Г.А.Василевич
реклама
Г.А.Василевич КОНСТИТУЦИЯ ЧЕЛОВЕК ГОСУДАРСТВО (книга вторая) Минск, 2001 2 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 ББК Автор: Г.А. Василевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Республики Беларусь, Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г.А. Василевич Конституция. Человек. Государство. Книга вторая. Серия: “Право”. — Мн., “Право и экономика”. 20001. ____с. ISBN В книге второй содержатся материалы выступлений и статьи, ранее опубликованные в периодической печати, но не вошедшие в изданную в 2000 г. одноименную книгу. Желание их опубликовать обусловлено тем, что высказанные автором идеи и предложения, затронутые проблемы остаются актуальными, продолжают волновать общество. Кроме того, они позволяют пусть и с субъективной стороны (с точки зрения автора) проследить развитие нашего общества, происходящих в нем процессов. Книга рассчитана на научных работников, преподавателей, студентов, государственных служащих, всех, кто интересуется вопросами развития и применения конституционного права, становления правового демократического социального государства, гражданского общества, защиты прав и свобод граждан. © Василевич Г.А. 2001 4 СОДЕРЖАНИЕ Введение ...........................................................................................................................................6 Конституция — главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности ....................................................................................................................................7 Актуальные вопросы развития конституционного права Республики Беларусь: опыт и перспективы ...................................................................................................................................18 Законодательные акты Парламента Республики Беларусь .......................................................28 Место и роль парламента в системе разделения властей. Итоги работы второй сессии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (2 апреля — 27 июня 1997)................................................................................................................................................38 Проблемы обеспечения судами верховенства Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека .............................................................................................................................45 Европейский Суд по правам человека и органы конституционного контроля европейских стран: перспективы взаимодействия ...........................................................................................48 Выступление на Съезде депутатов Советов депутатов Республики Беларусь 29 сентября 2000 г. .............................................................................................................................................54 Десять лет демократического конституционализма в Центральной и Восточной Европе ...58 Подготовительное заседание XII Конференции европейских конституционных судов......61 Конституционное судопроизводство: актуальные вопросы (доклад 5 июня на Международной научно-практической конференции в г. Минске) .........................................64 Роль Конституционного Суда в становлении социального правового государства...............73 Конституционный контроль и практика правоприменения в Республике Беларусь .............79 Национальное равноправие — важнейший фактор стабильного развития государства .......90 Право на конституционное правосудие должно быть доступным ...........................................95 У Конституционного Суда своя роль в государстве ..................................................................99 Незыблемые принципы международного права .....................................................................101 Кто такой гражданин по рождению или Надо ли создавать проблемы там, где их нет? ....105 Социальные гарантии — не декларация ...................................................................................108 Законодательство о плате за жилье и его техническое обслуживание нуждается в совершенствовании .....................................................................................................................110 Власть должна работать в интересах людей ............................................................................114 О развитии личности и об охране ее свобод в условиях экономических преобразований .117 Конституция и международные договоры ................................................................................124 Понятие и виды законодательных актов Парламента .............................................................126 Становление социального государства .....................................................................................133 Развитие конституционного права: опыт и перспективы. Проблемы законности и правопорядка в Республике Беларусь .......................................................................................143 Толкование Конституции и иных нормативных правовых актов как средство обеспечения их единообразного применения .................................................................................................147 Слуги Фемиды. Особое мнение .................................................................................................154 Диалог с правовым романтиком ... ...........................................................................................155 Причем здесь Конституционный Суд? .....................................................................................162 Суд на защите Конституции .......................................................................................................164 Конституция должна стать настольной книгой .......................................................................167 Конституция Беларуси и некоторые вопросы Союза с Россией .............................................170 Каким быть конституционному правосудию?..........................................................................173 Цена судебной ошибки ...............................................................................................................177 Рэферэндум добра, а выбары лепш? ..........................................................................................183 Конституционный Суд. Парламент. Президент ... и немного статистики.............................187 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 5 Заклятый враг произвола — форма. Конституционные преобразования в Республике Беларусь: проблемы и перспективы ..........................................................................................189 Можно ли завершить избирательный марафон? ......................................................................194 Как заполнить правовой вакуум? ..............................................................................................196 Как проиграли импичмент. К третьей годовщине ноябрьского референдума .....................198 Приоритетом в деятельности Конституционного Суда являются права и свободы граждан203 Конституционный Суд вне политики .......................................................................................209 Давайте разберемся .....................................................................................................................213 Особое мнение относительно заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 19 декабря 1994 г. по делу “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь” .............................................................................215 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда Республики Беларусь от 6 июля 1995 г. "О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" .................................................................................219 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 года "О соответствии Конституции законов от 7 сентября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь" .........220 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" ...............................................................................221 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 г. "О толковании Заключения Конституционного Республики Беларусь от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" ...............................................................................226 Взносы — дело добровольное....................................................................................................229 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 6 Введение Книга вторая “Конституция. Человек. Государство” содержит некоторую часть публикаций автора, помещенных в журналах, научных сборниках, газетах и других изданиях, а также докладов и материалов выступлений, сделанных на научно-практических конференциях и семинарах. По мнению автора многие идеи, предложения, оценки, высказанные позиции сохраняют свою актуальность, ряд из них получил развитие в законодательстве, практике его применения, в том числе в деятельности Конституционного Суда. Анализ высказанного позволяет убедиться в разумности либо ошибочности высказанной ранее точки зрения, в том числе и те, которые не “вписывались в общий настрой”, возможно были “сверхсамостоятельными”. Однако только таким путем: через корректный обмен мнениями, взглядами на решение проблемы возможно нахождение компромиссов компромиссы и решение стоящих перед государством и обществом задач. Конечно не все подходы автора, его идеи и предложения являются идеальными, что-то следовало бы основательнее аргументировать, отдельные предложения и сам автор сейчас может критически оценить. Однако в данном случае речь идет о научном творчестве, где поиск истины — достаточно сложный процесс. Исходя из этого автор поместил в настоящую книгу статьи без их принципиального редактирования, но отдельные с некоторыми сокращениями; при этом указывается источник опубликования; в книгу вторую, как правило, не включались материалы, вошедшие в другие издания, в том числе и научно-практический комментарий Конституции Республики Беларусь, изданный автором в 2000 году. При этом материалы размещались с учетом важности и тематической направленности, необязательно в хронологической последовательности. В настоящую книгу вошли и особые мнения автора, которые он высказывал как судья Конституционного Суда, вокруг которых было много инсинуаций. Непредвзятое ознакомление с ними (наряду с решениями Конституционного позволит еще раз оценить позицию автора. Однако независимо от этого право на особое мнение принадлежит судье по закону. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 7 Конституция — главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности (Доклад на научно-практической конференции 21 декабря 2000 г., организованной Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 4) Во всех современных государствах в качестве основного, связующего элемента всей правовой системы признается демократическая Конституция. Иногда раздаются утверждения, что для исполнения конституционных норм их необходимо продублировать в законе или ином нормативном акте. Однако это не что иное как архаичный взгляд на Конституцию, когда Основной Закон рассматривался в качестве пустой декларации, когда правоприменители, в том числе и суды, даже не пытались делать ссылки на нормы Конституции при принятии решения. От такого подхода к оценке Конституции необходимо отказываться. Она — ядро правовой системы. Вокруг Конституции развивается все законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития. В то же время следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее верховенство и непосредственный характер действия. К сожалению, немало и среди юристов тех, кто считает, что для конституционных норм нехарактерно непосредственное действие. Отмечу при этом, что само понимание конституционных норм может меняться с учетом изменений в политической, экономической и социальной сферах. Вначале об исходных началах оценки законодательства с точки зрения соответствия его Конституции. Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта; 3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами; 4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие. Рассматривая вопрос о соподчиненности нормативных актов, следует отметить, что существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей. Смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут: 1) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции (ст. 140 Конституции); 2) международные договоры, ставшие обязательными для Республики Беларусь (ст. 8, 116 Конституции); 3) программные законы (сюда следовало бы отнести и закон о бюджете); 4) законы, декреты, указы (об их соподчиненности будет сказано позднее); 5) постановления Правительства; 6) акты Национального банка, акты министерств исходя из их компетенции; 7) акты органов местного управления и самоуправления. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 8 В нашем государстве не получила своего развития так необходимая практика нормативного толкования конституционных норм в целях обеспечения их единообразного толкования. Правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, опасения эти обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Относительно разрешения спора в Конституционном Суде наиболее удачным, по мнению автора, может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, отторжению принятых решений. Однако обратимся к еще одному общему юридическому вопросу. В статье 137 Конституции указано, что законы, декреты, указы и иные акты государственных органов издаются на основе и в соответствии с Конституцией. На практике вызывает вопросы положение части третьей этой статьи о том, что в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Встречи с юристами, в том числе судьями, прокурорами, адвокатами, юрисконсультами, то есть с теми, кто в повседневной деятельности принимает юридически значимые решения, показывают, что здесь необходимы разъяснения. Норму статьи 137 Конституции следует толковать с учетом действия принципа разделения властей: все ветви власти соизмеряют свои акты с Конституцией. И Президент, и Парламент, и суды основывают свои решения на Конституции. Конечно, в советское время речь традиционно всегда шла о верховенстве закона в узком смысле этого слова — как акта, принятого парламентом. Однако в настоящее время существуют три достаточно независимые ветви власти. Закон как источник правового регулирования должен остаться основным регулятором общественных отношений. Вместе с тем есть исключительно конституционные полномочия Президента, которые он может реализовать посредством издания указов или распоряжений (издание декретов означает, что Президент в соответствии с Конституцией “вторгается” в законодательное поле Парламента). Указ, изданный на основе Конституции, может по своей юридической силе идти вслед за Конституцией. Логическим завершением этой конструкции было бы наделение Конституционного Суда правом разрешения споров о компетенции. Ведь правоприменителю необходимо определить не в политическом, а в юридическом смысле, какой акт выше — закон или указ. Вот для этих целей за рубежом и наделяют конституционный суд правом разрешения споров о компетенции. У нас в стране этого нет, однако выходом из данной kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 9 ситуации может быть постановка вопроса о проверке этих актов, по-разному регулирующих один и тот же вопрос, на соответствие Конституции. В процессе этого и будет выявлено верховенство. Недостатком парламентской деятельности в последние шесть лет, в том числе и Верховного Совета 12-го созыва, является то, что не приняты законы, прямо указанные в Конституции как необходимые для ее исполнения. Например, направленные на реализацию статьи 30 Конституции о свободе передвижения и выбора места жительства. Причем иногда раздувают страхи, что без этого все рухнет, будет всплеск преступности, все захотят жить в столице и т.д. По мнению автора, речь должна идти о замене жестких норм о прописке такими нормами, которые предусматривают лишь те ограничения, которые продиктованы интересами национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (ст. 23 Конституции). Прописка как таковая в сегодняшних условиях может остаться, но с иным правовым режимом, учитывающим необходимость строгого соблюдения конституционных предписаний. Кстати, принятие соответствующего закона и его реализацию следовало бы осуществить до 30 марта 2001 г. Это обусловлено тем, что законом от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” устанавливался максимально возможный переходный период для полной реализации статьи 30 Конституции — семь лет. Другой пример, о праве граждан на альтернативную службу. Оно закреплено не только в статье 57 Конституции, но и в статьях 1 и 14 закона о всеобщей воинской обязанности и военной службе (1992 г.). Оправдания типа “в законодательстве нет механизма” выглядят надуманными, они больше подходят для тех, кто только пришел работать со студенческой скамьи. Механизм вырабатывается правоприменителями, в том числе и судами, которые осуществляют не законосудие, а правосудие. Именно о верховенстве права идет речь и в статье 6 Конституции. Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная — он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве. Наше действующее текущее законодательство требует особого анализа. Как огромный вклад Верховного Совета 12-го созыва следует оценивать создание в течение 1990—1994 гг. законодательного массива независимого белорусского государства (за этот период было принято около 400 законодательных актов, т.е. примерно столько же, сколько было принято Верховными Советами предшествующих созывов за 50 лет, начиная с 1938 г.). Не менее значимой является деятельность Палаты представителей 1996 — 2000 гг. по обновлению законодательства, принятию новых кодексов (об их качестве, конечно, особый разговор). В последние четыре года палаты Парламента активно осуществляли свою законотворческую функцию, но, к сожалению, практически бездействовала контрольная функция. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 10 Важнейшей стадией, предваряющей весь правотворческий процесс, должно стать прогнозирование последствий принятия нормативных актов. На это автор настоящей статьи обращал внимание в своих публикациях еще в начале 90-х годов. Именно отсутствие мало-мальского прогноза приводит к тому, что по прошествии короткого времени уже принятый нормативный акт начинают концептуально менять (разумеется, столь критически не оцениваю устранение каких-либо огрехов, вполне понятных в правотворческой деятельности, хотя и они должны быть исключены). Например, закон о налогах и сборах, взимаемых в бюджет, только в 2000 году трижды менялся. Кстати, в сфере налогообложения, регулирования хозяйственной деятельности должно стать правилом обеспечение стабильности законодательства на протяжении хотя бы бюджетного года. При этом можно позаимствовать правило статьи 34 закона об иностранных инвестициях о стабильности гарантий и невозможности их снижения новыми актами законодательства на протяжении пятилетнего или иного периода. Содержание этой нормы сводится к следующему: в случае, если акты законодательства Республики Беларусь, принятые после регистрации предприятия с иностранными инвестициями, ухудшают положение и условия для деятельности иностранных инвесторов и создаваемых с их участием предприятий (т. е. на них возлагаются дополнительные либо увеличенные в сравнении с ранее существовавшими обязанности или они ограничиваются либо лишаются имевшихся прав), то к инвесторам, предприятию с иностранными инвестициями и (или) иностранным инвестициям в течение пяти лет применяется законодательство, действовавшее на день регистрации предприятия с иностранными инвестициями. Представляется, что одной из острых проблем является определение соотношения декретов и законов, декретов, законов и кодексов, новых и старых актов, общих и специальных. В определенной мере ответ на этот вопрос дает не только Конституция, но и закон о нормативных правовых актах. Однако вопросы, как показывает практика, остаются, когда с принятием нового акта одновременно не корректируются соответствующие нормы других актов либо эта корректировка недопустимо затягивается и тем самым нарушается системность законодательства, оно становится лоскутным, хаотичным, внутренне противоречивым. Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, по мнению автора, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это — во-первых, а, во-вторых, мы часто и не знаем, кто инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 11 иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя. Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет — закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты? Необходимо напомнить, что согласно статье 10 закона о нормативных правовых актах, который вступил в силу 21 января 2000 г., кодексы имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим законам. Декрет имеет силу закона. Недавно к нам в Конституционный Суд на отзыв был направлен проект декрета по вопросу возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью граждан. Речь идет о различных подходах решения данной проблемы в Трудовом кодексе и декрете. Сразу обнаруживается, что полностью из поля зрения выпало требование закона о нормативных правовых актах. Так или иначе, но или законодательство, или практику необходимо менять, поскольку, если следовать строго букве статьи 10 закона о нормативных правовых актах, то со дня вступления его в действие, то есть с 21 января 2000 г., коррективы кодексов законами недопустимы, по крайней мере без принятия декрета о приостановлении действия указанной нормы закона. Хотя такой подход по многим причинам нежелателен. Следует отметить, что закон о нормативных правовых актах определяет методологию разработки и принятия правовых актов. В этой связи очень важна точность содержащихся в них формулировок. Вряд ли можно, например, согласиться с тем, что постановления Правительства всегда являются нормативными правовыми актами и, таким образом, они не могут приниматься по вопросам правоприменения. Выступая за полноценные правомочия Президента, в то же время считаю, что не все указы Президента должны рассматриваться как законодательные акты, что определено в статье 1 закона о нормативных правовых актах, например те из них, которые явно носят подзаконный характер в силу делегирования законом определенных полномочий. Однако такой указ не может возвышаться над законом. В то же время указ, изданный в силу конституционных полномочий, действительно может признаваться законодательным актом. У Президента есть очень сильный механизм воздействия на законодательный процесс — право законодательной инициативы, наложения вето (в том числе выборочного), подписания и опубликования актов. О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 12 Одно из основных требований к нормативным актам — ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство — залог стабильного развития государства и общества. В качестве одного из отрицательных примеров не столько неудачного законодательствования, сколько плохой работы по устранению внутренних противоречий, является Трудовой кодекс. В части пятой статьи 400 ТК, например, предусмотрено, что работники, которые несут полную материальную ответственность при причинении ущерба в результате совершения преступления (ст. 404), обязаны сами доказать отсутствие своей вины. Учитывая презумпцию невиновности в совершении преступления и другие правовые принципы, это — просто нонсенс. В статье 268 ТК определено, что расторжение трудового договора с беременными женщинами и женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, не допускается, исключая увольнение по основаниям, предусмотренным пунктом 1 статьи 44 ТК. Пункт же, к которому содержится отсылка, регулирует призыв работника (то есть беременной женщины!) на воинскую службу. Важно добиться системности законодательства исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель в лице парламента призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона — не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов. В настоящее время имеются прекрасные для правотворчества условия — отсутствие антагонистического противостояния властей. Важно, чтобы предмет законодательного ведения был достойным закона. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Известно, что сейчас готовится закон о Национальном собрании Республики Беларусь. Считаю ошибочным включение в него положений, которые могут и должны быть предусмотрены в регламентах палат. Это не только ведет к ослаблению позиций Парламента, но и противоречит статье 105 Конституции. Регламенты палат, как и любой нормативный акт, обязательны для всех. Право законодательной инициативы депутатов, провозглашенное в Конституции, может быть ограничено только предписаниями Конституции, а не амбициями чиновников. Ограничения касаются лишь тех инициатив, результатом реализации которых будет сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Это, кстати, мировая практика. Ориентация на механическое увеличение законодательного массива не даст необходимого результата. Конечно, пробелы в правовом регулировании необходимо восполнять. Однако сам факт принятия нормативных актов не означает эффективность права. Для правового регулирования kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 13 отношений между гражданами и государством предпочтительнее не разрешительный, а запрещающий порядок, то есть следует не перечислять, что допускается, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Все остальное — допустимо. Огромное значение имеет не только согласованность норм внутри одного акта, согласованность актов в рамках одной отрасли, но и согласованность близких норм разных отраслей. Об опубликовании нормативных актов. Нарушение требований Конституции в этой области может повлечь признание акта неконституционным. К сожалению, нет единства в определении даты введения в действие акта со дня опубликования. Складывается впечатление, что при этом преобладает чисто субъективный подход и не учитываются объективные факторы. Устанавливаются не только различные сроки, но и используются различные понятия: акты вводятся в действие “со дня опубликования”, “с момента опубликования”, “после выхода в свет” и т.д. А ведь точность в этом вопросе очень важна. Даже в “Собрании декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь” указывался только месяц и не ставилось число опубликования. Многие нормативные акты опубликованы впервые именно в этом журнале, они будут сохранять свою юридическую силу длительное время. Для определения даты опубликования в этой связи может быть предложено несколько вариантов, в том числе исходить из последнего числа месяца (если актом ухудшается правовое положение участников общественных отношений). Следует обратить внимание на необходимость официального опубликования Регламента Совета Республики. Желательно придерживаться правила о введении в действие нормативных актов, касающихся прав и свобод, не ранее десяти дней со дня опубликования. О некоторых аспектах конституционного контроля. Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов в государстве. Если бы все наши решения, принятые за последние четыре года, были исполнены на сто процентов, то правовая система стала бы намного эффективнее, не только обязанности, но и права, и свободы были бы подняты на новый более качественный уровень. К сожалению, мы наблюдаем, когда под надуманными предлогами некоторые решения Конституционного Суда не исполняются. Следует иметь в виду, что в этом случае не исполняется Конституция. Отличительной особенностью решений Конституционного Суда является то, что они базируются на нормах международного права. Мы активно используем решения Европейского суда по правам человека для формирования собственной позиции при рассмотрении аналогичных дел. Решения Конституционного Суда являются источниками права. Конституционный Суд выступает в качестве “негативного” законодателя в том смысле, что он “выводит” из правового оборота признанные им неконституционными акты (нормы). Разрешая конкретные дела, он тем самым создает правовые условия гражданам для защиты их прав. В качестве примера приведу лишь некоторые решения, где определена позиция Конституционного Суда, влияющая в целом на правотворческую и правоприменительную деятельность. — о верховенстве Конституции и непосредственном действии ее норм; kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 14 — об ответственности не только субъектов налогообложения перед государством, но и государства перед гражданами (субъектами хозяйствования), с которых взимаются налоги; — об установлении местных налогов и сборов в строгом соответствии с законом, о различиях в правовом регулировании в области установления общереспубликанских и местных налогов и сборов; — о свободе трудового договора независимо от места жительства гражданина; — о некоторых аспектах реализации свободы передвижения и выбора места жительства; — о праве на юридическую помощь, в том числе определение сроков, условий и субъектов, которые могут ее оказывать; — о доступности к правосудию, включая и конституционное; — о сроках и порядке содержания под стражей, в том числе установлении максимального срока с учетом срока ознакомления обвиняемого с предъявленным обвинением; — о недопустимости совмещения судом функций формулирования обвинения и правосудия (по нашему мнению, это можно делать различными составами суда); — о праве на амнистию лиц, в отношении которых приговоры по не зависящим от них обстоятельствам не вступили в законную силу к сроку вступления в силу закона об амнистии; — о принципах придания обратной силы нормативным актам; — о сроках введения в действие актов толкования и требованиях к таким актам; — об обязательности опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы граждан; — о принципах и порядке суммирования и предоставления отпусков; — о плате за пользование жилыми помещениями и их техническое обслуживание и необходимости соблюдения принципов социального государства. Убежден, что Конституционный Суд и палаты Парламента могут более активно взаимодействовать в целях утверждения верховенства права, защиты прав и свобод граждан, обеспечения надлежащего выполнения ими своих обязанностей. Известно, что в постоянные комиссии палат Парламента поступает много обращений граждан, в которых они ставят вопрос о незаконности нормативных актов. Точку в этом споре может и должен ставить Конституционный Суд. По вопросу о том, есть ли правовые основания для развития правового статуса Конституционного Суда. Прежде всего необходимо обратить внимание на формулировку части первой статьи 116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов: 1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат — принятые нормативные акты; 2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах: не только путем принятия заключений, но и иных его решений; kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 15 3) часть первая, как и часть седьмая, статьи 116 Конституции является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом; 4) в силу того что Конституционный Суд — это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в том числе и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров. В юридической литературе уделено внимание анализу понятия “контроль”, которое часто сопоставляют с понятием “надзор”. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы обычно сами не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающего значения. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля, проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль. Конституционный Суд — единственный орган судебной власти, основные положения о котором (порядок формирования и некоторые другие вопросы) прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция — осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда, как отмечено в части седьмой статьи 116 Конституции, определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи следует сделать несколько выводов: 1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов); 2) недопустимы “размывание” закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в законе о Конституционном Суде, как того требует Конституция, могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда; 3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 16 Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно, процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными. Необходимо специально подчеркнуть, что в Конституции закреплены только основные полномочия Правительства, органов местного управления и самоуправления, Прокуратуры, Комитета государственного контроля, в законах об этих органах они развиваются. И именно по этому пути следует идти при решении вопроса о расширении компетенции Конституционного Суда. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, но и законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, нормативные акты министерств, государственных комитетов, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов. В связи с тем что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм “по вертикали”, то есть, например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого акта, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение. В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение. И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. У нас отдельными авторами вносятся предложения о создании самостоятельной системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако при этом упускается из виду белорусское законодательство: нам не надо создавать самостоятельную систему административной юстиции — достаточно “задействовать” Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе местных исполнительных и распорядительных, органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом — предмет разбирательства судей по административным делам. Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. С одной стороны, это — государственные органы, а с другой — органы местного самоуправления. Несмотря на их решения, как уже было отмечено, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, то есть в масштабе всей республики. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 17 В статье 1 Конституции закреплено, что Республика Беларусь — демократическое правовое социальное государство. С учетом принципов, присущих такому государству, и следует осуществлять предусмотренную систему конституционного контроля, а также правотворческую деятельность, обеспечивать правоприменительную практику. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 18 Актуальные вопросы развития конституционного права Республики Беларусь: опыт и перспективы Отличительной особенностью современного развития конституционного права является его динамизм, широкое обновление и развитие составляющих его правовых норм. В этой связи очень важно, чтобы конституционное право адекватно отражало потребности развития общества, более того содействовало его прогрессу. Во всех современных государствах в качестве основного, связующего элемента всей правовой системы признается демократическая Конституция. Иногда раздаются утверждения, что для исполнения конституционных норм их необходимо продублировать в законе или ином нормативном акте. Однако это не что иное как архаичный взгляд на Конституцию, когда Основной Закон рассматривался в качестве пустой декларации, когда правоприменители, в том числе и суды, даже не пытались делать ссылки на нормы Конституции при принятии решения. Полагаю, что от такого подхода к оценке Конституции необходимо отказываться. Она — ядро правовой системы. Вокруг Конституции развивается все законодательство, которое должно чутко улавливать потребности общественного развития. В то же время следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее верховенство и непосредственный характер действия. К сожалению, немало и среди юристов тех, кто считает, что для конституционных норм нехарактерно непосредственное действие. Отмечу при этом, что само понимание конституционных норм может меняться с учетом изменений в политической, экономической и социальной сферах. Каковы исходные начала для оценки законодательства с точки зрения соответствия его Конституции? Конституционный Суд, проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта, устанавливает соответствие его Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта; 3) с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами; 4) по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие. Вначале выскажу свой взгляд о соподчиненности нормативных актов. Существуют общие принципы построения иерархии законов и других нормативных правовых актов, хотя это и не исключает существование национальных особенностей. Смысл и содержание конституционных норм предопределяются общепризнанными принципами международного права. Именно такой вывод можно сделать из содержания статьи 8 Конституции. Вслед за Конституцией Республики Беларусь идут: 1) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции (ст. 140 Конституции); 2) международные договоры, ставшие обязательными для Республики Беларусь (ст. 8, 116 Конституции); 3) программные законы (сюда следовало бы отнести и закон о бюджете); 4) законы, декреты, указы (об их соподчиненности будет сказано позднее); 5) постановления Правительства; 6) акты Национального kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 19 банка, акты министерств исходя из их компетенции; 7) акты органов местного управления и самоуправления. Важной и необходимой предпосылкой для установления благоприятных для развития личности условий является использование во внутреннем (национальном) праве сформированных международных стандартов. По уровню их реализации мы можем судить о том, насколько государство приблизилось к идеалу правового, демократического, социального государства. Конституционная норма о приоритете общепризнанных принципов (статья 8 Конституции Республики Беларусь) свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых, демократических началах. Здесь, на наш взгляд, есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. И в этом смысле общепризнанные принципы находятся над Конституцией, они предопределяют понимание конституционных норм. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики. Представляется, что утвердить на практике это правовое предписание непросто, но необходимо в силу того, что на международном уровне вырабатываются стандарты взаимоотношений государства и человека, статуса человека и гражданина и к ним необходимо приближать национальное законодательство, правовую систему новых государств. Если практика будет формироваться по пути исполнения этой нормы, то выиграют от этого все: и государство, и граждане. В современных условиях Конституция и нормы международных договоров должны иметь прямое, непосредственное действие. Полагаю, что давно назрела потребность в подготовке комментария к двум важнейшим Международным пактам — о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Полезно было бы регулярно рассматривать практику применения ратифицированных международных договоров на пленумах высших судебных инстанций. Пока эта проблема, остается вне их постоянного внимания. Полагаю, что содержащиеся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы могут уже сейчас стать ориентиром для правоприменительной практики. Важным шагом по пути утверждения института конституционного контроля, свободного от политических пристрастий и служащего только интересам правосудия, думаю, может стать использование решений Европейского Суда по правам человека (его правовых позиций) для подготовки заключений Конституционного Суда по вопросам, являющимся предметом его рассмотрения. Каждая система права имеет свои особенности, например, присущие ей источники права. У нас является общепризнанным рассматривать в качестве источников права лишь нормативные акты и часто отрицательно относятся в этом плане к судебным прецедентам, обычаям. Представляется, что взгляды kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 20 здесь должны изменяться. Судебный прецедент и в нашей правовой системе может и должен рассматриваться в качестве источника права. Право на правосудие иногда понимается слишком упрощенно — как недопустимость ограничений на обращение в суд. Конституционный Суд Республики Беларусь много сделал для обеспечения конституционного права на судебную защиту. Оно не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган, что не должно лишать права на обращение в суд). В то же время правосудие предполагает независимость, беспристрастность и компетентность суда. Конституционный Суд действует в нашей республике с апреля 1994 г. Отмечу, что конституционные суды как специализированные органы конституционного контроля созданы в абсолютном большинстве современных стран. Опыт свидетельствует, что разрешение споров органами конституционного контроля является важнейшим условием стабильного развития государства и общества. Однако это возможно тогда, когда Конституционный Суд руководствуется при вынесении своих решений демократическими нормами Конституции, исходит из тех стандартов в области прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которые сформированы мировым сообществом. Многое познается в сравнении. Интересна динамика рассмотренных дел Конституционным Судом Республики Беларусь: 1994 г. — 5; 1995 г. — 17; 1996 г.— 12; 1997 г. — 6; 1998 г. — 11; 1999 г.— 17; 2000 г.— 26. И хотя Конституционный Суд в последнее время ежегодно выносит не меньше решений, чем Верховный Суд по первой инстанции (исключение касается лишь периода избирательных компаний), однако потенциально мы вполне могли бы рассматривать в 2—3 раза больше дел. Следует также иметь в виду, что ежегодно в Конституционном Суде рассматривается около тысячи обращений граждан, которые также являются предметом пристального внимания в Конституционном Суде. При этом мы учитываем, что часто к нам обращаются те граждане, которые исчерпали все иные средства внутригосударственной защиты. Конституционный Суд Республики Беларусь выносит в последние годы столько же решений, сколько, например, конституционные суды Армении, Грузии, Украины, в несколько раз больше чем Конституционный Суд Латвии, однако более интенсивно работают конституционные суды России, Молдовы. Интересно, что в Молдове каждый депутат имеет право на обращение в Конституционный Суд и там около 95% дел инициировано именно членами парламента. Лично я против такой нормы, однако, исходя из того, что обращения граждан в Конституционный Суд часто блокируются, следовало бы несколько изменить наше законодательство, например, наделив постоянные комиссии палат, Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, Генерального прокурора правом на обращение в Конституционный Суд. Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью всех нормативных актов —от законов, декретов и до актов министерств, местных Советов депутатов (вплоть до сельского), местных местных администраций). kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 исполнительных и распорядительных органов (т.е. исполкомов, 21 Компетенция Конституционного Суда определена не только в ст. 116, но и в ст. 40, ст. 122 и других статьях Конституции. В этой связи в случае, если обращение гражданина имеет общественную значимость, мы на основании ст. 40 и части первой ст. 116 Конституции выносим свои решения. Особенно это касается тех случаев, когда граждане исчерпали все иные возможности разрешения спора. В этой связи возникает вопрос: могут ли граждане обращаться с жалобами в Конституционный Суд? Анализ части четвертой ст. 122 и ст. 116 Конституции Республики Беларусь показывает следующее. Согласно части четвертой статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Учитывая, что проверка конституционности нормативных актов — это исключительная прерогатива Конституционного Суда, можно сделать вывод о праве граждан на обращение в Конституционный Суд по данному вопросу. Полагаю, что указанная норма ст. 122 Конституции должна получить свое развитие в законодательстве и на практике. Законом можно расширить полномочия Конституционного Суда. Согласно части седьмой ст. 116 Конституции не только организация и порядок деятельности, но и компетенция, т.е. права и обязанности Конституционного Суда определяются законом. Аналогично решен вопрос относительно развития законом конституционных полномочий Правительства, Прокуратуры, органов местного управления и самоуправления, Комитета государственного контроля и других. Вопрос о расширении круга субъектов обращения в Конституционный Суд мы не ставили бы, если бы в настоящее время обладающие таким правом государственные органы и лица выполняли свои обязанности. Складывается впечатление, что вопросов, достойных рассмотрения в Конституционном Суде, нет и граждане просто заблуждаются, когда стучатся в соответствующие инстанции. Отмечу еще, что Конституция — это ядро, основа правовой системы. В целом институт конституционной ответственности должен получить дальнейшее развитие, его нельзя сводить только к ответственности Президента, Парламента, Правительства, некоторых должностных лиц. В рамках этого института следовало бы, в частности, различать явное нарушение Конституции, умышленное ее нарушение и случаи принятия неконституционных актов в силу недостатков самого конституционного текста (например, неудачной, нечеткой редакции). Конституция Республики Беларусь закрепляет, что наше государство является социальным. Эта норма, по существу, обязывает властные структуры проводить активную социальную политику, осуществлять меры по стабилизации экономики. Тем более что в статье 2-й Основного Закона Беларуси предусмотрено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 22 государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу тех категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с “преуспевающими” гражданами. В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более “снисходительно” к обеспечению социальноэкономических прав. В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". В то же время, согласно статье 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например, от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений. Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) — явления совместимые. Более того государства, основанные на рыночной экономике, добились бóльших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью. На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии, как явления государством своей функции позитивного, сопровождался утратой (ослаблением) по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В этой связи Республика kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 23 Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно и основательно учитывать опыт других стран. Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям. Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, заставят его это делать сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей. Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика здесь роль права. Мы не можем рассматривать социально-экономические и социально-культурные права как права «второго поколения». Если для реализации многих неотъемлемых прав человека со стороны государства требуются незначительные финансовые вливания, то в отношении обеспечения социальноэкономических и социально-культурных действуют совершенно иные принципы. Здесь следует руководствоваться такими важнейшими принципами, как экономическая свобода человека и права предпринимателей, лиц наемного труда, ответственность государства за выработку и соблюдение правил игры на рынке, за создание соответствующих условий для упорядочения экономической и социальной жизни, обеспечение принципа равенства всех форм собственности, принцип помощи нетрудоспособным, а не тем, кто не желает работать. В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод является нередко предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации. На практике возникают вопросы о соотношении нормативного и казуального толкования Конституции и других актов. Согласно нашему Основному Закону правом официального нормативного толкования Конституции обладает Парламент на основе соответствующего предложения Президента. Непосредственно таким правом, к сожалению, Конституционный Суд не обладает. Однако он может проверить конституционность такого закона, по своей форме являющегося конституционным, и принять соответствующее решение. Таким образом, акт Конституционного Суда обладает большей юридической силой, чем акт Парламента о толковании Конституции. Что же касается соотношения аутентического нормативного толкования подконституционных актов и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными), то подход к определению их соотношения должен быть иной: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Как уже было отмечено, правом казуального толкования Конституции обладает Конституционный Суд, однако мы видим по многочисленным жалобам граждан, поступающим в Конституционный Суд, что их инициатива по разрешению конституционного спора часто блокируется. Сложные вопросы вместо их разрешения загоняются вглубь. Приходится констатировать, что есть лица, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 24 в том числе и среди чиновников, которые не против представить рассмотрение дел в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. Видимо, опасения эти обусловлены тем, что Конституционный Суд может разрешить дело не из конъюнктурных соображений, а исходя из требований права. Хочу высказать свой взгляд на разрешения спора в Конституционном Суде. Наиболее удачным может быть такое в рамках права решение, которым обеспечивается оптимальное сочетание интересов отдельной личности, общества и государства в целом. Всегда решение Конституционного Суда должно быть правовым. Опыт свидетельствует, что вынесение самим Конституционным Судом не конституционных, а явно политических или конъюнктурных решений приводит к утрате им своей легитимности, отторжению принятых решений. Проблема соотношения Конституции и закона иногда возникает в связи с необходимостью расширения конституционных полномочий государственных органов. Если наряду с правами и обязанностями государственного органа, которые закреплены в Конституции, в ней прямо указано, что его компетенция, например, Конституционного Суда, определяется законом, то полагаем, что конституционные положения могут быть дополнены (но не ограничены) законом. В статье 7 Конституции предусмотрено, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. При этом на государство, все его органы и должностных лиц возлагается обязанность действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Факт закрепления в Конституции принципа верховенства права подвергается суровой критике оппонентов, хотя он закреплен в ряде других зарубежных Конституций. Он означает не что иное, как обязанность правотворческих и правоприменительных органов действовать исходя из принципов равенства и справедливости. Право формируется не только нормативными актами, но и доктриной, судебными и административными прецедентами. Кстати, ссылки на то, что судебный прецедент не является источником правового регулирования, безосновательны и не отражают современные тенденции развития. Роль судебного или административного прецедента в системе романо-германского права, к которой принадлежит и белорусское право, несколько иная — он должен иметь по отношению к закону подчиненную роль, но прецедент вполне может восполнять пробелы в действующем законодательстве. Эффективность права в обеспечении развития личности зависит от многих факторов. Актуальными являются следующие: адекватность правового регулирования потребностям общественного развития, предсказуемость развития права, равенство всех перед законом и судом, гарантированность правосудия (право на объективный, беспристрастный и независимый суд), право на квалифицированную юридическую помощь, на презумпцию невиновности и др. Одно из основных требований к нормативным актам — ясность и стабильность правовых правил. В противном случае будет просто накапливаться чувство отторжения власти гражданами. Представляется, что одной из острых проблем является определение соотношения декретов и законов, декретов, законов и кодексов, новых и старых актов, общих и специальных. В определенной мере ответ на этот вопрос дает не только Конституция, но и закон о нормативных правовых актах. Однако вопросы, как показывает практика, остаются, когда с принятием kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 25 нового акта одновременно не корректируются соответствующие нормы других актов либо эта корректировка недопустимо затягивается и тем самым нарушается системность законодательства, оно становится лоскутным, хаотичным, внутренне противоречивым. Декреты, как того требует часть третья статьи 101 Конституции, должны издаваться в силу особой необходимости. Если есть возможность в период работы сессии принять закон, объявив его срочным, то, на мой взгляд, следует щадяще относиться к праву Президента принимать такого рода акты. Обратите внимание, что такой вид актов, как декреты, издается по самым непопулярным вопросам. Президент берет на себя все последствия принятия такого акта. Но благородство тоже имеет определенные границы и последствия. Это — во-первых, а, во-вторых, мы часто и не знаем, кто же инициирует такого рода акты, их авторы остаются в тени и тогда, когда в течение недель и месяцев все язвительные стрелы летят в адрес того, кто подписал акт. Представляется, что внесение предложений Президенту об издании декрета должно быть глубоко продуманным и обоснованным, когда другие варианты решения вопроса исключены. В то же время представляется, что в силу своего статуса Президент вправе издавать обеспечивающие исполнение Конституции и законов правовые акты во всех случаях, когда отсутствуют иные предназначенные для этого механизмы, в том числе и в целях восполнения пробелов по причине бездействия законодателя. Как известно, новый закон имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому. Это же правило работает и в отношениях “декрет — закон”. А как же соотносятся кодексы, законы и декреты? Необходимо напомнить, что согласно статье 10 закона о нормативных правовых актах, который вступил в силу 21 января 2000 г., кодексы имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим законам. Декрет имеет силу закона. О придании актам обратной силы. Рассматривая дела в Конституционном Суде, мы часто сталкиваемся с этой проблемой. В части шестой статьи 104 Конституции предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность. Некоторые юристы ошибочно утверждают, что такие жесткие требования установлены только для закона. Они, к сожалению, не придерживаются взгляда о том, что в указанной норме закреплен по существу важнейший принцип, имеющий универсальный характер, то есть обязательный для введения в действие всех нормативных актов. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство — залог стабильного развития государства и общества. Важнейшей стадией, предваряющей весь правотворческий процесс, должно стать прогнозирование последствий принятия нормативных актов. На это я обращал внимание в своих kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 26 публикациях еще в начале 90-х годов. Именно отсутствие мало-мальского прогноза приводит к тому, что по прошествии короткого времени уже принятый нормативный акт начинают концептуально менять (разумеется, столь критически не оцениваю устранение каких-либо огрехов, вполне понятных в правотворческой деятельности, хотя и они должны быть исключены). Например, закон о налогах и сборах, взимаемых в бюджет, только в 2000 году трижды менялся. Кстати, в сфере налогообложения, регулирования хозяйственной деятельности должно стать правилом обеспечение стабильности законодательства на протяжении хотя бы бюджетного года. При этом можно позаимствовать правило статьи 34 закона об иностранных инвестициях о стабильности гарантий и невозможности их снижения новыми актами законодательства на протяжении пятилетнего или иного периода. Содержание этой нормы сводится к следующему: в случае, если акты законодательства Республики Беларусь, принятые после регистрации предприятия с иностранными инвестициями, ухудшают положение и условия для деятельности иностранных инвесторов и создаваемых с их участием предприятий (т. е. на них возлагаются дополнительные либо увеличенные в сравнении с ранее существовавшими обязанности или они ограничиваются либо лишаются имевшихся прав), то к инвесторам, предприятию с иностранными инвестициями и (или) иностранным инвестициям в течение пяти лет применяется законодательство, действовавшее на день регистрации предприятия с иностранными инвестициями. Согласно статье 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. На мой взгляд, этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов. Ориентация на механическое увеличение законодательного массива не даст необходимого результата. Конечно, пробелы в правовом регулировании необходимо восполнять. Однако сам факт принятия нормативных актов не означает эффективность права. Для правового регулирования отношений между гражданами и государством предпочтительнее не разрешительный, а запрещающий порядок, то есть следует не перечислять, что допускается, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. Все остальное допустимо. Огромное значение имеет не только согласованность норм внутри одного акта, согласованность актов в рамках одной отрасли, но и согласованность близких норм разных отраслей. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 27 Конституционное право является фундаментальной отраслью права. В силу своей природы оно более всего подвержено политическому влиянию, в то же время научные исследования в области конституционного права позволяют находить оптимальное решение как в правотворческой сфере, так и в практике исполнения законодательства. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 28 Законодательные акты Парламента Республики Беларусь (Право и демократия. Выпуск 10. Минск.1999, с.113-124) Основной функцией Парламента является законодательная деятельность. В ее рамках он принимает различные виды законодательных актов. Hаибoлее значительнoй и менее устoйчивoй, чем Конституция и конституционные законы, группoй закoнoдательных актoв являются oбыкнoвенные закoны. Они чаще всегo регулируют oтдельные виды oбщественных oтнoшений, реже нoсят кoмплексный характер. В целом на правовом уровне у нас не закрепляется дифференциация обыкновенных законов. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в гoсударстве правoвая система. Так, вo Франции oсoбую группу сoставляют финансoвые закoны, кoтoрые принимаются в oсoбoм пoрядке, при кoтoрoм правительствo наделяется существенными пoлнoмoчиями в oпределении егo судьбы, например, oнo мoжет ввести в действие свoим oрдoнансoм гoсударственный бюджет, если парламент не утвердил в устанoвленный Кoнституцией срoк. Сoвoкупнoсть закoнoв как целoстнoй системы имеет свoей задачей регулирoвание oбщественных oтнoшений в целях oбеспечения прав граждан, функциoнирoвания всех гoсударственных институтoв. Каждый закoн имеет свoй oсoбый предмет регулирoвания oт пoлитическoй сферы дo сoциальнoй. Закoны исходя из предмета регулирования мoжнo пoдразделять на oрганические, планoвoбюджетные и иные oбыкнoвенные законы. Ранее в специальную группу можно было включить законы об утверждении тех указoв Президиума Верховного Совета, кoтoрые в дальнейшем сoхраняли свое действие. Осoбую юридическую категoрию представляют oрганические закoны. Пo закoнoдательству Франции к ним относят закoны, дoпoлняющие Кoнституцию. Однакo с юридическoй тoчки зрения такoй закoн ничем не oтличается oт всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции Франции они предназначены для запoлнения и претвoрения в жизнь Кoнституции в тех случаях, кoгда пoследняя в явнo выраженнoй фoрме oтсылает к oрганическoму закoну, кoтoрый oт oбычнoгo закoна oтличается oсoбoй прoцедурoй принятия. Осoбеннoстью oрганических закoнoв является и тo, чтo пo закoнoдательству Франции oни пoдлежат oбязательнoму конституционному контролю со стороны Конституционного Совета. У нас к органическим закoнам мoжнo oтнести закoн o Совете Министрoв Республики Беларусь, ссылка на который прямо имеется в статье 108 Кoнституции Беларуси1, и другие. В этой связи при принятии закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. Было бы полезно также ввести обязательный предварительный конституционный контроль за такого рода актами. 1 Конституция Республики Беларусь. Минск. Беларусь. 1997. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 29 В сфере гoсударственнoгo стрoительства Франции давно испoльзуется и такoй термин, как "прoграммные закoны", хoтя этo пoнятие не oбладает никакoй спецификoй. Прoграммные закoны — этo oбычные закoны, кoтoрые, как принятo считать, сoдержат излoжение скoрее oбщих принципoв, чем кoнкретных предлoжений, чтo, естественнo, предпoлагает издание бoльшoгo числа актoв регламентарнoгo характера, относящиеся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, кoтoрыми oпределются oснoвные направления внутренней и внешней пoлитики Республики Беларусь, ее вoенная дoктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета. Прежняя практика рабoты белoрусскoгo Парламента свидетельствует o стремлении закoнoдателя пo некoтoрым направлениям принять акты, кoтoрые бы являлись базoвыми для других oбычных закoнoв, принимаемых в сooтветствующей сфере. К такoвым следует oтнести закoн o сoбственнoсти, закoны oб oснoвах oрганизации тамoженнoй службы Республики Беларусь, oб oснoвах внешнеэкoнoмическoй деятельнoсти Республики Беларусь, oб oснoвах службы в гoсударственнoм аппарате, о правах ребенка и другие. Hадo oтметить, чтo в рабoте Парламента были случаи, кoгда oн стремился пo сoюзнoму oбразцу придать тем или иным актам статус Оснoв. Однакo, чтo вoзмoжнo в федеративнoм гoсударстве, где пoмимo oбщегoсударственнoгo oргана еще существуют закoнoдательные oрганы республик, тo неприемлимo в услoвиях унитарнoгo гoсударства. В пoследнем нет таких oрганoв, кoтoрые мoгли бы на базе закoна (oснoв) принимать свoй закoнoдательный акт. Пoэтoму неправильными были действия Сoвета Министрoв республики, кoтoрый внес прoект закoна oб oснoвах закoнoдательства o культуре в Верхoвный Сoвет, oдoбривший этoт акт в первoм чтении именнo как oснoвы закoнoдательства. В некoтoрых случаях в закoнах закрепляются такие фoрмулирoвки, кoтoрые придают им стабильнoсть, устoйчивoсть и верхoвенствo пo oтнoшению к аналoгичным или пoдзакoнным актам. Hапример, сoгласнo статье 2 закoна o правах ребенка2, указанный закoн является пoсле Кoнституции oснoвным oтнoсительнo других закoнoдательных актoв, кoтoрые касаются прав и интересoв ребенка. Права, устанoвленные этим закoнoм, не мoгут быть oграничены. Аналoгичнo решен вoпрoс и в закoне o ветеранах. Как мы уже oтмечали, свoегo рoда роль oснoв дoлжны играть прoграммные закoны. Истoрия нашегo гoсударства развивалась таким oбразoм, чтo дo недавнего времени все закoны принимались Верхoвным Сoветoм, хoтя сейчас правовым путем oбеспеченo принятие закoнoв путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных спoсoбoв издания закoнoв заключается в субъектах, пoлнoмoчных принимать такие закoны. С распадoм Сoюза и пoявлением унитарных гoсударств прекратилась практика принятия закoнoдательных актoв, кoтoрые бы являлись Оснoвами закoнoдательства в тoй или инoй кoнкретнoй oбласти, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств. 2 Закон "О правах ребенка" Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1993.№ 3. Ст.430. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 30 К сoжалению, еще преoбладает декларативный тип закoна, чтo в целoм шлo еще с прежних времен, кoгда закoн рассматривался в качестве приказа и считалoсь, чтo самая замечательная — этo абстрактная нoрма, oхватывающая как мoжнo бoльшее числo oтнoшений. Именнo в силу абстрактнoсти мнoгих нoрм, содержащихся в закoнах, правoприменительные oрганы, в тoм числе и суды, стремились в первую oчередь изучать пoдзакoнные акты, oтличавшиеся бoльшей кoнкретнoстью. В значительнoй мере пo этoй же причине мoжнo oбъяснить oтсутствие не только в нашей истoрии, но и в современный период решений судoв сo ссылкoй тoлькo на статьи Кoнституции. В наших закoнах неoбхoдимo избавиться oт этих недoстаткoв. Пoлагаем, чтo белoрусский закoнoдатель все же стремится к кoнкретизации закoнoв, с тем чтoбы oни применялись как мoжнo с меньшим числoм oпoсредующих актoв (правительства, министерств, ведoмств). Hесoмненнo, чтo на этoм пути еще мнoгo прoблем. Прав В.А. Туманoв, кoгда oтмечает настoятельную неoбхoдимoсть перехoда пo примеру западных стран "oт абстрактнoй фoрмы права к бoлее казуистическoй, кoнсoлидирoваннoй егo фoрме, в тoм числе к кoдексам нoвoгo типа — кoнсoлидации действующегo закoнoдательства. Этo детальный кoдекс, в нем все предусмoтренo и не нужнo дoпoлнительнoй егo разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов"3. Переход Парламента к принятию пoдoбнoгo рoда актoв будет знаменовать сoбoй качественнo нoвую ступень в закoнoдательнoй деятельнoсти, спoсoбствует укреплению режима закoннoсти. Реализация парламентом одной из своих функций — осуществление законодательной деятельности — не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. В то же время предмет законодательного ведения не должен быть необоснованно сужен: Парламент должен обладать теми полномочиями, которые обусловлены его природой не только как законодательного органа, но и коллегиального представительного органа, субъекта, обладающего учредительной властью. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль. Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны 3 Государство и право. 1992. №11.С.3. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 31 приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия. В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может законодательствовать. Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего — в ст.ст. 97 и 98. Основная функция любого Парламента — законотворческая (наряду с контрольной и распорядительной). При этом следует иметь в виду, что принятие законов — это дело обеих палат, однако законотворческий процесс всегда начинается в Палате представителей. Согласно белорусскому законодательству любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Многие другие полномочия являются, как правило, для каждой из палат исключительно ее полномочиями и не требуют обязательного участия другой палаты. В Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий. В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти. Парламент вправе принять закон о делегировании Президенту законодательных полномочий. Пожалуй, одним из первых актов Верховного совета двенадцатого созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. "О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 32 земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь"4 . Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г.5 были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера. Одним из своих постановлений Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства, тем самым определил рамки его действий6. С другой стороны, Парламент ограничил и себя, приняв акт-"рамку", где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа. Или другой пример. Постановлением Верховного Совета о формировании валютных фондов Республики Беларусь в 1992 году Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента7. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права. В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других — постановлениями Верховного Совета. Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов — Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др. Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Весьма распространенными были те, что Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Беларускай ССР. 1991. № 10. Ст.119. Закон "О внесении изменений и дополнений в статью 5 и 124 Кодекса Белорусской ССР о земле". Ведамасцi Вярхоўнага Савета Беларускай ССР. 1991. № 9 (11). Ст. 109. 6 Постановление Верховного Совета Республики Беларусь "О порядке купли-продажи квартир (домов) в Республике Беларусь". Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1993. № 25. Ст. 306. 7 Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. № 13. Ст. 222. 4 5 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 33 Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. При этом нарушалось требование статьи 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г.8 в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции. Другая причина в делегировании полномочий — это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права. В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, в условиях австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства: 1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии; 2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов; 3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона. Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом. В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о праве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе — все зависит от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав. Закон "О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях". Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1992. № 33. Ст. 526. 8 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 34 В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг.9 Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г., Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в "старую" Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.). В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на "исключительность" прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, в редакции от 15 марта 1994 г., когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий. Закон "О предоставлении Совету Министров Белорусской ССР дополнительных полномочий в 1991-1992 годах". Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1991. № 24. Ст. 328. 9 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 35 Новая редакция Конституции 1994 г. существенно изменила правовой статус многих государственных органов: Президента, Парламента, Правительства, министерств, ведомств, местных Советов депутатов и др. Появились новые государственные структуры, внедрена новая система сдержек и противовесов в отношениях разделения властей и их взаимодействия. Конституция Республики Беларусь (ст. 101) предусматривает право Палаты представителей и Совета Республики законом, принятым большинством голосов от полного состава палат, по предложению Президента делегировать ему законодательные полномочия на издание декретов, имеющих силу закона. В этой связи следует иметь в виду, что такой закон может быть принят: во-первых, только с участием двух палат (здесь не могут действовать, на мой взгляд, нормы частей четвертой и пятой ст. 100 Конституции, позволяющие в определенных случаях принимать законы одной палатой — Палатой представителей); во-вторых, предложение о наделении законодательными полномочиями должно исходить только от Президента. Такой закон должен определять предмет регулирования и срок полномочий Президента на издание декретов. Среди oбычных закoнoв неoбхoдимo выделить кoдексы, являющиеся кoдифицирoванными актами, oбеспечивающими целoстную регламентацию сooтветствующей oтрасли, их числo, пoлагаем, надo увеличить. Очень важно определить соотношение кодексов с обычными законами. Кодификацией считается процесс сведения к единству нормативно-правовых актов путем переработки их содержания. Из этого следует, что кодексы обычно содержат большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Они отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной, см. Уголовный кодекс, Жилищный кодекс и др.). В настоящее время в Республике Беларусь действует пятнадцать кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный. С 1 июля 1999 г. начинает действовать Воздушный кодекс. Благодаря инициативе Президента Республики Беларусь А. Лукашенко в 1997 г. активизировался процесс обновления кодексов. Готовятся новые кодексы. Вместе с тем, полагаю, что само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Необходимо весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. На мой взгляд, желательно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт. Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем использования для правоприменителя и др. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 законодательстве, дублирование, обеспечить простоту 36 На практике возникают вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой и очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы. Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами). Согласно ст. 2 УК Уголовный кодекса Республики Беларусь является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс. В ГПК (ст. 1) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь. В новом Жилищном кодексе (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь. Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом Гражданском кодексе (см. ст.ст. 3 - 8). В нем наиболее полно определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права. Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса. Законы могут быть, в частности, классифицированы не только по сферам законодательного регулирования, но и по их юридической силе. Если в целом "классифицировать" законы, принятые Парламентом, то выстраивается следующая их иерархия: 1)Конституция; 2) конституционные законы, включая и законы о толковании Конституции; 3) законы о ратификации международных договоров; 4) программные законы, к ним примыкает закон о бюджете; 5) кодексы (однако их юридическая сила, к kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 37 сожалению, порой зависит от редакции соответствующих статей, определяющих систему законодательства, регулирующего ту или иную совокупность общественных отношений). Далее следуют другие обыкновенные законы, место которых в правовой системе зависит от содержащихся в них формулировок (см., например, например, времени принятия и др. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 закон о правах ребенка) и некоторых других обстоятельств, 38 Место и роль парламента в системе разделения властей. Итоги работы второй сессии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (2 апреля — 27 июня 1997). (Информационно-аналитические материалы. Минск. 1997) Действующая Конституция закрепила принцип разделения властей (ст.6). В ней также предусмотрено, что государство, все органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства (ст.7). На практике ранее при реализации конституционных положений руководствовались выборочно отдельными положениями Конституции, не подходя к их анализу комплексно. Так, преимущественно говорилось о диктатуре или верховенстве закона, при этом часто ссылались на ст.7 и 146 Конституции. Тем самым уже нарушался закрепленный в Конституции баланс властей. Можно говорить только о верховенстве Конституции. Более того, надо иметь в виду, что понятия "право" (о связанности которым государственных органов и должностных лиц говорилось ранее в ст.7 Конституции) и "закон" по своему объему различаются. Право включает юридические нормы (причем не только те, которые содержатся в законах), но и правосознание, правовую идеологию. Именно поэтому сейчас в Конституции закреплен принцип верховенства права, который является вектором для развития всего правотворческого процесса. В части второй ст. 83 Конституции от 15 марта 1994 года закреплялось, что Верховный Совет может решать иные вопросы в соответствии с Конституцией, т.е. он не мог расширять свои полномочия путем издания законов. И именно такой смысл в эту норму вкладывали разработчики проекта Конституции от 15 марта 1994 года. Да и иначе она просто не должна была трактоваться. В отличие от этого, полномочия Президента могли устанавливаться и Конституцией, и законами (см.п. 26 ст. 100), т.е. и здесь должен был действовать механизм разделения властей: один орган принимает закон (но не в целях расширения своих полномочий), а другой его исполняет. Двухлетняя практика свидетельствовала об обратном. Рецедивы всевластия Верховного Совета достаточно часто проявлялись. Укоренившаяся в период "всевластия" Советов и в начале 90-х годов привычка подменять исполнительную власть продолжала действовать и после принятия новой Конституции 15 марта 1994 года. Сказанное выше диктовало необходимость уточнить ряд формулировок Конституции с тем, чтобы обеспечить баланс между властями, исключить возможность неправильного толкования Конституции. Была необходимость разграничить сферу полномочий органов представительной и исполнительной властей так, чтобы всем государственным органам и должностным лицам был ясен круг их прав, обязанностей и ответственности. Безусловно, что недопустим и перегиб в другую сторону, когда ограничивалась бы деятельность парламента. В новой редакции главы Парламент - Национальное собрание Республики Беларусь учитывается как позитивный, так и негативный опыт работы государственных органов после принятия 15 марта 1994 года Конституции. Огромное внимание уделено зарубежному опыту разделения и взаимодействия властей, в том числе в законотворческом процессе, где интересы представительной и kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 39 исполнительной властей наиболее тесно соприкасаются и поэтому именно на конституционном уровне детально регламентируются. Белорусский парламент стал двухпалатным органом. Опыт показывает, что в Западной Европе двухпалатный парламент имеется всегда в федеративных государствах и, как правило, в государствах унитарных с числом жителей более 10 миллионов человек. Правда, могут быть исключения, например в Ирландии, Исландии (унитарных государствах) с числом жителей соответственно около 5 млн. и 200 тыс. человек действует двухпалатный парламент. В свою очередь нет двухпалатных парламентов в Португалии и Украине, где число жителей более 10 миллионов. В связи с образованием двухпалатного парламента меняется принцип формирования его палат. За рубежом нижняя палата всегда формируется непосредственно избирателями, верхняя - путем как прямых, так и косвенных выборов, либо по смешанному типу, часто с участием Президента, который может назначить отдельных сенаторов в верхнюю палату. У нас Совет Республики формируется практически на тех же основаниях, что и верхние палаты парламентов Франции и Нидерландов. Уменьшена общая численность членов парламента. Она приведена к общепринятым меркам. В развитых государствах (Япония, Бразилия, Германия, Великобритания, Франция, Италия) от 1 миллиона жителей в парламенте представлено от 6 до 17 представителей. По Конституции мы вышли на эти показатели, хотя и максимальные (110 депутатов и 64 члена Совета Республики). Предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий палат парламента в связи с возникновением принципиальных разногласий между Палатой представителей и Правительством (при этом учтен мировой опыт). Обычно с досрочным прекращением по решению Президента полномочий одной палаты (чаще нижней) прекращаются полномочия и другой палаты. Более экономичным и целесообразным является подход предложенный в нашей Конституции, хотя он и реже практикуется за рубежом. Аналогично решен вопрос в Италии, когда роспуск одной палаты автоматически не влечет роспуск другой. В Конституции зафиксированы конкретные сроки начала и окончания очередных сессий палат, как сделано во многих государствах. Надо иметь в виду, что в некоторых Конституциях (Япония) предусматривается созыв на чрезвычайную сессию верхней палаты и после досрочного прекращения ее полномочий. В нашей Конституции этого нет. Полагаю, необходим согласованный режим работы палат Парламента с тем, чтобы как Палата представителей, так и Совет Республики могли в рамках сессии рассмотреть все законопроекты. Принципиальным является то, что свои полномочия палаты осуществляют раздельно. Они не могут и не должны принимать решения на совместных заседаниях. Существенно, с учетом общемировой практики, изменились принципы и порядок осуществления законотворческого процесса: сужается круг органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы. При этом наделяется таким правом Сенат и Правительство. Начинается весь законодательный процесс в Палате представителей. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 40 Законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, могут вноситься в Палату представителей лишь с согласия Президента либо по его поручению - Правительства. Аналогичный порядок есть и в других странах (например, Франции, Италии). Безусловно, это ограничивает возможности других субъектов законодательной инициативы, однако сложно возражать против разумности такого подхода. Для нахождения взаимоприемлемого решения следовало бы при утверждении государственного бюджета на год планировать и предполагаемые расходы в связи с принятием того или иного закона. Предусматривается возможность объявления Президентом, Правительством (аналогично - во Франции, Испании, Германии), законопроекта срочным, означающим, что он должен быть рассмотрен палатами в течение 10 дней со дня внесения. При этом каждой палате отводится 10 дней для рассмотрения проекта закона. Как и во Франции Президент или, с его согласия, Правительство вправе требовать голосования по проекту в той редакции, в которой проект внесен. Разумность этой практики заключается в том, что нередко проект "обрастает" такими поправками в парламенте, которые меняют его концепцию. Интересно сравнить взаимоотношения Парламента и Правительства в формировании повестки дня. По Конституции Беларуси палаты Парламента самостоятельны в определении повестки заседания. Хотя надо подчеркнуть, что о проектах субъектов законодательной инициативы, поступивших ко дню открытия сессии, должно быть сообщено. Целесообразно установить сроки работы над поступившими проектами в комиссиях Палаты представителей. Согласно статье 48 Конституции Франции повестка дня заседаний палат включает в приоритетном порядке и в том, который установило Правительство, обсуждение законопроектов, внесенных Правительством, и законодательных предложений, одобренных им. Значительно ослабляет позиции парламента право Премьер-министра французского правительства поставить в Национальном собрании вопрос об ответственности правительства в связи с голосованием по какому-либо акту. В этом случае этот акт считается принятым, за исключением случая, когда резолюция порицания, внесенная в течение последующих двадцати четырех часов, будет принята. Учитывая, что правительство обычно опирается на большинство парламента, оно тем самым может, используя эту конституционную норму, активно влиять на законотворческий процесс. Конституция Беларуси в этом отношении более демократична и позволяет парламенту самостоятельно осуществлять законодательную политику. Президент имеет право вето на принятые законы. Новым сейчас является то, что могут быть возражения относительно отдельных положений закона, что не исключает возможности введения закона в целом. Такой подход распространен в штатах США и на общегосударственном уровне при принятии закона о бюджете. Интересно, что в США за всю историю лишь немногим более чем в 3% случаев вето Президента преодолевалось Конгрессом. Это свидетельствует о том, что несмотря на острые политические разногласия обе ветви власти стремились сотрудничеству. До недавнего времени возражения Президента часто преодолевались без глубокого их анализа. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 41 С целью исключения торможения со стороны Совета Республики законодательного процесса предусматривается, что законы могут считаться принятыми только Палатой представителей, если Совет Республики в течение установленного срока не рассмотрит закон. С другой стороны это дает определенную свободу действий и Совету Республики, который при согласии с принятым Палатой представителей законом может и не собираться на сессию для его специального рассмотрения. При этом возможны и такие ситуации, когда Совет Республики рассматривает поступивший к нему закон с нарушением сроков, установленных в статье 100 Конституции. Конечно подобное нежелательно. Если же Совет Республики все же рассматривает законопроект по истечении 20 дней или 10 дней (когда законопроект объявлен срочным), то вряд ли есть правовые основания для его возврата в Палату представителей или неодобрения, т.к. согласно части четвертой закон считается уже одобренным. В этой связи вряд ли должны "сдвигаться" сроки для представления закона на подпись Президенту. Безусловно, хотя это и не может служить оправданием нарушения сроков рассмотрения, однако в этой ситуации следует хотя бы стремиться к "компенсации потерь" за счет уменьшения установленного в Конституции десятидневного срока для представления закона Президенту на подпись. Необходимо строго соблюдать требования Конституции. Особую остроту вопрос о сроках рассмотрения законопроектов в палатах Парламента может приобрести в конфликтных ситуациях. Сейчас более детально определены полномочия парламента. В этих целях в пункте 2 ст.97 Конституции перечислены некоторые отношения, которые регулируются законами. Полностью дать предмет законодательного ведения парламента невозможно. Конституции других стран, за исключением Франции, также прямо не определяют предмет законодательного ведения. Проблема соотношения прав парламента и Президента сейчас решается следующим образом: 1) в Конституции имеются статьи, в том числе и ст.97 п.2, где есть ссылки на то, когда принимаются законы; 2) в последних абзацах ст.ст.97 и 98 предусматривается, что палаты могут принимать решения, если это предусмотрено Конституцией (но не законом); 3) в ст.137 дана формулировка, которая обеспечивает равенство властей, их обязанность соизмерять свои решения прежде всего с Конституцией. Необходимо было и ранее, и сейчас говорить о верховенстве Конституции. Парламент может сыграть огромную роль в деле законодательного обеспечения прав и свобод граждан. В этих целях можно было бы заняться разработкой механизма реализации в национальном законодательстве общепризнанных принципов международного права, а также права каждого в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта норма была включена в Конституцию по инициативе Президента и конечно же значительно усиливает ценность Основного Закона. Необходимо интенсифицировать работу по приведению внутреннего законодательства в соответствие с международными стандартами. Можно было бы установить даже более жесткие сроки, чем это планировалось под эгидой Совета Европы. Следовало бы рассмотреть вопрос о введении на kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 42 определенный срок моратория на применение судами либо на исполнение приговоров о смертной казни. Эти проблемы безусловно должны решаться совместно с Президентом. Заключение Союза с Россией ставит перед Парламентом Беларуси задачу по скорейшей унификации актов законодательства, прежде всего экономической направленности. Необходимо продолжать работу по приведению текущего законодательства в соответствии с Конституцией, ускорению принятия тех законов, на которые есть ссылки в Конституции. Так, согласно части второй ст.60 Конституции с целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда. Хотя данная норма претерпела некоторые изменения после проведенного 27 ноября 1996 г. референдума, полагаю, что здесь ссылка на закон процессуального характера, т.е. при нарушении любого права, свободы, незаконного посягательства на честь и достоинство должна быть возможность на возмещение не только имущественного ущерба, но и морального вреда. На практике же исходят из того, закреплено ли соответствующее право в законе. К сожалению, редакция статьи 60 Конституции позволяет занимать и такую позицию. Поэтому, с целью исключения двусмысленного понимания названной нормы и обеспечения ее единообразного применения следовало бы дать ее толкование либо все же значительно расширить возможности возмещения морального вреда. Первоочередным шагом могло бы быть наделение граждан правом взыскания материального возмещения морального вреда в связи с тем, что преступными деяниями им были причинены физические или нравственные страдания. Причем вид преступления здесь не должен иметь значение. Нравственные страдания могут причиняться и в результате разбойного нападения, хищения, а не только в связи с посягательством на жизнь и здоровье человека. Палаты Парламента по предложению Президента вправе давать толкования не только текущих законов, но и Конституции, это можно было бы сделать и в отношении части второй статьи 60 Конституции. На мой взгляд, акты толкования могут быть проверены Конституционным Судом на предмет соответствия их Конституции. Уже неоднократно ранее отмечал необходимость заниматься не только финансово- экономическим обоснованием проектов нормативных актов, но и прогнозированием последствий их принятия, т.е. ожидаемых результатов. Целесообразно определять сроки (шесть месяцев, год), по истечении которых следует оценивать эффективность принятого акта. За рубежом распространена практика делегирования парламентом исполнительной власти своих отдельных полномочий по принятию законов (Италия, Испания, США, Франция). Это учтено в новой редакции Конституции. При этом обычно определяется предмет регулирования и срок полномочий. Сделано это и в нашей Конституции. Допускается и издание временных декретов Президентом, имеющих силу законов, с последующим внесением их на рассмотрение палат. Такая практика не является новой, ею широко пользуется исполнительная власть в ряде западных стран, например, Испании, Италии. В Конституции лишь установлен менее приемлемый для Парламента вариант, согласно которому такие декреты kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 43 сохраняют силу, если не отменены. В конституциях других стран предусматривается, что такие декреты действуют, если получили одобрение парламента. В наших условиях требуется большая "монолитность" парламентариев. Пересмотрены гарантии депутатской неприкосновенности. Сейчас они больше соответствуют общепринятой практике и значительно сужают "безответственность" парламентария. Аналогичный подход закреплен в Германии, Италии. Закрепляется возможность более тесного сотрудничества Правительства и парламентариев, которые могут обращаться с вопросами к правительству на сессии. Устанавливается периодичность встреч парламентариев и Правительства - одно заседание в месяц. Предусматривается, что запрос должен быть включен в повестку сессии, сейчас одного оглашения его на парламентской трибуне недостаточно. Определен круг органов и лиц, к которым можно обратиться с запросом. Это существенно поднимает значение данного института и усиливает контрольные функции Парламента. Принципиальным является то, что голосование осуществляется лично депутатом, членом Совета Республики путем подачи голоса "за" или "против". Это позволит избирателям знать позицию своего парламентария и более ответственно последним относиться к решению важных вопросов. Такой подход закреплен и за рубежом, например, в Конституции США. Определяется число голосов, необходимых для принятия законов и постановлений палатами. При этом постановления могут приниматься только по вопросам распорядительного и контрольного характера. В остальных случаях должны приниматься законы, что нередко Верховным Советом ранее нарушалось с целью избежать возможности реализации Президентом своего права вето. Важно подчеркнуть, что сейчас и толкование законов, Конституции, и ратификация международных договоров должна осуществляться в форме законов. Таким образом к данному процессу причастны как Парламент, так и Президент. Предусматривается, как и во Франции, принятие программных законов. Это касается основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины. Ведь развитию страны могут способствовать как Конституция, закрепляющая стратегию, так и программные законы, определяющие линию поведения государственных органов, в том числе и парламента, на ближайшую перспективу. Необходимо решить вопрос о месте программных законов в иерархии нормативных актов. На мой взгляд, они должны идти вслед за Конституцией, конституционными законами (ст. 140 Конституции) и международными договорами. На базе программных законов должны строить свою деятельность все органы государственной власти. В целом, если оценивать роль и значение Парламента в современных условиях, можно отметить, что институт парламентаризма получает свое новой развитие и обогащение. Конституция вобрала наиболее рациональные нормы, определяющие взаимоотношения парламента с другими органами власти, давно, кстати, апробированные за рубежом, а также идеи, имеющие как практическое, так и теоретическое значение (например, об обратной силе закона). Трудности нынешнего переходного этапа kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 44 вполне понятны и объяснимы. Однако уже сейчас можно отметить, что преобладает (и это заслуживает всяческой поддержки и одобрения) атмосфера активного законотворческого процесса, настроение парламентариев на продуктивную деятельность. В перспективе будет усиливаться и контрольная функция парламента. Все это дает основания рассчитывать на то, что работа Парламента в условиях гласности и сотрудничества с другими ветвями власти будет способствовать нахождению оптимальных решений в интересах всех граждан нашей Республики. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 45 Проблемы обеспечения судами верховенства Конституции Республики Беларусь, прав и свобод человека (Материалы научно-практической конференции в Гродненском госуниверситете. Гродно, 1997, 20 февраля) Конституция Республики Беларусь является нормативным актом, обладающим высшей юридической силой. Все иные акты должны издаваться на ее основе и соответствовать ей. При этом полагаю, что нормы Конституции имеют прямое действие, вовсе не обязательно дожидаться издания закона, указа, постановления Правительства для того, чтобы применять конституционную норму. В действующей Конституции закреплен принцип верховенства права. Это обеспечивает не только более полную реализацию концепции разделения властей, но и большую свободу судебным органам. Закрепление принципа верховенства права позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые должны осуществлять не законо или указосудие, а правосудие. К сожалению, предшествующие три года свидетельствуют о том, что государственные органы, в том числе и суды, мало сделали для обеспечения непосредственного действия норм Основного Закона. Многие права и свободы гражданина и человека оказались нереализованными, только потому, что якобы в развитие Конституции не были приняты новые или скорректированы "доконституционные" акты. Критически оцениваю принятый Верховным Советом 26 июня 1996 года закон, которым, в частности, предусмотрена уголовная ответственность за умышленное неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом действий, которые оно должно было и могло совершить в силу закона или возложенных на него служебных обязанностей, если это повлекло причинение крупного ущерба либо существенного вреда правам и законным интересам граждан. По существу данный закон закрепил не верховенство Конституции, а подконституционного акта. Обычно при принятии Конституции в переходных положениях указывается, что ранее принятые акты действуют в той части, в какой не противоречат Основному Закону. Такой же подход закреплен и у нас. Однако правоприменители редко пользуются предоставленным им правом для того, чтобы обеспечить прямое действие Конституции. Имели случаи, когда лицо, отдававшее предпочтение не Конституции, а противоречащему ей акту, привлекалось к ответственности. Это обстоятельство также следовало учитывать при формулировании редакции закона от 26 июня 1996 года. Не выполняют свою обязанность по обеспечению верховенства Конституции, закрепленных в ней прав и свобод граждан и суды. Согласно статье 112, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Однако вопреки этому требованию обращений в Конституционный Суд не было, хотя это можно было сделать как непосредственно, так и через высшие kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 46 судебные инстанции - Верховный Суд либо Высший Хозяйственный Суд. Было бы полезно предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество обращений судов в Конституционный Суд в связи с выявлением противоречий между Основным Законом и подконституционными актами. По итогам года следовало бы оценивать деятельность судов и с учетом этих показателей. Действующая Конституция закрепляет особое место международных договоров в системе источников права: они идут за Конституцией и конституционными законами, обладая в то же время более высокой юридической силой чем иные нормативные акты. У нас пока еще мало уделяется внимания обеспечению приоритета международных договоров по отношению к иным актам. Полагаю, что в случае выявления судами расхождения между договором и иным подконституционным актом должно действовать правило, закрепленное в статье 112 Конституции. Суды часто выносят решения, не имея сведений о действующих в республике международных договорах. Издание соответствующих справочников или сборников могло бы способствовать утверждению приоритета международных договоров, повышению правовой культуры в исполнении международных договоров. Считаю давно назревшей необходимость принятия Пленумами Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда по вопросу применения судами конституционных норм, норм международных договоров. Анализ судебной практики, а также принятие постановлений Пленумов способствовало бы единообразному применению норм Конституции, ее верховенству. Тщательное изучение духа и буквы Конституции при обеспечении прав и свобод граждан диктуется еще и тем, что согласно новой редакции статьи 61 каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Таким образом на уровне Конституции признается в принципе право каждого из нас обращения за защитой в международные организации. Это налагает определенные обязательства на государственные органы, прежде всего в части внимательного и объективного рассмотрения жалоб граждан. Полагаю, следовало бы наделить Конституционный Суд правом рассмотрения по инициативе граждан конституционности нормативных актов, примененных в конкретных делах. Это не будет противоречить Конституции. Ведь анализ ст. 116 позволяет сделать вывод о возможности расширения тех правомочий Суда, которые закреплены в Конституции, путем принятия соответствующего закона. Статья 116 Конституции также предполагает право указанных в ней органов и лиц на обращение в Конституционный Суд о проверке конституционности примененных в конкретном деле нормативных актов. Считаю необходимым расширить сферу судебной защиты. К сожалению, остается еще много пробелов в законодательстве, когда граждане не могут обратиться в суд за защитой нарушенных прав. Эти проблемы необходимо устранить. До недавнего времени руководители и специалисты предприятий, основанных на коллективной форме собственности, были лишены права обращения в суд по поводу их увольнения, освобождения от работы. Конституционный Суд признав статью 2 и статью 214 КЗоТ в kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 47 этой части неконституционными, обязал Верховный Совет привести эти нормы в соответствие с Конституцией. Укреплению верховенства Конституции могло бы способствовать введение порядка, при котором не только суды, но и все иные органы государственной власти при принятии решений ссылаются на акты более высокой юридической силы - Конституцию, закон, указ, постановление и т.д. К сожалению, не всегда при принятии правовых решений государственные органы делают соответствующие ссылки на нормы права, что не способствует укреплению правопослушания. В целом же полагаем, что судебная защита прав и свобод станет основной формой защиты. Поэтому многое будет зависеть от компетентности и беспристрастности судей. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 48 Европейский Суд по правам человека и органы конституционного контроля европейских стран: перспективы взаимодействия (Выступление 8 июня 2000 г. на международной конференции, организованной Европейским Судом по правам человека. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 2 с.47). Европейский механизм защиты прав и свобод человека благодаря созданию Европейского Суда по правам человека и наделению его полномочиями рассматривать жалобы (петиции) отдельных лиц, неправительственных организаций и групп лиц стал по общему признанию совершенно уникальным, весьма жизненным и динамично развивающимся. Решения Европейского Суда в Конституционном Суде Республики Беларусь рассматриваются в качестве судебных прецедентов. Эти решения оказывают значительное влияние на формирование нашей позиции по конкретным делам. Они побуждают нас действовать с учетом стандартов, которые формируются Европейским Судом. В нашем представлении Европейский Суд по правам человека превратился в наднациональный орган власти, и это обусловливает необходимость пересмотра все еще бытующих стереотипов абсолютизации государственного суверенитета. Знакомство с практикой Европейского Суда по правам человека позволяет сделать вывод о сходстве решаемых им и Конституционным Судом Республики Беларусь проблем и возможностях использования европейских международных актов и опыта их реализации в осуществлении конституционного контроля в нашей стране. Однако, к большему сожалению, эти возможности остаются ограниченными, поскольку Беларусь еще не является членом Совета Европы. Для того чтобы подтвердить близость решаемых нами задач и занимаемых в этом отношении позиций, позвольте в самых общих чертах осветить деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь в последние годы. Осуществляя контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, Конституционный Суд нашей страны возбуждает и рассматривает дела по предложениям Президента, Палаты представителей, Совета Республики Национального собрания, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Совета Министров Республики Беларусь. Конституционный Суд сейчас не вправе возбуждать дела по собственной инициативе, что позволило ему избавиться от упреков в предвзятости, политизированности и руководствоваться при рассмотрении дел исключительно правовыми основаниями. Основное место в деятельности Конституционного Суда нашей страны занимают вопросы, непосредственно касающиеся обеспечения прав и свобод, закрепленных в Конституции и международных актах. Так, принятыми Конституционным Судом заключениями обеспечивались возможности граждан обращаться за защитой своих прав в компетентный, независимый и беспристрастный суд; исключались усыновление детей без согласия родителей и лиц, их заменяющих, во внесудебном порядке, ограничения права свидетелей давать показания при их согласии в отношении kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 49 близких родственников и членов семьи, недопустимость совмещения функций обвинения и суда, нарушения прав налогоплательщиков посредством издания подзаконных нормативных актов; гарантировалось действие обратной силы закона, устраняющего или смягчающего уголовное наказание; защищались права граждан на приватизацию жилой площади в коммунальных (общих) квартирах; было восстановлено право граждан по трудоустройство в любой местности страны без учета их прописки; устанавливалось, что нормативные акты, определяющие права граждан, должны вступать в силу только после их официального опубликования и др. Для лучшего понимания упомянутых заключений позвольте несколько конкретизировать некоторых из них. В частности, Заключением от 13 мая 1999 года “О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части шестой статьи 209 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь” Конституционный Суд признал упомянутую норму не соответствующей Конституции и Международному пакту о гражданских и политических правах в той мере, в какой она не предусматривает право на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела. 23 июня 1999 года Конституционный Суд рассмотрел дело о конституционности ряда статей Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, которыми устанавливалось, что решения и определения Верховного Суда по делам, рассмотренным им по первой инстанции, обжалованию в кассационном порядке не подлежат. Конституционный Суд признал эти нормы не соответствующими Конституции и международно-правовым актам в той мере, в какой они должным образом не обеспечивают процессуальные гарантии реализации права сторон и лиц, участвующих в процессе, на обжалование судебных постановлений Верховного Суда, вынесенных по делам, рассмотренным им по первой инстанции. Заключением от 2 июня 1999 года Конституционный Суд признал не соответствующей Конституции часть вторую статьи 5 Закона “О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь”, которая предусматривала ограничения на приватизацию жилья, заселенного несколькими нанимателями. Тем самым было защищено конституционное право граждан на собственность. Своим Заключением от 1 июня 1999 года Конституционный Суд признал неконституционной норму Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, предусматривающую ответственность должностных лиц за прием на работу граждан, проживающих без прописки, указав на несоответствие ее не только ряду статей Конституции, но и Всеобщей декларации прав человека, Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах, ряду конвенций МОТ. Это заключение позволяет не только осуществлять гражданам свое право на свободное заключение трудовых договоров, а нанимателям — принимать работников с учетом их способностей, образования и профессиональной подготовки, но и способствует реализации гражданами конституционного права на свободу передвижения и выбор места жительства. В июле 1997 года Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции и Международному пакту о гражданских и политических правах пункт 3 раздела “Заключительные kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 50 положения” Закона от 17 мая 1997 года “О внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовнопроцессуальный кодексы Республики Беларусь” в части недопущения пересмотра вступивших в законную силу приговоров о преступлениях, по которым изменены квалифицирующие признаки. Национальному собранию было предложено внести соответствующие изменения в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы страны. Такой закон был принят. В результате судами было пересмотрено 9390 уголовных дел, на основе чего от дальнейшего отбывания наказания было освобождено 3325 человек, 1363 осужденным был изменен в сторону смягчения срок наказания, 540 осужденных к лишению свободы были переведены в исправительно-трудовые колонии с более мягким видом режима. Таким образом, Конституционный Суд восстановил нарушенные права граждан, отбывающих наказание за преступления, ответственность за которые была смягчена. Совсем недавно мы приняли решение о праве граждан на замену воинской службы альтернативной гражданской по религиозным убеждениям. При этом тоже учитывался европейский опыт, в том числе Европейского Суда. Защите прав и свобод граждан служит также деятельность Конституционного Суда по рассмотрению жалоб и предложений граждан, с которыми они вправе обращаться в государственные органы согласно статье 40 Конституции Республики Беларусь. Ежегодно в Конституционный Суд поступает около тысячи обращений отдельных лиц, правозащитных организаций, их объединений. Поскольку Конституционный Суд не обладает правом рассматривать конституционность нормативных актов по предложениям граждан, он использует другие формы разрешения их обращений в соответствии с Конституцией и действующими законодательными актами. По обращениям даются соответствующие разъяснения, в необходимых случаях жалобы граждан направляются в компетентные органы, которые, как правило, своевременно реагируют на такие обращения Конституционного Суда. Именно на основе анализа и обобщения обращений граждан Конституционный Суд вносит предложения компетентным государственным органам по совершенствованию действующего законодательства. Так, в течение последних двух лет в адрес Президента, Парламента и Правительства Республики Беларусь было направлено более 10 предложений по совершенствованию законодательства. В частности, были внесены предложения об обеспечении права граждан на получение юридической помощи в уголовном процессе посредством предоставления подозреваемому и подсудимому, содержащимся под стражей, права в любой момент пользоваться помощью адвоката; об установлении административной ответственности за нарушения законодательства об языках; о внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, предусматривающих возможность возмещения морального вреда потерпевшему от преступления; обжалования в суд решения о прекращении уголовного дела; о необходимости урегулирования деятельности по обеспечению инвалидов транспортными средствами, о сохранении гражданства Республики Беларусь лицами, которые фактически его не утратили; об установлении в текущем законодательстве возможности замены воинской службы альтернативной; об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами; о kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 51 совершенствовании законодательства о государственной пошлине, об урегулировании порядка и условий выплаты паевых взносов в жилищно-строительных кооперативах; и ряд других. Большинство из названных и иных предложений Конституционного Суда уже получили реализацию в виде дополнений и изменений в действующее законодательство. Так, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за нарушения законодательства о языках, в частности, за нарушение равноправия белорусского и русского языков; в августе 1999 года Совет Министров республики принял постановление “Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами”; в это же время Правительство приняло постановление “О внесении изменений в ставки государственной пошлины”, в котором учтены рекомендации Конституционного Суда. Другие законопредложения Конституционного Суда находятся на стадии рассмотрения и подготовки проектов соответствующих нормативных актов. Так, на рассмотрении законодательных органов находится решение, принятое Конституционным Судом в связи с обращениями Администрации Президента страны и Председателя Белорусского Хельсинского Комитета Т.С. Протько относительно возможности замены воинской службы альтернативной по религиозным убеждениям. Конституционный Суд установил, что Конституцией (статья 57) и Законом “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” допускается замена воинской службы альтернативной. Нормы названных актов соотносятся с положениями Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Однако на практике граждане Республики Беларусь не имеют возможности выполнять свои воинские обязанности путем прохождения альтернативной службы из-за отсутствия в законодательстве механизма замены воинской службы альтернативной. В связи с этим Конституционный Суд своим решением от 26 мая 2000 года признал необходимым незамедлительно принять закон об альтернативной службе или внести необходимые изменения и дополнения в Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу. Конституционный Суд признал также возможным на период до определения в законодательстве порядка замены воинской службы альтернативной создание компетентными государственными органами условий для выполнения гражданами своих воинских обязанностей в тех формах, которые не противоречат их религиозным убеждениям. Таким образом, принимая заключения, имеющие общеобязательный (нормативный) характер, и внося предложения по совершенствованию законодательства, Конституционный Суд влияет на развитие правовой системы страны. Прежде всего это проявляется в том, что при вынесении решений Конституционный Суд всемерно учитывает положения международных правовых актов. Тем самым органы государственной власти ориентируются на то, чтобы общепризнанные принципы и нормы международного права последовательно реализовывались административно-исполнительной деятельности. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 в правотворческой, судебной и 52 Кроме того, само правовое содержание принимаемых Конституционным Судом заключений оказывает существенное влияние на формирование национального законодательства и на юрисдикционную деятельность. В соответствии с этими заключениями Парламентом страны вносятся соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство. Правительством, министерствами, ведомствами, прокуратурой даются указания по вопросам их применения. И наконец, компетентными государственными органами в обязательном порядке в соответствии со статьей 7 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” рассматриваются предложения Конституционного Суда о необходимости внесения в акты действующего законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных актов, их толкования. Ознакомление с правозащитной практикой Европейского Суда по правам человека позволяет нам полагать, что в современных условиях деятельность Конституционного Суда нашей страны по обеспечению и защите прав и свобод граждан в указанных направлениях является оптимальной. Тем не менее Конституционный Суд постоянно ищет пути совершенствования своей деятельности, повышения ее эффективности. В этих целях он активно сотрудничает с органами конституционного контроля и иными органами аналогичной юрисдикции более 40 стран, регулярно получает информацию об их деятельности. Он поддерживает связи с Венецианской комиссией Совета Европы, которая некоторым образом координирует деятельность европейских конституционных судов и органов равной юрисдикции Такое сотрудничество убеждает нас в правильности занимаемых Конституционным Судом в настоящее время позиций в деле защиты прав и свобод человека. Я имею в виду, в первую очередь, деидеологизированность, то есть полную освобожденность от политических пристрастий; строгое и последовательное следование положениям Конституции и международных правовых актов; независимость от влияния государственных органов других ветвей власти и должностных лиц; всестороннее коллегиальное рассмотрение дел и иных вопросов, относящихся к компетенции Конституционного Суда; широкую гласность разрешения дел и обязательное доведение принимаемых решений до населения страны. Осветив в самых общих чертах деятельность Конституционного Суда нашей страны, не можем не признать, что его возможности в обеспечении конституционной законности не безграничны, поскольку он действует в строгих рамках установленных правомочий. Но мы полагаем, что эта деятельность в результате использования опыта зарубежных органов конституционного контроля и Европейского Суда по правам человека будет постоянно совершенствоваться, правовые возможности Конституционного Суда — расширяться. Имеется в виду, в частности, что может быть расширен круг субъектов, обладающих правом инициирования рассмотрения дел Конституционным Судом; гражданам может быть предоставлено право обращаться в Суд с конституционными жалобами на нарушения их прав вследствие международного kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 применения права; наряду нормативных с актов, противоречащих Конституции и нормам последующим конституционным контролем целесообразен 53 предварительный контроль за соответствием Конституции проектов международных договоров и законодательных актов и др. После нашего продуктивного общения во время этой последней встречи в Страсбурге сложилось впечатление, что дальнейшему совершенствованию деятельности органов конституционного контроля в Европе весьма успешно может способствовать изучение и использование правозащитной практики Европейского Суда по правам человека. Что касается Конституционного Суда Беларуси, то мы были бы признательны за регулярное предоставление информации о рассматриваемых Европейским Судом делах. Полагаем, что в этом отношении было бы очень полезным проведение совместных научно практических конференций и семинаров по проблемам обеспечения конституционной законности и защиты прав и свобод личности. Немалую пользу в деле решения аналогичных задач могли бы принести стажировки судей и работников Секретариата Конституционного Суда в аппарате Европейского Суда по правам человека. Хотелось бы надеяться на то, что такое сотрудничество в различных формах будут развиваться и крепнуть. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 54 Выступление на Съезде депутатов Советов депутатов Республики Беларусь 29 сентября 2000 г. (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. № 3. с.68) 29 сентября в Минске во Дворце республики прошел Съезд депутатов Советов депутатов нашей страны. В его работе приняли участие около двух с половиной тысяч депутатов, в том числе свыше полутора тысяч депутатов представительных органов власти всех уровней. Основным предметом разговора на форуме стало обсуждение роли Советов депутатов на нынешнем этапе развития нашего государства. С докладом “О роли Советов депутатов и общественности в решении актуальных задач социально-экономического и политического строительства” выступил Президент Республики Беларусь А.Г.Лукашенко. В работе съезда приняли участие высшие должностные лица государства, руководители областных, городских и районных исполнительных комитетов, лидеры политических партий и общественных объединений. Предлагаем вниманию читателей нашего журнала выступление на Съезде Советов Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь. Выступление Председателя Конституционного Суда Республики Беларусь Г.А.Василевича Уважаемый Президент, уважаемые участники Съезда! Созыв по решению Главы государства столь представительного форума свидетельствует о стремлении усилить устои народовластия. Ведь народ осуществляет свою власть как непосредственно (путем выборов, референдумов), так и через представительные органы, к которым следует относить и настоящий Съезд. Для развития народовластия в республике создана необходимая правовая база. В Конституции имеются специальные разделы, посвященные местному управлению и самоуправлению, выборам и референдумам. Создана с весьма существенными полномочиями — палата территориального представительства — Совет Республики. У Советов депутатов, на мой взгляд, имеются весомые полномочия, их просто необходимо упорядочить и использовать. Принимая решения в Конституционном Суде, мы видим, что иногда вопреки требованиям Конституции Советы сами делегируют или просто молчаливо взирают, как другие органы используют их исключительные полномочия. Поэтому речь должна идти, скорее, не о несовершенстве Конституции, а о практике ее применения. Конечно, полномочия Советов должны быть подкреплены соответствующими материальными и финансовыми возможностями, расширением kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 55 источников местных доходов. Необходима более настойчивая контрольная деятельность Советов и их органов. Наряду с правотворческой, контрольная функция по своей природе присуща коллегиальным представительным органам. В Республике Беларусь сохранилась трехзвенная система местных Советов, хотя предпочтение можно было бы отдать по примеру Франции в пользу двухзвенной системы. Это позволило бы более четко разграничить властные полномочия Советов, исключить подмену ими друг друга, усилить их самостоятельность, а также сделать более активной работу органов территориального общественного самоуправления. Жаль, что намечавшаяся в 1994 году реформа местного самоуправления не была реализована. У Конституционного Суда свои специфические задачи — обеспечивать соответствие нормативных актов Конституции. И в этом мы можем более активно сотрудничать с представительными органами. Рассмотрение дел в Конституционном Суде — нормальный цивилизованный путь разрешения спора. Правда, отдельные субъекты представляют это как чуть ли не национальную трагедию, а инициаторы обращений в Конституционный Суд не всегда могут решиться на такой сверхмужественный с их точки зрения шаг. Получается, что лучше, если юридический клубок противоречий не будет распутан, а граждане, которые не могут реализовать свои права, как-нибудь обойдутся. Так, из вынесенных за последние четыре года заключений по весьма сложным с точки зрения права проблемам в семидесяти процентах случаев производство по делам было инициировано Президентом. За время деятельности Конституционного Суда по меньшей мере каждое пятое-шестое его решение касалось органов местного самоуправления1. Например, нами приняты решения относительно конституционности введения местных налогов и сборов, отбуксировки транспортных средств, использования наименований некоторых городов в учредительных документах субъектов хозяйствования, порядка и условий оплаты за жилье и ряд других. Любое наше решение основывается на Конституции, которая в силу требований ее статьи 137 обладает Уже после выступления на съезде Советов депутатов, анализируя доступность граждан к конституционному правосудию, автор пришел к следующему весьма важному заключению. Исходя из анализа конституционных норм, текущего законодательства есть основания сделать вывод о праве граждан на непосредственное обращение в Конституционный Суд по поводу проверки определенного слоя нормативных актов. Так, согласно части третьей ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Проверка нормативных актов на соответствие их Конституции является исключительной прерогативой Конституционного Суда Республики Беларусь (ст. 116 Конституции). Речь идет не о правоприменительном акте (например, о постановке на очередь для улучшения жилищных условий), а о нормативном правовом акте, т.е. акте, который содержит общеобязательные правила поведения, рассчитаны на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Решение Конституционного Суда, принятое по жалобе гражданина, обязательно для исполнения в силу статуса Конституционного Суда, его конституционных полномочий. 1 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 56 верховенством и действует непосредственно. И в этом смысле они обязательны для исполнения. Если бы все наши решения, принятые за последние четыре года, были исполнены на сто процентов, то правовая система стала бы намного эффективней, не только обязанности, но права и свободы граждан были бы подняты на новый, более качественный уровень. К сожалению, мы наблюдаем, когда под надуманными предлогами некоторые решения Конституционного Суда не исполняются. Однако в этом случае забывают, что не исполняются не решения Суда, а не исполняется Конституция. У Конституционного Суда нет системы подчиненных ему органов. В изменении ситуации с исполнением решений мы, как и прежде, рассчитываем на поддержку Главы государства. Мы создаем правовые условия гражданам для легальной защиты их прав, выполнения возложенных на них обязанностей. Нормы права должны содействовать общественному развитию. Правовая база должна быть системной: принятие нормативных актов в виде кодексов проблему само по себе не решит. Да и сами кодексы должны быть сбалансированными, исключать пробельность, двусмысленность. Процесс принятия решений местными органами власти надо поставить на хорошую методологическую основу. Здесь есть поле деятельности для Совета Республики как палаты территориального представительства. Сейчас следует выходить на новый уровень законодательствования. Оно должно стать стабильным, но не в плане его консервации, а принятия, если хотите, таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Должна быть исключена нормотворческая круговерть. Стабильное современное законодательство — залог стабильного развития государства и общества. Нельзя правотворческую деятельность сводить только к планированию подготовки и принятия нормативных актов. Это наиболее легкий путь работы, но достаточно ли этого для органов власти, которые придают подготовленным документам юридическую силу и в конечном итоге несут политическую ответственность перед избирателями на выборах. Необходимо прогнозировать последствия принятия нормативного акта. При этом условии могут быть важные сдвиги в правотворческой деятельности, повышении ее эффективности, ответственности разработчиков за предлагаемые проекты. Нормативные акты одного уровня должны быть взаимоувязаны между собой. С принятием нового акта необходимо одновременно упорядочивать всю систему нормативных актов этого уровня будь то закон или решения местных Советов. Акты местных Советов, исполкомов, ведомств должны базироваться на решениях, обладающих более высокой юридической силой, и об этом необходимо прямо указывать в преамбуле акта, которая должна превратиться из “дежурной”, ничего не значащей декларации в обязательную часть документа, где четко и ясно разъясняется концепция этого акта, его задачи и цель принятия, и в этом смысле стать обязательной для исполнения. Республика Беларусь в Конституции провозглашена демократическим правовым социальным государством. В таком государстве нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя. Правовые акты не должны быть юридическими головоломками. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в части их соответствия Конституции. В такой ситуации надо kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 57 весьма осторожно подходить и к вопросам ответственности конкретных лиц. Важно сформировать разумную правоприменительную практику. Этому может способствовать и толкование норм Конституции. За последние четыре года у нас был лишь один случай официального толкования Парламентом Конституции. Этого явно недостаточно. В некоторых странах тексты толкования Конституции превзошли ее объем во многие разы. Кроме правотворческой деятельности Советов депутатов, усилению демократических начал в обществе может способствовать проведение местных референдумов, периодическое обсуждение населением вопросов местной жизни. У нас отошла на второй план деятельность органов территориального общественного самоуправления. Ситуацию желательно менять. Безусловно, это нарушает устоявшийся ритм работы местных органов власти, создает определенные дополнительные хлопоты. Однако надо учитывать, что только в этом случае граждане смогут ощутить свою причастность к решению вопросов государственной и местной жизни, что и является выражением подлинного народовластия. Народ всегда поддержит ту власть, в которой разумно сочетается государственно-властное руководство и народное самоуправление. Сейчас нужен новый импульс развитию демократических, самоуправленческих начал, и таковым должен стать настоящий Съезд Советов и реализация его идей на практике. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 58 Десять лет демократического конституционализма в Центральной и Восточной Европе (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 3. с. 72) В г. Казимире (Польша) 14 — 17 сентября проходила конференция “Десять лет демократического конституционализма в Центральной и Восточной Европе”, организованная Польской ассоциацией конституционного права, Университетом Марии Кюри-Складовской (г. Люблин), Институтом общественных дел и Польским юридическим товариществом. В работе конференции приняли участие представители конституционных судов Беларуси, Польши, Словакии, Чехии, в основном ученые и преподаватели учебных заведений из этих стран, а также из Германии, Македонии, Болгарии, Венгрии, Швейцарии, Нидерландов, Украины, Румынии. В рамках темы конференции обсуждались следующие вопросы: новая роль Конституции; конституционные суды и защита фундаментальных прав; роль Президента в системе управления. В выступлении генерального докладчика — профессора Войцеха Соколевича (Польша) были проанализированы причины конституционных изменений в странах Центральной и Восточной Европы, было подчеркнуто, что в начале 90-х годов эти государства стали принимать конституции, основанные на международных стандартах. В основном все новые конституции являются демократичными по своему содержанию, хотя для некоторых стран, по его мнению, характерно отступление от этого принципа. Профессор В. Соколевич показал общее и особенное в конституциях стран Восточной и Центральной Европы, что их сближает с конституциями стран с устойчивыми демократическими традициями. По его мнению, в новых конституциях больше воспринято из Конституций западных стран, нежели привнесено нечто свое, особенное. Он охарактеризовал конституционное развитие с точки зрения объема конституционного регулирования, места Конституции в системе права, ее открытости, непосредственного действия, гарантий соблюдения. Аналитический доклад профессора Соколевича и его ответы на вопросы были весьма содержательными и глубокими. Он, в частности, обратил внимание на “эффект маятника”, характерный для недавнего прошлого в развитии конституционализма стран молодой демократии. Выступающие в дискуссиях представители других стран рассказали об имеющихся у них особенностях конституционного строительства. Автор этих строк рассказал об истории подготовки и принятия 15 марта 1994 г. Конституции Республики Беларусь, проведенном 24 ноября 1996 г. референдуме, месте Конституции в правовой системе государства, высказал предложения по обеспечению ее непосредственного действия, необходимости разработки института конституционной ответственности. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 59 Большой интерес у участников конференции вызвало обсуждение роли конституционных судов в защите фундаментальных прав. По этому направлению работы конференции с основным докладом выступил представитель Конституционного Суда Словакии, профессор А. Бростл. Он рассказал о предмете конституционного контроля, особенностях работы с жалобами граждан, обратил внимание на непростые отношения конституционных и верховных судов. Профессор Клима (Чехия) подчеркнул первостепенную роль Конституционного Трибунала (суда) в защите прав и свобод граждан. Отметил, что есть “решения, которым аплодируют”, есть и такие, которые обществом не воспринимаются. Мною в выступлении было обращено внимание на компетенцию Конституционного Суда Республики Беларусь, на который возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов. Помимо нормативных правовых актов, традиционно признаваемых у нас в качестве предмета контроля, к ним можно относить законы о ратификации международных договоров, законы Республики Беларусь, принятые путем референдума, в том числе и решения, принятые путем местного референдума, законы (как утратившие силу, так и еще не вступившие в силу), регламенты палат Парламента. Конституционный Суд, исходя из предложенного для проверки акта может анализировать и выносить заключение в отношении актов, обладающих как более высокой, так и более низкой юридической силой. Полномочия Конституционного Суда могут закрепляться не только в Конституции, но и в специальном законе. Все решения (не только заключения) обязательны для исполнения, так как они базируются на Конституции, и в этом смысле речь идет не только о выполнении решения Конституционного Суда, но и непосредственном действии норм Конституции, ее приоритете и верховенстве. Конституционный Суд формирует общие начала правотворческой и правоприменительной деятельности. Он вправе выносить решения исходя из принципов, присущих правовому, демократическому социальному государству. Было рассказано о принятых Конституционным Судом решениях за последние годы и их исполнении. Подчеркнуто, что Конституционный Суд при формировании своего отношения к рассматриваемому вопросу использует не только те международные документы, которые обязательны для Республики Беларусь, но и ориентируется на решения Европейского Суда по правам человека и Европейской комиссии по правам человека. Основным докладчиком по вопросу о роли Президента в системе управления был профессор М. Буроменский (Украина), который выступил с докладом, отличающимся глубоким анализом законодательства и практики стран молодой демократии. Он провел сравнение с опытом конституционного строительства западных стран, рассказал об особенностях правового статуса президентов США, Франции, Молдовы, Украины, Беларуси, Албании, Литвы и других, о взаимодействии Президента и Парламента. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 60 В моем выступлении было обращено внимание на особенности правового статуса Главы белорусского государства, причины усиления его полномочий, показано общее и особенное со статусом Президента Франции, высказаны идеи, направленные на укрепление системы сдержек и противовесов в государственном механизме. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 61 Подготовительное заседание XII Конференции европейских конституционных судов (Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 2000. № 4. с. 86) 19—22 октября 2000 г. в Брюсселе (Бельгия) прошло подготовительное заседание к XII конференции европейских конституционных судов. В его работе приняли участие Председатель Конституционного Суда Республики Беларусь Г. Василевич и судья Конституционного Суда Р. Филипчик. В настоящее время в состав Конференции европейских конституционных судов (как организационной структуры) входит абсолютное большинство конституционных судов Европы. Автору этих строк была предоставлена возможность выступить с кратким докладом о деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь. Участники заседания были проинформированы о наиболее важных решениях Конституционного Суда, которые существенно влияют на совершенствование правовой системы. В частности, было обращено внимание на следующее. Конституционный Суд Республики Беларусь при принятии своих решений исходит из положений международных правовых документов: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Мы также ориентируемся на правовые стандарты Совета Европы, установленные Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. При выработке правовой позиции тщательно изучается судебная практика Европейского Суда по правам человека и конституционных судов европейских государств, которая учитывается при принятии решений. Многие решения Конституционного Суда Республики Беларусь за последний период были направлены на обеспечение права каждого на защиту прав и свобод судом, который должен быть компетентным, независимым и беспристрастным. Конституционный Суд посредством принятия своих решений добился снятия существовавших ранее ограничений обжалования в суд. Граждане получили право на обжалование в суд административного задержания, личного досмотра, досмотра вещей, изъятия вещей и документов. Конституционный Суд признал также необходимым наличие права на судебное обжалование постановления о прекращении уголовного дела. В этом заинтересованы прежде всего граждане, особенно если дело прекращено по нереабилитирующим основаниям. При этом снято ограничение в праве потерпевших на проверку в суде фактов, положенных в основу постановления о прекращении уголовного дела. Признано недопустимым совмещение одним и тем же составом суда функции осуществления правосудия с функцией формулирования обвинения. По мнению Конституционного Суда, это противоречит принципам беспристрастности, состязательности и равенства сторон в процессе. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 62 Исходя из положения, что никто не должен принуждаться к даче показаний против самого себя, членов своей семьи, близких родственников, в другом решении Конституционный Суд сделал вывод, что свидетели, являющиеся близкими родственниками или членами семьи лица, совершившего преступление, имеют право, но не обязаны давать показания в отношении подозреваемых, обвиняемых или подсудимых. Решением Конституционного Суда определено, что при расследовании преступлений, в том числе в исключительных случаях, содержание под стражей до суда должно быть ограничено определенным сроком. Это проблема многих стран. Благодаря данному решению в законодательстве появилась норма о том, что содержание под стражей допускается только с письменного постановления суда. Установлен максимальный срок — два года. Ранее эти сроки значительно превышались. Основываясь на конституционном праве каждого на свободу совести, вынесено решение, суть которого сводится к признанию конституционного права на замену по религиозным убеждениям воинской службы альтернативной. При этом мы руководствовались как нормами Конституции Республики Беларусь, так и практикой Европейского суда по правам человека, а также принятыми ранее решениями Европейской комиссии по правам человека. С целью обеспечения верховенства Конституции признана неконституционной норма об административной ответственности должностных лиц за прием на работу граждан, не имеющих прописки в соответствующем районе, населенном пункте. Кто знаком с законодательством бывшего СССР и республик, ранее входивших в его состав, знает, насколько это серьезная проблема, существенно ограничивающая права граждан, развитие рыночных отношений. Конституционный Суд подтвердил право на свободное заключение трудовых договоров, право нанимателей — принимать работников с учетом их способностей, образования и профессиональной подготовки. Это способствует более полной реализации гражданами права на свободу передвижения и выбор места жительства. В целях обеспечения равенства государства и граждан как субъектов правоотношений Конституционным Судом признано неправомерным ограничение ответственности государства перед налогоплательщиками за применение со стороны налоговых органов необоснованно взысканных платежей и финансовых санкций. Конституционный Суд постановил, что если государством необоснованно взысканы платежи в бюджет с субъектов хозяйствования, то их возврат должен осуществляться в таких размерах, которые полностью компенсировали бы ущерб. На основе другого решения Конституционного Суда в связи с причинением ущерба неправомерными действиями налоговых органов предпринимателям возвращены незаконно взысканные суммы налога на добавленную стоимость, поскольку налоговые органы превысили свои полномочия и своим решением необоснованно увеличили базу налогообложения. Ряд принятых Конституционным Судом решений касается применения признанных международным правом и закрепленных в Конституции Республики Беларусь демократических норм в отношении лиц, совершивших преступления. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 63 В частности, Конституционный Суд признал неконституционной норму Уголовного кодекса, реализация которой нарушала равный подход к применению обратной силы принятого более мягкого уголовного закона к осужденным, в отношении которых обвинительные приговоры не вступили в законную силу, с одной стороны, а с другой – к осужденным, отбывающим наказание по вступившим в законную силу приговорам. На основании этого решения в Беларуси пересмотрено около десяти тысяч уголовных дел в сторону смягчения наказания. Освобождено от наказания около трех с половиной тысяч осужденных. Многие наши решения посвящены вопросам получения гражданами квалифицированной юридической помощи. В Беларуси в последние три года Конституционным Судом проведены четыре международные научно-практические, ряд республиканских конференций и семинаров по вопросам конституционализма. По итогам дискуссии Конференцией признаны большие усилия Конституционного Суда Республики Беларусь по укреплению правого государства и защите прав и свобод граждан и выражена поддержка Конституционному Суду в его деятельности. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 64 Конституционное судопроизводство: актуальные вопросы (доклад 5 июня на Международной научно-практической конференции в г. Минске) Материалы II Международной научно-практической конференции “Конституционное судопроизводство”. Минск. 5-6 июня 2000 г.) Конституционный Суд Республики Беларусь включен в главу “Суд” Конституции Республики Беларусь, тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной власти — самостоятельной ветви государственной власти. Можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур — контрольно-надзорным органам. Одно несомненно, что Конституционный Суд Республики Беларусь как впрочем и специализированные органы конституционного контроля других стран, это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов. Каков же статус Конституционного Суда и есть ли правовые основания для его развития? Прежде всего я хотел бы обратить внимание на формулировку части первой статьи 116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов: 1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат — принятые нормативные акты; 2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах, не только путем принятия заключений, но и иных его решений; 3) часть первая как впрочем и часть седьмая статьи 116 Конституции является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом; 4) в силу того, что Конституционный Суд — это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в т.ч. и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно нормативных актов, ратификации международных договоров. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 регистрации ведомственных 65 В юридической литературе уделено внимание анализу понятия “контроль”, часто его сопоставляют с надзором. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы сами обычно не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающее значение. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль. Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других властных структур — Президента, Парламента, Правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной поддержки. Конституционный Суд — единственный орган судебной власти, чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция — осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда как отмечено в части седьмой ст. 116 Конституции определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи следует сделать несколько выводов: 1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов); 2) недопустимы “размывание” закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в законе о Конституционном Суде как того требует Конституция могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда; 3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 66 определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, кстати вопреки требованиям законодательства так и официально не опубликованные, нормативные акты министерств, государственных комитетом, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов. В связи с тем, что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм “по вертикали”, т.е., например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение. В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение. И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. У нас отдельными лицами вносятся предложения о создании системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако эти авторы просто упускают из виду белорусское законодательство: нам не надо создавать административную юстицию, просто необходимо “задействовать” Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе, местных исполнительных и распорядительных органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом — предмет разбирательства судьями по административным делам. Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. Это, с одной стороны, государственные органы, а с другой — это органы местного самоуправления. Несмотря на это их решения могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, т.е. в масштабе всей республики. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 67 Может ли Конституционный Суд мириться с бездействием законодателя, например, непринятием в установленный или разумный срок законов, указанных в Конституции, иначе говоря, своими решениями по существу восполнять пробел в законодательстве, который является неконституционным. Собственный опыт, а также опыт работы органов конституционного контроля других стран, в частности Российской Федерации, убеждает в утвердительном ответе. И именно так мы определяем концепцию своих действий (решений). Это не только дела, связанные с неконституционостью пробелов в административном, уголовно-процессуальном законодательстве. Буквально на днях мы рассмотрели дело о праве граждан на замену воинской службы альтернативной. В своем решении мы отметили, что защита Республики Беларусь согласно статье 57 Конституции является обязанностью и священным долгом ее гражданина. Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом. В Законе “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” прямо определено, что всеобщая воинская обязанность предусматривает как призыв на воинскую, так и призыв на альтернативную службу, прохождение воинской либо альтернативной службы (часть пятая статьи 1, часть третья статьи 14). Законодательный пробел в этой области дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией, не определяются границы их осуществления. Право граждан на альтернативную службу вытекает непосредственно как из статьи 57 Конституции, так и Закона “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” (часть пятая статьи 1 и часть третья статьи 14). В соответствии со статьей 4 Закона от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” законы, указанные в Конституции, необходимо было принять на протяжении двух лет после ее вступления в силу, это значит до 30 марта 1996 года. Принимая такое решение, законодатель исходил из реальных сроков разработки как других, определенных в Конституции законов, так и закона об альтернативной службе. Однако ни Верховный Совет XII созыва, ни Верховный Совет XIII созыва не исполнили этого требования и не решили вопросы об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения путем принятия специального закона или путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе ”. Конституционный Суд в своем решении отметил, что граждане Республики Беларусь в соответствии с Конституцией и Законом “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” (статьи 1 и 14) имеют право, в частности, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 по религиозным убеждениям на замену воинской службы 68 альтернативной, которое должно быть обеспечено действенным механизмом его реализации. В связи с этим считать незамедлительным принятие закона об альтернативной службе или внесение необходимых изменений и дополнений в Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу. На период до решения на законодательном уровне вопросов об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения согласиться, с учетом исключительности обстоятельств, с практикой создания компетентными государственными органами в соответствии со статьями 31, 57 и 59 и другими статьями Конституции условий для выполнения гражданами Республики Беларусь возложенной на них обязанности по защите Республики Беларусь в тех формах, которые не нарушают их религиозных убеждений. При решении компетентными государственными органами вопросов об ответственности за уклонение от прохождения воинской службы необходимо определять, в какой мере те или иные действия гражданина связаны с реализацией им своего конституционного права на замену по религиозным убеждениям воинской службы альтернативной либо с отказом от прохождения воинской службы в таких условиях, которые не обеспечивают уважение его религиозных убеждений. В каждом конкретном случае этими органами должны быть приняты все меры по всестороннему и надлежащему изучению всех обстоятельств дела как в целях обеспечения прав и свобод граждан, которые желают исполнить свою обязанность по защите Республики Беларусь в иных разрешенных формах, так и в целях исключения злоупотреблений со стороны некоторых лиц, которые таким образом имеют намерение уклониться от воинской службы. Конституционный Суд формулирует общие принципы права, которые органы государства должны учитывать, принимая свои решения, т.е. его акты оказывают существенное влияние на эволюцию правовой системы. Более того заключения Конституционного Суда — это источник права. Конституционный Суд выступает в роли “негативного” законодателя, когда в связи с признанием неконституционным нормативного акта (отдельных положений) “выводит” его из правовой системы. Безусловно, очень важна реакция государственных органов на решения Конституционного Суда. (Я здесь не касаюсь чисто формального аспекта, для которого достаточно утверждения: решения Конституционного Суда необходимо исполнять.) Иногда возникает в отдельных структурах стремление проанализировать решение Конституционного Суда и высказать свою точку зрения. Однако эта позиция не имеет юридически обязательного значения. Рассмотрение дел в Конституционном Суде, обращения к нам граждан свидетельствуют о том, что актуальной остается проблема судебной защиты. Право на правосудие — неотъемлемое право каждого человека. В то же время оно не должно сводиться лишь к праву на обращение в суд. Сам суд kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 69 должен быть беспристрастным, компетентным и независимым. Гражданин должен иметь реальную возможность на пользование услугами адвоката, а размер государственной пошлины должен быть приемлемым и не являться препятствием для обращения в суд. Это право не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган не должно лишать лицо права на обращение в суд). Полагаю, что гражданин имеет право на обращение в суд и в том случае, если он по каким-то причинам в установленный срок не воспользовался предварительным порядком разрешения спора. В этой связи для разрешения трудовых споров должны быть установлены более сбалансированные и учитывающие данный вывод сроки: не три месяца для обращения в КТС и суд (см ст. 242 ТК), а например, 10 дней для обращения в КТС и 3 месяца — в суд. Принципиально важным является решение Конституционного Суда о том, что жалобы относительно оснований прекращения производства по уголовному делу могут быть поданы начиная с дел, производство по которым прекращено с 30 марта 1994 г. Весьма показательна позиция Прокуратуры Республики Беларусь в этом вопросе: она полностью базируется на Конституции, хотя можно было бы предположить, что ее руководство выскажется против судебной проверки оснований прекращения производства по уголовным делам. Удручает другое: суды вопреки требованиям статей 60, 112, 137 и др. Конституции отказывали гражданам в приеме жалоб. Практически нет запросов общих судов о конституционности нормативных актов, применяемых в деле, как того требует статья 112 Конституции. К чему это ведет мы прекрасно видим на примере дел о приватизации комнат в коммунальных квартирах, об отбуксировке транспортных средств, когда противоречащие Конституции нормы применялись годами, а надлежащей судебной защиты граждане не получали, о праве на альтернативную службу, когда семь человек уже было осуждено и никто не усомнился, а правильно ли это. Только Белорусский Хельсинский Комитет начал ставить вопросы по данному поводу. Ведь уже после первого осуждения следовало бы обратиться к этой проблеме. Рассматривая одно из дел, инициированных Президентом, мы признали недопустимым совмещения судом функции обвинения и правосудия. Длительный период у нас складывалась ситуация, когда содержание под стражей лица в период его ознакомления с материалами уголовного дела по истечении полуторагодичного срока, никакими юридически значимыми документами не оформлялось. Благодаря решению Конституционного Суда, принципиальной позиции Прокуратуры Республики Беларусь, которая на стадии до рассмотрения дела в Конституционном Суде и после вынесения решения однозначно высказывалась в пользу справедливого правового разрешения данной проблемы в законодательстве было закреплено, что нахождение обвиняемого под стражей в период ознакомления с материалами уголовного дела возможно только на основании решения суда; при этом установлен kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 70 предельный срок содержания под стражей. В одном из своих решений Конституционный Суд однозначно указал на необходимость обеспечения обвиняемому, подозреваемому права на получение в любой момент юридической помощи. Интересен для практики и с точки зрения последствий подход Конституционного Суда к приданию нормативным актам обратной силы. В части шестой статьи 104 Конституции закреплено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Проблема эта весьма непростая, мы не будем касаться ее во всех ее аспектах. Отметим только, что статья 104 Конституции посвящена законам, однако по существу речь идет об универсальном правовом принципе — о недопустимости придания нормативным актам обратной силы, если только ими не смягчается или отменяется ответственность. При этом следует иметь в виду, что действие этого принципа распространяется на все новые нормативные акты. Конституционный Суд, исходя из правила обратной силы закона, смягчающего или отменяющего ответственность, установил в своем решении от 9 июля 1997 г., что более мягкая норма уголовного закона распространяется и на лиц, отбывающих наказание за совершенные преступления. В частности, был принят закон, смягчающий ответственность за хищение в особо крупных размерах, по решению Конституционного его действие было распространено и на лиц, осужденных до введения в действие этого закона. В ходе реализации этого Заключения Конституционного Суда судами было пересмотрено более 9 тысяч уголовных дел, освобождены от дальнейшего отбывания наказания 3 325 человек, в том числе из мест лишения свободы 534 осужденных. 1 363 осужденным срок наказания был изменен в сторону уменьшения, 540 осужденных к лишению свободы переведены в исправительно-трудовые колонии с более легким видом режима. Было много критики по поводу данного решения Конституционного Суда, их суть — начнется всплеск преступности. Что показала жизнь? Рецидив преступности среди этих лиц как показывает двухлетний опыт составил всего 4%, в то время как после амнистии значительно больше освобожденных лиц вскоре возвращается в места лишения свободы. Эффективность конституционного правосудия налицо. Недопустимость придания обратной силы закона, который усиливает ответственность, была выражена Конституционным Судом и в других решениях, особенно касающихся налоговых, финансовых и иных экономических отношений. В одном из дел мы весьма тщательно анализировали вопрос о сроке введения в действие акта толкования, который был принят через пять лет после принятия толкуемого акта. Здесь следует иметь в виду следующее. Акт толкования — самостоятельным kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 71 нормативным актом не является. Его сфера и время действия неотделимы от толкуемой нормы. Основное требование состоит в том, чтобы акт толкования точно отражал суть толкуемого акта, был ему адекватен. Можно, конечно высказать пожелание, чтобы акты толкования принимались более оперативно, а не по прошествии нескольких лет. Однако и здесь возможен контраргумент, акт толкования появляется тогда, когда возникает спор. Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта, чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит ранее высказанному мной мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. В юридической литературе высказывалось мнение, что судебные постановления пересмотру в связи с принятием акта толкования и высказанной в нем позиции, отличающейся от сложившейся практики не должны подлежать. Однако с этим нельзя согласиться. Если акт нормативного толкования адекватен толкуемому акту, то он действует во времени, пространстве, по кругу лиц, что и толкуемый акт. В то же время мы не исключаем право (но не обязанность) органа государственной власти принять решение о нераспространении правил, содержащихся в акте толкования, на ранее вынесенные судебные постановления с тем, чтобы не ухудшить правовое положение, например, граждан или субъектов хозяйствования. Такой вывод обусловливается и следующими соображениями. Акт толкования может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В случае признания его соответствующим Конституции или закону действительно можно допустить, что судебные постановления можно не пересматривать исходя из более полной защиты интересов граждан, юридических лиц. Однако, если акт толкования признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции, то судебные постановления подлежат приведению в соответствие с решением Конституционного Суда. Конституционный Суд Республики Беларусь в своих решениях стоит на страже интересов граждан, провозглашая взаимную ответственность граждан и государства. Так, в результате ряда решений Конституционного Суда государство обязано вернуть своим гражданам незаконно собранные налоги. Тем самым Конституционный Суд провозглашает не только ответственность субъектов налогообложения перед государством, но и государства перед гражданами, с которых взимаются kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 72 налоги. Конституционный Суд стремится внести свою лепту в установление ясности “правил игры” на экономическом и финансовом поле, и сохранении тождественности этих правил для всех ее участников. Так, Заключением от 16 марта 2000 г. Конституционный Суд признал не имеющими юридической силы с момента его принятия нормативный акт Государственного налогового комитета, касающегося налога на добавленную стоимость. В целях реализации этого заключения ГНК уже разработана схема возврата излишне уплаченных сумм налогоплательщикам. Несколько слов о решениях Конституционного Суда, касающихся такого права, как свобода передвижения и выбора места жительства, закрепленного в ст.30 Конституции. Для Республики Беларусь, как и для многих республик бывшего СССР, был характерен институт прописки, во многом ограничивающий свободу передвижения и выбора места жительства. Однако решения Конституционного Суда направлены на преодоление ограничений этой свободы и восстановления тем самым прав личности. Так, в решении от 25 марта 1997 г. Конституционный Суд установил, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать дома по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Решением от 1 июня 1999 г. — нормы, устанавливающие административную ответственность должностных лиц предприятий, учрежденной, организаций за прием на работу граждан, проживающих без прописки, признаны не имеющими юридической силы как не соответствующие Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам. Анализ деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь, органов конституционного контроля других стран свидетельствует о том, что государственно-правовая система развивается успешно и динамично, если Конституционному Суду удается занять подобающее место среди других властных структур, действовать строго в рамках предоставленных полномочий, когда единственным приоритетом в его работе является демократическая Конституция, право, в основе которого лежит принцип справедливости. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 73 Роль Конституционного Суда в становлении социального правового государства (Jurisprudencija. Vilnus. 2000) Конституция Республики Беларусь закрепляет, что наше государство является социальным (ст. 1). Эта норма по существу обязывает властные структуры проводить активную социальную политику, осуществлять меры по стабилизации экономики. Тем более, что в статье 2 Конституции предусмотрено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. В действующей Конституции Республики Беларусь почти половина статей посвящена правам, свободам и обязанностям граждан. В переходный период особенно важное значение приобретают социально-экономические и социально-культурные права граждан. Это право на труд, на справедливую его оплату, на объединение в профсоюзы, на отдых, на жилище, на охрану здоровья, на достойный жизненный уровень гражданина и его семьи, на социальное обеспечение в старости, в случае болезни, инвалидности и в других случаях, предусмотренных законом, право на образование, на участие в культурной жизни. К этой категории прав относят и право собственности, хотя нередко в юридической литературе оно рассматривается как неотъемлемое, неотчуждаемое право каждого человека. Уже сам перечень этих прав свидетельствует о их значимости в повседневной жизни каждого гражданина. Если в западных странах идея социального государства стала активно развиваться лишь после создания экономического потенциала, то в странах недавно образованных необходимо осуществлять одновременно преобразования и в политической, и в экономической, и социальной сферах. Мы не можем рассматривать социально-экономические и социально-культурные права как права “второго поколения”, ведь у нас на протяжении многих десятилетий основные заботы по обеспечению занятости, образования, медицинского обслуживания, предоставления жилья (пусть и после длительного нахождения в очереди) брало государство. Трудно вдруг сказать людям, что государство снимает в себя какие-либо обязанности в этой сфере. Осуществление социальной функции нынешние органы государственной власти начали в условиях правовой разрегулированности, что по существу обусловлено событиями конца 80-х — начала 90-х годов. К нам перешли не только собственность СССР, находящаяся на территории республики, но и долги, в том числе и перед населением, например, по облигациям внутреннего беспроцентного займа 1990 года на приобретение товаров длительного пользования. Конституционный Суд в своем заключении от 21 июня 1995 года исходил из необходимости выполнения государством взятых обязательств перед гражданами, поэтому предложил Правительству выполнить обязательства по государственному целевому беспроцентному займу СССР 1990 года в отношении граждан-владельцев, не принявших условия их погашения, предусмотренные постановлением Правительства. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 74 Если для реализации многих неотъемлемых прав человека со стороны государства требуются незначительные финансовые вливания, то в отношении обеспечения социально-экономических и социально-культурных прав и свобод действуют совершенно иные принципы, что накладывает огромную ответственность на Конституционный Суд при принятии им решений по вопросам социальноэкономического характера. В этом отношении показательны заключения Конституционного Суда об оплате за время вынужденного прогула, о праве на судебную защиту главных специалистов, работающих предприятиях коллективной формы собственности, принятые в 1994, 1995 годах, о выполнении обязательств по уплате налогов (решения, принятые в 1997, 1998 годах). В Конституции имеются нормы, которые и Конституционному Суду (при разрешении конкретных дел), и иным государственным органам следует еще уяснить в целях единообразного и правильного их трактования. Например, согласно части второй ст. 21 Конституции каждый имеет право на достойный уровень жизни, включая достойное питания, одежду, жилье и постоянное улучшение для этого условий. Государство взяло на себя обязанность гарантировать права и свободы граждан Беларуси, закрепленные в Конституции. Уже есть примеры, когда после внесения изменений в КЗоТ с учетом этой конституционной нормы в суды обращались граждане с соответствующими требованиями. Как следует трактовать эти конституционные нормы — как нормы - цели или как конкретное субъективное право каждого на обеспечение уже в данный момент соответствующими материальными благами. Ответы на эти вопросы хотелось бы услышать в процессе дискуссии. В социально-экономической сфере решения Конституционного Суда должны быть не менее взвешенными, чем при рассмотрении иных дел. Беларусь, как и абсолютное большинство вновь образованных государств, пока не может выполнять свои социальные обязанности на том уровне, которые выполняются такими социальными государствами, как Германия или Швеция. На содержание решения Конституционного Суда не может не оказывать влияния уровень экономического развития государства. В принципе это не исключают и международные документы. Так, в ст. 2 ратифицированного Республикой Беларусь Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах предусмотрено, что каждое участвующие в названном Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке, в порядке международной помощи и сотрудничества принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Из этого можно сделать несколько выводов: 1) обеспечение социально-экономических прав зависит от имеющихся ресурсов государства; при этом они должны использоваться в максимальных пределах; 2) государство должно стремиться к наиболее полному осуществлению этих прав всеми способами, включая и правовые. Важно, что провозглашенные в названном Пакте права должны осуществляться без какой бы то ни было дискриминации как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства (ст. 2 Международного пакта). kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 75 Соображениями экономического характера могут быть обусловлены решения Конституционного Суда о сроках, с которых не должны действовать признанные неконституционными нормативные акты. Если в сфере обеспечения неотъемлемых и политических прав и свобод уже сформированы универсальные международные стандарты, то относительно социально-экономических прав требования не могут быть столь общими, хотя и здесь есть свои основы. При осуществлении конституционного контроля, на мой взгляд, следует руководствоваться такими важнейшими принципами как экономическая свобода человека и права предпринимателей, лиц наемного труда; ответственность государства за выработку и соблюдение правил игры на рынке, за создание соответствующих условий для упорядочения экономической и социальной жизни; обеспечение принципа равенства всех форм собственности; принципом помощи менее трудоспособным, а не тем, кто не желает работать, и т.д. Цель социального правового государства — это эффективная экономика и высокие жизненные стандарты качества жизни. Задача Конституционного Суда, на мой взгляд, состоит в том, чтобы содействовать достижению этой цели. Затрагивая проблему развития и существования различных форм собственности, хочу отметить, Конституционный Суд исходит из того, что все формы собственности имеют право на существование. Конституция гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. Именно из этого основополагающего принципа мы исходили, вынося свое решение по делу осуществления частной нотариальной деятельности, хотя и признали отдельные нормы по данному вопросу неконституционными. Можно смело утверждать, что социально-экономические, социально-культурные права и свободы граждан тесно соприкасаются и с иными категориями прав, например, неотъемлемыми правами и свободами. Наши решения о неконституционности нормативных актов парламента и правительства, принятых в 1993 году и регламентировавших куплю-продажу квартир и жилых домов, являются тому подтверждением. Суд признал неконституционными нормы, ограничивающие куплюпродажу квартир (домов) как граждан Беларуси, так и иных лиц, постоянно проживающих на ее территории. Путем толкования заключения в 1997 году были даны ответы на некоторые возникающие на практике вопросы. При этом, правда, хотелось бы обратить внимание, что почти два года после принятия 15 марта 1994 г. Конституции эти явно неконституционные акты действовали и парламент вовремя не привел их в соответствие с Основным Законом, чем были нарушены конституционные права сотен и сотен людей, т.к. на практике имеющая юридическое верховенство конституционная норма фактически не действовала. Это еще одно свидетельство того, что субъекты, обладающие правом на обращение в Конституционный Суд, и не реализующие это свое право, видимо, должны брать на себя и все издержки, связанные с применением неконституционных актов. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 76 У судей Конституционного Суда есть огромные возможности содействовать становлению социального правового государства и поэтому должна быть большая активность тех субъектов, которые обладают правом на внесение в Конституционный Суд предложенией. Конституционный Суд сейчас не имеет права возбуждать производство по делам по своему усмотрению, чем он ранее активно пользовался и за что, надо признать, подвергался критике: ведь в этом случае “состязание” шло между судом и органом, принявшим проверяемый акт. Например, в 1995 и 1996 годах соответственно по каждому третьему, каждому второму рассмотренному делу производство возбуждалось Судом. Конституционный Суд Республики Беларусь, признавая акт неконституционным, вправе самостоятельно определять срок, с которого он утрачивает силу и перестает быть частью правовой системы. Так, явно неконституционные и незаконные нормативные акты в части замены государственной пошлины нотариальным сбором при проведении эксперимента о частной нотариальной деятельности были признаны не имеющими юридической силы с момента принятия соответствующих нормативных актов, в другом деле Конституционный Суд, установив несоответствие Конституции проверяемого закона допустил его действие еще в течение трех месяцев. В данном случае Конституционный Суд исходил из очевидности того факта, что законодателю необходимо было время для решения некоторых аспектов правового регулирования, без чего могли возникнуть определенные проблемы. В этом и проявляется правосудие. Что касается последнего случая, т.е. действия признанного неконституционным акта еще какоето время, то можно сослаться и на пример Австрии — страны, где уже почти 80 лет функционирует Конституционный Суд. В этой стране Конституционный Суд имеет право решить вопрос о действии неконституционного акта в течение определенного срока, но не более 18 месяцев. Таким образом, Конституционный Суд Республики Беларусь имеет возможность гибко реагировать на складывающуюся ситуацию. С учетом обсуждаемой проблемы возможно в будущем потребуется в законе о Конституционном Суде решить вопрос о применении нормативного акта (его отдельных положений) к тем делам, которые еще до момента вынесения заключения Конституционного Суда находились на рассмотрении в иных судах (общих или хозяйственных). Предшествующий опыт Конституционного Суда показывает, что в процессе рассмотрения дел не всегда стороны стремились к состязательности. В некоторых случаях Конституционный Суд вынужден был исходя из презумпции конституционности нормативных актов с учетом существующей иерархии правовых актов выносить решения, основываясь на актах, конституционность которых можно было бы поставить под сомнение. То есть соответствующий субъект мог бы обратиться со встречным предложением в Конституционный Суд, когда проверяется соответствие акта другому, обладающему более высокой юридической силой. Конституционный Суд обязан проверять конституционность акта как с точки зрения его содержания, формы, разграничения компетенции между государственными органами, так и порядка принятия, подписания, опубликования и введения в действие. К сожалению, в предшествующий период kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 77 Конституционный Суд не всегда использовал такую важнейшую сторону проверки конституционности нормативного акта как его финансово-экономическая обеспеченность. К великому сожалению в прошлом принимались законы, на выполнение которых средств в государственном бюджете не предусматривалось. Исследовав эту проблему, Конституционный Суд тем самым мог бы способствовать разрешению конфликта между законодательной и исполнительной властями. Мне представляется, что не следовало ограничиваться лишь формальной стороной дела — подтверждением субординации правовых актов. В этой связи интересно для теории и практики конституционного контроля право Конституционного Суда признать такой акт не имеющим юридической силы до решения вопроса о финансировании расходов, связанных с исполнением того или иного нормативного акта. В какой-то мере здесь речь идет о приостановлении действия определенных норм, например, о льготах, преимуществах и т.п. Полагаю, что такое право Конституционного Суда можно было бы специально оговорить в законе. Полагаю, что практика работы Конституционных Судов позволяет сделать вывод о появлении в системе права такого важнейшего его источника, как судебный прецедент. Принцип прецедента состоит в том, что судебное дело следует разрешать в соответствии с предыдущими решениями по аналогичным делам. Судебный прецедент позволяет сохранять смысл закона, а значит делать решения судей более предсказуемыми. Судебный прецедент обеспечивает принцип справедливости: одинаковые дела разрешаются одинаково. Наше законодательство далеко от совершенства, оно часто отстает от потребностей экономического и социального развития, продолжают действовать и применяются на практике многие архаичные нормы. Например, на мой взгляд, не основан на законе существующий порядок суммирования основных и дополнительных отпусков (в КЗоТе уже давно отпуск был увеличен до 15, а затем и 18 рабочих дней, а суммирование осуществлялось к 12 рабочим дням, которые составляли отпуск до 1967 года), неконституционно требование о минимальном в некоторых случаях сроке проживания в городе Минске, иных населенных пунктах для постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условиях, ряд других норм жилищного, трудового, налогового законодательства. При этом подчеркну, что сама по себе корректировка нормативных актов государственными органами часто не снимает проблему конституционности этих нормативных актов и возможных последствий в связи с их действием в течение определенного срока. Наглядный тому пример — уже упоминавшееся дело о проверке конституционности нормативных актов, регламентирующих порядок осуществления частной нотариальной деятельности. На протяжении почти пяти лет действовали явно неконституционные и незаконные акты, однако, даже с целью снять возможные недоразумения, никто из уполномоченных субъектов не посчитал необходимым своевременно обратиться в Конституционный Суд. Именно с учетом того, что большая доля вины в принятии и действии неконституционных нормативных актов лежит на государственных органах, Конституционный Суд в своем решении от 23 января с.г. предложил решить вопросы, связанные с kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 78 налогообложением частных нотариусов, перераспределением государственной пошлины со дня начала проведения эксперимента с учетом заключения Конституционного Суда, в том числе и исходя из ответственности государственных органов, за необеспечение надлежащего правового регулирования организации эксперимента и деятельности частных нотариусов. Или другой пример. В январе 1998 г. одновременно в Конституционный Суд и в некоторые иные государственные инстанции обратились с коллективным письмом более 5 тысяч граждан — предпринимателей без образования юридического лица относительно неконституционности нормативных актов, которыми была введена уплата налогов исходя из совокупного годового дохода. Ситуация была непростой и действительно требовала быстрого ответа. Конституционный Суд некоторое время ждал, что официально в его адрес будет внесено предложение о проверке названных актов. Видя, что этого не будет, он принял решение, обратиться в Правительство с предложением Совету Министров отменить противоречащие Конституции и законам акты. Правительство, надо отдать должное, быстро скорректировало нормативные акты. По законодательству Республики Беларусь граждане не обладают правом инициировать в Конституционном Суде рассмотрение дел о конституционности нормативных актов. В то же время в Конституции имеется норма, согласно которой каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Государственные органы, а также должностные лица обязаны рассмотреть обращение и дать ответ по существу в определенный законом срок. Отказ от рассмотрения поданного заявления должен быть письменно мотивированным. В этой связи Конституционным Судом Республики Беларусь наряду с заключениями, как актами, носящими обязательный для исполнения всеми государственными органами характер, стал принимать на основе обращений граждан решения рекомендательного характера, в которых приводятся юридически аргументированные доводы, которые должны быть рассмотрены компетентными органами. В данном случае работает не сила акта Конституционного Суда, а сила Конституционным Судом принято шесть таких решений. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 его аргументов. В 1999 году 79 Конституционный контроль и практика правоприменения в Республике Беларусь (Журнал Российского права. 2001. № 1.) Конституционный Суд Республики Беларусь, как впрочем и специализированные органы конституционного контроля других стран, это особый судебный орган, осуществляющий функции правосудия (конституционного правосудия) и одновременно выступающий в роли одного из высших органов государственной власти, обладающий полномочиями по проверке конституционности нормативных актов всех государственных органов. Конституционный Суд Республики Беларусь включен в главу “Суд” Конституции Республики Беларусь, тем самым подчеркивается принадлежность Конституционного Суда к судебной власти — самостоятельной ветви государственной власти. Хотя можно спорить по данному поводу и утверждать, что предпочтительнее было бы относить его к особой совокупности государственных структур — контрольно-надзорным органам. Каков же статус Конституционного Суда и есть ли правовые основания для его развития? Прежде всего я хотел бы обратить внимание на формулировку части первой статьи 116 Конституции: контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь. В этой связи можно сделать несколько выводов: 1) эта норма предполагает активное воздействие Конституционного Суда на правотворческий процесс и прежде всего его результат — принятые нормативные акты; 2) реагирование на обнаруженные недостатки, противоречия между Конституцией и всеми иными подконституционными нормативными актами возможно в допустимых для Конституционного Суда формах, не только путем принятия заключений, но и иных его решений; 3) часть первая как впрочем и часть седьмая статьи 116 Конституции является базой для развития компетенции Конституционного Суда, которая определяется не только Конституцией, но и законом; 4) в силу того, что Конституционный Суд — это один из государственных органов, осуществляющих специфическую контрольную функцию, направленную на обеспечение верховенства Конституции и иерархической соподчиненности всех остальных нормативных актов, правовая позиция Конституционного Суда должна быть решающей при рассмотрении подобного рода споров, в т.ч. и в случае осуществления правовой экспертизы Министерством юстиции, Министерством иностранных дел о соответствии Конституции подлежащих соответственно регистрации ведомственных нормативных актов, ратификации международных договоров. В юридической литературе уделено внимание анализу понятия “контроль”, часто его сопоставляют с надзором. Эти понятия различаются, что проявляется и в тех мерах, которые могут применить государственные органы, осуществляющие соответствующие функции. Надзорные органы сами обычно не обладают правом отмены правового акта, но путем соответствующего реагирования kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 80 пытаются обеспечить законность на практике. Контролирующие же органы наоборот отличаются не только правом отмены правовых актов, но и активным вмешательством в незаконную деятельность. Контрольная функция Конституционного Суда имеет свою специфику. Конституционный контроль охватывает сферу нормотворчества сверху донизу. При этом проблемы целесообразности не должны иметь решающее значение. Более того, принятие не самого удачного правового решения, реализованного в нормативном акте, не означает его неконституционность. В этом отличие конституционного контроля от контроля проводимого иными государственными органами, включая и ведомственный контроль. Специфическая роль Конституционного Суда Республики Беларусь проявляется и в том, что он дает по предложению Президента заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Только при наличии соответствующего заключения полномочия палат могут быть досрочно прекращены (см. ст.ст. 94 и 116 Конституции). (В данной статье мы не будем затрагивать вопрос о целесообразности существования такой нормы, о том, насколько это соответствует мировой практике). Исходя из закрепленной в Конституции нормы, мы полагаем, что такой коллегиально работающий орган как Парламент (его палаты) может быть распущен (т.е. его полномочия досрочно прекращены) лишь при “систематическом” принятии правовых актов, которыми нарушается Конституция, либо ими (правовыми актами) она грубо нарушается. Пока не представляется возможным утверждать о том, что данное правовое положение касается таких действий Парламента в целом (не отдельных парламентариев), которые не выражены в форме конкретных актов (законах или постановлениях). Хотя сторонники усиления полномочий Парламента могут “поискать” в этом рациональное зерно. Мы, по крайней мере, исходим из того, что ставить вопрос о “систематическом или грубом” нарушении Парламентом Конституции Президент вправе лишь в отношении тех законов, по которым он высказывал возражения (налагал вето), аргументируя это несоответствием принятого акта Конституции и вопреки этому эти возражения были преодолены Парламентом, при этом закон не был подписан Президентом. Что же касается подписанных Президентом законов, то вряд ли будет справедливо использовать широкий подход. Что же касается прекращения полномочий (роспуска) местных Советов и участия в этом Конституционного Суда, то хотелось бы обратить внимание на следующие факты. В Российской Федерации Президентом В. Путиным 4 августа 2000 г. подписан закон, которым внесены изменения и дополнения в федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Законом достаточно детально предусмотрен порядок воздействия на субъекты местного самоуправления (вплоть до роспуска) с целью приведения в связи с соответствующим решением суда относительно принятых нормативных актов в соответствие с Конституцией и иными актами, обладающими более высокой юридической силой. При этом хотелось бы обратить внимание на следующее обстоятельство: в Республике Беларусь такое основание для роспуска Совета (досрочного прекращения его полномочий) как систематическое неисполнение актов Верховного Совета впервые появилось еще в феврале 1991 г. в законе об основных kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 81 принципах народовластия, затем оно получило закрепление в законе о местном управлении и местном хозяйстве, позднее — в принятой 15 марта 1994 г. новой Конституции. В то же время, к сожалению, в этих актах сразу не был определен орган, который дает заключение о систематическом или грубом нарушении местным Советом законодательства. Исходя из того, что Конституционный Суд вправе принимать аналогичное решение в отношении палат Парламента, и в связи с его правом проверять конституционность всех нормативных актов, в том числе и местных Советов, можно утверждать о том, что такого рода заключения должен предварительно давать Конституционный Суд. Что же касается субъекта обращения, то здесь может быть не только Совет Республики (верхняя палата Парламента, правомочная принимать решения о роспуске), но и иные органы и лица, обладающие правом на обращение в Конституционный Суд. Отличительной особенностью конституционного контроля, осуществляемого Конституционным Судом, является отсутствие у него системы подчиненных ему органов. Осуществление им своих полномочий опирается на авторитет принятого решения (этому может способствовать его правовая аргументированность, а не политическое обоснование). Исполнение решений зависит от поддержки других властных структур — Президента, Парламента, Правительства, судов, органов прокуратуры, а также общественной поддержки. Конституционный Суд — единственный орган судебной власти, чьи основные положения, порядок формирования и некоторые другие вопросы прямо оговорены в Конституции. Относительно организации и деятельности иных судов (общих, хозяйственных) в Конституции сформулированы лишь принципы и указана их основная функция — осуществление правосудия. При этом компетенция Конституционного Суда как отмечено в части седьмой ст. 116 Конституции определяется специальным законом о Конституционном Суде. В этой связи следует сделать несколько выводов: 1) конституционные положения могут быть развиты в законе (без посягательства на юрисдикцию других органов); 2) недопустимы “размывание” закона о Конституционном Суде, попытки закрепить нормы о статусе судей Конституционного Суда в других законодательных актах без их непосредственного закрепления в законе о Конституционном Суде. Именно в законе о Конституционном Суде как того требует Конституция могут развиваться и конкретизироваться ее принципы и нормы, касающиеся деятельности Конституционного Суда; 3) законом о Конституционном Суде предусмотрено, что порядок конституционного судопроизводства, правила процедуры и этикета регулируются принимаемым Конституционным Судом Регламентом, который должен быть основан на положениях названного закона. Конституционный Суд — единственный судебный орган, который самостоятельно определяет порядок конституционного судопроизводства. Конечно процессуальные аспекты деятельности нельзя смешивать с чисто статутными. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции не только акты общегосударственного уровня, в том числе законы о ратификации международных договоров, регламенты палат Парламента, кстати вопреки требованиям законодательства так и официально не kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 82 опубликованные, нормативные акты министерств, государственных комитетом, местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов. В связи с тем, что проводится проверка акта на его соответствие не только Конституции, но и актам, обладающим более высокой юридической силой, чем проверяемый акт, возможна проверка конституционности всех норм “по вертикали”, т.е., например, проверка соответствия нормативного решения райисполкома решению облисполкома, которое должно в свою очередь соответствовать указу, закону, а последние — Конституции. Проверяя конституционность оспариваемого нормативного акта Конституционный Суд может в своем решении (заключении) указать на неконституционность и другого, обладающего более высокой юридической силой, чем нормативный акт, о проверке которого поступило предложение. В практике работы Конституционного Суда были случаи, когда вносилось предложение о проверке отдельных статей закона (кодекса), но аналогичные нормы содержались в других статьях. В этом случае Конституционный Суд, на наш взгляд, также вправе проверить их конституционность и вынести соответствующее решение. И еще один вывод, связанный с полномочиями Конституционного Суда. У нас отдельными лицами вносятся предложения о создании самостоятельной системы административной юстиции. Обычно ссылаются на соответствующие идеи и разработки, существующие в Российской Федерации. Однако эти авторы просто упускают из виду белорусское законодательство: нам не надо, на наш взгляд, создавать самостоятельную систему административной юстиции, просто необходимо “задействовать” Конституционный Суд для разрешения возникших по поводу действия нормативных актов министерств и иных, в том числе, местных исполнительных и распорядительных органов. Исполнение же административного законодательства, точнее, споры об этом — предмет разбирательства судьями по административным делам. Местные Советы депутатов обладают “двойной” природой. Это, с одной стороны, государственные органы, а с другой — это органы местного самоуправления. Несмотря на это их решения, как это уже было отмечено нами, могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Лишь решения местных референдумов выпадают из сферы контроля Конституционного Суда, в то же время это не распространяется на законы, принятые путем всенародного голосования, т.е. в масштабе всей республики. К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право для дачи толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что часто на практике одна и та же норма трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции. В связи со статусом Конституционного Суда, на который возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, должна возрастать его активность по казуальному толкованию Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение для развития правовой системы, в том числе правоприменительной практики. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 83 Может ли Конституционный Суд мириться с бездействием законодателя, например, непринятием в установленный или разумный срок законов, указанных в Конституции, иначе говоря, своими решениями по существу восполнять пробел в законодательстве, который является неконституционным. Собственный опыт, а также опыт работы органов конституционного контроля других стран, в частности Российской Федерации, убеждает в утвердительном ответе. И именно так мы определяем концепцию своих действий (решений). Это не только дела, связанные с неконституционостью пробелов в административном, уголовно-процессуальном законодательстве. Недавно мы рассмотрели дело о праве граждан на замену воинской службы альтернативной. При этом в связи с многочисленными обращениями граждан, общественных объединений мы руководствовались, как и при вынесении ряда других решений, нормами, закрепленными в статье 40 Конституции и части первой статьи 116 Конституции. В своем решении мы отметили, что защита Республики Беларусь согласно статье 57 Конституции является обязанностью и священным долгом ее гражданина. Порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом. В Законе “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” прямо определено, что всеобщая воинская обязанность предусматривает как призыв на воинскую, так и призыв на альтернативную службу, прохождение воинской либо альтернативной службы (часть пятая статьи 1, часть третья статьи 14). Законодательный пробел в этой области дает основания для возникновения конфликтов между отдельными гражданами и государством, поскольку не обеспечиваются в полной мере права граждан в Республике Беларусь, гарантированные Конституцией, не определяются границы их осуществления. Право граждан на альтернативную службу вытекает непосредственно как из статьи 57 Конституции, так и Закона “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” (часть пятая статьи 1 и часть третья статьи 14). В соответствии со статьей 4 Закона от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь” законы, указанные в Конституции, необходимо было принять на протяжении двух лет после ее вступления в силу, это значит до 30 марта 1996 года. Принимая такое решение, законодатель исходил из реальных сроков разработки как других, определенных в Конституции законов, так и закона об альтернативной службе. Однако ни Верховный Совет XII созыва, ни Верховный Совет XIII созыва не исполнили этого требования и не решили вопросы об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения путем принятия специального закона или путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующий Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе ”. Конституционный Суд в своем решении отметил, что граждане Республики Беларусь в соответствии с Конституцией и Законом “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” (статьи 1 и 14) имеют право, в частности, по религиозным убеждениям на замену воинской службы альтернативной, которое должно быть обеспечено действенным механизмом его реализации. В связи с kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 84 этим считать незамедлительным принятие закона об альтернативной службе или внесение необходимых изменений и дополнений в Закон “О всеобщей воинской обязанности и военной службе” с целью определения механизма реализации права на альтернативную службу. На период до решения на законодательном уровне вопросов об основаниях и условиях замены воинской службы альтернативной и порядке ее прохождения согласиться, с учетом исключительности обстоятельств, с практикой создания компетентными государственными органами в соответствии со статьями 31, 57 и 59 и другими статьями Конституции условий для выполнения гражданами Республики Беларусь возложенной на них обязанности по защите Республики Беларусь в тех формах, которые не нарушают их религиозных убеждений. При решении компетентными государственными органами вопросов об ответственности за уклонение от прохождения воинской службы необходимо определять, в какой мере те или иные действия гражданина связаны с реализацией им своего конституционного права на замену по религиозным убеждениям воинской службы альтернативной либо с отказом от прохождения воинской службы в таких условиях, которые не обеспечивают уважение его религиозных убеждений. В каждом конкретном случае этими органами должны быть приняты все меры по всестороннему и надлежащему изучению всех обстоятельств дела как в целях обеспечения прав и свобод граждан, которые желают исполнить свою обязанность по защите Республики Беларусь в иных разрешенных формах, так и в целях исключения злоупотреблений со стороны некоторых лиц, которые таким образом имеют намерение уклониться от воинской службы. Конституционный Суд формулирует общие принципы права, которые органы государства должны учитывать, принимая свои решения, т.е. его акты оказывают существенное влияние на эволюцию правовой системы. Более того заключения Конституционного Суда — это источник права. Конституционный Суд выступает в роли “негативного” законодателя, когда в связи с признанием неконституционным нормативного акта (отдельных положений) “выводит” его из правовой системы. Безусловно, очень важна реакция государственных органов на решения Конституционного Суда. (Я здесь не касаюсь чисто формального аспекта, для которого достаточно утверждения: решения Конституционного Суда необходимо исполнять.) Иногда возникает в отдельных структурах стремление проанализировать решение Конституционного Суда и высказать свою точку зрения. Однако эта позиция не имеет юридически обязательного значения. Рассмотрение дел в Конституционном Суде, обращения к нам граждан свидетельствуют о том, что актуальной остается проблема судебной защиты. Право на правосудие — неотъемлемое право каждого человека. В то же время оно не должно сводиться лишь к праву на обращение в суд. Сам суд должен быть беспристрастным, компетентным и независимым. Гражданин должен иметь реальную возможность на пользование услугами адвоката, а размер государственной пошлины должен быть приемлемым и не являться препятствием для обращения в суд. Это право не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 85 (например, обращение в вышестоящий или иной орган не должно лишать лицо права на обращение в суд). Полагаю, что гражданин имеет право на обращение в суд и в том случае, если он по каким-то причинам в установленный срок не воспользовался предварительным порядком разрешения спора. В этой связи для разрешения трудовых споров должны быть установлены более сбалансированные и учитывающие данный вывод сроки: не три месяца для обращения в КТС и суд (см ст. 242 ТК), а например, 10 дней для обращения в КТС и 3 месяца — в суд. Принципиально важным является решение Конституционного Суда о том, что жалобы относительно оснований прекращения производства по уголовному делу могут быть поданы начиная с дел, производство по которым прекращено с 30 марта 1994 г. Весьма показательна позиция Прокуратуры Республики Беларусь в этом вопросе: она полностью базируется на Конституции, хотя можно было бы предположить, что ее руководство выскажется против судебной проверки оснований прекращения производства по уголовным делам. Удручает другое: суды вопреки требованиям статей 60, 112, 137 и др. Конституции отказывали гражданам в приеме жалоб. У нас, в отличие от Российской Федерации, практически нет запросов общих судов (в этом плане хозяйственные суды отличаются в лучшую сторону) о конституционности нормативных актов, применяемых в деле, как того требует статья 112 Конституции, в которой идет речь об обязанности судов при выявлении расхождений между нормативными актами и Конституцией использовать полномочия Конституционного Суда с целью приведения выявленных в процессе судебного разбирательства актов в соответствие с Конституцией. Кстати, аналогичный подход должен быть внедрен и при расхождении между нормативными актами и международными договорами, обязательными для Республики Беларусь. Они, на наш взгляд, идут вслед за Конституцией и в то же время обладают большей юридической силой, чем все иные подконституционные акты. К чему ведет неисполнение требований ст. 112 Конституции, мы прекрасно видим на примере дел о приватизации комнат в коммунальных квартирах, об отбуксировке транспортных средств, когда противоречащие Конституции нормы применялись годами, а надлежащей судебной защиты граждане не получали, о праве на альтернативную службу, когда несколько человек уже было осуждено и никто не усомнился, а правильно ли это. Только Белорусский Хельсинский Комитет начал ставить вопросы по данному поводу. Ведь уже после первого осуждения следовало бы обратиться к этой проблеме. Рассматривая одно из дел, инициированных Президентом, мы признали недопустимым совмещения судом функции обвинения и правосудия. Длительный период у нас складывалась ситуация, когда содержание под стражей лица в период его ознакомления с материалами уголовного дела по истечении полуторагодичного срока, никакими юридически значимыми документами не оформлялось. Благодаря решению Конституционного Суда, принципиальной позиции Прокуратуры Республики Беларусь, которая на стадии до рассмотрения дела в Конституционном Суде и после вынесения решения однозначно высказывалась в пользу справедливого правового разрешения данной проблемы в законодательстве было закреплено, что нахождение обвиняемого под стражей в период ознакомления с материалами уголовного дела возможно только на основании решения суда; при этом установлен kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 86 предельный срок содержания под стражей. В одном из своих решений Конституционный Суд однозначно указал на необходимость обеспечения обвиняемому, подозреваемому права на получение в любой момент юридической помощи. Интересен для практики и с точки зрения последствий подход Конституционного Суда к приданию нормативным актам обратной силы. В части шестой статьи 104 Конституции закреплено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Проблема эта весьма непростая, мы не будем касаться ее во всех ее аспектах. Отметим только, что статья 104 Конституции посвящена законам, однако по существу речь идет об универсальном правовом принципе — о недопустимости придания нормативным актам обратной силы, если только ими не смягчается или отменяется ответственность. При этом следует иметь в виду, что действие этого принципа распространяется на все новые нормативные акты. Конституционный Суд, исходя из правила обратной силы закона, смягчающего или отменяющего ответственность, установил в своем решении от 9 июля 1997 г., что более мягкая норма уголовного закона распространяется и на лиц, отбывающих наказание за совершенные преступления. В частности, был принят закон, смягчающий ответственность за хищение в особо крупных размерах, по решению Конституционного его действие было распространено и на лиц, осужденных до введения в действие этого закона. В ходе реализации этого Заключения Конституционного Суда судами было пересмотрено более 9 тысяч уголовных дел, освобождены от дальнейшего отбывания наказания 3 325 человек, в том числе из мест лишения свободы 534 осужденных. 1363 осужденным срок наказания был изменен в сторону уменьшения, 540 осужденных к лишению свободы переведены в исправительно-трудовые колонии с более легким видом режима. Было много критики по поводу данного решения Конституционного Суда, их суть — начнется всплеск преступности. Что показала жизнь? Рецидив преступности среди этих лиц как показывает двухлетний опыт составил всего 4%, в то время как после амнистии значительно больше освобожденных лиц вскоре возвращается в места лишения свободы. Эффективность конституционного правосудия налицо. Недопустимость придания обратной силы закона, который усиливает ответственность, была выражена Конституционным Судом и в других решениях, особенно касающихся налоговых, финансовых и иных экономических отношений. В одном из дел мы весьма тщательно анализировали вопрос о сроке введения в действие акта толкования, который был принят через пять лет после принятия толкуемого акта. Здесь следует иметь в виду следующее. Акт толкования — самостоятельным нормативным актом не является. Его сфера и время действия неотделимы от толкуемой нормы. Основное требование состоит в том, чтобы акт толкования точно отражал суть толкуемого акта, был ему адекватен. Можно, конечно высказать пожелание, чтобы акты толкования принимались более оперативно, а не по прошествии нескольких лет. Однако и здесь возможен контраргумент, акт толкования появляется тогда, когда возникает спор. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 87 Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта, чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит ранее высказанному мной мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. В юридической литературе высказывалось мнение, что судебные постановления пересмотру в связи с принятием акта толкования и высказанной в нем позиции, отличающейся от сложившейся практики не должны подлежать. Однако с этим нельзя согласиться. Если акт нормативного толкования адекватен толкуемому акту, то он действует во времени, пространстве, по кругу лиц, что и толкуемый акт. В то же время мы не исключаем право (но не обязанность) органа государственной власти принять решение о нераспространении правил, содержащихся в акте толкования, на ранее вынесенные судебные постановления с тем, чтобы не ухудшить правовое положение, например, граждан или субъектов хозяйствования. Такой вывод обусловливается и следующими соображениями. Акт толкования может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В случае признания его соответствующим Конституции или закону действительно можно допустить, что судебные постановления можно не пересматривать исходя из более полной защиты интересов граждан, юридических лиц. Однако, если акт толкования признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции, то судебные постановления подлежат приведению в соответствие с решением Конституционного Суда. Конституционный Суд Республики Беларусь в своих решениях стоит на страже интересов граждан, провозглашая взаимную ответственность граждан и государства. Так, в результате ряда решений Конституционного Суда государство обязано вернуть своим гражданам незаконно собранные налоги. Тем самым Конституционный Суд провозглашает не только ответственность субъектов налогообложения перед государством, но и государства перед гражданами, с которых взимаются налоги. Конституционный Суд стремится внести свою лепту в установление ясности “правил игры” на экономическом и финансовом поле, и сохранении тождественности этих правил для всех ее участников. Так, Заключением от 16 марта 2000 г. Конституционный Суд признал не имеющими юридической силы с момента его принятия нормативный акт Государственного налогового комитета, касающегося налога на добавленную стоимость. В целях реализации этого заключения ГНК уже разработана схема возврата излишне уплаченных сумм налогоплательщикам. Несколько слов о решениях Конституционного Суда, касающихся такого права, как свобода передвижения и выбора места жительства, закрепленного в ст. 30 Конституции. Для Республики Беларусь, как и для многих республик бывшего СССР, был характерен институт прописки, во многом ограничивающий свободу передвижения и выбора места жительства. Отметим, что в нашем kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 88 конституционном законодательстве в этой части был предусмотрен так называемый “переходный период” по крайней мере до 30 марта 2001 г. (в течение двух лет следовало принять соответствующий закон и ввести его в действие не позднее пяти лет со дня принятия). К сожалению, такой закон не принят и никто из уполномоченных субъектов не внес предложение о проверке конституционности в целом прописки. Однако отдельные решения Конституционного Суда направлены на преодоление ограничений свободы выбора места жительства. Так, в решении от 25 марта 1997 г. Конституционный Суд установил, что граждане Республики Беларусь, в том числе и постоянно проживающие за ее пределами, вправе приобретать дома по договору купли-продажи в любых населенных пунктах Республики Беларусь независимо от постоянного места жительства. Решением от 1 июня 1999 г. — нормы, устанавливающие административную ответственность должностных лиц предприятий, учрежденной, организаций за прием на работу граждан, проживающих без прописки, признаны не имеющими юридической силы как не соответствующие Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам. Разрешая каждое дело, Конституционный Суд обращается не только к анализу собственной Конституции, но и к международным правовым документам — международным пактам о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, Всеобщей декларации прав человека, к различного рода материалам ООН. В силу того, что Беларусь, как это зафиксировано в Конституции (ст. 8), признает приоритет общепризнанных принципов международного права, то они для нас обязательны, Конституционный Суд их анализирует и ссылается на них. Наряду с этим Конституционный Суд часто обращается и к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности и Европейский Суд. По сути она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Те решения, которые принимает Европейский Суд, — это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт Европейского Суда является ориентиром для тех стран, которые не являются членами Совета Европы. Все решения, которые Конституционный суд принимал за последние четыре года, основывались не на политических пристрастиях судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе создаваемых Европейским Судом, а также решениях ранее действовавшей Европейской комиссии по правам человека. Это влияло на позицию Конституционного Суда по многим вопросам, например, на определение объема права граждан на судебную защиту. Так, еще три года назад оно было во многом ограничено, обставлено различного рода рогатками. Суды нередко отказывались принимать обращения граждан, если спор был рассмотрен в вышестоящей инстанции. Да и пробелов в законодательстве было немало. Например, статья 209 Уголовнопроцессуального кодекса предусматривала возможность прекращения производства по уголовному делу kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 89 органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна конституционной норме. Конституционный Суд в ряде своих решений отметил следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может быть ограничено. Гражданин имеет право на судебную защиту и в том случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда человек обратился в вышестоящий орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты. Конституционный Суд внимательно изучает подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том числе и в актах Европейского Суда, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и немыслимые сроки, и только затем дело доходит до приговора и уже осужденные направляются в исправительно-трудовые учреждения. Конституционный Суд вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей могут также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала Конституционный Суд получил в этом вопросе полную поддержку Прокуратуры Республики Беларусь. Именно с учетом международных стандартов было, как уже отмечалось, принято решение, затрагивающее право призывников на гражданскую службу, т.е. по существу протолкована норма Конституции так, как это обусловлено демократическими требованиями. Анализ деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь, органов конституционного контроля других стран свидетельствует о том, что государственно-правовая система развивается успешно и динамично, если Конституционному Суду удается занять подобающее место среди других властных структур, действовать строго в рамках предоставленных полномочий, когда единственным приоритетом в его работе является демократическая Конституция, право, в основе которого лежит принцип справедливости. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 90 Национальное равноправие — важнейший фактор стабильного развития государства (Материалы научной конференции. Москва, 27-28 апреля 2000 г. Под редакцией профессора С.А.Авакьяна. Издательство Московского университета. 2001 г.) Проблема обеспечения национального равноправия является одной из самых сложных. История свидетельствует, что многие конфликты между людьми вызывались противоречиями на национальной и религиозной почве. Вот почему в современных условиях национальные отношения, особенно положение национальных меньшинств является объектом пристального внимания международных организаций, включая и европейские. Сейчас в мире наблюдаются две тенденции — интеграция и стремление к национальному (государственному) суверенитету. Свидетельством тому является, с одной стороны, общеевропейская интеграция, а с другой “дробление” государств (СССР, Югославия, Чехословакия), конфликты в Приднестровье, Закавказье, Северном Кавказе, проблемы в Канаде, Испании и др. На фоне этнонациональных противоречий, существующих в других странах, Беларусь в целом выглядит вполне благополучно. Поэтому вначале хотелось бы остановиться на характеристике правовой основы, а затем правоприменительной деятельности. Конституция запрещает какую-либо дискриминацию, в том числе и по национальному признаку. В ст. 50 Конституции закреплены гарантии права каждого на сохранение своей национальной принадлежности, недопустимости принуждения к определению и указанию национальной принадлежности. Более того, оскорбление национального достоинства преследуется согласно закону. Установлен конституционный запрет на создание и деятельность политических партий, других общественных объединений, ведущих пропаганду национальной вражды (ст.5). Государство обязывается регулировать отношения между национальными и другими общностями на основе принципов равенства перед законом, уважения их прав и интересов (ст. 4). В качестве конституционной закреплена обязанность каждого человека беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности (ст.54). В развитие конституционных норм приняты законодательные и иные нормативные акты. Среди них закон 1993 г. “О национальных меньшинствах в Республике Беларусь”, который создает правовую основу в сфере межнациональных отношений в Республике Беларусь, гарантирует свободное развитие национальных меньшинств в Республике Беларусь, основывается на принципах международного права в области прав человека и национальных меньшинств. Республикой Беларусь ратифицировано 7 февраля 1997 г. Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, заключенное между государствами-участниками СНГ 9 октября 1992 г. В 1999 году принято решение о подписании Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств, принятой в г. Страсбурге 1 февраля 1995 г. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 91 Государственный комитет по делам религий и национальностей Республики Беларусь одной из основных своих задач определяет охрану и реализацию прав граждан Республики Беларусь различных национальностей в сферах культуры, просветительской деятельности. При образования, Госкомитете языка, в декабре информационного 1997 г. создан обеспечения, специальный Координационный Совет по делам национальных общностей Беларуси — в целях содействия реализации прав гражданами Республики Беларусь различных национальностей. Республика Беларусь гарантирует уважение прав, относящих себя к национальным меньшинствам, в соответствии с Соглашениями, подписанными с другими государствами-участниками СНГ (Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан, Украина, Литва), а также с Польшей и Румынией. Кроме того, с Украиной (ратифицировано в декабре 1999 г.) и Молдовой (вступило в силу 12 февраля 1998 г.) подписаны Соглашения о сотрудничестве в обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Готовится к заключению аналогичное Соглашение с Литвой. В нашей Конституции провозглашено, что Республика Беларусь — унитарное государство с населением в десять миллионов человек. На территории Республики Беларусь проживает 130 национальностей. На 16 февраля 1999 г. по данным проведенной переписи белорусы составляют 81,2 % от всего населения, русские — 11,4 %, поляки — 3,9 %, украинцы — 2,4 %, евреи — 0,3 %, все другие — 0,8 %. Таким образом можно говорить о том, что Беларусь — полиэтничное государство. Анализ показывает, что помимо титульной нации (белорусов) в нашей республике две основные группы — те, кто уже продолжительное время проживает на ее территории (например, татары и евреи более 600 лет), и те, кто прибыл на ее территорию после распада СССР, в том числе и по причине возникших по месту прежнего жительства межнациональных конфликтов. Большинство представителей нетитульных этносов имеют свои государства (вьетнамцы, евреи, русские, украинцы, армяне, азербайджанцы), некоторые нет (например, цыгане). В Республике Беларусь нет проблем с трудоустройством лиц, принадлежащих к национальному меньшинству. Более того, согласно статье 22 проекта Закона “О государственной службе в Республике Беларусь” при поступлении на государственную службу не допускается какого-либо ограничения или преимущества в зависимости от пола, расы, национальности, социального происхождения и т.д. У нас преобладает динамика получения белорусского гражданства, нежели выхода из него. Конституция Республики Беларусь (ст. 11) провозглашает равенство прав, свобод и обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства и граждан Республики Беларусь. Гражданам Республики Беларусь гарантируется гражданство; защита и покровительство государства (ст. 10). Закон “О гражданстве Республики Беларусь”, принятый в октябре 1991 г., также устанавливает защиту государством законных прав и интересов граждан Республики Беларусь, статус иностранных граждан и лиц без гражданства, правила приобретения гражданства Республики Беларусь, сохранения, прекращения и утраты. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 92 25 декабря 1998 г. между Республикой Беларусь и Российской Федерацией заключен Договор о равных правах граждан, закрепивший равными важнейшие права граждан Беларуси и России. Принято решение заключить Соглашение между Республикой Беларусь и Украиной об упрощенном порядке изменения гражданства граждан, постоянно проживающих на территории Беларуси и Украины. Закон “Об образовании в Республике Беларусь”, ст. 5 провозглашает для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Республики Беларусь, равные возможности в сфере образования. Так, в 1999 г. получили гражданство Республики Беларусь всего 21 тыс. 096 человек. Из них 3 тыс. 439 человека — за последний квартал 1999 г. По Соглашению между Республикой Беларусь и Республикой Казахстан установлен упрощенный порядок получения гражданства. С Украиной такое Соглашение подписано 8 апреля 2000 г. С Россией пока его нет, хотя Договор о Союзе предусматривает общее гражданство, поэтому сейчас действует общий порядок регистрации. По ст. 171 Закона о гражданстве — получение гражданства осуществляется в порядке регистрации через органы за 1999 г. приобрели гражданство 17 тыс. 229 человек, вышли из гражданства — 507, утратили 1 тыс. 474 чел., что регистрируется дипломатическими и консульскими учреждениями за рубежом. Конституция Республики Беларусь (ст. 12) гарантирует право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность. Закон “О беженцах” устанавливает экономические, социальные и правовые гарантии прав и законных интересов беженцев в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, подробно регламентируя получение статуса беженца. Государство финансирует временное размещение лиц, обратившихся с ходатайством о признании их беженцами, до их переезда на постоянное место жительства. Хотя надо признать, что статус беженцам у нас получить не просто. В Республике Беларусь на 1 января 2000 г. постоянно проживает 80 тыс. человек, иностранных граждан, лиц без гражданства — 845, беженцев (официально) — 555, политэмигрантов — 32. Ежегодно получают постоянный вид на жительство более 23 тыс. иностранных граждан (за 1999 г. — 22 тыс. 229 иностранных граждан, 1 тыс. 193 — лица без гражданства). У нас не предусмотрено двойное гражданство. В 1999 г. временно проживало на территории Республики Беларусь: в гостиницах —248 тыс. 525 иностранных граждан, прибыли по частным делам — 54 тыс. 780, по служебным делам — 4 тыс. 516, из них 82 — иностранные служители культа; на учебу — 3 тыс. 027 прибыло в 1999 г. Всего у нас обучается 6 тыс. 240 иностранных граждан. Иностранные граждане нередко привлекаются к ответственности. Так, привлечены к административной ответственности за нарушение правил пребывания 32 тыс. 733 иностранных граждан. Принято решение о выдворении 859 иностранных граждан. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 93 Экстрадиция существует только со странами СНГ в рамках Конвенции о правовой помощи. С другими странами нет подобных соглашений, но проблема выдачи и обмена преступников существует. За 1999 г. на территории Республики Беларусь совершено иностранцами 0,1 % от общего числа преступлений, 1 ты. 571 — уголовные преступления, 161 тыс. 988 — административные. Несмотря на в целом благополучную картину и у нас в Беларуси есть проблемы в сфере межнациональных отношений. По данным социологических опросов, больше 10 процентов опрошенных опасаются возникновения отчужденности между представителями межнациональных конфликтов. Меняется картина национальных групп. Так, в последние годы, чеченцы, азербайджанцы у белорусов, русских и украинцев, которые у нас проживают, в четыре раза больше вызывают неприязненные отношения, чем евреи, и почти в три раза больше, чем цыгане. Еще 7-8 лет назад картина была иная (Беларуская Думка. 1998, № 2, с. 33). Существуют вопросы с использованием государственных и национальных языков. В Конституции в качестве государственных закреплены два языка — белорусский и русский (ст. 17). Более того, каждый имеет право пользоваться родным языком, выбирать язык общения. Государство гарантирует в соответствии с законом свободу выбора языка воспитания и обучения (ст. 50). Закон “О языках в Республике Беларусь” закрепляет положение о свободном развитии и употреблении всех национальных языков, которыми пользуется население республики (ст. 21), провозглашается защита языков (ст. 6), право на воспитание и получение образования на национальном языке (ст. 21). Это подтверждает и Закон Республики Беларусь “Об образовании в Республике Беларусь” (ст. 6) — воспитание и обучение возможно на языке национального меньшинства. Не всегда нормативные акты публикуются на обоих государственных языках. Иногда проявляется не совсем корректное отношение к одному из государственных языков. В целях изменения ситуации за нарушение законодательства о языках — публичное порочение, создание препятствий и ограничение в пользовании ими, — по предложению Конституционного Суда Республики Беларусь 12 ноября 1998 г. была введена административная ответственность (ст. 1722). Нуждается в совершенствовании законодательство об определении национальной принадлежности, о возможности изменить национальность. Ориентиром здесь безусловно должны быть международные акты. Согласно Положению о паспорте гражданина Республики Беларусь в паспорт запись о национальной принадлежности вносится с учетом национальности родителей по желанию владельца паспорта. Примечательно, что много лет назад были изготовлены бланки паспортов гражданина Республики Беларусь, в которых вообще отсутствовала графа, где можно было бы указать национальность гражданина. В связи с коллективным обращением граждан в Конституционный Суд Республики Беларусь по данному поводу нами было предложено проставлять в паспорте по желанию гражданина штамп с указанием его национальности. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 94 Содействовало бы, на наш взгляд, оптимальной работе государственных органов определение в международных актах, национальном законодательстве понятия “национальные меньшинства”, которого, к сожалению, нет даже в Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств. Проявляя заботу о национальных меньшинствах, государство должно помнить и о проблемах титульной нации, чтобы она по своему статусу не превратилась в субъекта, который только несет определенные обязанности и не имеет прав. Подход к регулированию отношений между национальными обязанностями должен быть сбалансированным. Дальновидность политики в этом вопросе определяет, как будет развиваться государство: в мире или в постоянных конфликтах. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 95 Право на конституционное правосудие должно быть доступным (Советская Белоруссия. 2000, 15 декабря) Насколько интенсивно работает Конституционный Суд Республики Беларусь? Конституционный Суд действует в нашей республике с апреля 1994 г. Отмечу, что конституционные суды как специализированные органы конституционного контроля созданы в абсолютном большинстве современных стран. Опыт свидетельствует, что разрешение споров органами конституционного контроля является важнейшим условием стабильного развития государства и общества. Однако это возможно тогда, когда Конституционный Суд руководствуется при вынесении своих решений демократическими нормами Конституции, исходит из тех стандартов в области прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, которые сформированы мировым сообществом. Многое познается в сравнении. Интересна динамика рассмотренных дел Конституционным Судом Республики Беларусь: 1994 г. — 5; 1995 г. — 17; 1996 г.— 12; 1997 г. — 6; 1998 г. — 11; 1999 г.— 17; 2000 г.— 26. И хотя Конституционный Суд в последнее время ежегодно выносит не меньше решений, чем Верховный Суд по первой инстанции (исключение касается лишь периода избирательных компаний), однако потенциально мы вполне могли бы рассматривать в 2—3 раза больше дел. Следует также иметь в виду, что ежегодно в Конституционном Суде рассматривается около тысячи обращений граждан, которые также являются предметом пристального внимания в Конституционном Суде. При этом мы учитываем, что часто к нам обращаются те граждане, которые исчерпали все иные средства внутригосударственной защиты. Конституционный Суд Республики Беларусь выносит в последние годы столько же решений, сколько, например, конституционные суды Армении, Грузии, Украины, в несколько раз больше чем Конституционный Суд Латвии, однако более интенсивно работают конституционные суды России, Молдовы. Интересно, что в Молдове каждый депутат имеет право на обращение в Конституционный Суд и там около 95% дел инициировано именно членами парламента. Лично я против такой нормы, однако, исходя из того, что обращения граждан в Конституционный Суд часто блокируются, следовало бы несколько изменить наше законодательство, например, наделив постоянные комиссии палат, Совет Палаты представителей, Президиум Совета Республики, Генерального прокурора правом на обращение в Конституционный Суд. Вправе ли граждане непосредственно обращаться в Конституционный Суд? Для того, чтобы ответить на данный вопрос, вначале кратко напомню, что Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью всех нормативных актов —от законов, декретов и до актов министерств, местных Советов депутатов (вплоть до сельского), местных исполнительных и распорядительных органов (т.е. исполкомов, местных администраций). kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 96 Компетенция Конституционного Суда определена не только в ст. 116, но и в ст. 40, ст. 122 и других статьях Конституции. В этой связи в случае, если обращение гражданина имеет общественную значимость, мы на основании ст. 40 и части первой ст. 116 Конституции выносим свои решения. Особенно это касается тех случаев, когда граждане исчерпали все иные возможности разрешения спора. Так, например, обстояло с установленным постановлением Правительства порядком оплаты нанимателями за пользование жильем и собственниками за их техническое обслуживание. В Конституционный Суд поступило множество обращений от граждан и мы, руководствуясь конституционными нормами, вынесли 5 сентября 2000 г. решение “О плате за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание жилищного фонда”. Сейчас в Правительстве идет работа по корректировке постановления с учетом вынесенного нами решения. Предполагается в декабре с.г. принять постановление в новой редакции. Аналогично мы поступили и при рассмотрении жалоб граждан относительно установленного Правительством порядка суммирования различных видов отпусков. Считаю, что мы отстояли право работников на получение отпуска за работу во вредных условиях в полном объеме, обеспечили законный (справедливый) подход при решении других вопросов, связанных с рабочим временем и временем отдыха работников. Как показывает жизнь, нарушения прав граждан допускают местные органы власти. Могут ли граждане в этой связи обращаться с жалобами в Конституционный Суд? Этот вопрос связан с предыдущим. Что показывает анализ части четвертой ст. 122 и ст. 116 Конституции? Согласно части четвертой ст. 122 Конституции решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, а также в иных предусмотренных законодательством случаях могут быть обжалованы в судебном порядке. Учитывая, что проверка конституционности нормативных актов — это исключительная прерогатива Конституционного Суда, можно сделать вывод о праве граждан на обращение в Конституционный Суд по данному вопросу. Полагаю, что указанная норма ст. 122 Конституции должна получить свое развитие в законодательстве и на практике. Удивительно то, что иногда появляются ссылки на отсутствие механизма реализации судами части второй ст.112 Конституции. Наоборот, считаю, что он слишком формализован. Суды в силу верховенства Конституции должны иметь право на непосредственное обращение в Конституционный Суд с запросом. Это позволяет решать наша Конституция. Кроме того весь “механизм расписан в ст. 6 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь”, который советую заинтересованным лицам еще раз прочитать. Можно ли законом расширить полномочия Конституционного Суда? Безусловно. Согласно части седьмой ст. 116 Конституции не только организация и порядок деятельности, но и компетенция, т.е. права и обязанности Конституционного Суда определяются законом. Аналогично решен вопрос относительно развития законом конституционных полномочий Правительства, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 Прокуратуры, органов местного управления и самоуправления, Комитета 97 государственного контроля и других. Вопрос о расширении круга субъектов обращения в Конституционный Суд мы не ставили бы, если бы в настоящее время обладающие таким правом государственные органы и лица выполняли свои обязанности. Складывается впечатление, что вопросов, достойных рассмотрения в Конституционном Суде, нет и граждане просто заблуждаются, когда стучатся в соответствующие инстанции. Отмечу еще, что Конституция — это ядро, основа правовой системы. В конце весны Конституционный Суд принял решение о праве граждан на альтернативную (гражданскую) службу. Что предприняли власти для реализации данного решения? Сейчас идет активная работа над законопроектом, предусматривающим механизм реализации права на альтернативную воинскую службу. Хотя и сейчас право на нее закреплено не только в Конституции, но и в статьях 1 и 14 закона о всеобщей воинской обязанности и военной службе. Конституционный Суд сформулировал свое решение таким образом, чтобы исключить на практике злоупотребления со стороны молодых людей, призываемых на воинскую службу, чтобы отказ был не надуманным, а обоснованным и в то же время был защищен тот, кто имеет право на альтернативную службу. Интересно, что 4 января 1918 г. СНК за подписью В.И.Ленина издал соответствующий Декрет об освобождении от воинской повинности. Уже есть случай вынесения оправдательного приговора в связи с обоснованным отказом от несения срочной воинской службы по религиозным мотивам. Известно, что Конституционный Суд неоднократно обращался к вопросу о праве граждан на получение юридической помощи. Что принципиально нового в последнем решении от 5 октября 2000 г.? На практике в этой области возникает очень много проблем и споров. Мы отметили, что граждане вправе в любой момент получать юридическую помощь, в том числе при реализации ими своих трудовых, жилищных, административных, налоговых и иных правоотношениях. Право на получение юридической помощи защитника в любой момент должно быть обеспечено не только обвиняемому, подсудимому, но и подозреваемому, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. В решении отмечен ряд других принципиальных моментов. При этом хотел бы отметить, что лица, находящиеся в местах лишения свободы, в предварительном заключении, остаются нашими гражданами, им должны обеспечиваться все права (если иное не вытекает из характера наказания), в том числе и право на охрану их здоровья. Считаю, что должны быть изменены подходы к применению такой меры пресечения, как заключение под стражу: часто выбор такой меры не соответствует тяжести совершенного деяния, время нахождения в местах предварительного заключения увеличивается в связи с тем, что с ними следователи не проводят никаких следственных мероприятий. Известно, что недавно Конституционный Суд принял решение о конституционности закона 1999 г. об амнистии... kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 98 Действительно, мы проанализировали этот закон и в своем решении (опубликовано в “Народной газете” за 25 ноября) подчеркнули, что есть основания для распространения действия законов 1999 и 2000 гг. об амнистии на осужденных, в отношении которых приговоры не вступили в законную силу на день вступления в действие этих законов по причине того, что кассационные жалобы по их делам не рассматривались в течение длительного времени по обстоятельствам, не зависящим от осужденных. Здесь свое слово должен сказать законодатель. Как обстоит дело с исполнением принятых решений? Решения Конституционного Суда обязательны для исполнения. Это обусловлено тем, что решение Конституционного Суда базируется на нормах Конституции и по существу речь идет о верховенстве конституционных норм. Следует также иметь в виду, что у Конституционного Суда нет специального аппарата для исполнения принятых им актов. Мы создаем правовые условия для реализации гражданами своих прав, в том числе для их защиты в судах (общих и хозяйственных). Это главное. Очень важно, что в деле с исполнением принятых решений есть поддержка Главы государства. Как оценивают работу Конституционного Суда Республики Беларусь зарубежные организации? На подготовительном заседании председателей конституционных судов Европы к проведению XII конференции в 2002 году в резолюции председателей конституционных судов признаны большие усилия Конституционного Суда Республики Беларусь в развитии и укреплении правового государства, защите прав граждан, выражена поддержка Конституционного Суда в его деятельности. Несмотря на это мы осознаем, что у нас еще много вопросов, которые необходимо разрешать с тем, чтобы конституционный контроль был более эффективным, служил человеку, обществу, государству. Для этого право на конституционное правосудие должно быть доступно для граждан. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 99 У Конституционного Суда своя роль в государстве (БДГ. 2000, 1 февраля) Какие из субъектов, имеющих право обращаться в КС, проявили наибольшую активность? Высший Хозяйственный Суд и на основании статей 40, 122 Конституции — граждане. В Послании мы отвечаем и на этот вопрос. Вы неоднократно отмечали, что Совмин и парламент не используют свое право обращаться в суд. Изменилось ли что-нибудь в 2000 году? В 2000 году в области укрепления конституционной законности и совершенствования текущего законодательства мы весьма плодотворно сотрудничали с Правительством Республики Беларусь. Пожалуй только несколько застопорилось дело с пересмотром постановления Правительства по вопросу взимания платы за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание жилых помещений. Вопрос непростой, но мы надеемся, что он будет решен с учетом требований Конституции, закрепляющей правовой и социальный характер нашего государства. Что касается палат Парламента, то наше сотрудничество могло бы быть более полезным: ведь к депутатам обращается огромное число граждан и часто вполне обоснованно. При этом мы конечно же хотели бы уходить от рассмотрения чисто политических вопросов и сосредоточить свое внимание на тех проблемах, правильное разрешение которых позволило бы активно совершенствовать нашу правовую систему. Не изменилась ли ваша точка зрения по поводу необходимости придания права инициировать рассмотрение дел в Конституционном суде гражданам и самому суду? Считаете ли вы это возможным в ближайшее время? Нет не изменилась. Что касается инициирования дел самим Конституционным Судом (например, без обращения граждан), то отношусь к этому отрицательно. Решение вопроса об обращении граждан в Конституционный Суд возможно без корректировки Конституции. По какому принципу КС отбирает для рассмотрения вопросы, поступающие от граждан? Почему суд не высказывает свою точку зрения об актах, имеющих громкий общественный резонанс. Например, о таких, как декрет президента № 40? Почему указы и декреты президента практически не попадают в поле зрения КС? Среди актов Конституционного Суда действительно особое место занимают его заключения, принимаемые по инициативе шести субъектов, указанных в части четвертой статьи 116 Конституции. Однако Конституция состоит не только из этой одной статьи. Я бы предложил внимательно прочитать статьи 40, 59, 112, 122, 137 и другие. Принимая решения, мы выполняем возложенные на нас обязанности, обеспечиваем верховенство Конституции. У нас в 2000 году были предметом kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 100 рассмотрения два Указа Президента Республики Беларусь. Что касается Декрета № 40, то с учетом того, что этот вопрос дебатируется в Палате представителей, я не буду его затрагивать. Не считаете ли вы рекомендательные решения КС, которые выносятся в случаях, когда имеющие право на обращение в КС субъекты безмолвствуют, суррогатным продуктом деятельности суда по сравнению с его заключениями, исполнение которых обязательно? Ведь рекомендацию можно выполнять очень долго или вообще не выполнять... Действительно, юридическая сила заключения заменяется при принятии решения силой аргументов. Если они правовые, а принятые за последние четыре года все решения я считаю таковыми, то в силу требований части первой статьи 137 Конституции эти решения тоже являются обязательными и в подавляющем числе случаев они исполняются. Каковы недостатки белорусского законодательства, становится их меньше или больше? Может ли КС при его нынешних полномочиях быстро реагировать на их появление? Никогда ни в одной стране в обозримом будущем не будет идеального законодательства. Недостатки будут, пока нормативные акты создаются не машинами, а людьми со своими симпатиями и антипатиями. Для того и создаются конституционные суды, чтобы споры разрешались не на улице, а в цивилизованных формах. У нас есть лица, которые по многим причинам очень ревностно относятся к деятельности Конституционного Суда, есть и чиновники, которые не прочь подать рассмотрение дела в Конституционном Суде как чуть ли не национальную трагедию. В свое время вы высказывались о неконституционности института прописки, однако о его полной отмене речи не идет. Почему? Мы приняли несколько решений, которые направлены на снятие ряда ограничений установленных законодательством (еще союзным) о прописке, в том числе о праве на куплю-продажу квартир (домов) гражданами Республики Беларусь, о реализации свободы трудового договора независимо от прописки и другие. Исполнение и защита прав граждан за органами управления и общими судами. В заключение хотел бы отметить, что у Конституционного Суда нет и не должно быть своего аппарата для исполнения принятых им решений. Мы создаем для граждан правовые условия для обеспечения и защиты их прав и свобод, надлежащего выполнения своих обязанностей. У Конституционного Суда своя роль в государстве и мы стремимся придерживаться тех конституционных правил, которые ее (эту роль) определяют. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 101 Незыблемые принципы международного права (Советская Белоруссия. 2000. 12 июля) На вопросы корреспондента газеты “Советская Белоруссия” отвечает Председатель Конституционного суда Беларуси Григорий ВАСИЛЕВИЧ - Григорий Алексеевич, недавно Вы принимали участие в конференции Председателей конституционных судов Европы, которая проходила в Страсбурге. Что послужило поводом для проведения столь представительной встречи? - В конце прошлого года завершилось реформирование Европейского суда по правам человека. Напомню, что ЕС является единственной судебной инстанцией, которая сейчас действует в рамках Совета Европы. Его решения являются обязательными для всех государств — членов СЕ. При этом следует отметить, что в последние годы в Европейский суд стало поступать очень много обращений граждан, в том числе и из тех стран, которые недавно вступили в эту организацию. Только в прошлом году в ЕС поступило около 20 тысяч обращений. В связи с огромным потоком жалоб затягиваются сроки их рассмотрения. Поэтому на конференции в Страсбурге как раз и обсуждался вопрос, как усовершенствовать работу Европейского суда, чтобы ускорить рассмотрение заявлений граждан. - Беларусь, как известно, пока не является членом Совета Европы. Значит ли это, что путь в Европейский суд закрыт для наших соотечественников? - Пока это так. Напомню, что в статье 61 нашей Конституции зафиксировано: “Каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации в целях защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты”. Если Беларусь станет членом Совета Европы, наши граждане также получат право на обращение в высший судебный орган континента. Правда, не надо обольщаться, что всем поступающим сюда заявлениям дается зеленый свет. Есть определенные требования, при которых жалоба может быть рассмотрена. Основное условие — исчерпанность всех легальных средств на защиту прав и свобод человека в своем государстве. Только в этом случае он может искать возможность защиты на международной арене. - Каким образом сказываются традиции Европейского суда на принятии конкретных решений Конституционным судом нашей страны? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 102 - Разрешая каждое дело, мы обращаемся не только к анализу собственной Конституции, но и к международным правовым документам — международным пактам о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, Всеобщей декларации прав человека, к различного рода материалам ООН. В силу того, что Беларусь, как это зафиксировано в Конституции (ст. 8), признает приоритет общепризнанных принципов международного права, то они для нас обязательны, мы их анализируем и ссылаемся на них. Наряду с этим КС часто обращается и к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности и Европейский Суд. По сути она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Те решения, которые принимает ЕС, — это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт ЕС является ориентиром для тех стран, которые не являются членами Совета Европы. Прямо отмечу, что все решения, которые Конституционный суд принимал за последние четыре года, основывались не на политических пристрастиях наших судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе создаваемых Европейским Судом, а также решениях ранее действовавшей Европейской комиссии по правам человека. - Повлияло ли это на позицию КС по поводу права граждан на судебную защиту? - Безусловно. Ведь еще три года назад оно было во многом ограничено, обставлено различного рода рогатками. Суды нередко отказывались принимать обращения граждан, если спор был рассмотрен в вышестоящей инстанции. Да и пробелов в законодательстве было немало. Например, статья 209 Уголовно-процессуального кодекса предусматривала возможность прекращения производства по уголовному делу органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна конституционной норме. Конституционный Суд в ряде своих решений отметил следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может быть ограничено. Гражданин имеет право на судебную защиту и в том случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда человек обратился в вышестоящий орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты. Мы внимательно изучали подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том числе и в актах ЕС, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и немыслимые сроки, и только затем дело доходит до приговора и уже осужденные направляются в исправительно-трудовые учреждения. Конституционный Суд вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей могут kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 103 также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала мы получили в этом вопросе полную поддержку Прокуратуры Республики Беларусь. Не скрою, принимая эти решения и особенно стремясь обеспечить его исполнение, мы сталкивались в то же время и с негативной реакцией со стороны некоторых чиновников. Но надо отдать должное Президенту Александру Григорьевичу Лукашенко, который поступил как гарант верховенства Конституции и сделал все необходимое, чтобы Заключение Конституционного суда было исполнено. В итоге в действующем УПК появилась достаточно демократичная норма. - Расскажите, пожалуйста, подробнее о вашем решении, затрагивающем права призывников на гражданскую службу. - Это проблема из проблем, особенно в странах СНГ. Европа уже продвинулась в этом направлении и определила основные стандарты и подходы. В Российской Федерации благодаря позиции Конституционного и Верховного судов она решена уже несколько лет назад. У нас право на альтернативную службу было закреплено еще в Конституции 1994 года, а также в законе о всеобщей воинской обязанности 1992 г. В течение двух лет после появления этой нормы в Основном Законе парламент страны должен был принять специальный закон, позволяющий призывникам реализовать это право. Однако Верховный Совет ни двенадцатого, ни тринадцатого созывов такой закон не принял. Изза якобы отсутствующего в законодательстве механизма реализации данного права некоторые лица привлекались к уголовной ответственности. За что? Не за отказ от прохождения службы как таковой, а за желание выполнить свой долг на альтернативной основе. А ведь среди осужденных были ребята, которые мотивировали свой поступок религиозными воззрениями. И это международный стандарт, закрепленный в нашей Конституции: если человек отказывается от военной службы по религиозным убеждениям, ему должна быть предоставлена возможность пройти альтернативную службу. Рассмотрение дела в Конституционном Суде показало в очередной раз, что суды, привлекая к уголовной ответственности молодых людей, требующих предоставления им альтернативной службы, не выполняли требования части второй статьи 112 Конституции, статьи 6 Закона о Конституционном Суде, статьи 4 Закона о судоустройстве и статусе судей, где предусмотрена их обязанность принимать меры по обеспечению верховенства Конституции. Проблема была бы давно разрешена, если бы конституционные положения не игнорировались. Правда, надо отдать должное тому, что Министерство обороны все же пыталось найти выход из создавшегося положения. В частности, последователи некоторых религиозных вероучений направлялись для прохождения службы в железнодорожные войска, где они не принимали присягу, не брали в руки оружие, но эту проблему все же надо решать в комплексе. А чтобы подобных прецедентов не было в будущем, необходимо срочно принимать закон об альтернативной службе либо вносить изменения в действующее законодательство, хотя и так конституционная норма должна действовать непосредственно. После 30 марта 1996 года, несмотря на отсутствие специального закона, право на альтернативную службу стало работать автоматически, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 104 поэтому все дела, которые были возбуждены после этой даты, должны быть пересмотрены с учетом нашего Заключения. Принимая это решение, мы также исходили из подходов, сформулированных ранее Европейской комиссией по правам человека, а также Европейским судом. Буквально на днях, 4 июля, мы приняли решение о некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным. Проанализировав нормы Конституции, уголовно-процессуального и исполнительно-трудового законодательства, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеют право на получение юридической помощи не только от адвокатов, но и от других лиц, если они были допущены судом в качестве защитников, т.е. это лицо может продолжать оказывать юридическую помощь лицу и после осуждения. Такой вывод основывается на праве и логике (одно другому только помогает): если прийти к выводу, что после осуждения следует пользоваться только услугами адвоката и нельзя получать помощь от другого лица, осуществлявшего ранее защиту, то можно представить, насколько усложнится юридическая помощь — новому лицу надо заново изучать материалы дела, вникать в суть проблемы, а это требует не только времени, но и дополнительной оплаты. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 105 Кто такой гражданин по рождению или Надо ли создавать проблемы там, где их нет? (Народная воля. 2001, 5 января) В “Народной воле” от 22 декабря 2000 г. была опубликована статья М.Пастухова “Гражданин по рождению: что это такое?” Автор анализирует положение статьи 80 Конституции о том, что Президентом может быть избран гражданин Республики Беларусь по рождению, не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и постоянно проживающий в Республике Беларусь не менее десяти лет непосредственно перед выборами. Сравнивая эту конституционную норму с законами, он делает ряд “многозначительных” выводов, раскрывающих взгляды г. Пастухова на белорусов, небелорусов и его понимание права. Называет ее диковинной, хотя в конституциях многих стран подобная норма есть. Неплохо было бы почитать другие Конституции, прежде чем нагнетать страсти и бросать камни. Их давно пора собирать. Назову хотя бы Конституцию США. Удивляет тон и пренебрежительность статьи к тем женщинам, которые действительно приехали рожать своих детей к нам, в Беларусь. И гражданин по рождению — это не что, а кто. И должно это звучать действительно прекрасно. При этом в статье утверждается, что текст Конституции, предлагаемый на референдум, не обсуждался. Ничего подобного. Оба текста — и президентский, и депутатский были опубликованы в газетах 2 и 18 сентября 1996 г. Однако первый действительно обсуждался не только парламентариями, но и гражданами, вносились коррективы, в том числе и те, которые были не в интересах Президента. Например, была изъята норма о назначении Президентом 1/3 членов Совета Республики, о том, что Президент по окончании своего срока полномочий становится пожизненным сенатором (членом Совета Республики) и др. Хотя это есть, например, в Италии и других странах. Подчеркиваю, этих норм в Конституции сейчас нет, потому что Президент в процессе обсуждения прислушался к мнению народа. Что же касается существующей нормы о занятии поста Президента, то она осталась такой, какая есть. Когда критикуют президентский проект, то хотя бы для приличия следовало бы критически взглянуть на депутатский. Тем проектом всенародное избрание Президента предлагалось заменить избранием парламентом в качестве высшего должностного лица Председателя Верховного Совета, становившегося по существу Президентом. (Взять хотя бы его право назначать судей, что действительно является “диковинным”.) Вот это с позиции Пастухова и следовало бы оценить как жульничество. А сейчас кое-кто из тех же авторов парламентского текста слезы льет, что Глава белорусского государства, как и в США, назначает некоторых судей на должность. Так это же избранный всем народом человек. В этой связи хочу отметить, что в ноябре 1996 г. была предотвращена попытка “переворота”, о котором писал в другой статье М.Пастухов. И была предотвращена Народом. Чтобы хоть на четвертом году вашей новой жизни стало понятно, насколько обязательна воля народа, советую почитать второе предложение второй части статьи 149 Конституции Республики Беларусь в редакции от kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 106 15 марта 1994 г. Поэтому не вспоминайте больше о “перевороте”: что переворот, что покушение на него наказываются одинаково. Да, еще. Не идеализирую действующую редакцию Конституции и практику ее применения. Свои критические взгляды на отдельные ее положения проекта высказывал еще в сентябре 1996 г. Но убежден, что в качестве альтернативного предлагался еще худший проект, по которому у нас был бы хаос и развал, как во многих республиках бывшего СССР. М.Пастухов утверждает, что в результате существующей редакции статьи 80 Конституции “единственным кандидатом в Президенты до 2026 года может быть только один человек в Беларуси”. Не надо на пустом месте будоражить людей. Конечно же, будут и другие альтернативные кандидаты. В выборах вправе участвовать и действующий Президент Республики Беларусь и многие другие лица. Их миллионы. Кстати, в США действующий Президент обычно всегда переизбирался на второй срок. А народ там достаточно рациональный. Далее в своей статье М.Пастухов предается своим фантазиям о месте зачатия и рождения. Он с упреком пишет: “не обязательно быть белорусом, уметь разговаривать по-белорусски. Главное — родиться на ее земле. Более того, ребенок может быть зачат в России, в Украине, но будущая мама должна его донести до белорусской территории и тут разрешиться своим бременем”. (Можно ли считать тон этого пассажа, мягко говоря, удачным?) И задается вопросом: “Почему привилегии на президентский трон отдаются не “чистокровным” белорусам, а любым “иванам, не помнящим родства”, которым посчастливилось родиться на белорусской земле. В чем их особая заслуга перед Отечеством? Может справедливее будет предъявлять требования к их родителям? Пусть они будут белорусами в трех поколениях, пусть докажут “беларускасць” своими делами, знанием языка, культуры. Вот тогда их дети могут иметь преимущества в соискании высших должностей в белорусском государстве”. Как говорится, конец цитаты. Каково? Какой уж тут белорус по рождению — тут чистокровного давай, да еще в трех поколениях. Запасайтесь к выборам справками о чистокровности. Может, таких и найдется человек пять. О “чистокровных”, вы, уважаемый читатель, или уже слышали, или ваши деды рассказывали. Что с вами будет, если вы не чистокровны, когда такие юристы (и не только) доберутся до власти? Речь идет уже не о должности Президента, а о всех “высших должностях”. Вы, нечистокровные, о высших и не мечтайте. Несколько слов об “иванах, не помнящих родства”, “местах зачатия и разрешении бременем”. Мы с читателями, конечно, не знаем, в каком месте был зачат М. Пастухов, но то что он родился в городе Сураже Брянской области — это доподлинно известно. Ну и предъявляйте требования, если хотите, к своим родителям, чужих не трогайте. Напомню читателям, что если ребенок рождается от родителей — граждан Республики Беларусь и за пределами ее территории, то он тоже является гражданином Республики Беларусь (принцип крови). И еще один перл. Оказывается, в Конституции не могут быть нормы, которые противоречат закону. “Это, — пишет Пастухов, — непростительная ошибка для юриста”. Михаил Иванович! kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 107 Непростительная ошибка для юриста и любого гражданина, чиновника забывать, что Конституция, а не обычный закон имеет верховенство. Это — азбука. Что же касается того, кто подпадает под категорию лиц, имеющих право участвовать в выборах Президента, то она, как уже отмечено, достаточно большая. Меня беспокоит больше другое. Конституцию Республики Беларусь принял народ. На референдуме конституции приняты во многих странах. Если есть в ней спорные моменты, давайте обсуждать, но объективно и имея хоть какое-то представление о предмете обсуждения. До внесения в нее изменений ее следует соблюдать. Кстати, мне более понятна позиция не находящихся у власти тех лиц, которые участвовали в выборах Палату представителей и будут идти на президентские выборы. Это логично. Не признавая Конституцию, можно ли претендовать на пост Президента? При активной агитации за бойкот парламентских выборов в них приняло участие в 2 — 3 раза больше избирателей, чем в других странах, где при меньшей их явке выборы считаются состоявшимися. И еще один совет автору статьи. Михаил Иванович! Бросьте Вы эту затею: систематически и безосновательно нападать на Конституционный Суд. Мы ведь Вас хорошо знаем, да и сами Вы уже много написали о своей объективности и беспристрастности в период работы в Конституционном Суде. Я безусловно за то, чтобы и к должностным лицам, и к тем, кто находится в оппозиции к власти, предъявлялись одинаковые требования. На основе Конституции. Конституционный Суд в последние четыре года делал и будет делать все от него зависящее, чтобы повышать эффективность конституционного контроля, чтобы действительно права и свободы каждого были защищены, а обязанности надлежащим образом выполнялись. И в этом Конституционный Суд рассчитывает на поддержку со стороны всех лиц, и, конечно же, в первую очередь со стороны действующего Президента, Парламента и Правительства. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 108 Социальные гарантии — не декларация (Советская Белоруссия. 2000, 16 сентября) На днях Конституционный суд вынес решение, в котором рекомендовал Совету Министров привести в соответствие с Основным Законом страны и законодательством постановление "Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами", принятое в апреле этого года. Напомним читателям, что в этом документе шла речь об оплате гражданами в полном размере так называемых излишков занимаемой ими жилой площади, что в 8 — 10 раз больше, чем ранее. Это прежде всего касается тех людей, чьи квартиры превышают установленные нормативы — 20 квадратных метров на человека и плюс 10 метров жилой площади для всей семьи. Все, что сверх того, должно оплачиваться из кармана нанимателей или собственников. Однако, по мнению председателя Конституционного суда Григория ВАСИЛЕВИЧА и его коллег, данное постановление ущемляет права граждан и должно быть отменено. — Григорий Алексеевич, чем мотивировал суд свое решение? — При рассмотрении этого дела, которое было инициировано депутатами Палаты представителей, гражданами и некоторыми общественными объединениями, прежде всего учитывалось то, что в соответствии с Конституцией наше государство является социальным. И эта норма, на наш взгляд, не может рассматриваться в качестве декларации, она предполагает определенные обязанности со стороны государственных органов. В Конституции предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая жилье и постоянное улучшение для этого условий. В ней также говорится о предоставлении нуждающимся в социальной защите гражданам жилища бесплатно или по доступной для них плате в соответствии с законодательством. Постановление же Совета Министров, которое вводит дифференцированные ставки за жилье в зависимости от так называемых излишков площади, прямо противоречит не только Конституции, но и ряду законов, в том числе — "О совместном домовладении". Приняв такое решение, правительство нарушило одно из его требований — о плате за жилье пропорционально доле в праве общей собственности. Кроме того, по мнению судей, в отношении собственников жилья неправомерно утверждать о наличии у них излишков жилой площади. И в Конституции, и в Жилищном кодексе предусматривается право граждан иметь в собственности квартиры без ограничения их размеров. Не надо забывать и о том, что государство в свое время поощряло приватизацию жилья: устанавливало для этого льготы и гарантии. А теперь вдруг почему-то начинаем говорить о каких-то "излишках"! Масла в огонь подпили и не совсем корректные действия некоторых жилищно- эксплуатационных служб, которые в своих извещениях указывали не только нанимателям, но и собственникам на необходимость многократной уплаты за эти самые "излишки". kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 109 — А что говорится конкретно в решении Конституционного суда? — Во-первых, мы обратили внимание Совета Министров на необходимость выполнения требований статьи 11 Закона "О совместном домовладении", где говорится: собственники недвижимого имущества несут расходы по его содержанию и ремонту общей собственности пропорционально их доле в этом имуществе. В связи с этим мы предложили исключить возникшие диспропорции, вызванные установленным порядком увеличения платы за "излишнюю жилую площадь". Во-вторых, отмечено, что в соответствии с нормами Конституции размер платы собственников за техническое обслуживание не должен превышать аналогичной платы тех, кто не приватизировал свои жилые помещения. Исходя из социального характера нашего государства, Конституционный суд обратил также внимание на то, что при установлении размера платы должен учитываться принцип социальной справедливости, особенно в отношении наименее защищенных категорий — пенсионеров, одиноких людей, которые в силу различных причин живут в квартирах, превышающих установленные нормативы. На наш взгляд также, граждане, имеющие право на дополнительную жилплощадь, должны оплачивать ее в том же размере, как и нормативную. — Григорий Алексеевич, Беларусь является одной из немногих стран СНГ, где государство несет на себе львиную долю расходов своих граждан по оплате жилья и коммунальных услуг. Но ведь и возможности нашего бюджета небезграничны. И вопрос о возмещении самими людьми расходов по эксплуатации жилья все равно придется когда-то решать. А почему бы не сейчас? — В перспективе мы к этому, разумеется, придем. И наши граждане со временем возьмут на себя то бремя, которое сейчас несет государство. Но должен сказать, что тенденции перехода к полному возмещению затрат на содержание жилого фонда должен сопутствовать и соответствующий рост заработной платы. А он, в свою очередь, обусловлен развитием экономики, повышением производительности труда, конкурентоспособностью производимых в республике товаров и услуг. Так что проблема эта непростая, и, на мой взгляд, ее нельзя решать чисто волевым порядком. Приняв данное решение, основанное на Конституции и действующих законах, Конституционный суд рассчитывает, что государственные органы оперативно внесут необходимые коррективы в жилищное законодательство и прежде всего в те нормы, которые касаются платы за пользование нанимателем жильем, а собственниками — за техническое обслуживание. Это будет содействовать восстановлению нарушенных конституционных прав граждан в области жилищных отношений. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 110 Законодательство о плате за жилье и его техническое обслуживание нуждается в совершенствовании (Финансы. Учет. Аудит. 2000. № 10) 5 сентября 2000 г. Конституционный Суд Республики Беларусь после тщательного изучения многочисленных обращений граждан, общественных объединений, депутатов Палаты представителей Национального собрания принял решение “О плате за пользование жилыми помещениями и техническое обслуживание жилищного фонда”. Причиной обращения в Конституционный Суд с жалобами явилось принятие Советом Министров 28 апреля 2000 г. постановления № 606, которым были внесены изменения в постановление Совета Министров “Об упорядочении расчетов населения за пользование жилыми помещениями и коммунальными услугами” от 25 августа 1999 г. № 1332 (постановление № 606 было впервые официально опубликовано — и с этого дня вступило в силу). Согласно новой редакции пункта 1 названного постановления плата за пользование (техническое обслуживание) (как можно сделать вывод — соответственно нанимателями и собственниками) осуществлялась в следующем порядке: 1.1. плата нанимателей за пользование жилыми помещениями в домах государственного жилого фонда, а также собственников жилых помещений и членов организаций граждан-застройщиков за техническое обслуживание жилого дома осуществляется исходя из общей площади занимаемого ими жилого помещения; 1.2. по установленным ставкам производится плата за пользование (техническое обслуживание): жилым помещением в пределах 20 кв. метров общей площади на каждого члена семьи нанимателя, собственника, члена организации граждан-застройщиков, в том числе сохраняющего право пользования жилым помещением, и 10 кв. метров общей площади на всю семью. Плата за пользование (техническое обслуживание) остальной площадью взимается по нормативной себестоимости эксплуатации жилищного фонда, утверждаемой облисполкомами, Минским горисполкомом; однокомнатной квартирой или жилым помещением, заселенным несколькими нанимателями, собственниками, членами организации граждан-застройщиков. Что показал анализ актов жилищного законодательства и практики его применения? Граждане, как это хорошо известно, пока полностью не возмещают расходы государства по эксплуатации жилья, поддержанию его в нормальном состоянии, хотя в перспективе мы к этому придем. Однако тенденции перехода к полному возмещению гражданами затрат на содержание (техническое обслуживание жилищного фонда) должен сопутствовать соответствующий рост заработной платы, который, в свою очередь, обусловлен развитием экономики, повышением производительности труда, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 111 конкурентноспособностью производимых в республике товаров, оказываемых услуг и т.п. То есть проблема непростая и ее нельзя решать чисто волевым порядком. При вынесении решения Конституционный Суд исходил из положений Конституции. Прежде всего учитывалось то, что согласно статье 1 Основного Закона наше государство является социальным. Данная норма Конституции (как и любая иная) не может рассматриваться в качестве декларации, она предполагает определенные обязанности со стороны государственных органов. Для социального государства характерна такая политика, проведение которой гарантирует достойное материальное существование человека в обществе. В таком государстве создаются справедливые условия для развития личности. Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая жилье и постоянное улучшение для этого условий (ст. 23). Следует также учитывать, что закрепленное в Конституции (ст. 48) право на жилище обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья. Именно Конституцией предусмотрено предоставление нуждающимся в социальной защите гражданам жилища бесплатно или по доступной для них плате в соответствии с законодательством. Вышеприведенные принципы и нормы Конституции явились исходным началом для принятия Конституционным Судом решения. Сопоставляя текущее законодательство с конституционными нормами, Конституционным Судом было установлено следующее. 1. Постановление Совета Министров № 606 в части введения дифференцированных ставок за жилье в зависимости от наличия у собственников так называемых излишков прямо противоречит ряду законов. Так, в части третьей статьи 11 закона о совместном домовладении прямо предусмотрено, что собственники недвижимого имущества совместного домовладения несут расходы по содержанию и ремонту общего имущества пропорционально их доле в праве общей собственности на это имущество. Услуги по содержанию и ремонту общего имущества оплачиваются в соответствии с законодательством Республики Беларусь, а общие размеры обязательных платежей на содержание и ремонт общего имущества устанавливаются на основе единых правил и норм, утвержденных соответствующими органами государственного управления, и должны обеспечивать покрытие издержек на содержание, текущий и капитальный ремонт общего имущества с учетом социальных гарантий, предусмотренных законодательством. Правительство, установив дифференцированные ставки, когда за “излишнюю” площадь собственник платит по нормативной себестоимости эксплуатации жилищного фонда, нарушило требование названного закона о плате за жилье именно пропорционально доле в праве общей собственности. Простые арифметические расчеты убеждают в этом. Кроме того неправомерно в отношении собственников жилья утверждать о наличии у них излишней жилой площади. Например, не только в Конституции (ст. 13, 44), но и даже в Жилищном кодексе (ст. 111) прямо предусмотрено право граждан иметь в собственности жилые помещения без ограничения их размеров. Следует также иметь в kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 112 виду, что государство поощряло приватизацию жилищного фонда, устанавливало для этого льготы и гарантии. “Масла в огонь” подлили и не совсем корректные действия некоторых жилищноэксплуатационных организаций, которые в извещениях не только нанимателям, но и собственникам указывали на необходимость оплаты “излишков жилой площади”. С учетом изложенного Конституционный Суд в резолютивной части прямо предусмотрел необходимость выполнения требований статьи 11 Закона “О совместном домовладении”, предусматривающей, что собственники недвижимого имущества совместного домовладения несут расходы по содержанию и ремонту общего имущества пропорционально их доле в праве общей собственности на это имущество, исключить при этом существующие диспропорции, вызванные установленным порядком увеличения платы за “излишнюю жилую площадь”. При этом отмечено, что с учетом конституционных положений о равной защите прав и законных интересов граждан размер платы собственниками жилых помещений за техническое обслуживание не должен превышать аналогичной платы нанимателей жилых помещений (см. ст. 35 закона “О приватизации жилищного фонда в Республике Беларусь”). Исходя из социального характера нашего государства, Конституционный Суд посчитал своей обязанностью обратить внимание на то, что при установлении нормативов платы за пользование жилыми помещениями нанимателями и за техническое обслуживание жилых помещений собственниками должен учитываться принцип социальной справедливости, особенно в отношении социально незащищенных категорий граждан (пенсионеров и др.), которые в силу объективных обстоятельств оказались пользователями, собственниками жилых помещений, превышающих по своим размерам установленные нормативы. К этому обвязывает и статья 7 Конституции, устанавливающая верховенство права, в основе которого лежит принцип справедливости, а также статья 1 Конституции, закрепляющая социальный характер нашего государства. При этом не имеет значения, речь идет о нанимателе или собственнике. На наш взгляд, справедливым является установление подхода, при котором граждане, имеющие право на дополнительную жилую площадь, оплачивали бы ее в том же размере, как и за нормативную площадь жилого помещения. Анализ норм жилищного законодательства показал его противоречивость, пробельность, неупорядоченность используемых в нем терминов и понятий, что также не содействует обеспечению прав граждан. Конституционный Суд, приняв решение, рассчитывает, что государственные органы оперативно внесут необходимые коррективы в жилищное законодательство и прежде всего в те нормы, которые касаются платы за пользование нанимателем жильем, а собственниками — за техническое обслуживание. Это будет содействовать восстановлению нарушенных конституционных прав граждан в области жилищных отношений. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 113 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 114 Власть должна работать в интересах людей (7 дней. 1997, 22 марта) В прошлые выходные республика отпраздновала День Конституции. Как уже повелось, различные политические силы отмечали эту дату каждая по-своему. Но наиболее близким по духу, можно даже сказать профессиональным праздником, был этот день для членов Конституционного Суда Республики Беларусь. Поэтому совсем не случайно гостем недели "7 дней" стал председатель Конституционного Суда Григорий Василевич, с которым беседует заместитель главного редактора Евгений Дмитриев. "ЗАПИШИТЕ" МОЮ НАЦИОНАЛЬНОСТЬ... — Григорий Алексеевич, организационный этап становления Конституционного Суда завершен, судьи приняли присягу, начинаются обычные рабочие будни. Из чего они складываются для вас и членов суда? — Да, организационный этап практически завершен. Из двенадцати членов суда приступили к работе уже одиннадцать — шесть из них в соответствии с Конституцией назначены президентом страны, а еще пять избраны Советом Республики. К слову, среди суден три доктора и пять кандидатов юридических наук, пять женщин, два мастера спорта, в том числе один — международного класса. Сейчас мы заняты подготовкой заседания суда, которое назначено на 25 марта, где будет рассматриваться вопрос: "О толковании заключения Конституционного Суда от 27.06.96 г. "О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Постановления Верховного Совета "О порядке купли-продажи квартир, домов в Республике Беларусь". Также последнее время мы занимались подготовкой проекта Закона "О внесении изменении в Закон "О Конституционном Суде" в связи с вступлением в силу новой редакции Конституции. Рассматриваем обращения граждан, где ставятся вопросы о несовершенстве текущего законодательства, о неправильном, по оценке заявителей, применении должностными лицами отдельных правовых норм. Мы эти письма внимательно изучаем и, если есть на то основание, направляем свои предложения, подготовленные на их основе, в Национальное собрание и Совет Министров, другие органы власти. Например, судом рассмотрено коллективное обращение, в котором ставится вопрос о том, что в новом паспорте не проставляется национальность гражданина, даже когда последний хочет, чтобы такая запись была сделана. Конституционный Суд предложил правительству для разрешения этой проблемы использовать опыт Литвы, где по желанию человека в паспорте проставляется штамп, указывающий национальность гражданина. — 2 апреля будет отмечаться первая годовщина создания Сообщества Беларуси и России. Каким вы видите союз наших государств? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 115 — Думаю, не ошибусь, если скажу, что судьи Конституционного Суда видят этот союз в рамках Конституции Республики Беларусь. Конституция — это наш Основной Закон, и все должностные лица и граждане должны следовать нормам, которые в ней закреплены. Беларусь является суверенным государством. — Каковы сейчас взаимоотношения Конституционного Суда с президентом, Национальным собранием и правительством? — Взаимоотношения нормальные, конструктивные и деловые, потому что все государственные органы имеют одну цель — это работа во имя интересов государства и народа. Мы стремимся находить взвешенные решения, чтобы никоим образом не стимулировать конфронтацию ветвей власти, а находить взаимопонимание между ними. Но при этом суд не может и не должен действовать вопреки интересам, правам и свободам граждан. Права и свободы граждан — это критерий деятельности всех государственных органов. БЕЗ ЭМОЦИЙ И ШКВАЛА СТРАСТЕЙ — Для органов государственной власти крайне важна преемственность в работе. Сохранилась ли она в Конституционном Суде? — Да, конечно. Так, в новом составе суда работают четыре судьи, которые занимали эти должности и прежде. Преемственность, на мой взгляд, заключается и в том, что, например, мы готовимся дать толкование того заключения суда, которое было принято прежним составом по вопросам куплипродажи домов и квартир в стране. Исходя из опыта работы суда раньше, причем как положительного, так и отрицательного, мы стремимся усовершенствовать сам закон о Конституционном Суде, чтобы иметь возможность не на эмоциональном уровне, не под давлением шквала страстен, а спокойно и аргументированно, в устанавливаемый законом срок, вынести решение. Мы предлагаем отвести на эту процедуру пятнадцать дней. — У нас как-то вошло в практику, что парламент стремится принять как можно больше законов. Не приводит ли это к ошибкам, ухудшению качества законов, отсутствию прогноза последствий их принятия? — В принципе, не от хорошей жизни наблюдается это стремление к увеличению законодательного массива. Так, за 1990-1994 годы Верховный Совет 12-го созыва принял столько законодательных актов, сколько их было принято за предшествующие 50 лет, начиная с 1938 года. Законы в числе нормативных актов составляли раньше очень небольшую долю, и парламенту пришлось быстро исправлять этот перекос. Сегодня наличие двухпалатного парламента в стране позволяет более основательно и качественно работать над законопроектами. И, естественно, гораздо лучше, глубже и основательнее отработать их, не стремясь как можно быстрее принять, а потом исправлять огрехи. Моя точка зрения: законов как таковых у нас недостаточно, некоторые из них безнадежно устарели . Например, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 116 необходимо оперативно обновлять кодексы — уголовный, уголовно-процессуальный, гражданский, об административных правонарушениях и ряд других. Именно потому, что не хватает таких основных источников права, как законы, Конституция предусматривает издание президентом декретов, имеющих силу законов. Следует, однако, признать, что у нас отсутствует прогнозирование последствий принятия актов — как один из важнейших элементов законодательного процесса. Задача же состоит не только в определении того, кто какой проект и в какие сроки готовит, а и какие последствия вызовет принятие того или иного акта. Безусловно, делать это непросто. Целесообразно практиковать заслушивание в органе, принявшем акт, через полгода, год информации о том, что получили общество, экономика с учетом принятых за это время нормативных актов. — Как и всякого гражданина, вас интересуют и другие проблемы нашего общества, формально не входящие в компетенцию Конституционного Суда. Какие из них, на ваш взгляд, наиболее злободневны? — Безусловно, это экономические проблемы. И прежде всего ожидание того, что наша экономика начнет работать более эффективно. Правовые нормы, которые закреплены в Конституции, начнут работать в полную силу, когда мы добьемся хотя бы относительного экономического благополучия. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 117 О развитии личности и об охране ее свобод в условиях экономических преобразований (Белорусская думка. 2000. № 1) В большинстве современных Конституций, в том числе и Конституции Республики Беларусь (ст. 2) провозглашено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. В этой связи ответственность государства перед гражданином за создание условий для его свободного и достойного развития должна быть реализована в приоритетном порядке, в том числе и посредством создания для этого необходимой правовой базы. В праве выражается политика государства, т.к. правовые нормы издаются государством. Право связано с экономикой. Экономическое развитие того или иного государства предопределяет соответствующее содержание и права. В свою очередь право может быть как тормозом общественного развития, так и важнейшим регулятором. прогрессивных экономических и социальных преобразований. От уровня развития права, правовой системы конкретного государства в значительной мере зависит развитие каждого человека, реализация им своих способностей. Право, в котором находят свое выражение исторические, национальные, культурные традиции, с одной стороны, позволяет установить степень "цивилизованности" развития общества, а с другой, предопределяет тенденции такого развития. Ни одна правовая система другого государства не может быть полностью заимствована. Однако важной и необходимой предпосылкой для установления благоприятных для развития личности условий является использование во внутреннем (национальном) праве сформированных международных стандартов. От уровня их реализации мы можем судить о том, насколько государство приблизилось к идеалу правового, демократического, социального государства. При решении вопросов правового регулирования отношений между гражданами, между гражданами и государством в центре внимания должен находиться баланс интересов человека и общества, в том числе возможность их обеспечения не только нормами права, но и другими социальными регуляторами. Недостатки рынка: эгоизм, индивидуальная замкнутость, снижение планки духовных ценностей. Обращаясь к проблеме безопасного развития личности, мы должны иметь в виду как безопасность физического, так и психического существования и развития личности с тем, чтобы не допускать разбалансированности человека как системы. Важнейшим среди прав человека является право на жизнь. Новая парадигма социального развития, которую следует сформировать, должна охватывать природу, экономику, образование, здравоохранение, права человека. Право на жизнь не следует понимать в узком смысле этого слова — лишь как недопустимость посягательства на жизнь человека, невозможность существования смертной казни в государстве. Это более широкое и емкое понятие. Оно включает право на здоровую окружающую среду, предполагает обязанность государства не допускать экологических катастроф и принимать меры по устранению или смягчению их последствий. С этой проблемой тесно связана проблема абортов, эвтаназии и др. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 118 В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". Анализируя нынешнее состояние социальной защиты наших граждан, можно говорить о слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. Опыт многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям. Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, заставят его это делать сами граждане, общественные объединения. Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный, если хотите, хаотичный характер. Очень важно установить в качестве обязательного правила прогнозирование последствий принятия законов. Желательно по прошествии определенного времени сверять "обещания" инициаторов проекта и реалии. Государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором опасность минимальна. Так, мало предпринимать меры по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности. Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например террористов, не может считаться полноценной. Безопасное развитие личности возможно в условиях национального согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий только посредством правовых средств зависит от разумности власти и тех, кто находится к ней в оппозиции. Следует реально обеспечивать право на частную жизнь граждан, подразумевая при этом право на неприкосновенность жилища, на конфиденциальное общение с другими людьми, сохранение врачебной и адвокатской тайн. Государство при помощи права должно обеспечивать недопущение вмешательства в частную жизнь гражданина каких-либо групп, сект различного характера, стремящихся подчинить индивида своей идеологии. Гражданин вправе обращаться за защитой к государству в случае kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 119 возникновения каких-либо угроз его безопасности. Возможно, в этой связи, введение нового понятия (права) индивида — права на информационную безопасность, подразумевая при этом, на что обращается в литературе, создание механизма защиты от отрицательного воздействия средств массовой информации на него, обеспечения возможности самостоятельно выбирать тот или иной телеканал, защищать себя и свою семью от воздействия различного рода фильмов, передач, рекламы. Достойное развитие личности, безусловно, возможно, когда государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим правом, как право на образование, на охрану здоровья, на безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять, насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и т.д. Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин совершил правонарушение (преступление), и по этой причине лишен личной свободы. Эффективность права в обеспечении развития личности зависит от многих факторов. Актуальными являются следующие: адекватность правового регулирования потребностям общественного развития, предсказуемость развития права, равенство всех перед законом и судом, гарантированность правосудия (право на объективный, беспристрастный и независимый суд), право на квалифицированную юридическую помощь, на презумпцию невиновности и др. Сейчас создаются новые способы защиты прав человека в молодых независимых государствах. Огромную роль в этом может сыграть укрепление роли конституционного правосудия, введение института омбудсменов (народных защитников), реформы судебной системы, системы административных органов и т.д. Как уже отмечалось, вследствие трудностей переходного периода в самом законодательстве и в правоприменительной деятельности еще сохраняется немало слабых сторон, связанных с пробелами в праве, коллизиями правовых норм, противоречиями в практике их преодоления и применения и влекущих нарушения конституционных прав граждан. В этих условиях чрезвычайно велика роль Конституционного Суда. Установленные Конституцией и Законом о Конституционном Суде Республики Беларусь полномочия Конституционного Суда позволяют ему активно участвовать в совершенствовании правовой системы страны. Это происходит путем рассмотрения предложений компетентных органов о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов, внесения государственным органам в соответствии с их компетенцией предложений о необходимости внесения в действующее законодательство изменений и дополнений, а также принятия новых нормативных актов. При этом главное внимание уделяется обеспечению закрепленных в Конституции и международных правовых актах прав и свобод человека и гражданина. Основной функцией Конституционного Суда Республики Беларусь является осуществление контроля за конституционностью нормативных актов. Реализуя данную функцию, Конституционный Суд вносит тем самым свой вклад в совершенствование правовой системы Беларуси, приближение ее к kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 120 международным стандартам. Практически каждое заключение Конституционного Суда основывается на нормах Конституции, международных пактах, ратифицированных Республикой Беларусь, учете общепризнанных принципов международного права. В действующей Конституции более половины статей посвящены непосредственно правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В ней закреплен весь спектр классических прав и свобод. Необходимо с учетом закрепленных в Конституции принципов, исходя из принятой классификации прав и свобод, выявить в них общее и особенное, определить стратегию действий государства и институтов гражданского общества. В советский период подчеркивалось единство всех категорий прав — экономических, политических, социальных и культурных по той причине, что все они в одинаковой мере необходимы для нормальной жизни членов общества. Однако в любой системе есть основополагающие составные элементы. Фундаментом в системе прав и свобод являются неотъемлемые права, то есть те, которые человек получает от рождения и которые не даруются государством, именно на них базируются все иные права, поэтому мы можем говорить об их приоритете. Экономические права влияют на иные категории прав, создавая материальную базу для их осуществления и эффективного использования. Однако предпочтение в пользу социально- экономических прав создает почву для обоснования вмешательства государства в экономику. На определенном этапе развития общества это полезно, например, в условиях кризиса. При этом государственное регулирование не должно сводиться к сужению сферы предпринимательства, частной инициативы, ограничению права частной собственности. Социально-экономические права скорее должны определяться как цель деятельности государства. Их достижение очень часто нельзя принудительно обеспечить. Интересно, что и в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах говорится об обязательствах государства принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в Пакте прав всеми надлежащими способами, включая и законодательные меры. В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод является нередко предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. Необходимо определить пределы вмешательства государства в сферу основных прав и свобод, и в первую очередь тех из них, которые мы называем неотъемлемыми, а также пределы автономии личности с тем, чтобы, пользуясь своими правами, человек не нарушал права других. Конечно, в Конституции невозможно полностью раскрыть содержание того или иного права, определить его объем. Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации. Однако часто вместо уяснения путей решения проблемы, она загоняется вглубь. Например, вполне уместным было бы толкование нормы ст. 21 Конституции о праве на достойный уровень жизни, включая достойное питание, одежду, жилье. В данном случае речь должна идти о праве тех, кто по объективным причинам (по состоянию здоровья, в силу возраста и т.д.) сам не в состоянии обеспечить себе достойный уровень жизни. Тот, кто может kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 121 трудиться, должен сам заботиться о своем благополучии, не перекладывая решение этой проблемы на государство, а значит на все общество. В целом официальное толкование конституционных норм, которое за рубежом является весьма интенсивным, должно стать и у нас обыденным делом. Оно будет способствовать единообразному их применению, более полной и эффективной защите прав и свобод. Многие используемые в Конституции понятия и подходы также нуждаются в научном определении. В статье 7 Конституции предусмотрено, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. При этом на государство, все его органы и должностных лиц возлагается обязанность действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Факт закрепления в Конституции принципа верховенства права подвергается суровой критике оппонентов, хотя он закреплен в ряде других зарубежных Конституций. На мой взгляд, он означает не что иное, как обязанность правотворческих и правоприменительных органов действовать исходя из принципов равенства и справедливости. Полагаю, что у нас недостаточно публикаций, в том числе и научных, в которых бы обосновывалась концепция прямого действия конституционных норм о правах и свободах каждого человека и гражданина. Кстати, в последнем отношении ситуация коренным образом не изменилась и после принятия 15 марта 1994 г. Конституции. В определенной мере отвлекает от проблемы обеспечения верховенства конституционных норм о правах и свободах человека и спор о редакциях Конституции 1994 года. Важным средством защиты прав является судебная защита. Конституционный Суд Беларуси своими решениями, принятыми в июне-июле 1998 года, снял по существу какие-либо ограничения в праве на судебную защиту. Теперь каждый имеет право в соответствии со статьей 60 Конституции обратиться в суд за защитой своих прав и свобод. Целям обеспечения прямого действия конституционных норм служит статья 112 Конституции Республики Беларусь. Согласно данной статье, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен через обращение в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд поставить перед Конституционным Судом вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Невыполнение этого требования Конституции и закона приводит к разнобою в судебной практике, т.к. не соответствующие Конституции акты сохраняют свою силу и могут применяться другими судами, не усмотревшими такого несоответствия. При определении содержания тех или иных прав и свобод мы должны ориентироваться на международные стандарты, практику демократических государств с устоявшимися традициями. Заслуживает поддержки корректировка закона о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров. Крупным шагом вперед в совершенствовании правовой системы является закрепление в законе положения о том, что общепризнанные принципы международного права и нормы вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь являются частью действующего на территории Республики Беларусь права и законодательства. Мне кажется, что значимость этого шага мы еще не оценили. Если практика будет формироваться именно по пути исполнения этой нормы закона, то выиграют от этого все: и государство, и граждане. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 122 Полагаю, что давно назрела потребность в подготовке фундаментального труда, который будет иметь не только теоретическое, но и огромное практическое значение. Я имею в виду комментарии к Международным пактам — о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Это будет реальным вкладом ученых-обществоведов и специалистов в становление правового государства, в утверждение прав и свобод каждого человека и гражданина с учетом международных стандартов. Полезно было бы рассмотреть вопрос о практике применения ратифицированных Республикой Беларусь норм международных договоров на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда. Пока эта проблема остается вне пристального внимания этих судебных инстанций. Необходимо также добиваться того, чтобы общепризнанные принципы международного права предопределяли не только развитие законодательства, но и его практику, наполняли конституционные нормы содержанием, отвечающим международным стандартам. Коснусь еще одного важного международного акта — Европейской конвенции по правам человека. Она не является обязательным для Республики Беларусь документом в силу того, что Беларусь не является членом Совета Европы. Однако полагаю, что содержащиеся в ней нормы могут уже сейчас стать ориентиром для правоприменительной практики. Как уже отмечалось, Конституционный Суд Республики Беларусь активно использует нормы международных договоров. При недостаточности республиканского законодательства для определения позиции Конституционный Суд обращается к модельным рекомендательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей СНГ. Следующим важным шагом по пути утверждения института конституционного контроля, свободного от политических пристрастий и служащего только интересам правосудия, думаю может стать использование решений Европейского Суда по правам человека для выработки заключений Конституционного Суда по вопросам, являющимся предметом его рассмотрения. Надо устранить дисбаланс, который порой существует в текущем законодательстве, которое неадекватно выражает сущность конституционных норм. Например, в статье 60 Конституции говорится о возможности взыскания гражданином морального вреда в соответствии с законом. На практике получается, что если нарушены права потребителей, то этот вред взыскать можно, если же человек незаконно уволен с работы или против него совершено преступление, которое не повлекло повреждения его физического здоровья, то такой возможности у него нет. Необходимо интенсифицировать процесс по принятию законов, ссылки на которые есть в Конституции (например, об альтернативной воинской службе) по пересмотру действующей системы прописки, в том числе законодательства, регулирующего ответственность за нарушение правил прописки. Даже теперь, в период существования рыночных отношений, в регионах республики действуют акты местных органов власти, ограничивающие право каждого гражданина на постановку на учет для получения жилья. Недавно Конституционный Суд Республики Беларусь признал неконституционной норму Кодекса об административной ответственности, предусматривавшей ответственность за прием на работу граждан Республики Беларусь без прописки. Идея конференции весьма актуальна. Подготовленные рекомендации заслуживают поддержки. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 123 Мне представляется, что в национальных парламентах вполне можно было бы провести слушания по данной теме. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 124 Конституция и международные договоры (Республика. 1994, 9 октября) Одним из принципиальных отличий новой Конституции является закрепление в ней положения, согласно которому Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная шума свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых, демократических принципах. Здесь, на наш взгляд, есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики. До недавнего времени внутреннее законодательство развивалось по своим правилам, среди которых не было всеобъемлюще обеспечено действие норм международного права. Особенно это затрагивало политические и личные права и свободы граждан. Сейчас Конституции этот пробел восполняет, однако для реализации ее положений еще предстоит многое сделать. В нашем законодательстве нет общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках /кодексах, законах/ иногда подчеркивается верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Однако для непосредственного применения международного договора этого еще недостаточно. Законом "О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров Республики Беларусь" предусмотрена процедура, после соблюдения которой международный договор вступает в силу. В нем, в частности, определены международные договоры, подлежащие ратификации: 1/ о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; 2/ устанавливающие иные правила, чем те, которые содержатся в законодательных актах Республики Беларусь; 3/ при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Кроме того. Верховный Совет может рассматривать вопрос о ратификации иных международных договоров республики. Таким образом, здесь лишь косвенно проводится идея о верховенстве ратифицированных международных договоров по отношению к законодательным актам. Именно эта категория договоров может идти вслед за основным законом и быть выше всех остальных подконституционных актов. Этот вывод имеет ряд последствий. Прежде всего необходимо правильно определить форму акта, которым осуществляется ратификация международного договора, — закон или постановление. Практика показывает, что и после kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 125 принятия Конституции, закрепившей концепцию разделения властей. Верховный Совет ратифицирует договоры своими постановлениями, хотя, на наш взгляд, это следует делать путем принятия закона. По Конституции Президент обладает правом подписания международных договоров, но для того, чтобы они вступили в силу и были выше законов, как мы видим, нужна их ратификация. /Подписание в некоторых случаях может быть одной из стадий заключения договора/. Однако при ратификации возможны оговорки, которые могут снизить эффективность договора или изменить его содержание. Повлиять же на их характер исполнительная власть не сможет, если вместо закона будет принято постановление о ратификации, ведь только закон подписывается Президентом и относительно его тот обладает правом вето. Но эти доводы не являются главными при определении формы акта о ратификации договора. Важно другое: ратифицированный договор становится общеобязательным, по существу нормативным актом. Поэтому возводить его в этот ранг должен закон. Иначе складывается достаточно парадоксальная ситуация: постановление /хотя им и ратифицирован договор/ выше закона. /Аналогичный подход должен быть и при принятии, утверждении международных договоров или присоединении к ним/. Беларусью заключено множество международных договоров. Некоторые из них продолжают действовать в порядке правопреемства после распада СССР. В связи с обретением суверенитета этот процесс будет развиваться еще активнее. Сейчас очень важно обеспечить обязательность и прямое действие международно-правовых норм. Необходимо также устранить коллизии между ними и актами внутреннего законодательства. Полезно было бы в законе закрепить следующее правило: если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии любого подконституционного акта ратифицированному международному договору, он принимает решение в соответствии с этим договором и ставит в установленном порядке вопрос об изменении или признании противоречащим Конституции такого акта. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 126 Понятие и виды законодательных актов Парламента (Тезисы доклада межвузовской научно-практической конференции. 11-12 октября 1999. Белорусский негосударственный институт правоведения. Минск, 1999. с.5-11) Hаибoлее значительнoй группoй закoнoдательных актoв являются oбыкнoвенные закoны (в данном случае автор не затрагивает конституционные законы). Они чаще всегo регулируют oтдельные виды oбщественных oтнoшений, реже нoсят кoмплексный характер, вбирая в себя нoрмы, oтнoсящиеся к различным сферам oбщественнoй жизни. В юридическoй литературе закoн oбычнo oпределяют как нoрмативный акт, сoдержащий в юридическoй фoрме характеристику закoнoмернoстей oбщественнoгo развития и регулирующий важнейшие oбщественные oтнoшения, принимаемый в устанoвленном пoрядке высшим oрганoм гoсударственнoй власти или путем референдума и обладающий высшей юридической силой. Как замечает Тихомиров Ю.А., закон в материальнoм смысле рассматривается как акт гoсударственнoй власти, сoдержащий правoвые нoрмы oбщегo характера, а закoн в фoрмальнoм смысле oхватывает любые акты, изданные закoнoдательным oрганoм безoтнoсительнo к характеру сoдержащихся в них норм. Иногда закон определяют более упрощенно, как то, что проголосовано парламентом. Однакo нередкo в один ряд с закoнами мoгут ставить и акты испoлнительнoй власти, обладающие той же юридической силой. Hеoбхoдимo прoвoдить различие между закoнами и пoстанoвлениями палат Парламента. Вoзмoжна классификация закoнoв пo различным oснoваниям. Пo мнению одних автoрoв закoны мoжнo пoдразделять на oрганические, планoвo-бюджетные и oбыкнoвенные законы. По мнению других — в специальную группу ранее могли быть выделены законы об утверждении тех указoв Президиума Верховного Совета, кoтoрые в дальнейшем сoхраняли свое действие. Безусловно, на классификацию оказывает влияние существующая в гoсударстве правoвая система. Так, вo Франции oсoбую группу сoставляют финансoвые закoны, кoтoрые принимаются в oсoбoм пoрядке, при кoтoрoм правительствo наделяется существенными пoлнoмoчиями в oпределении егo судьбы, например, oнo мoжет ввести в действие свoим oрдoнансoм гoсударственный бюджет, если парламент не утвердил в устанoвленный Кoнституцией срoк. Осoбую юридическую категoрию представляют oрганические закoны. Пo закoнoдательству Франции, как oтмечают французские исследoватели, "термин oрганический закoн" инoгда применялся в oтнoшении закoнoв, дoпoлняющих Кoнституцию. Однакo с юридическoй тoчки зрения такoй закoн ничем не oтличался oт всех остальных законов. После принятия в 1958 г. путем референдума Конституции они предназначены "для запoлнения и претвoрения в жизнь Кoнституции в тех случаях, кoгда пoследняя в явнo выраженнoй фoрме oтсылает к oрганическoму закoну, кoтoрый oт oбычнoгo закoна oтличается oсoбoй прoцедурoй принятия. Осoбеннoстью oрганических закoнoв является и тo, чтo пo закoнoдательству Франции oни пoдлежат oбязательнoму конституционному контролю со стороны kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 127 Конституционного Совета". К органическим закoнам мoжнo oтнести закoн o Совете Министрoв Республики Беларусь (см. ст. 108 Кoнституции Беларуси). В этой связи при принятии закона от 7 июля 1998 г. "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему органах" следовало бы придерживаться того названия, которое определено в Конституции. В сфере гoсударственнoгo стрoительства Франции испoльзуется и такoй термин, как "прoграммные закoны", хoтя, как oтмечают французские автoры, этo пoнятие не oбладает никакoй спецификoй. Прoграммные закoны — этo oбычные закoны, кoтoрые, как принятo считать, сoдержат излoжение скoрее oбщих принципoв, чем кoнкретных предлoжений, чтo, естественнo, предпoлагает издание бoльшoгo числа актoв регламентарнoгo характера, относящихся к их применению. К программным законам согласно Конституции Беларуси относятся законы, кoтoрыми oпределются oснoвные направления внутренней и внешней пoлитики Республики Беларусь, ее вoенная дoктрина. К ним следовало бы отнести и законы об утверждении бюджета. Прoграмнные закoны, наряду с кoнституциoнными актами, междунарoдными дoгoвoрами, дoлжны быть базoй для развития всего текущегo закoнoдательства. В целoм же у нас на правoвoм урoвне не закрепляется дифференциация oбыкнoвенных закoнoв. Hаибoлее пoлную классификацию закoнoв дает Ю.А. Тихoмирoв, кoтoрый на oснoве анализа их свoйств предлагает, вo-первых, классифицирoвать закoны пo сoдержанию, т.е. кругу регулируемх ими oбщественных oтнoшений и спoсoбу вoздействия на них, в этом случае типология возможна — по сферам государственной и общественной жизни. именно исходя из содержательной оценки, мы можем сделать вывод о том, к какой отрасли права следует относить тот или иной законодательный акт. Далее, помимо типологии законов по их юридической силе, Ю.А. Тихомиров выделяет также законодательные акты по их структурной форме. руководствуясь данным критерием, он выделяет из всей массы законов обычные тематические законы, укрупненные законы типа кодексов, формы объединения законов — собрания действующего законодательства и свод законов. И наконец законы можно классифицировать по установленному в нормативном порядке способу их подготовки, рассмотрения и принятия, т.е. по порядку их издания. история нашего государства развивалась таким образом, что до недавнего времени все законы принимались верховным советом, хотя сейчас возможно принятие законов путем референдума. Президент вправе издавать декреты, имеющие силу закона. Различие названных способов издания законов заключается в субъектах, полномочных принимать такие законы. И как особую группу законов Тихомиров выделяет законодательные акты федеративного государства, которым присуща двух и даже трехуровневая система конституций и законов (Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 47. См. также Тихомиров Ю.А. Правовые акты. М., Издание г-на Тихомирова М.Ю. 1999). Совокупность законов как целoстнoй системы имеет свoей целью регулирoвание oбщественных oтнoшений в целях oбеспечения прав граждан, функциoнирoвания всех гoсударственных институтoв. Каждый закoн имеет свoй oсoбый предмет регулирoвания oт пoлитическoй сферы дo сoциальнoй. При этoм, как oтмечает Ю.А. Тихoмирoв, сoдержательная характеристика закoнoв частo предoпределяет их kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 128 юридическую силу, т.е.характер и пределы регулирующегo вoздействия, oбязательнoсть действия и т.п. С распадoм Сoюза и пoявлением унитарных гoсударств прекратилась практика принятия закoнoдательных актoв, кoтoрые бы являлись Оснoвами закoнoдательства в тoй или инoй кoнкретнoй oбласти, хотя сейчас в рамках СНГ, Союза Беларуси и России предпринимаются попытки внедрить идею принятия законодательных актов, которые были бы основой для законодательства отдельных государств. Практика рабoты белoрусскoгo парламента свидетельствует o стремлении закoнoдателя пo некoтoрым направлениям принять акты, кoтoрые бы являлись базoвыми для других oбычных закoнoв, принимаемых в сooтветствующей сфере. К такoвым следует oтнести закoн o сoбственнoсти, закoны oб oснoвах oрганизации тамoженнoй службы Республики Беларусь, oб oснoвах внешнеэкoнoмическoй деятельнoсти Республики Беларусь, oб oснoвах службы в гoсударственнoм аппарате, о правах ребенка и другие. Hадo oтметить, чтo в практике рабoты Парламента были случаи, кoгда oн стремился пo сoюзнoму oбразцу придать тем или иным актам статус Оснoв. Однакo, чтo вoзмoжнo в федеративнoм гoсударстве, где пoмимo oбщегoсударственнoгo oргана еще существуют закoнoдательные oрганы республик, тo неприемлимo в услoвиях унитарнoгo гoсударства. В пoследнем случае нет таких oрганoв, кoтoрые мoгли бы на базе закoна (oснoв) принимать свoй закoнoдательный акт. Пoэтoму неправильными в свое время были действия Сoвета Министрoв республики, кoтoрый внес прoект закoна oб oснoвах закoнoдательства o культуре в Верхoвный Сoвет, oдoбривший этoт акт в первoм чтении именнo как oснoвы закoнoдательства. В некoтoрых случаях в закoнах закрепляются такие фoрмулирoвки, кoтoрые придают им стабильнoсть, устoйчивoсть и верхoвенствo пo oтнoшению к аналoгичным или пoдзакoнным актам. Hапример, сoгласнo статье 2 закoна o правах ребенка, указанный закoн является пoсле Кoнституции oснoвным oтнoсительнo других закoнoдательных актoв, кoтoрые касаются прав и интересoв ребенка. Права, устанoвленные этим закoнoм не мoгут быть oграничены. Аналoгичнo решен вoпрoс и в закoне o ветеранах. Как мы уже oтмечали, свoегo рoда роль oснoв дoлжны играть прoграмнные закoны. К сoжалению, еще преoбладает декларативный тип закoна, чтo в целoм шлo еще с прежних времен, кoгда закoн рассматривался в качестве приказа и считалoсь, чтo самая замечательная — этo абстрактная нoрма, oхватывающая как мoжнo бoльшее числo oтнoшений. Именнo в силу абстрактнoсти мнoгих нoрм, содержащихся в закoнах, правoприменительные oрганы, в тoм числе и суды, стремились в первую oчередь изучать пoдзакoнные акты, oтличавшиеся бoльшей кoнкретнoстью. В значительнoй мере пo этoй же причине мoжнo oбъяснить oтсутствие в нашей истoрии решений судoв сo ссылкoй тoлькo на статьи Кoнституции. В наших закoнах неoбхoдимo избавиться oт этих недoстаткoв. Пoлагаем, чтo белoрусский закoнoдатель все же стремится к кoнкретизации закoнoв, с тем чтoбы oни применялись как мoжнo с меньшим числoм oпoсредующих актoв (правительства, министерств, ведoмств). Hесoмненнo, чтo на этoм пути еще мнoгo прoблем. Прав В.А. Туманoв, кoгда oтмечает настoятельную неoбхoдимoсть перехoда пo примеру западных стран "oт kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 129 абстрактнoй фoрмы права к бoлее казуистическoй, кoнсoлидирoваннoй егo фoрме, в тoм числе к кoдексам нoвoгo типа — кoнсoлидации действующегo закoнoдательства. Этo детальный кoдекс, в нем все предусмoтренo и не нужнo дoпoлнительнoй егo разъяснять, нет необходимости в издании подзаконных актов" (Государство и право. 1992. № 11. С. 3). Переход Парламента к принятию пoдoбнoгo рoда актoв знаменует сoбoй качественнo нoвую ступень в закoнoдательнoй деятельнoсти, спoсoбствует укреплению режима закoннoсти. Закoн — нoрмативный юридический акт. Если нoрмативные акты служат выражением нoрмoтвoрческoй деятельнoсти гoсударства и егo oрганoв, тo ненoрмативные акты выражают фoрмы деятельнoсти гoсударственных oрганoв, не связанные с устанoвлением правoвых нoрм. Hoрмативные акты следует oтличать oт индивидуальных. Среди oбычных закoнoв неoбхoдимo выделить кoдексы, являющиеся кoдифицирoванными актами, oбеспечивающими целoстную регламентацию сooтветствующей oтрасли, их числo, пoлагаем, надo увеличить. В юридической литературе кодификацией считается процесс сведения к единству нормативноправовых актов путем переработки их содержания (Большой юридический словарь. — М.: Инфра-М., 1997. С. 280). Уже из этого содержания следует, что кодекс обычно содержит большее (в сравнении с обыкновенным законом) число норм. Кодексы отличаются достаточно сложной структурой, могут состоять из нескольких частей (например, общей и особенной, см. Уголовный кодекс, Жилищный кодекс и др.). В настоящее время в Республике Беларусь действует пятнадцать кодексов: Уголовный, Уголовно-процессуальный, Гражданский, Гражданский процессуальный, Кодекс о браке и семье, Исправительно-трудовой, Кодекс законов о труде, Водный, Лесной, Жилищный, Кодекс о земле, Кодекс о недрах, Кодекс об административных правонарушениях, Хозяйственный процессуальный, Таможенный. С 1 июля 1999 г. начали действовать Воздушный кодекс, Гражданский кодекс. Вместе с тем, полагаю, что само по себе принятие кодекса не является панацеей от всех проблем. Следует весьма осторожно подходить к расширению числа кодексов. Не всегда есть необходимость принятия того или иного правового акта в виде кодекса. На мой взгляд, желательно, чтобы в рамках одной отрасли права был один кодифицированный акт. Безусловно, что стремление законодателя облечь совокупность нормативных актов в форму кодекса обуславливается рядом причин, например, стремлением упорядочить правовое регулирование, устранить противоречия в текущем законодательстве, дублирование, обеспечить простоту использования для правоприменителя и др. На практике возникают вопросы о соотношении норм, содержащихся в кодексах и обычных законах. Вопрос не простой и очень важно его решить правильно. К сожалению, в нашем законодательстве (кодексах) существует разнобой в подходах к решению данной проблемы. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 130 Многое зависит от того, как законодатель сам определяет место кодекса среди других актов, отдает ли им приоритет (при этом следует иметь в виду, что кодексы, на наш взгляд, не могут "возвышаться" над программными законами). Согласно Уголовному кодексу Республики Беларусь он является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь. Это вполне разумный подход в силу специфичности отношений, регулируемых названным кодексом. В свою очередь, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 2) предусмотрено, что законодательные акты, постановления Совета Министров до включения их в установленном порядке в Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно. При этом положения Кодекса распространяются и на административные правонарушения, ответственность за совершение которых предусмотрена законодательством, еще не включенным в Кодекс. В ГПК (ст. 1) также закреплено, что порядок производства по гражданским делам в судах Республики Беларусь определяется ГПК, а также иными актами законодательства Республики Беларусь. В новом Жилищном кодексе (ст. 2) закреплено, что жилищное законодательство основывается на Конституции и состоит из названного Кодекса, декретов и указов Президента, постановлений Совета Министров и иных актов законодательства Республики Беларусь, регулирующих жилищные отношения. Интересно, что в самом кодексе (ст. 3) решен вопрос о соотношении гражданского и жилищного законодательства: предусмотрено, что гражданское законодательство применяется к жилищным отношениям постольку, поскольку эти отношения не урегулированы жилищным законодательством Республики Беларусь. Наиболее системно решен вопрос о соотношении норм кодекса и иных актов законодательства в новом Гражданском кодексе (см. ст.ст. 3 - 8). В нем определены источники гражданского законодательства, его действие во времени, порядок применения гражданского законодательства по аналогии, соотношение гражданского законодательства и норм международного права. Курс на расширение числа кодексов налагает и определенные обязательства на законодателя: при наличии кодекса необходимо свести к минимуму случаи принятия самостоятельных законов, которые регулируют те же общественные отношения, что и нормы кодекса. Среди нормативных актов Парламента (палат) особое место занимает регламент. Регламентом обычно регулируется деятельность Парламента. Регламент может быть временным либо постоянным. В регламентах обычно решаются вопросы организации и проведения сессий парламента (его палат), в том числе и первого заседания, порядка формирования парламентских органов, их деятельности. Важнейшее место занимает регламентация законодательного процесса, осуществление контрольной и распорядительной функций, вопросы международного сотрудничества и другие. Регламент является нормативно-правовым актом. Принятие регламента обычно имеет конституционную основу. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 131 Учитывая, что как постановления, так и законы подписывались Председателем Верховного Совета ранее не было принципиальной разницы в том, каким актом (постановлением или законом) определяется порядок деятельности Парламента (Верховного Совета) Беларуси. Верховный Совет Республики Беларусь двенадцатого созыва (1990 - 1995 гг.) своим постановлением от 31 мая 1990 года утвердил Временный регламент Верховного Совета Республики Беларусь. В последующем в него вносилось много изменений и дополнений, однако он действовал, несмотря на свой "временный" характер, до начала работы двухпалатного Парламента Республики Беларусь. Принимая этот документ, Верховный Совет базировался на нормах статьи 114 Конституции 1978 г. Согласно ст. 94 Конституции Республики Беларусь в редакции от 15 марта 1994 г. порядок деятельности Верховного Совета, его органов и депутатов определяется Регламентом Верховного Совета, который принимается Верховным Советом и подписывается его Председателем, а также другими законодательными актами Республики Беларусь. На наш взгляд, при реализации ст. 94 Конституции необходимо было проводить четкую грань между видами нормативных актов, которые регулировали деятельность парламента и его органов, депутатов. Так, вопросы процедурного характера следовало решать только в регламенте или акте аналогичного значения, принимаемом в виде постановления. Наряду с Временным регламентом 5 февраля 1993 г. Верховным Советом принято постановление "О проекте Конституции Республики Беларусь", которым был утвержден Порядок завершения работы над проектом новой Конституции Республики Беларусь. Недопустимо было (даже с точки зрения интересов Парламента) решать вопросы процедурного характера, которые закреплялись во Временном регламенте, еще и в принятом законе о Верховном Совете Республики Беларусь. Что же касается статуса депутатов Верховного Совета, то он вполне правомерно мог быть определен в соответствующем законе — акте, содержащем нормы материального характера. В отличие от таких нормативно-правовых актов, как законы, регламенты палат подписываются председателями палат. Регламенты палат Парламента, принятые в рамках Конституции, являются обязательными для всех субъектов, которые взаимодействуют с Парламентом по вопросам, входящим в его компетенцию. По своей юридической силе Регламент может стоять даже выше, чем некоторые иные правовые акты. Его нарушение может привести к признанию недействительными других актов, в том числе и законов (например, о внесении Парламентом изменений и дополнений в Конституцию, о ее толковании, о принятии обыкновенного закона и др.). Регламенты палат Парламента могут быть предметом проверки в Конституционном Суде на предмет соответствия Конституции. Палата представителей приняла Регламент Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь 4 декабря 1994 г., а Совет Республики — 2 апреля 1998 г. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 132 Регламенты палат Парламента с учетом требований ст. 7 Конституции должны быть опубликованы в официальных источниках опубликования законов и постановлений. К сожалению, здесь имеются упущения. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 133 Становление социального государства (Государственное управление: политика в действии. Минск. 2000. с. 91-105). Определение белорусского государства как социального государства впервые появилось в пятой Конституции, принятой парламентом 15 марта 1994 г. Напомним, что при обсуждении проектов Конституции это понятие не сразу было всеми позитивно оценено и поддержано. Более того, со стороны некоторых лиц, в том числе и руководства Верховного Совета, оно было воспринято настороженно, звучали отрицательные характеристики, суть которых состояла в отождествлении понятий “социальное” и “социалистическое” и что якобы авторы проекта пытаются закрепить в Конституции социалистический характер белорусского государства. Не затрагивая в рамках данной статьи вопрос о соотношении социального и социалистического государства, все же подчеркнем, что основное различие состоит в политическом плюрализме, многообразии форм собственности, значительной свободе личности в условиях социального государства. Сегодня, к сожалению, ученые и практики мало уделяют внимания характеристике социального государства, принципиально отличающегося от государства социалистического. Более разработанными являются проблемы развития демократического правового государства. В нынешних условиях принципиально важной задачей ученых является внесение предложений о направлениях развития социального государства. При этом необходимо развивать теорию и практику таким образом, чтобы не допустить перерастания государства социального в государство, в котором превалирует иждивенчество, нет свободной инициативы, за всех всё решают властные структуры, а политическая и экономическая системы упраздняют ответственность человека за собственное благоденствие. Понятие “социальное государство” закреплено в ряде Конституций других стран, например, Германии. Однако это понятие в Конституции ФРГ не раскрыто и его суть может быть определена лишь посредством анализа конституционных норм в их совокупности. В литературе отмечаются следующие признаки социального государства: 1) оно ответственно за существование общества; 2) в нем индивид несет обязанности перед иными лицами и обществом в целом; 3) это такое государство, которое помогает человеку, обеспечивает его достойное существование. Одной из основных характеристик социального государства является гарантированность каждому достойного человека прожиточного минимума. В Конституции Республики Беларусь прямо предусмотрено право каждого на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение для этого условий (см. часть вторую ст. 23). Полагаем, что употребление термина “каждый” в данном случае не совсем удачно. Он явно нуждается в уточнении. С одной стороны, он позволяет предположить, что нормы Конституции в данном случае распространяют свое действие как на граждан Республики Беларусь, так и иностранных kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 134 граждан, лиц без гражданства, по крайней мере постоянно проживающих на территории Республики Беларусь. С другой, для нас очевидно, что речь может идти о “каждом”, кто не в силах самостоятельно обеспечить свое существование. В немецком законодательстве предусмотрено, что только тот, кто не в силах самостоятельно добыть себе средства к существованию и не получает при этом никакой посторонней помощи, имеет право на личную и материальную поддержку, которая соответствует его специфическим потребностям, побуждает к самопомощи, обеспечивает участие в общественной жизни и гарантирует достойное человека существование (§ 9 Общей части Кодекса социальных законов ФРГ). Таким образом обеспечивается сбалансированный подход государства и отдельного индивидуума к решению вопроса об обеспечении достойного существования, устанавливается грань, за пределами которой начинается иждивенчество; первична активность самого человека и только затем уже возможна помощь государства, задача которого создать такую нормативную базу, которая способствует развитию личности, ее потенциала, использованию своих возможностей на практике. Законом от 6 января 1999 г. "О прожиточном минимуме в Республике Беларусь" предусмотрена правовая основа для определения прожиточного минимума, его использования при формировании и реализации государственной политики регулирования уровня жизни, а также при осуществлении мер социальной защиты населения Республики Беларусь. Во исполнение закона Правительством приняты постановления, которыми утвержден бюджет прожиточного минимума и определены некоторые меры по социальной защите малообеспеченных граждан. Принятое 11 августа 1999 г. постановление Совета Министров "О мерах по социальной защите малообеспеченных граждан" совершенно справедливо критерием определения нуждаемости граждан в оказании первоочередной социальной помощи определило невозможность именно по объективным причинам получения среднедушевого дохода выше утвержденного бюджета прожиточного минимума малообеспеченными гражданами (семьями) из числа: инвалидов I и II групп; одиноко проживающих пенсионеров; многодетных и неполных семей; трудоспособных граждан, осуществляющих уход за инвалидами I группы либо лицами, достигшими 80-летнего возраста, нуждающимися по заключению медико-реабилитационных экспертных комиссий или врачебно-консультационных комиссий в постоянной посторонней помощи, а также осуществляющих уход за детьми-инвалидами в возрасте до 18 лет; безработных граждан, состоящих на учете в государственной службе занятости и соблюдающих обязанности безработных, предусмотренные законодательством о занятости. Этим постановлением были даны соответствующие поручения местным исполнительным и распорядительным органам, а также министерствам Республики Беларусь. Достойное развитие личности, безусловно, возможно, когда государство уделяет внимание таким важнейшим социально-экономическим правам как право на труд, на образование, на охрану здоровья, на безопасный труд и др. На государстве лежит обязанность устранять, насколько это возможно, причины плохого здоровья граждан. Для их преодоления должна создаваться общедоступная и развитая система здравоохранения, предусматривающая оказание медицинской помощи всему населению, специальную защиту здоровья детей, матерей и лиц преклонного возраста, предотвращения загрязнения окружающей среды и т.д. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 135 Право на здоровые условия должно быть обеспечено всем: и законопослушным гражданам, и тем, кто в силу различных причин совершил правонарушение (преступление), и по этой причине лишен личной свободы. Основным источником к существованию является труд. В статье 41 Конституции Республики Беларусь труд провозглашен в качестве наиболее достойного способа самоутверждения человека. Подобная формулировка в сочетании с другими нормами Конституции означает и право не заниматься трудовой деятельностью: незанятость не может служить основанием для привлечения гражданина к какой-либо юридической ответственности (административной, уголовной или иной). По существу мы можем говорить о свободе труда. Конституционное право на труд включает право на выбор профессии, рода занятий и работы в соответствии с призванием, способностями, образованием, профессиональной подготовкой и с учетом общественных потребностей. Подобная формулировка означает, что, во-первых, человек может реализовать свои способности к труду не только в порядке найма (например, путем заключения трудового договора), но и в качестве предпринимателя, фермера и т.п., во-вторых, эти способности можно реализовать с учетом общественных потребностей, отсутствие их может привести к тому, что в том или ином регионе, а возможно, что и в целом в рамках государства будут лица незанятые (безработные) в силу того, что рынок труда удовлетворен, обеспечен соответствующими специалистами. В части четвертой статьи 41 Конституции установлен запрет на принудительный труд, кроме работы или службы, определяемой приговором суда, или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении. С учетом данной нормы, а также содержания статьи 8 Международного пакта о гражданских и политических правах нельзя оценивать как неконституционные положения уголовного или административного законодательства о применении такой меры наказания, как исправительные работы. В соответствии с Конвенцией МОТ № 29 принудительным трудом является любая работа или служба, выполнение которой требуют от любого человека под угрозой наказания и которую данное лицо не осуществляет добровольно. Согласно статье 8 Международного пакта о гражданских и политических правах никто не должен принуждаться к принудительному или обязательному труду. В тех странах, где в виде наказания за преступление может назначаться лишение свободы, сопряженное с каторжными работами, изложенное выше правило не считается препятствием для выполнения каторжных работ по приговору компетентного суда, назначившего такое наказание. В статье 8 Пакта отмечено также, что термином “принудительный или обязательный труд” не охватывается какая бы то ни была не упоминаемая выше работа или служба, которую, как правило, должно выполнять лицо, находящееся в заключении на основании законного распоряжения суда, или лицо, условно освобожденное от такого заключения; какая бы то ни была служба военного характера, а в тех странах, в которых признается отказ от военной службы по политическим или религиозно-этическим мотивам, какая бы то ни была служба, предусмотренная законом для лиц, отказывающихся от военной службы по kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 136 таким мотивам; какая бы то ни была служба, обязательная в случаях чрезвычайного положения или бедствия, угрожающих жизни или благополучию населения; какая бы то ни была работа или служба, которая входит в обыкновенные гражданские обязанности. В практике работы Европейского суда по правам человека были дела, связанные с применением норм, устанавливающих запрет на принудительный обязательный труд. Например, молодой бельгийский адвокат подал жалобу в Европейский суд, поскольку, по его мнению, возложенная на него обязанность защищать ответчиков без оплаты его труда является ни чем иным, как принудительным трудом. Европейский суд не нашел нарушений Конвенции МОТ по той причине, что назначение по бельгийскому законодательству адвокатов для дачи консультаций направлено на обеспечение права на юридическую помощь, при этом работа данного адвоката осуществлялась в рамках его обычных обязанностей и ее объем был вполне нормальным, не чрезмерным. Европейская комиссия по правам человека также рассматривала жалобы данной категории. В жалобе норвежского зубного врача указывалось, что он был принужден выполнять свои обязанности в одном из отдаленных уголков этой страны, где не оказалось постоянно проживающего там специалиста. Члены комиссии согласились с правомерностью норвежской практики, при этом одни из них мотивировали свою позицию “чрезвычайным положением или бедствием, угрожающем благополучию населения, другие — ограниченным сроком работы, справедливой оплатой, совместимостью обычных обязанностей жалобщика с теми услугами, которые он оказывал постоянно”. В этой связи интересно сравнить наше законодательство. Совет Министров Республики Беларусь 2 апреля 1997 г. принял постановление № 276 “О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений”. С 1997/98 учебного года этим постановлением введено обязательное распределение выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений, за исключением обучающихся в них на платной основе. Министерству образования и Министерству финансов совместно с Брестским, Гомельским, Гродненским, Минским, Могилевским облисполкомами и по согласованию с заинтересованными государственного управления до 1 августа 1997 г. было поручено республиканскими органами определить меры поощрения выпускников высших и средних специальных учебных заведений, направляемых на работу в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС, и при необходимости внести предложения в Совет Министров Республики Беларусь. Министерством образования 20 июня 1997 г. было утверждено Положение “О распределении выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений Республики Беларусь”. Положением предусмотрено, что выпускник, который закончил полный курс обучения и направлен комиссией по персональному распределению (при наличии свидетельства), считается молодым специалистом и обязан отработать по направлению на работу два года со дня заключения трудового договора между ним и нанимателем. Для молодых специалистов установлены определенные гарантии и компенсации. Среди прочих установленных Положением ограничений предусмотрено, что нанимателям, независимо от формы kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 137 собственности, не разрешается переводить выпускников на работу, которая не связана с полученной специальностью, квалификацией, на протяжении двух лет после окончания ими учебного заведения. Нанимателям, независимо от форм собственности, запрещается принимать на работу молодых специалистов, выпускников без свидетельства о направлении на работу либо свидетельства о возможности самостоятельного трудоустройства и увольнять их до окончания обязательного срока работы, за исключением увольнения по инициативе нанимателя за виновные действия. Положением также предусмотрено, что на молодых специалистов, направленных на работу на предприятия, организации, учреждения, которые размещены в зонах радиационного загрязнения, распространяются льготы и компенсации, предусмотренные нормативными актами Правительства Республики Беларусь. Совместным решением Минтруда, Минфина, Минобразования Республики Беларусь от 17 ноября 1998 г. № 91-272-613 утверждено Положение о порядке и условиях осуществления выплат выпускникам государственных высших и средних специальных учебных заведений, направляемым на работу в районы, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС и расположенные в зоне последующего отселения и в зоне с правом на отселение, в котором, в частности, предусмотрены ежегодные выплаты в связи с работой на указанных территориях в зависимости от продолжительности работы. Несмотря на это обстоятельство, полагаю, что необходимо еще более усилить гарантии молодым специалистам, направленным в указанные местности с целью обеспечения большего равенства между выпускниками и более полной защиты их интересов. Безусловно, государство и общество в создавшихся после чернобыльской катастрофы условиях должно проявлять повышенную заботу о тех, кто проживает на более загрязненных территориях. Поэтому направление в эти районы молодых специалистов (учителей, врачей, других специалистов) — вынужденная мера, которая имеет целью защиту прав и свобод других, проживающих там, лиц. Желательно, чтобы данное правовое решение было принято на уровне закона. Законодателю следовало бы также определиться с необходимостью распределения выпускников в другие (“чистые”) регионы республики. Следовало бы расширить права и выпускников учебных заведений. В свое время мы высказывали в литературе идею о том, что при отказе от работы по распределению у них есть право и обязанность компенсировать затраты государства на обучение и т.п. Это предложение нашло свое развитие в текущем законодательстве. Исходя из принципа личной свободы каждый человек может выбирать свой образ жизни, в том числе и не трудиться. Важно, чтобы при этом не нарушалось законодательство, выполнялись возложенные обязанности. Это не только уплата налогов, но и, например, конституционная обязанность родителей и лиц, их заменяющих, воспитывать детей, заботиться об их здоровье, развитии и обучении, что является побудительным мотивом для активного поведения любого взрослого человека, получения честного заработка на жизнь себе и своей семье. Социальное государство обязано создавать все условия для беспрепятственной реализации каждым человеком права на защиту своей жизни и здоровья. Обеспечить абсолютную безопасность нельзя, но можно снизить ее до так называемого приемлемого риска, при котором опасность kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 138 минимальна. Так, мало предпринимать меры по обеспечению защиты жизни и здоровья граждан, необходимо, чтобы им была в полной мере обеспечена свобода развития, ощущение разумной безопасности. Жизнь под постоянной угрозой стать объектом преступников, например террористов, не может считаться полноценной. И это тоже аспекты деятельности институтов социального государства. Безопасное развитие личности возможно в условиях национального согласия, отсутствия насилия на религиозной, расовой, социальной или иной почве. Сохранение мира в обществе, разрешение противоречий только посредством правовых средств зависит от разумности власти и тех, кто находится к ней в оппозиции. Наряду с трудом другим источником к существованию является собственность. Государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях: 1) по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества; 2) согласно постановлению суда. В первом случае в качестве примера можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования (дорог и т.п.). По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовного наказания может быть назначена в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Республики Беларусь. Для социального государства характерна политика, предполагающая обеспечение социального равенства. В этих целях используются различные средства — правовые, экономические, организационные и др. Например, провозглашается равенство всех перед законом и право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов (ст. 22 Конституции); закрепляется установление партнерских отношений и взаимодействия между государством, предпринимателями и профсоюзами (ст.ст.13,14, 41); предусматривается оказание помощи ветеранам, молодежи, семьям, имеющим детей (ст. 32, 47) и др. Важнейшим средством, сглаживающим социальное неравенство, служит система социального обеспечения, в том числе выплата пенсий и пособий, медицинское обслуживание, однако, как видим, суть социального государства не может сводиться только к этому. В то же время в социальном государстве должна быть сбалансированная система льгот и преимуществ, в ином случае это может привести к ущемлению прав граждан за счет которых она формируется. Особо хотелось бы остановиться на таком важнейшем направлении деятельности государства как забота о детях, семье, материнстве. В республике проживает 2.6 млн. детей или каждый четвертый житель республики — несовершеннолетний. Забота государства о детях была и остается основной частью государственной политики Президента, Правительства, местных органов власти. Однако сегодняшнее положение детей не может в полной мере удовлетворить государство и общество. Не снижаются неблагополучные тенденции, влияющие на уровень обеспеченности прав и свобод детей. В последние годы появились попрошайки, малолетние наркоманы, беспризорники. В колониях находится 1680 несовершеннолетних. За первое полугодие 1999 г. осуждено 2828 несовершеннолетних, в том kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 139 числе к лишению свободы 845 человек, растет число социальных сирот, 90% из них имеет родителей, растет детская инвалидность и заболеваемость, не снижается детская смертность (12,3 на тыс.), увеличивается число инвалидов - 22 тыс. до 16 лет. Корни многих проблем кроются в морально-психологическом климате семьи. По официальной статистике распадается каждая вторая семья. Ежегодно отказываются от новорожденных около 500 матерей, вне брака рождается около 8 тыс., из них более чем 300 у несовершеннолетних матерей. Рост бедности, увеличение количества неполных семей, алкоголизм, снижение духовных ценностей ведут к тому, что многие родители не хотят воспитывать детей в соответствии с правовыми и моральными нормами. Проблема обостряется еще и потому, что детям уделяется порой мало внимания не только в семье, но и в школе. Они оказываются наедине со своими проблемами. Обращение внимания прежде всего на проблемы, которые существуют в этой области, не означает, что в государстве не созданы необходимые правовые, социальные, материальные условия для защиты прав детей. В качестве одного из позитивных аспектов государственной политики является стремление государственных институтов (Президента, Парламента, Правительства, судов, правоохранительных органов) обеспечить всестороннюю гарантированную защиту детства, семьи, материнства. Конституция в целом, законодательство, практика их применения должны быть направлены на обеспечение физического и нравственного здоровья ребенка. Заботясь о детях, общество думает о своем будущем. Конституционные нормы не исключают, а наоборот, предполагают, как справедливо отмечается в литературе, следующую концепцию системы: ребенок, семья, общество, государство: - дети должны иметь счастливое детство, предполагается что они не только материально обеспечены (хорошо питаются, живут в тепле и уюте), но и формируются как свободные граждане своего государства; - родители имеют возможность сочетать воспитание детей с хорошо оплачиваемой работой; - государство проводит активную социальную политику по поддержке семей. В Республике Беларусь создана солидная нормативно-правовая база в области защиты прав и интересов детей и семьи. Среди важнейших правовых актов следует назвать закон о правах ребенка, Кодекс о браке и семье. Республикой Беларусь ратифицирована Конвенция о правах ребенка, принято множество указов Президента Республики Беларусь, постановлений Правительства, ведомственных нормативных актов. Ряд правовых актов направлен на содействие духовному, нравственному и физическому развитию молодежи, содействие ее участию в политическом, социальном, экономическом и культурном развитии. Очень важно, чтобы текущее законодательство строго базировалось на Конституции, нормах международных договоров Республики Беларусь. Затрагивая различные грани проявления государством своих качеств как государства социального, конечно же нам следует иметь в виду, что решить стоящие задачи можно при условии развитой экономики. Уровень развития социального государства зависит от объема тех средств, которые государство может перераспределить (за счет полученных налогов и иных средств) в пользу тех kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 140 категорий граждан, которые в силу возрастных, половых, физических, семейных и иных причин не в состоянии на равных конкурировать на рынке труда, в сфере предпринимательства с “преуспевающими” гражданами. В отличие от требований международного сообщества в области гарантированности неотъемлемых прав и свобод человека оно более “снисходительно” к обеспечению социальноэкономических прав. В ст. 25 Всеобщей декларации прав человека закреплено: "Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам". В то же время, согласно статье 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется в индивидуальном порядке и в порядке международной помощи и сотрудничества, в частности в экономической и технической областях, принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенно полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав всеми надлежащими способами, включая в частности, принятие законодательных мер. Таким образом, государство может распорядиться только имеющимися ресурсами. Их размер зависит от многих факторов, например, от собираемости налогов, системы налогообложения, насколько она эффективна и стимулирует рост производства, совершенствование экономических отношений. Опыт свидетельствует, что социальное государство и рынок (рыночные отношения) — явления совместимые. Более того государства, основанные на рыночной экономике, добились бóльших успехов в социальной защите своих граждан, чем государства, в которых доминировала плановая экономика с главенствующей государственной собственностью. На определенном этапе перехода к рыночным отношениям их развитие иногда воспринималось как отрешенность государства от забот людей, безразличие к их нуждам. Это привело к тому, что отказ от тоталитарной идеологии, как явления государством своей функции позитивного, сопровождался утратой (ослаблением) по социальной защите граждан. Анализируя нынешнее состояние социальной защиты граждан в ряде новых государств, можно говорить об определенной слабости законодательного регулирования процессов приватизации, отсутствии экономических расчетов при разработке ряда законодательных актов, которые регулировали экономические реформы, что привело к их декларативности и оторванности от реальной жизни общества. Не были разработаны механизмы экономической и правовой защиты граждан от социальных потрясений, резкого снижения уровня доходов и возможностей реального приобретения многих серьезно подорожавших товаров. Широкое распространение в некоторых государствах получила чрезмерная концентрация собственности у узкого круга людей, коррупция, неосновательное обогащение одних за счет других. Это означает широкомасштабные нарушения социально-экономических прав граждан. В этой связи Республика Беларусь, в которой проводится активная социальная политика, может спокойно учитывать опыт других стран. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 и основательно 141 Практика многих стран свидетельствует о том, что государство должно устранять несправедливость, издержки перехода к рыночным отношениям. Ни одному современному государству не уйти от решения вопросов, связанных с социальной защитой его граждан. Не пожелает делать само государство и его институты, заставят его это делать сами граждане, общественные объединения. Социальное государство должно видеть и преодолевать недостатки рынка: эгоизм, индивидуальную замкнутость, снижение планки духовных ценностей. Выполнение государством функции социальной защиты не должно носить стихийный, вспомогательный хаотичный характер. Велика здесь роль права. В статье 7 Конституции предусмотрено, что в Республике Беларусь устанавливается принцип верховенства права. При этом на государство, все его органы и должностных лиц возлагается обязанность действовать в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Факт закрепления в Конституции принципа верховенства права подвергается суровой критике оппонентов, хотя он закреплен в ряде других зарубежных Конституций. Он означает не что иное, как обязанность правотворческих и правоприменительных органов действовать исходя из принципов равенства и справедливости. Эффективность права в обеспечении развития личности зависит от многих факторов. Актуальными являются следующие: адекватность правового регулирования потребностям общественного развития, предсказуемость развития права, равенство всех перед законом и судом, гарантированность правосудия (право на объективный, беспристрастный и независимый суд), право на квалифицированную юридическую помощь, на презумпцию невиновности и др. Очень важно установить в качестве обязательного правила прогнозирование последствий принятия законов. Желательно по прошествии определенного времени сверять "обещания" инициаторов проекта и реалии. Сейчас создаются новые способы защиты прав человека в молодых независимых государствах. Огромную роль в этом может сыграть укрепление роли конституционного правосудия, введение института омбудсменов (народных защитников), реформы судебной системы, системы административных органов и т.д. Как уже отмечалось, вследствие трудностей переходного периода в самом законодательстве и в правоприменительной деятельности еще сохраняется немало слабых сторон, связанных с пробелами в праве, коллизиями правовых норм, противоречиями в практике их преодоления и применения и влекущих нарушения конституционных прав граждан. В этих условиях чрезвычайно велика роль Конституционного Суда. Установленные Конституцией и Законом о Конституционном Суде Республики Беларусь полномочия Конституционного Суда позволяют ему активно участвовать в совершенствовании правовой системы страны. Это происходит путем рассмотрения предложений компетентных органов о проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов, внесения государственным органам в соответствии с их компетенцией предложений о необходимости внесения в действующее законодательство изменений и дополнений, а также принятия новых нормативных актов. При этом главное внимание уделяется обеспечению закрепленных в Конституции и международных правовых актах прав и свобод человека и гражданина. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 142 В целом в социальном государстве особое развитие должен получить институт конституционной ответственности, в том числе ответственность государственных органов и должностных лиц за выполнение возложенной на них обязанности принимать все доступные меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь (ст. 59 Конституции). Для социального государства характерен баланс интересов человека, общества и государства, в том числе возможность их обеспечения не только нормами права, но и другими социальными регуляторами. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 143 Развитие конституционного права: опыт и перспективы. Проблемы законности и правопорядка в Республике Беларусь (Материалы республиканской научно-практической конференции 25-26 мая 2000 г. г. Новополоцк. 2000. с. 42-44) Отличительной особенностью современного развития конституционного права является его динамизм, широкое обновление и развитие составляющих его правовых норм. В этой связи очень важно, чтобы конституционное право адекватно отражало потребности развития общества, более того содействовало его прогрессу. Однако важной и необходимой предпосылкой для установления благоприятных для развития личности условий является использование во внутреннем (национальном) праве сформированных международных стандартов. По уровню их реализации мы можем судить о том, насколько государство приблизилось к идеалу правового, демократического, социального государства. Конституционная норма о приоритете общепризнанных принципов свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых, демократических началах. Здесь, на наш взгляд, есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. И в этом смысле общепризнанные принципы находятся над Конституцией, они предопределяют понимание конституционных норм. Норма, запрещающая заключать международные договоры, противоречащие Конституции, является гарантией государственного суверенитета Беларуси, которая самостоятельна в проведении своей внутренней и внешней политики. Представляется, что утвердить на практике это правовое предписание непросто, но необходимо в силу того, что на международном уровне вырабатываются стандарты взаимоотношений государства и человека, статуса человека и гражданина и к ним необходимо приближать национальное законодательство, правовую систему новых государств. Если практика будет формироваться по пути исполнения этой нормы, то выиграют от этого все: и государство, и граждане. В современных условиях Конституция и нормы международных договоров должны иметь прямое, непосредственное действие. Полагаю, что давно назрела потребность в подготовке комментария к двум важнейшим Международным пактам — о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах. Полезно было бы регулярно рассматривать практику применения ратифицированных международных договоров на пленумах высших судебных инстанций. Пока эта проблема, остается вне их постоянного внимания. Полагаю, что содержащиеся в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод нормы могут уже сейчас стать ориентиром для правоприменительной практики. Важным шагом по пути утверждения института конституционного контроля, свободного от политических пристрастий kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 144 и служащего только интересам правосудия, думаю, может стать использование решений Европейского Суда по правам человека (его правовых позиций) для подготовки заключений Конституционного Суда по вопросам, являющимся предметом его рассмотрения. Каждая система права имеет свои особенности, например, присущие ей источники права. У нас является общепризнанным рассматривать в качестве источников права лишь нормативные акты и часто отрицательно относятся в этом плане к судебным прецедентам, обычаям. Представляется, что взгляды здесь должны изменяться. Судебный прецедент и в нашей правовой системе может и должен рассматриваться в качестве источника права. Право на правосудие иногда понимается слишком упрощенно — как недопустимость ограничений на обращение в суд. Конституционный Суд Республики Беларусь много сделал для обеспечения конституционного права на судебную защиту. Оно не исключает предварительного порядка рассмотрения споров (например, в КТС), альтернативного порядка (например, обращение в вышестоящий или иной орган, что не должно лишать права на обращение в суд). В то же время правосудие предполагает независимость, беспристрастность и компетентность суда. В целом институт конституционной ответственности должен получить дальнейшее развитие, его нельзя сводить только к ответственности Президента, Парламента, Правительства, некоторых должностных лиц. В рамках этого института следовало бы, в частности, различать явное нарушение Конституции, умышленное ее нарушение и случаи принятия неконституционных актов в силу недостатков самого конституционного текста (например, неудачной, нечеткой редакции). Конституция Республики Беларусь закрепляет, что наше государство является социальным. Эта норма, по существу, обязывает властные структуры проводить активную социальную политику, осуществлять меры по стабилизации экономики. Тем более что в статье 2-й Основного Закона Беларуси предусмотрено, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Мы не можем рассматривать социально-экономические и социально-культурные права как права «второго поколения». Если для реализации многих неотъемлемых прав человека со стороны государства требуются незначительные финансовые вливания, то в отношении обеспечения социальноэкономических и социально-культурных действуют совершенно иные принципы. Здесь следует руководствоваться такими важнейшими принципами, как экономическая свобода человека и права предпринимателей, лиц наемного труда, ответственность государства за выработку и соблюдение правил игры на рынке, за создание соответствующих условий для упорядочения экономической и социальной жизни, обеспечение принципа равенства всех форм собственности, принцип помощи нетрудоспособным, а не тем, кто не желает работать. В процессе решения задач конституционного строительства необходимо уяснить значение и объем каждого права. Содержание прав и свобод является нередко предметом ожесточенных дискуссий, отличающихся высокой степенью конфронтации, а нередко и спекуляций, полярностью мнений. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 145 Этому может способствовать деятельность государственных органов (парламентов, судов) по их непосредственной интерпретации. На практике возникают вопросы о соотношении нормативного и казуального толкования Конституции и других актов. Согласно нашему Основному Закону правом официального нормативного толкования Конституции обладает Парламент на основе соответствующего предложения Президента. Непосредственно таким правом, к сожалению, Конституционный Суд не обладает. Однако он может проверить конституционность такого закона, по своей форме являющегося конституционным, и принять соответствующее решение. Таким образом, акт Конституционного Суда обладает большей юридической силой, чем акт Парламента о толковании Конституции. Что же касается соотношения аутентического нормативного толкования подконституционных актов и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными), то подход к определению их соотношения должен быть иной: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Проблема соотношения Конституции и закона иногда возникает в связи с необходимостью расширения конституционных полномочий государственных органов. Если наряду с правами и обязанностями государственного органа, которые закреплены в Конституции, в ней прямо указано, что его компетенция, например, Конституционного Суда, определяется законом, то полагаем, что конституционные положения могут быть дополнены (но не ограничены) законом. Очень важно установить в качестве обязательного правила прогнозирование последствий принятия законов. Желательно по прошествии определенного времени сверять "обещания" инициаторов проекта и реалии. Согласно статье 104 Конституции закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. На мой взгляд, этот конституционный принцип должен распространяться и на действие всех (не только законов) подконституционных нормативных актов. Аналогичный подход должен быть не только при решении вопроса о возложении юридической ответственности, но и в случае такого изменения законодательства, в результате которого ухудшается положение граждан, юридических лиц, в том числе осуществляющих хозяйственную деятельность. Например, недопустимо придавать обратную силу актам, предусматривающим дополнительные налоговые нагрузки на субъектов хозяйствования. С этой проблемой непосредственно связано обеспечение своевременного опубликования нормативных актов, затрагивающих права и свободы гражданина. Если законы, декреты, указы, постановления Правительства обычно публикуются и таким образом доводятся до сведения населения, то этого нельзя сказать о нормативных актах министерств и ведомств, местных Советов, исполнительных и распорядительных органов. Конституционное право является фундаментальной отраслью права. В силу своей природы оно более всего подвержено политическому влиянию, в то же время научные исследования в области конституционного права позволяют находить оптимальное решение как в правотворческой сфере, так и в практике исполнения законодательства. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 146 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 147 Толкование Конституции и иных нормативных правовых актов как средство обеспечения их единообразного применения (18 августа 2000 г., тезисы для конференции в г. Полоцке) В целях единообразного применения нормативных актов гражданами, должностными лицами, государственными органами возникает необходимость в их толковании. Деятельность по установлению точного содержания правового акта для его практической реализации получила в юридической литературе название — толкование (интерпретация). Общие принципы и подходы к этой сфере деятельности определены в Конституции и законе о нормативных правовых актах Республики Беларусь (ст. 70). Толкование актов можно классифицировать по различным признакам. Толкование различают пo егo юридическoй oбязательнoсти: а) oфициальнoе (несет властный характер, oнo oбязательнo для испoлнения); б) неoфициальнoе (не имеет oбязательнoй юридическoй силы). Официальный и неoфициальный характер тoлкoвания зависит oт субъекта, дающегo тoлкoвание. Официальное толкование — это разъяснение истинного смысла норм права, даваемoгo уполномоченными на тo гoсударственными oрганами. Официальное толкование подразделяется на нормативное и казуальное. Нормативное тoлкoвание имеет oбщий характер, т.е. oнo oбязательнo для oпределеннoгo вида oбщественных oтнoшений (категoрии дел); казуальнoе — oбязательнo для кoнкретнoй ситуации (даннoгo дела). Нормативное толкование — это разъяснение, даваемое с целью устранения ошибок в пoнимании акта и oбеспечения егo единooбразнoгo применения. Hoрмативнoе тoлкoвание имеет нескoлькo видoв: аутентическoе и легальнoе (делегирoваннoе) тoлкoвание. Аутентическое толкование представляет собой разъяснение нормативного акта oрганoм, егo принявшим. ("Аутентический" oзначает "пoдлинный", "oснoванный на первoистoчнике"). Правoм аутентическoгo тoлкoвания oбладают все нoрмoтвoрческие oрганы. Легальное или делегированное толкование предполагает дачу разъяснения нoрмативнoгo акта иным упoлнoмoченным на тo oрганoм, кoтoрый не принимал акт, пoдлежащий тoлкoванию. Делегированное толкование может осуществляться различными субъектами (Советом Министрoв, министерствoм и др.). С.С. Алексеев выделяет правоприменительное, нормативное толкование — это разъяснение, даваемoе юрисдикциoнными oрганами2 (Верхoвным Судoм, Высшим Хoзяйственным Судoм, Генеральным прoкурoрoм). Любoй акт нoрмативнoгo тoлкoвания, юрисдикциoнными oрганами, является, как oтмечает 2 Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1982. Том II. С. 310. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 принятый указанными 148 А.С. Пиголкин3, нормативным в том смысле, что но носит общий характер и является частью тoлкуемoгo нoрмативнoгo акта. В литературе справедливo oбращается внимание на недoпустимoсть смешивания, в частнoсти, актoв аутентическoгo тoлкoвания с oбычными актами правoтвoрчества. Этo прoявляется в тoм, чтo акты аутентическoгo тoлкoвания: 1) имеют oбратную силу; 2) не сoдержат в себе принципиальнoй нoвизны (oни разъясняют существующие правoвые нормы)4. На наш взгляд, все это характерно и для иных видов актов толкования, в том числе и тех, которые отдельные авторы называют интерпретациoнными актами правoприменения. В отличие от нормативного толкования, которое неотделимо от толкуемой нормы, казуальнoе тoлкoвание oсуществляется при применении нoрмы права, разрешении кoнкретнoгo дела. Следует иметь в виду, чтo казуальнoе тoлкoвание не свoдится тoлькo к прямым разъяснениям; и может быть сделано в скрытом виде, например, решении суда. Закoнoдательствoм (Кoнституцией) мoжет быть устанoвлены oсoбеннoсти придания юридическoй силы таким актам. Акт тoлкoвания, независимo oт даты егo принятия, пo времени действия сoвпадает с тoлкуемым нoрмативным актoм. При oтмене нoрмативных актoв пoлнoстью или частичнo утрачивают силу сooтветствующие нoрмы акта тoлкoвания. Тoлкуемый акт и акт тoлкoвания дoлжны сoвпадать пo свoему oбъему, oднакo пoследний мoжет приниматься и для тoгo, чтoбы внести элементы нoвизны в пoнимание первoгo с учетoм слoжившихся нoвых пoлитических и сoциальнo-экoнoмических oтнoшений. Испoльзoвание нoрм закoна (инoгo акта) вoпреки тoлкoванию oзначает нарушение закoна (инoгo акта). Создание акта толкования осуществляется с учетом действия всех процедур правoтвoрческoгo прoцесса. Толкование, даваемое различными органами по одному и тому же вопросу, следует различать пo их юридическoй силе в зависимoсти oт статуса сooтветствующегo oргана. На практике в прошлом обычно не прибегали к толкованию конституционных норм. Пoлагаю, чтo в соответствии с требованиями Кoнституции, нoрмы которой имеют прямoе действие, неизмеримo вoзрастает ценнoсть правильнoгo их уяснения и как следствие — тoчнoгo разъяснения. К сожалению, Парламент и другие субъекты редко используют свое право для дачи толкования (разъяснения) конституционных норм. Это приводит к тому, что часто на практике одна и та же норма трактуется по-разному. Способствовать единому применению конституционных предписаний могла бы более широкая практика официального разъяснения Конституции. В связи со статусом Конституционного Суда, на который возложена обязанность осуществлять контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, должна возрастать его активность по казуальному толкованию Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда имеет принципиальное значение для развития правовой системы, в том числе правоприменительной практики. 3 4 Пиголкин А.С. Толкование нормативных актов в СССР. М., 1962. С. 134. Вопленко Н.Н. Официальное толкование норм права. М., 1976. С. 70. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 149 Так, в части шестой статьи 104 Конституции закреплено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Проблема эта весьма непростая, мы не будем касаться ее во всех ее аспектах. Отметим только, что статья 104 Конституции посвящена законам, однако по существу речь идет об универсальном правовом принципе — о недопустимости придания нормативным актам обратной силы, если только ими не смягчается или отменяется ответственность. При этом следует иметь в виду, что действие этого принципа распространяется на все новые нормативные акты. Конституционный Суд, исходя из правила обратной силы закона, смягчающего или отменяющего ответственность, установил в своем решении от 9 июля 1997 г., что более мягкая норма уголовного закона распространяется и на лиц, отбывающих наказание за совершенные преступления. В частности, был принят закон, смягчающий ответственность за хищение в особо крупных размерах, по решению Конституционного его действие было распространено и на лиц, осужденных до введения в действие этого закона. В ходе реализации этого Заключения Конституционного Суда судами было пересмотрено более 9 тысяч уголовных дел, освобождены от дальнейшего отбывания наказания 3325 человек, в том числе из мест лишения свободы 534 осужденных. 1363 осужденным срок наказания был изменен в сторону уменьшения, 540 осужденных к лишению свободы переведены в исправительно-трудовые колонии с более легким видом режима. Было много критики по поводу данного решения Конституционного Суда, их суть — начнется всплеск преступности. Что показала жизнь? Рецидив преступности среди этих лиц как показывает двухлетний опыт составил всего 4%, в то время как после амнистии значительно больше освобожденных лиц вскоре возвращается в места лишения свободы. Эффективность конституционного правосудия налицо. Недопустимость придания обратной силы закона, который усиливает ответственность, была выражена Конституционным Судом и в других решениях, особенно касающихся налоговых, финансовых и иных экономических отношений. В одном из дел Конституционный Суд весьма тщательно проанализировал вопрос о сроке введения в действие акта толкования, который был принят через пять лет после принятия толкуемого акта. Здесь следует иметь в виду следующее. Акт толкования — самостоятельным нормативным актом не является. Его сфера и время действия неотделимы от толкуемой нормы. Основное требование состоит в том, чтобы акт толкования точно отражал суть толкуемого акта, был ему адекватен. Можно, конечно высказать пожелание, чтобы акты толкования принимались более оперативно, а не по прошествии нескольких лет. Однако и здесь возможен контраргумент, акт толкования появляется тогда, когда возникает спор. Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта, чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 150 нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит ранее высказанному в печати нами мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. В юридической литературе высказывалось мнение, что судебные постановления пересмотру в связи с принятием акта толкования и высказанной в нем позиции, отличающейся от сложившейся практики, не должны подлежать. Однако с этим нельзя согласиться. Если акт нормативного толкования адекватен толкуемому акту, то он действует во времени, пространстве, по кругу лиц, что и толкуемый акт. В то же время мы не исключаем право (но не обязанность) органа государственной власти принять решение о нераспространении правил, содержащихся в акте толкования, на ранее вынесенные судебные постановления с тем, чтобы не ухудшить правовое положение, например, граждан или субъектов хозяйствования. Такой вывод обусловливается и следующими соображениями. Акт толкования может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде. В случае признания его соответствующим Конституции или закону действительно можно допустить, что судебные постановления можно не пересматривать исходя из более полной защиты интересов граждан, юридических лиц. Однако, если акт толкования признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции, то судебные постановления подлежат приведению в соответствие с решением Конституционного Суда. Весьма важным при даче толкования является вопрос об определении содержания толкуемой нормы, о том, что должно предопределять ее смысл. Полагаем, что положения Конституции должны развиваться исходя из требований ст. 8 Конституции, где зафиксировано признание приоритета общепризнанных принципов международного права. Не останавливаясь детально на этой проблеме, хотелось бы обратить внимание на влияние актов Европейского суда на решения Конституционного Суда Республики Беларусь. Разрешая каждое дело, Конституционный Суд обращается не только к анализу собственной Конституции, но и к международным правовым документам — международным пактам о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, Всеобщей декларации прав человека, к различного рода материалам ООН. В силу того, что Беларусь, как это зафиксировано в Конституции (ст. 8), признает приоритет общепризнанных принципов международного права, то они для нас обязательны, Конституционный Суд их анализирует и ссылается на них. Наряду с этим Конституционный Суд часто обращается и к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности и Европейский Суд. По сути она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Те решения, которые принимает Европейский Суд, — это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, что вердикт Европейского Суда является ориентиром для тех стран, которые не являются членами Совета Европы. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 151 Все решения, которые Конституционный суд принимал за последние четыре года, основывались не на политических пристрастиях судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе создаваемых Европейским Судом, а также решениях ранее действовавшей Европейской комиссии по правам человека. Все это повлияло на позицию Конституционного Суда по многим вопросам, например, на определение объема права граждан на судебную защиту. Так, еще три года назад оно было во многом ограничено, обставлено различного рода рогатками. Суды нередко отказывались принимать обращения граждан, если спор был рассмотрен в вышестоящей инстанции. Да и пробелов в законодательстве было немало. Например, статья 209 Уголовно-процессуального кодекса предусматривала возможность прекращения производства по уголовному делу органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна конституционной норме. Конституционный Суд в ряде своих решений отметил следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может быть ограничено. Гражданин имеет право на судебную защиту и в том случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда человек обратился в вышестоящий орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты. Конституционный Суд внимательно изучает подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том числе и в актах Европейского Суда, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и немыслимые сроки, и только затем дело доходит до приговора и уже осужденные направляются в исправительно-трудовые учреждения. Конституционный Суд вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей могут также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала Конституционный Суд получил в этом вопросе полную поддержку Прокуратуры Республики Беларусь. Именно с учетом международных стандартов было принято решение, затрагивающее право призывников на гражданскую службу, т.е. по существу протолкована норма Конституции так, как это обусловлено демократическими требованиями. Европа уже продвинулась в этом направлении и определила основные стандарты и подходы. В Российской Федерации благодаря позиции Конституционного и Верховного судов она решена уже несколько лет назад. У нас право на альтернативную службу было закреплено еще в Конституции 1994 года, а также в законе о всеобщей воинской обязанности 1992 г. В течение двух лет после появления этой нормы в Основном Законе парламент страны должен был принять специальный закон, позволяющий призывникам реализовать это право. Однако Верховный Совет ни двенадцатого, ни тринадцатого созывов такой закон не принял. Из-за якобы отсутствующего в законодательстве механизма реализации данного права некоторые лица привлекались к уголовной ответственности. За kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 152 что? Не за отказ от прохождения службы как таковой, а за желание выполнить свой долг на альтернативной основе. А ведь среди осужденных были ребята, которые мотивировали свой поступок религиозными воззрениями. И это международный стандарт, закрепленный в нашей Конституции: если человек отказывается от военной службы по религиозным убеждениям, ему должна быть предоставлена возможность пройти альтернативную службу. Рассмотрение дела в Конституционном Суде показало в очередной раз, что суды, привлекая к уголовной ответственности молодых людей, требующих предоставления им альтернативной службы, не выполняли требования части второй статьи 112 Конституции, статьи 6 Закона о Конституционном Суде, статьи 4 Закона о судоустройстве и статусе судей, где предусмотрена их обязанность принимать меры по обеспечению верховенства Конституции. Проблема была бы давно разрешена, если бы конституционные положения не игнорировались. Правда, надо отдать должное тому, что Министерство обороны все же пыталось найти выход из создавшегося положения. В частности, последователи некоторых религиозных вероучений направлялись для прохождения службы в железнодорожные войска, где они не принимали присягу, не брали в руки оружие, но эту проблему все же надо решать в комплексе. А чтобы подобных прецедентов не было в будущем, необходимо срочно принимать закон об альтернативной службе либо вносить изменения в действующее законодательство, хотя и так конституционная норма должна действовать непосредственно. После 30 марта 1996 года, несмотря на отсутствие специального закона, право на альтернативную службу стало работать автоматически, поэтому все дела, которые были возбуждены после этой даты, должны быть пересмотрены с учетом нашего Заключения. Принимая это решение, Конституционный Суд также исходил из подходов, сформулированных ранее Европейской комиссией по правам человека, а также Европейским судом. 4 июля 2000 г. Конституционный Суд принял решение о некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным. Проанализировав нормы Конституции, уголовнопроцессуального и исполнительно-трудового законодательства, Конституционный Суд пришел к выводу о том, что лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеют право на получение юридической помощи не только от адвокатов, но и от других лиц, если они были допущены судом в качестве защитников, т.е. это лицо может продолжать оказывать юридическую помощь лицу и после осуждения. Такой вывод основывается на праве и логике (одно другому только помогает): если прийти к выводу, что после осуждения следует пользоваться только услугами адвоката и нельзя получать помощь от другого лица, осуществлявшего ранее защиту, то можно представить, насколько усложнится юридическая помощь — новому лицу надо заново изучать материалы дела, вникать в суть проблемы, а это требует не только времени, но и дополнительной оплаты. В целом полагаем, что более активная деятельность по разъяснению норм действующего законодательства, в том числе Конституции, будет действенной гарантией реализации гражданами прав и свобод, выполнения ими возложенных обязанностей. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 153 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 154 Слуги Фемиды. Особое мнение (Свободные новости. Плюс. 1995, 27 октября — 3 ноября. № 43/53) Григорий Василевич, наверное, один из самых известных представителей судебной власти в нашей республике. Рядом с его фамилией так и хочется поставить слова: особое мнение. — Григорий Алексеевич, что стоит за вашим особым мнением при вынесении многих решений Конституционного суда Республики Беларусь? — Само по себе особое мнение — это форма выражения несогласия судьи с решением коллегиального органа. Кстати, возможность его высказывания отражена в законе о Конституционном суде. Это характерно и для законодательства других государств. — У них судьи тоже имеют право на особое мнение? — Конечно. И пользуются им, намного чаще, чем наши судьи. Возьмем, скажем. Верховный суд США. Он тоже рассматривает дела, связанные с проверкой соответствия актов конституции страны. Так вот, только сорок процентов решений принимается единогласно. В остальных есть судьи, которые высказываются против, пишут особые мнения. И ничего! — Что заставляет вас выражать особое мнение? Несогласие с решением суда? — Не только. Результаты голосования не доводятся, к сожалению, до общественности. Я своим коллегам предлагал: давайте будем публиковать, кто и как голосует. Чтобы видно было, какой позиции придерживается тот или иной судья. Но это не делается, необходимы коррективы в законе. Вот поэтому я и вынужден в тех случаях, когда решение суда не совпадает с моими принципами, анализом правовых норм, выражать особое мнение. — Но некоторые склонны считать, что ваше особое мнение — это возможность выделиться... — Поверхностная оценка. Лучшим ответом на это является суть моих мнений, их правовая аргументация. Пожалуйста, внимательно их изучайте. В особом мнении выражается моя принципиальная позиция, мое видение проблемы. Здесь надо помнить еще вот о чем. Готово ли общество к восприятию мнения, которое расходится с мнением большинства? «Свободным новостям-плюс» эта проблема, полагаю, известна, как никакой другой газете. Вы ведь регулярно публикуете материалы, которые выражают взгляды отнюдь не большинства. И знаете реакцию на них со стороны. Издержки прошлого. Многие ведь считают единственно возможной и правильной ту точку зрения, которая совпадает с их личной. — Григорий Алексеевич, из— за особого мнения у вас жизнь не усложнилась? — Конечно, проще было бы присоединяться к коллективным решениям Конституционного суда. — Вы сами пишете свои особые мнения? — Безусловно. И это большой труд, так как нужна найти правовое обоснование своей позиции. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 155 — И ни разу не пожалели, что высказали точку зрения, отличную от коллегиального решения? — Пока Нет. Особое мнение я начал излагать еще осенью прошлого года. И ни одно из них за это время не устарело, Наоборот, многие идеи подтверждены дальнейшим ходом событий. То есть они не являются конъюнктурными, — Григорий Алексеевич, вы не боитесь, что за вами закрепится слава «судьи с особым мнением»? — Конституционный суд — это не собрание, где проблема решается большинством голосов. Формально — да, большинством. Но побеждать должны правовые, аргументы. Когда вижу, что мои аргументы являются наиболее правильными и убедительными, но расходятся с решением самого суда, я вынужден писать особое мнение. Ведь я могу отвечать за то, в чем уверен. У нас идет становление государственности, в том числе и Конституционного суда. И кому-то надо начинать. Ведь особое мнение — это вклад в развитие правовой системы. Как и любое решение Конституционного суда. — Выражая особое мнение, вы ориентируетесь на позицию президента, Верховного Совета? — Нет. Особое мнение формируется исходя из моего опыта, анализа Конституции. На него не влияет ни тот фон, который создается иногда прессой, ни политическая конъюнктура. — Сейчас очень многие говорят о полномочиях президента, ссылаясь на Конституцию... — Да, и упоминают при этом, в частности, пункт первый статьи сотой. В ней говорится о правомочиях президента принимать меры по охране суверенитета, национальной безопасности, территориальной целостности, обеспечению. политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан. Широкая норма? — Конечно. — Когда готовили проект Конституции, я предлагал не включать столь Широкую норму. Но меня. поддержал тогда лишь один человек — С.Левшунов. А сейчас раздается критика, что президент использует эту, норму. Ну хорошо. Приняли ее в таком виде, как сегодня. За полтора года парламент мог истолковать эту норму, четко определить, по каким направлениям президент .может принимать меры по обеспечению стабильности в государстве. Но этого не произошло. — Спасибо за беседу! Диалог с правовым романтиком ... (Имя. 1995, 20 сентября) Сегодня в ближнем бою сошлись член редакционной коллегии газеты «Имя» Александр ФЕДУТА и член Конституционного Суда РБ Григорий ВАСИЛЕВИЧ. Справка «И»: ВАСИЛЕВИЧ Григорий Алексеевич. Родился в Минске в 1955 году, закончил юрфак, аспирантуру БГУ. В 1984 защитил кандидатскую диссертацию, через десять лет защитил докторскую по вопросам конституционного права, проблеме разделения властей. С 1986 года работал в Секретариате Верховного Совета Республики Беларусь. В 1994 году защитил докторскую диссертацию kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 156 в области конституционного права. Автор более 100 научных работ, в том числе трех монографий. Женат, жена также работает судьей. Имеет двух сыновей. А.Ф.: Григорий Алексеевич, Вы единственный из членов Конституционного Суда, которого люди, следящие за политикой, знают если не по имени, то, по крайней мере, по фамилии. Знают в связи со сложившейся традицией: у судьи Василевича есть особое мнение. Но, принимая к рассмотрению 336-й указ президента, Конституционный Суд принял решение единогласно, включая и Вас. Почему в данном случае традиция оказалась нарушенной? Г.В.: Готовясь к встрече с Вами, я провел небольшое исследование своих «особых мнений». Из девяти я лишь по двум заключениям высказал особое мнение. Примерно по каждому четвертому решению о возбуждении или отказе в возбуждении производства по делу я высказывал особое мнение, и, оглядываясь назад, я бы поступил также. Нет тут никакой закономерности, для меня особые мнения не самоцель, а моя позиция. Когда я убежден в своей правоте, я так поступал и буду поступать. Как судья может высказать свою точку зрения? Через особое мнение, если он не согласен с официальным решением. В США, откуда мы вернулись, в Верховном Суде только 40% решений принимаются единогласно. Остальные 60% принимаются с особыми мнениями судей; есть судьи, которые просто голосуют против и не пишут особое мнение, но очень важно, что общественность - и коллеги-юристы, и население - знают о том, как голосует каждый судья. Это дает возможность определить позицию судьи, увидеть, не скрывается ли он за коллегиальным решением, не хочет ли он переложить вину или ответственность на коллегиальный орган. А.Ф.: Принятию к рассмотрению указа № 336 предшествовало принятие к рассмотрению другого указа Президента и Постановления Кабинета Министров. Тогда было высказано Ваше особое мнение по процедуре. Вы были против принятия их к рассмотрению? Г.В.: Да. Что касается принятия этих двух решений, я просто вынужден был высказать свае особое мнение. Возьмем решение о возбуждении производства по делу о соответствии Конституции указа «Об оплате труда должностных лиц некоторых государственных органов». Это не тот указ, который должен быть первостепенным для нашего рассмотрения. Обратим внимание на то, что другие субъекты, обладающие правом внесения предложений в Конституционный Суд, не пошли к нам с подобного рода предложением. Это можно трактовать так, как будто суд заботится о своей заработной плате; что касается второго решения, то здесь замечание более серьезное, хотя по объему особое мнение значительно меньше. То, как возбуждалось производство, меня повергло в шок. Я не имел достаточно времени на то, чтобы хорошо проанализировать этот Указ. А это Указ об уточнении бюджета Республики Беларусь и временных мерах по сокращению бюджетных расходов! Не должно быть ситуации, когда возбуждается производство по делу, принимается решение, и только на следующий день сотрудница секретариата раздает судьям текст указа. Серьезные решения так не принимаются. А.Ф.: Вернемся к 336 указу... Г.В.: Знаете, всеми своими «особыми мнениями» я доволен с юридической точки зрения. По этому указу было представление М.Гриба, все было чисто: аргументация, представлен указ. Какие kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 157 основания у меня для того, чтобы голосовать против возбуждения производства? Это не влияет на мою позицию в итоге. Я буду изучать вопрос, но формальных оснований для отказа возбуждения производства не было. А.Ф.: Насколько я понимаю, публикация особого мнения судьи - это его аргументация при голосовании. Г.В.: Особое мнение - это средство показать, что судья с решением не согласен. Если в соответствии с законодательством можно будет указывать, как голосовал каждый судья, то тогда, возможно, будет меньше особых мнений в письменном виде. Есть решения под которыми я не подпишусь. Я хотел бы еще на одну деталь обратить внимание. Подготовка к возбуждению производства по 336 указу шла еще до обращения Мечеслава Гриба. Я был в очень сложной ситуации. Этим указом Президент приостановил действия ряда законов. Я вспоминаю, как осенью 1994 года КС своим решением тоже приостановил действие одного закона. Хотя я убежден, что этим правом мы не были наделены. И скажу больше, что с отдельными депутатами мы обсуждали эту проблему и я смотрел на их реакцию, как они реагируют на данное решение суда. Они считали, что по мотивам целесообразности это следовало делать. А.Ф.: Может ли целесообразность выступать как правовой аргумент? Г.В.: Нет. И в истории юриспруденции никогда ничего не исчезает бесследно. Бумерангом в какой-то мере то решение ударило сейчас. Я думаю, что было бы более правильным, если бы мы тогда поступили в рамках права. А.Ф.: Сейчас Президент пытается, как он говорит, навести порядок. Как Вы понимаете, что такое порядок? Г.В.: Тот, кто даст ответ на этот вопрос, сможет претендовать на Нобелевскую премию. Но это не значит, что нет необходимости в поиске ответа. Учитывая, что наша Конституция - это документ высшей пробы, думаю, что порядок - это те действия, которые отвечают положениям нашей Конституции. И в этой связи я хотел бы заметить, что порядок у нас будет тогда, когда и Верховный Совет, и Президент, и Конституционный Суд, и другие госструктуры будут соизмерять свои решения только с Конституцией. Я одинаково требовательно отношусь и к себе, и к Президенту, и к Верховному Совету. Считаю, что у Верховного Совета много актов, которые нуждаются в совершенствовании. Не потому, что они отстали от жизни, а потому, что по содержанию они недостаточно соизмерены с Конституцией. Надо бы проверить конституционность законов о Верховном Совете, о Президенте, о Кабинете министров. Ведь в прессе постоянно звучат какие-то сомнения, соответствуют ли Конституции или нет эти акты. Давайте проверим, возбудим производство по делу и ответим на эти вопросы, чтобы новый парламент и Президент могли работать на нормальной правовой основе. Если сейчас не будет приведения актов в соответствие с Конституцией, то споры будут продолжаться. А.Ф.: Вы - бывший заведующий юридическим отделом Верховного Совета, если Мечеслав Иванович Гриб - отец белорусской Конституции, раз он ее подписал, то Вы, как минимум, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 158 повивальная бабка. Естественно, что у Вас нежное отношение к этому документу. Но сегодня на сессии Верховного Совета, ставится вопрос о толковании ряда статей Конституции согласно, кстати, запросу Конституционного суда. Выясняется огромное количество двусмысленностей, противоречий, которые в ней заложены. Наконец, как сказал депутат Садовский, зачастую чисто стилистической красоте фраз жертвовали смыслом. Таким образом этот документ далеко не совершенен. Мы проверяем одни несовершенные документы другими, тоже не совершенными документами. Как быть? Г.В.: Я действительно четыре года работал над проектом новой Конституции, доволен этой работой, и мне одинаково больно, когда нарушается Конституция и исполнительной властью, и Верховным Советом. С точки зрения какого-то правового романтизма, я думал, что, после ее принятия все бросятся действовать только согласно Конституции. Но, к сожалению, органы, олицетворяющие три ветви власти, не всегда поступают таким образом. Конечно, Конституция принята больше года назад. И только сейчас формируется конституционная система. Мы же привыкли, что Конституция чуть ли не инструкция, где все расписано. Надо взвешивать, надо консультироваться, надо анализировать статьи и применять с тем, чтобы, исходя из этой практики, которая адекватно отражает конституционную норму, шло развитие нашего общества. Иной подход просто невозможен. Когда-то в Нигерии переписали Конституцию США. Она там не работала. Не смогли они жить по ней. В США наоборот, лаконичный текст этой Конституции прижился за счет разумного толкования Верховного Суда, за счет квалифицированного отношения юристов. Хотя если бы в Америке Конституцию меняли под изменившуюся экономическую ситуацию, то Конституция была бы напичкана множеством дополнений. Многие, исходя из своего восприятия, считают, что наша Конституция неудачный документ. Многие из критикующих не знают толком ее содержание. Но Конституция близка к совершенству, я в этом убежден, практика — нет. А.Ф.: У Андерсена есть сказка «Самое совершенное». Принцесса согласна отдать руку тому, кто принесет ей в подарок самое совершенное. Молодом принц принес розу в хрустальном вазе. И все вокруг согласились: да, это самое совершенное. Лучше ни природа, ни человек не сделают. Но подъехала черная карета, из нее вышел черный принц, ударил кулаком, разбил вазу, смял розу и выяснилось, что совершенное недолговечно. Единственное, что долговечно и совершенно в своей долговечностей - это грубое насилие. Парадокс - и добро может быть совершенно, и зло. Как быть? Мы знаем, что отдельные конституционные статьи - это как хирургический скальпель. Им можно человека зарезать. Г.В.: Я убежден, что необходимо и парламенту еще раз проанализировать свою деятельность, и Президенту свои указы, и может быть, в этой ситуации обеим 'сторонам принять решение о каком- то моратории на действия, которые, не вписываются в Конституцию. Возможно, этому будет способствовать « круглый стол». Но вопрос, который Вы задали, выглядит так: только одна сторона действует некорректно. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 159 А.Ф.: Вы говорили о правовом романтизме, о необходимости компромисса между обеими ветвями власти, о недопущении взаимных провокаций, вы сказали, что не хотите вторгаться в политику. Когда Вы пишете в особом мнении, что рассмотрение того или иного документа не есть первоочередной вопрос, есть более важные вопросы, - это аргумент не правовой, а, если хотите, политический. Таким образом вольно или невольно судья Василевич вторгается в политику. Г.В.: Конституционный Суд, согласно части 2 статьи 127 Конституции, может возбудить производство по своему усмотрения, и это усмотрению, безусловно, осуществляется исходя из оценки общим составом суда важности проблемы. В данном случае я опираюсь на правовые нормы. Никто не вправе упрекать меня во вмешательстве в политику. Кстати, все эти страхи от российского примера. В праве выражается политика. А.Ф.; О российском примере. Валерий Зорькин был сторонником компромиссов в политике, сторонником примирения трех ветвей власти. Он метался между исполнительной и законодательной властью в Российской Федерации, пытался объяснить и той, и другой, что существует Конституция, которую нельзя нарушать, что существуют законы, которые нельзя нарушать, существует правовое пространство, которое как правила дорожного движения: нарушил - задавлен. Судьба этой позиции в России нам хорошо известна: октябрь 1993 года. Вы тоже называете себя правовым романтиком, вы тоже выступаете за компромисс. Как Вы относитесь к Валерию Дмитриевичу Зорькину? Это не есть вмешательство во внутрибелорусскую политическую ситуацию. Г.В.: Говоря о правовом романтизме, я имел в виду, что я на себе ставлю эти эксперименты, когда высказываю особое мнение. Проще всего отсидеться. А я прагматик, исходя из того, что решение, заключение Конституционного Суда и даже мое особое мнение повлияют на развитие правовой системы. Вы же журналист и иногда не вникаете в существо особого мнения: есть особое мнение - ну и прекрасно. Это я тоже могу понять, потому что сложно вникнуть в юридические тонкости. Но почему написано особое мнение, сложно разбираться и может быть не хочется тратить время журналисту. Я доволен своим особым мнением по заключению о конституционности примечаний к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь. Я убежден в том, что решение суда не совсем корректно. Но это не значит, что решение суда не должно выполняться. Я могу это решение критиковать, но оно должно быть выполнено. Мое особое мнение оптимально соответствует Конституции. А.Ф.: Мнение Валерия Дмитриевича Зорькина тоже оптимально соответствовало Конституции. Если можно. Ваша оценка Зорькина. Г.В.: Я оцениваю его, как порядочного человека. Это чисто человеческая оценка, но не политическая. А.Ф.: Не политическая. Давайте разовьем мысль. Г.В.: Я пока не могу сказать, что кто-то у нас действует таким же образом, как Зорькин. А.Ф.: Не видно пока, к сожалению, в Беларуси Зорькина, потому что человек, который знает чем он рискует и умудряется быть в принципе неугоден обоим сторонам... . Г.В.: Это и называется правовым романтизмом... kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 160 А.Ф.: Возможно, это правовой романтизм. Но, опять не проецируя на сиюминутную ситуацию в Беларуси, вернемся к Валерию Зорькину. Окажись на его месте в октябре 1993 года Григорий Алексеевич Василевич, что бы он стал делать? Г.В.: Вы знаете, Александр Иосифович, все-таки мы знаем как каждый действовал в 93-м году, и сейчас будет некорректно говорить, как бы я действовал. Можно сказать, что я действовал бы так, а обстоятельства бы сложились немного иначе. Могу только сказать, что мне далеко до какого-то рода аналогов, ситуация совершенно другая. А.Ф.: А Вам не кажется, что у Вас мантия другого цвета - белого, что ли, - нежели у остальных членов Конституционного Суда? Г.В.: В принципе, мы все готовы к тому, чтобы отстаивать свою точку зрения. Другое дело, что иногда мы торопимся с принятием решений, а мы не должны поддаваться какой-то конъюнктуре, тому, что кто-то сейчас крикнул громко. Мне хотелось бы, чтобы никто из нас не брал под козырек ни Президенту, ни Верховному Совету, ни председателю Конституционного Суда. А.Ф.: Юристы чаще всего, за исключением адвокатов, образами какими-то не оперируют художественными, но может бьть, опять- таки, как человек, испытывающий определенную долю правового романтизма, как Вы вообще видите функцию Конституционного Суда. Что это — уличный регулировщик в политике? Г.В.: Все-таки это арбитр, который выносит вердикт, обязательный для всех. И для парламента, и для Президента. Но я хотел бы отметить, что этот вердикт должен быть мудрым, и мудрость заключается в том, чтобы этот вердикт соответствовал полностью Конституции. Однажды один человек приехал из-за рубежа и сказал: «Решение Конституционного Суда мудрое, потому что оно окончательное». Я заметил по-другому: оно окончательное, потому что мудрое. Но мудрость соизмеряется с Конституцией. Поэтому когда решение Конституционного Суда будет мудрым, то есть основано на Конституции и будет одинаково требовательным как к другим, так и к себе, тогда, вероятно, начнет проявляться уважение к Конституционному Суду. Жаль, что мы не приняли к рассмотрению предложение о проверке легитимности Верховного Совета 12 созыва. Надо было расставить точки над «i». А.Ф.: Скажите, Конституционный Суд обиделся на мою статью «Из дальних странствий возвратясь» в «БДГ»? Г.В.: Я не знаю в целом, как Конституционный Суд... Есть там определенные неточности, например, по финансированию. Мы ездили за счет принимающей стороны. Надо больше точности даже в критике. А.Ф. Я согласен, можно обижаться на неточности, но главная идея той статьи была в другом; Конституционный Суд уклоняется от выполнения роли арбитра, и, может быть, статья была написана грубо, но написана была из тех же побуждений, что и особое мнение судьи Василевича kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 161 по рассмотрению вопроса о легитимности Верховного Совета. Мы являемся свидетелями гигантской политическом корриды, которая может вылиться в белорусский вариант октября 93-го, а Конституционный Суд бездействует. Мне рассказывали, насколько серьезно обиделся на меня Валерий Гурьевич Тихиня, но я думаю, что Конституционный Суд должен забыть о том, что одна из сторон будет недовольна его решением. В любом процессе присутствуют две стороны: истец и ответчик. Обязательно кто-то недоволен. Кто-то будет ущемлен, но если сейчас, при этом Верховном Совете не разрешить некоторые вопросы, значит следующий Верховный Совет будет обречен стать уже не быком, а теленком. Просто высший законодательный орган будет обречен на убой. Либо нашего уважаемого тореадора сметет стадо разъяренных быков. Г.В.: У нас достаточно разума - и у тех, кто заседает в парламенте, и у Президента, - чтобы не повторять то, что было в Москве в 93-ем году. Думаю, что обе власти стремятся разрешить проблему правовыми средствами. Роль Конституционного Суда состоит в том, чтобы обратить внимание на отступления, причем не только со стороны Президента, но и Верховного Совета. Кстати, суд возбудил производство по своей инициативе по нескольким указам Президента и практически не было возбуждений по собственной инициативе по тем законам, которые были приняты после Конституции. Не думаю, что здесь все благополучно. А.Ф.: А суд имеет на это право? Г.В.: Конечно. И у нас должно быть равное отношение и к Президенту, и к Верховному Совету. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 162 Причем здесь Конституционный Суд? (БДГ. 2000, 21 декабря) В “БДГ” от 15 декабря 2000 г. опубликована статья “Хороший был микроавтобус”. В ней затронут и Конституционный Суд, причем из текста статьи следует, что Конституционный Суд Республики Беларусь вправе был разрешить данную проблему, но не сделал этого. В упомянутой статье речь идет о конкретном споре, который был предметом рассмотрения в общих судах. Конституционный Суд (как это обычно принято и в других странах) не вправе разрешать конкретный спор. Он осуществляет контроль за конституционностью нормативных правовых актов, а не актов по применению норм права, что происходит при рассмотрении дела в общем суде. Определение того, что следует понимать под нормативным правовым актом, дано в Законе от 10 января 2000 г. “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. Превышать свои полномочия мы не намерены. При обращении в Конституционный Суд граждан, когда речь идет о конституционности примененных в их деле нормативных актов, мы стараемся действительно неустанно, как вы пишите, работать по защите прав и свобод граждан. И примеров тому масса. Изучение заявления Л. Сацюка, о котором идет речь в опубликованной статье, показывает, что спор идет о правомерности вынесенных судебных решений. Принять объективное и основанное на законе решение — обязанность судов общей юрисдикции. В своих письмах в Конституционный Суд граждане часто обращают внимание на незаконность судебных решений. Ситуацию необходимо выправлять. В случае, если суды игнорируют требования статьи 112 Конституции или других статей Конституции, мы стараемся помочь гражданам, но в рамках нашей компетенции. Относительно того, как произошло, что у владельца микроавтобуса, не будучи признанного виновным в совершении административного правонарушения, был конфискован микроавтобус, пусть объясняются, при желании, те, кто выносил соответствующее решение. У нас не было и нет цели создавать незаконный прецедент. Как и нет цели создавать прецедент, при котором по предварительному сговору распределялись бы роли между различными людьми при совершении правонарушения. Подчеркиваю еще раз, что установить истину по данному конкретному спору — обязанность суда, правоохранительных органов. Признавая, что рассмотрение такого рода споров относится к компетенции других судебных инстанций, в то же время мы считаем, что гражданам в процессе рассмотрения дел в судах должно быть гарантировано исполнение предусмотренной в статье 6 Закона “О Конституционном Суде Республики Беларусь” процедуры обращения в Конституционный Суд. Однако речь может идти о проверке только нормативных актов, применяемых в конкретном деле. Позиция судей Конституционного Суда, в том числе и моя, неоднократно излагалась в СМИ. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 163 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 164 Суд на защите Конституции (Независимая газета. 1997, 19 марта) В результате ноябрьского референдума произошло упорядочение механизма власти, считает глава Конституционного суда республики Белоруссия ГРИГОРИЙ АЛЕКСЕЕВИЧ, является ли судья КС политиком? — По роду своей деятельности Конституционный суд разрешает споры, в том числе и имеющие выход непосредственно на политическую сферу. Но эти конфликты разрешаются правовыми средствами. Я противник того, чтобы судьи, в том числен судьи Конституционного суда, вторгались именно в голую политику, давали какие-то оценки действиям тех или иных должностных лиц, государственных органов. Недопустимо принятие Конституционным судом каких-либо заявлений, так как такие акты всегда имеют политическую окраску. — Каковы ближайшие перспективы работы Конституционного суда Белоруссии? Какие дела вы планируете в первую очередь и как будет строиться эта работа? — Сейчас в производстве находится восемь дел, перешедших к нам «по наследству». По ним мы должны определиться. В ближайшее время мы должны разобраться с необходимостью толкования заключения Конституционного суда по делу о конституционности постановления Верховного Совета Белоруссии о порядке купли-продажи квартир и жилых домов. После решения Конституционного суда возникло много вопросов, на которые следовало бы дать ответы. Нас заботит обеспечение прямого действия Конституции. Так, согласно статье 112 Конституции, если суд при рассмотрении конкретного дела установит расхождение между Конституцией и иным нормативным актом, то он должен принять решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке вопрос о признании этого акта неконституционным. Я два года постоянно говорю о том, что суды должны выполнять эту свою обязанность, должны способствовать тому, чтобы противоречащие Основному закону акты приводились в соответствие с ним, но пока состояние дела в этой сфере оставляет желать лучшего. Самая ближайшая перспектива — это приведение Закона «О Конституционном суде Республики Беларусь» в соответствие с действующей Конституцией. Я хотел бы заметить, что Конституция содержит два основных блока: первый блок — это права и свободы человека, и второй — организация государственной власти. В результате референдума произошло определенное усиление, я бы сказал, упорядочение механизма власти; что касается прав и свобод, то здесь можно отметить их расширение на конституционном уровне. Исходя из этого, я считаю необходимым совершенствовать законодательство о конституционном контроле, с тем чтобы выиграли как общество в целом, так и отдельный человек. Например, по .инициативе президента была предусмотрена новая редакция статьи 61 Конституции, согласно которой каждый гражданин с целью kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 165 защиты своих прав и свобод в соответствии с международными договорами, ратифицированными Республикой Беларусь, может обращаться в международные организации, если исчерпаны все имеющиеся средства внутригосударственной защиты. Поэтому вся судебная система, вся система государственных органов должна работать таким образом, чтобы свести к минимуму жалобы граждан. Работы много. Мы должны начать, мне кажется, с утверждения прежде всего неотъемлемых прав и свобод человека, приблизиться здесь в первую очередь к международным стандартам. — Чем различаются, в наиболее общих чертах, Конституция Республики Беларусь 1964 года и новая редакция Конституции? — Отличие новой редакции от старой, если говорить коротко, состоит в том, что произошло усиление государственно-правового механизма, взяты наиболее рациональные нормы из конституций и опыта Франции, России, США, Казахстана, а также таких парламентских стран, как Германия, Испания, Италия. Закреплено дальнейшее расширение прав и свобод граждан. Государство, таким образом, взяло на себя огромную ответственность за их обеспечение. Ни одно из основных прав не было сужено в результате референдума — наоборот, произошло расширение этих прав. Сейчас надо двигаться шаг за шагом по пути наполнения этих прав конкретными гарантиями — не только юридическими, но и экономическими, социальными, духовными. — Во всех новых конституциях стран СНГ идет процесс усиления президентской власти, и Белоруссия, как вы правильно сказали, тут не является исключением. Чем вы объясняете тот факт, что российская Конституция оказалась достаточно легко признанной мировой и российской демократической общественностью, а белорусская Конституция, которую поддержало подавляющее большинство населения, была воспринята за пределами страны, мягко говоря, неоднозначно? — Коснусь только своей страны и исключительно в правовом аспекте. Когда международные эксперты оценивали содержание проекта Конституции, вынесенного на народное голосование 24 ноября 1996 года, то они оценивали, как я понял, первый вариант. И мне в этом проекте многое не нравилось. Однако проект, по которому шло голосование, демократичнее. Он содержит нормы, которые обеспечивают нормальное функционирование государственно-правового механизма. Что же касается прав и свобод, то, как я уже отметил, они были развиты, обогащены. Никто из зарубежных экспертов, оценивавших текст проекта, не сказал, что Конституцию нельзя принимать путем референдума. Среди экспертов, к сожалению, не было никого из Франции, хотя текст нашей Конституции во многом схож с Конституцией этой страны, особенно в том, что касается деятельности президента и парламента. Споры идут о видах референдума — обязательный он или консультативный. Именно о них у нас идет речь в законе о референдуме. Обязательным по нашему, еще советскому, закону 1991 года считается тот референдум, решение которого является окончательным. Согласно статье 77 Конституции 1994 года решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем нового kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 166 референдума. Надо также иметь в виду, что за рубежом под обязательным референдумом понимают тот, который проводится по определенной группе вопросов, а не тот, результат которого имеет обязательную силу. — Как вы сейчас оцениваете состояние конституционной законности в Республике Беларусь? Раньше этот вопрос стоял очень остро и часто использовался законодательной и исполнительной властью, как политическая дубинка. — Я не хочу выставлять какие-то оценки, как это было принято раньше, — двойку, тройку, пятерку. Надо искать пути решения проблем, которые стоят в этой сфере, прежде всего в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Почему? Потому что государство для того и создается, чтобы работать во имя интересов конкретного человека. Задача Конституционного суда — путем принятия решений помогать в этом, а не порождать конфликты, и способствовать нормальному демократическому развитию государства. Должны быть мудрые решения, основанные на Конституции, на нормах международного права. Надо способствовать утверждению принципа верховенства права, закрепленного в Конституции. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 167 Конституция должна стать настольной книгой (Во славу Родины. 1997, 14 марта) Наверное, это символично, что незадолго до Дня Конституции судьи Конституционного суда Беларуси были приведены к присяге, поклявшись "добросовестно и непредвзято защищать конституционный строй и верховенство Конституции Республики Беларусь". Сегодня, накануне государственного праздника, на вопросы нашего корреспондента отвечает председатель Конституционного суда Беларуси Григорий Василевич. — Григорий Алексеевич, прошло три года с того дня, когда 15 марта была принята Конституция Республики Беларусь. Какие вехи можно отметить на этом пути? — Принятие новой Конституции в 1994 году заложило правовую основу для развития независимого белорусского государства, ведь до этого мы жили по Конституции, принятой в 1978 году. По существу, комплексного документа, который определял бы вектор развития государства, а также отношения между государством и гражданином, до 1994 года не было, и здесь надо отдать должное депутатам Верховного Совета двенадцатого созыва. В результате планомерной работы над текстом Конституции им удалось подготовить достаточно значимый документ. Хотя и до, и после 15 марта 1994 года отмечалось, что это — Конституция переходного периода. Некоторые депутаты уже тогда предвосхищали, что в будущем она потребует корректировки. Правда, не хочу утверждать, что речь шла именно о тех изменениях и дополнениях, которые были внесены в ноябре 1996 года. Хотелось бы отметить, что проект Конституции, принятой в марте 1994-го, был готов уже в 1992-м, когда Верховный Совет при желании вполне мог его утвердить. Однако, по-видимому, у депутатов было несколько иное видение перспектив белорусской Конституции, поэтому ее проект они сочли необходимым шлифовать еще в течение двух пет. Я с большим энтузиазмом отнесся к тому, что новый Основной Закон вступил в действие, но меня поразило то, как стали интерпретировать его нормы. К сожалению, органы государственной власти (и не только исполнительной) трактовали принятую Конституцию не совсем адекватно ее содержанию. Поэтому и пришло осознание того, что некоторые конституционные нормы нуждаются в корректировке, чтобы создать более четкий государственно-правовой механизм их осуществления. Ведь органы государственной власти должны слаженно взаимодействовать, выполняя свои основные функции: скажем, законодательная власть должна прежде всего заниматься созданием законов, а исполнительная — осуществлять управленческие функции в рамках нормативной базы. Таким образом впасть сможет наиболее плодотворно служить интересам народа. — Вы ведете речь о принципе конституционного разделения властей? — Именно. Однако осуществление этого принципа — не самоцель, оно необходимо для того, чтобы различные органы власти более эффективно исполняли свои обязанности, осуществляя в свою очередь взаимодействие и взаимоконтроль. Работа должна быть направлена на достижение общей цепи, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 168 которая заключается в построении государства, где граждане живут в достатке и соблюдаются их права и свободы. — Сейчас в некоторых кругах поднимают вопрос о легитимности последних конституционных преобразований в Беларуси. Хотелось бы, чтобы вы расставили точки над "i" — Легитимной считается та Конституция, которая принята в соответствии с установленной процедурой. На примерах многих стран мы видим: когда между различными ветвями власти разгораются ожесточенные споры, то высшим арбитром является народ. Именно народ — источник— власти, поэтому его решения имеют высшую силу. — Каково, ив ваш взгляд, значение принятой три года назад Конституции для развития белорусской государственности? — Конституция является тем фундаментом, на котором осуществляется строительство дома белорусской государственности. В этом доме люди должны жить полноценной жизнью и быть свободными в своих устремлениях. При этом надо всегда помнить, что свобода одного человека заканчивается там, где начинается свобода другого. Кстати, Конституция, принятая с изменениями и дополнениями 24 ноября 1996 года, вобрала в себя лучшие конституционные традиции развитых демократических государств. Более чем на 90 процентов она состоит из норм, давно апробированных за рубежом. В ней усовершенствованы нормы, касающиеся регулирования государственно-правового механизма. Что касается прав и свобод граждан, то именно по инициативе Президента Беларуси Александра Григорьевича Лукашенко этот раздел был расширен. — Однако не менее важен и механизм осуществления норм, предусмотренных Конституцией... — Он в первую очередь зависит от воли людей, работающих в органах власти. Сегодня необходимо формировать практику реализации норм Конституции, а также следить за тем, чтобы она была правильной. Как я уже отмечал, реализация норм Конституции, принятой в 1994 году, была неадекватной, что послужило одним из побудительных мотивов для ее корректировки. В результате произошло более четкое структурирование государственно-правового механизма. Однако мерилом работы органов власти, согласно Конституции, в любом случае остается соблюдение прав и свобод граждан. При том, что у нас произошло укрепление юридических гарантий и прав человека, их надо подкрепить гарантиями социально-экономическими, идеологическими, духовными. — Вплоть до 15 марта 1994 года у нас действовала Конституция советского образца, принятая в 1978 году. А чем лучше того Основного Закона ныне действующий? — Хотя бы тем, что ряд статей может применяться напрямую. И государственные органы, в том числе суды, должны а первую очередь апеллировать именно к этим конституционным нормам, что позволяет, к примеру, избежать издержек советской судебной системы, которая порой была больше похожа на репрессивный аппарат. — Уголовное и уголовно-процессуальное законодательства в таком случае тоже должны меняться? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 169 — Да. Сейчас идет процесс обновления Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов Беларуси. Готовятся частичные изменения, предполагается и их комплексная проработка. Ведь по сей день в них осталось много архаичных норм, которые необходимо пересматривать, при этом стоит отметить, что система уголовных наказаний у нас была одной из самых жестких а мире. Сегодня эту тенденцию надо кардинально изменить. — Что бы вы хотели пожелать гражданам Беларуси накануне Дня Конституции? — Хотелось бы пожелать, чтобы наша Конституция стала тем документом, который является настольной книгой. Чтобы именно ею мы руководствовались, когда речь идет о наших с вами правах, свободах и обязанностях. Желаю, чтобы каждый гражданин Беларуси мог с уверенностью сказать, что все его права, предусмотренные Конституцией, безоговорочно обеспечиваются. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 170 Конституция Беларуси и некоторые вопросы Союза с Россией (Республика. 1997, 14 мая) Анализ Договора о Союзе Беларуси и России, а также проекта Устава показывает, что эти важнейшие документы существенно продвигают наши две страны к более тесному межгосударственному образованию. Однако предлагаемый Союз далек от модели, скажем, СССР или иной формы федерации. И это вполне понятно: и Беларусь, и Российская Федерация - суверенные государства. Они сохраняют независимость, свои органы государственной власти, осуществляющие полномочия в рамках своих Конституций. Беларусь как суверенное государство обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику. Государственный суверенитет был юридически закреплен в современный период 25 августа 1991 года, когда Декларации о государственном суверенитете Беларуси был придан статус конституционного закона, а затем и в Конституции 1994 года. Ни один международный договор по Конституции Беларуси не может стоять выше Основного Закона. Поэтому Президент Беларуси А.Г.Лукашенко связан требованиями Конституции и действует в ее рамках, когда заявляет о недопустимости потери суверенитета в результате заключения международного договора. Конституция Республики Беларусь допускает в принципе ее участие в межгосударственных образованиях. Об этом, в частности, говорится в статье 8, согласно которой Республика Беларусь в соответствии с нормами международного права может на добровольной основе может входить в межгосударственные образования и выходить из них. Однако не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции Беларуси. Более того, в нашем законодательстве предусмотрена возможность проверки Конституционным Судом международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь на соответствие Конституции и международноправовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Поэтому вполне допустимо внесение уполномоченными на то органами или лицами предложения о проверке конституционности любого подписанного международного договора. В проекте Устава проводится идея о рекомендательном характере актов, принимаемых органами Союза. Интересно сравнить проект Устава с Декларацией о применении правовых актов Европейского сообщества. Основным условием сплочения и единства в процессе Европейского строительства является полное и точное включение в национальное законодательство адресованных ему директив. Существенное условие правильного функционирования Сообщества, как указано в Декларации, заключается в том, чтобы меры, предпринимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с такими же эффективностью и строгостью, с какими применяются их национальные законы. В этом видится реальность любого Союза. В наших условиях решить данную задачу непросто. Мне представляется, что при этом следует исходить по меньшей мере из двух условий: с одной стороны, нельзя подменять органы государственной власти каждой страны, а с kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 171 другой, там, где это возможно, надо обеспечить прямое действие решений органов Союза. Это может выражаться в принятии согласованных решений главами государств в пределах их компетенции, определенной конституциями каждой из стран-участников договора. Сложнее, видимо, реализовать эту идею на парламентском уровне, т.к. парламент - орган коллегиальный и здесь не всегда мнение части депутаций, делегированных в Парламентское собрание Союза, может совпадать с позицией остальных членов парламентов наших стран. Следует найти механизмы, которые способствовали бы более строгому исполнению принятых решений вышеназванным представительным органом Союза. Видимо, придется больше уделять внимания в парламентах Беларуси и России выработке концепций будущих решений Парламентского собрания. Конституции Беларуси и России, естественно, не содержат указания на то, что Парламентское собрание Союза обладает правом законодательной инициативы в парламентах наших стран. Однако, думаю, не исключается право парламентов закрепить в своих Регламентах положение об обязательности рассмотрения решений органов Союза. При этом следует определить сроки и процедуру их рассмотрения. На практике могут возникнуть вопросы о юридической оценке принимаемых органами Союза нормативных актов. В Конституции Беларуси с марта 1994 года содержится положение о праве Конституционного Суда Беларуси давать заключения о соответствии нашему Основному Закону актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь. Тем самым здесь обеспечивается защита Конституции республики и ее верховенство. В проекте Устава (ст.18) говорится о том, что решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституционным принципам государств-участников. Однако более точно будет соответствовать сути договора указание в Уставе на необходимость соответствия принимаемых решений органами Союза не только конституционным принципам, но конституционным нормам, то есть всему Основному Закону страны. Расплывчатым является положение ст.18 проекта Устава, согласно которому при необходимости органы государственной власти государств-участников приводят свои акты в соответствие с решениями органов Союза или издают акты, обеспечивающие реализацию этих решений. Неясно, кто же будет определять такую необходимость: Высший совет, Парламентское собрание либо орган государственной власти государства-участника и т.д. Следовало бы более четко сказать на этот счет. Оцениваю как позитивные многие нормы проекта Устава, посвященные правовому статусу граждан Беларуси и России. Трудно возражать против таких прав, как свободное передвижение и постоянное проживание в пределах наших государств с соблюдением установленных правил; на дополнительную защиту на территории третьих стран; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства с учетом национального законодательства и др. Отмечу, что свою лепту в этом направлении внес и Конституционный Суд Беларуси, который 25 марта 1997 г. дал толкование своего заключения от 27 июня 1996 г. по вопросу о конституционности некоторых актов парламента и правительства о купле-продаже квартир (домов) в Республике Беларусь. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 172 Было разъяснено, что иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие в Республике Беларусь и имеющие законный источник существования, пользуются наравне с гражданами Республики Беларусь правом приобретения в порядке купли-продажи квартир (домов) в Беларуси. При этом не исключается возможность установления международными договорами и законами Республики Беларусь особенностей приобретения ими квартир (домов) по договорам купли-продажи. Согласно белорусскому законодательству этим правом не обладают иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие постоянного места жительства. Однако, по мнению Суда, указанные лица вправе приобрести квартиры (дома) в Республике Беларусь в соответствии с международными договорами и установленной процедурой реализации норм международных договоров. В целом думаю, что объективно в Союзе Беларуси и России заинтересованы все. Союз позволит укрепить не только экономику двух стран, но и будет способствовать более эффективной работе государственных структур, должностных лиц в области прав, свобод, конституционных обязанностей граждан. Мы должны работать во имя этих целей. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 173 Каким быть конституционному правосудию? (Республика. 1997, 16 сентября) Институт конституционного правосудия, как известно, существует в абсолютном большинстве современных демократических государств. Реализация идеи правового государства, где обеспечивается верховенство права, среди главных источников которого является Конституция, требует наличия конституционного контроля. Как бы ни критиковали Президента А.Г.Лукашенко его оппоненты, однако в предложенной на референдум редакции Конституции статус Конституционного Суда принципиально не изменился, увеличен объем прав и свобод, предусмотрена более рациональная система государственной власти. Что касается Конституционного Суда то, можно отметить главное - он перестал зависеть только от одного органа - Верховного Совета, который и закон о Конституционном Суде принимал, и мог решить судьбу этого органа. Сейчас предусмотрен обычный для мировой практики принцип формирования специализированных органов конституционного контроля, когда в этом процессе участвуют различные органы государственной власти. Именно такой путь способствует обеспечению независимости Суда, исключает его подчинение какой-либо одной из ветвей власти. В наших условиях, когда есть хорошее сотрудничество между Президентом и Советом Республики, реформирование Суда произошло достаточно демократично и оперативно. Шесть судей назначил Президент, пять (из необходимых шести) избрал Совет Республики. В составе Суда пять судей - женщины. В действующей в Республике Беларусь Конституции в отличие от редакции тех ее статей, что были предусмотрены 15 марта 1994 года, несколько сужен круг органов и лиц, наделенных правом внесения предложений в Конституционный Суд о проверке конституционности того или иного нормативного акта. Исключены из этого круга спикер и комиссии парламента, депутаты (числом не менее семидесяти), Генеральный прокурор. Таким правом обладают Президент, обе палаты Парламента, Верховный и Высший Хозяйственный Суды, а также Правительство (ранее таким правом оно не было наделено). Конституционный Суд сейчас лишен права возбуждать производство по делам по своему усмотрению, чем ранее он активно пользовался и за что, видимо справедливо, подвергался критике: ведь в этом случае “состязание” шло между Судом и органом, принявшим акт. Например, в 1995 и 1996 годах соответственно по каждому третьему, каждому второму рассмотренному делу производство возбуждалось Судом. 7 июля 1997 года парламентом был принят закон, которым внесены изменения и дополнения в Закон "О Конституционном Суде Республики Беларусь" (вступил в силу с 15 июля 1997 года, т.е. со дня официального опубликования в газете “Звязда”). Отмечу, что проект изменений и дополнений в закон о kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 174 Конституционном Суде был внесен в Парламент в порядке законодательной инициативы Президентом А.Г.Лукашенко. Если говорить о компетенции Конституционного Суда, то она даже несколько расширена. Это объясняется тем, что Суд дает заключения о конституционности актов не только высших общегосударственных органов, но и нормативных актов министерств, ведомств, местных Советов и исполнительных и распорядительных органов. Это, безусловно, направлено на усиление конституционного контроля. Благодаря внесенным изменениям и дополнениям Закон о Конституционном Суде приведен в соответствие с действующей Конституцией. Важным его достоинством является то, что в нем детализирован порядок реализации положений ст. 112 Конституции, действующей с 30 марта 1994 года. Согласно названной статье, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. К сожалению, с 30 марта 1994 года данная норма фактически не действовала: суды не входили с соответствующим предложением в Конституционный Суд. Многими это объяснялось отсутствием законодательной регламентации такого обращения. Хотя и в тот период я был не согласен с такого рода объяснениями, и считал, что были все условия для формирования соответствующей практики, чтобы снять всякие сомнения в законе от 7 июля 1997 года предусмотрено, что суд (общей компетенции или хозяйственный) при выявлении расхождений между Конституцией и подконституционным актом принимает решение в соответствии с Конституцией и после вступления в законную силу судебного постановления ставит соответственно перед Верховным Судом или Высшим Хозяйственным Судом вопрос о внесении ими предложения в Конституционный Суд о признании данного нормативного акта неконституционным. Очень важно подчеркнуть, что согласно закону Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд обязаны сделать это в месячный срок со дня обращения к ним суда нижестоящей инстанции. Полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество обращений судов о внесении в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности нормативных актов. Наше законодательство в этой части несколько отличается от законодательства ряда других стран, в том числе СНГ: предполагается, что Суд сразу вносит решение по делу, руководствуясь при этом Конституцией. Однако я не исключаю и возможности Суда при рассмотрении конкретного дела приостановить производство по нему до вынесения вердикта Конституционным Судом по вопросу о конституционности нормативного акта. На мой взгляд, следовало бы предусмотреть аналогичный механизм взаимодействия судов (общей компетенции, хозяйственных) и Конституционного Суда при установлении расхождений между международными договорами, действующими на территории Беларуси, и иными подконституционными актами с целью обеспечения реального верховенства первых над вторыми. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 175 Здесь же замечу, что согласно Конституции в Республике Беларусь установлена следующая иерархия правовых норм: 1) Конституция; 2) акты о толковании Конституции (с 30 марта 1994 года это право принадлежит Парламенту); 3) международные договоры; 4) законы и декреты Президента; особое место здесь занимают программные законы - об основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине Республики Беларусь; если обычные законы принимаются большинством голосов от полного состава палат, то программные - не менее двумя третями от полного состава палат; 5) указы Президента; 6) постановления Правительства и т.д. Как будут суды выполнять возложенную на них обязанность постановки перед Конституционным Судом вопросов о проверке конституционности нормативных актов покажет время. Одно несомненно - Конституционный Суд, инициируя соответствующие нормы в законе, тем самым стремился к обеспечению конституционных прав и свобод граждан. В статье 9 закона предусмотрено, что законы, декреты и указы Президента, международные договорные и иные обязательства Республики Беларусь, акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановления Правительства, акты Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора, акты других государственных органов, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции либо актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента, определяемого Конституционным Судом. Таким образом, здесь Суд получил большую свободу действий, что налагает на него и дополнительную ответственность. Ранее, например, если речь шла об актах, нарушающих права и свободы человека, то при признании Судом их неконституционными, они считались не имеющими юридической силы в целом или в определенной их части с момента принятия соответствующего акта. Нетрудно представить, какие могли появиться “узлы”, когда после многих лет действия такого акта, он признавался неконституционным. В законе изменены сроки, а также процедура оглашения и принятия итогового решения Конституционным Судом. Ранее Суд сразу после окончания слушаний по делу уходил в совещательную комнату для подготовки и оглашения решения. Сейчас в законе имеются иные нормы, в большей мере обеспечивающие принятие решения в спокойной обстановке. Так, по завершении исследования материалов дела председательствующий заседания объявляет об окончании слушания дела и сообщает дату и время оглашения итогового решения. При этом итоговое решение должно быть оглашено не позднее пятнадцати дней с момента окончания слушания дела. Председательствующий голосует последним. Судьи голосуют “за” или “против” и не вправе воздержаться или не участвовать в голосовании. Заключение Суда считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава судей. Если же голоса разделились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Ошибки в решениях любого суда, тем более Конституционного, дорого стоят обществу и государству. Хотя видимо ни в одном государстве их не избежали. Часто судьи вынуждены пересматривать ранее принятые решения либо рассматривая схожую проблему приходить к иным kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 176 выводам и таким образом “перечеркивать” свое прежнее решение. В США, например, Верховный Суд с 1810 года посчитал недействительными собственные решения по 140 делам (по данным некоторых американских исследователей эта цифра еще больше). Конституционный Суд Республики Беларусь, к сожалению, не может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя я полагаю, что в перспективе к этому можно придти: в Конституции наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция организация и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. На мой взгляд, в этой связи Суд может быть наделен дополнительными правами. Почти одновременно с корректировкой закона о Конституционном Суде Парламент внес изменения в закон о хозяйственном суде и Хозяйственный процессуальный кодекс. Эти изменения были предложены в порядке законодательной инициативы Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко. Проект же готовился совместно Конституционным и Высшим Хозяйственным судами. Суть изменений состоит в том, отныне хозяйственные суды не могут рассматривать иски о признании нормативных актов недействительными (речь идет об актах министерств, ведомств, местных Советов и т.п.): по Конституции контроль за конституционностью нормативных актов может осуществлять только Конституционный Суд. Несколько противоречивая ранее существовавшая практика объясняется тем, что Верховный Совет в свое время не очень торопился привести свои акты в соответствие с Конституцией. Еще, работая в 1992 году в Верховном Совете, я письменно возражал против включения в закон о хозяйственном суде и Хозяйственный процессуальный кодекс положений, на основе которых хозяйственные суды рассматривали иски о признании некоторых нормативных актов недействительными. (Например, только в 1996 году хозяйственными судами рассмотрено около 400 дел, связанных с признанием актов недействительными. Ошибку в законе удалось исправить только через пять лет. В обновленном законе сохранен ряд норм, имеющих важнейшее значение для развития правовой системы, а также предусмотрен ряд новых положений, которые призваны способствовать независимости Суда, совершенствованию его работы. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 177 Цена судебной ошибки (Республика. 1997, 21 мая) Как известно, 15 апреля сего года Конституционный Суд Республики Беларусь пересмотрел принятое 4 ноября 1996 г. заключение "О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь пунктов 2.2, 2.5 и 3 Постановления Верховного Совета Республики Беларусь от 6 сентября 1996 года "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его проведению". Заключение Конституционного Суда было опубликовано в печати, и на него сразу же появились отклики. В некоторых газетах были опубликованы статьи, авторы которых, к сожалению, не посчитали необходимым глубоко вникнуть в юридическую сущность проблемы. Для информации читателям сообщу, что решение от 4 ноября 1996 г. было опубликовано в газете "Звязда" 19 ноября 1996 г., а от 15 апреля 1997 г. - в "Звездзе" 25 апреля 1997 г., "Народной газете" - 20 мая 1997 г. Что побудило Суд пересмотреть Заключение от 4 ноября 1996 г. и какие для этого правовые основания? Согласно статье 42 закона о Конституционном Суде Республики Беларусь решение Суда должно быть пересмотрено им по собственной инициативе в случаях, если открылись новые обстоятельства, неизвестные на момент принятия решения и которые могут существенно повлиять на его сущность, изменилась конституционная норма, на основании которой принято решение. Таким образом, названная статья закона определяет, что только Суд вправе решить вопрос о пересмотре своего заключения. В этом проявляется и окончательность решения, которое невозможно обжаловать или опротестовать. Если же допущена ошибка, то Суд не только может, но и должен по своей инициативе ее исправить. Это вполне нормально. Мы видим, что очень часто изменяются (пересматриваются) законы, указы, иные акты самими же органами, их принявшими. Высшие судебные инстанции, например, Пленумы, также нередко возвращаются к своим решениям и их пересматривают. Органы конституционного контроля здесь не исключение. За рубежом судебные инстанции, осуществляющие конституционный контроль, также принимают решения, которые расходятся с ранее принятыми решениями, т.е. по существу пересматривают их, формируя новые правовые отношения. Достаточно в этой связи проанализировать практику Верховного Суда США. Напомню, что ранее в практике Конституционного Суда Беларуси были случаи, когда он "дезавуировал" ранее принятые решения. Достаточно напомнить заключение от 30 октября 1995 г. по поводу изменений избирательных законов (речь шла об уменьшении квоты участия избирателей в выборах) и принятое 22 ноября 1995 г. толкование названного заключения. Если сравнить суть этих решений, то можно смело утверждать, о пересмотре ранее принятого заключения. Надо также отметить, что этот "пересмотр" был сделан в не очень корректной форме: без выхода в открытое заседание, привлечения сторон и т.д. При возбуждении производства по делу о пересмотре заключения от 4 ноября 1996 г. учитывались многие обстоятельства и, в частности, не исследование практики назначения майского kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 178 (1995 г.) референдума. Именно в принятом тогда Верховным Советом постановлении от 13 апреля 1995 г. по данному вопросу адекватно отражены нормы ряда статей Конституции (74, 149 и др.). При вынесении Судом 4 ноября 1996 г. заключения это следовало учитывать. Читателю предлагаю еще раз внимательно изучить заключение от 4 ноября 1996 г. При вдумчивом его прочтении можно увидеть, что оно носит противоречивый характер, многие положения не соответствуют реалиям, носят явно избирательный, а порой просто надуманный характер. Резолютивная часть не вытекает из приведенных в мотивировочной части доводов. Это равносильно тому, как если бы суд общей юрисдикции в мотивировочной части приводил доказательства хищения, а осудил за хулиганство. Заключение от 4 ноября 1996 г. грешит явными "натяжками". На все это обращено внимание Судом при вынесении им решения 15 апреля 1997 г. Одним из наиболее острых при проведении в ноябре 1996 г. референдума был вопрос о том, кто определяет его вид. Для тех, кто желает разобраться в этом вопросе, подчеркну, что статья 74 Конституции от 15 марта 1994 г. вовсе не случайно состояла из трех частей. Такая конструкция и редакция статьи 74 были сделаны разработчиками проекта Конституции умышленно и они были так сформулированы после того, как Верховный Совет 12 созыва отказал в назначении республиканского референдума, предложенного оппозицией БНФ о досрочном прекращении полномочий Верховного Совета и проведении осенью 1992 года новых выборов. Тогда было собрано несколько сотен тысяч подписей граждан, однако народная инициатива в проведении референдума парламентом не была поддержана. Для того, чтобы избежать подобных ситуаций, в проекте Конституции 1994 г. появилось положение о том, что если предложение о проведении референдума исходит от Президента, избираемого всем народом, или реализуется народная инициатива путем сбора необходимого числа подписей, то Верховный Совет в тридцатидневный срок обязан назначить только дату проведения референдума. Здесь нет ничего необычного, подобная практика существует и за рубежом, где, кстати, нередко Президенты самостоятельно решают вопросы о проведении народных голосований. В отличие от указанных субъектов инициатива в проведении референдума может исходить и от 70 и более депутатов. В этом случае большинство Верховного Совета могло поддержать такую инициативу, а могло и не согласиться с ней, ограничившись лишь рассмотрением данного вопроса. Особо следует сказать о видах референдумов. Они могут классифицироваться по различным основаниям. Можно выделить общенациональные и местные, обязательные и факультативные, консультативные и решающие, петиционные, конституционные, статутные, законодательные, инициативные и другие. На это обращали внимание и эксперты по делу А.Т.Широков и Д.А.Гавриленко. Под обязательным референдумом за рубежом, кстати, понимают такой его вид, когда иным образом решение по определенному вопросу не может быть принято. В преддверии ноябрьского референдума, а иногда и после него высказывались утверждения, что путем народного голосования можно вносить только отдельные изменения и дополнения в Конституцию, но нельзя обновлять (изменять) ее целиком. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 179 Более вредного и бессмысленного утверждения, видимо, трудно придумать. Вред его состоял в том, что вместо размышлений о содержательной стороне спорили - это новая Конституция или нет. Рассудительными оказались зарубежные эксперты. Никто из них не высказался против вынесения вопроса о конституционных изменениях на референдум: они критиковали, и порой обоснованно, то, что предложили инициаторы проведения народного голосования. Посвятив выяснению этого вопроса почти 99% времени, в конце концов и Конституционный Суд вынужден был признать, что в Конституции 1994 г. не содержатся критерии оценки объема и характера внесенных в нее изменений и дополнений, поэтому Верховный Совет вправе был вынести на референдум предложенные инициаторами проекты решений. Статьи 83 и 149 Конституции от 15 марта 1994 г. позволяли изменять Конституцию двум субъектам: Верховному Совету и народу. За рубежом очень часто помимо парламента и народа правом изменения Конституции могут наделяться также и специально создаваемые для этих целей органы конституционные ассамблеи. Раздел VIII Конституции регламентировал порядок ее изменения. Кстати, в нем вообще не шла речь о необходимости принятия специального закона, определяющего процедуру изменений путем народного голосования Конституции, поскольку в ней решены практически все наиболее важные вопросы: кто может инициировать такой референдум, кто назначает дату и в какие сроки, когда не могут вноситься изменения, какое требуется число голосов и т.д. (см. статьи 3, 37, 73, 74, 77, 78, 149 Конституции, а также закон о народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь (ст.36 и другие). Ну, а если уж кто-то полагает, что все же нужен специальный закон, то его следовало принять в течение двух лет, т.е. до 30 марта 1996 г. Однако ни в одном из планов законопроектных работ, в том числе и по приведению текущего законодательства в соответствие с Конституцией, он не значился. Конституционная норма должна действовать напрямую и при отсутствии специального акта. Это аксиома права. Особый интерес представляет анализ статьи 149 Конституции. В первой части говорится о конституционных преобразованиях, осуществляемых Верховным Советом. Во второй - о том, что изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. В юриспруденции, как и в точных науках, значение имеет даже запятая. Обращаю внимание читателей на то, что во второй части этой статьи речь идет не об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию, а об изменении Конституции. То есть под изменениями понимается как ее частичное, так и полное обновление (изменение). Если обратиться к текстам прежних Конституций 1937 (ст.122), 1978 (ст.172) годов, то там специально не оговаривалось, как принимается новая Конституция, а речь шла в целом об изменениях Конституции, и этими требованиями руководствовались при полном обновлении (изменении) Конституции. Стать на другой путь, значит признать, что 15 марта 1994 года Конституция принята с нарушениями. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 180 Вообще удивительно, что нужно доказывать верховенство воли народа. Именно народ всегда выступал высшим арбитром в споре между властями. Об этом справедливо говорилось при подготовке к референдуму в 1992 году. Никто из разработчиков проекта Конституции 1994 года не имел цели ограничить власть народа в сфере конституционных преобразований. Во всяком случае этот вопрос на протяжении четырех лет работы в таком контексте ни разу не поднимался. К тому же вряд ли можно считать легитимной ту Конституцию, которая запрещает народу самому определять, по какому Основному Закону жить. В пылу баталий перестали верить даже очевидным вещам. Второе предложение второй части статьи 149 Конституции от 15 марта 1994 года гласит: "Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки". Казалось бы яснее ясного: именно решение об изменении Конституции, а не "о рекомендации изменить Конституцию", "считается принятым", а не "нуждается в утверждении". Вторая часть статьи 149 Конституции по существу не допускает проведения референдума, решение которого не является окончательным. Поэтому, уж если референдум об изменении Конституции назначен, то его решение является окончательным. Другого Конституция не допускает. Отмечу, что Конституции путем народного голосования принимались в переломные моменты во многих странах: Франции, России, Эстонии, Казахстане, Румынии, Таджикистане, восточных землях объединенной Германии, недавно проведен конституционный референдум в Польше. И никто после референдума не претендовал на роль редактора воли народа. Я уже обращал внимание на противоречивый характер заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. Когда его читаешь, невольно возникает вопрос: можно ли так безответственно относиться к подготовке документа, всколыхнувшего не только Беларусь, но добрую часть Европы. Плоды этой правовой ошибки мы сейчас пожинаем. Остановлюсь еще на одном моменте. Суд анализировал пункты 2.2, 2.5, 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 года. Пункт 2.2 сформулирован так: "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями (новая редакция Конституции Республики Беларусь), предложенными Президентом Республики Беларусь А.Г.Лукашенко", а пункт 2.5 - "Принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев". Что же признает неконституционным в своем заключении от 4 ноября 1996 года Конституционный Суд? Он признает не соответствующим Конституции и законам пункт 3 постановления Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. "в части вынесения проектов изменений и дополнений Конституции на обязательный референдум". Однако в анализируемом постановлении речь шла о Конституции 1994 года с изменениями и дополнениями, предлагаемых соответственно Президентом и фракциями депутатов, а не о проектах изменений и дополнений Конституции. Это, как говорят, две большие разницы. Юридический ляп заключения Конституционного Суда от 4 ноября 1996 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 181 года сразу обнаруживается при внимательном его прочтении. Признали неконституционным то, чего не было в постановлении от 6 сентября 1996 года. Но зато резонанс огромный: Суд "что-то запретил"... Заключение от 4 ноября 1996 г. уже только по этой причине можно признать юридически ничтожным. В продолжение этого отмечу, что Суд в резолютивной части заключения от 4 ноября 1996 г. указал на невозможность проведения обязательного референдума: из пункта 3 постановления Верховного Совета он выхватил лишь эту фразу. Однако он не перечеркнул проведение референдума, решение которого является окончательным и имеет обязательную силу. Референдумы, как отмечалось, могут быть различных видов, в том числе конституционные, факультативные, законодательные и т.д. и их решения - окончательные. Интересным в этой связи является выступление одного из руководителей Конституционного Суда 5 ноября 1996 года на сессии Верховного Совета, который, по его словам, был уполномочен сделать некоторые заявления, адресованные парламенту. Он сказал, что хотя Суд признал "неконституционным пункт 3 постановления Верховного Совета в части вынесения на обязательный референдум двух проектов, но мы вас не подталкиваем к тому, какой должен быть референдум обязательный либо консультативный. Это решение должны принять вы и, наверное, с учетом мнения инициаторов" (см. Стенограмма Верховного Совета 13 созыва от 5 ноября 1996 г. N 24., стр.116). Следуя этой логике, Верховный Совет попытался изложить пункт 3 постановления от 6 сентября 1996 г. в новой редакции. Однако принятые постановления не вступили в действие. Но самый главный вопрос: а могло ли вообще постановление Верховного Совета "О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению" быть предметом рассмотрения Конституционного Суда? Нет! Ни Конституция, ни закон не наделили Конституционный Суд правом конституционного контроля ненормативных актов. Постановление от 6 сентября 1996 г. не носит нормативный характер, оно является правоприменительным актом, и это следует не только из названия акта - постановление, но и из анализа его содержания. Об этом убедительно сказал в своем заключении заведующий кафедрой теории и истории государства и права Академии управления А.Т.Широков - эксперт по делу. Данный акт был принят в форме постановления, а не закона, так как вопросы распорядительного, контрольного характера согласно статье 116 Временного регламента Верховного Совета принимаются в форме постановления. Совсем не случайно в статье 127 Конституции 1994 года среди нормативных актов не были указаны постановления Верховного Совета. Нормативным актом считается письменный документ, принятый уполномоченным органом, направленный на установление, изменение или прекращение норм права. Очень важно иметь в виду, что нормативный акт адресуется широкому кругу лиц и не исчерпывается однократным применением, например, проведением только референдума 24 ноября 1996 года. В отличие от этого ненормативные акты адресуются конкретным лицам, они рассчитаны на однократное применение, например, на проведение конкретного референдума 24 ноября 1996 г. В постановлении не установлены новые правила поведения, а принимаются меры по исполнению закона, в котором эти правила зафиксированы. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 182 Именно такой подход получил свое закрепление в Рекомендательном законодательном акте "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", который был одобрен Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Содружества Независимых Государств еще 13 мая 1995 г. Названный документ был принят в целях упорядочения системы действующих в государствах участниках Содружества нормативных правовых актов, создания стандартов подготовки и оформления проектов и повышения культуры правотворчества. Этот документ вообще не фигурировал в деле, по которому 4 ноября 1996 г. вынесено заключение. Согласно ст.2 рекомендательного акта под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ установленной формы, принятый правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление или отмену правовых норм, то есть общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение. Этим критериям постановление Верховного Совета от 6 сентября 1996 г. не отвечает, так как оно носит правоприменительный характер. На это, кстати, обращали внимание в своих письменных отзывах при рассмотрении 4 ноября 1996 года дела Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Прокуратура, Министерство юстиции. В отличие от зарубежных органов конституционного контроля Конституционный Суд Беларуси ни Конституцией, ни законом не наделен правом проверки конституционности проведения референдумов, выборов, разрешения споров о компетенции и т.п. Поэтому он не может разрешать подобного рода споры, так как и Суд связан требованиями Конституции. Хотя я не исключаю возможности наделения Суда в законодательном порядке таким правом. В связи с тем, что заключение Конституционного Суда от 4 ноября 1996 г. не было основано на Конституции, а постановление от 6 сентября 1996 г. не могло быть предметом рассмотрения, Конституционный Суд 15 апреля 1996 г. отменил ранее принятое заключение, а производство по данному делу прекратил. И в заключение еще две ремарки. Исходя из анализа развития конституционного процесса в конце 1996 года складывается впечатление, что его участники (стороны) практически повторяли ходы друг друга и каждый при этом не прочь был бы выиграть, а когда же народ сказал свое слово, проигравшая сторона вдруг стала упрекать другую, что та "неправильно ходила". Видимо, более разумным был бы подход, в соответствии с которым предложения Президента, в том числе и о конституционных изменениях, внимательно изучались бы в парламенте. Ведь на референдум глава государства пошел после того, когда его инициативы были проигнорированы в парламенте. В результате отказ пойти на небольшие уступки привел к существенным правовым корректировкам. Сейчас, как представляется, разумным было бы стремление содействовать формированию конституционной практики, становлению правовой системы Беларуси, которая бы отвечала высоким международным стандартам. Уверен, что существующие государственные структуры, государственные служащие работают во имя интересов нашей страны и ее народа. Во имя этой цели мы все должны работать. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 183 Рэферэндум добра, а выбары лепш? (Народная газета. 1992, 23 красавiка) У палiтычным жыццi нашай рэспублiкi робiцца спроба на падставе рэферэндуму датэрмiнова спынiць паўнамоцтвы Вярхоўнага Савета рэспублiкi i замянiць яго склад новымi дэпутатамi. Мяркуецца, што яны будуць выбiрацца на падставе новага закона, праект якого распрацаваны апазiцыяй БНФ у Вярхоўным Савеце. З пункту гледжання адных, у тым лiку i некаторых юрыстаў, народнае галасаванне аб роспуску вышэйшага органа ўлады праводзiць нельга. Як гэта нi дзiўна, але такая думка нейкiм чынам цесна звязана з iдэяй, якую выказвалi раней асобныя дэпутаты ад апазiцыi, перш за ўсе з iх прапановай аб увядзеннi свабоднага мандата для кожнага дэпутата, гэта значыць яго неадказнасць перад выбаршчыкамi, у тым лiку i немагчымасць адклiкання. Роспуск Вярхоўнага Савета згодна з воляй усiх выбаршчыкаў — гэта не што iншае, як рэалiзацыя палажэння аб iмператыўным мандаце, калi выбаршчыкi маюць права даваць наказы дэпутатам, адклiкаць. Цяжка назваць краiну, дзе згодна з заканадаўствам можна на падставе рэферэндуму датэрмiнова спыняць паўнамоцтвы парламента. Звычайна гэта адбываецца па ўказу прэзiдэнта. Нягледзячы на гэта, магчымасць вырашэння пытання аб уладзе шляхам народнага галасавання лiчу паказчыкам высокага ўзроўню дэмакратыi ў рэспублiцы, гарантам чаго з’яўляецца Вярхоўны Савет. Безумоўна, трэба ўлiчваць i наступныя дзве акалiчнасцi. Згодна з дзеючай Канстытуцыяй (арт. 2), народ з’яўляецца адзiнай крынiцай дзяржаўнай улады. Ён фармiруе органы ўлады, i яго нельга пазбаўляць права вырашаць iх лес. З другога ж боку, Вярхоўны Савет надзелены значныi паўнамоцтвамi. Згодна с Дэкларацыяй аб дзяржаўным суверэнiтэце, якой нададзены статус канстытуцыйнага закона, вышэйшага па сваёй сiле нават за Канстытуцыю, толькi Вярхоўны Савет можа выступаць ад ўсяго народа. Каб не было неякiх супярэчнасцей, вiдаць, права датэрмiновага спынення паўнамоцтваў трэба замацаваць у новай Канстытуцыi. Безумоўна i тое, што такiм правам трэба карыстацца вельмi асцярожна, узважваючы, якiя вынiкi дасць рэферэндум. Вярхоўны Савет рэспублiкi шмат крытыкуюць (аўтар таксама часта выказвае свае крытычные заўвагi, гледзячы ў вочы дэпутатам). Але ж нельга ганьбiць усе, у тым лiку i парламент. Давайце паглядзiм, як працаваў парламент гэтыя два гады. З мая 1990 года па гэты час iм прынята каля 500 заканадаўчых актаў: 123 законы i 345 пастаноў (Прэзiдыумам — каля 800 актаў). Цяпер Вярхоўны Савет падышоў да прыняцца самых фундаментальных законаў, у тым лiку да тых, якiя яшчэ толькi рыхтуюцца ў iншых дзяржавах. Гэтыя меркаваннi выказваюцца не столькi ў абарону дэпутатаў, колькi дзеля таго, каб па меншай меры не складалася ўражанне, што гэта самы горшы дрэннага не будзе. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 склад парламента, якi можа быць, i больш 184 Але, як казаў адзiн шчыры патрыёт былога Саюза, працэс пайшоў, i пытанне на рэферэндум ужо даўно зарэгiстравана. На першы погляд, галоўнай мэтай з’яўляецца спыненне датэрмiнова паўнамоцтваў вышэйшага органа ўлады i абнаўленне яго складу; сродак для гэтага — новы выбарчы закон. Нагадаю, што рашэнне рэферэндуму будзе мець юрыдычную сiлу пры ўмове, калi за яго прагаласуе не менш як дзве трэцi выбаршчыкаў. Не буду звяртаць увагу на памылкi, якiя ёсць у фармулёўцы. Не гэта галоўнае. Мяне больш хвалюе праект закона об выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную камiсiю для рэгiстрацыi пытання i за якi мы павiнны галасаваць. Згодна с праектам, Вярхоўны Савет павiнен складацца з 160 дэпутатаў, 80 з iх выбiраюцца па аднамандатных выбарчых акругах, а 80 — па ўсебеларускiх партыйных спiсах на аснове прапарцыянальнага размеркавання месцаў памiж палiтычными партыямi i iншымi грамадскiмi аб’яднаннямi, якiя маюць палiтычныя мэты. Калi больш-менш нам з вамi вядомая практыка выбараў дэпутатаў у акругах, то новымi з’яўляюцца выбары па партыйных спiсах. Вось тут i трэба ўзважаць, што дае новая выбарчая сiстэма. Перш за ўсе, цi ведаем мы з вамi 80 iмёнаў прадстаўнiкоў партыi, якiм бы мы аддалi свае галасы? Упэўнены, што не. Як кажуць, рынак “передавых атрадаў” нашага грамадства яшчэ не склаўся. Упэўнены, што выбары ад партый можна праводзiць тады, калi мы з вамi будзем добра ўяўляць, што прапануе адна партыя, чым яна адрознiваецца ад другой, цi будзе ў адносiнах да яе iншая сiла, якая б стрымлiвала яе палiтычныя амбiцыi. Плануецца стварэнне палiтычных блокаў. Але, як сведчыць практыка больш за ўсё хiстаннi ўзнiкаюць, калi ствараюцца блокi партый, пры распадзе якiх узнiкаюць парламенцкiя крызiсы (як быццам нам не хапае эканамiчных). Як сведчыць некаторыя апытаннi (гл. “Народную газету” за 18 сакавiка 1992 г.), па некаторых рэгiенах 83 % апытаных не давераюць нiводнай партыi. Дык, не маючы пакуль што даверу, цi можам мы мяняць выбарчую сiстэму па акругах? Што такое партыйны спiс — гэта, iнакш кажучы, састаў з цягнiком, у якiм у галаве звычайна знаходзiцца найбольш вядомыя дзеючы. Галасуючы за спiс, можна даць ускочыць у парламент i тым, каму, калi б ён iшоў па акрузе, мы нiколi б гэтага не дазволiлi. Таму больш аўтарытэтнымi з’яўляюцца, на маю думку, выбары па акругах. Давайце таксама ўлiчваць, што на момант рэгiстрацыi ў Мiнiстэрстве юстыцыi (у асноўным гэта 1991 г) колькасць членаў партый i грамадскiх аб’яднанняў, што праследуюць палiтычныя мэты, у асноўным складала 100 — 120 чалавек. Ну, хай цяпер колькасць членаў такiх палiтычных аб’яднанняў складзе каля 50 тыс. чалавек (хаця i гэта лiчба мной, вiдаць, завышана), дык што, по закону мы павiнны аддаць партыям палову мандатаў у Вярхоўным Савеце? На маю думку, робiць гэта немэтазгодна. Кажуць, выбары будуць спрыяць росту аўтарытэта партый — яны стануць больш вядомымi. Але баюся, што ўсе звядзецца да палiтычных гульняў, да iдэялогii, а хацелася б бачыць у вышэйшым органе дзяржаўнай улады менш палiтыкаў, а больш прафесiяналаў (эканамiстаў, юрыстаў, навукоўцаў), каб наша жыццё было арганiзована на агульначалавечых прынцыпах. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 185 Узнiкае i другое пытанне: цi з’яўляецца гэты закон больш дэмакратычным за той, якi iснуе, цi адпрацаваны ён у прававых адносiнах? Тое, што ён амаль на працэнтаў 90, а можа, i больш адпавядае закону аб выбарах, якi быў прыняты ў 1990 г. у Грузii i па якому выбiрайўся З.Гамсахурдзя i яго аднадумцы, яшчэ нi аб чым не гаворыць. Праект напiсаны так, што не толькi звычайным выбаршчыкам, але i членам выбарчых камiсiй цяжка будзе ў iм разабрацца. Ён утрымлiвае многа супярэчнасцей. Можна гарантаваць у выпадку яго прымянення ўсплёск парушэнняў правоў ўдзельнiкаў выбарчай кампанii. Згодна с артыкулам 13 праекта, выбары назначаюцца Вярхоўным Саветам “не паздней трох месяцаў да сканчэння паўнамоцтваў альбо з дня прыняцця Вярхоўным Саветам Беларусi рашэння аб самароспуску”. Адразу ўзнiкае пытанне: Вярхоўны Савет павiнен самараспускацца цi рэферэндум гэта зробiць? Як вiдавочна з пытання, на рэферэндуме галасаванне будзе iсцi i за роспуск Вярхоўнага Савета, i за новы закон. У той жа час само пытанне i змест закона, як вiдаць с вышэйпададзенага, супярэчаць адзiн аднаму. Толькi прыкладныя разлiкi паказваюць, што такая “кансультацыя” абыдзецца 100 млн.рублеў. Калi кiравацца палажэннямi пректа, то трэба дадаць яшчэ шмат мiльенаў (глядзi, напрыклад, арт. 20). Складаецца ўражанне, што галоўнымi, згодна з праектам, стануць не выбаршчыкi i кандыдаты ў дэпутаты, а праца па стварэнню, лiквiдаванню, дапаўненню i г.д. выбарчых камiсiй. (Калi вы не згодны са мной, раю звярнуцца яшчэ раз да праекта). Выбары можна лёгка паралiзаваць. Так, калi прааналiзаваць арт. 12, то ў вынiку няправiльнага рашэння акруговай цi Центральнай выбарчай камiсii, што ўстановўлена судом, члены камiасii пазбаўляюцца паўнамоцтваў (хоць за дзень цi ў дзень галасавання). Калi Вярхоўны Савет распушчаны, то лёсам камiсii будзе займацца Вярхоўны Суд. Кiдаецца ў вочы, што з’яўляюцца iстотныя абмежаваннi актыўнага выбарчага права, гэта значыць права быць абранымi. Згодна з артыкулам 2 праекта, быць выбранымi маюць права грамадзяне Рэспублiкi Беларусь, якiя пастаянна жывуць у Беларусi на працягу апошннiх 8 гадоў, дасягнулi да дня выбараў ўзросту 23 гадоў. Такiя абмежаваннi выклiкаюць вялiкае здзiўленне, бо яны сведчаць аб непасляджоўнасцi дзеяняў. Давайце звернемся на нашых законаў, напрыклад, да Закона аб грамадзянстве, у падрыхтоўцы i прыняццi якога актыўны ўдзел прималi паважаныя мной дэпутаты апазiцыi БНФ у Вярхоўным Савеце. Згодна з артыкулам 3 закона, грамадзянства Рэспублiкi Беларусь з’яўляецца роўным для ўсiх грамадзян рэспублiкi незалежна ад падстаў яго набыцця. Дык цi можна казаць пра роўнасць, калi грамадзяне адной i той жа дзяржавы дзеляцца на людзей першага гатунку i другога (у дадзеном выпадку тых, хто пражыў у рэспублiцы менш гадоў). Нават для прыняцця грамадзянства патрэбна пражыць сем гадоў у рэспублiцы. Больш зразумела было павышэнне ўзросту для кандыдата ў дэпутаты ў час, калi прадстаўнiкi ў орган улады выбiралiся па разнарадцы (дык i тады гэты ўзрост быў не больш як 21 год. — гл. арт. 96 Канстытуцыi СССР 1977 года). Але ж цяпер, калi моладзь стала найбольш актыўнай палiтычнай сiлай, не абцяжарваецца старымi звычкамi, значная яе частка пазбаўляецца права быць абранай. Цi трэба гэта рабiць? На маю думку, не. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 186 Вельмi спрэчным з’яўляецца абмежаванне на ўдзел у выбарах народных дэпутатаў Беларусi вайскоўцаў. (Я ўжо не закранаю права быць абраным.) На нашу думку, праект Закона аб выбарах, якi прадстаўлены ў Цэнтральную кам iсiю для правядзення па iм усенароднага галасавання, не адпрацаваны i яго пакуль што нельгя ставiць на рэферэндум. Але, можа, гэта нейкi суб’ектыўны погляд, хацелася б, каб па гэтаму пытанню высказалiся i iншыя спецыялiсты. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 187 Конституционный Суд. Парламент. Президент ... и немного статистики (сентябрь 1996 г.) Конституционный Суд Республики Беларусь, образованный в апреле 1994 г., свою деятельность по осуществлению контроля за конституционностью нормативных актов начал в сентябре того же года. К этому времени уже действовала новая Конституция, был избран Президент. По состоянию на 1 сентября 1996 года Судом рассмотрено 37 дел, подвергнуто проверке 46 нормативных актов, из них 18 законов, 3 постановления Верховного Совета, 16 указов Президента, 1 распоряжение Президента, 6 постановлений Правительства, 1 постановление Пленума Верховного Суда, 1 решение Мингорисполкома. С учетом той ситуации, которая складывается во взаимоотношениях Парламента и Президента, взаимных обвинений и угроз о применении тех или иных санкций друг к другу, читателю видимо полезно будет знать, что же конкретно стоит за этими весьма общими цифрами. Судом признаны неконституционными (полностью или частично) 13 законов и 2 постановления Верховного Совета, 14 указов и 1 распоряжение Президента. Проанализировав заключения Конституционного Суда с целью определения количества нарушений статей Конституции Парламентом и Президентом, я получил следующие данные. В 1994, 1995, 1996 годах Судом установлено, что законами нарушено 27, 64 и 20 статей Конституции (итого более 110), актами Президента — в 1995 г. — 48, в 1996 г. — 18 (итого около 70). В 1994 г. акты Президента в Конституционном Суде не проверялись. Несколько поясню методику подсчета. Если несколько положений или статей указа (закона) не соответствовали одной и той же статье Конституции, то все они также включались в подсчет. При этом не учитывались нарушения норм, содержащиеся в международно-правовых актах (Здесь еще необходима достаточно кропотливая работа). Безусловно автор этой публикации не мог исходить из собственной точки зрения на конституционность того или иного акта, пусть даже выраженной в письменно подготовленном особом мнении. Например, я категорически возражал против признания неконституционным примечания к ст. 177 Уголовного кодекса. С точки зрения сегодняшнего дня считаю неверным признание неконституционной норму ст.9 Закона об иностранных инвестициях, некоторых статей законов о пенсионном обеспечении и т.д. Дело политологов, иных специалистов разобраться в том, почему преобладает число нарушений Конституции Парламентом, а упреки в основном летят в адрес Президента. Моя же задача обеспечить верховенство Конституции, независимо от того, кто находится на посту Главы государства и какое большинство в Парламенте. Специально обращаю на это внимание, ибо часто оппоненты замечают мою позицию только тогда, когда рассматриваются указы Президента. Смею утверждать, что многие акты Президента не основаны на Конституции, однако оценки наши должны быть справедливыми, а не односторонними. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 188 Для них сообщаю, что, да, многие акты Президента не соответствуют Конституции, также как, кстати видно, и акты Верховного Совета, однако это не значит, что я должен голосовать по чьей-то указке. И судья должен исходить не из политической конъюнктуры, а из требований Конституции. Тогда можно надеяться, что правосудие будет объективным всегда, независимо от того, нравится нам кто-то на посту Президента или нет. Конечно, приведенные цифры могут быть уточнены, и я не претендую на истину в последней инстанции. Однако хотелось бы, чтобы обвиняя одну сторону, видели недостатки в работе другой. Не буду приводить всем известную поговорку. Конституция должна стать мерилом деятельности всех государственных органов, в том числе и при издании либо сохранении действия законов, указов, постановлений. Нарушать Конституцию не позволено никому — ни Президенту, ни Парламенту, ни Конституционному Суду. В демократическом правовом государстве должно быть обеспечено верховенство Конституции, тогда можно утверждать, что у нас реально обеспечено разделение властей и их взаимодействие. Любой же спор следует решать легитимными средствами. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 189 Заклятый враг произвола — форма. Конституционные преобразования в Республике Беларусь: проблемы и перспективы (Народная газета. 1996, 12 марта) С принятием новой Конституции главной задачей является формирование конституционной практики, обеспечение непосредственного действия Основного Закона, его единообразного применения. Необходимо дать классификацию прав и свобод, что позволит найти в них общее и особенное, определить стратегию. Конституция Беларуси различает права человека и гражданина. Предметом особой заботы государства должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека. Здесь в первую очередь надо сосредоточить усилия на скорейшем достижении международных стандартов. Считаю, что только относительно этой группы прав Конституционный Суд связан требованиями части первой ст. 128 Конституции о признании актов, нарушающих права и свободы человека, не имеющими юридической силы в целом либо в определенной части с момента их принятия. Что же касается социально-экономических, культурных прав, то это правило может и не действовать. Практика свидетельствует, что судебные органы, осуществляющие конституционный контроль, весьма осторожно подходят к актам, относящимся к социально-экономической сфере. Несмотря на то, что действие общепризнанных принципов международного права и международных договоров определяется соответственно в Конституции и обыкновенном законе, до сих пор общепризнанные принципы фактически обладают во внутреннем праве более низким статусом, чем нормы договорные. Полезно было бы высшим судебным инстанциям обсудить судебную практику реализации прав и свобод, закрепленных в международных договорах, имплементированных в республиканское право. Часто можно слышать: верховенство парламента или диктатура президента. Истина посредине. Зарубежный опыт свидетельствует, что соотношение сил между двумя институтами непостоянно, но колебания совершаются в определенных границах, с учетом общей расстановки сил. Необходимо учитывать, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. Но не следует думать, что речь идет об одном человеке. По утверждению Т.Джефферсона и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии), могут угнетать так же, как и один. В президентской республике, какой является также Беларусь, необходимо обеспечить принцип "сильный Президент - сильный парламент". Требуется определение пределов законодательного ведения парламента. Любое его решение должно быть основано на конкретной конституционной норме. Конституция не позволяет Верховному Совету расширять свои полномочия посредством принятия обыкновенного закона. Необходима разработка и принятие Государственной программы законопроектных работ на ближайшие два - три года. Причем акцент в ней должен быть сделан не столько на перечне проектов актов и определении ответственных за их подготовку (это уже многократно было в нашей истории), kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 190 сколько на ожидаемых от принятия законов результатах; речь должна идти о прогнозировании важнейшей сейчас законодательного стадии законодательного процесса. переустройства в рамках Конституции Следует разработать концепцию Республики Беларусь с учетом общепризнанных принципов международного права. К неукоснительным правилам следует относить принятие законов в строгом соответствии с Регламентом парламента, причем это касается не только получения необходимого числа голосов. Проблема значительно шире. Нарушение процедуры, принятие закона, влекущего дополнительные расходы, без финансово-экономического обоснования, особенно после утверждения государственного бюджета, должно приводить к объявлению такого акта не имеющим юридической силы. Я за то, чтобы Конституционный Суд обращал внимание на это при рассмотрении своих дел. Только тогда можно обеспечить баланс оценок властей. Парламентом не должна нарушаться форма акта. Постановления могут приниматься, если это вытекает из Конституции. Лучше принять акт в форме закона и таким образом обязать исполнительную власть выполнять его, нежели давать повод для споров о правомочности парламента в той или иной области. Тем более это следует делать, когда в сферу действия постановлений Верховного Совета попадают органы исполнительной власти. Следует отказаться от порочной практики утверждения основных направлений внутренней и внешней политики, военной доктрины, ратификации международных договоров постановлениями Верховного Совета. Это следует делать законами, которые по существу являются программными и должны иметь верховенство не только по отношению к указам Президента, актам правительства, но и к другим законам, принятым парламентом. Свои отрицательные плоды еще принесет тот факт, что процедурные вопросы, вопросы порядка деятельности парламента закреплены не только в Регламенте, но и в Законе о Верховном Совете. Верховный Совет, считаю, лишился самостоятельности, так как вынужден будет регламентацию своих внутренних вопросов постоянно соотносить с Законом о Верховном Совете. Парламент должен иметь свой независимый Регламент, являющийся по существу законом, с тем отличием, что подписывается Председателем Верховного Совета. Такой закон может быть проверен на предмет конституционности в Конституционном Суде, причем не только по его усмотрению, но и по предложению тех субъектов, которые названы в ст. 127 Конституции. Сотрудничеству парламента и Президента может способствовать более внимательное отношение парламента к вето Президента на принятый закон. У нас почти в ста процентах случаев вето Президента преодолевалось и это несмотря на ряд обоснованных возражений Президента относительно расхождения законов и Конституции. Для сравнения: в США лишь около 3% вето Президента преодолевается. Продолжение прежней практики вынудит Президента все чаще и чаще обращаться к народным голосованиям. Об этом свидетельствует и мировой опыт. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 191 Несколько слов о небезызвестном пункте 1 ст. 100 Конституции, где сформулировано одно из важнейших правомочий Президента. Весь парадокс состоит в том, что при разработке проекта Конституции я возражал против включения пункта 1 в ст. 100, а защищали многие из тех, кто критикует Президента за реализацию этой нормы. Я исхожу из того, что пункт 1 ст. 100 не является "именным", поэтому глава государства и исполнительной власти, как и любой иной орган, может пользоваться своими правами, изложенными в Конституции. Конституция сформулировала генеральную схему сдержек и противовесов. Однако некоторые оставшиеся пробелы необходимо восполнить. Например, в Конституции закреплено право парламента определять дату выборов в высший представительный орган, и нет иных органов, которые могли бы поправить позицию депутатов, когда она не основана на Конституции. Нелучший опыт передачи власти от одного состава парламента другому мы уже имеем. Ведь сейчас закладывается традиция смены власти, которая должна формироваться в строгом соответствии с Конституцией. Формулировка ст. 7 Конституции, согласно которой государство, все его органы связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов, также направлена на обеспечение равенства властей. Это формулировка исключает, на наш взгляд, правовую основу для тезиса "О диктатуре закона". Диктатура - она и есть диктатура. Законодательная власть и исполнительная власть обязаны соизмерять свои решения в рамках Конституции с правом. По Конституции правом ее толкования обладает белорусский парламент. Толкование - нормативный акт, который может быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде, чье решение имеет более высокую юридическую силу. Таким образом обеспечивается, я бы сказал, двойная защита Конституции. В форме закона должны приниматься и решения парламента о толковании не только конституционных, но и обыкновенных законов. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. В этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, принятых ранее Конституции. Есть множество актов , действие которых вызывает сомнение. Например, Постановление Верховного Совета о порядке купли-продажи квартир, на наш взгляд нарушает многие конституционные права собственника, однако вопреки этому оно исполняется. Что же касается нормативных актов, принятых после вступления в действие Конституции, то вывод не может быть однозначным. В статье 146 Конституции предусмотрено, что в случае расхождения закона с Конституцией, действует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон. Проблема не так проста, как кажется. Согласно ст. 112 Конституции суд при рассмотрении конкретного дела может прийти к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или закону (при этом они не объявляются kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 192 недействительным) и принять решение в соответствии с Конституцией и законами, поставив в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. Кроме того, хозяйственные суды недействительными. законом наделены правом признания отдельных нормативных актов Таким образом, в республике реально существует система смешанного конституционного контроля. Кроме того, у нас слишком односторонне толкуется принцип соотношения таких актов как Конституция, закон, указ. Если расходиться Конституция и закон, то действует Конституция. Но как она действует? В том числе и через реализацию ее положений путем принятия решений соответствующими государственными органами, обладающими теми или иными правами. Орган, считающий, что его права нарушены в результате соответствующих актов, может обратиться в Конституционный Суд для разрешения спора. В связи с необходимостью устранения отставаний в конституционном преобразовании общества в перспективе не исключаю возможности делегирования парламентом ( под его строгим в дальнейшем контролем) определенных полномочий в области правового регулирования общественных отношений исполнительной власти. Конституция, в отличие от Закона о Верховном Совете, подобного рода ограничений не содержит. С одной стороны, исполнительная власть более оперативно сможет осуществлять реформы в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, утвержденными законом, возьмет на себя ответственность за их успех или неуспех, а парламент сохранит свой контроль за нормоустанавливающей и правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти. Относительно делегированных исполнительной власти полномочий парламент может сохранить право законодательного вето, представляющее собой налагаемый им в силу необходимости запрет на нормативные акты, принятые Президентом. Такое вето парламента может быть абсолютным. Надо иметь в виду, что законодательное вето парламента недопустимо в отношении тех полномочий, которыми Президент обладает по Конституции. Полезно было бы внедрить правило о принятии решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера, парламентом, Президентом, правительством, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на нормы актов более высокой юридической силы, т.е. Конституции, закона, указа и т.д. Прямой характер действия Конституции будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих решениях будут ссылаться на конституционную норму. Полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество внесенных судами предложений о признании актов неконституционными. Кроме того, следовало принцип соотнесения актов с Конституцией, предусмотренный в ст. 112 Конституции, распространить и на ратифицированные международные договоры. Полагаю, что 1996 год должен пройти под знаком стремления Беларуси вступить в Совет Европы. Это должно оказать влияние на дальнейшее совершенствование правовой системы Беларуси. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 193 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 194 Можно ли завершить избирательный марафон? (Вечерний Минск. 1991, 17 октября) Времена, когда в течение одного дня избирались все депутаты Советов народных депутатов сверху донизу, бесповоротно прошли. И это прекрасно. Вместе с тем нельзя признать нормальным положение, когда уже более полутора лет многие Советы, в том числе и Верховный, работают с меньшим числом депутатов, чем это предусмотрено Конституцией или иными законодательными актами. Избирательный марафон явно затянулся. Проведено уже шесть этапов повторных выборов. Неизбранными только по Минску остаются около ста депутатов городского и районных Советов, 11 депутатов республики. По данным Мингорсовета, на проведение повторных выборов использовано более миллиона рублей, примерно 11 тонн бумаги. К работе в избирательных комиссиях привлекается около трех тысяч человек. Показательным в этом плане был и последний тур этой кампании: из 14 избирательных округов лишь в одном — Осиповичском городском — выборы состоялись (в них приняло участие более 54 процентов избирателей). На наш взгляд, необходим поиск правового решения сложившейся ситуации. Конечно, следует признать, что на этот счет имеются различные точки зрения. Одни, скажем, предлагают выборы вообще прекратить, а Советам в течение оставшегося срока полномочий работать в том составе, в каком они к настоящему времени избраны. Теоретически это возможно, однако на практике вызовет ряд затруднений, прежде всего в плане представительства в Совете соответствующей части населения. Кроме того, потребуются изменения Конституции (Основного Закона) республики, что повлечет за собой пересмотр ряда других законодательных актов. Но самое главное: в выборах постоянно, принимает участие большое количество избирателей, которые, реализуя свое активное избирательное право, хотели бы иметь своего представителя в Совете. И лишать их этого права нет ни юридических, ни моральных оснований. Руководство Минского городского Совета предлагает приостановить действие статей 57 и 54 избирательных заковав, которые предусматривают необходимость проведения повторных выборов. С точки зрения юридической техники это сделать несложно. Однако здесь возникают некоторые вопросы. Приостановить — значит лишь временно прекратить выборы, а не отказаться от них. Есть принципиальные противники какого-либо изменения избирательных законов. Это объяснялось наряду с другими причинами и необходимостью во что бы то ни стало создать равные условия всем кандидатам для их избрания. С этим нельзя согласиться. И вот почему. Кандидаты, выдвигавшиеся в начале прошлого года и несколько позднее, и кандидаты «образца» 1991 года уже в силу изменившейся социально-экономической, политической обстановки находятся в разном положении. К сожалению, жизнь людей не улучшилась и по вине тех, кто шел первым. В основном по этой причине рейтинг депутатов, а значит и кандидатов в таковые упал. Апатия избирателей неизмеримо возросла. Вместе с тем было бы неправильно сводить дело только к этим причинам. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 195 Если касаться правового аспекта, то основным камнем преткновения сейчас являются положения закона о том, что выборы считаются состоявшимися, если в них приняло участие половина и более избирателей, внесенных в списки, то есть 50 и более процентов таких граждан. Избранным же считается кандидат в народные депутаты, получивший на выборах больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, теоретически для избрания необходимо набрать 25 процентов голосов избирателей плюс один. Кстати говоря, в Верховном Совете Республики Беларусь работает много депутатов, получивших 26 — 28 процентов голосов избирателей. В этой связи, если нельзя принципиально менять Закон и считать избранным кандидата, получившего любое относительное большинство по отношению к своим соперникам, то следовало бы ориентироваться на эту, уже апробированную цифру голосов. Думается, самым оптимальным будет закрепление в законах о выборах правила о том, что избранным считается кандидат, получивший более 25 процентов голосов. Если по округу шло несколько кандидатов, то избранным будет считаться тот, кто имеет большинство голосов (естественно, при соблюдении требования 25 процентов). Участие же в выборах не менее половины избирателей скорее формальное, искусственное в создавшейся ситуации требование. От него необходимо как можно скорее отказаться, чтобы не испытывать терпение людей. Ведь уже были ситуации, когда в округе, насчитывающем около 20 тысяч избирателей, за кандидата голосовали 6 тысяч человек. Но в то же время не пришло на участки еще 4 тысячи избирателей, хотя бы только для того, чтобы проголосовать против и чтобы выборы при этом считались состоявшимися. На наш взгляд, подобное изменение Закона о выборах позволит придать избирательной кампании новый импульс, а значит, и скорее ее завершить с тем, чтобы Советы работали более эффективно. Да и сколько можно разбазаривать средства налогоплательщиков? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 196 Как заполнить правовой вакуум? (Советская Белоруссия. 1991, 1 октября) В республиках полным ходом идет замена союзных актов республиканскими. В отличие от прошлых лет, когда обычным было слепое копирование актов союзного законодательства, последние год — два они используются лишь в качестве возможной, но не единственной модели правового решения соответствующей проблемы. 27 июля прошлого года Верховный Совет принял Декларацию о государственном суверенитете Республики Беларусь. Фундамент создания собственной правовой системы в республике, как суверенном государстве, заложен двумя конституционными законами, принятыми 25 августа 1991 года, — о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Беларусь и о придании статуса конституционного закона Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь. Декларация отныне — не только политический, но и правовой документ, обладающий высшей юридической силой по отношению к другим актам, в том числе и Конституции республики. Это означает , что в случае если статьи действующей Конституции противоречат положениям Декларации о государственном суверенитете, следует руководствоваться Декларацией как конституционным законом. Это вполне справедливое решение — до принятия новой Конституции именно Декларация является тем актом, в котором аккумулированы на сегодня наиболее прогрессивные идеи и правовые нормы- принципы. Хотя нельзя не заметить, что сама Декларация нуждается в редакционном уточнении. В ст. 7 Декларации указано, что на территории республики устанавливается верховенство Конституции и законов Республики Беларусь. В новой редакции статьи 72 Конституции эта норма воспроизводится и уточняется: законодательство СССР действует на территории республики, если оно не противоречит законодательству Республики Беларусь. Вот тут-то и возникают проблемы. У нас идет становление собственной правовой системы. В республиканском законодательстве еще много пробелов, оно не всегда совершенно, не все прогрессивные союзные нормы им восприняты. Особенно это касается регулирования отношений в области пенсионного и социального обеспечения, труда, свободы совести, печати и других. Вот конкретный пример. 5 августа 1991 года Кабинет Министров СССР принял постановление “О предоставлении льгот бывшим участникам антифашистского движения Сопротивления”. Вопрос этот перед союзным органом поставил Президиум Верховного Совета республики, а своего законодательства по этому поводу пока нет. Так что, союзная норма не должна действовать? На наш взгляд — должна. Или, скажем, порядок разрешения индивидуальных трудовых споров на союзном и республиканском уровне принципиально различаются. Наше трудовое законодательство устарело, необходимо срочно принимать новый Кодекс законов о труде. Ждать, когда он будет разработан или пользоваться союзными правовыми документами? Имеются противоречия и в законах СССР и нашей республики о защите прав граждан, пострадавших от чернобыльской катастрофы. Союзные нормы предусматривают в некоторых случаях даже большие гарантии прав для kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 197 этой категории граждан, финансирование ряда льгот идет из союзного бюджета. Поэтому, видимо, было бы неправильным препятствовать жителям пострадавших от аварии территорий воспользоваться преимуществами союзных актов, хотя в данном случае у нас имеется свой, республиканский, закон. Или еще: что будет в том случае, если законодательный орган республики не посчитает необходимым принимать акт по какому-то вопросу, хотя уже действуют союзные акты, например, об установлении ответственности (уголовной административной, имущественной) за определенные деяния? Следует ли в этой ситуации считать, что союзное законодательство противоречит республиканскому? Видимо, да, противоречит. Ибо гражданин Республики Беларусь должен нести ответственность по законам своего государства. Представляется, что на законодательном уровне, скажем, в Законе об основных принципах народовластия в Республике Беларусь, следовало бы решить возникшую проблему. Вариантов может быть несколько. В некоторых республиках решено, что акты союзного законодательства могут применяться только после их ратификации. Предпочтительным было бы установить правило, что союзное законодательство, в случае расхождения с республиканским, сохраняет свою силу, если оно расширяет личные права, свободы граждан, обеспечивает условия для развития предпринимательства (если дополнительные льготы финансируются Союзом). Как известно, на очередную сессию выносится проект новой Конституции Республики Беларусь. Не думаю, что к моменту ее принятия мы заполним республиканским законодательством все те бреши, которые существуют. Пока не примем законов республики, не допустим и действия уже имеющихся союзных актов? Вряд ли это правильно. Но выход есть: в постановлении о порядке введения новой Конституции в действие определить на какой-то срок не только принципы, но и механизм применения актов союзного законодательства в Республике Беларусь. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 198 Как проиграли импичмент. К третьей годовщине ноябрьского референдума (Белорусская газета. 1999, 22 ноября) «Процесс отстранения президента от должности должен быть действительно легитимным, базирующимся на нормах Конституции. То, как в свое время хотели за три дня решить этот вопрос в ноябре 96-го года, — это нецивилизованный путь. Ну, не поспевали до референдума отрешить Лукашенко от власти, но это уже беда тех, кто инициировал импичмент». Григорий Алексеевич, чем же плох был прежний вариант Основного Закона? — В первую очередь, не устраивала практика реализации конституционных норм. Вспомните 1994 год, когда Верховный Совет фактически и юридически обладал монополией на власть и действовал по старок схеме, принимая к рассмотрению в том числе и вопросы, которые по природе своей должны были решаться органами исполнительной власти. То есть принцип разделения властей не был обеспечен. Причем это подавалось так, что только президент нарушает Конституцию. По моим подсчетам, лишь на основании заключений Конституционного суда (я даже не беру в расчет свои «особые мнения», а становлюсь на позиции КС) могу сказать, что в актах парламента раза в полтора-два неконституционных норм было больше, чем в актах президента. Об этом факте мало кто знает. К сожалению, не удавалось неукоснительно соблюдать требования Конституции всем ветвям власти. Звучала достаточно острая критика в адрес президентского проекта новой редакции Конституции. Но что содержалось в альтернативном проекте? Например, вместо всенародных выборов президента предлагалось избрание парламентом председателя Верховного Совета (по своему статусу — президента). Председатель парламента, скажем, мог назначать судей, хотя сегодня за это критикуют президента. Далее, Совет Министров можно было отправлять в отставку когда заблагорассудится без всяких на то оснований. То есть тот альтернативный «шедевр», который был подготовлен оппозицией, — это возврат к Конституции 1978 года. Я понимаю, оба проекта Основного Закона готовились в острой борьбе, при этом не могу сказать, что поддержанный народом проект новой редакции Конституции главы государства является идеальным. Но проект этот постоянно корректировался в ходе народного обсуждения, в том числе и самими депутатами. Надо также иметь в виду, что часто юридические полномочия того или иного органа еще подкрепляются политической расстановкой сил в обществе, и это усиливает полномочия того или иного субъекта власти. — Согласно заключению международных экспертов из Совета Европы, ОБСЕ, Европарламента, юристов Венецианской группы, ущербность нашей обновленной Конституции, как это ни обидно звучит, для них очевидна. В качестве основных аргументов выдвигаются нарушение гражданских прав и ликвидация принципа разделения властей. Какова ваша точка зрения на сей счет? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 199 — Следует отметить: экспертами анализировался первый вариант проекта Конституции. Он действительно был «жестким», но после его обсуждения многие положения, вызвавшие особую критику, президентом были исключены из проекта. Боюсь, что все основные оценки были даны на основании первого варианта. В то же время у меня нет информации о том, направлялся ли в свое время переведенный на иностранные языки текст новой редакции Конституции в перечисленные вами органы. По сути через призму обеспечения прав и свобод граждан мы можем анализировать многие правовые аспекты и подходы. Я считаю, в тот конфликт, который разгорелся в ноябре 96-го года, внесли свою лепту все: и те, кто сегодня у власти, и те, кто находится в оппозиции к ней. А коли так, то надо искать пути к сотрудничеству, чтобы права и свободы граждан были обеспечены. Нельзя обвинять только президента в том, что он породил этот конфликт. Ведь Александр Григорьевич Лукашенко добивался рассмотрения проекта закона о внесении изменений в Конституцию в парламенте, но он так и не был рассмотрен. Таким образом, право президента на законодательную инициативу не было обеспечено. Что в этой ситуации оставалось делать, как не обращаться к народу? Теперь о принципе разделения властей. Считаю, что разделение властей и их взаимодействие — это две составные части деятельности государства. Да, ни одна ветвь власти не должна вторгаться в сферу деятельности другой. Многие проблемы должны решаться парламентом и президентом. Что касается судебной власти, то ее независимость не определяется только тем, кто назначает судей. Независимость проявляется в том, насколько судьи готовы к тому, чтобы быть беспристрастными, уважать законы, в том числе и Конституцию, международные правовые нормы. — То, что после принятия изменений и дополнений к Конституции 94-го года президент получил « царские» полномочия, сегодня очевидно для всех. Что конкретно получили рядовые граждане, ради которых весь этот сыр-бор и затевался? Скажем, в плане укрепления обещанных социальных гарантии лично я ничего не почувствовала, скорее, наоборот. Может быть, это я только такая толстокожая? — Вне всякого сомнения, Конституция наполнена рядом новых норм. Но при этом надо иметь в виду, что, согласно статье 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, каждое государство должно обеспечивать эти права в максимально возможных пределах имеющихся ресурсов. Сама по себе Конституция никогда не решит ни одной проблемы. Граждане почувствуют облегчение тогда, когда, наверное, экономика станет развиваться более динамично. Мне представляется, что президент и правительство делают все возможное в этом направлении в нынешних условиях. — До референдума 96-го Конституционный суд подчинялся коллегиальному органу — Верховному Совету. Сегодня он подчинен президенту. Уместно ли в таком случае говорить о независимости высшей судебной инстанции? — Конституционный суд был сформирован исключительно Верховным Советом. Беларусь — единственная на постсоветском пространстве страна, где президент не был причастен к формированию этого органа. Сейчас КС формируется на паритетных началах не только президентом, но и парламентом, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 200 как это принято на Западе. Его независимость проявляется в принятых им решениях. Мы стремимся принимать такие решения, которые действительно были бы основаны на нормах права и международных договоров — вот за это я могу ручаться. — Кстати, вот уже три года, как страна находится «в декрете». Тем не менее, не припомню, чтобы Конституционный суд каким— то образом отреагировал хоть на один президентский декрет. В этом плане он разительно отличается от прежнего состава суда. Надо полагать, что возглавляемый вами судебный готов заниматься всем, чем угодно, лишь бы не вторгаться в политику? — Право и политика часто переплетаются. Право есть продолжение политики. Наша задача — разрешать споры юридическими средствами. Что касается реакции КС на декреты президента, то она отсутствовала лишь по одной причине: предложений относительно проверки декретов от уполномоченных субъектов пока не поступало. К тому же более чем достаточно законов, принятых ранее, которые не соответствуют Конституции. Их тоже следует корректировать, в том числе и Конституционному суду. — Так ведь даже невооруженным глазом видно, что президентские декреты и указы идут вразрез с действующим законодательством. — Надо отметить одно качество у президента — он ни разу публично не заявил о том, что кто-то из разработчиков его подвел. А ведь главе государства проще всего сказать: мол, вот этот документ непопулярен, но его разработчики так подготовили. Считаю, огромный спрос должен быть с тех, кто готовит соответствующие проекты этих документов, оставаясь при этом в тени. Глава государства по Конституции действительно должен обеспечивать баланс интересов всех ветвей власти — у вас это, я вижу, вызывает сарказм. Но я за то, чтобы этот баланс базировался на нормах Основного Закона и международных договоров, которые ратифицированы Республикой Беларусь. — Ранее деятельность высшей судебной инстанции была у всех на слуху. Чего стоят 17 указов главы государства, признанные КС не соответствующими Основному Закону. Можно ли сказать, что сегодня Конституционный Суд работает с той же отдачей, что и до референдума? — Безусловно, мои бывшие коллеги и вообще Конституционный суд работали тогда в специфической, непростой ситуации. Был период становления деятельности суда. Недостатком того времени явилось то, что он возбуждал производство по делам по своей инициативе. Причем в основном возбуждались дела на предмет соответствия Конституции актов президента. Сегодня нет таких ярко выраженных политических проблем. Они появляются, когда между парламентом и президентом возникают трения. Что мы тогда и наблюдали. В принципе, я считаю, что Конституционный суд работает сегодня с большей отдачей, нежели раньше, что обусловлено и накопленным опытом. В пользу этого говорит и статистика рассмотренных дел: их больше, чем было в 1996 году. Кроме того, мы активно работаем с обращениями граждан. Хотя у нас нет еще института конституционной жалобы, тем не менее мы стараемся работать с теми обращениями граждан, которые имеют важный юридический аспект и общественную значимость. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 201 Чтобы у вас не было иллюзий насчет того, будто у нас все идет гладко, скажу: сотрудничество с некоторыми чиновниками доставляет нам массу проблем. В то же время активно взаимодействуем с Высшим хозяйственным судом, прокуратурой, палатами парламента, огромное число предложений в КС внесено президентом. — Согласно нормам «обновленной» Конституции, КС лишен права возбуждать производство по собственной инициативе. Кажется, вас это вполне устраивает? — Да. Для правовой системы в целом это правильно. Не говоря уже о том, что ни один Конституционный суд в Западной Европе не обладает и никогда таким правом не обладал. У нас же, возвращаясь к событиям трехлетней давности, каждое второе заключение КС выносил по делам, возбужденным по собственной инициативе. Когда КС возбуждает по своей инициативе производство, он тем самым фактически совмещает две функции: обвинителя и судьи. — Опять же три года назад правом обращения в Конституционный суд обладал достаточно большой круг субъектов. В их число некогда входила и группа депутатов Верховного Совета в количестве не менее 70 человек, которая инициировала производство по делу об импичменте Лукашенко. Сегодня этот круг субъектов в силу статьи 116 Конституции ограничен, и «нашему» президенту импичмент уже ни под каким соусом не грозит. Впрочем, маленькая лазейка оставлена — отрешить его от власти можно по двум причинам: по состоянию здоровья и в случае совершения им тяжкого преступления. Как вы себе представляете эту процедуру, учитывая полную подконтрольность Лукашенко служителей Фемиды? — Если проанализировать деятельность конституционных судов Европы, стран СНГ, то там круг субъектов, имеющих право обратиться в КС, весьма широкий. Например, во Франции вносить предложение в КС может группа депутатов в количестве 60 человек, в Молдове — один депутат, но это не повод для подражания. Считаю, что круг субъектов можно было бы расширить за счет таких субъектов, как Уполномоченный по правам человека (разумеется, после того, как этот институт будет у нас внедрен), Генеральный прокурор, а также граждане, которые прошли все инстанции для разрешения своих жалоб, но так и не добились желаемого результата. Что касается процедуры импичмента, то здесь необходимо все-таки иметь в виду, что президент избирается народом, и, безусловно, эту процедуру нельзя упрощать. В США за 200 лет было предпринято несколько таких попыток, но не все они были удачны. Процесс отстранения президента от должности должен быть действительно легитимным, базирующимся на нормах Конституции. То, как в свое время хотели за три дня решить этот вопрос в ноябре 96-го года, — это нецивилизованный путь. Ну, не поспевали до референдума отрешить Лукашенко от власти, но это уже беда тех, кто инициировал импичмент. Ноша у главы государства нелегкая, он отвечает за судьбы людей, за конфликты, которые разгораются между ветвями власти, отдельными людьми — проблем море. Поэтому я бы этот «энтузиазм» сосредоточил на поиске консенсуса. Это то, что обществу сегодня более необходимо. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 202 — Нынешний режим не вечен. Можно, конечно, встретить новую власть, что называется, во всеоружии — имею в виду запасные аэродромы. Но ведь от себя никуда не уйдешь. Как, Григорий Алексеевич, насчет угрызений совести, если не сейчас, то потом?.. — Человек никогда не может быть удовлетворен тем, что он сделал. Поэтому стараюсь придерживаться принципа: действовать по совести и по праву, в основе которого лежит справедливость. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 203 Приоритетом в деятельности Конституционного Суда являются права и свободы граждан (Советская Белоруссия. 1999, 7 декабря) - Григорий Алексеевич! Значительно ли различается правовой статус Конституционного Суда Республики Беларусь и конституционных судов других стран? - Конституционный Суд Республики Беларусь осуществляет контроль за конституционностью всех нормативных актов, включая акты министерств, госкомитетов, местных органов власти. В то же время Конституционный Суд Республики Беларусь не обладает правом проверять конституционность проведения референдумов, выборов, он не разрешает непосредственно споры о компетенции государственных органов. Пожалуй, одной из проблем сегодня является закрепление узкого круга субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный Суд. Следует отметить также слабую активность отдельных субъектов, кто правом обращения в Конституционный Суд сегодня обладает. Можно было бы понять такое бездействие, если бы они активно использовали другие пути для безотлагательной защиты конституционных прав и свобод граждан. При этом негативным моментом является то обстоятельство, что нередко неконституционные нормы действуют длительное время, а мер по приведению их в соответствие с Конституцией не принимается. Элементарный пример: Верховный Совет в июне 1996 г. дополнил ст. 66 Уголовно-процессуального кодекса, запретив допрашивать в качестве свидетелей близких родственников лица, совершившего преступление. В Конституции же речь идет о том, что такое свидетельствование возможно, но оно допустимо только с согласия такого лица, что полностью соответствует принципам правосудия. Явно неконституционная норма действовала более двух лет. Лишь на основе обращения Президента Конституционным Судом эта норма была признана неконституционной. Аналогичная ситуация была и с приватизацией комнат в коммунальных квартирах, когда для приватизации требовалась получение согласия другого нанимателя. Конфликты на этой почве длились годами. Была масса обращений граждан в Конституционный Суд по данному поводу, они отмечали, что суды не выполняют требование части второй ст. 112 Конституции для признания норм, ограничивающих конституционные права и свободы, неконституционными. Только благодаря принципиальности членов Совета Республики эта проблема была рассмотрена в Конституционном Суде. - Насколько активной была работа Конституционного Суда в текущем году? Как Конституционный Суд взаимодействует с другими органами власти в деле укрепления законности? - Деятельность Конституционного Суда в текущем году была весьма насыщенной. Мы уже на сегодня вынесли больше решений, чем в прошлом году или в памятном всем 1996 г. Большинство предложений в Конституционный Суд внесено Президентом Республики Беларусь. Рассмотрели практику опубликования постановлений Правительства, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. Считаем, что неукоснительно должно соблюдаться требование закона о введении в действие только тех актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, которые опубликованы. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 204 Нами был принят ряд заключений по вопросу применения норм процессуального законодательства. В частности, мы признали обязательным обеспечение права каждого на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела: ведь не каждый гражданин может быть согласен с основаниями прекращения производства по уголовному делу. Часто эти основания имеют значение для решения вопросов о дисциплинарной или имущественной ответственности. По итогам наших заключений о неконституционности ряда норм внесены изменения и дополнения в Уголовнопроцессуальный кодекс. Более демократичными, основанными на праве, стали положения о сроках содержания под стражей, о возможности обжалования постановления о прекращении уголовного дела не только прокурору, но и в суд, о недопустимости совмещения судом функций обвинения и правосудия. К сожалению, создалось впечатление, что отдельные чиновники делали все, чтобы заключения Конституционного Суда не были в законе своевременно реализованы. Принципиальную позицию в этом вопросе заняла Прокуратура Республики Беларусь, несмотря на то, что, казалось бы, некоторые положения "ущемляют" их интересы. - В свое время Конституционный Суд принял решение относительно отбуксировки транспорта. Что сейчас? - Очень много нареканий у наших граждан вызывали решения местных властей о принудительной отбуксировке автотранспортных средств. Проблема эта "с бородой": несколько лет с участием органов прокуратуры ее пытались разрешить. Приносились протесты. Генеральный прокурор даже вносил представление в Правительство. Граждане в судах пытались оспорить действия соответствующих служб по принудительной отбуксировке транспортных средств, что влекло уплату достаточно больших сумм за эти "услуги". Конституционный Суд решил бы, по крайней мере содействовал бы упорядочению отношений в этой сфере, раньше, если бы суды при рассмотрении дел в порядке ст. 112 Конституции внесли нам на рассмотрение вопрос о конституционности решения Мингорисполкома. Кстати, надо отдать должное Верховному Суду, в 1997 году соответствующее разъяснение о порядке применения части второй ст. 112 Конституции было разослано в суды, но там, видимо, о нем забыли. Только депутаты Палаты представителей обратились в Конституционный Суд с предложением о проверке конституционности названного акта. Огромную настойчивость проявила Комиссия по законодательству. Аргументированно выступал в Конституционном Суде заместитель Председателя В.М. Александров. Безусловно, проблему нельзя упрощать в том смысле, что принудительной отбуксировки транспортных средств на штрафные стоянки быть вообще не должно. Зарубежный опыт свидетельствует, что в ряде государств именно в целях обеспечения безопасности дорожного движения, защиты прав и законных интересов граждан предусмотрена такая мера. Однако ее применение надлежащим образом урегулировано. Могу сказать также, что и ГАИ города Минска многое делает для обеспечения безопасности дорожного движения. Ведь сравнивая с порядком в других городах СНГ, мы можем в этом убедиться. Конституционный Суд в своем заключении обратил внимание на то, что установление и применение названной меры принудительного характера должно быть основано на законе с четким определением правовой природы, оснований, условий, порядка и правовых последствий ее применения, kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 205 гарантирующих как обеспечение безопасности дорожного движения, так и защиту интересов владельцев транспортных средств. При применении принудительной отбуксировки транспортных средств их владельцам должно быть гарантировано право на немедленное получение информации о местонахождении транспортного средства. При этом Конституционный Суд обратил внимание местных властей на еще одно важное обстоятельство: на максимально возможное удовлетворение потребностей владельцев транспортных средств как в охраняемых, так и в неохраняемых стоянках, что также должно способствовать сокращению количества правонарушений в связи с хранением и стоянкой транспортных средств. - Вы затронули вопрос о праве на правосудие! - Право на правосудие является основным, фундаментальным правом каждого человека. При этом, как я уже отмечал, оно не сводится только к самому праву на обращение в суд. К сожалению, обращения к нам граждан свидетельствуют, что еще есть на практике ограничения в праве на обращение граждан в суд. Это недопустимо. Конституция имеет верховенство, поэтому даже если в нормативных актах закреплен иной порядок обжалования, включая и альтернативу разрешения спора, либо существует пробел в правовом регулировании, конституционная норма (см. ст. 60 Конституции) должна иметь непосредственное, прямое действие, т.е. должна исполняться. Именно на это Конституционный Суд обратил внимание в ряде своих заключений. При этом мы не исключили предварительного порядка разрешения спора, например, в комиссии по трудовым спорам, в вышестоящем или ином органе. Однако обращение к ним не может препятствовать гражданину в реализации его конституционного права на правосудие. - Конституционный Суд активно сотрудничает с Высшим Хозяйственным Судом, от которого... - ... к нам поступают очень сложные для рассмотрения вопросы. Например, принципиально важным для формирования равноправных отношений между государством и его институтами, с одной стороны, и гражданами, с другой, является наше заключение по вопросу о соответствии Конституции и законам разъяснения Главной государственной налоговой инспекции (в настоящее время Государственный налоговый комитет) от 16 июня 1995 г. "О возвращении излишне взысканных платежей в бюджет". Конституционный Суд отметил, что названное разъяснение в той части, где определено, что на суммы излишне взысканных финансовых санкций из-за неправильного их исчисления по акту проверки пеня не начисляется, не соответствует закону, т.е. по существу речь идет о дополнительной имущественной защите прав субъектов хозяйствования, так как на всю незаконно взысканную у субъекта хозяйствования сумму должна начисляться пеня. - Граждане Республики Беларусь не названы среди субъектов, наделенных правом внесения в Конституционный Суд предложений о проверке конституционности нормативных актов. Является ли это недостатком нашего законодательства? - В определенной мере, да! К нам поступает очень много писем, в которых граждане жалуются на незаконность принятых решений. Читая их и приложенные документы, нередко убеждаешься в kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 206 справедливости таких жалоб. Особенно возмущает, когда в основу решения положен явно неконституционный акт. Конечно, в перспективе желательно внедрить институт конституционной жалобы граждан, но это должно касаться тех случаев, когда гражданин исчерпал все имеющиеся возможности защиты своих прав. В ближайшей перспективе и, возможно, это было бы сейчас более приемлемым наделить Уполномоченного по правам человека (при создании такого органа) правом на обращение в Конституционный Суд. Это общемировая практика. - Но сейчас Конституционный Суд как-то реагирует на обращения граждан? - Безусловно. Как известно, в соответствии со ст. 40 Конституции каждый имеет право направлять личные или коллективные обращения в государственные органы. Поэтому Конституционный Суд, исходя из общественной значимости обращения, при наличии к тому оснований, принимает решения рекомендательного характера (заключения Конституционного Суда, вынесенные на основе предложений уполномоченных лиц, как известно, являются обязательными для исполнения, обжалованию и опротестованию не подлежат). Среди принятых рекомендательных решений отмечу следующие: решение от 24 июня с.г. по вопросу, связанному с регулированием порядка и условий выплаты паевых взносов в жилищно-строительных кооперативах. 24 июня 1999 г. в связи с обращением Скидельской ветеранской организации нашим решением было предложено Парламенту дополнить Закон "О ветеранах" с целью расширения круга субъектов, подпадающих под его действие. Пока соответствующее решение не принято. В июне с.г. было принято решение о совершенствовании законодательства о государственной пошлине. Нами было предложено размеры госпошлины скорректировать в сторону снижения. В то же время мы указали на явно заниженные размеры госпошлины за совершение определенных действий (например, при повторной выдаче копии судебного решения, приговора, определения и др.) То есть подход должен быть сбалансированным. В августе и ноябре с.г. Совет Министров внес необходимые изменения в ставки государственной пошлины. Содействовать совершенствованию налогового законодательства и особенно практики его применения должно наше решение в связи с жалобой Центрального Правления общественного объединения "Белорусское общество глухих" относительно решения Гродненского городского исполнительного комитета от 4 марта 1999 г. № 185 "О введении местных сборов". Анализ практики применения налогового законодательства показал, что при установлении местных налогов допускается много нарушений, в частности, не всегда предоставляются предусмотренные законом льготы для предприятий, где трудится не менее 50% инвалидов от численности промышленно-производственного персонала. Установлены случаи, когда решения по вопросам налогообложения принимали не местные Советы депутатов, а исполнительные и распорядительные органы. Гродненским городским Советом недавно принято соответствующее решение с учетом нашей позиции. - Что делает Конституционный Суд для совершенствования нашего законодательства? kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 207 - Основная функция Конституционного Суда — контроль за конституционностью нормативных актов. Поэтому проверяя нормативный акт на соответствие Конституции, мы тем самым совершенствуем и наше законодательство, исключая из него неконституционные нормы, и практику его применения. Обычно, наряду с признанием того или иного акта неконституционным (или его части), мы вносим предложения в другие органы государственной власти по корректировке законодательства, принятию новых актов. Нередко, исходя из мотивировочной части нашего заключения, можно сформировать концепцию будущего акта. Мы вносим в Парламент, другие органы государственной власти предложения по совершенствованию нашего законодательства. Поводом для этого являются прежде всего обращения граждан. Например, нами было внесено предложение по дополнению Кодекса об административных правонарушениях нормой об установлении ответственности за нарушение законодательства о языках. На практике, к сожалению, допускаются грубые нарушения в этой области. Соответствующий закон Парламентом уже принят и 24 ноября с.г. подписан Президентом. Рамки этой статьи не позволяют подробно остановиться на других примерах, но поверьте, их достаточно много. - Сейчас произошло обновление ряда кодексов. Как можно оценить их уровень? - То, что осуществлено обновление кодексов, следует оценить весьма позитивно. Кстати, инициировал эту работу Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко. В кодексах, в основном, получили закрепление современные взгляды на роль права в развитии общества, новые подходы к определению взаимоотношений государства и личности. Многие их положения базируются на международно-правовых актах, которые для Республики Беларусь являются обязательными. И это определенный шаг вперед. Но к великому сожалению в кодексах есть досадные неточности, очевидные противоречия. - Что отличает в целом решения Конституционного Суда? - Можно отметить несколько отличительных черт. Его решения (заключения) являются источниками права, они непосредственно влияют на совершенствование правовой системы. Практически каждое решение Конституционного Суда базируется как на нормах Конституции, так и нормах международных договоров. Решения всегда имеют "выход" на огромную аудиторию, т.е. касаются десятков, иногда сотен тысяч граждан, а решение относительно уплаты страховых взносов затронуло всех работающих граждан нашей страны. Это безусловно налагает ответственность на судей за качество принимаемых решений. Заключения Конституционного Суда готовятся, принимаются и публикуются на белорусском языке. Наряду с заседаниями, которые ведутся на русском языке, мы их проводим и на другом государственном языке — белорусском. - Исполняются ли заключения и другие решения Конституционного Суда? - Приятно отметить, что практически все принятые за последние три года заключения исполняются. В этом мы ощущаем огромную поддержку прежде всего Главы государства, а также Парламента, Правительства, Прокуратуры Республики Беларусь. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 208 Что касается решений рекомендательного характера, то дела тоже обстоят неплохо. Абсолютное большинство их реализовано. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 209 Конституционный Суд вне политики (Свободные новости. Плюс. 2000, 4-11 февраля) Какие наиболее существенные решения Конституционного Суда, принятые за последние 2—3 года, Вы могли бы выделить и насколько велико их значение для совершенствования правовой системы Республики Беларусь? Деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь в последние годы имела, как это и должно быть, исключительно правовой характер. Нам удалось решить ряд важных вопросов, имеющих основополагающее значение для развития нашей государственно-правовой системы. В ряде своих решений мы сформулировали правовую позицию Конституционного Суда относительно права граждан на обращение в суд: это конституционное право не ограничено иными актами; допустим, предварительный может быть порядок разрешения спора (например, в комиссии по трудовым спорам); обращение в вышестоящий или иной орган государственной власти не должно лишать гражданина права на обращение в суд; право на правосудие не может сводиться только к формальному аспекту — праву на судебное разбирательство: оно должно быть компетентным, беспристрастным и независимым. Огромное значение для правовой системы имеет наше решение относительно неконституционности уголовно-процессуальных норм, ограничивающих право граждан, задержанных по подозрению в совершении преступлений, на юридическую помощь. Несколько решений касалось налоговых правоотношений. Мы со всей определенностью указали на необходимость обеспечения равного положения и взаимной ответственности государства и налогоплательщиков. Здесь я затронул лишь небольшую часть проблем, которые Конституционный Суд решил в последние годы. При этом мы работаем спокойно, без нагнетания страстей. Не считаете ли Вы, что Конституционный Суд мало занимается популяризацией своих решений? Отчасти это так. В то же время наша позиция излагается в принятых решениях, которые всегда публикуются на двух государственных языках в газетах и других изданиях. Интересы каждого из нас подчинены интересам в целом Конституционного Суда, а не личным амбициям. Мне представляется, что нам удается находить чисто правовые решения. Деятельность Конституционного Суда сейчас не является скандальной, потому что мы исходим исключительно из правовых предписаний. При принятии решений всегда все гладко обстоит, нет противоречий, особых мнений? В любом коллегиальном органе обмен мнениями, порой весьма эмоциональный, — важное средство нахождения оптимального решения. Конституционный Суд — коллегиальный орган. У нас в Конституционном Суде работают высокопрофессиональные, хорошо известные в юридических кругах kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 210 судьи и специалисты. Работа в Конституционном Суде сродни научной деятельности, а наука, как известно, развивается благодаря наличию и обоснованию различных точек зрения. Конституционный Суд времен Валерии Тихини был своего рода “гасителем страстей” в присущем для всего мира противостоянии между законодательной и исполнительной властями. С завидной периодичностью обнародавались факты превышения полномочий как со стороны президента, так и со стороны депутатов. Нынешнее положение таково, что парламентарии во всем согласны с главой государства. Считаете ли Вы подобное единодушие положительным фактором? Относительно присущего противостояния между законодательной и исполнительной властями Вы отчасти правы. Хотя есть в истории парламентаризма периоды длительного сотрудничества обеих ветвей власти и в этом много позитивного. Вообще же законы диалектики и здесь работают. Что касается “гасителя страстей”, то это тема особого разговора. Для того чтобы понять некоторые вопросы, в том числе делать вывод о “беспристрастности”, советую почитать “воспоминания” некоторых судей, ушедших в отставку. Уже этого будет достаточно. Одной из ошибок деятельности на первом этапе Конституционного Суда было то, что им возбуждалось производство в основном в отношении актов действующего Президента и законов, принятых Верховным Советом задолго до принятия Конституции. Таким образом вольно или невольно формировалось мнение о том, что Верховный Совет абсолютно безгрешен, но это не так. Столько было нюансов, на которые может быть публика и не обратила внимания, но которые имели огромнейшее значение для формирования нормативных правовых отношений между ветвями власти, на некоторые из них я обращал внимание еще в 1994-95 гг. Явным нарушением Конституции со стороны Верховного Совета было введение принятых законов постановлениями Председателя Верховного Совета, ратификация международных договоров не законами, а постановлениями, придание постановлениям Верховного Совета силы закона и многие другие. А назначение выборов не на февраль — март, а на май 1995 и это вопреки как Конституции, так и не отмененному самим же Верховным Советом постановления от 29 октября 1992 г. о проведении не позднее марта 1994 года парламентских выборов. Это лишь меньшая часть юридических фактов, которые привожу не в целях идеализации другой ветви власти, а для того чтобы мы всегда оценки давали объективные Больше полугода продолжаются споры вокруг легитимности Президента. Мнения совершенно полярные. В этой связи хочется спросить: возможно ли теоретически построение сценария 1996 года, когда с помощью очередного референдума и, соответственно, поправок к Конституции, можно продлить срок полномочий еще на неопределенное время? Или же Вы считаете, что президентские выборы 2001 года — неизбежность? Глава нашего государства — А.Г.Лукашенко неоднократно заявлял о том, что президентские выборы состоятся в соответствии с Конституцией. В этих целях сейчас подготовлен и принят Палатой kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 211 представителей Избирательный кодекс. Судя по тем корректировкам проекта, которые сделаны в последний период, можно сделать вывод о стремлении провести честные и справедливые выборы. Судя по результатам прошлый год стал для Конституционного Суда более чем насыщенным. Принято немало решений, обеспечивающих прежде всего элементарные права человека. Однако какими бы революционными данные решения не были, некоторые из них носят рекомендательный характер. Так, вопреки эпохальному постановлению, существенно ограничивающему принудительную отбуксировку автотранспорта, эвакуаторы работают “не покладая рук”. Не исключено, что точно такая же реакция со стороны правоохранительных органов будет на еще более важное решение в вопросе обеспечения юридической помощи в уголовном процессе. Возможно Конституционный Суд вправе требовать больших полномочий. Прежде всего необходимо различать заключения (как один из видов решения Конституционного Суда), которые выносятся по вопросу о конституционности нормативных актов по предложению уполномоченных органов — Президента, палат Парламента, Правительства, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, и решения на основе предложений других субъектов. В предшествующий период наибольшее число предложений поступило от Президента, Высшего Хозяйственного Суда, палат Парламента. Вот и сейчас буквально недавно, 25 января, мы возбудили производство по предложению Высшего Хозяйственного Суда по делу о конституционности нормативного акта Государственного налогового комитета. Начата подготовка к его рассмотрению. Верховный Суд проблем, достойных разрешения в Конституционном Суде после мая 1997, не видит. Не думаю, что после рассмотренного тогда дела кто-то на Верховный Суд “повоздействовал”, видимо проблема в чем-то другом. Я напомню суть принятого тогда заключения. Мы признали некоторые нормы закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс неконституционными по той причине, что им не была придана обратная сила несмотря на более “мягкие” нормы уголовного закона. Кстати, тогда, в 1997 году в некоторых средствах массовой информации появились публикации с обвинениями в адрес Конституционного Суда , что его решение приведет к росту преступности и т.п. Оппонентам по прошествии двух с половиной лет хочу заявить, что мы, прежде чем выносим решение, “отмериваем не менее семи раз” и стараемся рассматривать любую проблему в комплексе. Действительно, после нашего решения общие суды были вынуждены пересмотреть около 10 тысяч дел, от дальнейшего наказания освобождены около 3,5 тыс. человек (в том числе из мест лишения свободы более 500 человек), около 1,5 тыс. смягчен срок наказания. При этом я бы советовал видеть и в тех, кто совершил преступления, тоже людей. Они — граждане Республики Беларусь, которые имеют право на то, чтобы уголовное наказание было не чрезмерным, а адекватным тяжести совершенного правонарушения. Что же касается рецидива (повторного совершения преступлений этими лицами), то он составил всего около 4 процентов, что в несколько раз меньше, чем после принимаемых законов об амнистии. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 212 Что же касается вашего замечания о принудительной отбуксировке транспортных средств, то с 30 ноября 1999 г. она недопустима, если только она не осуществляется на основе закона о государственной охране. Любое нарушенное право, как известно, должно быть восстановлено судом. Рассмотрение предложений от других субъектов осуществляется в соответствии с требованиями статьи 40 Конституции. В этом случае юридическая сила акта Конституционного Суда заменяется силой его аргументов. Причем решения выносятся по тем вопросам, в правильности разрешения которых мы убеждены на все сто процентов. Вступив в Новый год, Вы наверняка очертили круг прерогативных задач, если это не является конституционной тайной, какие сферы жизнедеятельности будут находиться в прицеле Вашего ведомства? Конституционные права и свободы, их обеспечение и защита, взаимная ответственность, равенство граждан и государственных институтов — вот основное, на что нацелена деятельность органов конституционного контроля в любом современном государстве. Конституционный Суд Республики Беларусь здесь не исключение. Работать и дальше в той манере, которая присуща абсолютному большинству европейских конституционных судов. Политика — это дело Президента и Парламента. Суд должен быть вне ее, он должен утверждать верховенство права, в чем в принципе должны быть заинтересованы все. К сожалению, есть попытки принизить роль и значение принятых Конституционным Судом решений. Но пусть это останется на совести их авторов. Подводя итоги прошлого года, что из намеченного все-таки не удалось реализовать? В прошедшем году мы приняли около двадцати решений. Важно то, что все они исполняются. Огромную поддержку в этом мы ощущаем от Главы государства. Значима в этом роль Парламента, Правительства. Абсолютное большинство наших решений базируется на нормах как Конституции, так и международных документов. Считаю, что мы можем использовать опыт Европейского суда по правам человека (его правовую позицию по схожим проблемам). Обращения к нам граждан свидетельствуют о том, что на практике нередко они не получают должной защиты в других инстанциях. Поэтому следовало бы подумать об усилении роли Конституционного Суда в защите прав и свобод граждан, когда ими исчерпаны все другие средства защиты (см. статью 61 Конституции). В целом безусловно деятельность Конституционного Суда необходимо совершенствовать и мы настроены на позитивную работу. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 213 Давайте разберемся (Республика. 1995, 23 февраля) 17 января в газете "Рэспублiка" была опубликована статья “О сановных собаках, обнаглевших “зайцах”, униженных контролерах и бездарном законотворчестве”. В ней высказываются некоторые упреки в адрес Конституционного суда в связи с принятым 24 октября 1994 года заключением "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях". В связи с тем, что я имел непосредственное отношение к подготовке данного вопроса для рассмотрения на заседании Конституционного суда, хотел бы высказать свое мнение по этому поводу. Конституционный суд принял заключение, которым признал не соответствующим Конституции положение статьи 5 Кодекса об административных правонарушениях, предоставлявшее областным и Минскому городскому Советам право усиливать административную ответственность, установленную в кодексе. Чем обусловлено решение суда? Статья 22 Конституции гарантирует равенство всех перед законом. И право без всякой дискриминации на равную защиту прав и законных интересов. Соблюдение этой нормы не обеспечивалось, поскольку за одни и те же правонарушения местные Советы устанавливали различные размеры штрафов. Например, за нарушение правил содержания собак в Брестской и Гомельской областях был установлен штраф до пяти минимальных заработных плат, в Витебской - да трех, Гродненской - от пяти до двенадцати. В Минской и Могилевской областях - до десяти. Однако подобная дифференциация ничем не обусловлена. Аналогично обстоит дело и с ответственностью за безбилетный проезд и мелкое хулиганство /т.е. "матерщину", как пишет автор/. Так, наиболее "опасна" нецензурная брань в Брестской области там был установлен штраф до десяти минимальных заработных плат. И менее "опасна" в Гродненской штраф до трех минимальных заработных плат. К чему привела передача обширных полномочий в сфере административного права местным Советам? Нарушались не только принципы равной ответственности за одинаковые правонарушения. Возникало противоречие некоторым иным нормам Конституции. К тому же подобное правотворчество не характерно для унитарных государств, к каковым относится и Беларусь. Следует согласиться с мнением автора публикации о том, что в некоторых статьях Кодекса об административных правонарушениях еще сохранились штрафы в 100-200 рублей, установленные в 1991-1992 годах. Учитывая, что у местных Советов было ранее право усиливать административную ответственность, санкции в этих статьях законодатель не корректировал. Конституционный суд, принимая 24 октября 1994 года заключение, видел эту ситуацию. И во многом по этой причине признал утратившей силу норму, которая позволяла местным Советам усиливать административную ответственность не со дня принятия заключения, а с 1 декабря 1994 года. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 214 Это сделано для того, чтобы была возможность не только устранить противоречия Конституции, но и пересмотреть при необходимости размеры штрафов. Верховный Совет 1 декабря 1994 гада статью 5 Кодекса об административных правонарушениях привел в соответствие с Конституцией. Что же касается оптимизации размеров штрафов, то, насколько мне известно, готовится соответствующий проект закона. С учетом изложенного полагаю. что упреки в адрес Конституционного суда в данном случае безосновательны. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 215 Особое мнение относительно заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 19 декабря 1994 г. по делу “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь” (Народная газета. 1995, 18 января) Законом от 1 марта 1994 года (введен в действие с 1 мая 1994 г.) "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь и некоторые другие законодательные акты Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., № 12, ст.176) статья 177 Уголовного кодекса (в дальнейшем - УК) дополнена примечанием следующего содержания: "Не подлежат ответственности за преступления, предусмотренные статьями 177, 178, 185 и 186 настоящего Кодекса, близкие родственники лица, совершившего преступления, перечисленные в пункте 9 статьи 22 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь". Согласно пункту 9 статьи 22 Уголовно-процессуального кодекса (в дальнейшем - УПК) к близким родственникам относятся родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дед, бабка, внуки, а также супруг. Следовательно, близкие родственники лица, совершившего преступления, не являются субъектами таких преступлений, как заведомо ложные показания (статья 177), отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний либо эксперта или переводчика от исполнения возложенных на него обязанностей (статья 178), укрывательство преступлений (статья 185), недонесение о преступлении (статья 186). В соответствии со статьей 27 Конституции, которая была принята позднее, то есть 15 марта 1994 года, никто не должен принуждаться к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников; доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы. Проанализировав нормы Конституции, включая и статью 27, международно-правовые документы, примечание к статье 177 УК, считаю необходимым в соответствии со статьей 39 Закона о Конституционном Суде Республики Беларусь высказать по данному делу особое мнение исходя из следующего. 1. Полагаю, что само по себе возможное несовершенство закона не означает, что он противоречит Конституции. С тем чтобы не было подмены прав законодателя, для устранения недостатков нормативных 'актов должны быть использованы иные механизмы, например, внесение согласно статьям 130 либо 90 Конституции уполномоченными органами и должностными лицами предложений по изменению действующего законодательства. В статье 7 Основного Закона закреплено, что государство, асе его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Таким образом, у каждого государственного органа свой объем компетенции, в пределах которого он может решать те или иные вопросы. 2. Конституция согласно ее преамбуле - это Основной Закон. Конституция является фундаментом правовой системы, ее положения, касающиеся прав граждан, их гарантий, могут развиваться путем kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 216 принятия обычных законов, других нормативных актов. Так, согласно части второй статьи 21 Конституции государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные не только в Конституции, но и в законах. В соответствии со статьей 52 Конституции каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные традиции. Поэтому нормы Конституции, закрепляющие основные, принципиальные положения, дополняются посредством принятия иных актов законодательства. Это наиболее наглядно видно не только на примере статьи 27 "Конституции, но и тех, которые посвящены трудовым, жилищным, земельным и иным правам граждан. Согласно части второй статьи 23 Конституции никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, которые противоречат закону. И именно закон от 1 марта 1994 года с учетом моральноэтических требований предусмотрел дополнительные гарантии для близких родственников лица, совершившего преступления. Не нарушена здесь также и статья 22 Основного Закона, так как в примечании к статье 177 УК не закрепляется устойчивый круг лиц, обладающих особым правовым статусом. Принцип равенства граждан перед законом должен пониматься как обладание равными правами в одинаковой ситуации. В статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о минимуме гарантий при рассмотрении предъявленного человеку уголовного обвинения, в том числе как минимум не быть принужденным к даче показаний против самого себя или признанию себя виновным. Верховный Совет Республики Беларусь, как и законодатели некоторых других стран, вполне правомерно этот минимум несколько расширил. Законодатель вправе предусмотреть не только более широкий круг деяний, за которые близкие родственники лица, совершившего преступления, не несут ответственности, но и расширить круг лиц, которые будут пользоваться гарантиями, обеспечивающими непривлечение к ответственности. Например, лица, которые в силу своих обязанностей получают доступ к сокровенным мыслям человека, могут в соответствии с законом отказаться от дачи показаний. В уголовно-процессуальном законодательстве помимо адвокатов это можно было бы оговорить относительно священников и врачей. Это должно касаться тех случаев, когда сведения названным лицам стали не просто известны, но были доверены. 3. Нет оснований делать вывод, что дача заведомо ложных показаний (статья 177 УК) и укрывательство преступлений (статья 185 УК) представляют собой не "пассивное бездействие", как имеет место при недонесении о преступлении или отказе от дачи показаний, а "активные действия", препятствующие осуществлению правосудия, и поэтому якобы здесь есть противоречие статье 27 Конституции. Известно, что бездействие при определенных обстоятельствах может быть более опасным по своим последствиям, чем действие. Кроме того, как уже отмечалось, законодатель вправе расширить конституционную норму, посвященную правам граждан. Довод о том, что ложные показания близкий родственник может дать не только в пользу лица, совершившего преступления, но и против него, опровергается и тем, что отказ от дачи показаний может kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 217 быть продиктован также низменными побуждениями ( например, нежеланием способствовать оправданию невиновного). Задача правоохранительных органов, суда разобраться во всем и вынести законное решение. Есть основания не согласиться с выводом о том, что наряду с недонесением о негосударственных преступлениях (статья 186 УК) в примечании к статье 177 должна быть также ссылка на статью 86 УК, то есть близкие родственники лица, совершившего государственное преступление, должны также освобождаться от уголовной ответственности за недонесение об этом. Недонесение - это несообщение соответствующим государственным органам (должностным лицам) о достоверно известном недоносителю готовящемся или совершенном преступлении при наличии возможности сообщить об этом. Статья 86 УК предусматривает недонесение о таких государственных преступлениях, как террористический акт, диверсия, бандитизм и др. Считаю, необходим поиск такой конструкции закона, при которой близкие родственники обязаны под угрозой уголовного наказания и во избежание человеческих жертв сообщать о готовящемся террористическом акте, диверсии и т.д. с правом не указывать конкретных лиц, к ним причастных. Механически включать статью 86 УК в примечание к статье 177 УК недопустимо. По законодательству некоторых зарубежных стран, которые, как и наша республика, считают себя правовыми, близкие родственники могут быть наказаны при недоносительстве о наиболее тяжких преступлениях. Это свидетельствует, что наличия родственных связей еще недостаточно для полного и безусловного освобождения от ответственности за недоносительство. Что касается освобождения близких родственников и членов семьи за укрывательство, то оно может быть предусмотрено законом. В определенных жизненных ситуациях может сложиться так, что близкие родственники будут стремиться воспрепятствовать привлечению к уголовной ответственности лица, совершившего преступление (например, родители - по отношению к детям). В некоторых зарубежных государствах укрывательство в целях воспрепятствования привлечению к ответственности, совершенное родственником, также ненаказуемо. 4. Нельзя однозначно утверждать, что примечание к статье 177 УК неосновательно сужает круг лиц, которые в соответствии с Конституцией не должны принуждаться к даче показаний и объяснений против членов своей семьи и близких родственников. Действительно, в пункте 9 статьи 22 УПК дается иной перечень членов семьи, нежели это определено в других отраслях права (см. статью 63 Жилищного кодекса, статью 20 Кодекса законов о труде и др.), так как здесь решаются совершенно иные задачи. В пункте 9 статьи 22 УПК наряду с близкими родственниками (детьми, родителями, братьями, сестрами и др.) в качестве члена семьи указан супруг. Считаю, что можно не расширять являющийся оптимальным перечень близких родственников и членов семьи, который дан в пункте 9 статьи 22 УПК, потому что это приведет к расширению круга лиц, не несущих, в частности, ответственности за недонесение, отказ от дачи показаний, и злоупотреблению теми гарантиями, которые установлены в примечании к статье 177 УК. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 218 Согласно статье 27 Конституции не имеют юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона. Поэтому в таком законе могут быть определены не только процессуальные нормы (как получать доказательства), но и круг лиц, которые пользуются теми или иными гарантиями. В примечании к статье 177 УК и пункте 9 статьи 22 УПК по существу речь идет о близких родственниках и членах семьи. В этой связи там необходимо при совершенствовании закона использовать соответствующие понятия. 5. Нельзя признавать неконституционным пробел, который может быть в текущем законодательстве восполнен в сроки, оговоренные в Законе о порядке вступления в силу Конституции. Согласно статье 146 Конституции и статье 4 Закона о порядке вступления ее в силу нормы Конституции имеют прямое действие и обладают приоритетом по отношению ко всем актам, в том числе и к тем, которые были приняты ранее. Задача судов, правоохранительных органов, всех правоприменителей состоит в том, чтобы обеспечить на практике верховенство конституционных норм. Согласно статье 112 Конституции, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. На необходимость безусловного исполнения Конституции было обращено внимание и в Постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 года "О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь" (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1994 г., № 16, ст.265). Согласно постановлению министерства, государственные комитеты, ведомства должны были организовать изучение новой Конституции в центральных аппаратах и подчиненных им предприятиях, учреждениях, организациях и обеспечить ее безусловное исполнение, а также определить меры по реализации Конституции. Проделанная работа в этом направлении позволила бы обеспечить единую практику применения уголовно- процессуальных норм. Изложенное позволяет высказать мнение, что примечание к статье 177 УК не противоречит Конституции. Однако при необходимости его содержание можно пересмотреть с использованием процедур, установленных в статьях 90 и 130 Конституции. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 219 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда Республики Беларусь от 6 июля 1995 г. "О соответствии Конституции Закона Республики Беларусь от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" (Народная газета.1995, 25 июля) Не согласен с Заключением Конституционного Суда в той части, что Законом от 13 апреля 1995 г. "О внесении дополнения в Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" решен вопрос о сохранении полномочий местных Советов депутатов, избранных на основании Конституции 1978 г., до первого заседания соответствующих местных Советов. В связи с несвоевременным назначением выборов в местные Советы легитимизировать, т.е. узаконить деятельность местных Советов, срок полномочий которых изменился с 5 до 4-х лет, со дня вступления в силу Конституции 1994 г. и до настоящего времени можно не путем принятия обычного закона, а внесением соответствующего дополнения в закон о порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь. Закон от 13 апреля 1995 г. лишь иначе решил вопрос о преемственности местных Советов - не со дня выборов, а со дня первого заседания вновь избранного Совета. Однако этот Закон не мог продлить установленный в Конституции срок полномочий местных Советов депутатов. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 220 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 года "О соответствии Конституции законов от 7 сентября 1995 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь" и "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь" (Народная газета. 1995, 9 ноября) Считаю, что законы от 7 сентября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь", "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О выборах депутатов местных Советов депутатов Республики Беларусь" не должны иметь юридической силы в силу того, что приняты на заседании Верховного Совета, которое было неправомочным. С принятием Закона о Верховном Совете Республики Беларусь высший представительный орган изменил содержание понятия "общее число депутатов", под которым следует понимать установленную в нормативных актах (Конституции, Временном регламенте Верховного Совета) численность депутатов. Общее число депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва - 360 депутатов. Согласно статье 10 Временного регламента Верховного Совета заседания Верховного Совета правомочны при участии в них не менее 2/3 от общего числа депутатов, то есть не менее 240 депутатов. При принятии законов на заседании Верховного Совета 7 сентября 1995 г. зарегистрировалось 212 депутатов, то есть присутствовало меньшее число депутатов, чем требуется действующим законодательством. Такой подход отвечает особому мнению относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" в части определения кворума заседаний Верховного Совета, в котором мною предлагалось на основании части второй статьи 128 Конституции признать не имеющими юридической силы акты, принятые после определенной даты, а именно: после 15 июня 1995 г., по окончании работы семнадцатой сессии Верховного Совета. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 221 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" (Народная газета. 1995, 17 октября) В предложении Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, и.о. Генерального прокурора ставится вопрос о соответствии статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета статье 7 Конституции и статье 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь" (см. Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь, 1995 г., N 8, ст.103). Конституционный Суд 2 октября 1995 г. возбудил производство по делу о соответствии Конституции статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь. Исходя из предмета рассмотрения дела в Суде, пояснений представителя стороны, внесшей предложение, Суду надлежало ответить на вопрос о легитимности Верховного Совета двенадцатого созыва, кворуме его заседаний и принятии решений. В связи с решением Конституционного Суда по данному вопросу, на основании ст.39 Закона о Конституционном Суде, ст.70 Регламента Конституционного Суда считаю необходимым высказать следующее особое мнение. 1. Части первая, третья и четвертая статьи 7 закона о Верховном Совете Республики Беларусь дословно повторяют положения Конституции, и поэтому нет оснований для вывода о возможном их противоречии Основному Закону. Согласно части второй статьи 7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". Тем самым законом, принятым 21 декабря 1994 года (последующие изменения не касались статьи 7), в определенной мере уже предопределялась такая концепция Закона о выборах, которая не обеспечивала выполнения требований ряда статей Конституции. В соответствии со ст.82 Основного Закона первое заседание Верховного Совета созывается не позднее чем через тридцать дней после выборов. На неконституционность части второй статьи 7 Закона о Верховном Совете, допускающей существование Закона о выборах, в результате применения которого возможна ситуация, когда значительное число депутатов может быть не избрано, обратил внимание специалист С.Левшунов. Законодательство зарубежных стран в большинстве случаев не содержит указаний на конкретное число депутатов, которое должно быть избрано для того, чтобы парламент мог начать свою работу. Наоборот, проведение в соответствии с Конституцией выборов является точкой отсчета для обязательного начала работы парламента в течение определенного срока после даты выборов. Именно такой подход закреплен в ст.82 Конституции Республики Беларусь. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 222 По действующей Конституции, как и по Конституции 1978 года, срок полномочий Верховного Совета - пять лет. Для определения того, когда полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва должны быть переданы вновь избранному Верховному Совету, необходимо установить, с какого момента должен исчисляться пятилетний срок. Выборы в Верховный Совет двенадцатого созыва были назначены в конце 1989 года на 4 марта 1990 г. В первом туре голосования было избрано 148 из 360 депутатов, во втором туре, который проходил 11, 14 и 18 марта, еще 131 депутат. Итого в первом и втором туре голосования единого процесса выборов по республике было избрано 279 депутатов. По действовавшему на тот момент Регламенту Верховного Совета для проведения сессии было достаточно присутствия большинства депутатов. В соответствии с Законом СССР от 21 декабря 1989 года "О статусе народных депутатов в СССР" полномочия депутата начинались со дня его избрания и соответственно в этот же день заканчивались полномочия прежних депутатов. Аналогичное правило было закреплено и в республиканском Законе о статусе депутата Верховного Совета Республики Беларусь, принятом 15 февраля 1991 г. Таким образом, в марте 1990 г. Верховный Совет одиннадцатого созыва прекратил свое существование и начались полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва. Что же касается первой сессии, то ее согласно Конституции 1978 г. необходимо было созвать не позднее двух месяцев после выборов, что и было сделано с учетом второго тура голосования. Первая сессия начала свою работу 14 мая 1990 г. Власть Верховного Совета двенадцатого созыва, его полномочия берут начало с марта 1990 г. В связи с тем, что первое заседание Верховного Совета по Конституции 1994 года созывается не позднее чем через 30 дней после выборов, то и полномочия Верховного Совета еще сохраняются по крайней мере 30 дней. Поэтому данный период также должен быть учтен при определении даты выборов с тем, чтобы не нарушить конституционное требование о пятилетнем сроке полномочий Верховного Совета. Исходя из изложенного, считаю, что выборы следовало назначить не позднее середины февраля 1995 г. Как известно, они были назначены на 14 мая, то есть с опозданием в три месяца. В связи с тем, что в Конституции прямо указан пятилетний срок полномочий Верховного Совета, а также с учетом закрепления за ним права назначения очередных выборов, принятия законов, в том числе о выборах, на выполнение этой нормы должна была быть направлена текущая законодательная и организационная работа парламента. Следует отметить, что Конституция презюмирует добросовестность выполнения законодательным органом возложенных на него Конституцией обязанностей. Требование Конституции о созыве первого заседания вновь избранного Верховного Совета не позднее 30 дней после выборов позволяет исключить ситуацию, когда в течение многих месяцев в избирательных округах действуют депутаты Верховного Совета прежнего созыва и лица, избранные в состав нового Верховного Совета. Иначе несвоевременно и неадекватно реализуется воля избирателей, представительство их интересов в законодательном органе. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 223 Конституция предусматривает переход власти от Верховного Совета одного созыва к Верховному Совету следующего созыва в короткие сроки еще и потому, что это обеспечивает эффективность работы высшего представительного и законодательного органа. Депутаты Верховного Совета прежнего созыва в меньшей степени имеют шансы для использования парламентской трибуны в целях проведения своей избирательной компании. В большей мере обеспечивается равенство всех кандидатов в депутаты, о чем говорится в законе о выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. Часть вторая статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречит ст.91 Конституции. В ней закрепляется сохранение полномочий Верховного Совета до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, а значит, определяется время отсчета правомочности нового Верховного Совета: со дня первого заседания, а не со дня избрания не менее 2/3 депутатов от общего числа. Часть вторая статьи 7 закона приводит к ситуации, когда в государстве будет два правомочных Верховных Совета: прежний - до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, и новый - с избранием двух третей от общего числа депутатов. Согласно ст.79 Конституции Верховный Совет является постоянно действующим органом. Поэтому прекращение полномочий Верховного Совета одного созыва должно приводить к началу работы Верховного Совета следующего созыва. В сложившейся ситуации Конституционному Суду следовало четко и однозначно высказаться по вопросу о том, какому составу Верховного Совета сегодня должна принадлежать законодательная власть с учетом требований статей 81, 82, 91 Конституции. Обязанность Суда как раз и состоит в том, чтобы разрешать возникающие споры правовыми средствами, строго следуя Конституции. 2. Нельзя согласиться с предлагаемым Конституционным Судом подходом к определению термина "общее число депутатов". В решении некритически воспринята точка зрения представителей Верховного Совета. По существу Суд различает несколько понятий: 1) общее число депутатов для правомочности Верховного Совета; 2) общее число депутатов для проведения заседаний Верховного Совета; 3) необходимое число депутатов для принятия актов Верховным Советом. (Для предмета спора не имеет существенного значения определение кворума для принятия решений по процедурным вопросам). Несмотря на ссылки в решении Суда на международную практику, заметим, что обычно в законодательстве зарубежных стран не содержится указаний на конкретное число депутатов, которые должны быть избраны для начала работы парламента. Обычно законодательство предъявляет требования к кворуму заседаний парламента, так как это обеспечивает действительность принимаемых актов. Вопреки этому и согласно продолжающейся после принятия закона о Верховном Совете Республики Беларусь практике работы законодательного органа, с которой согласился и Конституционный Суд, следует, что из необходимых 174 депутатов для начала работы вновь избранного Верховного Совета достаточно присутствия на сессии 116 депутатов, т.е. 58 избранных kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 224 депутатов могут не участвовать в заседании. Таким образом, Верховный Совет устанавливает еще одно формальное препятствие, с чем согласился и Конституционный Суд, на пути к реализации статей 81, 82, 91 Конституции. Ведь уже сейчас избрано 119 депутатов Верховного Совета. В связи с тем, что Суд не признал часть вторую статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречащей Конституции, ею необходимо руководствоваться. Сравнительный анализ ее содержания со ст.10 Временного регламента с целью определения кворума, необходимого для проведения заседаний Верховного Совета, позволяет не согласиться с выводами Конституционного Суда. Согласно части второй ст.7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". В соответствии со ст.10 Временного регламента заседания Верховного Совета Республики Беларусь правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета. В обоих актах используется одно и то же понятие - "общее число депутатов". До вступления в силу Закона о Верховном Совете кворум заседаний Верховного Совета исчислялся от числа избранных депутатов. Аналогичная практика существовала и в других республиках бывшего Союза ССР. Однако со вступлением Закона о Верховном Совете в действие эта практика должна была применяться исходя из закрепления в законе нового содержания понятия "общее число депутатов". Под общим числом депутатов, предусмотренным в части второй ст.7 закона, понимается установленное в ст.80 Конституции их число - 260 депутатов. Именно по причине неизбрания двух третей депутатов от установленной в Конституции численности на практике делается вывод о преждевременности передачи власти депутатам Верховного Совета тринадцатого созыва. Однако одно и тоже понятие, причем совпадающее дословно, не может интерпретироваться поразному, в зависимости от чьего-то усмотрения. Поэтому, согласно закрепленному в части второй ст.7 закона принципу, заседания Верховного Совета двенадцатого созыва на основании ст.10 Временного регламента после вступления в силу Закона о Верховном Совете правомочны, если на них присутствует не менее 240 депутатов, т.е. 2/3 от 360 депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва. (В соответствии с частью второй ст.1 Временного регламента Верховный Совет двенадцатого созыва состоит из 360 депутатов). Проведение заседаний Верховного Совета двенадцатого созыва после принятия Закона о Верховном Совете свидетельствует о несоблюдении требований ст.7 Конституции, согласно которой все органы государства связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Соблюдение правовых норм в первую очередь органом, их принявшим, является неотъемлемым условием существования правового государства. Тогда возможно предъявление и к иным органам и лицам требований о соблюдении Конституции и законов. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 225 Не отвергаю права Верховного Совета решать вопрос о числе депутатов, необходимом для проведения правомочных его заседаний. Однако, если соответствующие коррективы в нормативные акты не внесены, требованием закона следует строго руководствоваться. С учетом изложенного полагаю ошибочным утверждение Суда, что он "не может согласиться с доводами о том, что минимальное число депутатов, установленное частью второй статьи 7 закона, должно определять и кворум для правомочности пленарных заседаний Верховного Совета". Следует обратить внимание, что в своем решении Конституционный Суд, используя термин "общее число депутатов Верховного Совета", имеет в виду число депутатов, установленное в Конституции, и несмотря на это делает ошибочный, на мой взгляд, вывод о непротиворечии статьи 10 Временного регламента Верховного Совета Конституции и статье 7 Закона о Верховном Совете. В связи с изменением требований к правомочности заседаний Верховного Совета можно было бы признать на основании части второй статьи 128 Конституции не имеющими юридической силы акты, принятые после определенной даты, например, после 15 июня 1995 г., т.е. по окончании работы семнадцатой сессии Верховного Совета. Если кворум для правомочности заседаний Верховного Совета должен исчисляться от установленного в Конституции общего числа депутатов, то обычные законы, постановления Верховного Совета, законы об изменении Конституции, другие конституционные законы принимаются соответствующим числом избранных депутатов Верховного Совета (ст.81, 84, 149 и др. Конституции). В этой связи положения части четвертой статьи 63 Временного регламента и соответствующих статей Конституции совпадают. 3. Анализ отдельных статей закона о Верховном Совете в рамках рассмотренного дела свидетельствует о необходимости возбуждения производства по делу о проверке конституционности названного выше закона. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 226 Особое мнение относительно решения Конституционного Суда от 30 октября 1995 г. "О толковании Заключения Конституционного Республики Беларусь от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" (Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995, № 31, ст.416) Не согласен с решением Конституционного Суда от 30 октября 1995 г. "О толковании Заключения Конституционного Суда Республики Беларусь от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь" по следующим причинам. 1. По действующей Конституции (ст.81), как и по Конституции 1978 года, срок полномочий Верховного Совета - пять лет. Верховный Совет одиннадцатого созыва прекратил свое существование в марте 1990 года. С этого момента начались полномочия Верховного Совета двенадцатого созыва. Требование Конституции (ст.82) о созыве первого заседания вновь избранного Верховного Совета не позднее 30 дней после выборов позволяет исключить ситуацию, когда в течение многих месяцев в избирательных округах действуют депутаты Верховного Совета прежнего созыва и лица, избранные в состав нового Верховного Совета. Иначе несвоевременно и неадекватно реализуется воля избирателей, представительство их интересов в законодательном органе. Конституция предусматривает переход власти от Верховного Совета одного созыва к Верховному Совету следующего созыва в короткие сроки еще и потому, что это обеспечивает эффективность работы высшего представительного и законодательного органа. Депутаты Верховного Совета прежнего созыва в меньшей степени имеют шансы для использования парламентской трибуны в целях проведения своей избирательной кампании. В большей мере обеспечивается равенство всех кандидатов в депутаты, о чем говорится в законе о выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь. Законодательство зарубежных стран в большинстве случаев не содержит указаний на конкретное число депутатов, которое должно быть избрано для того, чтобы парламент мог начать свою работу. Наоборот, проведение в соответствии с Конституцией выборов является точкой отсчета для обязательного начала работы парламента в течение определенного срока после даты выборов. Именно такой подход закреплен в ст.82 Конституции республики Беларусь. Часть вторая ст.7 Закона о Верховном Совете противоречит также статье 91 Конституции. В ней закрепляется сохранение полномочий Верховного Совета до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, а значит, определяется время отсчета правомочности нового Верховного Совета: со дня первого заседания, а не со дня избрания не менее 2/3 депутатов от общего числа. Часть вторая kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 227 статьи 7 закона приводит к ситуации, когда в государстве будет два правомочных Верховных Совета: прежний - до первого заседания вновь избранного Верховного Совета, и новый - с избранием двух третей от общего числа депутатов. Согласно ст.79 Конституции Верховный Совет является постоянно действующим органом. Поэтому прекращение полномочий Верховного Совета одного созыва должно приводить к началу работы Верховного Совета следующего созыва. В сложившейся ситуации с учетом требований статей 81, 82, 91 Конституции следовало созвать первое заседание Верховного Совета тринадцатого созыва. Эти доводы усиливаются и тем, что акты Верховного Совета принимаются необходимым большинством избранных депутатов (ст.ст.84, 149 Конституции), а не большинством от общего числа депутатов. 2. Нельзя согласиться с предлагаемым Конституционным Судом толкованием термина "общее число депутатов". Согласно продолжающейся после принятия Закона о Верховном Совете Республики Беларусь практике работы законодательного органа, с которой согласился и Конституционный Суд, следует, что из необходимых 174 депутатов для начала работы вновь избранного Верховного Совета достаточно присутствия на сессии 116 депутатов, т.е. 58 депутатов могут не участвовать в заседании. Таким образом, Верховный Совет установил еще одно формальное препятствие, с чем согласился и Конституционный Суд, на пути к реализации статей 81, 82, 91 Конституции. Ведь уже сейчас избрано 119 депутатов Верховного Совета. До вступления в силу Закона о Верховном Совете кворум заседаний Верховного Совета исчислялся от числа избранных депутатов. Аналогичная практика существовала и в других республиках бывшего Союза ССР. Однако со вступлением Закона о Верховном Совете в действие эта практика должна была применяться исходя из закрепления в законе нового содержания понятия "общее число депутатов". В связи с тем, что Суд не признал часть вторую статьи 7 Закона о Верховном Совете противоречащей Конституции, ею необходимо руководствоваться. Согласно части второй ст.7 закона "Верховный Совет считается правомочным при избрании не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета". В соответствии со ст.10 Временного регламента заседания Верховного Совета Республики Беларусь правомочны, если на них присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Верховного Совета. В обоих актах используется одно и то же понятие - "общее число депутатов". Под общим числом депутатов, предусмотренным в части второй ст.7 закона, понимается установленное в ст.80 Конституции их число - 260 депутатов. Именно по причине неизбрания двух третей депутатов от установленной в Конституции численности на практике делается вывод о преждевременности передачи власти депутатам Верховного Совета тринадцатого созыва. Однако одно и тоже понятие, причем совпадающее дословно, не может интерпретироваться поразному, в зависимости от чьего-то усмотрения. Поэтому, согласно закрепленному в части второй ст.7 kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 228 закона принципу и новому содержанию понятия "общее число депутатов" заседания Верховного Совета двенадцатого созыва и на основании ст.10 Временного регламента (после вступления в силу Закона о Верховном Совете) правомочны, если на них присутствует не менее 240 депутатов, т.е. 2/3 от 360 депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва. (В соответствии с частью второй ст.1 Временного регламента Верховный Совет двенадцатого созыва состоит из 360 депутатов). Проведение заседаний Верховного Совета двенадцатого созыва после принятия Закона о Верховном Совете свидетельствует о несоблюдении требований ст.7 Конституции, согласно которой все органы государства связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Соблюдение правовых норм в первую очередь органом, их принявшим, является неотъемлемым условием существования правового государства. Тогда возможно предъявление и к иным органам и лицам требований о соблюдении Конституции и законов. Вместе с тем, не отвергаю права Верховного Совета решать вопрос о числе депутатов, необходимом для проведения его правомочных заседаний. В то же время, если соответствующие коррективы в нормативные акты не внесены, требованием закона следует строго руководствоваться. Более подробно моя точка зрения изложена в особом мнении относительно решения Конституционного Суда от 11 октября 1995 г. "О соответствии Конституции Республики Беларусь статьи 7 Закона "О Верховном Совете Республики Беларусь", статьи 10, части четвертой статьи 63 Временного регламента Верховного Совета Республики Беларусь". kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 229 Взносы — дело добровольное (Советская Белоруссия. 2001. 27 февраля) Кто должен платить профсоюзные взносы и каким образом? Вправе ли наниматель автоматически производить такие отчисления, если на то нет согласия работника? Эти и многие другие вопросы, будоражившие в последнее время общественное мнение, перестали быть риторическими. Свое веское слово по этому поводу сказал Конституционный суд, который принял 21 февраля решение "О порядке уплаты членских взносов". А подробнее об этом рассказывает читателям нашей газеты председатель Конституционного суда Григорий ВАСИЛЕВИЧ: — Хотелось бы отметить, что к нам поступило несколько обращений граждан, где речь шла о взимании взносов как с членов профсоюза, так не тех, кто ими не являлся. Эти обращения вызвали большой резонанс в обществе, и в адрес Конституционного суда летели стрелы обвинений, причем совершенно необоснованно. Полагаю, что субъекты гражданского общества, наоборот, должны быть заинтересованы в укреплении конституционного контроля в нашей стране, так как решения Конституционного суда направлены на формирование правовой системы, правоприменительной практики, которая бы отвечала международным стандартам, Мне представляется, что принятое на днях решение о порядке уплаты членских профсоюзных взносов полностью отвечает этим требованиям и концепции действий КС в последние 4 года. Мы проанализировали нормы Конституции, международных актов, в частности, конвенции МОТ "Об охране заработной платы", соответствующие постановлению правительства и Нацбанка от 14 ноября 1996 года, ряд подзаконных актов, в том числе Генеральное соглашение между правительством, республиканскими объединениями нанимателей и профсоюзами на 1998 — 2000 годы, а также достаточно основательно изучили имеющуюся практику. К большому сожалению, следует признать, что в республике не обеспечен необходимый порядок в области взимания профсоюзных взносов. При этом следует отметить, что международные акты и законодательство в принципе допускают использование безналичных средств для уплаты профсоюзных взносов. Что же касается права конкретного человека — члена профсоюза, то выбор формы уплаты остается за ним. При его согласии взносы могут удерживаться из зарплаты для последующего перечисления на счета профсоюзных организаций. Однако, подчеркиваю, это возможно лишь при наличии письменного заявления. Возможен и второй вариант: получив зарплату, работник сам отдает причитающуюся с него сумму профсоюзному активисту, отвечающему за сбор этих средств. Ведь в любом случае член профсоюза должен взносы платить. Безусловно, лучше один раз написать заявление и не иметь в дальнейшем никаких проблем. С другой стороны, недопустимо, когда взносы удерживаются автоматически с тех лиц, которые не являются членами профсоюза, Это явное нарушение Конституции и законодательства. Исходя их этих принципиальных моментов и было принято решение. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1 230 В частности, Конституционный суд признал, что удержание членских взносов из заработной платы работника путем безналичного перечисления на счета профсоюзных органов соответствует Конституции, международно-правовым актам и законам нашей страны. Вместе с тем обращено внимание профессиональных союзов и нанимателей на нарушение с их стороны законодательства, регулирующего порядок уплаты взносов. Отмечено также, что подобные удержания могут производиться только при наличии письменного заявления работника, а при отсутствии такого документа они являются неправомерными. В то же время Конституционный суд считает: если работник заявления не подавал, но знал (например, исходя из своего расчетного листка), что отчисления производятся, то тем самым он фактически дал на это свое согласие. Однако в дальнейшем подобная практика совершенно недопустима. Конституционный суд признал также нарушением конституционных прав граждан — нечленов профсоюза удержания из их зарплаты денежных сумм в счет уплаты профсоюзных взносов. Возникающие в связи с этим споры могут быть разрешены в установленном законодательством порядке. Кроме этого, обращено внимание профессиональных союзов на отсутствие должного контроля с их стороны за соблюдением порядка уплаты членских взносов, поступающих на их счета. В целом мы надеемся, что принятое Конституционным судом решение послужит цивилизованному развитию общественных отношений, в том числе отношений между государством, профессиональными союзами и гражданами. kniga-2.doc 4/29/2016 lk1
