Резолюция

Резолюция
расширенного заседания Комитета ТПП РФ по природопользованию и экологии
совместно с Комитетом РСПП по природопользованию и экологии и Комитетом
Совета Федерации Федерального Собрания РФ по науке, культуре, образованию,
здравоохранению и экологии на тему «Обсуждение последствий для предприятий
применения инструкций Ростехнадзора об организации выдачи разрешений на
сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду»
г. Москва
25 января 2007 г.
Участники расширенного заседания, обсудив последствия для предприятий
применения инструкций Ростехнадзора об организации выдачи разрешений на сброс и
выброс загрязняющих веществ в окружающую среду, отмечают нереальность исполнения
природопользователями ряда выдвигаемых требований в этих документах и,
соответственно, необходимость безотлагательно принять меры по скорейшему
совершенствованию базовых положений существующей системы нормирования,
существенного изменения действующих нормативных правовых актов, регулирующих
сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.
Несмотря на наличие общепризнанных принципиальных пробелов в нормативноправовом регулировании нормирования воздействия на окружающую среду, проблема
остается без решения много лет. В том числе, остается без внимания проблема введения
норм, устанавливаемых на базе наилучших доступных технологий, а не формальных
расчетов.
Признавая отсутствие базовых методических документов, Ростехнадзор, тем не
менее, направил свои усилия не на их разработку, а на создание механизма получения
многочисленных разрешений и согласований, предусматривающих оказание платных
услуг под угрозой приостановления деятельности предприятий. Многие из принятых
Ростехнадзором в последние два года документов нельзя отнести к документам,
направленным на совершенствование системы управления охраной окружающей среды.
Выполнение содержащихся в них предписаний легло дополнительным бременем на
плечи природопользователей, при этом увеличиваются затраты на администрирование и
у государственных органов. Одна из хорошо известных причин возникновения такой
негативной ситуации состоит в том, что до сих пор представители бизнес-сообщество
довольно редко привлекается к участию в обсуждении проектов регулятивных документов
и к оценке последствий их использования.
Участники расширенного заседания, обсудив практику разработки и применения
нормативных документов Ростехнадзора, отмечают следующее:
1. Базовые принципы существующей системы нормирования были разработаны в
социально-экономических и политических условиях, значительно отличающихся от
современных и не учитывают положения вновь принятых нормативных правовых актов. В
этих условиях в области охраны окружающей среды до сих пор применяется большое
количество утративших силу нормативных документов и государственных стандартов
серии «Охрана природы», утвержденных в 70-80-е годы прошлого века.
2. В настоящее время не существует действующих документов по разработке
нормативов предельно допустимых сбросов (ПДС) и лимитов, а также по порядку их
утверждения взамен признанных утратившими силу приказом МПР России от 03.02.2004
№ 84 основных нормативных документов, регулирующих разработку нормативов ПДС.
Хотя, в соответствии с приказом Ростехнадзора от 10.07.2006 №675 «Об утверждении
Инструкции об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в
окружающую среду (водные объекты)», зарегистрированном в Минюсте РФ, наличие
таких документов необходимо. Тем не менее появился документ, утверждающий порядок
выдачи разрешений на эти юридически не существующие нормативы. Постановление
2
Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 г. №881 «О порядке утверждения
нормативов допустимого воздействия на водные объекты» отменило постановление
Правительства Российской Федерации от 19.12.1996 г. № 1504, дававшее Ростехнадзору
полномочия по утверждению нормативов ПДС.
Принятие приказа создаёт иллюзию правового регулирования в данной сфере, и
позволяет не выдавать предприятиям разрешение на сбросы загрязняющих веществ в
поверхностные водоемы.
По своему содержанию утверждение надзорным органом нормативов ПДС и/или
лимитов на сбросы означает, что природопользователю разрешено осуществлять сбросы
загрязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов ПДС и/или лимитов на
сбросы.
Если у природопользователя уже есть утвержденные нормативы ПДВ и ПДС или
лимиты на выбросы, сбросы, нормативы образования и лимиты размещения отходов, то
зачем нужна отдельная процедура по выдаче разрешений на сброс, выброс? При
утверждении нормативов ПДС и лимитов на сбросы необходимо просто выдать это
разрешение. Приказ от 10.07.2006 № 675 вводит дублирование одной и той же
административной функции в пределах компетенции одного и того же государственного
органа. Очевидны негативные последствия такого дублирования: дополнительные
затраты средств, времени и сил как у природопользователей, так и у государственных
органов.
Считаем избыточным и трудновыполнимым требование разбивки валового
разрешенного сброса поквартально.
Вопрос и в том, как Ростехнадзор собирается контролировать эффективность
мероприятий, направленных на достижение нормативов ПДВ и ПДС. Какими критериями
они будут пользоваться? Как часто контролировать? ФЗ «О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля
(надзора)» предусмотрена возможность осуществления контроля один раз в 2 года. Если
мероприятие долгосрочное, то даже каждый год невозможно увидеть конкретный
результат (положительную динамику).
Неприемлемы
выдвинутые
Ростехнадзором
условия
приостановки
разрешения: как правило, нормативы ПДС устанавливаются очень жесткие (по ПДК для
водоемов рыбохозяйственного значения) и соблюдать их всегда в любых регионах
России без нарушений не представляется возможным.
3. Неприемлемо в качестве основания для приостановления деятельности
превышение допустимой концентрации любого из загрязняющих веществ, указанных в
разрешении. По определению предельно допустимый сброс вещества в водный объект
(ПДС) – масса веществ в сточных водах, максимально допустимая к отведению с
установленным режимом в данном пункте водного объекта в единицу времени с целью
обеспечения норм качества в контрольном пункте, т.е. нормативом на сброс
загрязняющих веществ является масса загрязняющих веществ, разрешенная к сбросу,
выраженная в г/час и т/год, но не концентрация.
Практически невыполнимыми являются нормы сбросов вредных веществ в водоем,
определенные в соответствии с «Правилами охраны вод», разработанными в 1991 г.
Госкомприроды СССР (отменены новой редакцией ФЗ «Водный кодекс Российской
Федерации»). Согласно указанным правилам, при наличии в сбрасываемых в водоем
стоках нескольких загрязнителей с одинаковым лимитирующим признаком вредности,
сумма отношений содержания (концентрации) таких веществ к их ПДК не должна
превышать единицы. В результате допустимое содержание некоторых веществ в стоках
оказывается намного меньше ПДК веществ в воде водоема.
На практике региональные органы Ростехнадзора для установления нормы ПДС до
сих пор используют также «Методику расчета ПДС веществ в водные объекты со
сточными водами» (Харьков, 1990г.), согласно которой если фактически достигнутый за
предыдущий период (как правило, предыдущий год) сброс ниже расчетного ПДС, то в
3
качестве ПДС на планируемый период устанавливается ПДС на уровне фактически
достигнутого. Использование указанной методики позволяет устанавливать допустимое
содержание вредных веществ в сбрасываемых в водоем сточных водах значительно
ниже ПДК даже для тех веществ, которые не входят в какую-либо группу с другими
веществами по одинаковому лимитирующему признаку вредности или сумма
соотношений допустимых концентраций веществ с одинаковым лимитирующим
признаком вредности к ПДК не превышает единицы.
При нормировании не учитываются существующие технологии очистки
загрязняющих веществ. Имеющиеся системы очистки и оборудование не позволяют
природопользователям
достигать
установленных
нормативов.
Нормирование
допустимого воздействия предприятий в соответствии с воздействием, соответствующем
наилучшим существующим технологиям, ещё не осуществляется.
4. Приказ Ростехнадзора от 16.06.2006г. №592 «Об организации работы
Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по
установлению лимитов на выбросы и сбросы вредных (загрязняющих) веществ».
Формально приказ касается ведомственной деятельности Ростехнадзора, но
фактически он отражается на деятельности природопользователей: реализация п.1.2
упомянутого приказа, приведет к длительной проволочке по получении разрешений на
лимиты для крупных компаний. Таким образом, данный приказ, затрагивающий интересы
неограниченного круга юридических лиц, подлежит регистрации в Минюсте РФ по тем же
основаниям, что и приказ Ростехнадзора от 10.07.07г. № 675, прошедший такую
регистрацию.
Проекты нормативов ПДВ (ПДС) утверждаются территориальными органами
Ростехнадзора независимо от величины платы. Ежегодно предприятия запрашивают
лимиты в соответствии с утвержденными проектами, где указаны величины лимитов по
годам и мероприятия поэтапного достижения нормативов по каждому ингредиенту. В
соответствии с п.1.2 приказа такую проверку обоснованности объемов запрашиваемых
лимитов должна проводить вышестоящая структура.
Созданный
приказом
Ростехнадзора
от
16.06.2006г.
№592
сложный
многоступенчатый механизм согласования лимитов приводит к затягиванию сроков
выдачи разрешительных документов. Если в соответствии с п.2.1 приказа на организацию
рассмотрения документов и принятия решения об установлении лимитов Управлению
государственного экологического надзора установлено 45 дней, то на практике, исходя из
опыта 2006 года, процедура рассмотрения занимает значительно больше времени.
Затягивание с выдачей разрешительных документов делает природопользователя
заранее виновным и, по меньшей мере, существенно увеличивает размер его платы за
негативное воздействие.
В пп. 1.1.1 и 1.1.2 приказа перечислены документы, необходимые для установления
лимитов и вводится понятие «иные документы, представление которых предусмотрено
нормативными правовыми актами РФ в области охраны окружающей среды». Ни в одном
нормативном правовом акте РФ в области охраны окружающей среды перечня таких
документов не существует. Считаем, что для снижения коррупции список
предоставляемых материалов должен быть закрытым.
Считаем неоправданно избыточным и необоснованным требование п.3. о
ежегодном предоставлении одних и тех же данных, представленных к тому же в
действующих проектах ПДВ и ПДС, особенно по крупным предприятиям, где внедрение
новых технологий - весьма длительный процесс и, соответственно, каждый год просто
копируются проекты ПДВ и ПДС.
Требование обязательной разбивки валового разрешенного сброса в пределах
предельно-допустимых
и
временно-согласованных
сбросов
по
кварталам,
предусмотренное приложением, невыполнимо для крупных предприятий, в том числе
связанных с прогнозными водопритоками и откачкой карьерных вод - нереально сделать
корректировку достоверно и правильно. Никакой процедуры корректировки
4
распределения объемов поквартально не предусмотрено. Длительность рассмотрения
материалов и большой объем запрашиваемых дополнительных материалов не позволят
предприятию вовремя и достоверно произвести корректировку и, соответственно,
появляется опасение отказа в установлении лимита на сбросы загрязняющих веществ и
взимания платы за сбросы как сверхлимитные. То же касается и выбросов. Например,
для угольных предприятий квартальная разбивка лимитов на выбросы невозможна, т.к.
выброс метана зависит от многих параметров (объем добычи, газообильность пластов,
объем утилизации метана и прочее).
Требование
предоставления
планов
снижения
выбросов
(сбросов),
предусматривающих внедрение наилучших существующих технологий, в настоящее
время преждевременно ввиду отсутствия перечня наилучших технологий. При
планировании природоохранных мероприятий необходимо учитывать и их экономическую
целесообразность.
Ростехнадзор применяет практику установления лимитов, исходя из требований
ежегодного снижения величин всех выбрасываемых загрязняющих веществ, по которым
запрашиваются лимиты, не учитывая, что в проектах нормативов ПДВ (ПДС) уже
утверждены мероприятия поэтапного снижения загрязнений до предельно допустимых
величин. Часть предприятий уже применяют наилучшие существующие технологии.
Перестраиваемая так, как делает это Ростехнадзор, система выдачи лимитов
никакой пользы с точки зрения снижения негативного воздействия на окружающую среду
не принесет, а приведет только к тому, что предприятия не по своей вине в необходимые
сроки не получат лимиты на негативное воздействие и будут вынуждены работать без
разрешения, рискуя быть остановленными в любой день, и платить плату за негативное
воздействие в 25 раз выше установленных по нормативам.
При существующей организационной структуре деятельности в области охраны
окружающей среды право выдачи разрешений природопользователям на воздействие на
окружающую среду, независимо от суммы платежей за негативное воздействие на
окружающую среду, должно оставаться за регионами. Информацию по лимитам и их
соблюдению региональные подразделения Ростехнадзора передают в центр, который
всегда может при желании разобраться в причинах той или иной негативной тенденции в
деятельности любого природопользователя.
5. Понятие и процедура нормирования неорганизованного сброса не закреплена в
нормативно-технической документации.
В Водном кодексе, в том числе новом, и других НТД нет определения термина
«неорганизованный сброс загрязняющих веществ».
В свое время, Госкомэкология России значительно превысила свои полномочия,
установив процедуру выдачи разрешений на сброс загрязняющих веществ на
водосборную поверхность, что противоречило статье 102 старого «Водного кодекса
Российской Федерации», согласно которой водосборные площади водных объектов
подлежат охране от загрязнения и засорения в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации. Статьями 59 и 61 Водного кодекса от 3 июня 2006 года N 74-ФЗ
на природопользователей возложена обязанность формировать, где это необходимо,
систему сбора дождевых и талых вод, проводить их очистку и сбрасывать очищенные
стоки в поверхностные водные объекты через организованные выпуски.
В настоящее время,
Ростехнадзор письмом от 4 сентября 2006 года
№04-09/626 так же еще раз подтвердил свое намерение взимать плату, используя
«Методические указания по расчету платы за неорганизованный сброс загрязняющих
веществ в водные объекты» (утверждены Председателем Госкомэкологии РФ,
В.И.Даниловым–Данильяном, 29 декабря 1998 года).
Ростехнадзор констатировал тем самым, что отсутствие методики расчета объема
сброса (в связи с невозможностью подготовки и утверждения методики, позволяющей
достаточно точно и обоснованно осуществлять расчет объема сброса загрязняющих
веществ) не освобождает плательщиков от обязанности провести оценку сброса
5
самостоятельно и самостоятельно нести ответственность за точность расчётов.
Требование обязательной разбивки валового неорганизованного сброса загрязняющих
веществ в водные объекты (в пределах предельно-допустимых и временносогласованных сбросов) по кварталам, предусмотренное приложением, тем более
является невыполнимым.
На наш взгляд, неправомерно взимать плату за то, что не подлежит нормированию,
или что практически невозможно измерить.
Участники расширенного заседания считают необходимым просить:
1. Руководство ТПП РФ, РСПП обратиться в Правительство РФ с просьбой
- скорейшей разработки и утверждения методических документов для
нормирования негативного воздействия производственной деятельности на окружающую
среду;
- поручить МПР России совместно с Ростехнадзором разработать и утвердить
методические документы для решения задач охраны окружающей среды в современных
условиях и до их утверждения, во избежание нормативно-правового вакуума,
подтвердить правомочность продления действия существующих (в качестве
рекомендательных), для подавляющей части которых срок действия уже истек.
2. Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению
и экологии рассмотреть на одном из ближайших заседаний Совета по экологическому
законодательству при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию,
здравоохранению и экологии практику регулирования территориальными органами
Ростехнадзора (с участием в этом процессе центрального аппарата) и органами
исполнительной власти субъектов Российской Федерации процедуры утверждения
нормативов и выдачи разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в
окружающую среду и размещение отходов производства и потребления для подготовки
предложений по её упрощению и снятию административных барьеров.
3. Ростехнадзор:
- внести изменения в приказы от 10.07.2006 № 675 и от 16.06.2006 г. № 592 и до
утверждения нормативной правовой и методической базы, регламентирующей вопросы
разработки и утверждения нормативов ПДС и лимитов на сбросы обратиться в
Правительство Российской Федерации с просьбой дать разрешение придерживаться
ранее существовавшей практики выдачи разрешительной документации по сбросам
загрязняющих веществ в водные источники;
- при подготовке нормативных и методических документов обсуждать их проекты с
представителями природопользователей, а также проводить предварительное
опробование вновь вводимых правовых актов на нескольких «пилотных» регионах с
целью определения эффективности действия предлагаемых правовых актов.