет говорить о Соединенных Государствах Земли? Далее, как повлияет введение глобального управления на попытки размывания государственного суверенитета «снизу»? Как поведут себя внутригосударственные регионы в этом случае? Потребуют ли они особого глобального форума для своего представительства (по типу Комитета регионов ЕС)? На все эти вопросы пока нет четких ответов, но без них практическая реализация глобального управления также будет невозможна. Предложения ООН по глобальному регулированию. Доклад ПРООН о развитии человека за 1994 г. выдвинул предложение о создании "новой глобальной архитектуры", которая предусматривала бы создание новых наднациональных институтов для решения глобальных проблем, которые не поддаются урегулированию на внутригосударственном уровне. Среди них были выделены: - Совет экономической безопасности - для деятельности в связи с угрозой безопасности человека; - Всемирный центральный банк - для обеспечения глобального макроэкономического управления и контроля за деятельностью международной банковской системы; - Международный инвестиционный фонд - для передачи избытков средств, образующихся в результате деятельности на международном уровне, развивающимся странам; - Всемирный антимонопольный орган - для наблюдения за деятельностью многонациональных корпораций и обеспечения честной конкуренции на рынках. Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан в своем докладе в 1998 г. предложил достаточно серьезную и радикальную реформу структуры и функций ООН. В частности, Генеральный секретарь выступил за перераспределение ряда полномочий между отдельными органами ООН, главным образом он призвал к передаче ряда вопросов из ведения Совета Безопасности ООН на прямое рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Эти шаги, по его мнению, позволили бы увеличить репрезентативность принимаемых ООН решений, сделать сопричастными им все государства-члены. Выполненный под эгидой ООН доклад комиссии Л.Брахими по проблемам современного миротворчества, представленный в 2000 г., предложил наделить ООН гораздо более серьезными самостоятельными полномочиями в сфере миротворчества, в частности предоставить ООН право выступать инициатором миротворчества и антикризисного вмешательства. Доклад ПРООН за 1999 год, специально посвященный человеческому измерению глобализации, еще более модифицировал и детализировал эти предложения, упомянув в качестве элементов "новой глобальной архитектуры" следующие институты: - Всемирный центральный банк с функциями последнего кредитора в критической ситуации; - Всемирное экологическое учреждение; - Всемирный инвестиционный фонд с перераспределительными функциями; - Международный уголовный суд с более широким мандатом в области прав человека; - Двухпалатная Генеральная Ассамблея ООН, в которой были бы представлены, помимо государств, и институты гражданского общества. Всемирной торговой организации в этом контексте предлагается предоставить полномочия на формирование глобальной политики в области конкуренции в сочетании с антимонопольными положениями и кодексом поведения многонациональных корпораций. Очевидно, что в случае реализации такой схемы, было бы уже вполне возможным говорить о глобальном управлении как о свершившемся факте, поскольку ощутимо высокая степень наднациональности (и транснациональности), присущая этой системе общемировых институтов, делала бы ее функционирование в большой степени независимым от государств и более того, de jure или quasi de jure обязывающим их соблюдать ее решения. Сессия Тысячелетия: новый взгляд на глобальное сотрудничество. Сессия Тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН осенью 2000 г. имела очень важное значение для обсуждения и выработки практически реализуемых подходов мирового сообщества к глобальному регулированию. В частности, сессия выделила основополагающие принципы глобального взаимодействия в будущем: свободу, равенство, солидарность, терпимость, уважительное отношение к природе, общую ответственность. Таким образом, лидеры государств выработали под эгидой ООН своего рода кодекс глобального поведения, на основе которого должно будет осуществляться глобальное сотрудничество в новом веке. В этой связи следует особо подчеркнуть, что разработка системы регулирования для XXI века должна начаться с формирования твердой приверженности глобальной этике. Для того, чтобы глобальное управление/сотрудничество было эффективным, должны сформироваться общие ценности, стандарты и позиции, воспринятые широкими кругами всех стран и на транснациональном уровне. Декларация Тысячелетия ООН специально подчеркнула, что обязанность по управлению глобальным экономическим и социальным развитием, а также устранением угроз международному миру и безопасности должна разделяться между народами мира и осуществляться на многосторонней основе. Помимо этого, на Сессии Тысячелетия было особо подчеркнуто, что центром формирования архитектуры нового глобального миропорядка может и должна оставаться ООН. Она глобальна и универсальна по своему составу, в нее входит 189 государств, с ООН сотрудничают все наиболее значимые НПО, и кроме того ООН является ядром семьи специализированных международных организаций, охватывающих важнейшие сферы в жизнедеятельности человечества в эпоху глобализации. Выводы. Для сохранения преимуществ глобальной рыночной конкуренции и направления сил глобализации на поддержку прогресса человека необходимо их более эффективное регулирование. Острый характер глобальных проблем ставит на повестку дня вопрос о сознательном управлении их развитием. Поэтому изучение проблем глобального управления и глобального сотрудничества является крайне важной и актуальной темой. Главным вопросом в этой связи является характер отношений между существующими суверенными государствами и глобальными институтами. Поэтому принципиально важно не допустить серьезных конфликтов в мире из-за этого вопроса, не поляризовать государства по этому признаку. Важной проблемой является демократичность глобального управления. Возникают опасения, что структуры такого рода, если они будут созданы, не будут подотчетны никакому публичному контролю. Решение этой проблемы может быть найдено в более активном вовлечении людей в процессы глобального регулирования, вместо консервации противоречий между глобалистской элитой и антиглобалистским остальным миром, что уже выплеснулось в громких протестах от Сиэтла до Генуи. Анализ международной реакции на финансовый кризис 1997-98 гг. показал, что важнейшей функцией глобального управления должна будет стать транснациональная социальная защита. Особую важность представляет необходимость изначальной выработки четких и принимаемых всеми правовых норм, на которых будет строиться глобальное регулирование. Сессия Тысячелетия Генеральной Ассамблеи ООН внесла важный вклад в обсуждение и разработку концепций глобального регулирования. При этом было подчеркнуто, что центром формирования новой системы должна оставаться Организация Объединенных наций. Как отметил Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, ООН является "универсальной по своему членскому составу, всеобъемлющей по сфере интересов и охватывающей столь многие области человеческой деятельности". В целом же, только жизнь покажет, насколько реализуемой станет идея глобального управления в среднесрочной перспективе, и приведет ли она к серьезным конфликтам между формируемыми глобальными управленческими структурами и существующими государствами. Барабанов Олег Николаевич - доктор политических наук, профессор, начальник Управления научной политики МГИМО (У) МИД России http://globalanti.risa.ru/reports.php?cat_id=31&doc_id=13
