C. Принцип `доступ к правосудию`
реклама
РУКОВОДСТВО ПО ДОСТУПУ К ПРАВОСУДИЮ В СООТВЕТСТВИИ С ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИЕЙ ii DRAFT РУКОВОДСТВО ПО ДОСТУПУ К ПРАВОСУДИЮ В СООТВЕТСТВИИ С ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИЕЙ Рабочий проект для обсуждения на “Семинаре по вопросам доступа к правосудию в свете Орхусской конвенции” 15-17 сентября 2001г. Таллин, Эстония ПОД РЕДАКЦИЕЙ СТИВЕНА СТЕКА Региональный экологический центр для Центральной и Восточной Европы iii DRAFT СОДЕРЖАНИЕ Руководство по доступу к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией ...…. i Руководство по доступу к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией …… ii Под редакцией Стивена Стека ……………………………………………………………. ii Содержание ……………………………………………………………………………….. iii предисловие ведущей страны …………………………………………………………… viii Пояснительная записка ...…………………………………………………………………...ix Выражаем признательность …………………………………………………………………x Руководство по доступу к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией………1 I. Введение………….……………………………………………………………………2 A. Экология и демократия ………………………………………………………….4 B. Подход, основывающийся на правах ………………………………………….7 C. Принцип ‘доступ к правосудию'………………………………………………...9 D Основные вопросы……………………………………………………………...13 II. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ, КАСАЮЩИЕСЯ ЗДОРОВОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ….………14 A. Основное право на здоровую окружающую среду в Европе?……………….14 B Социальное право на здоровую окружающую среду ………………………...16 C Обязанность властей обеспечивать объективно высокий уровень защиты…….………………………………………………………………………………….17 D Право на неприкосновенность частной и семейной жизни и жилья…………………………………………………………………………………………19 E. Права по Орхусской конвенции и процедуры по защите права на здоровую окружающую среду……………………………………..….…………………....24 III. Административные, судебные и другие средства доступа к правосудию……....28 A. Административная апелляция против судебной……………………………...28 B. Легкость административного рассмотрения…………………………………..30 C. Средства судебной защиты……………………………………………………..30 D Омбудсмен……………………………………………………………………….31 E Специальные экологические трибуналы.…………………………………………..38 F Арбитраж и посредничество………………………………………………………..399 G Накопление жалоб и Actio Popularis………………………………………….411 IV. ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ В ДЕЛАХ О ДОСТУПЕ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ…..42 A. Отказ в ответе на информационный запрос…………………………………..422 B. Неполный ответ ………………………………………………………………...455 C. Оспаривание ссылок на исключение ………………………………………...45 V Доступ к правосудию в делах об участии общественности в процессе принятия решений……………...…………………………………………………………48 A Право на участие (административная процессуальная правоспособность) ...488 B Открытость документов для участия в процессе принятия решений……….501 C Специфические проблемы с экологической экспертизой (EE) и EIA……….57 VI. Право общественности на применение экологического право…...……………...59 A введение ………………………………………………………………………...62 B. Статья 9 и расширенное правоприменение/ правоспособность……………..63 C Национальное Законодательство Для Расширенного Правоприменения/ Правоспособности ………………………………………………………………………...68 iv DRAFT D Судебные Толкования И Расширение Правоспособности ………………...78 E. Заключение……………………………………………………………………...91 VII. Средства и затраты…………………………………………………………………..93 A. Полномочия судьи и административных лиц ………………………………...933 B Исполнение решений ………………………………………………………...944 C Адекватность средств ………………………………………………………...955 D. Издержки ……………………………………………………………………………111 VIII. Cовершение правосудия и надлежащая правовая процедура……………………………………………………………………………..……119 A. Судебная независимость……………………………………………………………119 B. Коррупция …………………………………………………………………………...121 C. Знание И Правоспособность ……………………………………………………….122 D. Общественная Поддержка.........................................................................................122 E. Правовая Точность …………………………………………………………………124 F. Право На Адвоката И Презумпция Невиновности……………………………….124 G. Использование Прецеденa…………………………………………………………125 H. Своевременность Процесса ……………………………………………………….125 I. Защита Лиц, Использующих Свои Права………………………………………...126 IX. Slapps - Препятствие Общественному Участию И Доступу К Правосудию …..128 ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ ……………………………………………………....…131 Руководство по доступу к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией…….136 Список Дел………………………………………………………………………………….137 ОБЪЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА………………………………………………...138 Секция 1: Анализы дел, произведенные в процессе работы над справочником………139 АРМЕНИЯ………………………………………………………………………………….140 Изучение дела I: “Дело о Парке Победы ”………………………………………..140 БЕЛЬГИЯ ………………………………………………………………………………14444 Изучение дела І. «Статус представителя»………………………………………..144 Изучение дела ІІ “Особая процедура”…………………………………………….149 Изучение дела ІІІ……..……………………………………………………………152 БОЛГАРИЯ …………………………………………..……………………………………154 Изучение Дела I: “Дело О Горе Пирин ”……………………………………...….154 ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА………………………………………………………...……..158 Изучение дела I: “ Сумава ”………………………………………...……………..158 Изучение дела II: «Дело О Разработке Месторождения Гравия»……...……….164 Изучение дела III: “Дело о Богемской автостраде”…………………………..…168 ГРУЗИЯ……………………………..……………………………………………………...172 Изучение дела I: Защита национального парка …………………………………172 Изучение дела II: «Когда участие инвестора не приветствуется» («Дело о парке Ваки») …………………………………………………….178 ГЕРМАНИЯ..…................................................………………………………………..182. Изучение дела I: “Дело Об Электростанции, Работающей На Отходах”………182 Изучение дела II: “Дело Об Экспертных Документах” ………………………..190 Изучение дела III: «Дело О Ветряной Мельнице» ………..…………………….197 Изучение дела IV: "Дело О Заповеднике" ………………………………………..201 Изучение дела V: «Судебное дело об автомобильной дороге близ Балтийского моря…………………………………………………………………………………………203 v DRAFT Изучение дела VI: «Судебное дело Эльба» ………………………………….…207 ВЕНГРИЯ .……….....................................................………………………………………212 Изучение дела I: «Судебное дело о балатонском шоссе» ………………….…...212 Изучение дела II: “Судебное дело о заводе по переработке отходов металла” ……………………………………………………………………216 КАЗАХСТАН ……………………………………………………………………………...220 Изучение дела I: «Автозаправочная станция»…………………………………..220 Изучение дела ІІ. «Отходы в Каспийском море» ………………………………222 Изучение дела ІІІ. «Дело об увольнении человека, занимавшегося охраной природы» …………………………………………………………224 Изучение дела IV: “Дело о высокой оплате”……………………………………..226 ЛИТВА ………………………………………………………………………………..……231 Изучение дела I: Административная процедура………………………………….231 МОЛДОВА ………..……………………………………………………………………….236 Изучение дела I: “Дело о парке Сарми” …………………………..……………..236 НИДЕРЛАНДЫ................…………………………………………………………………241 Изучение дела I: «Дело о птицах, пострадавших от утечки нефти»…………….241 Изучение дела II : “Дело «необходимых» пестицидов”………………………….244 ПОЛЬША…………………………………………………………………………………...250 Изучение дела I: «Судебное дело о шоссе и жилье»……………….…………....250 РОССИЯ……………………………………………………………………………………254 Изучение дела I «Водное дело»…………………………………………………..254 Изучение дела II «Дело Никитина»………………………………………………258 ИСПАНИЯ……...................……………………………………………………………….265 Изучение дела I: «Атомные дела ………………………………………………...265 Изучение дела II: Плотина для отходов Aznalcollar…………………………….269 УКРАИНА………………………………………………………………………………….273 Изучение дела I: «Дело о праве на информацию»………………………………273 Изучение дела II «о праве общественных организаций на информацию»…….275 Изучение дела III: «Дело о жителях Пирогово…………………………………..279 Изучение дела IV «Дело о причиняющем беспокойство кафе»…………….…..282 СОЕДИНЁННОЕ КОРОЛЕВСТВО………………………………………………………285 Изучение дела I: «Дело «Lappel Bank »…………………………………………..285 Изучение дела II: «Дело о грузовиках»…………………………………………..290 СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ………………………………………………….294 Изучение дела I: «Телефонное дело» …………………………………………….294 ЮГОСЛАВИЯ…………………………………………………………………….………..299 Изучение дела I ……………………………………………………………………299 Изучение дела II……………………………………………………………………301 Изучение дела III…………………………………………………………………..304 РАЗДЕЛ 2: ДРУГИЕ ДЕЛА…………….……………………………………………………..307 vi DRAFT vii DRAFT [ПРЕДИСЛОВИЕ ВЕДУЩЕЙ СТРАНЫ] viii DRAFT ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА Настоящее Руководство было разработано Региональным экологическим центром для Центральной и Восточной Европы, при участии следующих организаций партнеров: Американская коллегия адвокатов /Центрально и Восточноевропейская инициатива в области законодательства (ABA/CEELI), Европейский ЭКО Форум и Ассоциация экологического права Центральной и Восточной Европы и Новых независимых государств (Ассоциация Гута) Всемирный Экологический Правовой Союз Финансирование проекта было предоставлено Правительством Великобритании. Дополнительную финансовую поддержку, включая перевод Руководства на русский, предоставила ABA/CEELI. Для оказания поддержки разработки Руководства был сформирован Организационный комитет. Членство в Организационном комитете было открыто для всех стран членов UNECE, а также для представителей организаций партнеров, REC и Секретариата UNECE. Страны-участники Организационного комитета следующие: Болгария, Дания, Эстония, Нидерланды и Великобритания. Проект разработки Руководства готовился, насколько возможно, с учетом практического подхода и с использованием реальных дел. При этом был использован опыт разработки пособия по хорошей практике «Участие общественности в процессе принятия экологических решений на местном уровне” для семинара в Ньюкастле, Великобритания (декабрь 1999). Примеры генерировались несколькими способами. Большинство были получены при помощи объявлений, разосланных по существующим сетям, в первую очередь через сеть правительственных Рабочих центров по Орхусской конвенции, а также через сети и из баз данных юристов экологов, защищающих общественные интересы. Некоторые примеры из регионов ЦВЕ и Новых независимых государств были получены в ходе Субрегиональной встречи по разработке практических примеров, которая проходила во Львове, Украина, 4-5 июня 2001г. И, наконец, некоторые примеры были получены в результате исследований, проведенных авторами. Руководство также содержит и аналитическую часть. Основные принципы аналитической части были разработаны в ходе многочисленных консультаций при участии Организационного комитета. Базой для основных принципов послужил отчет “Процедуры обжалования и доступ к правосудию для граждан и НПО (неправительственных организаций) в области охраны окружающей среды в Европейском Союзе,” который обсуждался на семинаре EU-IMPEL, проходившем в Гааге, Нидерланды (в мае 2000г.). Хотя обсуждаются не все аспекты доступа к правосудию в свете Орхусской конвенции, в аналитической части рассматриваются некоторые наиболее важные вопросы в соответствии с результатами Гаагского семинара, Субрегиональной встречи по разработке практических примеров и других соответствующих заседаний. Безусловно требуется дальнейшая работа. Мы надеемся, что настоящий документ внесет свой вклад в дальнейшее сотрудничество в деле разработки вопросов доступа к правосудию по экологическим вопросам в регионе UNECE. ix DRAFT ВЫРАЖАЕМ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ: Рита Аннус, Софи Фленсборг и Кайро Робб представили ценные замечания по тексту. Джеффри Томас предоставил исходные материалы для Раздела VII и отредактировал представленные примеры. Джуст Раттеман, Ольга Разбаш и Мераб Барбакадзе также внесли неоценимый вклад в Раздел VII. Линда Ноулэн и Крис Толлефсон представили информацию о процессах SLAPP в Канаде. Питер Родерик представил ценные материалы, касающиеся процессов в Великобритании. Мы также выражаем благодарность сотрудникам Эко-право Львов за местную организацию Субрегиональной встречи по разработке практических примеров в июне 2001 г.. Переводчиками русского издания были Таня Кривицкая, Марина Лазо, Андрей Кондратьев, Дмитрий Ждан, Анна Зинченко и Наташа Чумаченко. Техническую и административную поддержку оказывали Орсоля Сзаласи, Лилиана Антоновская и Балаж Рузса. И многие многие другие предоставляли материалы, обеспечивали связь и выполняли другие важные функции, без которых проект в целом нельзя представить. x DRAFT РУКОВОДСТВО ПО ДОСТУПУ К ПРАВОСУДИЮ В СООТВЕТСТВИИ С ОРХУССКОЙ КОНВЕНЦИЕЙ Часть I Анализ "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " I. ВВЕДЕНИЕ1 Стивен Стек Как указывалось Рабочим центром по Орхусской конвенции в Казахстане в сопроводительном письме к представленным делам: “Сегодня мы можем говорить только об общих принципах доступа к правосудию в той или иной стране и сравнивать опыт различных стран. . . Можно говорить только о развитии процесса демократизации судебной практики. . . стран [в плане] применения принципов Орхусской конвенции, о создании возможности для этого, и после введения в действие [Конвенции] появится возможность это внедрить и проконтролировать ее соблюдение.” Настоящее высказывание резюмирует цель настоящего Руководства. Последующие страницы содержат оценку и анализ различных вопросов, касающихся доступа к правосудию в свете Орхусской конвенции; оценка и анализ частично основываются на практических делах, собранных в связи с подготовкой настоящего Руководства, и, частично, на состоянии дел с соответствующими международными и национальными юридическими разработками, включая и те, что представлены принятием самой Конвенции. В некоторой мере, при проведении анализа необходимо применять «дух Конвенции», но, насколько возможно, авторы попытались сохранять нейтралитет в отношении лежащих в основе политических вопросов, вместо этого они постарались сфокусировать внимание на законах и правилах и на том, как они применяются на практике судами, административными трибуналами и другими юрисдикциями для получения доступа к правосудию в конкретных случаях. Рассмотренные дела охватывают широкий спектр вопросов правосудия в области экологии – от широких вопросов основных прав (Венгрия, Казахстан, Словения) до узких споров в отношении интерпретации сроков предоставления информации (Европейская комиссия). Они возникают в результате апелляций на решение административных органов, судебных апелляций, опосредованных споров, даже в результате трудовых и других вопросов с экологической значимостью. Некоторые дела показывают, что просто обратившись к правосудию, вы привлекаете внимание других сторон, в результате чего появляется возможность уладить дело (Венгрия). Другие примеры показывают, что даже когда вы проигрываете дело, это все же может быть по большому счету победой (Австрия, Германия, Казахстан). Некоторые дела подчеркивают тот факт, что возможность получения доступа к правосудию косвенным образом влияет на поведение; сторонники деятельности с сомнительными последствиями для окружающей среды действуют гораздо более осмотрительно, когда правосудие является реальной возможностью. Когда правосудие труднодоступно, влиятельные круги скорее всего проигнорируют правовые требования. Печально распространена практика, которая привела к несоразмерному количеству дел, - это так называемый «захват земли» представителями организованной преступности в общественных парках и других природных заповедниках (Армения, Грузия, Молдова, Российская Федерация). А другие случаи демонстрируют разницу в результатах там, где введена в действие Орхусская конвенция (Бельгия, Грузия). Ряд дел демонстрирует различные стандарты, используемые судами при рассмотрении действий властей Части этого и следующего раздела адаптированы из С. Стек и С. Кэйси-Лефковиц, Орхусская конвенция: Пособие по внедрению (UN, 2000) [“Пособие по внедрению”] стр. 29-30, 123-36. 1 2 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " (Литва, Великобритания). И, наконец, отмечая реакцию на результаты, достигнутые в спорах, иногда выявляются нереалистичные ожидания, связанные с доступом к правосудию (Югославия). На других форумах обсуждались за и против различных подходов к вопросу о доступе к правосудию. Например, в докладе, который обсуждался на семинаре по вопросам доступа к правосудию в связи с экологическими делами на уровне Европейского союза, организованным сетью EU-IMPEL 10-11 мая 2000г. в Гааге2, приводились некоторые за и против расширения или ограничения доступа к правосудию тех, чьей целью является защита окружающей среды. 3 Однако, вступление Орхусской конвенции в силу делает некоторые рассуждения неактуальными. Подход настоящего Руководства заключается в рассмотрении обязательности Конвенции и того, как она может соблюдаться или поддерживаться посредством процедур обжалования и других средств для получения доступа к правосудию. Учитывая приведенный пример, за и против расширенной процессуальной правоспособности для НПО по экологическим вопросам не является темой настоящего Руководства, поскольку Конвенция принимает более широкую процессуальную правоспособность. Что касается этой темы, следовательно, настоящее Руководство рассматривает правила, касающиеся более широкой процессуальной правоспособности, и применение этих правил в определенных обстоятельствах. Рассматривая эти и другие вопросы, мы надеемся представить их на рассмотрение Сторон Конвенции в плане принятия закона о выполнении и разработки судебных приказов и правил судопроизводства других трибуналов и аналогичных Отчет: Процедуры обжалования и Доступ к правосудию для граждан и НПО в области экологии в Европейском Союзе (Tilburg Univ, MinVROM Нидерланды, Апрель 2000). 2 Аргументы в пользу расширения такого доступа без требования доказательства прямого и конкретного интереса были следующие: В соответствии с преамбулой и статьей 1 Орхусской конвенции, каждый человек имеет “право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния.” С учетом этого права представляется нелогичным ограничивать термин “достаточный интерес” ситуациями, в которых человек может доказать прямую юридическую заинтересованность, например загрязнение его собственности; Если для доступа к правосудию требованием является индивидуальный интерес, во многих случаях, когда в опасности более расплывчатые экологические интересы (включая природные ценности), невозможна защита правовыми действиями; Широкий доступ общественности к правосудию гарантирует, что участие общественности в процессе принятия решений воспринимается серьезно. Другими словами, участие общественности на подготовительном этапе принятия правительственных решений несущественно, если у общественности нет возможности запросить независимое судебное решение, если ее комментарии не принимаются во внимание. Также были рассмотрены и аргументы в пользу ограничения лиц, имеющих доступ к правосудию в таких вопросах. Они включали следующее: Широкий доступ может привести к большому количеству процедур, которые лягут тяжким бременем на суды, что приведет к чрезмерным задержкам; Широкий доступ может привести к (правовой) неопределенности для тех, кто хотел бы предпринять соответствующие действия; Если у НПО будет широкий доступ, возникает вопрос действительно ли НПО, использующие эти возможности, представляют общественность и действительно ли защищают окружающую среду; Широкий доступ может привести к тому, что соответствующие лица не будут использовать менее формальные инструменты для разрешения споров. 3 3 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " органов. Мы надеемся, что нам удастся стимулировать обмен мнениями, что приведет к разработке и широкому принятию наилучшей практики в области доступа к правосудию в связи с экологическими вопросами в регионе UNECE. A. Экология и демократия В регионе UN/ECE, “гигантским шагом вперед”4 в плане укрепления экологических прав граждан стало принятие Конвенции о доступе к информации, общественном участии в процессе принятия решений и доступе к правосудию в области экологических вопросов (Орхус, 1998). В качестве честолюбивого шага в сфере “экологической демократии”5, ее три столпа (Д к И, УО и Д кП) уходят корнями в Принцип 10 Декларации Рио.6 Это экологическое соглашение нового типа в том, что оно скорее регулирует взаимоотношения государства и граждан, нежели сообщает, что определенная деятельность наносит ущерб окружающей среде. Следовательно, это не только экологическое соглашение, но и соглашение о подотчетности правительства, прозрачности и реагировании,7 имеются общие элементы с Конвенциями и в других областях права. В последние годы события привели к пониманию того, что защита окружающей среды и экологическое право являются основными движущими силами для перехода к гражданскому обществу.8 Экологические вопросы служат хорошим стимулирующим фактором для изменений. На базовом уровне, право или обязанность людей предпринимать действия в защиту окружающей среды тесно связаны с основными правами на самовыражение, информацию, собрания, ассоциации и т.д. Популярность экологических вопросов привлекает внимание к естественной связи между основными Выступление Кофи Аннана, Генерального секретаря ООН. См. Предисловие, ПОСОБИЕ ПО ВНЕДРЕНИЮ, op cit. 5 Там же. 4 6 Принцип 10 гласит: Экологические вопросы лучше всего решать при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которой располагают органы власти, включая информацию о вредных материалах и действиях в их сообществе, и возможность участвовать в процессе принятия решений. Государства должны облегчать и поощрять осведомленность общественности и ее участие, широко распространяя информацию. Должен предоставляться эффективный доступ к судебному и административному производству, включая регресс и средства. См. Пособие по внедрению, at 1. В контексте вступления стран претендентов в Европейский Союз, представитель Министерства охраны окружающей среды Нидерландов отметил, что среди его коллег растет понимание того, что охрана окружающей среды и экологическое законодательство тесно связаны с переходом к гражданскому обществу. Интервью с Адриааном Оудеманном, Вагенинген, 27 июня 1997г. Оказывающие помощь представители США, активно работающие в Восточной Европе, также выявили такую взаимосвязь. См., например, Квигли[Quigley], Кевин [Kevin F.F]., Ради демократии: Фонды и Помощь в области демократии в Центральной Европе (Woodrow Wilson Center Press: Washington DC, 1997), at 75. Хегель [Hegel] в Философии прав определил гражданское общество следующим образом “более чем семья, но без государства.” См. также Поппер, Карл [Popper, Karl], Открытое общество. 7 8 4 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " свободами, соблюдение которых помогает достичь целей защиты окружающей среды и демократизации в более широком смысле, включая реформирование определенных институтов и процессов, и демонстрацию этих реформ в положительном свете. Эти вопросы нашли свое выражение в трех основных принципах Орхусской конвенции. Все три основных принципа Конвенции вносят свой вклад в демократизацию общества, но первые два не могут существовать без поддержки третьего - доступа к правосудию, то есть, без наличия средств для разработки, институционализации и проведения в жизнь норм, предусмотренных в принципах доступа к информации и участия общественности посредством обращения к закону. Таким образом, Орхусская конвенция требует от сторон соответствия, по крайней мере, минимальным стандартам принципов административного и судебного процесса, чтобы гарантировать экологическое правосудие по вопросам, касающимся Конвенции. Затрагивая административные и судебные вопросы, Орхусская конвенция в свою очередь выявляет два основных элемента демократического правительства – разделение власти и принцип господства права, что институционально выражается в независимом отправлении правосудия и ответственном правительстве.9 1. Экология и правосудие В охране окружающей среды несоответствия в системе административного и судебного пересмотра достаточно быстро выходят на первый план, что объясняется уровнем гражданской активности. Когда встречаются препятствия, обращаются к механизмам отправления правосудия, и такое случается все чаще и чаще. В конечном итоге, призыв получить доступ к правосудию является признаком того, что общественность заинтересована в охране окружающей среды, предпочтительно вместе с властями, но иногда вопреки действиям или бездействию властей. Всего лишь поколение назад никто нигде, за исключением нескольких стран, и не слышал про экологические процессы, сегодня же суды и административные трибуналы рассматривают все больше и больше экологических дел. Таким образом, признание связи между экологическими правами и более общим понятием правосудия перешло из академической литературы в юриспруденцию и практику. В плане национального экологического законодательства, доступ к правосудию становится все более и более обычным делом.10 Следовательно, это наверное неудивительно, что 9Как сказал судья Стайн из Австралии: Участие граждан в принятии экологических решений, способность ограничивать случаи нарушения законодательства гражданскими мерами, и их возможность в судебном порядке пересматривать решения, показали потенциал создания нового Закона об окружающей среде. Правительствам не следует нервничать из-за этого. Это признак здоровой демократии, признание господства норм права и разделение власти между исполнительной и судебной. P. Stein, “Гражданские права и судебные процессы в экологическом праве: Диаметрально противоположный взгляд на экологические права,” в S. Diemann and B. Dyssli, eds., ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА: ПРАВО, СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС И ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ (Cameron May, Лондон: 1996), at 276. Частично это объясняется историческими сдвигами в Восточной Европе, начиная с 1980-х. До этих сдвигов средства разрешения споров меньше полагались на правовые механизмы и больше на внутренние бюрократические процессы. Сейчас очевидна неэффективность решений, техник управления и контроля, которые использовались правительствами в то время. Это настолько же объясняется отсутствием веры в 10 5 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " термин “доступ к правосудию” все больше и больше используется в контексте международного экологического права, в частности в контексте инструментов, касающихся взаимоотношений между государством и общественностью. В ходе переговоров по Орхусской конвенции,11 многие делегаты подвергали сомнению преимущества рассматривания доступа к правосудию в качестве отдельного принципа Конвенции. Они указывали на то, что “доступ к правосудию” это не более чем гарантия “нормального” функционирования административных и судебных процедур. В соответствии с этим аргументом, если возникнет необходимость проведения реформ из-за несоответствующего функционирования таких процедур, то сделать это можно будет посредством горизонтального реформирования гражданского, административного и уголовного права и процедур. Но другие делегаты отметили важность поддержания прав процессуальными и материально-правовыми гарантиями в области охраны окружающей среды в настоящее время, а не в ожидании горизонтальных реформ. Эти делегаты признали, что для общественности чрезвычайно важно признавать так называемый «третий принцип» Конвенции на каждом этапе. Дальнейшие переговоры выявили существование тенденции смешивания двух аспектов доступа к правосудию. Первая – это вопрос порога – в каких обстоятельствах у лица имеется процессуальная правоспособность использовать материально-правовые и процессуальные гарантии. Этот вопрос стоит отдельно от вопроса о том, какие процедуры и средства должны иметься в наличии, когда по норме права определено, что лицо имеет право. Последнее – это вторая часть принципа доступа к правосудию. Страны с правовыми традициями, или конституционными предпосылками, требующими сокращения субъективных прав до обращения к средствам судебной защиты, могут испытать трудности с первым аспектом доступа к правосудию – например, в плане признания субъективных прав, возникающих в результате заявленных или подразумеваемых интересов экологических организаций. Другие страны с более идеалистическими, но не так строго соблюдаемыми, правовыми традициями, могут не испытать трудностей при признании широкой концепции прав и интересов, но столкнуться с затруднениями в связи с понятием того, что в определенном случае такое признание может привести к строгому использованию норм и средств. Таким образом, начиная с двух совершенно различных точек зрения, мы можем прийти к противоположному понятию “доступ к правосудию” в области общественного участия в деле охраны окружающей среды – с одной стороны, потому что он расширяет сферы прав на неизученные территории, а с другой, потому что требует, чтобы все права воспринимались более серьезно. В обоих случаях это ограничивает свободу правительств действовать без присмотра и не подвергаясь никакой критике., и далее расширяет сферу действия закона на взаимодействие гражданин-государство. Тот факт, что доступ к правосудию навлекает неприятности на таких странных плохих парней, должен заставить нас более пристально взглянуть на то, что действительно работает. В той мере, в какой охрана окружающей среды служит стимулом для граждан использовать закон или улучшать определения прав, она помогает продвигать и поддерживать господство нормы права. Более того, посредством обращений в суды проверяется власть и независимость судебной системы. Обращение к правосудию в растущем международном экологическом праве является еще одним признаком того, справедливость и открытость системы правосудия, насколько и ограниченным числом решений, доступных властям в то время. 11 Автор был юридическим советником Коалиционной делегации НПО на переговорах. 6 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " что роль охраны окружающей среды наделяет людей правами, и заставляет власти быть более подотчетными. Кроме того, связь между экологическими и другими правами означает, что если граждане борются за экологическое правосудие в плане доступа к информации, или права участвовать в процессе принятия решений, то это может оказать только положительное влияние на способность общественности использовать те же механизмы и для других целей. Доступ к экологическому правосудию - это один из основных вопросов, стоящих перед миром, и он будет включен в повестку дня Всемирного саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге 2002г. Все более и более очевидной становится взаимосвязь между доступом к экологическому правосудию и устойчивым развитием. При том что устойчивое развитие пытается объединить экологию и развитие,12 неверно полагать, что в любом противостоянии между экологией и развитием естественным образом превалирует развитие. Наоборот, было признано, что понятие международного экологического права имеет специфические характеристики,13 и эти характеристики применяются в других областях национального и международного права. Таким образом, вместо того, чтобы законы развития лишали силы экологические законы, возникающая концепция устойчивого развития прогнозирует перенос принципов экологического права на другие области права, и постепенное “озеленение” – не только развития – но и многих других процессов. Как сказал Фицморис, “Международное экологическое право – это одна из самых энергичных областей международного права. Выходит, что его вклад в международное право будет продолжаться.”14 Экологическое право должно также сыграть свою роль и в развитии национальных законодательства и практики, особенно в контексте прав человека, устойчивого развития и равенства поколений. 15 Доступ к правосудию, в соответствии с национальной практикой и Орхусской конвенцией, еще покажет себя как одна из основных движущих сил развития закона устойчивого развития на национальном и международном уровнях. B. Подход, основывающийся на правах Цель Орхусской конвенции определена в первой статье. Статья 1 гласит: Преамбула к Декларации Рио ссылается на “целостность глобальной системы экологии и развития.” Принцип 4 гласит: “Чтобы достичь устойчивого развития, охрана окружающей среды должна стать неотъемлемой частью процесса развития и не должна рассматриваться отдельно от него.” См. также Принцип 25: “Мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неотделимы.” 13 См., например, Koskenniemi, 3 Yb. Int. Env. L. (1992), at 125-28, где говорится, что международное экологическое право обладает особыми характеристиками, поэтому традиционных правил государственной ответственности недостаточно. 14 См. Fitzmaurice, Malgosia, “Вклад экологического права в развитие современного международного права,” в издании Makarczyk, Jerzy, , Теория международного права на пороге 21 века (Гаага: Kluwer, 199_), 909-25. 15 Важность связывания международных и национальных экологических законов была объяснена Эббессоном, в соответствии с его теорией совместимости международного и национального экологического права. См. Ebbesson, Jonas, СОВМЕСТИМОСТЬ МЕЖДУНАРОДНОГО И НАЦИОНАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА (Лондон/Гаага/Бостон: Kluwer Law International, 1996). 12 7 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Для содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, каждая Сторона гарантирует права на доступ к экологической информации, на участие общественности в процессе принятия решений, на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в соответствии с положениями настоящей Конвенции. Это самая четкая формулировка в международном праве на сегодняшний день, касающаяся основного права на здоровую окружающую среду. 16 Это написано таким образом, что делается ссылка на ранее существовавшее право. В 1992 г. Декларация Рио провозгласила, что люди “имеют право на здоровую и благоприятную жизнь в гармонии с природой,” но эта концепция постоянно дополняется преемственностью национальных и международных правовых и политических результатов развития, связывая устоявшиеся права, такие как право на жизнь и право на здоровье, с требованием здоровой и хорошо сохраняемой окружающей среды.17 Ссылаясь на право на здоровую окружающую среду, Орхусская конвенция в первую очередь касается процессуальных прав доступа к информации, доступа к принятию решений и доступа к правосудию. Статья 1 информирует Стороны как предпринимать шаги, чтобы гарантировать основные права настоящего и будущих поколений на жизнь в окружающей среде, адекватной здоровью и благосостоянию. Таким образом она устанавливает связь между практическими, очень понятными правами, такими как права, касающиеся информации и принятия решений, и более сложным для восприятия комплексом прав, включенных в право на здоровую окружающую среду.18 Как видно из преамбулы, Орхусская конвенция проводит связь между одним набором прав человека, в частности касающихся основных условий жизни, включая окружающую среду, и другим набором прав человека, которые относятся к самореализации человека, самовыражения и действий. Направляя в нужное русло энергию общественного участия, общество может сделать больше, чтобы остановить экологическую деградацию и может работать на благо устойчивости. Статья 1 также конкретизирует роль Государства в оказании помощи в достижении этой цели. В рамках Орхусской конвенции Стороны должны обеспечить необходимые административные, правовые и практические структуры, чтобы Более ранние формулировки права на здоровую окружающую среду в международных правовых инструментах, см. Африканскую Хартию прав человека и народов, принятую в Алжире 27 июня 1981г., и Дополнительный протокол к Американской Конвенции по правам человека, принятой в Сан Сальвадоре 17 ноября 1988г. В соответствии со статьей 1994, на этот момент более 60 стран и несколько федеральных штатов США имели в своих конституциях положения, касающиеся права на здоровую окружающую среду. См. A. Fabra Aguilar и N. Popovic, “Законотворчество в ООН: Исследование ООН по правам человека и окружающей среде,” RECIEL, том 3, No.17 (1994), p.197, 199. 17 Специальный докладчик ООН, в своем предварительном докладе по правам человека и окружающей среде Подкомиссии по предотвращению дискриминации и защите меньшинств, E/CN.4/Sub.2/1991/8, paras. 13-14, указала на такую связь между статьей 3 Универсальной декларации прав человека, статьей 6 Международного соглашения по гражданским и политическим правам и статьей 25 Международного соглашения по экономическим, социальным и культурным правам. См. A. Fabra Aguilar и N. Popovic, op. cit. В отношении всех возможных прав, касающихся здоровой окружающей среды, см. проект декларации принципов по правам человека и окружающей среде, принципы 1-10 (E/CN.4/Sub.2/1994/9, приложение I). 18 Таким образом, рассматривается один из недостатков в установлении права на здоровую окружающую среду – то есть отсутствие эффективного проведения в жизнь. См. E/CN.4/Sub.2/1994/9. 16 8 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " гарантировать права доступа к информации, общественного участия в принятии решений и доступа к правосудию в области экологических вопросов. Это представляет новый подход к роли Государства. Вместо того, чтобы самостоятельно разрешать все проблемы общества, Государство выступает в роли арбитра в процессе, в котором задействованы большие общественные силы, что ведет к более органичным и полным результатам. Такое понятие роли Государства все больше и больше замещает дискредитировавшую себя идею о том, что проблемы общества могут быть разрешены инженерными усилиями экспертов. В соответствии с этой точкой зрения, после выработки прозрачных и справедливых процессов, основной ролью Государства является обеспечение необходимых гарантий для поддержания основ. Орхусская конвенция дает ряд минимальных стандартов для Сторон, которыми они руководствуются в том, как защищать право на здоровую окружающую среду. Обязательства Конвенции должны рассматриваться в этом свете – не как приверженность наций продвижению добрососедских отношений, а как ценный инструмент для внесения вклада в основное благосостояние людей. Основным механизмом гарантии прав, содержащихся в Конвенции, является принцип доступа к правосудию. Поддерживая процессуальные и материальные права, касающиеся доступа к экологической информация и общественного участия в принятии экологических решений, правовыми, институциональными и другими гарантиями, Стороны обеспечат структуру для снятия огромной ответственности в плане помощи людям в преодолении труднейших задач. C. Принцип ‘доступ к правосудию' Статья 9 содержит положение по третьему принципу Конвенции, о доступе к правосудию. В соответствии с Конвенцией “доступ к правосудию” означает, что представители общественности располагают правовыми механизмами, которые они могут использовать для обеспечения рассмотрения потенциальных нарушений положений о доступе к информации и общественном участии Конвенции, а также национального экологического права. 1. Цель принципа доступа к правосудию Подоплекой принципа ‘доступ к правосудию’ Конвенции является укрепление доступа к экологической информации, принятию экологических решений, реализации и контролю за соблюдением, путем предоставления гражданам права обращаться к силе закона. Доступ к правосудию создает равные условия игры и помогает обеспечить согласованное и эффективное выполнение положений Конвенции о доступе к информации и общественном участии. Кроме того, способность общественности помочь в контроле за соблюдением экологического права, добавляет важные ресурсы к усилиям правительства. 9 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 2. Что такое доступ к правосудию в соответствии с Конвенцией? Доступ к правосудию в соответствии с Конвенцией означает, что общественность имеет возможность обратиться в суд или другой независимый и беспристрастный орган рассмотрения с просьбой рассмотреть потенциальные нарушения положений Конвенции. Положения Конвенции о доступе к информации и общественном участии создают определенные права и обязанности. Положения о доступе к правосудию устанавливают, что не только Стороны, но и отдельные лица и НПО, как представители общественности, могут следить за соблюдением Конвенции. Доступ к правосудию в соответствии с Конвенцией применяется в первую очередь к положениям о доступе к информации статьи 4 и положениям об общественном участии в принятии решений статьи 6. Однако, он также может относиться и к “другим соответствующим положениям.” Ниже обсуждается как сфера действия положений о доступе к правосудию может быть интерпретирована за пределами статей 4 и 6. Положения о доступе к правосудию также относятся к представителям общественности, добивающимся рассмотрения нарушений национального экологического права. Стороны обладают достаточной гибкостью в плане реализации этого требования, но общее обязательство позволяет общественности оспаривать “действия или бездействие” как частных лиц, так и властей. Положения о доступе к правосудию обеспечивают равную процессуальную правоспособность в плане обращения в суд или другой орган рассмотрения и для отдельных лиц и для НПО. Конвенция дает несколько иное руководство по процессуальной правоспособности, в зависимости от запрашиваемого вида рассмотрения. Конвенция устанавливает определенные требования в отношении процедур доступа к правосудию. Они должны быть справедливыми, беспристрастными, своевременными и не должны быть чрезмерно дорогими. Они также должны предоставлять адекватные и эффективные средства и осуществляться независимыми и беспристрастными органами. Далее Конвенция требует распространения информации о процедурах доступа к правосудию и поощряет создание механизмов помощи для удаления или сокращения финансовых и других барьеров. Другие положения Конвенция важны для интерпретации обязанностей сторон, касающихся доступа к правосудию. Это включает положения Статьи 3, Общие положения, особенно параграфа 1 об обеспечении совместимости и должных рамок реализации, параграфа 4 о признании экологических групп, включая НПО, параграфов 5 и 6, гласящих, что Конвенция является “полом, а не потолком,” параграфа 8, запрещающего наказание за осуществление Орхусских прав, и параграфа 9 о запрете на дискриминацию. Таблица вопросов доступа к правосудию в соответствии с Конвенцией прилагается к настоящему Руководству. 10 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 3. Обеспечение доступа к правосудию Основные элементы статьи 9, касающиеся доступа к правосудию, показаны в таблице. Общие требования Статья 9 Система для обеспечения рассмотрения решений государственных органов в соответствии со статьями 4 и 6 и другими соответствующими положениями Система для обеспечения доступа гражданам к рассмотрению и оспариванию нарушений национального законодательства, относящегося к окружающей среде. Руководство для внедрения Обеспечить наличие независимых и беспристрастных органов рассмотрения, включая суды Разработать четкие правила, касающиеся процессуальной правоспособности отдельных лиц и НПО в плане доступа к судебному и другому рассмотрению нарушений Конвенции и нарушений национального экологического права Разработать адекватные средства, такие как судебное запрещение Установить механизмы предоставления общественности информации о процедурах доступа к правосудию Разработать механизмы оказания помощи общественности в получении доступа к процедурам рассмотрения Параграф за параграфом, обязательства следующие. Положение Статья 9, параграф 1 Обязательство Элементы внедрения Предусматривает процедуры рассмотрения в связи с просьбой к о доступе к информации в соответствии со статьей 4. Статья 9, параграф 2 Предусматривает процедуры рассмотрения в связи с участием общественности в соответствии со статьей 6 и 11 DRAFT Судебное или другое независимое и беспристрастное рассмотрение Процедура быстрого и недорогостоящего повторного рассмотрения или пересмотра Требования процессуальной правоспособности Обязательный характер окончательного решения Причины решения в письменной форме Судебное или другое независимое и беспристрастное рассмотрение Возможность применения "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " другими соответствующими положениями Конвенции. Статья 9, параграф 3 Статья 9, параграф 4 Предусматривает процедуры рассмотрения для обеспечения доступа представителям общественности к рассмотрению действий или бездействия частных лиц и государственных органов, касающихся национального законодательства, относящегося к окружающей среде. Минимальные стандарты, применимые к процедурам доступа к правосудию, решениям и средствам. Статья 9, параграф 5 Требует от Сторон облегчить эффективный доступ к правосудию процедуры предварительного административного рассмотрения Требования процессуальной правоспособности Процедуры административного рассмотрения Процедуры судебного рассмотрения Адекватные и эффективные средства, включая судебное запрещение Справедливость Беспристрастность Своевременность Не должно быть недоступно высоких затрат Протоколирование решений в письменной форме Общественность имеет доступ к решениям Информация о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения Соответствующие механизмы оказания помощи для устранения или уменьшения финансовых или иных препятствий для доступа к правосудию Дела, связанные с настоящим Руководством, охватывают широкий спектр проблем и решений, касающихся доступа к правосудию в связи с Орхусской конвенцией (конечно, невозможно говорить о доступе к правосудию в соответствии с Конвенцией, так как она вступит в силу только в октябре 2001г.). Они касаются жалоб и споров, возникающих при рассмотрении информационных запросов (9.1), возникающих из сути и процедур процесса принятия экологических решений и других вопросов (9.2), а также из попыток общественности использовать различные правовые инструменты для обеспечения соблюдения экологического права (9.3). Они также 12 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " касаются вопросов, которые можно назвать отправлением правосудия, то есть минимальных стандартов надлежащих правовых процедур, которые описаны в Статье 9.4. Уроки, которые можно извлечь из изучения дел в связи с этими положениями, приведены в последующих разделах настоящего Руководства. D. Основные вопросы В аналитической части Руководства максимально возможно обсуждаются конкретные вопросы, касающиеся реализации обязательств по доступу к правосудию в соответствии с Конвенцией, подведение, анализ и оценка результатов приведенных примеров. Хотя были предприняты попытки привести примеры по возможно большему количеству аспектов доступа к правосудию в связи с Орхусской конвенцией, не все аспекты охвачены приведенными конкретными примерами. Таким образом, анализ также основывается и на опыте и квалификации авторов по соответствующим вопросам. Основные вопросы, рассмотренные далее, включают вопросы, касающиеся конкретных гарантий материальных и процессуальных прав в свете других статьей Конвенции, а также возможности для общественности контролировать соблюдение экологического права, надлежащих правовых процедур и других норм Конвенции. Вкратце они могут быть изложены следующим образом: Значение права на здоровую окружающую среду и его связь с доступом к правосудию в свете Орхусской конвенции Институты, гарантирующие доступ к правосудию – административные, судебные и другие Как обеспечить доступ к правосудию в связи с доступом к экологической информации Как обеспечить доступ к правосудию в связи с общественным участием в процессе принятия экологических решений Варианты реализации права общественности на контроль за соблюдением экологического права Обеспечение наличия и использования полных и эффективных средств судебной защиты Снижение стоимости и удаление других финансовых препятствий для получения доступа к правосудию Обеспечение основы для должного отправления правосудия Ограничение неправильного использование судебных процессов 13 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " II. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ, ЗДОРОВОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ КАСАЮЩИЕСЯ Стивен Стек A. Основное право на здоровую окружающую среду в Европе? В публикации 1998г. “Путь к демократии,”19 был о проведено исследование тенденций и практики общественного участия в принятии экологических решений в большей части региона UNECE, и было выявлено, что большое количество стран имеют конституционное право на здоровую окружающую среду.20 В Европа, региональные различия весьма существенны. Четыре из пяти юрисдикций в Новых независимых государствах, 12 из 17 юрисдикций в Центральной и Восточной Европе и гораздо меньшая часть стран в Западной Европе имеют такое право.21 Естественно, существует взаимосвязь между возрастом конституции и наличием такого права. Большинство конституций стран ЦВЕ и Новых независимых государств достаточно молоды, в то время как конституции стран Западной Европы в большинстве своем насчитывают многолетнюю историю. Однако, на формулировку права также влияют и исторические факторы. Формулировки, используемые в Беларуси, Украине, Российской Федерации и в Молдове, например, для конституционного или законного права на здоровую окружающую среду включают конкретные права, касающиеся доступа к экологической информации и на компенсацию, связанную с нарушением права на здоровую окружающую среду. Эти вопросы были в основе последствий Чернобыля. Тогда как сама катастрофа явилась следствием ошибки оператора, последствия были страшно усугублены официальным отрицанием и замалчиванием. Неадекватность усилий по разрешению связанных с катастрофой проблем некоторой была основным вопросом, сопутствующим падению Советского Союза. Таким образом, эти положения в общем ведут начало с периода 1991-92гг., или смоделированы после конституций того периода. Пан-Европейский том “Пути к демократии” включал следующий обзор: Значение и содержание права на здоровую окружающую среду лежат в основе дебатов, касающихся достижения экологического правосудия. Ситуация хаотична. Более старые и более западные конституции не содержат это право, в то время как более новые и более восточные конституции содержат. Польша, пересмотревшая свою конституцию в 1997г., заменила право на здоровую окружающую среду принципом устойчивого развития, что можно рассматривать как отражение ее движения к Западу. Некоторые Западные страны раздражаются при мысли о праве на здоровую окружающую среду, так как они полагают, что это приведет к ПУТЬ К ДЕМОКРАТИИ, 4 vols., (REC, 1998). В отношении глобальных исследований см. supra, n [16]. 21 См. также E/CN.4/Sub.2/1994/9, annex I. 19 20 14 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " потоку судебных исков. В то же время, возникло несколько серьезных дел, в ходе которых рассматривались вопросы права на здоровую окружающую среду.22 Содержание такого права ни в коей мере не устоялось. Многие суды во многих частях света дали толкование значения права на здоровую окружающую среду. Суды подтвердили право на здоровую окружающую среду на Филиппинах, в Коста Рике, Аргентине, Чили, Эквадоре, Перу, Индии и Пакистане.23 Фицморис, например, в общих чертах описывает три основные философские школы в связи с правом на здоровую окружающую среду.24 Отчет юридических экспертов WCED в 1986г. гласил, что это еще не твердо установившееся право. Похоже с тех пор особого прогресса достигнуто не было. К тем же выводам пришел и V. Костер [Koester], "Aarhuskonventionen om ‘borgerlige rettigheder’ pa miljoomradet - isaer i et menneskerettighedsperspektiv" (Орхусская конвенция по "гражданским правам", касающимся окружающей среды – особенно в плане прав человека), Juristen (1999), pp. 103-115. См. также Пояснительное заявление Правительства Великобритании к статье 1, выпущенное на Орхусской конференции. В Европе картина не так ясна, но в той или иной форме можно видеть определенное движение к признанию права на здоровую окружающую среду. Юриспруденции Бельгии,25 Словении, Венгрии и Грузии рассмотрели право и начали определять его. В деле Лопес Остра26 и Гуерра против Италии (обсуждается ниже) Европейский суд по правам человека начал определять экологические права на основе “права на неприкосновенность частной и семейной жизни и дома”, статья 8 Европейской Конвенции по правам человека. В деле Лопес Остра, неспособность властей обеспечить должную защиту от загрязнения окружающей среды - заводу по переработке отходов в городе с высокой концентрацией кожевенной промышленности было разрешено работать без лицензии по соседству с домом заявителя – была признана нарушением этого основного права пострадавшей семьи. Таким образом, право на “дом” в Европе начинает подходить к различным определениям права на здоровую окружающую среду, в том виде, в каком оно формируется юриспруденциями в других частях света. По крайней мере в одном из приведенных дел, была проведена связь между основными правами и экологическими правами. В деле Ваке из Грузии, суд был склонен признать аргументы истца о том, что незаконная деятельность, оказывающая негативное влияние на природное наследие людей является нарушением прав человека ПУТЬ К ДЕМОКРАТИИ (vol. 4): ПАНЕВРОПЕЙСКАЯ ОЦЕНКА СУЩЕСТВУЮЩИХ ТЕНДЕНЦИЙ И ПРАКТИК ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ВОПРОСАХ (REC, 1998), at 44. 23 См. Cameron, James and Abouchar, Juli, “Статус предупредительного принципа в международном праве,” in Freestone and Hey, op cit., 29-52, at 48, nn. 62-69. 24 Эти три основные гколы можно грубо характеризовать следующим образом: (1) the право на здоровую окружающую среду – это основное право человека, от которого зависят все остальные права; (2) право на здоровую окружающую среду – это не основное право, а скорее право производное от других прав человека; (3) не существует права на здоровую окружающую среду. Более того, те, кто признают право на здоровую окружающую среду расходятся в отношении того является ли это индивидуальным правом, групповым правом или правом “третьего поколения”. См. Fitzmaurice, op cit., at 910-11 и сопроводительные примечения. См. в общем K.E. Mahoney and P. Mahoney, eds., Права человека в 21 веке (Dordrecht 1993), особ. статьи Trinidade и Handl. 25 См. Pres. Trib. First Inst. Antwerp, Dec. of 20 Апрель 1999 26 20 E.H.R.R. 277 (1995). 22 15 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " в соответствии с Конституцией Грузии. К сожалению, дело было отозвано из-за угроз истцу и его семье до принятия окончательного решения. B. Социальное право на здоровую окружающую среду Понятие права на здоровую окружающую среду как социального или коллективного права может лежать в основе решения Конституционного суда Словении по делу о Национальной ассоциации экологов, Постановление № U-I-30/9526, 1/15-1996). Социальные или коллективные права иногда могут быть установлены акцентом на обязанности, которые соответствуют правам (то есть, обязанности сверх общей обязанности воздерживать от посягательств на права других). В данном случае Конституционный суд должен был интерпретировать конституционное право на здоровую окружающую среду, предусмотренное в Статье 72 Конституции, чтобы определить имели ли право истцы (НПО и частные лица) оспаривать законность плана развития небольшой промышленной зоны вблизи от экологически уязвимой территории. Процессуальная правоспособность НПО была признана на основании Закона об охране окружающей среды, который налагает обязательства на профессионалов и НПО в плане охраны окружающей среды. Таким образом, данное НПО, поскольку его устав определял его как ассоциацию квалифицированных профессионалов, было в данном случае юридически заинтересовано в защите окружающей среды. Хотя это само по себе существенно для вопроса об открытой процессуальной правоспособности для НПО, более интересный вопрос процессуальной правоспособности связан с частными лицами. Интерпретируя Статью 72, Конституционный суд постановил, что вес лица заинтересованы в предотвращении нанесения ущерба окружающей среде, и что эта заинтересованность не ограничивается районом их проживания, а охватывает более широкую область. Специальная ссылка на заинтересованность в предотвращении нанесения ущерба окружающей среде напоминает о понятии обязанности защищать окружающую среду, и о необходимости предоставления правовых средств для исполнения такой обязанности. Дело из Грузии открыло еще один интересный аспект, касающийся прав и обязанностей в отношении природы. В некоторых правовых системах традиционным считался подход к природе, при котором она рассматривалась состоящей из определенных природных ресурсов, которые должны эксплуатироваться. Охрана природы часто принимает форму чего-то вроде “устойчивого использования” таких ресурсов в принципе, в то время как в реальности часто наблюдалась просто неограниченная эксплуатация. Такой подход может лежать в основе интерпретации конституционных положений Грузии, касающихся прав человека на использование природной среды, а также права на жизнь в здоровой окружающей среде. В одном из наших примеров граждане использовали право на использование природной среды как средство борьбы с выделением определенных территорий в национальные парки, заявляя, что режим охраны природы помешает им пользоваться землей. Хотя в некоторых случаях такое положение может указывать на конфликт между традиционной практикой и все возрастающей ценностью дикой природы, в случае Грузии, похоже это основывалось на желании сохранить возможность незаконной эксплуатации. Это в свою очередь поднимает вопрос трудности защиты окружающей среды в условиях, когда люди не могут удовлетворить свои основные экономические потребности. 16 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " C. Обязанность властей обеспечивать объективно высокий уровень защиты Дело “Охраняемые леса”27 Конституционного суда Венгрии28 возникло в процессе приватизации национализированной собственности после перемен 1989 года. Дело более подробно приведено в разделе “Другие примеры”. Дело касалось конституционности поправки закона от 1992 года о приватизации сельскохозяйственных земель, которая по сути привела к “переприватизации” земли, которая ранее была объявлена охраняемой. Суд изучил два положения конституции. Первое из этих конституционных положений, Статья 18 скорее является обычной декларацией права на здоровую окружающую среду. Второе, Статья 70/D, предусматривает право человека на максимально возможный уровень физического и духовного здоровья. В хорошо обоснованном решении Конституционный суд Венгрии истолковал эти два конституционных права как конституционные права “третьего поколения”. Таким образом, вместе они были объявлены судом ни коллективными, ни индивидуальными. Не являясь основными правами, они не просто налагали конституционную задачу на государство, которую оно может выполнять по своему усмотрению. Выбрав термин “конституционное право третьего поколения,” Суд провел аналогию с правом на жизнь на основании того, что природные ресурсы ограничены, по большей части экологический ущерб необратим, а окружающая среда – основа жизни. Статьи 18 и 70/D должны, следовательно, толковаться, по мнению Суда, таким образом, чтобы на государство налагались обязательства по обеспечению правовых и институциональных гарантий охраны окружающей среды на объективно высоком уровне.29 Таким образом, если в любой момент времени государство гарантирует определенный уровень охраны окружающей среды, это нельзя произвольно отозвать. Такая защита может быть уменьшена только пропорционально укреплению других конституционных прав или ценностей. Это далее подразумевает, по мнению Суда, что права, закрепленные а конституции, могут в определенных случаях служить основанием для иска с требованием, чтобы государство поддерживало высокие объективные стандарты охраны окружающей среды. Тот факт, что в поправках не было поправок, предусматривающих такой уровень защиты после передачи лесов в частные руки, послужил свидетельством того, что государство не выполнило свою основную обязанность по обеспечению объективно высокого уровня охраны окружающей среды. Таким образом, суд признал поправки недействительными. Конституционное право третьего поколения дает определенное конституционное содержание обязанностям государства – то есть, существует См. другие примеры в Части II. См. также Stec, S. “Новый этап в законодательной борьбе за охрану окружающей среды в Центральной и Восточной Европе,” 15 Ecodecision 22-23 (Winter 1995). 29 См. также Y. Shemshuchenko, “Права человека в области экологической защиты в проекте новой Конституции Украины,” в S. Deimann and B. Dyssli, eds., ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА: ЗАКОН, СУДЕБНЫЙ ПРОЦЕСС И ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ (London: Cameron May, 1996), 3340, 35 (“право человека на здоровую окружающую среду – это фактически право частного лица потребовать соблюдения экологических норм, установленных законом”). 27 28 17 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " определенный недосмотр в плане выполнения обязанностей. Венгерский суд провел параллель между правом на окружающую среду и правом на жизнь, подразумевая, что в определенных случаях частные лица могут контролировать соблюдение обязательств государства обеспечивать условия, необходимые для жизни. Такой взгляд может найти поддержку на Украине, где специалист по конституции установил, что тот факт, что право на окружающую среду - это “социальное намерение”, а не отдельно обеспечиваемое право, не является препятствием для обеспечения такого права через конституцию.30 Право на здоровую окружающую среду, в соответствии с этой точкой зрения, “фактически является правом отдельного лица требовать соблюдения экологических норм, установленных законом.”31 Через обращение к таким конституционным правам третьего поколения, общественность, таким образом, таким образом, может влиять на определенные объективные средства защиты окружающей среды. Конституционный суд Венгрии особенно активен. Одной из причин этого являются чрезмерно либеральные правила процессуальная судебной правоспособности. Любой человек может возбудить дело в суде, чтобы оспорить конституционность существующего или вновь принятого законодательства в любой момент, независимо от дела или противоречивых требований.32 Таким образом, в деле “Охраняемые леса” инициатор дела – неназванная группа экологов – неявно стоит за тем, что фактически является деклараторным решением. Манера толкования права на здоровую окружающую среду в этом деле, представленном Конституционному суду Венгрии, похожа на дело Лопес Остра, представленное Европейскому суду по правам человека (обсуждается ниже). Оба дела привели к сходному результату в отношении уровня охраны окружающей среды, который власти должны обеспечивать, но одно дело возникло из индивидуального спорного иска в отношении обязательств, в то время как второе возникло из обобщенной петиции о деклараторном решении. Положение об открытой процессуальной правоспособности Венгрии дает быстрый, прямой и недорогой доступ к Конституционному суду. Понимание права на здоровую окружающую среду как чего-то среднего между общим коллективным или социальным правом, и обязанность обеспечить объективно высокий уровень охраны окружающей среды возникает в юриспруденции Бельгии. Так, Трибунал первой инстанции Антверпена рассмотрел дело, когда граждане выдвинули иск с требованием предотвращения работы мусоросжигательного завода.33 Судья подержал иск. Отказывая в иске третьей стороне по тому же делу, судья позднее провел параллель между своим решением и правом на здоровую окружающую среду, заявив: Если правительство, проводя в жизнь свою политику, вступает в конфликт, или угрожает нарушением основных прав граждан на достойное существование в здоровой и безопасной окружающей среде, то оно должно пересмотреть свою политику, так как государство не должно доказывать свою легитимность, а должно поддерживать, охранять и защищать 30Id. at 35. 31Id. См. Конституция Республики Венгрия, Ст. 32/A; См. также Закон XXXII от 1989. Pres. Trib. Anvers, 2 fevrier 1999, en cause de: S.G., P.M. et co. c/ I.S.C.R.L., Kluwer Editions Juridique Belgique, Amenagement-Environnement, 1999/3, 228, отвергнутый на других основаниях. 32 33 18 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " интересы своих граждан, чье здоровье и безопасность должны стоять на первом месте.34 Судья рассматривал решение, прошедшее различные экспертные отчеты и сведения комитета, возглавляемого уважаемым профессором. В таких обстоятельствах, решение о разрешении работы мусоросжигательного завода рассматривается как нарушение права на здоровую и безопасную окружающую среду. Более того, процессуальная правоспособность граждан в плане возбуждения дел вместо властей, которые бездействуют, обсуждалась в аспекте права на здоровую окружающую среду. По словам судьи законодательные разработки в Бельгии, дающие процессуальную правоспособность НПО по экологическим вопросам (рассматривается ниже в Части VI), помогли сформировать значение права на здоровую окружающую среду, определив термины “действия” представителей общественности по вопросам охраны окружающей среды. Новый муниципальный закон, Статья 271, далее, предоставляет гражданам право браться за муниципальные вопросы, когда власти бездействуют. Вместе эти положения использовались для предоставления процессуальной правоспособности простым гражданам в плане выдвижения экологических вопросов, в случае бездействия властей. D. Право на неприкосновенность частной и семейной жизни и жилья В деле Лопес Остра из Испании, и совсем недавно в деле Гуерра против Италии, Европейский суд по правам человека в Страсбурге интерпретировал 'право на уважение частной и семейной жизни, и жилья', описанное в Статье 8 35 Европейской декларации по правам человека36, для получения таких же результатов. Эти дела касались нарушения служебного долга в связи с обязательством охраны окружающей среды, в результате чего люди несли фактический или потенциальный ущерб. В деле Лопес Остра, Суд постановил, что местные власти несут ответственность за необеспечение уровня охраны окружающей среды семье, страдающей от неблагоприятных последствий несоответствующей переработки отходов на нелицензированном заводе, расположенном вблизи от их жилья. Гуерра против Италии касалось непосредственного воздействия токсичных выбросов на право истцов, относящееся к уважению их частной и семейной жизни. Как и в деле Лопес Остра, истцы жаловались не на действия Государства, а на бездействие. Однако, в данном деле бездействие не касалось контроля за деятельностью с возможными последствиями Президент Трибунала первой инстанции Антверпена, 20 апреля 1999, unreported (См. краткое изложение в сборнике дел). 35 Nov. 4, 1950, 213 U.N.T.S. 222, исправлено. статья 8, озаглавленная “Право на неприкосновенность частной и семейной жизни,” гласит: 1. Каждый имеет право на уважение его частной и семейной жизни, его жилья и корреспонденции. 2. Публичные власти не должны вмешиваться в осуществление этого права, кроме как в соответствии с законом, и для нужд демократического общества в интересах национальной безопасности, общественной безопасности или экономического благополучия страны, для предупреждения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или морали, или для охраны прав и свобод других. Id. at 230. 36 Европейская декларация по правам человека теперь применяется в большинстве стран региона UNECE. 34 19 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " для окружающей среды, а неспособности предоставить информацию о риске для общественности, связанном с заводом по производству удобрений и органических соединений. Суд должен был установить, что Министерство охраны окружающей среды и Министерство здравоохранения должны совместно составить заключение относительно отчета о безопасности, представленного заводом, расположенном по соседству с истцами. Несмотря на то, что перфекту были представлены инструкции на случай чрезвычайных событий, составленные в 1992, и меры, необходимые для информирования местного населения, соответствующий Районный совет на 7 декабря 1995 г. не получил ни одного документа с заключением. Суд постановил, что цель Статьи 8 заключается в защите граждан от произвольного вмешательства властей, она не просто заставляет Государство воздерживаться от такого вмешательства. Кроме этого первого негативного действия, могут быть и положительные обязательства, относящиеся к уважению частной или семейной жизни. Сильное загрязнение окружающей среды может воздействовать на благосостояние людей и помешать их жизни таким образом, что это негативно скажется на их частной и семейной жизни. Истцы ждали, до тех пор пока производство удобрений не прекратилось в 1994, существенной информации которая позволила бы им оценить риски связанные с тем, что они и их семьи будут и далее проживать в Манфредонии, городе находящемся под угрозой аварии на заводе. Неспособностью принять действия ответчик Государство не выполнил свое обязательство обеспечить право истцов на уважение частной и семейной жизни и, тем самым, нарушил Статью 8. В этой связи интересно пересмотреть сдвиг Польши от права на здоровую окружающую среду к принципу устойчивого развития. Дает ли последняя формулировка такие же существенные гарантии, как и те, что в делах Венгрии и ЕСПЧ? Если нет, то идет ли это вразрез со сравнительной международной тенденцией, продемонстрированной этими делами? Привели ли изменения к тому, что польским гражданам придется обращаться в Страсбург за тем же уровнем защиты? Это вопросы, на которые сегодня ответить нельзя.37 See box. BEGIN BOX Защита экологических прав человека в Европейском суде по правам человека Андрий Андрусевич Европейский суд по правам человека служит наднациональным судебным органом защиты прав человека, предусмотренных Конвенцией по защите прав человека и основных свобод от 1950 г. Конвенция дает полномочия Суду принимать иски от любых лиц, неправительственных организации или групп лиц, считающих себя жертвами нарушений их прав, предусмотренных Конвенцией, государством. Хотя это предоставляет уникальную возможность отдельным лицам искать защиты их прав, юрисдикция Суда распространяется только на вопросы, касающиеся 37 Путь к демократии (Pan-European), op cit., at 45. 20 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " интерпретации и применения Конвенции и соответствующих протоколов. Таким образом, доступ в Суд достаточно ограничен, особенно в плане экологических вопросов, поскольку текст Конвенции не содержит четкой ссылки на окружающую среду. Тем не менее, прецедентное право Европейского суда по правам человека показывает, что Сдут может предоставить процессуальную правоспособность и признать нарушение прав человека, возникающее в результате серьезного загрязнения окружающей среды. Суд четко признал связь между окружающей средой и правами человека, хотя это и не объявлено в Конвенции. Суд многократно повторил, что “Конвенция должна толковаться в свете условий текущего дня, и призвана реально и практическим образом охранять граждан в связи с вопросами, затронутыми в ней”. (См., mutatis mutandis, Эйри против Ирландии (A/32): 2 E.H.R.R. 305, para. 26). Таким образом, положения Орхусской конвенции о доступе к правосудию непосредственно управляют экологическими вопросами, они не рассматриваются в Европейской конвенции по правам человека. Следует либо использовать положения “процессуальных” прав (как в статье 6 Европейской конвенции по правам человека – право на справедливый суд), которые дают доступ в Суд, независимо от сути процесса, или интерпретировать конкретные права таким образом, чтобы учитывались экологические интересы, как статья 8 (право на уважение частной и семейной жизни), статья 10 (свобода выражения) и статья 2 (право на жизнь). Если национальные власти не в состоянии обеспечить надлежащие механизмы для доступа в суд по экологическим вопросам, то следует помнить о возможности обратиться в Европейский суд по правам человека. Хотя последние теоретические разработки заявляют, что право на здоровую окружающую среду непосредственно связано с правом на жизнь (как предусматривает Стокгольмская декларация, Принцип 1), Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) пока это не признал. Вместо этого суд выработал позицию, что “серьезное загрязнение окружающей среды может так повлиять на благосостояние людей, что это повредит их условиям жизни и негативно отразится на частной и семейной жизни, не подвергая, однако, серьезной опасности их здоровье” (Лопес Остра против Испании, (1995) 20 E.H.R.R 277,para 51). Некоторые судьи Суда позднее заявили, однако, что охрана здоровья и физической целостности также тесно связана с правом на жизнь, как и с правом на уважение частной и семейной жизни (см. мнение судьи Жамбрека, совпадающее с позицией большинства состава суда по делу Гуерра и другие против Италии (1998) 26 E.H.R.R. 357). Право на информацию, на которое хотя и ссылались в Суде, не было поддержано в связи с обязательством государства распространять информацию. Единственными двумя правами, подержанными Европейским судом по правам человека в связи с экологическим загрязнением были право на уважение частной и семейной жизни и право на справедливый суд. По вопросам нарушения в связи с экологией других вышеупомянутых прав в суд пока не обращались. Первым экологическим делом, разрешенным в пользу истцов, было Зандер против Швеции (1993). Факты были следующими. Земля истца прилегала к свалке. Анализ 1979 выявил, что отходы загрязнили питьевую воду истца, в результате чего было наложен запрет на использование такой воды, и временно началась подача муниципальной питьевой воды. Впоследствии разрешенная концентрация 21 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " соответствующего загрязнителя в питьевой воде была увеличена и подача муниципальной воды прекратилась. Обращение компании в Органы лицензирования для получения разрешения на использование свалки было принято, а запросы истца, чтобы такое разрешение было условным, чтобы компания приняла меры, направленные на предотвращение дальнейшего загрязнения, были отклонены, несмотря на обязательство обеспечить истца питьевой водой в случае повышения концентрации загрязнителя в воде свыше разрешенных норм. Единственным правом истца оспорить решения Лицензирующего органа было обратиться в Правительство, которое отклонило заявление. Заявления истцов о том, что им отказали в слушании в суде в нарушение их гражданских прав по Статье 6(1) Конвенции. Суд единогласно постановил, что имело место нарушение статьи 6 (1) и присудил возмещение нематериального ущерба в размере 30 000 шведских крон каждому истцу и 145 860 шв. крон возмещения судебных издержек. Статья 6 (1) Конвенции гласит: При определении своих гражданских прав и обязательств или выдвинутых против него уголовных обвинений, каждый имеет право на справедливое и публичное слушание в течение разумного периода времени независимым и беспристрастным судом, назначенным по закону … Это важное средство, которое можно использовать, если положения о доступе к правосудию Орхусской конвенции не гарантированы национальным законодательством. В этой связи необходимо подчеркнуть следующие вопросы. Рассматривая иски, касающиеся нарушений статьи 6 (1), Суд должен удостовериться, что имел место спор в отношении ‘права’, которое, можно сказать, признается национальным законодательством. Спор должен быть реальным и серьезным; он может касаться не только фактического существования права, но также сферы его действия и порядка осуществления; и, наконец, результат разбирательств должен быть решающим в отношении данного права (напр., см. Скарби против Швеции (A/180-B): (1990) 13 E.H.R.R. 90, para 27). Не вдаваясь в подробности, интересно отметить использование термина “гражданское право” в прецедентном праве Суда. Оно существенно отличается от того, что например, подразумевается под “гражданскими правами” в Новых независимых государствах. В деле Зандер против Швеции Суд заявил, “право собственности безусловно является ‘гражданским правом’ в рамках статьи 6 (1)” (para26). Во многих Европейских странах термин “гражданские права” относятся к таким правам, как право на жизнь, справедливый суд, информацию, свободу самовыражения, и т.д. – то что называют “личными” правами. Во многих системах право собственности рассматривается как “экономическое” право и отделяется от неотчуждаемых “личных” или “гражданских” прав. Это различие заслуживает дальнейшего исследования. Лопес Остра против Испании (1994) наверное самое известное и цитируемое дело Европейского суда по правам человека, в котором было признано, что загрязнение окружающей среды привело к нарушению прав человека. Факты дела были следующими. Завод по переработке отходов был построен недалеко от дома истца в городе с высокой концентрацией кожевенной промышленности. Завод начал работать без лицензии, испуская испарения и запахи, вызывающие проблемы со здоровьем у местных жителей. Истец сослался на нарушение Статей 8 и 3 Конвенции и потребовал 22 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " компенсации за ущерб и возмещения затрат и расходов в соответствии со статьей 50. Суд постановил, что имело место нарушение статьи 8 (право на уважение частной и семейной жизни) и присудил возмещение ущерба, затрат и расходов. Два аспекта этого дела имеют значение с точки зрения доступа к правосудию: a) исчерпывание национальных средств (это требование для подачи иска в Европейский суд по правам человека в соответствии со статьей 35 (1) Конвенции); b) заявления, медицинские отчеты (служащие основанием для иска) не были представлены в национальные суды Испании, вместо этого они были напрямую направлены в Европейский суд по правам человека. Первый аспект касается одного из самых распространенных препятствий на пути доступа к правосудию: длительности административных и судебных разбирательств. Суд постановил, что “не было необходимости истцу начинать простые уголовные и административные разбирательства, поскольку имелось эффективное, быстрое средство, в виде заявления о защите основных прав, поданное в Аудиенсиа Территориал, для получения желаемого удовлетворения иска, связанного с правом на уважение жилья и физической целостности, а именно закрытие завода по переработке отходов” (para 36). Вторым важным моментом является то, что если процесс административного или судебного рассмотрения затягивается, в то время как ваше дело рассматривается национальными судами или Европейским судом по правам человека, могут появиться новые факты и свидетельства. В деле Лопес Остра против Испании Суд посчитал возражения правительства в этой связи необоснованными и заявил, что “когда подобная ситуация затягивается, Суд может принять во внимание факты, возникающие после того, как подан иск и даже после принятия решения о допустимости” (para 46). Заключения в деле Лопес Остра против Испании частично создали правовой прецедент для будущих экологических дел, таких как Гуерра и другие против Италии, когда Суд постановил, что статья 8 Конвенции была нарушена. Гуерра и другие против Италии интересно также и с другой точки зрения: истцы жаловались на нарушение статьи 2 Конвенции (право на жизнь) из-за неспособности государства представить информацию о риске, связанном с химическим заводом. Суд постановил, что учитывая заявление о нарушении статьи 8, не было оснований рассматривать нарушение статьи 2. Хотя Суд не хотел рассматривать нарушение статьи 2, он оставил этот вопрос открытым, поскольку иск не был отклонен. Как сказал судья Жамбрек в своем мнении, совпадающем с позицией большинства состава суда “охрана здоровья и физической целостности, по моему мнению, настолько же тесно связана с правом на жизнь, как и с правом на уважение частной и семейной жизни " и что “следовательно, уместно развивать прецедентное право суда по Статье 2 (право на жизнь), разрабатывать соответствующие сопутствующие права, формулировать ситуации, представляющие реальный и серьезный риск для жизни, или различных аспектов права на жизнь” (Гуерра и другие против Италии (1998) 26 E.H.R.R. 357). END BOX Судя по представленным делам, юриспруденция является основным фактором формирования права на здоровую окружающую среду в регионе UNECE. Хотя и существует противодействие пониманию основного права на здоровую окружающую среду в том же качестве что и основных права человека, таких как права на 23 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " самовыражение, объединение в ассоциации и объединения, развивается “промежуточная площадка,” когда право на здоровую окружающую среду имеет особое содержание в определенных случаях. В определенных обстоятельствах, касающихся обязанности охранять окружающую среды, независимо от того обязанность ли это коллектива граждан или назначенных государственных органов, частное лицо может иметь юридически признаваемую заинтересованность в здоровой окружающей среде. Дела показывают, что юридические и государственные институты могут реагировать на подход, основанный на правах, по экологическим вопросам. Дела, которые помогли наполнить содержанием право на здоровую окружающую среду, получились в результате усилий общественности, направленных на получение доступа к экологическому правосудию. В то же время они демонстрируют тщательное рассмотрение и рациональные решения, получаемые в результате такого процесса. Безусловно, очень мало дел соответствуют условиям, необходимым для таких значительных результатов, а препятствия в плане времени, денег и других вопросов очень значительны (см. ниже). И все же, учитывая широкое влияние формирования такого права, эти отдельные дела демонстрируют силу и влияние правовых и административных процедур доступа к экологическому правосудию. E. Права по Орхусской конвенции и процедуры по защите права на здоровую окружающую среду Как уже говорилось выше в Разделе IB, целью Орхусской конвенции является формулирование права на здоровую окружающую среду посредством более конкретных материальных прав доступа к информации, участия общественности в принятии решений и доступа к правосудию в экологических вопросах. Как право на здоровую окружающую среду, так и более конкретные права находятся в постоянном развитии. Таким образом, важно вписать Орхусскую конвенцию в контекст развивающегося международного права по устойчивому развитию. Во вступлении к материалам Конвенции можно найти несколько базовых моментов. Первый параграф Вступления содержит ссылку на Принцип 1 Стокгольмской декларации по окружающей среде человека, который гласит следующее в части, относящейся к данной теме: Человек имеет основополагающее право на свободу, равенство и адекватные условия жизни в окружающей среде такого качества, которое обеспечивает достойную жизнь и благосостояние. Он несет священную обязанность защищать и улучшать окружающую среду для сегодняшнего и будущих поколений. Как упоминалось выше, через 20 лет Принцип Рио 10 представлял значение как четкая глобальная формулировка развивающейся концепции участия общественности в отношении окружающей среды. Он сформулировал международный эталон по совместимости национальных стандартов и их сопоставлению. Он предусматривал создание новых процессуальных прав, которые могли быть предоставлены отдельным людям по международному законодательству, и которыми можно было пользоваться и 24 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " на национальном, и, возможно, международном уровнях.38 В рамках Принципа 10 все три столпа Орхусской конвенции впервые рассматриваются в международном аспекте: доступ к информации, участие общественности и доступ к судебным и административным процессам. В последующем, взаимоотношения между основными правами человека на здоровую среду были более четко сформулированы на международном уровне. 39 К 1998 году, во Вступлении к материалам Конвенции уже можно было провести ту черту, которая восходила к Стокгольмскому принципу 1 через Принцип Рио 10. Она позволяла проследить развитие от признания права на здоровую окружающую среду, до более практических моментов, которые будут влиять на ее последующее развитие с целью обеспечения устойчивости этого развития (таким образом, обеспечивая данное право).40 Эта связь прослеживается в параграфах шестом и седьмом. Наиболее важным из них является параграф семь. Шестой вступительный параграф четко формулирует хорошо обоснованный принцип взаимосвязанности прав человека и защиты окружающей среды. Эта взаимосвязь была сформулирована еще в резолюции Генеральной Ассамблеи в 1968 году,41 и получила свое развитие в Принципе 1 Стокгольмской декларации и других международных договоренностях (см. выше). Седьмой вступительный параграф делает значительный шаг вперед, делая из этой взаимосвязи вывод о том, что основным условием здоровой окружающей среды является предоставление основных прав, что само по себе обеспечивает право на здоровую среду. Хотя эта формулировка содержится во вступлении, она, тем не менее, является первой четкой формулировкой о признании права на здоровую среду в международном документе Европейского масштаба (см. Ст. 1).42 Она написана языком, формулирующим обязанность защищать окружающую среду. Эта обязанность часто упоминается в национальных законодательствах и международных документах, включая Стокгольмскую декларацию и Всемирную Хартия о природе. 43 Оба этих параграфа вписываются в конституционные, законодательные и правоведческие документы, упоминавшиеся выше, делая формулировку ранее поставленных целей по обеспечению основного права на здоровую окружающую среду более основополагающей и увязанной в правовом отношении. Sands, цитируемое произведение., стр. 99. В своей резолюции 45/94 от 14 декабря 1990 года, Генеральная Ассамблея признала, что все люди имеют право жить в адекватной среде, обеспечивающей его здоровье и благосостояние и призвала государства-члены и неправительственные организации, работающие над экологическими вопросами, укрепить свои усилия, направленные на обеспечение более качественной и более здоровой окружающей среды. Одним из важных результатов был доклад по правам человека и окружающей среде, представленный Комиссии Организации Объединенных Наций по правам человека. E/CN.4/Sub.2/1994/9. Этот доклад является наиболее подробным официальным документом, включающим проект декларации принципов и полезное приложение, содержащее национальные конституционные положения, относящиеся к окружающей среде. 40 Интересно, можно ли развить эти концепции далее на Всемирном саммите по Устойчивому развитию, который будет проходить в Иоганнесбурге в 2002 году. 41 Резолюция Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 2398 (XXII) (1968), признающая взаимосвязь между использованием основных прав человеком и качеством окружающей среды. 42 Ранее упоминались африканское и меж-американское соглашения по окружающей среде. Таким образом, теперь, когда присоединилась Европа, это права приближается к международному признанию. 43 Смотри, например, Всемирную Хартию о Природе, Стокгольмская декларация, Принцип 1; проект принципов по правам человека и окружающей среде (E/CN.4/Sub.2/1994/9, приложение I), принцип 21. 38 39 25 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Седьмой вступительный параграф в частности признает права «сегодняшнего и будущих поколений». Эта фраза также присутствует в статье 1. Благосостояние будущих поколений – часто повторяющаяся тема, придающая особое значение, как принципу устойчивого развития, так и права на здоровую окружающую среду. Необходимо придерживаться интегрированного подхода, с тем, чтобы действия, предпринимаемые сегодня, не ставили под угрозу возможности и блага будущих поколений. Это прозвучало в Принципе 1 Стокгольмской декларации, хотя и было сформулировано ранее.44 Хотя право на здоровую окружающую среду признавалось и ранее в других регионах земного шара, Орхусская конвенция является первым текстом сформулированного на бумаге закона, признающего права будущих поколений. Международный суд использовал подобные формулировки в формулировании факта, что здоровье еще не родившихся поколений зависит от качества окружающей среды.45 Орхусская конвенция продвигает эту правовую формулировка на шаг вперед, включая ее в международные документ. Наконец, восьмой вступительный параграф замыкает круг, связывая его с содержанием Статьи 1, которая звучит несколько специфично. Восьмой вступительный параграф гласит: [8] Считать, что для того, чтобы отстаивать это право и выполнять эту обязанность, граждане должны иметь доступ к информации, участвовать в принятии решений и иметь доступ к правосудию в вопросах по охране окружающей среды и признать, что в этом отношении граждане могут нуждаться в помощи для, того, чтобы они могли пользоваться своими правами, . . . Восьмой параграф констатирует, что три столпа, составляющие основу структуры Конвенции, важны, как для осуществления права на здоровую окружающую среду, так и для (что не менее важно) возможности для отдельных лиц исполнять свои обязанности по отношению к другим людям, включая будущие поколения. Основные права человека, относящиеся к окружающей среде и основным гражданским обязанностям, могут оставаться неосуществленными, если у людей нет возможности действовать в гражданском обществе. Доступ к правосудию является важным фактором. Он связан с организацией соответствующих институтов, гарантируемых государством, которые должны быть четкими и прозрачными в действии, а также с исполнением государственной власти через судебную систему для гарантии адекватного функционирования хорошо разработанных механизмов исполнения решений, направленных на обеспечение устойчивого развития, что оговорено Конвенцией. Идея, что как “членам сегодняшнего поколения нам доверено блюсти Землю для будущих поколений,” хорошо известна в международном праве. См. E. Браун Вейс, “Наши права и обязанности по охране окружающей среды перед будущими поколениями,” AJIL, vol. 84 (1990), стр. 198-199. Эта идея уходит в 19 столетие (1893 г., Арбитражный суд пл шкуркам тихоокеанского тюленя), хотя данная формулировка и была отвергнута по данному делу трибуналом. Sands, op. cit., стр. 199-200. 44 45 Мнение ICJ, Законность угрозы использования ядерного оружия,… 26 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Эти связи наилучшим образом прослеживаются в реально существующих делах. Самым широко известным делом, пожалуй, является дело Александра Никитина, Российского морского офицера запаса, оправданного по обвинению в шпионаже после почти пятилетнего судебного расследования. Ему вменялось в вину предоставление информации общественности о потенциальных опасностях, грозящих сегодняшнему и будущему поколениям, исходящим от деятельности и аварий в Российском ядерном подводном флоте. Его оправдание было подтверждением гражданского и экологического права, а также соответствующей работы Российских судов в духе законности. Его дело более подробно обсуждается в других разделах Руководства. 27 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " III. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ, СУДЕБНЫЕ И ДРУГИЕ СРЕДСТВА ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ Ремо Савойя A. АДМИНИСТРАТИВНАЯ АПЕЛЛЯЦИЯ ПРОТИВ СУДЕБНОЙ В большинстве стран-членов UN/ECE существуют процессы для общего административного рассмотрения жалоб на решения правительственных органов. Этот административный процесс зачастую действует быстрее, чем суд и делает это во многих случаях бесплатно. Система административного рассмотрения не предназначается для замены возможности обращения в суд. Во многих случаях она помогает быстро решить вопрос и избежать необходимости обращаться в суд. В соответствии с Орхусской конвенцией46, страны, не имеющие административной системы рассмотрения жалоб должны разрабатывать быстродействующие и недорого стоящие процессы для рассмотрения жалоб органами государственной власти. Право для пострадавших лиц использовать административную систему рассмотрения жалоб на решения, принимаемые административными властями, признаются всеми европейскими странами. В большинстве стран ЦВЕ и СНГ, право обжалования административных решений, в случаях нарушения доступа к информации, а также право на участие общественности, гарантируется Конституцией, административным и экологическим законодательством. В некоторых странах существуют административные суды (Эстония, Словакия, Словения), или специальные административные учреждения, предназначенные для этой цели (Чешская Республика и Латвия). В Хорватии, Венгрии, Польше и Словении граждане имеют возможность жаловаться по вопросам окружающей среды омбудсмену. Только в БоснииГерцеговине нет положений об административном рассмотрении жалоб. Во всех странах, имеющих административную систему рассмотрения жалоб, ее использование ограничено заинтересованными и/или пострадавшими лицами и, за исключением Венгрии, Польши, Республики Молдова, Российской Федерации и Украины, заинтересованными и/или пострадавшими неправительственными организациями.47 Во многих странах есть требование, что прежде, чем обратиться в суд необходимо попытаться использовать все административные рычаги рассмотрения жалоб 48, и как видно из трех дел в Испании, описанных здесь, право административного решения может принадлежать Верховному суду49. 46 См. пособие по реализации, стр. 127-128. 47 См. сопровождающий документ КОМИТЕТА ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ ECE/CEP/46, четвертая конференция на министерском уровне "Защита окружающей среды в Европе " Орхус, Дания, 23-25 июня 1998 года. В соответствии со Статьей 9 пар. 2 Орхусской конвенции, государственные власти не могут “исключать возможность предварительного рассмотрения административным органом и не должны влиять на возможность осуществления всех административных процедур рассмотрения до обращения в суд, если это необходимо в рамках национального права.” 49 Здесь Audiencia Nacional, специальное подразделение Верховного суда, организованного для сокращения давления со стороны бизнеса на Суд первой инстанции и Высокий суд 48 28 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В Германии, например, в соответствии с Административным процессуальным кодексом, необходимо, чтобы жалоба рассматривалась административным органом до обращения в суд для его аннулирования (см. пункт 8 дела о Достижении согласия для строительства ветряной электростанции в заповедной зоне Westhavelland). В Дании, напротив, обычные суды рассматривают административные дела. При этом не обязательно до этого обращаться в административный орган для рассмотрения жалобы. Однако, обычные суды уважают методы контроля административных органов. Желательно предварительное обращение в орган административного рассмотрения жалоб, прежде чем идти в суд. В суд можно жаловаться на любое действие администрации, для расследования возможных нарушений материальных и процессуальных правил, направленных на ограничение власти государственных органов. Датские суды, в целом, уважают систему административного рассмотрения жалоб, хотя процедура административного рассмотрения достаточно неформальна.50. В Испании возможность административного рассмотрения зависит от того, кому принадлежит решение. Если орган, принявший решение, иерархически подчиняется другому органу, то административная жалоба рассматривается последним. После того, как этот орган вынес решение по пересмотру жалобы, можно обращаться в суд. Таким образом, жалоба не всегда напрямую попадает в административный суд 51. В Грузии, в соответствии с действующим Административным процессуальным кодексом, административный акт может быть обжалован в суде только в случае, если этот акт влияет на права истца, как личности. Это означает, что истец должен доказать свою заинтересованность в этом деле. Испанские дела A и B служат хорошим примером административного рассмотрения жалобы в противовес судебному. В этих трех случаях неправительственная организация использовала различные приемы от A до J для того, чтобы получить необходимую информацию. В деле А административный иск был подан на Audiencia Nacional. В деле В неправительственная организация возбудила административный иск в Восьмом отделении Высокого суда Автономного региона Мадрид. В деле А решением Audiencia Nacional были приняты аргументы, предоставленные неправительственной организацией и был разрешен доступ к инспекционному отчету, в то время, как в деле В восьмое отделение Высокого суда Автономного региона Мадрид решило не принимать аргументы, представленные неправительственной организацией. Это показывает то, как выбор между административным и судебным рассмотрением жалобы, может принести совершенно противоположные результаты, по крайней мере, в случае с судом первой инстанции. Автономного региона Мадрид, которые действовали, как административный суд и их решения могли быть аннулированы Верховным Судом. Дополнительные примеры можно найти в «Процедуры рассмотрения жалоб и доступ к правосудию для граждан и неправительственных организаций в области охраны окружающей среды в рамках Европейского Союза» ФИНАЛЬНЫЙ ОТЧЕТ, май 2000 50 51 там же 29 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " B. ЛЕГКОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО РАССМОТРЕНИЯ Процедура административного рассмотрения, конечно же быстрее и дешевле, чем рассмотрение дела в суде. Хотя система административного решения жалоб не подменяет возможность обращения в суд, она, тем не менее, может быть довольно эффективным способом решения вопросов по защите окружающей среды в относительно короткий период времени. Для преодоления сложности и медлительности судебной процедуры, в деле Сосновских, Старчева и Королева против Московского городского правительства, например, доступ к правосудию был осуществлен через жалобу в соответствии с Главой 24-1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, что оказалось более быстрым решением, чем судебный иск. В Западноевропейских странах легкость, обеспечиваемая системой административного рассмотрения делает ее широко используемой практикой. Например, в Дании является обязательным для каждого органа государственной власти, принимающего решения, имеющие юридическую силу (будь то вопрос по защите окружающей среды, или что то иное), которые могут быть оспорены, этот орган обязан объяснить жалующемуся лицу как он или она могут обжаловать данное решение. В странах ЦВЕ и СНГ рассмотрение через административную систему прошло путь от теоретической концепции, которой не придавалось большое значение, до значительной реформы административного права. Тем не менее, и сегодня нет полного понимания системы административного обжалования во многих странах региона. Хотя в странах, где общество на деле расслоилось, и интересы возросли, административное рассмотрение становится нормальной практикой. Концепция веса в обществе развивается со значительной скоростью в странах региона, в зависимости от уровня приватизации и сложности юридической традиции. В странах с сильной традицией централизованного управления, восходящего еще в докоммунистическую эру, концепция обжалования административных решений все еще является новшеством52. C. СРЕДСТВА СУДЕБНОЙ ЗАЩИТЫ Скорость, с которой стороны могут добиться правосудия посредством судебного процесса, остается одним из основных препятствий его использования, на это также указывалось в грузинском деле «Национальный парк без земли» и в испанском деле «В и С53». В свою очередь это вынуждает граждан обращаться в государственные См. Статус практик участия общественности в принятии решений по защите окружающей среды в Центральной и Восточной Европе. Практические примеры из Албании, Болгарии, Чешской Республики, Хорватии, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы, ФЮР Македония, Польши, Румынии, Словакии и Словении (REC: Будапешт, Сентябрь 1995). 53 В деле B запрос об информацию был сделан в декабре 1995 года, а последнее судебное решение относится к июню 2001 года; между запросом о доступе к информации и точным осознанием того, что доступ невозможен прошло почти 6 лет. В деле C запрос был сделан в начале 1995 года, окончательное решение все еще не вынесено. 52 30 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " административные органы, которые более склонны к произволу. С другой стороны обращения в административные органы не могли быть действительно эффективными и справедливыми из-за «солидарности», существующей внутри государственного управления, это значит, что административный орган, правомочный судить деяние, осуществленное другим органом государственного управления, мог из чувства принадлежности к одной «семье» судить небеспристрастно. В подобных обстоятельствах независимость суда является гарантией справедливого судебного решения. Чтобы граждане обращались к закону для решения своих разногласий, им необходимо иметь чувство владения законом. То есть они должны понимать, что закон учитывает их интересы и, что те, кто обеспечивают соблюдение закона, тоже будут учитывать их интересы. К сожалению, в новых независимых государствах и странах ЦВЕ широко распространено общественное восприятие суда, а в некоторых случаях и самого закона, как неадекватно защищающего интересы простого гражданина. Необходимым условием развития истинного уважения к суду, прежде всего, является истинное уважение суда. Добиться этого можно только там, где сами законы воспринимаются как справедливые. Работа судов в новых независимых государствах и странах ЦВЕ затруднена изза нехватки судей, обученных недавно принятому законодательству. Кроме того, многие судьи до сих пор придерживаются презумпций старого режима, включая верховенство государственных норм выработки и относительное отсутствие заинтересованности в защите окружающей среды. Замена судей была в целом осуществлена сверху вниз. С одной стороны это значит, что трудно сразу найти компетентных, справедливых (и заботящихся об окружающей среде) и, в некоторых случаях, действительно независимых судей. С другой стороны, если упорно стоять на своем и обращаться в высшие инстанции, можно добиться правосудия, как это было продемонстрировано делом «Сосновских, Старцев и Королева против Правительства Москвы», которое представляет собой типичный случай зависимости и несправедливости местного суда (Московский городской суд), как отметил Верховный суд Российской Федерации в отношении необъективности местных судей. В конце концов, заинтересованная общественность добилась успеха, применяя поддержку умной стратегии связи с общественностью и средств массовой информации для подтверждения своего права на здоровую окружающую среду. D. ОМБУДСМЕН Институт омбудсмена54, как независимого и беспристрастного апелляционного органа, рассматривающего нарушения административного права против граждан, был Слово "Ombudsman" шведского происхождения, оно значит "представитель". Историческую справку об омбудсмене можно найти на сайте: http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng.htm. 54 31 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " «изобретен» в скандинавских странах55. В настоящее время56 этот или очень схожий с ним институт можно обнаружить во многих западных57 и восточных европейских странах (смотри box о венгерском омбудсмене), а также в новых независимых государствах58. Омбудсмен имеет дело с жалобами от населения в отношении решений, действий или бездействия государственных органов. Омбудсмен избирается парламентом либо назначается главой государства или правительства самостоятельно или после консультации с парламентом. Роль омбудсмена состоит в защите населения против нарушения прав, злоупотребления властью, ошибки, небрежности, несправедливого решения и недобросовестного администрирования, чтобы улучшить государственное управление, сделать действия властей более открытыми и усилить подотчетность правительства и его служащих перед членами общества. Должность омбудсмена может быть закреплена в конституции страны и подкреплена законодательством или создана при помощи законодательного акта. Как правило, омбудсмен имеет право проводить объективное расследование жалобы от населения на государственные органы управления. Часто омбудсмен может также иметь полномочие начинать расследование, даже если жалоба не была зарегистрирована. Для защиты прав человека у омбудсмена имеются различные полномочия: 1) проводить расследование, осуществляется ли незаконное или несправедливое управление государственным органом; В Дании омбудсмен играет весьма важную роль в датской правовой системе с 1953 года, когда конституция была исправлена и дополнена положением о том, что Folketing (парламент) должен выбирать по крайней мере одного омбудсмена. Он занимает промежуточное положение между Folketing, государственными службами/ министрами и гражданами. Он имеет право контролировать все уровни государственной администрации и те полу-частные и частные организации, которые подпадают под законы об административном управлении. Основная цель деятельности омбудсмена состоит в обеспечении соблюдения административными органами действующего законодательства и норм административного права, а также надлежащего отношения государственных органов к гражданам. Он лично определяет свою юрисдикцию в каждом поданном ему иске и лично отвечает за последствия своих решений в каждом деле. За дополнительной информацией об институте омбудсмена обращайтесь на сайт: http://www.ombudsmanden.dk 56 К 2001 году институт омбудсмена на национальном правительственном уровне существует приблизительно в 110 странах всего мира. В некоторых странах есть омбудсмены на уровне правительства региона, провинции, штата и муниципалитета. Некоторые страны, такие как Австрия, Аргентина, Мексика и Испания, имеют офисы омбудсмена на национальном, региональном и поднациональном уровнях. В других странах, Канаде, Индии и Италии, офис омбудсмена есть только на поднациональном уровне. 57 Например, в Австрии институт омбудсмена был создан на федеральном и окружном уровнях, там также существует специальный ‘Umweltanwaltschaften’ (‘атторней по вопросам окружающей среды’) на уровне округа. Его деятельность может быть приостановлена любым недобросовестным администрированием на федеральном или окружном уровне, поэтому он не является реальным средством защиты от недостатков судебной или законодательной системы, особенно когда дело качается вопросов охраны окружающей среды. Он действует как независимый и беспристрастный орган по вопросам нарушения административного права против граждан. Более подробную информацию об институте омбудсмена в странах Европы смотри: Impel op. cit. 58 Общий обзор института омбудсмена в странах ЦВЕ и Новых Независимых государствах см.: REC Состояние общественного участия в принятии решений по экологическим вопросам в Центральной и Восточной Европе, Путь к демократии. Существующие тенденции и практика общественного участия в экологических вопросах, 1998 55 32 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 2) в случае раскрытия объективным расследованием неправомерного управления, давать рекомендации по его устранению; 3) представлять отчет о своей деятельности в конкретных случаях государственному органу, истцу и, если рекомендации, сделанные по конкретному делу, не были приняты государственным органом, законодательному органу. Большинство омбудсменов также составляют годовой отчет о своей работе для законодательных органов и общественности в целом. Как правило, омбудсмен не имеет права принимать решения, связывающие обязательством государственный орган, тогда как отличительной особенностью обращения в суд является окончательное, юридически обязательное решение. Правильнее сказать, омбудсмен дает рекомендации для внесения изменения, подкрепленного тщательным расследованием жалобы. Важной вехой функции омбудсмена является независимость этого института от исполнительных/административных ветвей власти. Чтобы общественность и государственные органы доверяли расследованиям и рекомендациям омбудсмена, он поддерживает и защищает беспристрастность и честность своего института. В связи с институтом омбудсмена также необходимо отметить, что согласно любым национальным законодательствам обращение к омбудсмену не исключает судебной процедуры. В Орхусской Конвенции нет явного упоминания института омбудсмена, но в статье 9 (1-й параграф) Конвенции фраза «или в другом независимом и беспристрастном органе, учрежденном в соответствии с законом» может включать подобный институт в зависимости от его характеристик. Поэтому во время переговоров четыре скандинавских страны представили интерпретирующее заявление относительно статьи 9 Конвенции. В соответствии с заявлением институт омбудсмена практически соответствует требованиям Конвенции, хотя он не подразумевает юридического права на любые процедуры пересмотра, не предоставляет обязательные решения и не обеспечивает средство правовой защиты в виде судебного запрещения59. Дело «Друзья Земли против Европейской Комиссии» (DG XI) иллюстрирует сразу два важных аспекта, относящихся к вопросу доступа к правосудию: использование альтернативных средств, т.е. института омбудсмена, и как органы управления используют исключения, чтобы свести А до J. Европейская Комиссия отказала предоставить Друзьям Земли части двойных исследований, аргументировав это тем, что эти документы подпадают под оговорку о защите государственных интересов при рассмотрении дела в суде, при проведении проверок и расследований. Сначала НПО обратилась к генеральному секретарю Комиссии в соответствии с требованиями Кодекса поведения в отношении доступа общественности к документам Комиссии и Совета, прилагаемого к Решению Комиссии 94/90/ЕС. Генеральный секретарь, возможно в силу вышеупомянутого чувства солидарности с другими органами администрации, поддержал отказ Комиссии. Друзья Земли решили 60 обратиться в Европейский омбудсмен , руководствуясь тем, что Комиссия, отказав См. box, Какое место отводится омбудсмену в соответствии с Конвенцией?, Руководство по исполнению с. 127. 60 Европейский омбудсмен назначается Европейским парламентом. Омбудсмен имеет право и функцию получать жалобы от любых граждан Союза или любых физических или юридических лиц, проживающих или имеющих зарегистрированные офисы в государстве-члене, в отношении 59 33 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " предоставить запрашиваемую информацию, виновна в недобросовестном администрировании, и к тому же обвинив Комиссию в несоблюдении Орхусской Конвенции. Данное дело служит хорошим примером, как решение, принятое в результате обращения в административный орган, может быть быстро и эффективно аннулировано при помощи других инструментов, нежели при помощи «традиционной» судебной процедуры В Венгрии омбусмен по защите данных принял ряд интересных решений в связи с венгерским законом о защите данных. Смотри box. НАЧАЛО BOX Примеры средств правовой защиты омбудсмена в Венгрии как инструмента доступа к правосудию при помощи независимого и беспристрастного органа, учрежденного в соответствии с законом61 Магда Тот Наги В Венгрии закон LXIII от 1992 года о защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес, - по существу общий закон FOIA – учредил институт уполномоченного по защите данных (далее по тексту омбудсмен по защите данных) для защиты конституционных прав по защите личных данных и раскрытию данных, представляющих общественный интерес. Омбудсмен по защите данных избирается парламентом на шестилетний срок. Первые выборы прошли в 1995 году. В его обязанности среди прочих входит: мониторинг исполнения закона FOI и других законов об обработке данных, условий защиты личных данных и данных, представляющих общественный интерес; выражение мнения или представление предложений по проектам законов или изменению законодательства относительно защиты данных или свободы информации, а также всех категорий государственных секретов; наблюдение за законностью обработки данных и, в случае незаконной обработки данных, потребовать, чтобы «контролер данных» прекратил обработку недобросовестного администрирования деятельности учреждений или органов Сообщества, за исключением Европейского суда и суда первой инстанции. В соответствии во своими обязанностями омбудсмен проводит расследование, для которого он находит основания, либо по своей инициативе, либо на основе исков, направленных ему непосредственно или через члена Европейского парламента, за исключением тех случаев, когда предполагаемые факты являются или являлись предметом судебного разбирательства. Если омбудсмен устанавливает случай недобросовестного администрирования, он передает вопрос на рассмотрение в заинтересованное учреждение, которое в течение трех месяцев должно информировать его о своей точке зрения. Омбудсмен затем передает отчет в Европейский парламент и заинтересованное учреждение. Лицо, подавшее иск, должно быть проинформировано о результатах такого расследования. Омбудсмен является независимым органом (как ясно изложено в Статье 195 Соглашения), который должен представлять ежегодный отчет о результатах своих расследовании в Европейский парламент. Было проведено несколько расследований по искам против Комиссии по вопросам окружающей среды. Дополнительную информацию см.: www.euroombudsman.eu.int 61 См. «Дела о свободе информации. Первые три года», 1998, Закон № LXIII о защите личных данных и раскрытиии данных, представляющих общественный интерес, на вебстранице Венгерского омбудсмена: www.obh.hu 34 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " данных. «Контролер данных» обязан немедленно предпринять необходимые меры и в письменной форме сообщить об этом омбудсмену по защите данных не позднее чем в 30-дневный срок. Если незаконная обработка данных не прекращена, омбудсмен по защите данных должен информировать общественность о незаконной обработке данных, объявить «контролера данных» и категории обработанных данных. Он также рассматривает подаваемые ему жалобы. Также он уполномочен менять классификацию тайн, запрашивать информацию по любому вопросу и может инспектировать любые документы и архивы. Органы власти должны ежегодно отчитываться перед омбудсменом по запросам информации, в которых было отказано, с указанием причин отказов. К омбудсмену может обратиться любой, чьи права относительно обработки личных данных или доступа к данным, представляющим общественный интерес, или непосредственную опасность для него были нарушены, за исключением случаев, когда конкретное дело находится в судопроизводстве. Если в просьбе или иске к омбудсмену отказано, податель может обратиться в суд. Мнение или рекомендации омбудсмена, как правило, не являются юридически обязательными, однако они составляют важный инструмент предоставления правовой защиты от нарушения прав на доступ общественности к информации, так как обычно после совета омбудсмена следуют меры, предпринятые государственными органами для исправления незаконных действий или деятельности, внесения поправок в свои положения и законы, улучшения деятельности, что также может привести к юридически обязательным результатам. Если совет не выполняется, всегда существует возможность оспорить незаконное действие в суде. В последние годы омбудсмена неоднократно просили выразить свое мнение о толковании «информации, представляющей общественный интерес», и дать рекомендации относительно того, какая экологическая информация должна быть раскрыта, и как толковать коммерческую тайну. Некоторые из этих дел кратко описаны ниже. Эти рекомендации предлагают практику, которая руководствуется презумпцией в пользу раскрытия информации. Рекомендации по обработке данных о штрафах, налагаемых в связи с охраной окружающей среды В 1997 году группа граждан подала омбудсмену по защите данных иски в отношении информационного запроса о данных об экологических штрафах, наложенных экологическими инспекциями. Сначала податели связались с Национальной экологической инспекцией, направившей их в 12 местных инспекций, в которые был сделан одинаковый запрос: общая сумма штрафов, взысканных в 1997 году; сколько денежных средств было потрачено; названия оштрафованных компаний и сумма штрафа, наложенного в каждом отдельном случае. Однако ответы и реакция были весьма разнообразны. Одна инспекция направила подателей обратно в Национальную экологическую инспекцию, пять инспекций не дали никакого ответа, а один офис отказался ответить. Большая часть инспекций отказались предоставить часть данных, не указав причины отказа или процитировав Гражданский кодекс о личных правах и ссылаясь на коммерческую тайну. Вся информация была полностью раскрыта только одним органом, который также направил запрос в Министерство охраны окружающей среды и регионального развития, чтобы выполнить часть запроса. Плата, взысканная за предоставление данных, также варьировала в пределах 1500 процентов. 35 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Основываясь на законе Венгрии LXIII от 1992 года «О защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес», омбудсмен в своем заключении прояснил, что запрашиваемая экологическая информация является «данными, представляющими общественный интерес», с которыми может быть ознакомлено любое лицо. «… коммерческая тайна» означает любой факт, информацию, решение или данные, касающиеся руководства предприятием, конфиденциальность которых хотят сохранить заинтересованные стороны. Коммерческая тайна является юридическим инструментом защиты справедливой конкуренции. Доступность информации об опасностях, вызванных нарушением положений о защите окружающей среды и других законодательных актов, а также о решениях компетентных государственных органов по таким вопросам формирует неотъемлемую часть конституционной свободы информации… Раскрытие общественности четко определенного класса соответствующей информации представляет жизненно важный интерес. Решения, предписывающие мониторинг законности предприятия, являются данными, представляющими общественный интерес. Информация о деятельности, нарушающей действующие положения и наносящей серьезный вред окружающей среде, является «разрешенными общественными данными» не только потому, что такая деятельность может повлиять на население независимо от национальных границ …, но также в силу того, что в огромном числе случаев подразумевается необратимый вред или ущерб, который может быть возмещен только за счет чрезвычайных затрат. Ссылка на коммерческую тайну не должна быть разрешена для предоставления иммунитета виновным в нарушении». В своих рекомендациях омбудсмен предложил, чтобы Национальная экологическая инспекция и 12 региональных инспекций регулярно публиковали или сделали доступным любому лицу список компаний, загрязняющих или наносящих вред окружающей среде, включая вызываемый ими тип загрязнения и размер наложенных штрафов. Экологические инспекции имеют в своем распоряжении информацию, так как региональные инспекции должны ежеквартально представлять в центральную инспекцию отчет о деятельности, подвергающей опасности или загрязняющей окружающую среду, а также о наложенных штрафах. Следовательно, при предоставлении любому лицу подобной информации, они не должны взимать плату, превышающую покрытие расходов на копирование и почтовые услуги. Министр защиты окружающей среды и регионального развития и местные органы управления обязаны периодически и по требованию предоставлять информацию о расходовании собранных штрафов. Следуя рекомендациям омбудсмена, Министерство защиты окружающей среды издало для экологических инспекций меморандум, в котором данные вопросы трактуются в том же духе и которому инспекции должны следовать на практике. Рекомендации о предании гласности договоров о концессии Еще один пример связан с подачей НПО (Комитет правовой защиты Венгерского автомобильного клуба) запроса о том, является ли информация, содержащаяся в договоре о концессии, данными, представляющими общественный интерес. Договор, подписанный Министерством транспорта, телекоммуникаций и водного управления и первой венгерской концессионной автомагистралью Rt. (ELMKA), был связан со строительством и эксплуатацией автомагистрали M1/M15. Податель запроса полагал, 36 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " что деловые интересы как Министерства так и компании не могут иметь преимущество над интересами раскрытия информации. Омбудсмен попросил министра транспорта, телекоммуникаций и водного управления высказать свою точку зрения по этому вопросу. Отвечая от имени министра, административный государственный секретарь объяснил, что договор о концессии является скорее институтом публичного права, чем фактом. Как таковой он не может считаться данными и, следовательно, он не подпадает под закон LXIII от 1992 года о защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес (DP&FOIA). С официальной точки зрения договоры о концессии регулируются теми же правилами, что и другие типы договоров: содержащаяся в них информация может быть раскрыта третьей стороне только в том случае, когда подписавшиеся стороны не оговорили положения об обратном исходя из своих коммерческих интересов. Принимая во внимание тот факт, что победители тендера по автомагистрали и их кредиторы настояли на том, чтобы содержащаяся в договоре информация обрабатывалась как коммерческая тайна, чиновник был убежден, что министерство действовало правильно, отказав в раскрытии информации. Омбудсмен в своем заключении подчеркнул, что право доступа к данным, представляющим общественный интерес, или право свободы информации является фундаментальным конституционным правом. Граждане и их организации не могут контролировать действия местных органов управления, если они не обладают адекватной информацией об их действиях. Закон о защите личных данных и раскрытии данных, представляющих общественный интерес (DP&FOIA), обязывает государственные органы управления предоставлять надлежащую информацию. …. Они должны представлять любым лицам обработанные данные для проверки. Конфликт между правом доступа к данным, представляющим общественный интерес, и правом защиты коммерческой тайны может возникать всякий раз, когда государственные органы вступают в экономические отношения с частными компаниями посредством государственного приобретения, приватизации или концессии, посредством любого использования государственной собственности или собственности местных органов управления, либо когда они предоставляют частным компаниям любой вид поддержки или привилегии из бюджета. Управляя государственными средствами, государственные органы и местные органы управления часто вступают во владение коммерческой тайной. В таких случаях приоритет должен быть отдан раскрытию информации в пределах, позволяющих обеспечить прозрачность использования государственных средств. Лицом к лицу с конституционным правом на свободу информации тайна данных частного бизнеса не может быть признана обоснованным интересом. Частные компании, требующие у государства помощи и льгот, обращающиеся за подобными средствами либо вступающие с государством или местным органом управления в любые другие хозяйственные сделки, затрагивающие государственные средства, не имеют другого выхода как принять ограничения их права на коммерческую тайну. Плата за концессию обычно взыскивается в центральный бюджет. Положения закона DP&FOIA и закона о концессии не оставляют никаких сомнений, что подписывая договор о концессии, государство или местный орган управления распоряжается государственными активами. По этой причине в контексте прав на информацию 37 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " содержание договора о концессии не может классифицироваться как коммерческая тайна. В соответствии с предыдущими выводами о предании гласности приватизационных контрактов и результатов тендеров, связанных с различными формами бюджетной помощи и льгот, точка зрения омбудсмена по этому вопросу была следующей: исходя из цитируемых положений информация, содержащаяся в договоре о концессии, является данными, представляющими общественный интерес, доступ к которым может иметь любое лицо. Из положений закона DP&FOIA следует, что требования по раскрытию информации применяются не только к объявлению тендера, но к его результатам. У проигравших претендентов действительно имеется существенный интерес сохранить тайну своих экономических данных, указанных в их заявках. Однако данное требование о конфиденциальности перестает быть обязательным для государства или местного органа управления, как только проигравший претендент добровольно раскрывает свои данные, например при возникновении спора относительно профессиональных или правовых норм концессионной процедуры. Омбудсмен предложил внести изменения в закон о концессии, чтобы четко обусловить требования. При таком условии всем сторонам концессионной процедуры, включая претендентов и государственные или местные органы управления в качестве организаторов тендера, будет ясно какие данные они обязаны раскрыть или согласиться на их раскрытие. (Хорошим примером такого четкого закона является закон I от 1996 года «О радио и телевидении», статья 96 (4) которого предлагает таксономическое определение информации, которая считается общедоступной после подписания сторонами договора о концессии на предоставление радио и телевизионных услуг.) Омбудсмен попросил министра транспорта, телекоммуникаций и водного управления гарантировать истцу или любому другому заинтересованному лицу возможность изучить условия договора о концессии на строительство и эксплуатацию автомагистрали M1/M5, подписанного министерством и первой венгерской концессионной автомагистралью Rt. Он также попросил министра юстиции предложить изменения или поправки к закону о концессии от 1991 года, которые помогут обеспечить соблюдение конституционного права на доступ к информации, представляющей общественный интерес, в связи с концессионными процедурами. КОНЕЦ BOX E. Специальные экологические трибуналы Одним решением общей неспособности судей и других профессионалов в области права работать со сложностями и спецификой экологических дел является создание специальных трибуналов, обладающих полномочиями и компетенцией в экологических вопрсах. На национальном уровне такие трибуналы были созданы в Австралии, Новой Зеландии и в регионе UN/ECE, совсем недавно в Швеции. Великобритания подготовила отчет об осуществимости создания экологического суда для Англии и Уэльса.62 Отчет обращался к моделям таких специализированных юрисдикций, работающих в других областях, и попытался на их основе определить какие важные признаки должны быть у экологического суда. В отчете рассматривалась 62 См. http://www.planning.detr.gov.uk/court/. 38 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " осуществимость, в плане стоимости и слияния, создания такого суда, и то как такой суд может помочь улучшить существующий порядок разрешения экологических споров. Там приводятся интересные данные, которые могут быть использованы при определении того будут ли уместны экологические трибуналы в других странах членах. На международном уровне было несколько попыток создания международного экологического трибунала. Одна такая инициатива исходила от ICEF (Международного суда экологического фонда), Итальянского некоммерческого фонда, аккредитованного при ООН. Его целью является создание Международного суда окружающей среды в качестве нового, специализированного и постоянного института на глобальном уровне, основанного на следующих принципах: право на доступ на только для Государств, но также для частных лиц, НПО и экологических ассоциаций эффект erga omnes и авторитетность его решений передаются от имени Международного сообщества постоянное продвижение всех инициатив, направленных на укрепление существующих институтов и инструментов для разрешения международных экологических споров. F. АРБИТРАЖ И ПОСРЕДНИЧЕСТВО «Альтернативное разрешение споров»63 охватывает ряд внесудебных органов, предоставляющих альтернативу судебному процессу. Процедуры альтернативного разрешения споров (АРС) могут включать, но не ограничиваются следующим: арбитраж, предварительная нейтральная оценка, экспертное определение, посредничество и примирение. Соответственно механизм разрешения споров может варьировать от обязательных решений до рекомендаций или соглашений между сторонами. Организация и управление процедурами АРС также могут меняться, они могут быть организованы в частном или общественном порядке и принимать форму структуры омбудсмена, комитета по жалобам потребителей, частного посредника, торгово-промышленной ассоциации и т.д. Подобные разнообразные процедуры имеют различные характеристики и, в зависимости от обстоятельств, являются более или менее эффективными. Полезное различие между процедурами состоит в следующем: процедуры, где нейтральная третья сторона предлагает или принимает решение (арбитраж) и процедуры, где нейтральная сторона старается свести стороны и помочь им достичь соглашения по взаимному согласию (посредничество). Какая из вышеуказанных процедур более приемлема - будет зависеть от характера разрешаемого спора. Во многих случаях существует необходимость обращения к подобным альтернативам, так как традиционный способ разрешения через суд часто слишком дорог и занимает много времени. Еще одна причина выбора альтернативных средств состоит в том, что государственным органам, как правило, не нравится вероятность судебного решения не в их пользу, и они предпочитают несудебные средства, которые только «рекомендуют» им определенное поведение или «советуют» действовать определенным образом. Также см. COM(2001) 161 Окончательное сообщение Комиссии по «Расширению доступа потребителей к альтернативному разрешению споров» и Рабочий документ Комиссии по созданию Европейской внесудебной сети (EEJ-NET) 63 39 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Две из наиболее распространенных процедур АРС это арбитраж и посредничество64. В случае арбитража спор передается арбитру для принятия решения. Арбитраж может быть обязательным или необязательным (консультативным). Обязательный арбитраж заключается в вовлечении нейтрального лица (или группы нейтральных лиц) в разрешение спора после выслушивания доказательств и аргументов, представленных каждой стороной. Стороны соглашаются заранее, что решение (арбитражное решение) нейтрального лица будет окончательным. Как правило, арбитражное решение не обжалуется, хотя стороны могут обращаться за судебной защитой от обязательного арбитража, если арбитр превышает полномочия, установленные для него договором об арбитраже между сторонами; или если арбитр отказывает стороне в справедливом слушании; или проявляет пристрастие или предубеждение. Иногда также стороны могут просить о судебной защите, когда существует явная ошибка, например ошибка в расчетах, которая обнаруживается в тексте арбитражного решения. Арбитраж может проводиться по распоряжению суда, например, в соответствии с судебными правилами, делегирующими определенные споры на рассмотрение в арбитраж. Либо арбитраж может быть обязательным в соответствии с условиями правил или соглашений, о которых договорились стороны до возникновения любых споров. Арбитраж также может быть добровольным. Добровольный арбитраж представляет собой арбитражное рассмотрение спора, переданного арбитру по соглашению сторон. Как правило, спорящие стороны представляют свой спор на рассмотрение в арбитраж, чтобы довести до минимума расходы, отсрочки или огласку, которая, по их мнению, будет сопровождать судебное разбирательство. Добровольный арбитраж проводится по обоюдному соглашению. Стороны заключают договор об арбитраже или соглашение о передаче спора в арбитраж. Во многих странах существуют законы об арбитраже, в которых рассматриваются арбитражные процедуры. Закон об арбитраже Объединенного Королевства от 1996 года, например, устанавливает подробные процедуры достижения арбитражных соглашений и принятия арбитражных решений. В законе описан процесс выбора независимого арбитра или группы арбитров, которые будут оценивать спор и выносить четкое решение по этому вопросу. Руководящим принципом закона, как указано в первом разделе, является следующее: арбитраж должен «достичь справедливого разрешения спора путем беспристрастного рассмотрения без излишних отсрочек или расходов»; «стороны должны быть свободны, чтобы договориться о том, как разрешать свои споры, допуская только те меры предосторожности, которые необходимы в интересах общества»; участие суда в арбитражном процессе должно быть сведено к минимуму65. см. статью Введение в альтернативное разрешение споров, gary h. barnes downs rachlin & martin , на сайте: //hg.org/adrintro2.html 64 65 В нижеследующих извлечениях из Закона описаны общие обязанности и права арбитров: 33. - (1) Арбитражный суд обязан: (a) действовать справедливо и беспристрастно в отношении сторон, предоставляя каждой стороне справедливую возможность изложить свое дело и рассмотреть дело оппонента; 40 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Посредничество – процесс разрешения споров с помощью нейтрального лица. Роль нейтрального лица заключается в том, чтобы помочь сторонам, в частном порядке или совместно, определить предмет спора и разработать предложения по разрешению спора. В отличие от арбитража посредник не уполномочен разрешать споры; таким образом, посредник может частным образом встречаться со спорящими сторонами и проводить конфиденциальные отдельные обсуждения. G. НАКОПЛЕНИЕ ЖАЛОБ И ACTIO POPULARIS Всеобъемлющий и распространяющийся характер экологических проблем часто работает против их решения через традиционный доступ к средствам правосудия. Бремя в виде времени и денег, необходимых для подачи жалобы, часто перевешивает конкретный вред, но если есть возможность каким-то образом собрать многочисленные мелкие жалобы, тогда можно обратиться к решению реальной проблемы. По крайней мере два типа механизмов были разработаны для достижения такого результата. Первый – это групповой иск. В некоторых юрисдикциях орган правосудия может разрешить представителям отдельного класса лиц, находящихся в одинаковых обстоятельствах, предъявить иск от имени класса. Специальные правила регулируют, среди прочего, извещение других членов класса, их право выбора и пресекательный эффект судебных решений при групповом иске по отношению к отдельным искам. Другой механизм – это actio popularis. Хотя данный механизм имеет некоторые общие характеристики с групповым иском, он позволяет любому лицу предъявлять иск во благо общества. То есть, в отличие от требований многих правовых систем, лицу нет необходимости иметь конкретный правовой интерес в спорном вопросе. В сущности, истец в таком деле мобилизует общественные силы (хотя и другие) таким же способом, как и государственный орган при обращении к проблеме в пределах его компетенции. Следовательно, actio popularis там, где он существует, часто обладает полномочиями для того, чтобы дать надлежащим органам любую возможность исполнять свои обязанности. В Бельгии, например, новый муниципальный закон дает возможность применения actio popularis в случаях, когда бездействуют местные власти. Закон четко определяет обстоятельства, при которых одно или более лиц могут предъявить иск, как если бы они были на месте муниципальной власти. (b) установить процедуры, соответствующие обстоятельствам конкретного дела, избегая излишней волокиты или затрат, чтобы предоставить справедливые средства разрешения вопросов. (2) Арбитражный суд должен соблюдать эти основные обязанности при арбитражных рассмотрениях, принятии решений по вопросам процедуры и доказательств и при применении всех данных ему прав. 48. - (1) Стороны дают добровольное согласие на полномочия, осуществляемые арбитражным судом в отношении средств защиты. (2) Если стороны не договорились о противном, арбитражный суд имеет следующие полномочия: (3) Арбитражный суд может сделать заявление в отношении любого вопроса, определяемого в разбирательстве. (4) Арбитражный суд может потребовать оплаты денежной суммы в любой валюте. (5) Арбитражный суд имеет те же полномочия, что и суд: (a) приказать стороне осуществить действие или воздержаться от действия; (b) предписать определенное исполнение контракта (за исключением контрактов в отношении земли); (c) предписать исправление ошибок, приостановление или отмену основного или других документов. 41 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " IV. ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ В ДЕЛАХ О ДОСТУПЕ К ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ Ремо Савойя A. ОТКАЗ В ОТВЕТЕ НА ИНФОРМАЦИОННЫЙ ЗАПРОС Отказ в ответе на информационный запрос – вполне обычная практика государственных административных органов во многих странах66. Она угрожает эффективному доступу общественности к информации, что является важным аспектом активного участия в государственном управлении. Когда государственные власти, наделенные экологическими функциями и обладающие экологической информацией, не выдают запрашиваемую информацию, это нарушает не только принцип информации, но и принцип участия. Отсутствие доступа к документации может сделать неэффективным или даже невозможным участие общественности. Орхусская конвенция устанавливает государственным органам сроки предоставления информации67. Запрашиваемая информация должна быть предоставлена «в максимально сжатые сроки, но не позднее одного месяца». Следовательно, когда запрашиваемая информация не предоставляется в установленные сроки или предоставляется после запрошенных сроков, это является отказом государственного органа68. В соответствии с конвенцией можно продлить этот срок до двух месяцев, если объем и сложность информации оправдывает это, но как показывает Немецкое дело, такое продление срока в соответствии с конвенцией не должно быть использовано в качестве предлога для того, чтобы не выдать информацию своевременно. Данное дело См.: REC, Путь к демократии. статья 4 пар. 2 Конвенции 68 Сроки ответа государственных властей на запрос сильно отличаются в разных западноевропейских странах. Самые короткие сроки установлены в Дании (в максимально короткий срок, но не позднее 10 дней), Португалии (10 дней) и Голландии (в максимально короткий срок, но не позднее 2 недель) Самый длинные сроки применяются в Германии, Испании (2 месяца) и Объединенном Королевстве (в максимально короткий срок, но не позднее 2 месяцев). В некоторых западноевропейских странах специальные сроки установлены для отказа в доступе к информации. В Дании этот срок составляет 10 дней. В некоторых странах (например, Германии и Испании) отсутствие ответа является отказом в доступе к информации. Во многих странах ЦВЕ и Новых Независимых Государствах устанавливаются сроки для ответа на запрос и для представления запрашиваемой информации. Сроки предоставления информации варьируют от 15 дней в Венгрии, Латвии, Литве и бывшей Югославской Республике Македония до 1 месяца в некоторых других странах. В ряде стран сроки могут быть сокращены до 15 дней, не требуется дополнительного расследования для ответа на информационный запрос (Армения, Беларусь, Молдова и Украина) или, в случае необходимости специального расследования сроки могут быть увеличены на 15 дней (Украина) или 1 месяц (Албания, Армения, Беларусь, Латвия, Литва, Польша, Молдова и бывшая Югославская Республика Македония). В Эстонии, если власти перегружены, сроки могут быть продлены до трех месяцев. В некоторых странах более короткие сроки применяются для отказа в доступе к информации (8 дней в Венгрии и Литве, 10 дней в Украине). Дополнительную информацию см.: Вспомогательные документы ECE/CEP/46 КОМИТЕТ ПО ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКЕ, 4-я Правительственная конференция «Окружающая среда для Европы», Орхус, Дания, 23-25 июня, 1998 года. 66 67 42 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " является хорошим примером того, как отказ в доступе к правосудию в одном деле может иметь далеко идущие последствия. В этом деле немецкие власти не следовали условиям Директивы о доступе к экологической информации.69 В округе ШлезвигГольштайн власти интерпретировали двухмесячную отсрочку ответа на информационный запрос скорее как обращение за формальным ответом (т.е. простое подтверждение), чем за ответом по существу. После того как попытки изменить интерпретацию не удались на национальном уровне, иск был подан в Европейскую Комиссию. Интерпретация Комиссии отличалась от немецкой, и в 1999 году было сделано обращение в Европейский суд в отношении несоблюдения директивы немецкими властями.70 В трех испанских делах НПО из Испании «Ecologistas en Accion» попросило организацию «Consejo de Seguridad Nuclear», в качестве компетентного органа, выпустить акты государственной экспертизы, информирующие о ситуации в некоторых ядерных сооружениях, но Consejo отказала в запросе во всех трех случаях. В данных трех делах НПО применяло разные методики от A до J, чтобы получить запрашиваемую информацию. В деле A административный иск был подан в организацию «Audiencia Nacional». В делах B и C НПО инициировало административный процесс по спорному вопросу в восьмом отделении высшего суда мадридского автономного округа. Разные стратегии привели к разным результатам в решениях первой инстанции. В деле A организация «Audiencia Nacional» согласилась с аргументами, представленными НПО, и предоставила запрашиваемый доступ к акту государственной экспертизы. В делах В и С административный процесс по спорному вопросу привел к другому результату, хотя два дела были почти идентичными. В деле В восьмое отделение высшего суда мадридского автономного округа решило не признавать аргументы, выдвинутые НПО, а в деле С приняло решение о признании аргументов, выдвинутых НПО, а не Consejo de Seguridad Nuclear. Эти три дела показывают, как спорный вопрос об отказе может привести к различным результатам, не только когда мы применяем разные методики от А до J, но и когда мы используем одну и ту же методику. В соответствии со статьей 5 конвенции в числе прочих существует общее обязательство государственных властей распространять экологическую информацию, особенно «в случае любой надвигающейся угрозы здоровью человека или окружающей среде, возникающей в результате деятельности человека или по причинам природного характера»71, чтобы предоставить общественности всю информацию, которая даст им возможность предпринять меры для предотвращения или смягчения ущерба, возникающего в результате такой угрозы72. Следовательно, налицо «активное» непредоставление информации, тогда как запрашиваемое распространение экологической информации отсутствует. Дела «LCB против Объединенного Королевства (1999)» и «McGinley и Egan против Объединенного Королевства» связаны с непредоставлением информации относительно ядерной безопасности в свете Европейской конвенции по правам человека. В первом деле подательница жаловалась, что надлежащие органы не предупредили ее о том, что ее отец предположительно подвергался радиационному Директива Совета 90/313/EEC о свободе доступа к экологической информации. См. Европейская Комиссия, IP/99/489 (Брюссель, 12 июля 1999). 71 Статья 5 пар. 1 c. 72 В соответствии с Конвенцией в данной ситуации распространение информации должно быть незамедлительным и безотлагательным. 69 70 43 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " облучению, и это препятствовало проведению дородового и послеродового наблюдения, которое бы способствовало раннему диагностированию и лечению ее болезни. Во втором деле податели жаловались, что соблюдение их права на частную и семейную жизнь было нарушено путем удержания властями документов, которые помогли бы им выяснить, существует ли связь между их проблемами со здоровьем и радиационным облучением. В обоих случаях Европейский суд по правам человека вынес отрицательное решение, потому что суд принял во внимание только те факты, которые имели место после ратификации государством Европейской конвенции по правам человека. Это большое препятствие при доступе к суду. Иногда государственные власти, сначала отказав в запрашиваемой информации, потом решают «добровольно» предоставить таковую. Такое поведение государственных органов связано с тем, что им не нравится вероятность судебных решений не в их пользу и, чтобы избежать этого, они, если их подтолкнули, раскрывают информацию заранее. Подобное поведение государственных властей четко просматривается в венгерском деле «Кёвари против Экологической инспекции Северной Венгрии». Здесь мы имеем частное лицо, г-на Ковари, который попросил у государственного административного органа доступ к экологической информации о выбросах одного из предприятий. Государственный орган сначала отказал в предоставлении запрошенных данных. Господин Ковари подал иск в местный городской суд Miskolc, чтобы обязать инспекцию предоставить доступ к информации. В конце концов, частичный результат был достигнут - во время процесса инспекция опубликовала «добровольно» часть запрашиваемой информации. В этом деле экологическая инспекция Северной Венгрии отказала гражданину в запросе о данных о загрязнении воздуха и излучении шума предприятия. Инспекция отказала на том основании, что гражданин не имеет права участвовать в правительственных решениях, касающихся предприятия. По мнению доктора Кисса «группа лиц, имеющих доступ к экологическим данным предприятия не ограничивается группой лиц, имеющих правомочность в конкретном случае, что составляет основную идею доступа общественности к экологической информации». Еще один интересный пример последующего добровольного сообщения информации – дело «Обводной канал Солсбери против Министерства транспорта». Министерство транспорта отказалось предоставить Друзьям Земли копию «оценочного отчета о вынужденных перевозках», мотивируя это тем, что запрошенная информация не является экологической информацией в соответствии с положениями Директивы ЕЭС 90/313/EEC и национального транспортного законодательства Объединенного Королевства. Вследствие чего Друзья Земли предъявили судебный иск против Министерства и, за две недели до начала слушания дела в суде, Министерство предоставило Друзьям Земли экземпляр отчета, в результате слушание дела не проводилось. В деле Дмитрия Скрыльникова «Экоправо-Львов против Государственного комитета экологии (Сытнава)» именно судья посоветовал Государственному комитету экологии предоставить запрашиваемую информацию добровольно, в результате дело было урегулировано во время слушания. 44 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " B. НЕПОЛНЫЙ ОТВЕТ «Неполный ответ» можно в какой-то мере рассматривать как разновидность подкатегории «отказа в ответе». На самом деле, в такой ситуации государственный орган сообщает только часть запрашиваемой информации и, следовательно, налицо только «неполный отказ». Синонимом неполного ответа является неудовлетворительный ответ, как подчеркивается в деле Дмитрия Скрыльникова «Резников против главного санитарного врача Хмельницкой области». Заместитель председателя областного общества защиты окружающей среды Юрий Резников выразил озабоченность по поводу строительства автозаправочной станции и попросил главного санитарного врача области предоставить информацию о деятельности заправочной станции. В частности он запросил оценку и прогноз показателей здоровья жителей г. Хмельницкий, а также результаты лабораторных исследований атмосферных показателей воздуха. Он получил неудовлетворительный ответ на свой запрос, в частности, главный санитарный врач области не включил никакой информации по существу вопроса. Суд объявил действия главного санитарного врача незаконными и обязал его удовлетворить запрос. Это дело показывает, что хотя общественным организациям и, особенно, простым гражданам в целом трудно получить от официальных лиц необходимую экологическую информацию, простые граждане при помощи судебной процедуры смогли защитить в суде свое право на доступ к экологической информации. В особенности данное дело, выигранное в хмельницком суде специалистами по проблемам окружающей среды, в первый раз доказало, что простой гражданин Украины может защитить свое право на доступ к информации. C. ОСПАРИВАНИЕ ССЫЛОК НА ИСКЛЮЧЕНИЕ В каждой стране существует перечень исключений из общего правила доступа к информации73. Некоторые из таких исключений общеприняты во всех странах, но существуют также и отличия. В некоторых юрисдикциях проводится разграничение между обязательными исключениями (государственный орган обязан удерживать информацию) и дискреционными исключениями (государственный орган может удерживать информацию). Категории исключений, которые приняты фактически во всех странах, и упомянуты в Орхусской конвенции74, предстают в следующих секторах: 73 74 Национальная оборона Государственная безопасность Международные отношения Коммерческая тайна Судопроизводство, уголовные и прочие расследования Неприкосновенность личной жизни Права интеллектуальной собственности75 См. REC Путь к демократии Орхурсская Конвенция рассматривает исключения в статье 4, пар. 3 и 4 45 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В зависимости от того, как применяются данные категории и какие органы контроля действуют на практике, существует потенциальная возможность существенного подрыва прозрачности, которую предполагает внести право доступа к информации, как показано во всех трех испанских делах организации «Ecologistas en Accion» против Consejo de Seguridad Nuclear, в которых государственный орган всегда оправдывал свой отказ в даче запрашиваемой информации тем, что информация является частью неоконченных документов, или данных, или внутреннего обмена информации. Дело «Друзья Земли против Европейской Комиссии» (DG XI) дает хороший пример, как административные органы иногда используют исключения в качестве предлога для приведения A к I. В этом деле английское НПО «Друзья Земли» попросило Европейскую Комиссию предоставить копии двух исследований (DG XI), которые проводились для Комиссии о преобразовании в Объединенном Королевстве директивы о среде обитания и различных директив об отходах. Комиссия предоставила копии исследований, но в них были вымараны многие страницы текста. Комиссия аргументировала это тем, что документы подпадают под исключение о «защите государственных интересов (судопроизводства, экспертизы и расследования). НПО обратилось к генеральному секретарю Комиссии. Получив отрицательное решение, НПО решило направить Европейскому омбудсмену иск против этих отказов. Омбудсмен сказал, что исключение, основанное на экспертизе и расследованиях, должно применяться только в случаях, когда запрашиваемые документы составляются в процессе расследования, связанного с судебным разбирательством о нарушении. Как общее правило, это означает, что исключения должны толковаться ограничительно. Поэтому омбудсмен решил, что Комиссия, отказав предоставить полные копии отчета, виновна в недобросовестном администрировании. C. 1 Государственная тайна Определение государственной тайны в общих чертах можно найти в любом национальном законодательстве. Эта категория исключений существует во всех странах. Подобная категория обычно включает информацию, сообщение которой могло бы неблагоприятно воздействовать или подвергнуть опасности национальную безопасность, государственную безопасность или общественных порядок, международные отношения, важные экономические интересы, кредитно-денежную и валютную политику.76 Дело Никитина связано с государственной тайной и доступом к информации. Частное лицо было арестовано и обвинено в измене путем шпионажа за передачу государственных секретов иностранной организации. После долгого судебного процесса суд решил оправдать его от обвинения в измене. В течении разбирательства суд принимал во внимание многие законы и положения, чтобы прийти к окончательному решению. Так как статья 29 российской Конституции гласит, что каждое лицо имеет право свободно просить, получать, передавать, предоставлять и распространять информацию любым законным путем; это положение было Это исключение применяется на Западе, но не в Новых Независимых Государствах, возможно, потому что частный сектор все еще остается относительно новым понятием. 76 См. REC Путь к демократии 75 46 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " осуществлено «Законом Российской Федерации о средствах массовой информации». Вслед за этим правом на информацию суд принял во внимание еще одну статью российской Конституции, которая требует, чтобы перечень информации, ОТНОСЯЩЕЙСЯ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЕ, также определялся ФЕДЕРАЛЬНЫМ ЗАКОНОМ. Данное требование Конституции было полностью выполнено только в октябре 1997 года при обновлении «Закона о государственной тайне». Статья 7 «Закона о государственной тайне» утверждает, что « к государственной тайне не относится следующая информация: Об авариях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью населения, и О последствиях вышеперечисленного, а также О стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях; О состоянии экологии, здоровья, санитарного контроля, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также О состоянии преступности. Суд установил, что содержание этой информации состоит из данных, подпадающих под категорию экологического состояния (об авариях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью населения, и о последствиях вышеперечисленного), и поэтому в соответствии с законом эта информация не может считаться тайной. Это очень запутанное дело служит примером, как простой гражданин, верящий и надеющийся только на независимость суда, может судиться с национальными властями. Из этого дела можно также сделать вывод, что когда существует такое сильное исключение как государственная тайна, его надо трактовать ограничительно и, как правило, информация об окружающей среде или здоровье человека не входит в эту категорию. C.2. Коммерческая тайна Во многих странах существует исключение о коммерческой конфиденциальной информации. В некоторых случаях оно используется в очень широком смысле, чтобы скрыть любую информацию, связанную с бизнесом. Однако иногда исключение ограничивается, если информация касается воздействия на окружающую среду, как в Словении, или связана с загрязнением окружающей среды, как в Венгрии. В деле «R против Министерства экологии транспорта и регионов и Midland Expressway Ltd., односторонний Альянс против Birmingham Northern Relief Road и других – UK-Lee Day and Co, Shawn Humber, Richard Stein, FOE-Gerald Kells вопрос состоял в следующем, подпадает ли документ, в данном случае это договор о строительстве дороги за счет пошлин, под исключение о коммерческой тайне. Суд решил, что договор о строительстве дороги представляет собой «информацию, касающуюся окружающей среды», и тот факт, что документ может содержать законную коммерческую тайну, не может быть использован для недопущения раскрытия основной части договора. Более того, цель запроса информации к делу не относится. В силу этих причин исключение не применяется. Дело «Друзья Земли против Министерства сельского хозяйства, рыбного промысла и продовольствия правительства Объединенного Королевства (MAFF)» еще раз иллюстрирует, что государственные органы могут использовать несколько доводов, в данном случае именно коммерческую тайну, чтобы не допустить раскрытия 47 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " информации. MAFF отказалось уточнить, какие исследования сельскохозяйственных культур были проведены на предмет генетических изменений, но как указано в директиве ЕС 91/414/EEC в отношении размещения на рынке защищенной продукции, коммерческая тайна не применяется к изложению результатов исследований с целью установления эффективности вещества или продукта и безвредности его для человека, животных, растений и окружающей среды. Под нажимом Друзей Земли MAFF в конце концов предоставило ответ, что оно собирается написать компании запрос, почему эта информация может соответствовать «строгому критерию» коммерческой тайны». Таково состояние дела на время написания настоящего руководства. V. ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ В ДЕЛАХ ОБ УЧАСТИИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ Светлана Кравченко, Дмитрий Скрыльников и Джон Бонайн ПРАВО НА УЧАСТИЕ (АДМИНИСТРАТИВНАЯ ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ПРАВОСПОСОБНОСТЬ) A. Общественное участие не использует свой потенциал улучшения процесса принятия экологических решений и продвижения демократии, если чрезмерные ограничения будут мешать представителям общественности комментировать предлагаемые действия. Существование предпосылок или оговорок в связи с правом на участие иногда называют “административной процессуальной правоспособностью.” Одним недостатком этого является то, что подразумевается что ограничения в отношении “процессуальной правоспособности” являются обычным состоянием дел, и что желающие участвовать должны доказать свое право на это. Альтернативная формулировка, предполагающая, что любой кто хочет представить свое мнение органам власти до того, как они предпримут действия может это сделать, а те кто хочет ограничить это право должны обосновать свои ограничения, что называется “право на участие.” Вопрос “административной процессуальной правоспособности/права на участие” обсуждался в Европе минимум последние два десятилетия. В 1982 г. Коллоквиум верховных судей в 10 Западноевропейских странах изучил и обсудил этот вопрос. Судья Верховного суда Дании, Торбен Иенсен, сделал вывод, что хотя статуты часто оговаривают кто может обращаться в суд, концепция “правовой заинтересованности” широко использовалась в административном праве “в качестве критерия, установленного в качестве условия для оспаривания действительности административных манифестаций.” Далее он сказал: 48 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " таким образом, концепция служит административно-процессуальным критерием для разграничения группы людей, имеющих право на оспаривание такой действительности у административных органов власти и / судов.77 Короче говоря, правовой интерес являлся широко используемым требованием или аксиомой и для административного и для судебного locus standi, когда в законодательных актах не содержалось четких положений на этот счет, а иногда даже когда содержались. Несмотря на это, однако, концепция разнится в значении и в разных странах и в рамках одной и той же страны. В отдельных странах концепция необходимого правового интереса варьируется от закона к закону, от темы к теме и от этапа к этапу рассмотрения вопроса (например, иногда бывает различное значение в административном иске и в судебном иске). Более того, Судья Иенсен указал, что значение “правового интереса” может меняться, в зависимости от того является ли целью контроля за доступом к судам или к административным обжалованиям защита интересов лица, контроль администрации правительства, или желание продвигать более широкое общественное участие. 78 И, наконец, он отметил, что все возрастающий интерес к окружающей среде придал концепции “интереса” еще одно измерение. Рассмотрение судьей Иенсеном анкет, собранных среди судей и ученых десяти стран, заставило его сделать вывод о том, что ни одна из двух крайностей не является распространенной. С одной стороны большинство стран не ограничивают правовой интерес, необходимый для процессуальной правоспособности, лицами, обладающими 79 «субъективными правами.” С другой стороны, actio popularis – то есть право 80 действовать для каждого гражданина – было выявлено в “исключительных случаях.” В делах, представленных НПО и правительствами для настоящего Руководства, ограничения способности общественности или НПО в административных разбирательствах, похоже настолько же обычное дело, как и ограничения в плане обращения в суд. В деле Венгрии “Zamárdi,” Природоохранная Организация Somogy обжаловала разрешение в 1996г., но в том же году Министерство транспорта, телекоммуникаций и водного хозяйства отказало ей в процессуальной правоспособности В Польском примере Жилого массива, в течение некоторого времени власти оспаривали право жителей на участие в административном обжаловании, касающемся шоссе, но в конечном итоге сдались. В течение долгого времени сообщалось о проблемах с неправительственными организациями или простыми гражданами в Словакии и Чешской Республике, так как им не разрешалось участвовать в административных процедурах, таких как лесопланирование. Важность этих препятствий на пути к правосудию заключается в том, что добросовестный участник административного разбирательства имеет право, во многих Торбен Иенсен, Общий доклад, в КОНЦЕПЦИИ ИНТЕРЕСА В АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕССАХ (ЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС, КОЛЛЕКТИВНЫЙ ИНТЕРЕС, ACTIO POPULARIS), ОСОБЕННО ПО ЭКОЛОГИЧЕСКИМ ВОПРОСАМ (Eighth Colloquium of the Councils of State and Supreme Courts of Justice of Member States of the European Community, Copenhagen, 1982) (hereinafter, The Concept of Interest), at 137, on file with author. 77 78 Id. 79 ”Субъективные права” означают ........ Немецкая юридическая наука является значительным исключением в этой связи. 80 Id. Конечно, теперь это изменилось в некоторых аспектах, таких как четкое включение actio popularis в Конституцию Португалии. 49 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " странах, отнести неудовлетворительное решение в суд для последующего рассмотрения. Отстранение общественности или НПО от возможностей общественного участия по сути является одним из способов воздержаться от исправления процессуальных нарушений судебной системой, или эквивалентными независимыми органами. ОТКРЫТОСТЬ ДОКУМЕНТОВ ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ B. ДЛЯ УЧАСТИЯ В Основания для оспаривания решений согласно статьи 9.2 Согласно статьи 9.2 Аархусской Конвенции, стороны должны разрешать членам общественности, имеющим к этому отношение, оспаривать: Материальные и процессуальные обязательства любого решения, акта или упущения, что предусмотрены положениями статьи 6... и другими положениями этой Конвенции. Стоит отметить, что стороны должны разрешать проводить судебные процессы как о материальных, так и о процессуальных обязательствах, и они могут включать вопросы, что предусмотрены статьей 6 или (если предусмотрено национальным законом) или другими положениями Конвенции. Изучение статьи 6 показало несколько процессуальных требований, что могли быть предусмотрены в судебном процессе: Неспособность обеспечить доступ «ко всей информации, относящейся к принятию решений», включая данные, неспециальное резюме и альтернативы. Нехватка преждевременного, уместного и эффективного извещения общественности. Неспособность ясно известить общественность о деятельности, возможных решениях, и об ответственности органов власти. Неспособность известить о процессе, включая возможности участия, где можно получить информацию, и характер информации. Неспособность обеспечения возможностью сдачи комментариев, или неспособность властей сделать должную оценку комментариев. Неспособность проинформировать общественность (и сделать это своевременно) о конечном решении суда «вместе с причинами и суждениями на которых основывалось решение». Мы можем сгруппировать их в три типа вопросов: Неспособность представить общественности всю относящуюся к этому информацию, что влияет на их участие. 50 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Несоответствующие процессы для участия общественности, такие как преждевременное или адекватное предупреждение, возможность прокомментировать, уведомление о работе и др. Неадекватный отзыв о полученных комментариях (неспособность дать должную оценку), или неспособность показать причины или суждения по каким было принято решение. Вероятно, некоторые из этих проблем могут получить юридическую коррекцию легче чем другие. Относительно первого, возможно будет трудно убедить судью в том, что нераскрытая информация была важной для принятия решений. Второе предлагает судам делать такой вид работы, с которым они уже знакомы. Если член общественности может показать, что процедуры были нарушены, суды могут принимать решение в их пользу, не думая о том, что они сами принимают стратегическое решение об окружающей среде. Третье, самое сложное: просить суд установить, что правительство сделало неадекватный отзыв о конкретных комментариях, или неадекватно объяснило причины, просит суд принять в какой-то степени субъективное решение, а не ясное решение о судебном процессе. Это не для того чтобы сказать, что это неправильно со стороны суда. Судьи могут неохотно принимать решения в таких случаях. Дела, включенные в этот справочник, отображают эти вопросы. 1. ОТКРЫТОСТЬ ДОКУМЕНТОВ ДЛЯ УЧАСТИЯ В ПРОЦЕССЕ ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ Основным принципом общественного участия является то, что все документы и информация, касающиеся предлагаемого решения, должны быть открыты для рассмотрения заинтересованной общественностью. Статья 6.2(d) Аархусской Конвенции требует, чтобы сторонник/заявитель или органы власти, отвечающие за принятие решений, уведомляли заинтересованную общественность о процедурах общественного участия, а также об “органах власти, у которых можно получить информацию, и о том где находится соответствующая информация для рассмотрения общественностью.” Этот особый аспект “доступа к информации” похож, но немного отличается от более общих принципов доступа к информации в соответствии со статьей 5 Конвенции. В этом случае, отказ в представлении информации наносит ущерб не только информационному принципу, но также и принципу участия. Информация, касающаяся предлагаемых решений должна быть доступной в соответствии со статьей 6.2, “на раннем этапе процесса принятия решений,” когда все возможности и альтернативы открыты для рассмотрения. Это дает общественности шанс подготовиться и эффективно участвовать. Более того, информация должна быть доступна “адекватным, своевременным и эффективным образом.” Отсутствие доступа к документам может сделать общественное участие неэффективным или даже невозможным. Согласно статьи 9.2 доступ к правосудию обеспечивается не только по вопросам, связанным с участием общественности, согласно статьи 6. Это также относится к «другим, значимым положениям» Конвенции, как предусмотрено национальным 51 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " законом.81 Это значит, что теоретически, если в какой-то стране предусмотрено национальным законодательством общественное участие в планах, программах, политике и законодательстве будет обязательным, тогда процедура судебного контроля будет относится к этим положениям тоже. В действительности, во многих странах, общественное участие в планах, программах, политике и проектировании законов происходит только иногда, согласно решению официальных лиц. В некоторых странах, общественное участие требуется для подготовки к исполнительным положениям. Протокол Стратегической Экологической Оценки, который сейчас готовится и обсуждается Экологической Рабочей Группой, созданный Секретариатом Конвенции Эспоо, а также Секретариатом Аархусской Конвенции на UN ECE, будет поддерживать участие общественности во всех экологических решениях. В США, во время принятия положений, участие общественности является обязательным, и нарушения права на участие общественности разрешает общественности обратиться в суд за судебным контролем. Согласно статьи 9.2, ущемление этих прав – это толчок для процедур рассмотрения в суде или другом независимом и беспристрастном органе, созданном в соответствии с законом. В соответствии со статьей 9.2 Аархусской Конвенции, каждая Сторона должна обеспечить возможность всем заинтересованным представителям общественности оспорить “материальную и процессуальную законность любого решения, действия или бездействия, которые попадают под положения статьи 6.” Отказ в информации в таких обстоятельствах является нарушением процессуальной целостности любого решения и, следовательно, должна быть возможность исправления этого судом или другим независимым и беспристрастным органом. Реальность, однако, заключается в том, что люди, пытающиеся участвовать в принятии решений часто получают отказ в информации, и некоторые суды не делают практически ничего с такими отказами. Другие суды более внимательны к таким нарушениям. Некоторые суды относятся более внимательно к таким нарушениям. Вопрос открытости документации может быть легким или сложным для судов. С одной стороны легко решить, что документы должны быть предоставлены. Это кажется процессуальный и чисто юридический вопрос. Такие дела стают все обычнее в судебной практике. С другой стороны, решение, что нехватка документов повлияла на принятие решения, является достаточно сложным. Необходимо проанализировать разницу между процессуальными и материальными основаниями на доступ к правосудию в Восточных и Западных странах. В ННГ суд обычно принимает решение на основаниях материальной законности. Если процесс не соблюдался в прошлом, суду уже неудобно принимать решение против властей по «техническим» вопросам. В целом существует нежелание суда останавливать большой важный проект на процессуальных основаниях, но в некоторых случаях он это сделает, так как законодательство дает возможность оспаривать решение о процессуальной незаконности. Несколько дел, таких как «Терминал», (Экоправо-Львов), произошли в области и изменили традицию. Однако, во многих ННГ, запрет на совершение определенных действий все еще не существует в законодательстве, и существует Аархусская Конвенция. Справочник по исполнению. Подготовлен Стивеном Стеком и Сьюзан Кейси-Левкович в сотрудничестве с Джерзи Ждендорска. Организация Объединенных Наций, Нью-Йорк и Женева, 2000. Стр. 128-136 81 52 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " потребность в творчестве общественных юристов, чтобы отменить решение и остановить проект. В США, суд не может легко принять решение о сущности, а еще чаще о процессе принятия решений. На Западе, суд может приостановить проект вследствие серьезных экологических проблем, но будет сказано, что сделали это в результате процессуальных нарушений. Редко возникает материальный юридический вопрос о действии правительства, потому что законы написаны, чтобы давать правительству широкую свободу действий. Широкая свобода действий не приравнивается к материальным юридическим требованиям. Законодательный термин «охрана окружающей среды» или «предупреждение вреда» похожи на материальную законность, но как однажды писал американский судья о лесном уставе, «дышит свободой действий каждой клеткой».82 Во многих ННГ, нехватка традиции открытости документов и судебной защиты прав граждан на информацию – одно из препятствий для доступа к правосудию. Это случается по причине низкого уровня экологического сознания как общественности, так и судей. Общественность часто не знает своего права обращения в суд, в случае нарушения их права доступа к информации. Судьи не считают защиту экологических прав граждан своей главной или важной работой. Некоторые изменения произошли в результате подготовки судей и НГО, что были организованы общественными юридическими фирмами в регионе ННГ и СЕЕ, и также, благодаря их спешным делам. Другая проблема доступа к правосудию это неверие общественности в то, что суды независимы и не коррумпированные, или в то, что суд может решить экологические проблемы и защитить права граждан. На Востоке, в Советскую эру, суд всегда служил и защищал интересы страны. Судебная практика по защите экологических прав и прав участия новое понятие, и судебная система в ННГ только развивается как независимая ветка власти. Некоторые дела в этом справочнике раскрывают эти проблемы. В Армянском деле о Парке Победы -2 (Аида Искоян) в общественном парке началось строительство гостиницы без проведения оценки влияния на состояние окружающей среды (EIA). Когда граждане увидели, что вырубают деревья, Центр общественной экологической адвокатуры попытался получить информацию у города. Они спросили имеется ли EIA, проводились ли слушания, и дал ли разрешение мэр города. Но им отказали в информации. Неофициально они узнали, что мэр города дал разрешение на начало строительства, при условии, что сначала будет положительное заключение EIA. Они также выяснили, что несмотря на это условие, и несмотря на отсутствие EIA, через два дня Главный архитектор города отдал другой приказ о начале строительства. Все попытки остановить эту деятельность провалились – обращения к мэру и Премьерминистру, статьи в газетах и публичные протесты. Главный прокурор даже предупредил, что строительство незаконно. Но оно продолжалось. EPAC подготовил дело и попросил судебное запрещение, чтобы остановить деятельность но основании того, что было отказано в предоставлении информации. Однако, суд даже не выслушал дело в течение еще двух месяцев, в течение которых строительство продолжалось. Когда же суд провел слушания, ответчик не явился, а направил справку, 82 Стрикланд против Мортона, 519F.2d 467, 469 (9-й округ. 1975) 53 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " показывающую что оригинальный приказ Главного архитектора должен быть отозван, а издан новый. В таких обстоятельствах, суд отклонил иск EPAC, даже не рассмотрев вопрос о предоставлении информации. EPAC также подал в суд на Премьер-министра за неспособность предоставить информацию, но опять судебные разбирательства откладывались, и опять не был издан судебный запрет (или даже невозможен по армянскому законодательству), чтобы прекратить строительство. Эти события не дают уверенности в том, что суды работают гарантами правосудия в Армении, учитывая отсутствие информации, существенной для требований об общественном участии. В немецком деле 2 (Михаэель Цшише) по строительству новой расширенной ветки железной дороги между Эрфуртом и Лейпцигом/Галле, суды более внимательно отнеслись к правам граждан. Природоохранная ассоциация признала в соответствии с федеральным законом, NABU Landesverband Sachsen-Anhalt (NABU), запрошенный доступ к различным документам, чтобы прокомментировать предложение. Туда в частности входили отчет экспертов офиса планирования “O”, касающийся обзора природных аспектов прилегающих территорий. Органы власти отклонили заявление NABU в отношении рассмотрения файлов. NABU возбудила дело. Суд постановил, что государственный орган ответчик нарушил права участия истца. Суд отклонил аргумент о том, что в соответствии с Законом об административных процедурных, отказ в доступе к документам был несущественной процессуальной ошибкой и, следовательно, не мог повлиять на законность разрешения на разработку. Суд постановил что по Закону об охране природы право давать консультации носит независимый и абсолютный характер. Это важное заявление о том, что права доступа и участия в соответствии с новым экологическим законом должны рассматриваться серьезно. Однако не все дела в Германии настолько успешны. Немецкое дело о Балтийской автостраде A 20 (Михаэель Цшише), где рассматривался вопрос о том были ли должным образом представлены документы, чтобы позволить общественности должным образом участвовать в процессе. Признанная природоохранная группа Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND) и региональная группа Ассоциация Шлезвиг Гольштайн (Schleswig Holstein Association) воспротивились строительству ветки автострады A 20. В ходе процедуры утверждения плана возникли противоречия в отношении степени правовой защиты в определенном регионе “Wakenitz valley”. Поскольку конфликты между властями и BUND нельзя было разрешить, BUND подал на проект в суд. Ассоциация привела процессуальные и материальные аргументы в этом деле. Процессуально ассоциация жаловалась на то, что не был предоставлен доступ к важным документам. Органы, утвердившие план отказали в рассмотрении затребованных документов в ходе процедуры слушания. Более того, власти модифицировали документы несколько раз, не разрешая природоохранной ассоциации участвовать в обсуждении проекта. . 54 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Вышло, что Суд постановил, что природоохранная ассоциация может оспаривать только существенные нарушения закона об охране окружающей среды, но не нарушение других законов, и уж точно не процессуальные неточности, такие как непредоставление информации. И все же приверженность должным процедурам, способность оспаривать нарушения в суде, чрезвычайно важны и для господства нормы права и для реализации принципов Аархусской Конвенции. 2. НЕПРАВИЛЬНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ В соответствии со статьей 6 Аархусской Конвенции уведомление о решении в отношении конкретной деятельности должно иметь место на раннем этапе процесса, должно быть адекватным, своевременным и эффективным. Органы власти или сторонники должны дать достаточно времени для подготовки и эффективного участи общественности. Общественное участие должно быть реальным, а не просто формальным. Общественность должна иметь возможность комментировать и вносить предложения, а также представлять информацию или заключения в письменном виде в ходе публичных слушаний. Должна существовать четкая процедура подачи комментариев в письменном виде и на слушаниях. В некоторых странах специальное национальное законодательство или положения содержат требования подобного рода. В других странах такого законодательства не существует, что делает процедуры нечеткими. Например в законодательстве ННГ есть материальные пробелы в общественном участии, особенно в политике, планах и программах, разрешающие лицензирование и планирование использования земли. В результате такая практика или не существует или очень плохая. Также информация о принятии решений недоступна, или становится доступной только на последней стадии, когда общественное участие невозможно или неэффективно. Главный и самый мощный инструмент для общественного участия в ННГ это EIA и Экологическая Экспертиза. В законах есть положения об общественном участии и общественных слушаниях, но они декларативные. Нужны специальные постановления чтобы их применять. Страны, ратифицировавшие Аархусскую Конвенцию, но не имеющие процедур, должны предусмотреть их в национальном законодательстве для соответствия Конвенции. Если член общественности может показать что процедура общественного участия была нарушена, суд может принять решение в пользу общественности, не думая о том, что они сами принимают политические решения об окружающей среде. В этой связи уместно вспомнить Немецкое дело 2 (Крюгер) о строительстве новой расширенной ветки железной дороги между Эрфуртом и Лейпцигом/Галле. Это дело касается участи признанной природоохранной ассоциации NABU Landesverband Sachsen-Anhalt в достижении согласия при внесении существенных изменений. Были сделаны серьезные изменения, которые повлияли более чем на 50 % земель в районе. Хотя те, кто планировал проект и внесли изменения в плановые документы, представленные на рассмотрение общественности, чтобы отреагировать на протесты общественности, реальной возможности высказать свое мнение у общественности не было. 55 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Исправленные плановый документ был направлен соответствующим органам власти и частным лицам, которых это касалось. Их попросили высказать свое мнение, и полученные мнения были рассмотрены. Однако, новая дата общественных обсуждений не была назначена в соответствии с соглашением. Суд постановил, что права участия природоохранной ассоциации (истца) были нарушены органами власти – Федеральным управлением железных дорог (ответчиком). Общественное участие не должно быть простой формальностью, галочкой, говорящей о том, что разрешили прокомментировать. Общественное участие должно достичь двух целей: лучший процесс принятия решений властями, и реализация прав общественности контролировать процесс принятия решений, требуя, чтобы он был более рациональным. Разрешить комментарии по одной версии предложений, но отказать высказаться по существенным изменениям в предложении не поможет достичь целей. Приятно, что немецкий суд признал это и обеспечил исполнение прав должного участия. Немецкое дело строительная площадка у реки Эльба там рассматривался вопрос о выдаче разрешения по той или иной процедуре, первая требовала общественного участия), а вторая нет. Правительство выбрало второй вариант и НПО обратились в суд. Суд стал на сторону правительства, одобрив использование второй процедуры. Суд провел различие между развитием водного пути, что должно было делаться при общественном участии, и обслуживанием водного пути, которое его не требовало. Это показывает, что даже когда имеются процедуры участия, они могут содержать исключения, а суды могут разрешить таким исключениям превалировать над общими обязательствами по разрешению общественного участия. США “Простой язык” в EIAs (Джон Бонайн). Одним из необходимых требований должной процедуры общественного участия является то, что соответствующие экологические документы должны быть понятные общественности. Без этого общественное участие будет простой формальностью, без всяких шансов на получение преимуществ для общественности или для властей. Дело США “Проведение телефонного суда” и требование “Простого языка” в EIA (Джон Бонайн) показывает как такие неправильные процедуры можно оспорить. Высокотехничный язык EIA был непонятен (или труден для понимания) непрофессионалу. Даже профессор из Гарвардского университета, который помогал готовить EIA с трудом мог его объяснить. В результате этого, суд вынес общенациональное запрещение по программе распыления пестицидов, до тех пор, пока не будут соблюдаться должные процедуры. Это дело поддержало право общественности требовать четких документов, в качестве части и прав на участие в процессе EIA, и показал, что суды могут служить оплотом в деле поддержки этих прав. 3. НЕСООТВЕТСТВУЮЩИЙ (ОТЧЕТНОСТЬ) ОТВЕТ НА ПОЛУЧЕННЫЕ КОММЕНТАРИИ Стороны должны обеспечить принятие во внимание мнения общественности при принятии решений. Это означает, что органы власти должны прислушиваться к мнению общественности и учитывать его при принятии решений. Это также означает, 56 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " что если отклоняется разумное предложение общественности, то должны быть объяснения причин отказа. В Польском деле Шоссе в жилом массиве жильцы жилого массива “Muchobor Maly” во Вроцлаве не согласились с предложением построить шоссе вблизи их массива, говоря что это будет незаконно. Жильцы по отдельности оспорили соглашение на разработку и разрешение на строительство. Комментарии жильцов, живущих неподалеку от строящегося шоссе были отклонены в административном порядке. Когда они обратились в Верховный административный суд, он согласился с некоторыми замечаниями жильцов, однако, требующими новых условий строительства шоссе. Таким образом, это судебное исправление неспособности принять комментарии во внимание. Кроме того, было обращение еще в один независимый орган – Комиссию по EIA Министерства по охране окружающей среды, которая согласилась, что EIA не соответствовала заявлениям граждан, но отсутствие заявлений граждан на раннем этапе привело к тому, что EIA была именно такой. Эти дела предполагают, что граждане могут оспаривать неадекватное выполнение процедур участия в некоторых странах и в некоторых ситуациях. Тот факт, что дела необходимы, показывает, что нарушение процедур происходит, и что доступ к правосудию с целью их исправления является основной и важной частью схемы экологического права. СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ С ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗОЙ (EE) И EIA C. Оценка воздействия на окружающую среду (EIA) отражает превентивный подход к управлению окружающей средой и планированию развития, и широко принята как важный первоначальный этап для участия общественности в процессе принятия решений. В процедурах экологического рассмотрения многих стран, EIA в основном является технической помощью в процессе утверждения проекта. В других странах, таких как СГА и страны члены ЕС, EIA - это многогранный инструмент для управления планами застроек, который часто поддерживает общественное участие, раскрытие информации и другие положения, касающиеся процесса. 83 Во многих странах бывшего СССР имеется концепция экологической экспертизы (EE). Но в некоторых из них EE является частью процесса EIA, в других EIA может рассматриваться как часть EE. В то время как EIA “западного типа“ более ориентирована на процесс, в котором ключевым элементом является общественное участие, концепция EIA/EE уделяет больше внимания результатам экологического рассмотрения и выводам. В большинстве стран c концепцией EE общественное участие полагается скорее на декларативные положения национального законодательства, нежели на процессуальные положения. Оценка воздействия на окружающую среду в Украине: Включение концепции EIA в принципы регулирования экспертизы. Подготовлено Институтом экологического права (ELI) 83 57 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Экологические споры, особенно касающиеся процесса EIA фактически являются "общественными" спорами; они включают вопросы общих ценностей, касающихся должного баланса между экономическим развитием (включая защиту или продвижение занятости) и сохранение природного наследия.84 Судья Кристин Тренорден из Южноавстралийского суда по экологии, ресурсам и развитию отмечает, что "фактор общественного интереса" в процессе принятия экологических решений значителен и определяет характеристику, отличает экологические споры от споров, обычно решаемых судами. Далее она отмечает, что в отличие от обычного дела, в котором иск одной стороны противостоит иску другой стороны, суть и сложность экологических споров обусловлены рядом факторов: ... в экологических спорах, часто имеются достойные аргументы, с которыми не просто справиться, так как они могут затрагивать вопросы дизайна, потенциала загрязнения и ... вопросы заражения..... Существует множество различных ценностей, но мало объективных стандартов, по которым можно измерить влияние какой-либо деятельности на окружающую среду.... Даже там, где существуют объективные стандарты интерпретация и применение этих стандартов скорее всего послужит предметом обширных споров; лицо, принимающее решение может субъективно относится к заключению экспертов, на основании выводов, основанных на фактах. Несогласие может касаться не фактов, а сути выводов, которые могут быть сделаны, и последующих заключений.85 Орхусская Конвенция, в Статье 9(2), требует от сторон обеспечить представителям общественности доступ к процедуре рассмотрения в суде и/или другом независимом и беспристрастном органе, установленном законом, обеспечить право оспаривать материальную и процессуальную законность любого решения, закона или бездействия, которые попадают под действия Статьи 6 [решения, касающиеся деятельности, названной в Приложении 1, или той, которая по мнению сторон может оказать существенное влияние на окружающую среду](…). Судебное рассмотрение в некоторых странах обычно ограничивается вопросом процедур, не содержания. В США, например, судебное рассмотрение решения агентства обычно ограничивается административной записью и концентрируется на том, подготовило ли агентство Отчет о влиянии на окружающую среду (EIS) “объективно с хорошими намерениями” и “тщательно ли рассмотрело” экологические последствия и обоснованные альтернативы86. В законе США EIA интерпретировалась судами только как действие по документации и участию, которые можно обжаловать в суде только по процессуальным ошибкам, но не по фактическим результатам. В Польше, например, административные суды не должны оценивать преимущества конечного решения агентства, но постановят незаконность решения, если оно произвольно, непостоянно, является злоупотреблением свободы действий, или в чем-либо другом не соответствует общим принципам административных процедур.87 Gary D Meyers, “Meeting Public Expectations--Judicial Review of Environmental Impact Statements in the United States: Lessons for Reform in Western Australia?” Murdoch University Electronic Journal of Law, Vol 3, No 2 (July 1996) 85 C.L. Trenorden, "Judging the Jurisdictions: Where Should Environmental Disputes Be Resolved, " No. 4 Australian Env. L. News 46, 47 (Dec., 1994). 86 See, e.g. Britt v. United States Army Corps of Engeineers, 769 F .2d 84, 90 (2 nd Cir.1985) 87 Jendroska CIEL…. 84 58 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Во многих странах Центральной и Восточной Европы законодательство по EIA разрешает рассмотрение и соответствия процедурам EIA и достоинств решения посредством процесса административного рассмотрения. В странах с системами EE или EIA/EE, где обычно выводы EE, сделанные государственными агентствами, являются обязательными, материальная законность решения играет более важную роль, чем процессуальные нарушения. Например, в Украине после того принятия Министерством окружающей среды и природных ресурсов, заключения государственной экологической экспертизы становятся обязательными для исполнения. Положительные заключения служат основой для предоставления финансирования программ и проектов. Осуществление программ и проектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы запрещено. Истцы могут подавать запросы на частичное или полное аннулирование заключений государственной экологической экспертизы в суд, который может признать заключения недействительными на определенных основаниях, (в основном по содержанию заключений), включая нарушение прав процесса экологической экспертизы, если это привело к ненадежным заключением.88 Закон больше рассматривает достоинства заключений, и заключения можно оспорить на процессуальных основаниях при условии, что нарушение процедур привело к неверным заключениям. Такая практика, даже если она нечетко регулируется законодательством, обычна для многих Новых независимых государств (а также встречается и в регионе ЦВЕ). Однако, на Украине был прецедент, когда суд первой инстанции признал положительное заключение государственной экологической экспертизы Терминала минеральных удобрений недействительным, из-за нарушений процедурных требований и права общественности на информацию и участие в процессе проведения экспертизы. 89 Во многих случаях в регионе Новых независимых государств процессуальные нарушения не рассматриваются судами всерьез, и такая практика ведет к ситуациям, когда инвесторы и иногда даже правительственные органы сознательно нарушают процедурные требования. Строительство или другая деятельность, требующая EIA/EE, часто начинается без утверждения и, конечно, без общественного участия. Даже если впоследствии суд или другой уполномоченный орган останавливает это строительство и заставляет провести EIA/EE, то EIA становится просто формальностью, так как альтернатива уже выбрана, деньги инвестированы и т.д. Это оказывает дополнительное давление на тех, кто принимает решения, подогнать суть решения к существующим условиям, а также заставляет суды принимать решения в пользу инвесторов. Судьи обычно отправляют дело на доработку, чтобы завершить EIA/EE, и если заключение положительное, решают не учитывать процессуальные нарушения. Отсутствие судебной независимости следует также учитывать. В ранее описанном деле Терминала минеральных удобрений такие факторы как начатое строительство, инвестированные деньги, отсутствие судебной Закон Украины об экологической экспертизе, статьи 29, 44, 45 Путь к демократии, Текущие тенденции общественного участия в процессе принятия экологических решений в Новых независимых государствах, июнь 1998, Региональный экологический центр, Венгрия, at 163-165. 88 89 59 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " независимости сыграли важную роль, и прогрессивное решение суда первой инстанции было отменено апелляционным судом. (До того как дело было принято судом первой инстанции, те же причины привели к ситуациям, когда иск был отклонен различными судьями на формальных основаниях.) Подобная же ситуация просматривается и в деле Парка победы 2 в Армении (EPAC Армения). Когда Мэр разрешил начать строительство только после получения положительного заключения EIA. В соответствии с законом об EIA Республики Армения если территория под строительство занимает 1000 м2 или более, то необходима EIA. В данном случае EIA не проводили, что шло вразрез с законом и решением мэра города (…). Решение Мэра было принято 9 октября 2000г. Однако, через два дня (11 октября 2000г.) Главный архитектор приказал начать строительство, которое тут же и было начато (…).90 В деле “ Сосновских, Старцев и Королева против Московского городского правительства” (проводили юристы регионального общественного центра “За права человека и экологическую защиту” Ольга Давыдова и Ольга Разбаш, Российская федерация) не было организовано обязательной экологической экспертизы, но инвестор начал строительство: 230 старых ценных деревьев и более 60 кустов были вырублены, была разрушена детская игровая площадка, а вокруг стройки был возведен огромный бетонный забор. Был заложен фундамент (несколько сотен тонн цемента) (…).91 Такие дела как вышеописанные, часто включают запросы на судебное запрещение для остановки строительства или иной деятельности. В некоторых странах окончательное решение EIA рассматривается как административный акт. Действия или другие апелляции против административных процедур обычно имеют приостановительный характер т.е. административное решение должно исполняться пока не будет признано законным по суду. Оспаривание материальной законности решения во многих случаях более проблематично, чем процессуальной. Оно обычно требует участия экспертов, больших расходов на экспертов, а иногда основным барьером становится отсутствие независимых экспертов. При этом также возрастают судебные расходы, так как судьям часто приходится приглашать экспертов в суд или назначать дополнительную экспертизу. Проблема отсутствия независимых экспертов показана в деле НПО “ Азиатское и Американское Партнерство” против городского правительства Алматы (LEEP/ Казахстан). Государственная экспертиза была неадекватной. Основным препятствием в деле было отсутствие независимой экологической экспертизы. 92 Творческое решение как организовать экспертов было найдено в проведении “Телефонного суда” и требовании “Простого языка” в деле EIA” (США). По данному делу Экологическая правовая клиника Орегонского университета обратилась в федеральный суд в середине 1980-х, и практический барьер для возможности НПО или частных лиц организовать свидетельские показания экспертов со своей стороны в суде Дело № Дело № 92 Дело № 90 91 60 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " был преодолен. Экологическая правовая клиника Орегонского университета столкнулась с проблемой поиска различных экспертов для дачи показаний в отношении научной неадекватности EIS. Некоторые были готовы дать показания, но не могли потратить время или деньги на поездку в Орегон на заседание суда, и естественно, их клиенты не могли позволить себе оплатить им эти расходы, даже если бы у них было время приехать. По данному делу федеральный судья предложил интересное решение – опросить различных свидетелей по междугороднему телефону. Сначала правительственный юрист возражал, сказав, что хотел бы лично подвергнуть перекрестному допросу свидетелей Экологической правовой клиники, перед судом. Но суд принял аргумент Экологической правовой клиники о том, что качество свидетельств ученого не зависит от того, как он выглядит или ведет себя в суде. Итак, был организован “телефонный суд” и Экологическая правовая клиника представила 9 из 11 своих свидетелей по междугороднему телефону.93 Оспаривание процессуальной законности во многих случаях может быть вполне успешным, например упомянутое ранее дело “Телефонный суд” и требование “Простого языка” в EIA”. Это также может помочь сэкономить много времени и денег, например, в ранее описанном деле Терминала минеральных удобрений суд первой инстанции принял решение за два дня и приостановил строительство терминала. Если бы суд назначил дополнительную экспертизу, то судебные разбирательства длились бы долгое время. С другой стороны иногда аргументы о процессуальных нарушениях не принимаются во внимание, их может быть недостаточно, или может не быть процессуальных нарушений, но суть решения будет неадекватной. Например, в Quarry Susica – Дело Cacak (ФР Югославия) формально процедура была соблюдена, но общественность не была удовлетворена решением.94 Иногда можно использовать комбинированный подход. Например, в деле Пиринских гор (Болгария) шесть экологических НПО оспорили материальную и процессуальную законность решения EIA.95 Оспаривание адекватности EIA большой вопрос. Очень важно иметь возможность оспорить материальную и процессуальную законность EIA, и Орхусская Конвенция дает нам такую возможность. VI. ПРАВО ОБЩЕСТВЕННОСТИ НА ПРИМЕНЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВО Джон E. Бонайн Дело № Дело № 95 Дело № 93 94 61 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " A. ВВЕДЕНИЕ Право применять экологическое право согласно статье 9 Орхусской конвенции может иметь два совершенно разных значения: Право государственных организаций, или неправительственных организаций, или общественности применять право против частных лиц вне государственной власти (например, предприятия и прочие лица, подпадающие под него) (статья 9.3); Право общественности (или, возможно, омбудсмена внутри государственной власти) подавать иск в суды на решения государственных органов (статьи 9.1, 9.2 и 9.3). Право применять экологические законы (или любые другие) во многих странах традиционно было доступно только некоторым лицам, как правило, предприятиям, на которые оказывается экономическое воздействие, или ближайшим землевладельцам. Право применять закон зачастую не было доступно «простым» членам общества, или организациям гражданского общества, желающим оспорить незаконные действия. Орхусская конвенция поручает своим сторонникам изменить прошлые ограничения. Устранение юридических ограничений на право общественности применять законы об информации, положения об участии в принятии решений, а также общие экологические права, является составным элементом в построении нормы права, применяемого как к сильным, так и к слабым. Очевидно, что неравенство будет существовать всегда. Те, кто обладает властью и ресурсами, будут всегда иметь большее влияние на государственные и частные решения, чем те, кто не обладает ими. Такое неравенство увеличивается еще больше, если доступ к судам ограничен.96 Одинаковый доступ к судебной системе создает норму права, которое применяется без искажения и фаворитизма, возникающих в силу юридических или экономических факторов. Вследствие чего, среди общественности широко распространяется ощущение «участия» в демократической системе, и снижается вероятность того, что общественность обратится к экстремистам любого толка. Придавая особое значение ценностям сообщества, движение за расширение правоспособности предусмотрит необходимые социальные ограничения на жестокий индивидуализм, который иногда сопутствует усиливающемуся экономическому Конечно, даже те, кому позволено оспаривать подобные действия, возможно, не смогут сделать это по экономическим причинам, эта тема раскрывается в другом разделе настоящего Руководства. Необходимо отметить, что в США, начиная с 1980 года Закон о равном доступе к правосудию обеспечил экономическую поддержку малому бизнесу и всем физическим лицам, за исключением самых богатых, а также большинству НПО, которые преобладают в судебных разбирательствах, возбужденных против государственных органов или государственными органами. 28 U.S.C. § 2412 and 5 U.S.C. § 504. 96 62 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " развитию. Придавая особое значение соблюдению не только прав, но и обязанностей, такое расширение правоспособности, парадоксальным образом, приведет не только к проведению более тщательной работы по созданию нормы права, но и к построению более прочной структуры для защиты любых прав личности. B. СТАТЬЯ 9 И РАСШИРЕННОЕ ПРАВОПРИМЕНЕНИЕ/ ПРАВОСПОСОБНОСТЬ «Закон, в своем грандиозном равенстве, запрещает как богатым, так и бедным спать под мостами, просить милостыню на улицах и воровать хлеб». Анатоль Франс 97 Вопрос о том, кто имеет право обеспечивать соблюдение обязательства, предписанного законом (или конституционного обязательства), когда гражданин страны или государственный чиновник пренебрегает этим обязательством, во многих странах относится к категории «исковой правоспособности» или locus standi (права быть выслушанным в суде).98 Во многих странах традиционный закон о правоспособности, «в своем грандиозном равенстве», запрещает корпорациям, так же как и гражданам, предъявлять иск к государственному органу, если только им не <http://www.aphorismsgalore.com/author/Anatole_France.html>. Экономические интересы имеют легкий доступ к судам. В результате, государственные чиновники относятся к ним с уважением. Граждане и их организации часто не имеют такого равного доступа к правосудию. 97 Также используются многие другие термины – иногда несколько терминов в пределах одной страны. У некоторых терминов большая историческая родословная. Идея общественного правоприменения может кому-то показаться новой, но, на самом деле, это очень старая идея. Одним из самых старых терминов в этой концепции, насчитывающий 2000 лет, является латинский термин actio popularis (законные действия общественности). В Латинской Америке термины acciones populares , acciones difusas, или intereses difusa используются для того, чтобы охарактеризовать это понятие, первый из них является почи буквальным переводом термина Романского права actio popularis. В Бразилии оно называется acao populare. В ряде стран Латинской Америки люди, подыскивая английские слова для описания этой концепции, иногда называют судебные иски «классовыми действиями», хотя это, может и не являться тем термином, который используется в стране. 98 Jus tertii (права третьей стороны) также является старым термином, чаще используемым в международных системах, чем во внутренних. Процессуальная правоспособность для «ближайших друзей» относится к старой британской терминологии, затрагивающей судебные иски, предъявляемые третьей стороной от имени тех, кто не может обращаться с иском. В британском процессуальном праве и, ранее, процессуальном праве США говорилось о «судебных делах подателей иска». Ряд стран использует еще более необычные термины, например, как «интерес или право на предъявление иска» в Шотландии. «Штатские иски» - это новейшая формулировка, в особенности в США. Во Франции это понятие относится к категории la capacite’ d’ester en justice. Термины, используемые для этой или подобной ей концепции, включают «правовую способность судиться» в Греции, Verbandsklagerecht в Германии, и все более популярный в европейском сообществе термин «право доступа к правосудию». Обычно термин «доступ к правосудию» считается более широким, содержащим в себе понятие «правоспособность». Потому, что этот термин включает в себя не только процессуальную правоспособность, но и вопросы стоимости, обязательств по судебным запретам, и реальной доступности, рассматриваемые в настоящем Руководстве. В некоторых странах наличие «причины иска» в лице считается тем же, что и процессуальная правоспособность, в других странах юристы настаивают, что это совершенно отдельные концепции. Ситуация, когда Конституция определяет, например, что только конкретные органы могут обращаться с иском в Конституционный суд (как это присходит во многих странах СНГ и в некоторых странах западной европы), а физическим лицам это не позволяется, является также вопросом «правоспособности», хотя этот термин редко используется при ее рассмотрении. 63 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " «нанесен ущерб», или не посягнули на их «законное право». Корпорациям, как правило, не представляет никакого труда соответствовать таким условиям. Эта якобы нейтральная норма привела к тому, что бизнесу позволено подавать в суды иски о нарушении закона, в то время как члены гражданского общества остаются вне судебной системы.99 Отсутствие таких судебных исков, предъявляемых общественностью, может означать, что соблюдение Орхусской конвенции и национального законодательства находится главным образом в ведение именно тех учреждений, которые, возможно, нарушают закон. Дела, приведенные в настоящем Руководстве, как и предыдущие исследования в этой области, предоставляют многочисленные примеры, когда судебное правоприменение поставлено в безвыходное положение. Статья 9 Орхусской конвенции была разработана для либерализации классов и категорий лиц (физических или юридических), которые могут подать иск против органов государственной власти и других лица, если они считают, что существует нарушение права. Несмотря на то, что прошло три года после подписания Конвенции, не ясно изменила ли какая-нибудь страна свое законодательство или процессуальные нормы в целях обеспечения широкого доступа к правосудию. Законодательные органы являются не единственными учреждениями, способными откликнуться на новые обязательства Орхусской конвенции. Государственная судебная система может сыграть важную роль. Хотя статью 9 Орхусской конвенции можно толковать, как незначительную прямую поддержку предполагаемой стороне судебного процесса, она так же может быть истолкована как модифицирующая или имеющая преимущественное юридическое действие перед ранее существовавшим национальным законодательством и, таким образом, имеющая прямой эффект.100 Одним из следствий этой ситуации является то, что государственнык гражданские служащие, зная, что бизнес имеет право обратиться в суд для урегулирования разногласий, предпочтут пойти на компромис и постараются избежать спора, в то время как в компромисе с другими заинтересованными группами нет необходимости, если они не имеют права обращаться с иском. Результатом естественных действий людей, предпринимаемых с целью избежания конфликтов, может стать искажение государственной политики и дейсвий властей в пользу тех, кто имеет исковую правоспособность. 99 Потребуются неприклонные судьи, относящиеся с особым вниманием к отдельным выражениям и общим целям Конвенции для того, чтобы найти способы прямого применения Конвенции. Судьи, возможно, найдут поддержку таких действий в статье 3.1 и 3.4 Конвенции. Статья 3.1 поручает каждой Стороне принимать «необходимые … меры», не просто законодательные и регламентирующие меры, но и «надлежащие меры по обеспечению правоприменения». Целью этих мер, включая «другие» и «принудительные» меры, является «создание четкой и согласованной структуры» для осуществления положений Конвенции. Судебное применение и толкование законодательства в свете целей Конвенции, несомненно, являются частью «мер». Статья 3.4 требует, чтобы каждая Сторона гарантировала, что ее национальная правовая система соответствовала обязательству обеспечения «надлежащей» поддержки групп, способствующих охране окружающей среды. 100 В разделе VI-B предложены несколько идей о том, как отдельные выражения Статьи 9 могут налагать некоторые требования о расширение исковой правоспособности. Помимо вышеприведенных замечаний, вопрос прямого применения Орхусской конвенции в национальных судах не относится к вопросам данного исследования. Чтобы проникнуть в суть данного вопроса см. документы симпозиума Судебное применение международного экологичесого закона, 7 Review of European Community and International Env’l Law issue 1 (1998). Кроме того, Том 4 INTERNATIONAL ENVIRONMENTAL LAW REPORTS (Cambridge University Press). 64 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Перед тем, как перейти к более подробному рассмотрению исковой правоспособности, стоит рассмотреть некоторые очевидные расхождения в трех положениях статьи 9 в отношении данного вопроса. 1. Статья 9.1 и доступ к информации В статье 9.1 Орхусской конвенции написано, что «любое лицо», считающее, что его просьба о доступе к информации неправомерно отклонена или неадекватно рассмотрена, должен иметь доступ к суду. Согласно данной формулировке, у лица, чья просьба была отклонена, не должны возникать какие-либо проблемы с исковой правоспособностью при оспаривании законности отказа. Любое лицо может запросить информацию (даже лицо или организация из другой страны согласно статье 3.9), и данному лицу должно быть разрешено подавать иск в суд. 101 Даже по устаревшему критерию «правового интереса», лицо, подавшее запрос, было бы, вероятно, правомочно. Если национальное законодательство не разрешает «любому лицу» запрашивать информацию и не разрешает «любому лицу» обращаться с иском в связи с отклонением просьбы, то в такое национальное законодательство должны быть внесены поправки, или национальные суды должны толковать законодательство как имеющее силу с внесенными Конвенцией изменениями, или будет считаться, что Сторона не соблюдает Конвенцию. В примере, предоставленном для Руководства доктором Ксаба Киссом из Управления экологии и ассоциации права Венгрии (EMLA), затронута проблема «правоспособности» при поиске информации о состоянии окружающей среды. Это дело могло бы привести к решению суда о том, может ли «любое лицо» добиться через суд получения информации о том, что «любое лицо» имеет право на запрос. В венгерском деле Кёвари против Экологической инспекции Северной Венгрии экологическая инспекция Северной Венгрии отказала предоставить данные о выбросах предприятий на том основании, что лицо, запрашивающее информацию, не имело права участвовать в принятии государственных решений, связанных с этой проблемой. Данное лицо предъявило иск при помощи Управления экологии и ассоциации права Венгрии, тогда инспекция решила, что она может предоставить некоторую информацию. Переговоры о получении остальной информации продолжились, в то время как судебное дело ожидает слушания, поэтому вопрос о правоспособности в судебном иске возможно будет или не будет рассмотрен в суде. Из других предоставленных примеров видно, что в делах по запросам информации ответчик с государственной стороны не выражает возражений против правового положения представителей общественности, запрашивающих информацию. Другими словами, государственные органы действительно удерживают информацию, и они действительно оправдывают действия по неразглашению информации под любым предлогом, но в противоположность венгерскому примеру, достаточно широко распространилось восприятие того, что лицо, запросившее информацию и получившее отказ, тоже имеет право на свой «день в суде» для того, чтобы оспорить этот отказ.102 См. Stephen Stec and Susan Casey- Lefkowitz, in collaboration with Jerzy Jendroska, THE AARHUS CONVENTION: AN IMPLEMENTATION GUIDE (UN 2000, ECE/CEP/72) at 126. 101 См., например, украинское дело «Экоправо-Львов против Государственного комитета геологии (Сытнава), испанское дело «Доступ к информации о ядерных сооружениях», английское дело «R v. Sec’y of State for the Env., Transport and the Regions and Midland Expressway Ltd., ex parte Alliance Against the 102 65 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 2. Статья 9.2 и участие общественности в процессе принятия решений Статья 9.2, в которой рассматривается законное оспаривание отказов на право общественности участвовать в процессе принятия решений, является и интересной и сложной. Она четко предусматривает расширение прав доступа к правосудию, по сравнению с тем доступом, который предоставлялся ранее многими законодательствами и процессуальными нормами в правовых системах сторон Конвенции. В статье 9.2 сказано, что представители «заинтересованной общественности», проявляющие «достаточную заинтересованность», (или в некоторых государствах, считающие, что произошло «нарушение того или иного их права») могут обратиться с иском по поводу отказа в праве принять участие в процессе принятия решений «с целью оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия при условии соблюдения положений статьи 6.» Если бы параграф заканчивался на этом месте, он, скорее всего, не гарантировал бы, никаких новых прав на исковую правоспособность и правовой доступ к суду в качестве средства принуждения к исполнению. Но он не заканчивается на этом месте. Далее в параграфе говорится, что наличие достаточной заинтересованности и нарушение того или иного права «определяется на основании требований национального законодательства» и определяется «в соответствии с целью предоставления заинтересованной общественности широкого доступа к правосудию в рамках настоящей Конвенции» (выделено автором.) Если бы предложение оканчивалось словами «национального законодательства», не было бы необходимости в расширении исковой правоспособности. Но предложение не заканчивается этими словами. Две очевидные цели в процитированном предложении – обратить внимание на национальное законодательство, где оно налагает «требования», и предоставить заинтересованной общественности «широкий доступ» к правосудию – могут показаться противоречащими друг другу, особенно в ситуации, когда предыдущее законодательство не предоставляло «широкого доступа» к правосудию. Или может быть их можно было бы согласовать и сделать непротиворечащими. (Очевидно, что нельзя полностью пренебречь второй половиной предложения, оставляя последнее слово за прежними правовыми нормами национального законодательства, так как если именно эта цель преследовалась составителями конвенции, её можно было бы достичь и без включения второй части.) Если эти две цели вступают в противоречие между собой в конкретной ситуации, какой из них необходимо отдать предпочтение? Существует, по крайней мере, два способа разрешения очевидного противоречия. Один из них – решить, что законодательный акт ратификации в стране изменяет существующее национальное законодательство со дня ратификации, которое вбирает в себя новую норму «широкого доступа к правосудию в рамках Конвенции». Другой состоит в том, что как Birmingham Northern Relief Road», английское дело «R v. British Coal Corporation ex parte Ibstock Building Products Ltd.» и английское дело «Обводной канал Солсбери против Министерства транспорта». 66 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " настоящее, так и будущее законодательство необходимо толковать расширительно для достижения цели получения широкого доступа.103 Можно трактовать обе цели как непротиворечащие друг другу. Это достигается решением о том, что если национальное законодательство не налагает требования, в этом случае Конвенция требует, чтобы существовал «широкий доступ к правосудию»; а если законодательство налагает требования, тогда Конвенция требует, чтобы эти требования не противоречили широкому доступу к правосудию. (Как отмечалось выше, статья 9.2 не уполномочивает Стороны налагать требования по своему усмотрению, без каких-либо обязательств по Конвенции; она требует, чтобы существовал широкий доступ.) Также необходимо понять, что подразумевается в статье 9.2, где цель определяется как предоставление «заинтересованной общественности» широкого доступа к правосудию. Термин в кавычках является ключом к «правоспособности НПО» по Конвенции. Статья 2.5 Орхусской конвенции определяет «заинтересованную общественность» как общественность, которая затрагивается или может затрагиваться процессом принятия решений по вопросам, касающимся окружающей среды, или которая имеет заинтересованность в этом процессе. Далее в статье дается следующее определение «заинтересованности»: «неправительственные организации, содействующие охране окружающей среды и отвечающие любым требованиям, предъявляемым национальным законодательством, считаются организациями, имеющими заинтересованность». Безусловно, дополнительное повторение формулировки о том, что включены именно те организации, которые «отвечают любым требованиям» национального законодательства, оставляет некую роль для национального законодательства, но вопрос состоит в том, какую роль? Многие национальные законодательства могут только предусматривать разнообразные формулировки касательно того, какая заинтересованность необходима, но «требование», применимое к НПО, представляется более конкретным. «Требование» это не то же самое, что «запрещение». Если национальное законодательство в четкой форме не налагает «требования», которым НПО могут «отвечать», то может показаться, что законодательство не имеет ограничительной силы. Похоже, что в каждой стране некоторые НПО должны считаться заинтересованными, т.к. Конвенция допускает «требования», неабсолютное непредоставление правоспособности НПО. Если бы в Конвенции подразумевалась передача вопроса правоспособности НПО на усмотрение каждой Стороны, это было бы более четко сформулировано. 3. Статья 9.3 и национальное экологическое право Статья 9.3 Орхусской конвенции затрагивает оспаривание действий, которые предположительно нарушают национальное экологическое право. Стороны должны гарантировать, что представители общественности, «отвечающие предусмотренным в их национальном законодательстве критериям, если таковые существуют» могут подавать подобные иски. Необходимо отметить, что в статье не говорится о том, что представители общественности могут подавать иски, «если разрешено национальным законодательством» и подобный стиль в статье не используется. Вместо этого, она предоставляет право обращаться с иском, а также разрешает Сторонам при желании Законодательная власть и судебная система не могут похоронить цель широкого доступа к правосудию и проводить линию поведения «бизнес, несмотря ни на что» в отношении правоспособности, или даже налагать новые ограничения. 103 67 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " установить «критерии». Если конкретные критерии не установлены в национальном законодательстве, считается, что представители общественности имеют право обратиться в суд. В связи с этим возникает вопрос – установлены ли какие-нибудь критерии, установлены ли они «по закону», и что в них говорится. (Также возникает вопрос о том, у кого есть право толковать критерии.) C. НАЦИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ДЛЯ РАСШИРЕННОГО ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ/ ПРАВОСПОСОБНОСТИ В UNECE используется несколько широких законодательных моделей в отношении правоспособности Некоторые страны используют модель, в соответствии с которой их законодательства провозглашают, что «любое лицо» может обратиться с иском к государственным органам, если они нарушают права – по существу это actio popularis . Это полностью соответствует статье 9 Орхусской Конвенции, хотя и не требуется Конвенцией. Вторую модель, которая в соответствии со статьей 9 является почти обязательной для государственных систем, если только не используется первая модель, можно в широком смысле назвать «правоспособность НПО». Согласно этой модели некоторые страны предоставляют неправительственным организациям конкретное право обращаться с исками, без необходимости доказывать, что они лично заинтересованы или каким-либо образом затронуты решением. Законодательство либо точно определяет характеристики НПО, которым предоставляется право подавать иски, либо гарантирует, что государственные органы составят и будут вести список неправительственных организаций, которым автоматически предоставляется правоспособность и разрешается подавать в суд иски о незаконных действиях государственных органов. Третья модель, «правоспособность при достаточной заинтересованности», предоставляет процессуальную правоспособность тем, кто «затронут» (иногда должны быть затронуты чьи-либо «интересы»). Это может быть сделано либо в общем для всех лиц, либо как аспект правоспособности, предоставленной НПО законодательством. Если используется эта модель, статья 9 требует, чтобы по крайней мере некоторые НПО имели правоспособность. Страны, использующие четвертую самую старую модель «законные права или правоспособность законных интересов», предоставляют процессуальную правоспособность только тем, кто имеет экономические или сходные конкретные интересы, нуждающиеся в защите. Используется широкий круг терминов, например, требование «прямого и личного» интереса, «нарушение права» или «правовой интерес». Необходимо отметить, что в четвертой модели лицо, имеющее экономический интерес, обычно допускается к суду, в то время как лица, заинтересованные в ценностях неэкономического характера или в принудительном применении права, обычно не допускаются к суду. В свете исследований, рассмотренных в настоящем разделе Руководства, явствует, что национальное законодательство в данной наиболее ограничительной категории должно быть изменено, если серьезно относиться к статье 9 Орхусской конвенции. 68 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Несмотря на то, что здесь были предложены две категории (на первый взгляд достаточно гибкое законодательство против более ограничительного на первый взгляд законодательства, или традиционно воспринимаемого таковым), в действительности это всего лишь организационный способ. Формулировки в законодательстве не решают значения права; судья или другое лицо, применяющее его, принимает решение. Далее мы увидим, что законодательство первой категории можно толковать рестриктивно по отношению к правоспособности, а законодательство второй категории можно толковать широко. 1. Actio popularis В Соединенных Штатах, в федеральном законе и в законе штата положения, касающиеся исковой правоспособности в определенном правовом контексте, в целом являются действительно прогрессивными. Многие экологические законы содержат положения, предоставляющие доступ к судебной системе. Можно подавать иски против федеральных государственных учреждений США в соответствии с законом об административном судопроизводстве, законом о свободе информации, в соответствии с разделом о «судебном пересмотре» любого экологического закона, а также в соответствии с положениями о «гражданском иске», существующим в большинстве экологических законов.104 Положения о правоспособности, можно сказать, заключают в себе доктрину actio popularis. Они варьируются от разрешения «любому лицу» или «гражданину» подавать конкретные иски до небольшого числа требований о том, что потенциальная сторона спора должна быть каким-либо неблагоприятным образом задета.105 Несмотря на то, что законодательство США является действительно прогрессивным, необходимо отметить, что федеральные суды оставляют за собой последнее слово в вопросе исковой правоспособности. Это будет рассмотрено в следующем разделе Руководства. В Европе Голландия, возможно, имеет наименее ограничительные законодательные критерии для оценки суда.106 К тому же, Голландия связывает административную правоспособность и судебную правоспособность следующим образом: «любому» позволено участвовать в процессе ведения консультаций с органами государственной власти, а затем любой, кто заявил протест на этапе проведения консультаций, имеет право обратиться в суд с просьбой о судебном пересмотре решения. См. Основные административные законодательные акты (GALA’s) Титул 3.5 «Расширенные общественные подготовительные процедуры»107 от 1994 года. Голландия расширяет правоспособность НПО в судебных процессах по Положения о исках, возбуждаемых гражданами, в соответствии со многими экологическими законами также применяются в делах против государственных агеств. 104 Законодательные органы некоторых штатов также расширили правоспособность, иногда в пользу законодательства окружных судов. 105 Либеральные критерии частично являются результатом судебных толкований, но так как суды сами толкуют законодательсво, Голландию можно отнести к странам, имеющим по законодательству рассширенную правоспособность. 106 107 Gerrit Betlem, Environmental Locus Standi in The Netherlands, 3 Rev. of Eur. Comm. & Int'l Envir. L. 238 (1994). 69 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " гражданским делам подобно тому, как это сделано в Италии, Швейцарии и Германии.108 Как поясняет Юост Руттеман, автор голландского дела о пестицидах: С 1987 года в Голландии НПО, занимающиеся вопросами экологии, … признаются всеми судами как имеющие интерес в защите окружающей среды. Это общий интерес и нет необходимости в собственности или других более конкретных интересах. По словам автора улучшения в большей степени явились результатом судебной практики решений суда. Законодательство середины 90-х годов, имевшее результатом Раздел 3.305а Гражданского кодекса, предусматривающий предоставление правоспособности НПО для достижения определенных целей и который можно расценить как невключающий абстрактные интересы, фактически рассматривалось судами как невносящее ограничительных изменений в широкую норму правоспособности НПО в Голландии. Дополнительные положения можно найти в голландском законе о защите окружающей среды (EPA), принятом в 1993 году. Этот закон, объединивший ряд предыдущих законов в общий закон, контролирует выдачу разрешений и другие вопросы, устанавливает положения об участии общественности и предусматривает судебный пересмотр подобных дел. Закон EPA не является полным кодексом по охране окружающей среды, и несколько других законов остаются в силе. Вопрос правоспособности для судебного пересмотра требует обращения и к закону GALA, и к закону EPA. Профессор Геррит Бетлем из Утрехтского университета объяснил это следующим образом: Совместное действие двух законов дает право тем, кто подал протест на этапе проведения консультаций в процессе принятия решений, обратиться с просьбой о судебном пересмотре решения. Так как «любой» имеет право на оговорку в подготовительной фазе процесса выдачи разрешений, соответственно применяется actio popularis. Говоря юридическим языком это, в основном, так называемые «заинтересованные лица», которые имеют locus standi, включая органы государственной власти и неправительственные организации.109 В широко известном в Голландии судебном была признана правоспособность НПО. В деле Reinwater Высший суд Голландии предоставил экологическим организациям право предъявлять иски в случае, если (1) задета сформулированная цель организации, (2) интересы в судебном иске группируются (3) интересы, представленные в судебном процессе, защищены гражданским правом.110 108 P. Klik, Group Actions in Civil Law Suits: The New Law in the Netherlands, 4 Eur. Envtl. L. Rev. 14 (1995) (analyzing Articles 3:305a, 305b of the Dutch Civil Code). 109 Gerrit Betlem, The State of Dutch Environmental Law Anno 1995, in A WORLD SURVEY OF ENVIRONMENTAL LAW, - RAPPORTO MONDIALE SUL DIRITTO DELL’AMBIENTE (Stefano Nespor, ed., Milano) (1996) at 259, 263. 110 id. De Nieuwe Meer Case, HR 27 June 1986, Nederlandse Jurisprudentie, 743 note by Heemskerk, cited in 70 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " И, последнее, в Голландии экологическим НПО разрешено выступать без адвоката в административном суде (но не в общегражданском суде). Таким образом, на практике в административных судах многие дела обсуждаются экономистами, учеными и инженерами. 2. Правоспособность, осуществленная в законодательном порядке для признанных НПО Согласно исследованию 1992 года Швейцария была первой европейской страной, осуществившей в законодательном порядке право на иск (или исковую правоспособность) для экологических неправительственных организаций (НПО). 111 В Швейцарии статья 12 Федерального закона о защите природы и сохранении наследия от 1966 года разрешает всем экологическим ассоциациям подавать в Верховный суд апелляцию на административные решения. То же можно найти в статье 55 Закона о защите окружающей среды от 1983 года для всех экологических НПО, при условии, что они были основаны, по крайней мере, за десять лет до подачи иска и официально признаны федеральными властями.112 Третий закон - Закон о тропах от 1987 года также использует эту процедуру аккредитации.113 Число судебных исков было невелико. Приблизительно 40-50 дел в год передаются в кантональные и федеральные суды. Из них примерно 50% дел выигрывается.114 В Италии, статьи 13(1) и 18(5) закона No. 349 от 1986 года предоставляют экологическим ассоциациям право предъявлять иск в административных судах, если они признаны для этих целей в министерском указе.115 По мнению американского ученого, написавшего в 1995 году, За последние двадцать лет итальянские суды начали неохотно расширять право на предъявление иска (главным образом в области экологии). Более решительно и в явном контрасте с США, итальянский парламент принял законодательство, которое расширяет право доступа к судам в экстраординарной, по мнению американских юристов и ученых, манере. 116 Во Франции система объединяет вышеописанные элементы – список НПО, которым предоставляются особые права на предъявление исков и проверка, которую 111 Fuhr, Gebers, Ormond, and Roller, Access to Justice: Legal Standing, supra, note 1. 112 Id. at 79-80. 113 Id. 114 Id. 115 Id. 116 Douglas L. Parker, Standing to Litigate "Abstract Social Interests" in the United States and Italy: Reexamining "Injury in Fact," 33 Colum. J. Transnat'l L. 259, 262 (1995). Действительно, как будет описано ниже, американское законодательство не менее решительно расширило исковую правоспособность, Верховный суд США пытался приостановить эту тенденцию. 71 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " НПО должна пройти в конкретном деле. В 1995 году Франция приняла новый закон, Закон об усилении защиты окружающей среды (известный как Барниерский закон), который разрешает, по меньшей мере, участие общественности в административном производстве.117 В докладе на конференции Жан-Люк Сульер сказал (перефразировано): [A] закон1995 года предоставляет заинтересованным группам правоспособность. Закон 1995 года был принят для того, чтобы разрешить ассоциациям предъявлять иски, если нанесен ущерб заводом или государственным органом. Ассоциация может обратиться с просьбой о регистрации; если в течение шести месяцев просьба не принимается, считается, что ее отклонили. Сертификат может быть выдан на уровне департамента, на региональном уровне и на государственном уровне Министерством окружающей среды. В отчете также говорится, что «Необходимо указать конкретный интерес, поддерживающий правоспособность; общий интерес общественности не является достаточным. Незарегистрированным ассоциациям, возможно, можно будет предъявлять иски, хотя не так часто принимая во внимание закон 1995 года». 118 3. «Достаточный интерес»: Гибкие субъективные требования к правоспособности В делах, предоставленных для настоящего Руководства, правоспособность часто является предметом спора, она часто регулируется законодательством, устанавливающим требование о том, что спорящая сторона должна иметь какого-либо рода «интерес» для того, чтобы оказаться среди тех, кому разрешено предъявлять иск в суд. В этой части мы рассматриваем предоставленные дела, но не пытаемся провести всесторонний анализ различных толкований, данных различными судебными органами по поводу различных формулировок проверки «интереса». Более того, из представленных дел будут рассмотрены только те, в которых затрагивается проблема правоспособности НПО. Их следует рассматривать как примеры ситуаций в разных местах. Когда законодательство требует наличия у лица «интереса» или «достаточного интереса», должно ли требование «интереса» для неправительственной организации получить такое же судебное толкование, как и для физического лица? Что в точности представляет собой «интерес» НПО, созданной для обслуживания более широких интересов общественности, а не узких интересов ее «владельцев»? Статья 3.4 Орхусской конвенции отвечает, что интерес состоит в том, что НПО занимается защитой окружающей среды, если только не существует конкретных требований, налагаемых законодательством. Несмотря на то, что формулировка может показаться простой, в действительности, в ряде стран определение, налагает ли национальное законодательство требования, может оказаться предметом спора, тянущегося в течение нескольких лет. Более того, в пределах одной страны спор о том, что фактически говорится в законодательстве, может продолжаться годами. Закон No. 94-101 от 2 фев., 1995, J.O., 3 фев., 1995. Noted in Sevine Ercmann, Enforcement of Environmental Law in United States and European Law: Realities and Expectations, 26 Envtl. L. 1213, 1225 nn. 47-48 (1996). 117 118 <http://www.phillipsnizer.com/artnew29.htm>. 72 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В Бельгии законодательство требует, чтобы лицо имело «интерес». Суды обычно требовали, чтобы физическое или юридическое лицо указало личный и непосредственный интерес для того, чтобы иметь доступ к любым судам, хотя в законодательстве отсутствуют слова «прямой» и «личный». В бельгийском деле No.1 A.S.B.L. Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat двадцать лет назад, в 1981 году, пытались установить следует ли использовать определение «интереса» НПО, приведенного в ее уставе (юридической регистрации), при решении вопроса о том, может ли она предъявлять иск о применении экологических законов. Государственный совет (заслушивающий административные споры) в приводимом деле решил, что защита окружающей среды относилась к общественной заинтересованности и, что экологической группе необходимо формулировать точку зрения созвучную с точкой зрения группы, заинтересованной вопросом охраны окружающей среды. В гражданских судах Бельгии не стали руководствоваться этим расширенным подходом к правоспособности. В том же году, в котором в Государственном совете рассматривалось бельгийское дело No.1, в гражданском деле, с тем же спорным вопросом и истцом, Верховный суд постановил (и снова подтвердил в многочисленных делах), что цель в «уставе» НПО нельзя считать личным или прямым интересом для целей гражданских судов.119 Более широкий подход не получил продолжения в Государственном совете. Вторым методом получения доступа к Государственному совету для оспаривания административных актов для НПО является представление того, что ее «намерения по уставу» затронуты решением, которое она оспаривает. Вопрос удовлетворения неправительственной организацией требования «личного и непосредственного» интереса перед Государственным советом до сих пор появляется в различных судебных делах. В бельгийском деле No.3 A.S.B.L. Réserves naturelles, A.S.B.L. Aves, A.S.B.L. WWF-Belgium vs. the Walloon Region Государственный совет постановил, что цели НПО, такие как сохранение природы и защита дикой природы, являются только «общими» интересами, а не «личными» для целей получения доступа к правосудию; что заинтересованность в природных ресурсах не является личным интересом, если оспариваемый акт не затрагивает непосредственно один из ресурсов, контролируемых НПО; что заинтересованность в защите птиц не является достаточной для оспаривания решения, которое нанесет ущерб лягушкам.120 Интересно, что хотя стороны в своих доводах ссылались на Орхусскую конвенцию и Принцип Рио 10, Государственный совет не придал значения этим доводам. Теперь, когда Конвенция вступает в силу, суд, по крайней мере, будет вынужден обращаться к вопросу, предоставлены ли какие-нибудь объяснительные указания в отношении национального законодательства. Возникает серьёзный вопрос, не противоречит ли это статье 3.4 Орхусской конвенции. Вводят ли прилагательные «личные и прямые» в силу требования национального «закона», согласно Статьи 3.4? Или, принимая во внимание, что высокие суды в этой стране пришли к противоположном токованиям значения прилагательных, не являются ли они простыми требованиями, налагаемыми одной из ветвей судебной системы? Если судебная система может свободно применять любое толкование к нечетким формулировкам законодательсва, то Орхусская конвенция не будеть иметь ни законной, ни моральной силы для расшерения исковой правоспособности. 119 Совет государства действительно выдвигал в качестве предположения, что, если бы лягушки относились к «вымирающим» видам, НПО имело бы право предъявить иск об их защите. 120 73 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Этот вопрос также волнует судебную систему Бельгии в связи с тем, что законодательство, принятое в 1993 году, стремящаяся расширить доступ НПО к судам, однако, с использованием «специальной процедуры». Один из толкователей заметил, что бельгийское Право на подачу иска 1993 года, относящееся к Закону о защите окружающей среды «признает рестриктивное право у ассоциаций: они должны быть зарегистрированы как ассоциации по защите окружающей среды в течение, по крайней мере, трех лет; они могут оспаривать определенные элементы экологических законов; и могут потребовать судебного запрета или назначения предупредительных мер». 121 Один из судей гражданского суда готов был применить расширенный подход к правоспособности законодательства 1993 года даже к делам, не охватываем им. В бельгийском деле No.2 «A.S.B.L. Inter-Environnement Wallonie, Aéroport de Bierset» рассматривается спор о ночных полетах, беспокоящих сон жителей, проживающих возле аэропорта. Аэропорт заявил, что НПО не обладает правом предъявлять иск в «нормальной» процедуре, т.к. у НПО отсутствует «личный» интерес. Однако суд первой инстанции решил, что значение интересов было, в действительности, расширено законодательством для включения коллективных интересов при утверждении законодательства 1993 года (даже если истцы не использовали процедуры этого законодательства). Он заявил, что законодательство придало некоторое значение праву на здоровую окружающую среду в статье 23 бельгийской Конституции. Налицо существенный сдвиг в толковании, хотя последуют ли другие судьи этим доводам – это вопрос будущего. Так как судья не приостановил полеты, маловероятно, что такое толкование будет вскоре пересмотрено Верховным судом. Судебный пересмотр в бельгийском Государственном совете можно сравнить с законом и процессуальным правом Греции. См. следующий раздел. В Республике Грузия в соответствии с главой XLIV Гражданского процессуального кодекса (1999 года) граждане имеют право предъявлять иск против административного акта лишь в случаях, когда он непосредственно задевает законные права граждан. В грузинском деле No.2 «Vake Park Case» рассматриваются НПО, доказывающие, что они имеют «достаточный интерес» для соответствия этим критериям. Им удалось выиграть дело, указав, что «истец не владел информацией о выходе в свет настоящих административных актов (таких актов не публиковали никогда), ему даже не предоставили возможности участвовать в процессе принятия решений». Во втором случае в Грузии в деле No. 1 «Национальный парк без земли» НПО оказались в ситуации, когда рассматривался спор о том, что истец не имел процессуальной правоспособности. Суд низшей инстанции отменил административный акт, выделивший национальному парку государственные земли. Истец заявил, что он требует гарантированный доступ к этим землям для выпаса животных и спила деревьев на дрова. Адвокат по общественным экологическим интересам защищал административный акт (положение) государственных органов в суде, после того как государственные органы проиграли дело в суде низшей инстанции. В настоящее время адвокат от имени государства подал апелляцию на вынесенное 121 La Loi du 12 janvier 1993 conceraut un droit d'action en matiere de protection de l'environnement. Sevine Ercmann, Enforcement of Environmental Law in United States and European Law: Realities and Expectations, 26 Envtl. L. 1213, 1225 nn. 47-48 (1996). Информация взята у Геррита Бетлема, Standing for Ecosystems - Going Dutch, 54 Cambridge L.J. 153, 160-70 (1995). 74 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " решение в апелляционный суд. Доводы состоят в том, что истец не является пастухом; спил деревьев в разумных пределах разрешен административным актом для парков; и истец никогда не обращался за разрешением проводить спил деревьев. Дело ждет своего рассмотрения на уровне апелляционного суда. И последнее, всевозрастающая проблема состоит в том что, в случаях, когда законодательство признает расширенную правоспособность в экологических спорах, а государственные власти заявляют, что дело не является экологическим, критерии расширенной правоспособности не применяются. Подобная ситуация была в венгерском деле «Zamárdi». Организации охраны природы Сомоги было отказано в предоставлении правоспособности в спорах о препятствовании разрешению строительства новой дороги, прокладываемой через лес. Суды, включая Высший суд, постановили, что, даже если экологические НПО имеют правоспособность в поистине «экологических» делах, спор в отношении строительства дороги не является «экологическим» делом. Очевидно суд решил, что проблема должна четко классифицироваться как «экологическая» законом о защите окружающей среды, как это было в делах об оценке воздействия на окружающую среду и экологическом аудите. 4. «Законные права или» «Индивидуальные интересы»: более ограничительные субъективные требования для правоспособности В некоторых юрисдикциях законодательство более четко ограничивает правоспособность, предоставляя ее только тем, кто имеет «прямой и индивидуальный интерес» или «прямой и личный интерес». Однако толкования этих терминов могут широко варьировать, как показано ниже при сравнении решений Европейского суда и Государственного совета Греции. В тех юрисдикциях, где суды выдали ограничительные толкования, отрицающие права, обеспеченные статьей 9 Конвенции, возникает существенный вопрос – есть ли необходимость пересмотреть законодательство в свете Орхусской Конвенции, или суды должны дать другое толкование в целях эффективного выполнения обязательств, взятых на себя сторонами при ратификации Конвенции? Возможно обе ветви государственной власти имеют равное обязательство принимать во внимание обязательства по Конвенции. Европейский суд (имеющий юрисдикцию над наднациональной правовой системой Европейского Союза) отказался принять широкую точку зрения на правоспособность по экологическим вопросам в 1998 году в деле «Совет Гринпис и другие против Европейской Комиссии».122 Некоторые частные лица и НПО направили в Европейский суд первой инстанции иск, оспаривающий законность финансирования ЕС строительства Испанией на Канарских островах двух электростанций, работающих на ископаемом топливе. Суд первой инстанции отказал в правоспособности. По апелляции Европейский суд также отказал в правоспособности. Соответствующее положение Договора об учреждении Европейского Сообщества123 – Статья 230, параграф 4 гласит: 122 Дело C-321/95, [1998] ECR I-1651. 123 <http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf>. 75 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Любое физическое или юридическое лицо может в одинаковых обстоятельствах начать судебное преследование решения, направленного в отношении этого лица, или решения, которое в виде положения или решения, хотя и направленно против другого лица, представляет прямой и индивидуальный интерес вышеупомянутого лица. Суд первой инстанции установил, что индивидуальные истцы (включая местных жителей, фермеров и рыбаков) не пострадают от решения никаким другим способом отличным от других резидентов Канарских островов, поэтому вопрос не может представлять «прямой и индивидуальный интерес». К тому же, Гринпис как НПО не может иметь правоспособности, так как она не представляет лиц, которые имеют правоспособность, и не имеет собственного конкретного индивидуального интереса. Более того, участия в предыдущем судопроизводстве не достаточно для того, чтобы обеспечить Гринпис конкретный, индивидуальный интерес. Суд поддержал решение нижестоящего суда. В отношении физических лиц суд высказался следующим образом: Конкретные обстоятельства подателя не были приняты во внимание при утверждении данного закона, который рассматривает его в общей и абстрактной форме, в сущности, как любое другое лицо в подобных обстоятельствах, податель по закону не имеет индивидуального интереса.124 Что касается организации Гринпис, ее аргументы о правоспособности в силу интереса широкой общественности и вакуума в исполнении законов ЕС, созданного ограничительными толкованиями статьи 230 не были услышаны.125 В Греции административные иски можно подавать в Государственный совет, который является верховным административным судом Греции. Согласно профессору публичного и экологического права из Афинского университета «этот суд имеет богатую и передовую юриспруденция по экологическим вопросам начиная с 1977 года»126. Юрисдикция Государственного совета над экологическим правом основана на том факте, что статья 24 Конституции 1975 года делает защиту окружающей среды обязательством государства. В 1990 году было создано отдельное подразделение Государственного совета, Пятое, для рассмотрения экологических споров. Суд аннулировал незаконные административные акты, приостановил выполнение актов, наносящих вред; и сформулировал фундаментальные экологические принципы, которые по словам профессора Гликерии Сиоутис сильно повлияли на экологическое законодательство.127 124 Case C-321/95, [1998] ECR I-1651. Краткое ясное описания этого дела можно найти в отчете: Порядок подачи исков и доступ к правосудию для граждан и НПО в области экологии в Европейском Союзе (Tilburg Univ, MinVROM Netherlands, April 2000), at 37-40. <http://europa.eu.int/comm/environment/impel/access_to_justice.pdf>. 125 126 Glykeria Sioutis, Greece Environmental Law and Judicial Review, in A WORLD SURVEY OF ENVIRONMENTAL LAW at 195, supra, note 15. 127 Id. 76 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Locus standi перед Государственным советом с целью аннулировать административный акт имеют как физические, так и юридические лица (организации и предприятия), но только если они подтверждают наличие того, что профессор Сиоутис характеризует как «личный, прямой и настоящий правовой интерес. 128 Но этот «правовой интерес» по экологическим спорам трактуется Государственным советом шире, чем по другим вопросам. Если физическое лицо имеет «какие-либо территориальные отношения с районом», которому нанесен экологический ущерб, это лицо может иметь правоспособность, - считает Государственный совет. Это дает возможность, чтобы интерес был необязательно строго личным, а только непрямым, или даже только потенциальным, а не уже существующим.129 Это основано на статье 24 Конституции, которая, создавая обязательство для государства, рассматривается как создающая коллективное и «над-индивидуальное» право. Экологические факторы, здоровье человека и сама жизнь составляют «экологический экзистенциальный минимум», который может быть объективно оценен.130 Традиционная правовая доктрина в Германии не одобряет разрешения общественности обращаться в суд, чтобы обязать государство подчиниться закону. Как изложил один автор: «Немецкая доктрина о правоспособности построена на прочно укоренившемся принципе, направленном против мнения о правомерности доступа к суду и праве групп граждан выдвигать иски против административных действий». 131 С другой стороны многие Länder, или округа, гораздо более прогрессивны и открыты в плане предоставления исковой правоспособности, особенно для признанных экологических НПО. По крайней мере только одно дело в 1980 годах, когда административное агентство (государственный орган) отстранило НПО от участия в отдельных вопросах по спорному расширению взлетной полосы аэропорта Франкфурта, и НПО предъявило иск, суд решил, что НПО не может оспаривать свое отстранение (или разрешение, так как оно не принимало участия).132 128 Но как Id. at 197. В том же духе, четыре судьи Государственного совета сообщили на Коллоквиуме в 1982 году, что «правовой интерес» может быть «нематериальным. Сообщает Председатель Коллоквиума Торбен Йенсен в Генеральном отчете: КОНЦЕПЦИЯ ИНТЕРЕСОВ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ (ЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС, КОЛЛЕКТИВНЫЙ ИНТЕРЕС, ACTIO POPULARIS), ОСОБЕННО В ВОПРОСАХ ЭКОЛОГИИ (Восьмой Коллоквиум Государственных советов и Высших судов государств членов Европейского Сообщества, Копенгаген, 1982) (далее по тексту КОНЦЕПЦИЯ ИНТЕРЕСОВ), 141. 129 130 Sioutis, сверху, примечание 32, с. 198. 131 Ari Afilalo, How Far Francovich? Effective Judicial Protection and Associational Standing to Litigate Diffuse Interests in The European Union, 1998 Jean Monnet Papers, Harvard Law School, text at n.108 <http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/98/98-1-.html>. Другие цитаты по немецкой доктрине правомочности см.: Ormond, Environmental Group Actions in West Germany, in Fuhr and Roller ed., PARTICIPATION AND LITIGATION RIGHTS OF ENVIRONMENTAL ASSOCIATIONS IN EUROPE: CURRENT LEGAL SITUATION AND PRACTICAL EXPERIENCE (1991); Greve, The Non-Reformation of Administrative Law: Standing to Sue and Public Interest Litigation in West German Environmental Law, 22 Cornell Int'l L. J.(1989); Koch, Class and Public Interest Action in German Law, Civil Justice Quarterly; Susan Rose-Ackerman, American Administrative Law under Siege: Is Germany a Model? 107 Harvard Law Review 1279 (1994). 132 См. Greve, сверху, примечание 37. 77 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " показывает немецкое дело № 3 (О ветровой электростанции в заповеднике Westhavelland) немецкие суды восприимчивы к искам по окружному (Länder) законодательству. В этом деле, связанном с экологической ассоциацией, признанной в соответствии с § 29 федерального закона о заповедниках, суд постановил, что НПО может предпринимать правовые действия в соответствии с § 42, абзац 2 Кодекса административного производства, без необходимости подтверждения нарушения собственных прав. Некоторые страны, имеющие по-видимому ограничительные проверки «правового интереса», нашли способ расширить правоспособность посредством толкования. Например, исковая правоспособность в Норвегии достигается через общие нормы норвежского права с применением проверок «законного интереса»133 , но у экологических ассоциаций есть некоторые успехи. Раздел 28 административного закона (Forvaltningsloven) и раздел 54 (гражданского) процессуального закона (Tvistemalsloven) требует, чтобы сторона имела «правовой интерес». 134 В далеком 1979 году в деле Alta в Норвегии Norges Naturvernforbundet (Норвежское общество охраны природы) успешно добилось исковой правоспособности. Верховный суд Норвегии постановил: В соответствии с обстоятельствами допускается, что истец может иметь правовой интерес в подаче иска, даже если решение не имеет прямого влияния на его собственное правовое положение. В зависимости от обстоятельств, также заинтересованная организация может иметь необходимый правовой интерес, даже если решение вопроса не имеет прямого влияния на права организации или права ее членов. Необходимость юридического контроля государственных административных органов может служить решающим фактором в данном вопросе.135 Согласно словам профессора Орхусского университета Елен Маргарет Басс: «В деле Alta основаниями для принятия правового интереса организации послужили заявления об интересах охраны окружающей среды». 136 D. СУДЕБНЫЕ ТОЛКОВАНИЯ И РАСШИРЕНИЕ ПРАВОСПОСОБНОСТИ Как уже отмечалось, внесение поправок в законодательство не является единственным средством расширения или сужения класса тех, кто может осуществить “Не существует специальных норм для экологических прав и интересов.” Hans Christian Bugge, The New Article on Environmental Protection in Norway’s Constitution, in WORLD SURVEY at 315, 321, supra, note 15. 133 134 Доступ к правосудию: Исковая правоспособность, сверху, примечание 1, с. 81. Дело опубликовано в NRt 1980.569, 575, процитировано у Елен Маргарет Басс, Отчет из Дании, в КОНЦЕПЦИИ ИНТЕРЕСОВ, сверху, примечание 35, С. 41. Хотя отчет профессора Басс посвящен Дании, она процитировала норвежский пример для иллюстрации концепции. 135 136 Id at 575-76. 78 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " экологическое или другое право. У судебной системы многих стран есть что сказать о правоспособности, будь это толкование законов (рассматривалось выше), точные аргументы общего права Англии, или использование в качестве инструмента толкования конституции. 1. Расширение правоспособности посредством общего права Нижеследующее исследование можно в равной степени рассматривать как судебное толкование законодательства, что относится к разделу С данной работы, или как судебное принятие решений о правоспособности в стране общего права. Вероятно, естественно, что многие судебные примеры общественного движения за предоставление доступа к суду имели место именно в Англии, родине общего права. Изменения, которые произошли с начала 1970-х годов, были настолько резкими, что заставили одного автора заявить: Палата Лордов едва не ликвидировала требование правоспособности, фактически превращая [судебный] иск в actio popularis, доступный любому гражданину, добивающемуся аннулирования неправомерного административного действия.137 Эта цитата может показаться чрезмерно претенциозным толкованием, но, возможно, она не так далека от истины, по крайней мере, на уровне теории, хотя и не всегда на практике. Революция в праве на правоспособность восходит к работе лорда Деннинга в 1970-х годах и к изменению процедуры судебного пересмотра административных исков в Англии. Раздел 53 вступил в силу в январе 1978 года, основанный главным образом на рекомендациях Комиссии по праву о том, что единая унифицированная процедура судебного пересмотра была бы предпочтительнее, чем древняя и запутанная система «прерогативных судебных приказов», и, что locus standi должен быть также расширен. В разделе 53 основанием для судебного пересмотра больше не является то, что лицу был «нанесен ущерб». Вместо этого пересмотр предпосылается на сторону, имеющую «существенный интерес» в оспариваемом вопросе. Законные основания Разделу 53 были даны в части 31 Закона о Верховном суде от 1981 года. Новую формулировку «существенный интерес» можно было бы интерпретировать настолько ограничительно, как это было в прошлом - «лицо, которому нанесли ущерб», или что она ни в коем случае не предназначена для создания более широкой и унифицированной нормы правоспособности.138 Каждый раз, когда меняются применяемые формулировки, существует также возможность изменения доктрины. Палата Лордов решила, что делать с locus standi в свете Раздела 53 и части 31 Закона о Верховном суде в деле 1981 года, известном под названием «Случаи на 137 Bernard Schwartz, LIONS OVER THE THRONE: ADMINISTRATIVE LAW (New York Univ. Press 1987) at 6. THE JUDICIAL REVOLUTION IN ENGLISH Такое мнение было выражено в 1980 году, как раз перед тем, как в Палате Лордов был представлен наиболее важный современный пример правоспособности, утверждающий обратное. P. Cane, The Function of Standing Rules in Administrative Law, 1981 Public Law 332 (1981), reprinted in D.J. Galligan (ed), ADMINISTRATIVE LAW 303, 326 (1992). Превалирующая противоположная точка зрения была выражена Лордом Деннингом в THE DISCIPLINE OF LAW 133 (1979), cited id. n. 99. 138 79 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Флит Стрит».139 Радикально меняя свою позицию, выраженную четырьмя годами ранее в деле известном как «Gouriet», лорды-законодатели приняли решение, что группа малых предприятий- налогоплательщиков может преследовать судебным порядком налоговые органы путем предъявления иска против действий органов в отношении группы налогоплательщиков. Так как едва ли можно было с невозмутимым видом привести довод, что этим малым предприятиям был нанесен особый ущерб, отличный от ущерба других налогоплательщиков, постановление в деле «Случаи на Флит Стрит» стало, по существу, основой для принятия точки зрения лорда Деннинга о резком снижении препятствий в отношении locus standi в английской юриспруденции. В некоторых последующих делах, например, в Деле театра Роуз, все еще применялась ограничительная точка зрения на правоспособность, но в общем расширенная норма устояла. Например, один из авторов, Кейт Кук из Объединенного Королевства, в своем примере «R против Министра окружающей среды parte RSPB» дает такой комментарий в отношении «либеральных норм правоспособности, действующих в Объединенном Королевстве»: Фактически, целый ряд решений отчетливо продемонстрировал, насколько широко право исковой правоспособности в Англии, по крайней мере, в делах, связанных с экологией. Экологической группе Гринпис была предоставлена правоспособность в деле, известном как «Thorp Ядерное дело», предъявить иск к предполагаемому лицензированию атомной электростанции. Высокий суд правосудия высказался, что Гринпис является «ответственным и уважаемым органом, истинно заинтересованным в охране окружающей среды» (нечто вроде идеологической правоспособности) и что предоставление Гринпис правоспособности преследовать по закону сэкономит судебное время. Организация рационально и эффективно представляет интересы 2500 своих сторонников, живущих на территории предполагаемой атомной станции. Это можно рассматривать как нечто вроде «репрезентативная правоспособности», возможно, «правоспособности представлять третью сторону» вместо других, кто имел бы обычную правоспособность.140 Судья Оттон сказал: Я отвергаю аргумент, что Гринпис – это «простая» или «вмешивающаяся не в свои дела» организация … Я считаю, что податели в высшей степени уважаемые и ответственные лица и их истинный интерес в затронутых вопросах достаточен для предоставления им locus standi.”141 Британское решение, официально объявленное в 1997 году по делу Ex parte Richard Dixon142 продолжило практику снятия ограничений и выражения мнения о том, что публичное право касается обязанностей, а не прав. Судья Седли написал: Комиссия налогового управления против Национальной федерации малых предприятий [1981] 2 All ER 93; [1982] AC 617. 139 «R. против Инспекции по загрязнению окружающей среди от имени Гринпис» (No. 2) [1994] 4 All E R 329 (High Court, by Justice Otton). 140 Цитируется по Fiona Darroch, Recent Developments in UK Environmental Law, in A WORLD SURVEY ENVIRONMENTAL LAW at 293, 300, note 15, supra. Судья Оттон сказал, однако, что правоспособность будет предоставлена по делу на основании дела; не всем группам лиц, объединенным общими интересами, автоматически предоставляется правоспособность. Это подпадает под параграф «разрешение на апелляцию», предусмотренный в Законе о Верховном суде 1981, часть. 31(3). Id. 141 OF 142 CO/3410/96 (High Court of Justice, QB Div., Crown Office) (20 April 1997). 80 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Публичное право в основе своей касается не прав, даже если нарушения полномочий могут и часто действительно вторгаются в частные права; оно касается правонарушений, т.е. превышения полномочий; суды всегда осознавали тот факт, что лицо или организация, не имеющее определенного интереса в вопросе или результате ни в коей мере не является лицом, вмешивающимся не в свои дела, а желает привлечь внимание суда к явным нарушениям государственной власти. . .143 Нормы правоспособности Европейского суда также можно рассматривать как предмет общего права, а не законодательства, в котором нет очевидного требования. В этом отношении, однако, вместо либерализации правоспособности, Европейский суд сохраняет узко ограниченный класс потенциальных тяжущихся сторон. Примером может служить следующее дело. Дело было подвергнуто сильной критике в Европе.144 2. Расширение правоспособности путем толкования конституции Конституции растущего числа стран формируют основы расширенного доступа к правосудию путем судебного толкования. Иногда положения конституций относительно locus standi четко сформулированы. Например, в Колумбии в Конституции 1991 года в Статье 88 четко сформулировано, что любой, кто имеет «коллективное право» может возбуждать иск в его защиту. Но другие конституции использовались для расширения правоспособности только по усмотрению судей. В Европе некоторые суды пришли к заключению, что конституционные права на безопасную окружающую среду олицетворяют нормы подразумеваемого права на доступ к правосудию. Так как страны новой демократии Центральной и Восточной Европы переписали свои Конституции в начале 90-х годов из-за падения коммунизма, они включили два существенных типа положений, которых нет в более старых Конституциях США или Западной Европы. Первый, право на здоровую окружающую 143 Id. Например, см.: Nicole Gérard, Access To Justice In Environmental Matters – A Case Of Double Standards?, 8 Journal of Environmental Law 139-157 (1996); Nicole Gérard, Access To European Court Of Justice: A Lost Opportunity, 10 Journal of Environmental Law 139-157 (1998); Brian Jack, A Birthday Suit For The Environment?, 1998 Web Journal of Current Legal Issues No. 4 <http://webjcli.ncl.ac.uk>; Silvia Schikhof, Direct And Individual Concern In Environmental Cases: The Barriers To Prospective Litigants, 1998 European Environmental Law Review 276-281; Diana L. Torrens, Locus Standi For Environmental Organisations Under EC Law – Greenpeace A Missed Opportunity For The ECJ, 8 Review Of European Community And International Environmental Law 336-346 (1999); Diana L. Torrens, Locus Standi And Access To Justice Under EC Law – Where To Go After Greenpeace, 1999 Environmental Law Network International No. 1, 15-18; Frédérique Berrod, Case C-321/95P, 36 Common Market Law Review 635-662 (1999). 144 81 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " среду145, а второй провозглашает права доступа к общественности в принятии решений и доступа к судам.146 информации, участия На первый взгляд может показаться, что право на безопасную окружающую среду могло бы быть истолковано одним из двух способов. Первый, одна крайность, оно не определяет ничего, кроме стремления, не устанавливает полномочия контролировать решения, принятые политическими или административными органами. Второй, другая крайность, такое право могло бы само установить норму по которой суд мог бы оценивать законодательное или административное действие. В такой интерпретации суд может отменить действие государственных органов, если суд устанавливает, что это действие не удовлетворяет конституционной норме. Возможен третий вариант. Право на безопасную окружающую среду могло бы быть модифицировано путем судебного толкования в процессуальное право, гарантирующее права участия, информации или доступа; чтобы помочь правительству в осуществлении действий, которые вероятнее всего сохранят безопасную окружающую среду.147 Два конституционных суда в странах ЦВЕ, которые до сих пор рассматривали этот вопрос, не приняли первый вариант, трактующий право на безопасную окружающую среду как простой директивный принцип, не имеющий никакой силы. Конституционный суд Словении принял часть третьего толкования, посредством которого право на безопасную окружающую среду гарантирует, по крайней мере, право доступа к суду – отмена ограничений на исковую правоспособность по экологическим вопросам. Конституционный суд Венгрии пошел даже дальше, приняв второе толкование, хотя, возможно, оставляя открытой возможность существования третьего толкования. Конституции других стран ожидают своего толкования по этому вопросу. a. Словения – «Безопасная окружающая среда» как процессуальное конституционное право Как заметил профессор Страсбургского университета Александр Кисс «экологическое право» приобретает «по существу процедурные свойства»: См. Ryan K. Gravelle, Enforcing the Elusive: Environmental Rights in East European Constitutions , 16 Virginia Environmental Law Journal 633 (1997). 145 Польша изменило эту тенденцию в Конституции 1997 года, исключив право на безопасную окружающую среду. С другой стороны Конституция включает право на информацию и язык, которое можно рассматривать в качестве гарантии права участия общественности. Статья 76 гласит: 1. Государственные власти проводят политику, гарантирующую экологическую безопасность настоящим и будущим поколениям. 2. Защита окружающей среды является обязанностью государственных властей. 3. Каждый человек имеет право на информацию о состоянии и защите окружающей среды. 4. Государственные власти должны поддерживать усилия граждан в защите и оздоровлении окружающей среды. Конституция Польши 1997 года. 146 Эта практика имела место в разных странах за пределами UNECE, включая Бангладеш, Ботсвану, Коста Рика, Чили, Колумбию, Индию, Непал, Пакистан, Перу, Филиппины и Зимбабве. 147 82 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Право всех лиц получать информацию о планах и проектах, которые могут нанести ущерб окружающей среде; принимать участие в процедурах, ведущих к принятию решения; а при необходимости распоряжаться надлежащими средствами для возмещения нанесенного ущерба или для восстановления законных гарантий.148 По мнению профессора общественности».149 Кисса, «Ядром этой системы является участие В Словении Конституция предоставляет общественности четкое право доступа к информации, общественного характера, но ограничивает его, требованием, чтобы лицо, обратившееся с просьбой, имело обоснованный по закону правовой интерес, и доказало необходимость в получении этой информации; и допускает ограничения, налагаемые законодательством.150 С другой стороны в Конституции Словении нельзя найти четко сформулированного права доступа к суду, этой цели служит право на безопасную окружающую среду. Это наглядно показано в примере «Национальная ассоциация экологов» (Милада Милкович). Несмотря на то, что actio popularis не существует в Конституции Словении, оно стало обычным вопросом для Конституционного суда. Раздел 162 Конституции гарантирует, что «любое лицо, которое может доказать наличие надлежащего правового интереса, определенного законом» может обратиться с иском в Конституционный суд151 Тогда вопросом становится предоставление законом, прямо или косвенно, «правового интереса». Все более очевидно, что НПО, занимающиеся вопросами защиты окружающей среды, могут иметь право обращаться с исками в Конституционный суд. Законодательство, признающее особые обязательства НПО по защите окружающей среды, и наличие конституционного права на здоровую окружающую среду предоставляют основание для нахождения Судом «надлежащего правового интереса». Вначале все происходило по-другому. В 1993 году Конституционный суд отклонил идею actio popularis, которое может разрешить любому лицу обратиться с иском в суд, в интересах защиты нормы права. В «инициативе», так называют дела, предлагаемые к рассмотрению в Конституционном суде, Демократическая партия 148 Prof. Alexander Kiss, University of Strasbourg, Preface, in MANUAL ON PUBLIC PARTICIPATION IN ENVIRONMENTAL DECISIONMAKING - Current Practice and Future Possibilities in Central and Eastern Europe at 11 (edited by Magdolna Toth Nagy, et al.)(Regional Environmental Center, 1996). 149 Id. Конституция Республики Словения от 1991 года, Ст. 39(2); опубликована в Официаьлной газете РС, No. 33/91-I. Юрист из Словении, занимающийся вопросами экологии, Милада Миркович считает, что положение не вводится в действие сомостоятельно, а нуждается в законе. 150 Статья 162 Процедуры Конституционного суда гарантирует: (1) Процедуры Конституционного суда регулируются законом. (2) Закон определяет кому разрешено потребовать рассмотрения дела в Конституционном суде. (3) Любое лицо, способное доказать наличие правового интереса, определенного по закону, может инициировать рассмотрение дела в Конституционном суде. Статью 162 Конституции Республики Словения от 1991 года, можно найти по адресу <http://www.uniwuerzburg.de/law/si00016_.html#A162> и у автора. 151 83 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " обновления Домзаля и одно частное лицо обратились с просьбой возбудить дело, в котором оспаривался Указ об общественном порядке и тишине в коммуне Домзале, запрещающий исполнение и предоставление услуг, а также продажу товара способами, угрожающими или оскорбляющими общественную мораль. Истцы утверждали, что указ не имел четких формулировок, позволял государственным чиновникам предпринимать произвольные действия и подрывал принцип нормы права, посягая на свободы предпринимательства и малого бизнеса. Для доказательства своего «надлежащего правового интереса» они опирались на «принцип законности» и необходимость четкости указов, сопровождающихся санкциями. Это, утверждали они, являлось неотъемлемой частью «правового общества». Однако Суд не счел интерес нормы права достаточным. Судебное решение гласит: Общий интерес в обеспечении конституционности и законности и исполнения принципа главенства закона является недостаточным для выполнения определенных Конституцией условий для подачи инициативы, так как любое лицо и по любому поводу могло бы прибегнуть к такому широкому толкованию правового интереса, посредством чего ограничительное значение второго параграфа статьи 162 Конституции было бы утеряно. Таким образом, должен быть предъявлен правовой интерес самого инициатора, а не просто общий социальный интерес в обеспечении конституционности и законности.152 Суд вынес схожее решение в отношении инициативы, поданной Раду Кухарем из Радовлика, по вопросу соответствия конституции закона об изменении прав собственности компаний. Суд заявил: Общий интерес всех граждан в отношении того, чтобы все юридические документы в стране были законными и соответствовали конституционным нормам, не может быть признан в качестве правового интереса в толковании статьи 162 Конституции.153 Несмотря на отказ в actio popularis, неправительственные организации добивались получения правоспособности в делах, рассматриваемых Конституционным судом, в целях служения «общим интересам». Также получили отказ. В 1994 году Конституционный суд отклонил прошение о пересмотре указа о планировании, утвержденного муниципалитетом. Суд заявил: Различные ассоциации граждан имеют необходимый правовой интерес для подачи инициативы в Конституционный суд только в тех случаях, когда их права, такие как, защита собственности (их собственности), право собраний и ассоциаций, и тому подобные права, были непосредственно нарушены; но не в случаях, когда они считают, что действуют в общих интересах.154 152 Партия демократического обновления Домзаля, и Кристина Бродник из Домзаля, No: U-I-34/92, 8.3.1993. Можно найти в Интернете по адресу <http://www.sigov.si/us/venice/ui3492.html>, и у автора. 153 Rado Kuhar, No: U-I-47/93, 25.3.1993. <http://www.sigov.si/us/venice/ui4793.html> и у автора. 154 Можно найти по адресу at Pokrajinski odbor Slovenskega ekolokega gibanja, Celje (Regional Committee of the Slovenian Ecological Movement (SEG) of Celje), Case No. U-I-41/94-3, 7.4.1994. Можно найти в Интернете по адресу <http://www.sigov.si/90/us/1994/35.html#res> и у автора. 84 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " С другой стороны, два года спустя, как показано в примере, предоставленном юристом по вопросам защиты окружающей среды, Милады Миркович,155 Конституционный суд вынес другое решение по иску, предъявленному национальным НПО и 25 физическими лицами.156 НПО добилось правоспособности в большей степени благодаря тому, что в силу вступил закон о защите окружающей среды от 1993 года. Закон определяет, что защита окружающей среды является обязательством, среди прочих обязательств, профессиональных и других экологических НПО.157 Суд, таким образом, решил, что НПО может предъявлять иски в поддержку своих целей. Физическим лицам также предоставили исковую правоспособность. Конституционный суд впервые признал правовые интересы физического лица, основываясь на том, что статья 72 Конституции содержит право на здоровую окружающую среду. Суд решил, что интересы физического лица не ограничиваются средой проживания. По существу право, которое предоставлялось НПО, было преобразовано Судом в процессуальное право, предоставляющее доступ к судебному процессу. Это подобно решениям Верховного суда Чили,158 Филиппин,159 и других стран имеющих «право на здоровую окружающую среду» или схожие формулировки в конституциях. b. Венгрия -- “Безопасная окружающая среда” как материальное Экологическое право Конституция Венгрии содержит положение о “праве на безопасную окружающую среду”, сходное с положением, имеющемся в Словении. Ученые заявили, что это право можно использовать для получения доступа в суды в Венгрии. Например, профессор Гийла Банди из юридической школы Университета Eotvos Lorand, Будапешт, Венгрия, Президент Ассоциации по охране окружающей среды и праву, написал, “В Конституцию были внесены поправки в 1989г., с тем, что в будущем конституционные права будут служить основой для правовых действий.” 160 Его точка В Руководстве дело приведено в сокращенной форме. Автор проводил дополнительное исследование в содружестве с г-жой Миркович по настоящей и предыдущей версии. 156 Drustvo ekologov Slovenije (Association of Ecologists of Slovenia), Case No. U-I-30/95, 15.1.1996, as described by Milada Mirkovic in memorandum on file with author. 155 157 Закон о защите окружающей среды, Ст. 4 (3) (опубликован в Официальной газете РС no. 32/93). В Чили весной 1997 года проводилось дело о рубке лесов, придавшее широкое признание праву всех граждан иметь исковую правоспособность в экологических вопросах. Верховный суд Чили заявил, что право на жизнь в незагрезненной окружающей среде может быть применено посредством судебных действий любым жителем Чили. Право является правом человека в конституционном объеме и имеет двойственный характер: общественное субъективное право и общественное коллективное право. Первый аспект соответствует праву в статье 19 Конституции Чили, предоставляемом всем людям. Для защиты этого права можно использовать простые ресурсы и recurso de protección. В отношении второго аспекта, derecho colectivo público или коллективное публичное право разработано для защиты социальных прав коллективного характера, включая будущие поколения. No. 2.732-96, Poder Judicial, Chile, Santiago, Diecinueve de Marzo de mil novecientos noventa y siete (19 March 1997). For description of an earlier case, see Rafael Asenjo, Innovative Environmental Litigation in Chile: The Case of Chanaral, 2 Geo. Int'l Envtl. L. Rev. 99 (1989). 158 159 Minors Oposa et al. v. Secretary of the Environment and Natural Resources Fulgencio Factoran, GR No. 101093, 30 July 1993, reprinted in (1994) 33 ILM 173. Гийла Банди, Право на окружающую среду в теории и на практике: Опыт Венгрии, 8 Connecticut Journal of International Law 439 (1994). Действительно, интерпретация права на безопасную 160 85 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " зрения заключается в том, что существовало четкое ожидание того, что граждане смогут обращаться в суды на основании конституционных экологических прав. Эта Конституция регулирует право на окружающую среду двумя различными способами. Статья 18 предоставляет конкретное право: "Венгерская Республика признает и обеспечивает выполнение права каждого на здоровую окружающую среду.” Статья 70/D рассматривает это право как инструмент для обеспечения максимально возможного уровня физического и психического здоровья. Кроме защиты созданной человеком и природной окружающей среды, это право гарантируется также организацией систем безопасности труда, общественного здоровья и медицинской помощи.161 Профессор Банди заявляет, что использование слова “каждый” в статье 18 Конституции Венгрии означает “Право на здоровую окружающую среду предоставляется каждому, без проведения дискриминации по национальному признаку. Это может означать, что граждане других стран могут также использовать это право.”162 Это представляет безусловный интерес в свете статьи 3.9 Орхусской Конвенции, которая гласит, что люди должны иметь “доступ к правосудию по экологическим вопросам, без проведения дискриминации по гражданству, национальности или месту жительства.” Профессор Банди полагает, что предоставление права “каждому” может также обязать государство прийти к международному консенсусу.” Впоследствии другие эксперты заявили, что, в самом деле, Конституционный Суд Венгрии предоставил “открытый доступ искам граждан,” что, как ранее утверждал Профессор Банди придаст Конституционному Суду большее чувство легитимности среди граждан.163 Но Профессор Банди говорил о чем-то более важном. Фактически, в деле “Охраняемые леса” (Стивен Стек), Конституционный Суд Венгрии постановил, что статьи 18 и 70/D Конституции требуют высокого уровня экологической защиты, что граждане могут применять это право, и что суд может отменить неконституционный закон, который? по его мнению, вступает в противоречие с этим правом. В случаях, касающихся оспаривания законов, разрешающих приватизацию возделанных лесных угодий, Суд постановил, что закон, который не содержит специальных оговорок, требующих защиты лесов, и тем самым ослабляет защиту по сравнению со status quo, является противоречащим Конституции в соответствии с положениями об окружающую среду может быть необязательной в Венгрии. В отличие от ограничений по доступу в Конституционные Суды в некоторых других странах региона ЦВЕ/ННГ, Конституция Венгрии таких ограничений не предусматривает. Любой гражданин может прийти с иском в этот суд. См. Конституция Республики Венгрия, Ст. 32/A; см. также Act XXXII от 1989. В Польше теперь такие же положения. См. Конституция Польши от 1997. 161 Id. 162 Id. Профессор A.E. Дик Хауард из юридической школы Университета Вирджинии, выступая на Симпозиуме: Конституционнаяl "Рефолюция в бывших коммунистических странах: Господство норм права: сентябрь 26, 1996, 12 American University Journal of International Law & Policy 45 (1997). Профессор Банди также написал, что Глава VII, глава об участии граждан в законе от 1995 дает эти права и НПО. См. раздел V-D, в настоящей главе, ниже. 163 86 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " экологических правах Конституции Венгрии.164 Суд взял на себя труд классифицировать экологическое право как конституционное право третьего поколения, которое нуждается в не меньшей защите, чем традиционные права. Это замечательное постановление дает возможность увидеть другие постановления суда, направленные против законов, которые представляются неадекватными с экологической точки зрения. Также возможно, что положения Конституции могут быть интерпретированы, как сказал Профессор Кисс, в пользу предоставления более широких прав участия. Стивен Стек из Регионального экологического центра написал: Обращаясь к таким конституционным правам третьего поколения, общественность может оказать влияние на определенные средства охраны окружающей среды различными способами, включая прямое оспаривание конституционности законов, как в настоящем деле, а также и другими способами, такими как участие в принятии экологических решений и установлении стандартов вместе с властями. Более того, когда предполагается, что активное участие общественности в мерах по охране окружающей среды объективно увеличивает охрану окружающей среды, концепция конституционных прав третьего поколения на здоровую окружающую среду должны обеспечивать основу для контроля за соблюдением материального права доступа к экологической информации.165 Безусловно еще слишком рано предсказывать куда пойдут в последующие годы конституционные судебные разбирательства по положениям, различных Европейских Конституций, касающимся экологических прав. Однако, совершенно очевидно, что эти положения нельзя отклонить как простое украшение витрин. c. Нидерланды Требует ли Конституция более широкой процессуальной правоспособности в Нидерландах? Существуют такие идеи в головах некоторых ученых, но еще не ясно, что юриспруденция пойдет именно этим путем. В Западной Европе мало экспериментировали с идеей о том, что предоставление материального права или наложение материального обязательства по защите окружающей среды в национальных Конституциях могут в большой мере оправдать процессуальное признание locus standi НПО и частных лиц в плане контроля за исполнением экологического законодательства. Тем не менее, некоторые идеи ученых шли в этом направлении. В 1983г. глава Голландской Конституции об основных правах была переписана, и появилась новая Статья 21, в которой говорилось, "Государству доверено заботиться о Суд не основывал свое решение только на конкретных словах раздела 70/D. “Скорее проводились параллели между единством статей 18 и 70/D и правом на жизнь, на той основе что здоровая окружающая среда является объективным условием права на жизнь.” Стивен Стек, ЭКОЛОГИЯ, ДЕМОКРАТИЯ И БОГАТСТВО, работа не завершена, файл у автора. Если Статья 70/D просто разъясняет и помогает интерпретировать Статью 18, как говорит Стек, а сама по себе Статья 18 может нести на себе груз предоставления соблюдаемого материального права, это может иметь огромное значение в других странах ЦВЕ, чьи Конституции также содержат широкие экологические права, сопоставимые с правами Статьи 18. Id. 164 165 Id. 87 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " земле, пригодной для использования человека, сохранять и улучшать окружающую среду." Верховный Суд Нидерландов в 1989г. постановил, что это налагает обязательства на Государство, в то же время позволяет заниматься гражданскими исками по гражданским правонарушениям, чтобы бороться с загрязнением окружающей среды.166 По крайней мере некоторые ученые заявили, что Статья 21 может сыграть еще большую роль: Во-первых, граждане и экологические организации могут основывать свои судебные иски против правительства на этой статье, и, во-вторых, конституционное право может быть использовано судами при интерпретации правовых норм, обозначенных в самой Конституции или в административном, уголовном и частном праве. 167 Однако, что касается административного права, Государственный совет в решении от 27 апреля 1992, придерживался мнения, что "в силу многих широких полномочий, предоставленных властям, правительственные действия могут только в исключительных случаях рассматриваться в свете Статьи 21 Конституции." 168 В процедурной области нормы Статьи 21 могут послужить основой для actio popularis, давая возможность отдельным гражданам бороться с правительственными действиями, нарушающими окружающую среду . . . . 3. Конституционные интерпретации, ограничивающие процессуальную правоспособность (США) Хотя Конгресс США предпринял огромные усилия для расширения процессуальной правоспособности всех лиц по многим экологическим законам, о чем говорилось ранее, политически консервативные Судьи Верховного Суда США в последние годы предприняли такие же усилия по уменьшению таких прав, под предлогом "неконституционности."169 Результаты этого перетягивания каната неясны, Hoge Raad 14 апреля 1989 TMA (Tijdschrift voor Milieu Aansprakelijkheid/Environmental Liability Law Review 90 (1989), note Braams & Addink (English summary), цитируется в Jan M. Van Dunne, Повествовательная логичность и ее функция в процессе принятия судебных решений в законодательстве, 44 Am. J. Comp. L. 463, (лето, 1996). 166 Jan M. Van Dunne, Повествовательная логичность и ее функция в процессе принятия судебных решений в законодательстве, 44 Am. J. Comp. L. 463 (лето, 1996). 167 168 Id. Суд в Нигерии похоже пошел по стопам США, но последние решения опровергли это, и было решено что их Конституция не ограничивает процессуальную правоспособность. Хотя некоторые немецкие ученые и говорили о необходимости ограничить судебные полномочия в Германии защитой “личных прав”, и о неуместности использования этих полномочий для защиты коллективных прав или контроля за выполнением обязательств, vel non, автору не известно о значительных делах в Германии, в которых бы поддерживалась эта точка зрения. Промышленные интересы в Австралии попытались состряпать аргумент, на основе одного слова в Конституции Австралии (“matters”- дела), что похоже на то, что сделали консервативные юристы в США. Недавно эта попытка была отвергнута в Правде про автомагистрали Pty Limited v Macquarie Infrastructure Management Limited [2000] HCA 11 (9 марта 2000г.). 169 88 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " и безусловно зависят от будущих президентских назначений в Верховный Суд США. 170 Краткая история продемонстрирует как суд может ограничить процессуальную правоспособность с той же легкостью, что и расширить ее, если суды решат излагать свою точку зрения в отношении доступа к правосудию на языке Конституции. Хотя возможность широкой процессуальной правоспособности признавалась в некоторых прежних делах в США, к концу 1960-х прогресс был минимальным. Тогда в 1970г., Верховный Суд интерпретировал федеральный Закон об административных процедурах (АРА) от 1946 г. по новому. Он позволял гражданам преследовать в судебном порядке федеральные агентства без предварительного нахождения в специальных статутах конкретного “юридического права” обращаться в суд. Он позволял это, трактуя положения APA, касающиеся лиц, на которых было оказано негативное влияние, как дающее разрешение лицам, пострадавшим от “гражданского 171 ущерба.” Это было впоследствии расширено и включило также различные нематериальные ущербы, включая эстетический ущерб, заявленный экологическими 172 группами. Результатом новой формулировки “фактического ущерба” стало то, что APA более не становился автоматическим барьером на пути к судебному рассмотрению в плане социальных интересов и гражданского общества, которым он считался ранее. Теперь суды могли, если хотели, найти фактический ущерб в каждом конкретном деле. Но то, что было сделано либеральным Верховным Судом для либерализации процессуальной правоспособности, вскоре было использовано господствующими консерваторами для сокращений. Другими словами, использование судебной шпаги одной группой судей для нападок на очевидные законодательные ограничения процессуальной правоспособности вскоре отступило перед лицом использования той же шпаги "фактического ущерба " для нападения на законодательные усилия, расширяющие процессуальную правоспособность. Это произошло двумя связанными способами: во-первых, было решено, что ущерба не было; и, во-вторых, было решено, что обнаружение ущерба требуется по самой Конституции. Доктрина фактического ущерба была поднята до доктрины Конституционального измерения, а затем использовалась не просто как достаточная основа для того, чтобы суд признал процессуальную правоспособность, но и теперь как необходимая основа. Если Суд не считал заявленный ущерб ущербом (“фактическим”), то у законодательной власти не было полномочий разрешить процессуальную правоспособность. Поскольку идентификация "ущерба" была в руках судей, то они были свободны в определении ущерба в более узких терминах, возвращаясь в основном к понятиям о правах и законах девятнадцатого века. Более того, если ущерб не удовлетворял судей, законодательная власть ничего не могла сделать для того, чтобы предоставить процессуальную правоспособность. Такая “Конституционализация процессуальной правоспособности” была достигнута тем, что было найдено требование “фактического ущерба” в словах Юриспруденция в США могла существенно измениться решением 7-2 по делу Друзья Земли против Экологической службы Лэйдло, 120 S.Ct. 93, 2000 U.S. LEXIS 501 (2000), в котором Судья Антонин Скалия оказался в изолированном особом меньшинстве, в компании Судьи Кларенса Томаса. В деле Лэйдло Суд позволил истцам потребовать процессуальную правоспособность в соответствии с экологическим законодательством, с незначительным “ущербом” или связью со спорной областью. 170 171 Assoc. of Data Processing Org. v. Camp, 397 U.S. 150 (1970). 172 Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1970); Students Contesting Regulatory Agency Procedures (SCRAP) v. Interstate Commerce Commission , 412 U.S. 669 (1973). 89 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Конституции, в которых вообще не говорится о том, что судьи должны принимать решения в отношении ущерба. Конституция США просто гласит, что судебные полномочия распространяются на “прецеденты и разногласия”, возникающие в связи с законами или Конституцией США. Верховный Суд решил, что только он может решать что является “прецедентом,” и что он будет это делать, требуя такого ущерба, который захочет признать. Среди тех, кто оказал сильнейшее влияние, приведшее к конституционному сокращению права процессуальной правоспособности (и прав Конгресса) в области экологического права был Судья Антонин Скалья. Он бывший профессор права, который в 1983 г. открыл в журнальной статье свое активное неприятие исков, представляемых юристами экологами, защищающими общественные интересы. Он написал, до его назначения в федеральные суды, что было бы желательно положить 173 конец «любовной связи федеральных судей и экологических исков." Во время назначения Судьи Скалья, один комментатор предсказал что должно произойти с законом о процессуальной правоспособности: “Скалья выступал за такое отношение к процессуальной правоспособности, которое существенно ограничит способность истцов добиваться судебного рассмотрения того, что они представляют как 174 экологический ущерб.” Когда судья Скалья пришел в Верховный Суд, то все инструменты для прекращения исков о защите общественных интересов были в его распоряжении. Во175 первых, юриспруденция Верховного Суда с 1968 рассматривала процессуальную правоспособность преследовать по суду как (цитата из правового обзора тогда еще 176 профессора Скалья), “важный элемент разделения полномочий.” Во-вторых, такая юриспруденция еще с 1970 установила, что процессуальная правоспособность в 177 большой степени повернулась к “ущербу.” В-третьих, в юриспруденции такой “фактический ущерб” (в отличии от ущерба “по закону”) был назван Конституционным требованием примерно в 1973. При желании такая доктрина конституционализации процессуальной правоспособности могла быть использована таким образом, который 178 один ученый назвал "Макиавеллиевским." Фактически, неопровергнутые исследования ряда ученых юристов демонстрируют, что толкования Конституции 179 Судом в основном зависят от цвета исторической идеологии. Никто из ученых это не 173 Scalia, The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers, 17 Suffolk U.L. Rev. 881, 884 (1983). 174 Michael A. Perino, Comment: Justice Scalia: Standing, Environmental Law, and the Supreme Court , 15 B. C. Envtl. Aff. L. Rev 135 (1987). 175 Flast v. Cohen, 392 U.S. 83 (1968). 176 Scalia, The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers, 17 Suffolk U.L. Rev. 881, 884 (1983). 177 Association of Data Processing Service Organizations v. Camp, 397 U.S. 150, 152 (1970) (issue of standing turns on whether plaintiff has suffered injury in fact). 178 J. Vining, LEGAL IDENTITY 10 (1978). См., например, Gene R. Nichols, Jr., Justice Scalia, Standing, and Public Law Litigation, 42 Duke L.J. 1141, 1151-52 (1993). См., e.g., Louis L. Jaffe, JUDICIAL CONTROL OF ADMINISTRATIVE ACTION 462-67 179 90 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 180 оспорил. Исследования показали, что Конституцию США лучше толковать как требующую открытой процессуальной правоспособности для доказательства 181 господства нормы права и защиты коллективных прав и интересов. В некоторых случаях Верховный Суд отказался найти требуемый им “ущерб”, даже когда федеральное законодательство содержит положение об “иске граждан”, которое четко позволяет “любому лицу” или “любому гражданину” подавать иск. Следует отметить, однажды Суд постановил, что экологам и специалистам по дикой природе, которые наблюдали за исчезающими животными, не было нанесено достойного признания ущерба правительственной программой, ставящей под угрозу животных, так как истцы не могли доказать, что они намеревались наблюдать за животными в будущем.182 Это служит серьезным уроком для правительств и граждан в других странах, которые часто отмечают щедрые положения о доступе к правосудию в законодательстве США. Положения то есть. Но консервативные судьи, используя конституционные толкования, могут отнять их. E. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Вебсайт Европейского суда провозглашает: “Великое обновление Европейского Сообщества, по сравнению с ранними попытками европейского объединения, заключается в том, что Сообщество использует только господство нормы права для достижения результатов.”183 И правда, концентрация на господстве нормы права является основной идеей Статьи 9 Орхусской Конвенции. Как далее говорит Суд: “Как и любая другая настоящая правовая система, правовая система Сообщества нуждается в эффективной системе судебных гарантий, при оспаривании или применении законов Сообщества.”184 (1965); Raoul Berger, Standing to Sue in Public Actions: Is It a Конституцияal Requirement?, 78 Yale L.J. 816 (1969); William A. Fletcher, The Structure of Standing, 98 Yale L.J. 221 (1988); Henry P. Monaghan, Конституцияal Adjudication: The Who and When, 82 Yale L.J. 1363 (1973); Gene R. Nichol, Jr., Injury and the Disintegration of Статья III, 74 Calif. L. Rev. 1915 (1986); Cass R. Sunstein, What's Standing After Lujan? Of Citizen Suits, "Injuries," and Статья III, 91 Mich. L. Rev. 163 (1992). at 173-76; См. также Evan Caminker, Comment, The Конституцияality of Qui Tam Actions, 99 Yale L.J. 341, 341-44 (1989); Gene R. Nichol, Jr., Rethinking Standing,72 Calif. L. Rev. 68 (1994). Perhaps also: Erwin Chemerinsky, A Unified Approach to Justiciability, 22 Conn. L. Rev. 677, 694 (1990). Фактически, рассмотрев большинство комментариев ученых в отношении юриспруденции Верховного Суда по процессуальной правоспособности в 1993г., один молодой ученый заключил, “Среди специалистов по конституционному праву царит практически единогласное мнение о том, что анализ публичных действий Суда содержит серьезные ошибки.” Eric J. Segall, Standing Between the Court and the Commentators: A Necessity Rationale for Public Actions , 54 U. Pitt. L. Rev. 351, 402 (1993). В ответ на историческую экзегезу Gene Nichols по данной теме, Gene R. Nichol, Jr., Justice Scalia, Standing, and Public Law Litigation, 42 Duke L.J 1141, 1142 (1993), юрист, представлявший правительство в деле Лужан против Защитников дикой природы впоследствии только заявил, что история не должна служить единственной мерой. John G. Roberts, Jr., Статья III Limits on Statutory Standing, 42 Duke L.J. 1219 (1993). 180 Например, См. Donald L. Doernberg, "We the People": John Locke, Collective Конституцияal Rights, and Standing to Challenge Government Action, 73 Calif. L. Rev. 52 (1985). 181 182 Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992). 183 <http://www.curia.eu.int/en/pres/jeu.htm> 184 Id. 91 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Странам, подписавшим Орхусскую Конвенцию предстоит много работы, если они планируют выполнить обещания Статьи 9, гарантируя “широкий доступ” к правосудию, так чтобы возможности контролировать соблюдение законов, принятых в соответствии с Конвенцией можно было реально использовать в духе господства нормы права. Закон, в своем “величественном равенстве,” требует огромных, которые сейчас предпринимаются правительствами, парламентами, неправительственными организациями и самими судами. 92 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " VII. СРЕДСТВА И ЗАТРАТЫ Брайан Рохан, Линн Сферацца, Дэвид Якобштейн, Людмила Унгуряну и Олена Дмитренко Совершенно очевидно, что двумя наиболее часто рассматриваемыми вопросами, возникающими в связи с доступом к органам правосудия, являются средства и затраты. Орхуская конвенция признает всю важность данных вопросов и рассматривает их в соответствующих разделах, в частности, в параграфе 4, Статьи 9. Эти вопросы взаимосвязаны, поскольку оба относятся к аспекту эффективного доступа к правосудию. Когда в связи с этими вопросами возникают проблемы, они срабатывают в качестве барьеров на пути к правосудию. Совершенно очевидно, что вопрос о затратах определяет решение об обращении к органам правосудия. Многие страны разработали правила для сокращения стоимостных барьеров, включая право отказа и перекладывание оплаты. Но даже эти затраты не покажутся обременительными, если решение в пользу истца не приводит к устранению несправедливости. В таком случае, люди не будут искать правосудия через судебные процессы. Т. о., силы и возможности трибунала по обеспечению соответствующих средств в устранении несправедливости имеют значение только как финансовый аспект в обеспечении доступа к правосудию. A. ПОЛНОМОЧИЯ СУДЬИ И АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЛИЦ Люди не будут прибегать к судебным процессам, если те, кто принимает окончательное решение (будь то судьи, должностные лица, арбитры и т.д.) не имеют достаточных полномочий, чтобы реализовать на практике исполнение принятых ими решений. Самая простая ситуация возникает в случае с административными трибуналами, или, что еще проще с внутренними административными апелляциями, когда необходимо лишить правомочности решение, принятое на более низком административном уровне. В таких случаях, орган, рассматривающий обращения административного плана, имеет соответствующий набор рычагов, которые обеспечивают соблюдение принятого решения. Административные трибуналы имеют возможность применения дисциплинарных мер против властных структур, которые, например, не торопятся дать распоряжение о прекращении деятельности тех, кто поддерживает определенный проект, поскольку их лицензия была признана не действительной. В некоторых случаях, трибуналы могут давать подобные распоряжения напрямую. В тех случаях, когда необходимо обращение в суд, или же административная апелляция требует рассмотрения вопросов, выходящих за юрисдикцию данного учреждения, трибуналы должны иметь более сильные полномочия для того, чтобы иметь выход на более широкие круги общественности. В качестве простого примера можем привести случаи, когда необходимо заставить кого-то явиться в суд. Юристыэксперты из Молдовы рассказали о том, что лица, которых вызывают в суд, зачастую игнорируют судебные повестки и не несут никакой ответственности в связи с тем, что затрудняют рассмотрение дела. Это приводит к задержкам и причинению ущерба оппоненту лица, которое вызывается в суд. Таким образом, возникает стимул не являться в суд. С другой стороны, во многих странах в полную силу используют свои полномочия по принуждению лиц являться в суд. Неявка может привести к принятию решения не в пользу вызываемого лица в его отсутствии (рассматриваемом как несоблюдение правил). Суд также может вынести санкции, такие как штрафы, или же, в более серьезных случаях тюремное заключение за неуважение к суду. Такое 93 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " неуважение может быть гражданским или уголовным; такие взаимно отличающиеся системы как американская и российская, предусматривают уголовную ответственность за невыполнение распоряжения суда. Конечно, Административные трибуналы обычно обладают гораздо меньшими полномочиями в связи с тем, что они имеют менее формальный характер и у них меньше необходимых судебных исполнителей. Таким образом, зачастую возникает необходимость, чтобы административные органы переходили к следующему шагу, прибегая к помощи судебных инстанций с тем, чтобы получить распоряжение на принятие более суровых мер. Трибуналы также должны иметь в своем распоряжении различные возможности по выработке всеобъемлющего и эффективного средства устранения несправедливости. Традиционно, одной из основных целей обращения в трибунал, было добиться решения по возмещению ущерба. Тяжбы стали более сложными в результате того, что суды добились полномочий на принятие конкретных решений по устранению несправедливости. В разбирательствах по экологическим вопросам, ущерб зачастую несоизмерим, а время является важнейшим фактором. Таким образом, чрезвычайные полномочия судов и административных трибуналов приобретают относительно большую важность, в частности, полномочие на принятие запретительных мер. Орхуская конвенция признает важность запретительных норм, давая специальную ссылку на них. Эти, а также другие средства рассматриваются более подробно ниже. B. ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЙ Помимо наличия полномочий по обеспечению хода рассмотрения необходимым образом, т.е. обеспечение присутствия сторон и свидетелей принудительным образом и прочих необходимых вещей, трибуналы должны иметь возможность обеспечения исполнения их окончательных решений. Сейчас разрабатывается много вопросов по принудительному исполнению решений, которые могут быть рассмотрены здесь лишь вкратце. Одним из таких вопросов является географическая юрисдикция. С распространением глобализации, деятельность и активы определенного лица могут распространяться на большую территорию. Могут возникнуть затруднения в принятии решения в определенном государстве или местности, или в его реализации за пределами определенной местности. С помощью Орхусской конвенции, международные стандарты по доступу к правосудию становятся все более распространенными, и исполнение решений за пределами отдельных государств (оказание им полного доверия и уважения) должно упроститься. Следующим вопросом, является вопрос, должен ли трибунал сохранить юрисдикцию по наблюдению за исполнением своих решений, или же истец должен подавать последующие иски по их исполнению. Даже в случае необходимости дополнительных судебных разбирательств, например, в случае иска об аресте активов для исполнения решения, вопрос (а соответственно и исполнение решения) решается сравнительно легко. Однако, при рассмотрении необратимого ущерба, когда рассматривается дело об окружающей среде, возможность усиления полномочий трибуналов по непосредственному исполнению их решений является очень серьезным аргументом. Одним из таких механизмов, который оказался довольно успешным в некоторых странах, является полномочие суда контролировать исполнение своего решения посредством норм об оскорблении суда. В некоторых системах это является значительным и логичным усилением неотъемлемых полномочий суда, без которого отправление правосудия было бы невозможным. В других системах существуют 94 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " законодательные предписания. В любом случае, такое полномочие может работать только в сочетании с реально существующим и практическим механизмом – судебных «офицеров», занимающихся вопросами об оскорблении суда. Такие офицеры должны подчиняться непосредственно суду. Требование об обращении суда в параллельный орган, как, например, полиция, для обеспечения исполнения решения, является передачей ему слишком больших полномочий и свободы действия. Важно понимать, что вопрос об оскорблении суда может решаться только полностью независимыми трибуналами, которые руководствуются соответствующими законодательными нормами и правилами с целью предотвращения злоупотреблений данной им властью. И, наконец, хочется сказать, что по крайней мере в одной категории решений, не существует вопроса по обеспечению исполнения решений. Напротив, эффективность решения зависит от взаимного уважения к компетенции исполнительной власти (разделение полномочий). Во многих странах суды могут выносить декларативные решения (см. ниже). В случае принятия декларативного решения, мнение верховного суда является последним словом по данному вопросу и подлежит исполнению. C. АДЕКВАТНОСТЬ СРЕДСТВ 1. Обеспечение исполнения судебных запретов в рамках Орхусской конвенции Что такое судебный запрет? Судебный запрет является юридическим механизмом, обычно принимаемым в рамках судебного рассмотрения, требующим принятие действия, или скорее, приостановление действия или комплекса действий, каким то образом связанных с судебным разбирательством. Судебный запрет зачастую является стержневым при рассмотрении дел по защите окружающей среды. В отличие от коммерческого права, иски, в которых одна сторона требует денежной компенсации у другой, иски экологического характера рассматривают предполагаемые действия, в случае реализации которых могут возникнуть необратимые последствия. В таких случаях денежная компенсация недостаточна. Единственным способом обеспечить полное устранение ущерба – это потребовать, чтобы действие не было осуществлено.185 Как работает судебный запрет? Судебный запрет обычно работает посредством сохранения изначальной ситуации или набора фактов до того момента, пока не будет принято окончательное решение суда. Например, административные власти, или НПО могут возбудить судебный иск против разработчика плана по возведению многоквартирного дома в черте парка и на основании несоблюдения им требований об участии общественности. Данный раздел рассматривает только судебные запреты. Однако в некоторых странах запретительные нормы могут приниматься другими властями. Например, в Дании учреждение, занимающееся административным контролем, может принимать «административные запреты». Административные меры по приостановке определенных действий, имеют большое значения в плане доступа к правосудию, поскольку административный контроль обычно производится на более раннем этапе в ходе проекта, чем судебное разбирательство. 185 95 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Однако если не приостановить действия по строительству дома разработчиком пока идет судебное разбирательство, окончательное решение суда может оказаться бессмысленным за те месяцы или годы, которые потребуются для его принятия и констатации, что строительная компания нарушила требования об участии общественности. Дом уже будет достроен, и в нем поселятся жильцы. Однако в начале судебного разбирательства суд может принять запретительное решение о принудительном запрете указанной деятельности, как в данном случае – строительство дома. Запрет данного действия на весь период разбирательства, т.е. судебный запрет обеспечивает полное предотвращение нанесения ущерба на весь период до принятия окончательного решения судом. В данном примере, судебный запрет не разрешает строительство дома в парке с тем, чтобы если судом будет принято решение о том, что проект не законен, парк бы не пострадал и сохранил свое первоначальное положение. Т.о., ответчик не может прибегнуть к стратегии, с одной стороны – задержки судебного разбирательства любыми возможными способами, и с другой стороны – попытки завершить свои потенциально незаконные действия до того, как суд может принять окончательное решение с требованием подчинения закону. Типы запретов – временный по сравнению с окончательным Во многих странах, включая Соединенное королевство, Ирландию, Словению и Австрию, суды могут принимать как «временные», так и «окончательные» запреты. 186 Временный запрет, т.е. самая важная тема данной дискуссии, принимается на ранней стадии судебного разбирательства с целью сохранения спорного предмета в первоначальном виде на всем протяжении судебного процесса. В примере, данном выше, временный запрет принимался бы при начальном слушании и приостановил бы все строительство в парке до принятия окончательного решения относительно того, не нарушила ли строительная компания требований об участии общественности. С другой стороны, окончательный запрет входит в формулировку окончательного решения суда, например, запрет на строительства дома в данном месте на все времена и тем способом, который пытался использовать подрядчик в связи с полным несоответствием законов планировки и соблюдения неприкосновенности озелененного пространства. Фактически, окончательное решение является одним из аспектов окончательного постановления суда, а не каким то отдельным промежуточным распоряжением. Однако если это уместно, суд может включить временный запрет в свое окончательное постановление полностью или отчасти. Стороны, участвующие в запрете Запреты могут использоваться с участием разных сторон, в зависимости от условий конкретной страны. Обычно, правительство прибегает к запретам по отношению к действиям частного лица. НПО также может прибегнуть к запрету по отношению к частному лицу. В ряде стран, НПО может использовать запретительные Врата демократии, сегодняшние тенденции в участии общественности в процессе принятия решений в Западной Европе, июнь 1998 года, Региональный центр по защите окружающей среды, Венгрия, стр. 49-50, 107, 184, 387-388. Обратите внимание, что условия в разных странах – различные. Например, временный запрет иногда упоминается как «постоянный запрет», в том смысле, что он остается в силе на всем протяжении судебного дела. Подобным же образом, окончательные запреты иногда рассматриваются как «бессрочные запреты». В целях логичности, в нашем тексте используются термины «временный» и «окончательный». 186 96 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " решения против правительства, когда считает, что оно предпринимает незаконные действия. Значительность результата запрета на практическом примере Возможность судебного запрета имеет особое значение при рассмотрении дел об окружающей среде. Эти дела обычно включают два компонента: экологический, то есть, то о чем говорят факты и набор юридических требований. Экологический вопрос, например, может включать в себя предполагаемое строительство на незанятом пространстве, или возможный выброс загрязняющих веществ в воду или атмосферу. Юридические требования, в данном случае, могут включать требования по проведению слушаний, предоставлению информации о планируемой деятельности, получению разрешения от министерства по окружающей среде или других государственных органов, либо же проведение экологической экспертизы или анализа последствий. Надлежащее исполнение юридических требований обеспечивает прозрачность в решении экологических вопросов. Возможность запрета, в частности временного, помогает сохранить статус status quo в ситуации с окружающей средой на то время, пока изучаются юридические требования, и, таким образом, позволяет сосредоточиться на этих юридических требованиях. Такое сосредоточение внимания обеспечивает целостность и действенность процесса в каждом отдельном случае. Кроме того, устанавливается норма поведения, когда все круги общественности понимают, что правовые нормы являются неотъемлемой частью процесса принятия решений и не являются при этом какой то досадной формальностью, которую можно игнорировать, как только начинаются какие то работы. Типичным примером того, как запрет может сохранить status quo в экологии и сосредоточить внимание на юридических требованиях, является судебный процесс по защите окружающей среды по делу “Markische Schweiz Nature Reserve” из Бранденбурга, Германия.187 В этом случае в 1994 году, частный инвестор обратился с просьбой разрешить ему застройку участка в природном заповеднике одноквартирными домами и коммерческими зданиями. Изначально он хотел построить 46 домов, но ему было отказано в разрешении. Однако после того как он сократил свои намерения на половину, государственная администрация земли Бранденбург позволила ему застраивать участок. Общественная группа Набу, выступающая за сохранение природы и запрет стройки участвовала в процессе, когда речь шла о проекте в 46 домов. В дальнейшем, группа не была проинформирована о втором этапе обсуждений с участием общественности и пересмотре решения, позволяющего строительство 23 домов. Набу подала в суд на государственную администрацию земли Бранденбург с жалобой, как на ненадлежащее соблюдение требований об участии общественности, так и на принятие решения о разрешении в незаконном размере. Баталии в суде растянулись, и принятие решения судом первой инстанции заняло три года. Тем не менее, экологическая группа добилась временного запрета в самом начале судебного рассмотрения, запрещающего какие либо подготовительные или строительные работы в природном заповеднике на протяжении всего трехлетнего периода. 187 Приложение A, Практический пример #__. 97 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Естественно, что Набу выиграла дело, что является важным событием. Более того, запрет обеспечил победу и достижение цели. В силу запрета, инвестор не мог начать застройку в ходе судебного разбирательства, и природный заповедник остался не тронутым. Более того, поскольку запрет означал, что результат рассмотрения дела будет иметь ощутимый результат для общины (он решит, будет ли осуществлено строительство в природном заповеднике). При этом местная общественность с интересом следила за ходом дела и видела, как соблюдаются важные юридические требования в ходе разворачивающегося рассмотрения. Если бы строительство началось в то время как шло судебное расследование, общественность справедливо могла рассматривать судебный процесс как метод, несоответствующий «реальному» принятию решений. Запреты могут также в значительной степени сократить общие судебные расходы и обеспечить в значительной степени своевременность принятия решений судом. Дело о пестицидах, проходившее в Нидерландах, четко указывает на эти моменты.188 В деле рассматривался ряд пестицидов, запрещенный законом Дании и Европейского Союза. Однако было выдано специальное разрешение распоряжением министерства под предлогом того, что эти пестициды были «совершенно необходимы» для сельского хозяйства Дании. Во время разбирательства в суде первой инстанции, административный суд выдал истцу запрет с тем, чтобы пестициды не использовались во время сезона опрыскивания. После того, как дело было выиграно в суде первой инстанции, круги, представлявшие интересы сельского хозяйства, с успехом лоббировали решение, чтобы новый закон не регулировал пестициды. Это было значительным событием, поскольку любое оспаривание правомерности закона проходит не в административном суде, а в гражданском, который, по многим причинам, гораздо неохотнее идет на запретительные меры. Однако в новом законе было административное требование о том, что только те пестициды, на которые были поданы заявки, считаются зарегистрированными по новому закону. Когда список пестицидов, на которые были поданы заявки, был опубликован, истец рассмотрел это как «административное решение» – акт, позволяющий регистрировать эти пестициды, и продолжил оспаривание этого решения в административном суде. Получив информацию о том, что дело будет слушаться в административном суде и, понимая, что может быть еще одна запретительная мера, за день до начала слушания Министерство объявило, что в том году не могли использоваться никакие пестициды, поскольку, дополнительно рассмотрев поданные заявки, оно пришло к выводу, что они не соответствовали требованиям.189 Далее, для того, чтобы спасти свое лицо, министерство воздержалось от поддержки нового закона, поскольку ожидало запретительных мер. Совершенно очевидно, что министерство было готово к защите нового закона в гражданском суде. В случае отсутствия запрета, опрыскивание могло начаться даже в то время, пока в гражданском суде шел процесс. Однако угроза запрета в административном суде изменила ситуацию. Вероятность этого не только предотвратила распрыскивание пестицидов, но и подсказала министерству необходимость прекратить свои попытки в гражданском суде и таким образом сэкономить истцу значительное количество времени и расходов. 188 189 Приложение A, Практический пример #__. Письмо Жуста Рутермана Брайану Рохану от 10 августа 2001 года. 98 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Придание реальной силы запретительным мерам для сторон, участвующих в Конвенции Признавая уникальность запретительных норм в случаях споров по экологическим вопросам, Статья 9.4 Орхусской конвенции, в частности, гласит, что нормы доступа к правосудию по статьям 9.1, 9.2 и 9.3 должны включать запретительные меры. Тем не менее, практика и опыт использования запретов не одинакова по регионам многих стран, подписавших Орхускую конвенцию. Запретительные меры уклончиво сформулированы по своим положениям и процедурным нормам, что в значительной степени сокращает или сводит к нулю их эффективность. Задача государств, внедряющих нормы Конвенции заключается в разработке органических нормативных баз для запретительных мер с тем, чтобы ими можно было пользоваться последовательно и эффективно во всех случаях, вытекающих из Статьи 9. Препятствия, сдерживающие эффективность запретов Практические примеры показывают, что наряду с успешным использованием запретительных мер, встречаются многочисленные случаи, когда эффективность этих мер сдерживается препятствиями сегодняшней реальности. Некоторые из этих препятствий сказываются на высокой стоимости этих запретительных мер, кроме того, существуют проблемы системного порядка, которые, в целом, не позволяют их использовать. Выплата залога Принимая запретительное решение, суды во многих странах могут потребовать, чтобы истец перевел деньги в качестве залога для покрытия убытков стороны, вынужденной приостановить свою деятельность.190 Эти убытки могут включать неполученную прибыль предприятия, деятельность которого приостанавливается или отсрочивается, а также штрафы и санкции, которые могут быть наложены правительством, поставщиками или другими агентами. Если истец, в конечном итоге, проигрывает дело, залог используется для компенсации ответчиком своих убытков. Обычно, эти убытки трудно поддаются подсчетам и являются огромными по размеру, намного превышая возможности НПО и обычных граждан выполнить данные требования. Это требование само по себе уже является самым большим препятствием к эффективному использованию запретительных норм во многих странах UN/ECE. Например, в России не существует никаких формул для исчисления залоговой суммы. Это решение остается на усмотрении судей, и при этом нет никаких норм для их подсчетов. Нет даже никаких стандартов относительно того, когда необходимо вносить сам залог. Прежде всего, ответчик должен запросить эту сумму, а суд, на свое усмотрение, принимает соответствующее решение. Стоит напомнить, что никаких стандартов, которыми судья мог бы руководствоваться, не существует. Этот сценарий существует и в других странах СНГ. Юрист, руководствующийся государственными интересами и пытающийся получить запрет, должен сначала попросить суд выдать распоряжение и только после этого адвокат может узнать требуется ли залог и в какой сумме. Не имея никаких ориентиров По сути, залог является гарантией, обеспеченной реальными деньгами, которая передается судебным властям. 190 99 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " относительно вероятности и суммы залога, а также никакой возможности собрать большое количество денег для уплаты залога, государственные юристы зачастую не могут добиться запретительных мер. Угроза исков со стороны ответчиков Во многих странах существует возможность подачи иска ответчиком о возмещении истцом ущерба, в связи с приостановкой деятельности из-за судебного запрета, в случае если истец проигрывает дело. Это тесно связно с проблемой требований выплаты залога. Величина и неопределенность таких ущербов обременительны для государственных юристов не в меньшей мере, чем требование о выплате залога и также являются основным финансовым препятствием на пути принятия запретительных решений. Например, в случае с парком Сармизеджетуза в Молдове, суд первой инстанции принял запретительное решение по иску юристов из Eco-Lex.191 Однако, после обращения в Апелляционный и Верховный суд, истец четко заявил, что если юристы Eco-Lex прибегнут еще к одной запретительной мере, то в случае окончательного проигрыша дела, он возбудит дело «о возмещении ущербов». Перед лицом потенциальной опасности в связи с необходимостью выплаты большой суммы по финансовому обязательству, юристы Eco-Lex воздержались от обращения о принятии запретительной меры.192 Подобное имело место и с парком Ваке в Грузии, в декабре 1999 года. Юристы из ассоциации «Правовое общество» пытались получить запретительное решение против компании, желавшей построить гостиницу в одном из парков Тбилиси.193 Однако клиент ассоциации опасался, что ответчик подаст на него в суд на возмещение ущерба, если дело, в конечном итоге, будет проиграно. Сумма потенциального ущерба от задержки строительства и сдачи в эксплуатацию 16 этажной гостиницы была неизвестна, но, по всей видимости, огромна. По этой причине, клиент Ассоциации отказался от иска о запрете строительства.194 Отсутствие четких стандартов и последовательной практики в принятии запретительных решений Еще одним аспектом, препятствующим эффективности запретов в данном регионе, является отсутствие четких стандартов для принятия запретов. Хотя свобода действий судей в принятии ими решений относительно того, когда надлежит принимать запретительные меры, важна, существует вероятность, что без наличия общих принципов или правовых стандартов, подсказывающих, когда принимать запретительные меры, эти меры могут использоваться не правильно и ответственность судов будет под вопросом. Стороны, участвующие в судебном процессе, не будут точно знать, в каких именно случаях принимаются запретительные меры. Например, в Молдове, где отсутствуют конкретные стандарты, которыми могли бы пользоваться судьи в принятии решений, единственным механизмом обеспечения объективности Приложение A, Практический пример #__. Письмо Людмилы Унгуряну Дэвиду Якобштейну, 7 августа 2001 года. 193 Приложение A, Практический пример #__. 194 Письмо Мераб Мераб Барбакадзе Брайану Рохану, 9 август 2001 года. 191 192 100 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " судьи, является возможность для любой из сторон обжаловать решение. 195 В ряде стран СНГ существует такие же нечеткие структуры. Отсутствие дееспособности судов Помимо отсутствия стандартов, которые могли бы обеспечить последовательность практики, еще одним препятствием в эффективном использовании запретительных мер является отсутствие понимания запретительных норм в судах. Хотя хорошие законы могут существовать на бумаге, судьи во многих странах, особенно в судах первой инстанции, где обычно первоначально слушаются дела запретительного плана, не знакомы с положениями запретительных норм и поэтому неохотно идут на их использование. В одном случае, судья принявший запретительное решение, практически попросил адвоката истца написать предписание на принятие этого решения, поскольку у него не было никакого опыта по данному вопросу. 196 Более того, притом, что возможность апелляции может, и фактически сдерживает в значительной степени суды низшей инстанции в принятии решений по широкому кругу вопросов во многих странах, сами апелляционные суды не вполне знакомы с юридическими требованиями по принятию и исполнению запретительных решений. Это мешает апелляционному суду играть роль механизма, который бы обеспечивал справедливое использование возможности использования запретительных норм. Во многих странах эта проблема эта проблема усугубляется полным незнанием законодательства по охране окружающей среды судебными работниками. Многие судьи не прошли обучения всем тонкостям этого законодательства и не уютно чувствуют себя при вынесении распоряжений, что отрицательно сказывается на экономических интересах, как, например, в случаях рассмотрения дел, требующих принятия запретительных решений.197 Отсутствие независимости судов Еще одним препятствием в использовании запретительных норм является отсутствие независимости судов. Во многих странах существуют тесные профессиональные связи между судебными и правительственными работниками и, в особенности, на местном уровне. Зарплаты судей и даже получение ими жилья зачастую контролируется госадминистрацией. Судьи рассматривают себя как лиц, способствующих достижению целей администрацией, а не как независимые органы. В такой ситуации, маловероятно, что судья может вынести запретительное решение против административного лица, или частного предприятия, имеющего связи в госадминистрации. На примере дела с Нескучным садом, Россия, можно видеть, насколько проблематично в странах, не имеющих стандартов для руководства судей, принятие запретительных решений по собственному усмотрению судьи, так, чтобы он при этом нес за них ответственность.198 В 1994 году городское правительство Москвы приняло решение о переконфигурации границ парка и отдало землю, которая находилась под охраной закона как исторический памятник, частному застройщику для сооружения Унгуряну Якобштейну, 7 августа 2001года. Устное сообщение Павла Замфир во Львове, Украина, 4 июня 2001 года. 197 Телефонный разговор межу Унгуряну, Якобштейном и Роханом 20 августа 2001 года, обсуждение вопроса недостаточной информированности работников правосудия в Верховном суде Молдовы по основным элементам запретительных норм. 198 Приложение 1, Пример #__. 195 196 101 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " многоквартирных домов. Это распоряжение было нарушением законов об исторических памятниках, экологической экспертизе, принципах районирования и проведения тендеров. Несмотря на горячие протесты общественности, включая радио и телевещание, а также жалоб городским, районным и федеральным властям, поступавшим от граждан и неправительственных организаций, в 1995 году началась вырубка деревьев и широкомасштабное строительство. Экологическая неправительственная организация оспорила распоряжение правительства города в московском суде и сразу же потребовала принятие запрета на строительство. Хотя ведущееся строительство с полной очевидностью уродовало вид парка в данном месте, судья московского городского суда отказал в иске на запрещение строительства, утверждая, что тот факт, что действия ответчика наносили ущерб окружающей среде, не мог быть доказан. Хотя существовала возможность обжалования этого решения, это повлекло бы паузу в ходе судебного дела, что было нежелательным на тот момент. Таким образом, неправительственная организация была вынуждена согласиться с решением. Окончательно проиграв дело на уровне городского суда, неправительственная организация обратилась в Верховный суд Российской федерации, который снова вернул дело с московский городской суд на том основании, что судья городского суда был «не объективен». Одним из самых сильных аргументов в пользу обвинения в необъективности было непринятие запретительной меры, несмотря на более чем достаточные доказательства того, что эта мера была необходима в тот момент. С учетом взаимоотношений между судьями городского суда и правительственной администрацией, непринятие постановления о запрете строительства не было сюрпризом. На принятие окончательного решения о приостановлении проекта ушло семь лет. Тем временем, отсутствие такой запретительной меры привело к вырубке более чем 200 деревьев.199 Неадекватное исполнение Еще одним препятствием, сдерживающим эффективность судебных запретов, является отсутствие надлежащего исполнения этих решений. Хотя суды выносят постановления запретительного характера, обычно либо судебный пристав, либо полиция или другой государственный служащий отвечают за исполнение запретительного решения и за то, чтобы лица, не исполняющие его, несли наказание. В некоторых странах, однако, лица, следящие за исполнением судебных постановлений, не выполняют свою функцию, что лишает запретительные меры какого либо смысла. Такое состояние дел совершенно четко прослеживается в случае с Парком Победы в Армении, где из-за полной недееспособности экологического суда запретительное постановление не было вынесено по иску Центра общественного экологического просвещения в его борьбе за запрещение незаконного строительного проекта в Парке Победы.200 Более того, даже в тех странах, где запретительные постановления исполняются, они зачастую отсрочиваются, что приводит к ненужному экологическому ущербу.201 В Нидерландах, контроль над исполнением запретительных постановлений суда зачастую передается административному учреждению, в чьей юрисдикции находится данный вопрос. Если учреждение не желает исполнять Телефонный разговор между Ольгой Разбаш, Брайаном Роханом и Дэвидом Якобштейном, 13 августа 2001 года. 200 Приложение 1, Практический пример #__. 201 Устное сообщение Шандора Фулопа во Львове, Украина, 5 июня 2001 года. 199 102 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " запретительное постановление или медлит с его исполнением, истцу приходится снова обращаться в административный суд, чтобы заставить данное учреждение выполнить решение, либо же обратиться в гражданский суд с тем, чтобы решение было выполнено в принудительном порядке. Эти дополнительные шаги приводят к дополнительным расходам и отсрочкам в исполнении решения. Стратегии эффективного исполнения запретительного решения При всем разнообразии и сложности описанных препятствий, есть ряд конкретных шагов, которые могут быть предприняты для обеспечения органичного и эффективного исполнения решения в рамках Статьи 9.4. В связи со значительностью препятствий для граждан, которые представляют собой требования о залоги и возможность иска со стороны ответчика, эти положения должны рассматриваться в ходе реформ в первую очередь. Устранение барьеров в связи с залогом и иском ответчика Самым простым выходом было бы полностью отменить положения о залоге и иске ответчика в тех странах, где они существуют. Во многих странах, где широко используется практика запретительных мер, требования о залоге и возможность подачи иска ответчиком не используются. Другим выходом может быть сохранение этих положений, но введение ограничений на сумму залога и требования ответчика о возмещении ущерба в делах, где затронуты интересы общественности. Например, для того, чтобы запретительное постановление могло быть вынесено, от гражданина или неправительственной организации можно потребовать внесение залога в 50 минимальных зарплат. Такая сумма, хотя и не маленькая, все же посильна для многих общественных организаций и их сторонников. Такой подход называется «символическим залогом». Он устанавливает приемлемый предел и служит цели, чтобы истцы прибегали к запретительным мерам только в неотложных случаях, когда они уверены, что у них есть шанс выиграть от окончательного решения. Таким образом, решалась бы одна из проблем, когда залог и возможность встречного иска использовались бы только с целью облегчения ситуации. Помимо ограничения количества дел, в которых истцы пытались бы добиться вынесения запрета, требование о залоге и возможность иска со стороны ответчика также направлены на решение еще одной проблемы. Когда предприятие вынужденно приостановить свою деятельность в силу принятого запрета, оно несет большие убытки и, как следствие, не может их покрыть каким либо иным способом, в том случае, если в конечном итоге оно выигрывает дело. Этот вопрос необходимо учесть для того, чтобы серьезно рассматривать вопрос об отмене или сокращении залога или суммы иска ответчика, Многие страны отреагировали на эту проблему тем, что разработали четкие правовые стандарты относительно того, когда не может приниматься запретительное решение. Хотя формулировки стандартов в разных странах различаются, конечный результат – одинаков. Запретительные меры используются в ограниченном количестве случаев, когда возможность необратимого ущерба велика и только после рассмотрения различных факторов, включая экономический. В Венгрии запретительное постановление может быть принято 1) как «неизбежное», чтобы предотвратить ущерб; 2) во избежание изменений 103 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " фактологической базы судебного расследования; 3) если оно необходимо в иных случаях, заслуживающих особого внимания. Если суд устанавливает наличие какого либо из этих условий до принятия запретительного решения, он должен впоследствии проследить, чтобы сумма ущерба, вызываемого запретом, не превышал бы возможной суммы выигрыша от него.202 Такое судебное расследование обеспечивает суду гибкость в принятии решения об уместности запретительной меры в каждом отдельном случае. В то же время, разрабатывается стандарт, который понятен каждой из сторон, участвующей в судебной тяжбе, и дается возможность оспорить запретительную меру, если это необходимо. В Соединенных Штатах суды разработали различные методы балансирования интересов в судебных делах о вынесении запретительных мер. Верховный суд США требует, чтобы истец доказал, что если запретительное постановление не будет принято, он понесет «непоправимый ущерб» и чтобы он мог убедить в его необходимости. Однако суды должны тщательно взвешивать интересы, как истца, так и ответчика при вынесении своих решений. При интерпретации этого стандарта, многие суды в США используют четырехэтапное расследование. 1) значительность угрозы непоправимого ущерба истцу, если запрет не будет вынесен; 2) баланс между этим ущербом и ущербом, который может нанести ответчику запретительное решение; 3) возможность выигрыша для истца от принятия данного решения; и 4) общественный интерес.203 В отличие от Венгрии и Соединенных Штатов, в Нидерландах не существует письменного стандарта, регулирующего принятие запретительных мер. Тем не менее, многие судьи используют эти меры в большом количестве дел. Таким образом, как свидетельствует пример из практики Голландии, там создалась своеобразная система «процессуального права», когда и судьи и адвокаты знают по каким типам дел могут быть приняты запретительные постановления. Стандарт, которым руководствуется голландский судья похож на американский. Оцениваются: 1) оправдано ли принятие «немедленных мер»; 2) необходима ли данная мере для сохранения «баланса интересов», который может пострадать, если запрет не будет принят; 3) может ли вероятная длительность судебного дела привести к несправедливому результату, если запрет не будет принят; 4) есть ли у истца шансы выиграть данное дело. Хотя данная процедура и неписаная, она четка и, что более важно понятна для судебной общественности Голландии. Это обеспечивает высокую степень последовательности решений и ответственности судей.204 С учетом потенциальных последствий для определенной стороны, в отношении которой вынесен судебный запрет, предписывающий приостановку экономической деятельности, эти стандарты работают на двух уровнях. Первый – они отражают выбор, который делает общество, и который отражен в законе. Этот закон гласит, что когда используется запретительная норма, риск экономического ущерба стороне, которой предписывается приостановка деятельности, значительно меньше, других важных факторов и посему может быть приемлем. Второй – эти стандарты обеспечивают последовательность и прозрачность расследования, посредством которого правовая Врата демократии, сегодняшние тенденции в участии общественности в процессе принятия решений в Западной Европе, июнь 1998 года, Региональный центр по защите окружающей среды, Венгрия, стр. 228. 203 МакЛафлин и Диллон, Предварительные запреты в федеральных судах, Институт действующего законоведения, 1996. 204 Разговор между Рутерман, Роханом и Якобштейном, 13 августа 2001 года. 202 104 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " система может решить, когда приемлем судебный запрет. В странах использующих эти или подобные стандарты, положения о залоге или иске со стороны ответчика не используются; юридические стандарты сами по себе являются способом, котором эти сообщества уравновешивают интересы и контролируют риск экономического ущерба ответчику. При последовательном внедрении, эти стандарты обеспечивают эффективное использование судебного запрета во всех необходимых случаях, не перекладывая при этом неразумно тяжелое финансовое бремя на истцов, которые пытаются его добиться. Пример Нидерландов интересен и еще в одном смысле, поскольку иск со стороны ответчика теоретически возможен, но практически не используется. Правовая культура Голландии не приветствует, чтобы одна сторона преследовала другую за ущерб, и голландские судьи неохотно выносят решения о крупных денежных возмущениях. Отчасти, это является проявлением эффективности системы социальных выплат, которая интерпретируется, как компенсация различных материальных убытков, которые могут быть причинены, и таким образом необходимость в крупных денежных компенсациях отпадает. Более того, концепция разрушающего повреждения вообще отсутствует. Хотя в Нидерландах и было несколько случаев, когда истец, успешно добившийся судебного запрета, в конечном итоге проигрывал дело. Существующий опыт показывает, что истец вряд ли будет «наказан» и ему придется выплачивать значительную денежную компенсацию. В административных делах, ответчик должен был бы доказывать явное «злоупотребление правами» со стороны истца, но сам факт принятия решения о судебном запрете является доказательством, что такое злоупотребление не имело места. В гражданском суде, истец теоретически более уязвим в плане иска о возмещении ущерба. Однако общественное мнение и юридическая система Голландии практически против использования крупных денежных компенсаций, а существующая система социальных пособий практически сводит на нет использование этой меры.205 В Грузии наблюдается другой подход к решению проблем с залогами и исками ответчиков. Статья 29 нового грузинского административного процессуального кодекса гласит: Передача иска в [административный] суд приводит к приостановке соответствующего административного акта.206 С учетом того, что базовый административной акт используется в большом количестве судебных дел по защите окружающей среды, данное положение автоматически является судебным запретом. Например, в делах с Нескучным садом (Россия), природным заповедником Markische Schweiz (Германия), парком Сармизеджетуза (Молдова) и делом с пестицидами (Нидерланды) в основе лежал административный акт, который разрешал деятельность, потенциально наносившую экологический ущерб. По законодательству Грузии, само начало судебного дела в административном суде оспаривающего базовый административный акт и законность деятельности, служит основанием для приостановки этой деятельности. Этот автоматический запрет действителен до тех пор, пока суд не примет окончательного решения и поскольку данный судебный запрет непосредственно связан с административным актом более чем с экономической деятельностью, которую он разрешает, не существует никаких Разговор между Рутерман, Роханом и Якобштейном, 13 августа 2001 года и письмо Рутермана Якобштейну, 22 августа 2001 года. 206 Административный процессуальный кодекс Республики Грузия, январь 2000 года. 205 105 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " требований о залоге и нет возможности для подачи иска о возмещении ущерба ответчиком. Изложенные выше подходы обеспечивают конкретные, целенаправленные средства для преобразования положений о залоге и судебных исков со стороны ответчика при использовании судебного запрета. Однако, необходимы дополнительные усилия, как, например целевое обучение для углубления понимания законов относительно того, как действует судебный запрет, обучение персонала судов, ответственного за исполнение судебных запретов и меры по обеспечению большей независимости судов с тем, чтобы они могли использовать данный инструмент в полную силу. Некоторые из этих мер могут быть реализованы за короткое время посредством пересмотра отдельных кодексов или осуществления программ обучения, а также усилий по осуществлению структурной реформы. Как кратковременный, так и долговременный подходы должны использоваться для того, чтобы страны, присоединяющиеся к Конвенции, использовали судебный запрет, который является действенным и реально существующим инструментом. 2. Судебная согласованность Согласованное применение закона чрезвычайно важно для социального и экономического развития. Когда граждане и юридические лица обращаются к правовой системе для разрешения споров, они должны чувствовать, что правосудие ко всем применяет принцип равенства и беспристрастности. Чтобы принимать компетентные, соответствующие закону решения, они должны иметь возможность полагаться на предыдущие случаи применения закона, которые проинформируют их о возможных способах применения закона в будущих обстоятельствах. Чтобы это было возможным, законы должны интерпретироваться от дела к делу в рамках судебной власти согласованно, независимо от участвующих сторон или опыта судьи. Хотя решения апелляционных судов играют значительную роль в обеспечении согласованности в судах первой инстанции как в системе общего так и в системе гражданского права, требуется дополнительное время и средства для доведения дела до апелляционного уровня. Следовательно, важно, чтобы суды первой инстанции были должным образом проинформированы о нормах правовой интерпретации и имели доступ к последней правовой информации и практике ведения дел. Консультативные заключения Во многих странах гражданского права суды вышестоящей инстанции издают консультативные заключения. Консультативное заключение излагает юридическое мнение суда вышестоящей инстанции в отношении того, как следует должным образом разрешить определенный правовой вопрос, обычно в теоретическом контексте. Такие заключения передаются судьям нижестоящих судов, а также юристам и общественности, для разработки согласованности юридической интерпретации при рассмотрении сходных дел. Особенно в странах переходного периода, где у судей часто бывает неполный доступ к юридической информации, конкретные рекомендации, содержащиеся в консультативных заключениях, чрезвычайно важны для судов первой инстанции, на них регулярно ссылаются судьи при подготовке своих решений. Юридические полномочия 106 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Юридические полномочия консультативных заключений различны в различных странах. В некоторых странах, консультативное заключение существует только в качестве руководства для судей нижестоящих судов. Например, в Молдове, несмотря на то, что роль Верховного суда предусматривает систематизацию и обеспечение согласованности судебных решений, его консультативные заключения не являются “обязательными” для судей, и не “интерпретируют закон.” Согласно Закону о Верховном суде, Верховный суд “обобщает судебные решения, анализирует судебную статистику и разъясняет вопросы судебной практики, объяснения, не интерпретирующие законы, не являются обязательными для судей …[и] представляют методическую помощь судьям по вопросам, касающимся применения законов.”207 В других странах, консультативное заключение является юридически обязательными; другими словами, консультативное заключение имеют силу закона. До последнего времени такова была ситуация в Украине, где в соответствии с законом “О судебной системе,” “Верховный суд…должен изучать и обобщать судебную практику, анализировать судебную статистику и представлять судам направляющие объяснения по вопросам применения законов ….Направляющие объяснения Пленума Верховного суда Украины должны быть обязательными для судов, других агентств и должностных лиц, применяющих правовые инструменты, которые были интерпретированы.”208 Системы общего права, такие как Великобритания и Соединенные Штаты, не используют консультативные заключения как таковые. Скорее посредством доктрины stare decisis (господствующей силы прецедента), все решения суда вышестоящей инстанции имеют статус закона и являются обязательными для нижестоящих судов при последующем рассмотрении дел. В Соединенных Штатах, например, все решения Верховного суда являются автоматически обязательными для всех нижестоящих судов по всем последующим делам, касающимся соответствующих правовых вопросов. Процесс выдачи Консультативных заключений В большинстве стран, единственный орган, такой как Верховный суд, имеет полномочия по выдаче консультативных заключений посредством официального решения или пленарного заседания. Часто отдельный Конституционный суд имеет сходную функцию вынесения постановлений по конституционности существующих законов. Хотя решения Конституционного суда обычно являются обязательными, их юрисдикция, как правило, относится только к конституционным вопросам. С другой стороны, юрисдикция Верховного суда распространяется на применение широкого ряда законов и положений в стране, позволяя, таким образом, выдавать консультативные заключения по широкому ряду правовых тем. При разработке консультативного заключения выполняют ряд шагов. Вопервых, Верховный суд анализирует решения нижестоящих судов в поисках сходных дел, по которым были приняты несогласованные решения; дел, в ходе которых была дана неточная интерпретация нового закона; или видов решений нижестоящих судов, которые наиболее часто аннулировались судами вышестоящей инстанции. В некоторых случаях нижестоящие суды также обращаются в Верховный суд с просьбой рассмотреть определенные вопросы права. На основании этого анализа, далее Суд 207 208 Закон о Верховном суде Молдовы, Статья 2. Закон о судебной системе Украины, Статья 40, 1981. 107 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " разрабатывает перечень тех консультативные заключения. областей права, по которым он подготовит Во многих случаях специальный департамент Верховного суда готовит проект каждого консультативного заключения. Чтобы помочь в процессе подготовки проекта, нижестоящие суды могут получить указания направлять в Суд все материалы по своим делам по выбранной теме. Когда проект готов, он передается экспертам в этой области права; в вопросах экологического права экспертами могут выступать Министерство охраны окружающей среды, преподаватели экологического права, и НПО, занимающиеся экологическим правом. После рассмотрения комментариев этих специалистов, на пленарном заседании Верховного суда официально выпускается окончательная версия консультативного заключения. Важность консультативных заключений в правовой системе В большинстве стран в правовом сообществе существует согласие в отношении важности и полезности консультативных заключений. Юристы регулярно используют их для поддержания и оттачивания своих правовых аргументов, а судьи рассматривают их как важное руководство в процессе принятия решений по делам. Заключения также стимулируют и информируют более глубокие правовые исследования в академических кругах. Препятствия на пути к эффективному использованию консультативных заключений Отсутствие обязательного действия Самой насущной проблемой, связанной с консультативными заключениями, о на которую указали практики нескольких стран, является то, что заключения не являются обязательными как законы. Как говорилось ранее, такова ситуация в Молдове. Также, 21 июня 2001 г. Украина модифицировала свои законы, касающиеся судебной системы по нескольким аспектам, включая исключение обязательного характера заключений в пользу только лишь рекомендательного подхода, используемого в Молдове. До июньских поправок 2001 года, Верховный суд Украины по сути имел возможность создавать новые законы в своих заключениях, и от судей нижестоящих судов требовалось включать заключения в свою работу. С июньскими поправками, способность Суда решать несогласованную правовую практику и требовать строгого соблюдения согласованных норм, была ликвидирована. Хотя похоже, что юридические круги Украины будут продолжать относиться к заключениям с глубоким уважением, отсутствие обязательного характера прежних заключений, будущие консультативные заключения более не смогут авторитетно обеспечивать, по закону, правовую согласованность по рассматриваемым вопросам. Неадекватное распространение Консультативные заключения обычно рассматривают области права, в которых наиболее высок уровень несогласованности. Кроме того, во многих странах мало других источников правовой информации, что придает заключениям еще больше солидности и важности в правовых кругах. Однако, в некоторых случаях сами консультативные заключения очень плохо распространяются. Например, до независимости Молдовы все консультативные заключения распространялись в 108 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Бюллетене Верховного суда, который публиковался ежеквартально каждый год. В настоящее время в связи с бюджетными ограничениями, Бюллетень печатается от случая к случаю и даже не содержит все выпускаемые консультативные заключения. В Украине доступность немного лучше для тех, у кого есть доступ к интернету или коммерческим базам данных. Однако, такие ресурсы редко доступны представителям правового сообщества в маленьких городах и сельских районах. Недостаточное покрытие правовых вопросов Особенно в странах переходного периода, юристы, судьи и другие часто жалуются на то, что законы очень объемны, неясно написаны и постоянно меняются. В такой ситуации консультативные заключения играют очень важную роль. Однако, изза финансовых ограничений Верховный суд, как правило, может рассмотреть лишь небольшую часть случаев правовой несогласованности и других вопросов, требующих прояснения. Например, до июньских поправок 2001 года в Украине, Верховный суд получал в среднем 30 000 запросов о консультативных заключениях в год. По ним он смог выпустить только около 10 заключений в год. Эта проблема еще больше в области экологического права, которое считается “новой” областью права. Судьи Верховного суда, наряду с судьями нижестоящих судов проявляют неосведомленность в вопросах экологического права. Таким образом, сталкиваясь с огромным количеством нерешенных вопросов, включая и множество вопросов по более знакомым областям, таким как уголовное право, суды редко выбирают вопросы экологического права для консультативных заключений. Например, Верховный суд Молдовы издал всего одно консультативное заключение по экологическому праву. Возможности для улучшения процесса, касающегося консультативных заключений Имеется ряд конкретных шагов, которые могут улучшить администрирование и функционирование консультативных заключений. Первым может быть внесение поправок в законодательство с тем, чтобы заключения являлись “обязательными” или имели “статус закона”, как это до последнего времени было в Украине. Это существенно повысит способность заключений обеспечивать судебную согласованность, требуя от судей соблюдения заключений. Юристы также смогут полностью полагаться на заключения, вместо того, чтобы призывать судей принять рекомендации заключения. По крайней мере в некоторых странах, такой подход широко поддерживается юридическими кругами. Еще одним конкретным шагом будет существенное увеличение объема консультативных заключений, выпускаемых в год. Хотя, по крайней мере частично, это вопрос финансовых ресурсов, та важная роль, которую играют эти заключения в правовой системе, требует согласованных действий, направленных на увеличение годового количества заключений. Это должно сопровождаться графиком регулярной публикации всех консультативных заключений. Учитывая уважение, с которым судьи и юристы относятся к заключениям, в сочетании с крайней потребностью в необходимости и согласованности во многих правовых системах, приоритетом должно стать более широкое регулярное распространение большего количества заключений. Этого можно достичь в ходе более широкой судебно-административной реформы, которая происходит во многих странах. 109 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " И, наконец, как и с другими “новыми” во многих странах областями права, такими как частная собственность и права человека, важность экологического права должна быть подчеркнута для тех, кто решает какие темы рассматривать в консультативных заключениях. Фокусированное обучение по вопросам основ экологического права, а также по нынешним противоречиям и неясностям в области его применения, должно быть нацелено на судей Верховного суда, на их помощников и на специализированные департаменты, формулирующие консультативные заключения. Этот простой шаг, в совокупности с другими, описанными выше, приведет к заметным улучшениям в качестве правовой практики во многих странах. 3. Ущербы Основной проблемой при использовании средств для возмещения ущерба в делах, связанных с защитой окружающей среды, является то, что этот ущерб непоправим. Некоторые люди полагают, что сам факт установки цен на природные ресурсы и окружающую среду служит их уничтожению. Однако, нормы по возмещению ущерба в случаях непреднамеренного ущерба личной собственности или другим интересам, оказываются очень полезным инструментом, как полезны они и в плане продвижения дел по защите окружающей среды. Как сказал Крамер: Поскольку неизвестно, как может быть представлена в нормах по решению споров «окружающая среда» общественного интереса (в целом), делается ставка на не менее важный фактор – эгоизм граждан, которые имеют возможность при защите собственных интересов поднимать вопросы и ссылаться на документы, разработанные для защиты окружающей среды.209 Возможность добиться постановления о возмещении ущерба связана с дополнительными трудностями. Кто является настоящим «собственником» или получателем компенсации за ущерб природе? Это государство? Или же это члены, которые могут отстаивать интересы окружающей среды? Имеют ли статус деревья? Как может быть предотвращена трагедия для горожан? Даже если возможно установить «владельца», как можно определять стоимость уникальных природных элементов, которые невозможно ничем заменить? Как насчет неопределенности расчетов при ущербах, являющихся результатом вновь открытых явлений, или источников, которые ранее считались безвредными, как, например, ионизирующая радиация. Проблема ущерба заслуживает дальнейшего изучения. Здесь можно сказать еще об одной проблеме – возможности «нематериального» ущерба. В некоторых западных правовых системах, в первую очередь в Соединенных Штатах, суды имеют возможность применять карательные санкции в случаях, не связанных напрямую с причиненным ущербом, как, например, особенно оскорбительным поведением или попытками его предотвращения путем создания прецедента. Многие правовые системы не предусматривают применение карательных мер. Однако, даже в тех странах, где это не предусматривается, существуют схожие механизмы. Это возмещение «морального» ущерба. Меры по возмещению морального ущерба теоретически увязываются Людвиг Крамер, “Гражданин в окружающей среде: Доступ к правосудию,” 8 Обязательства по защите окружающей среды, 127, 140 (2000). 209 110 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " фактическим ущербом и посему не являются карательными, тем не менее, ущерб нематериален, потому что он связан с психологическим фактором, или моральным оскорблением. Поскольку такой ущерб трудно соизмерить, трибунал обладает широким диапазоном определения суммы морального ущерба и может присудить такую сумму, которая, как мера наказания или предотвращения аналогична судебному запрету в других юрисдикциях. Пример такого дела из практики Украины можно найти в сборнике практических примеров. Дела, связанные с рассмотрением морального ущерба имеют преимущество в плане наработанной практики с его количественным определением. Вновь возникающие ситуации, которые могут представлять трудности с количественным определением материального ущерба, могут (хотя бы отчасти) рассматриваться как иски по возмещению морального ущерба. Еще одним примером из украинской практики с жителями «санитарных зон» вокруг завода, представляющего большую опасность в плане выбросов химических веществ, которые узнали о серозных экологических нарушениях на этом заводе. Хотя доказательство конкретных фактов выброса было затруднительным, доказать, что жители находились в постоянном страхе угрозы для их здоровья, оказалось легко. Возможная необходимость оспаривания иска о моральном ущербе зачастую стимулирует работников таких заводов к соблюдению экологических законодательных документов. D. ИЗДЕРЖКИ 1. Судебные издержки Высокие судебные издержки часто удерживають граждан и НГО от обращения в суд. Судебные издержки в административных делах обычно ниже, чем оплата гражданских дел. Это характерно для таких стран, как, например, Польша, и незначительные траты способствуют росту числа административных разбирательств. Другие страны освобождают стороны от уплаты или позволяют снизить сумму издержек в административных делах для определенных категорий лиц, оговоренных в законодательстве (например, Эстония и Венгрия). В Словакии экологические благотворительные и гуманитарные организации и фонды полностью освобождены от уплаты судебных издержек в административных делах, однако хорватское законодательство не предоставляет такой возможности для общественных организаций, оставляя бесплатное ведение дела прерогативой частных лиц. Гражданские дела дороже, чем административные. Много стран восточной и центральной Европы и бывшего СССР вносят в сумму издержек процент на возмещение убытков. Только после этого можно начать разбирательство. Например, в Болгарии и Венгрии, в сумму судебных издержек в гражданском процессе включены 4 % и 6 % искомого и оценочного ущерба соответственно. Также и в Словении, издержки выщитываются на основе ценности и, так сказать, дороговизны судебного разбирательства. Часто эти издержки могут достигать размеров средней зарплаты за несколько месяцев. Административные и гражданские издержки ложаться тяжелым бременем на истца еще и потому, что они должны быть выплачены наперед. Хотя истец может в случае выигрыша возместить издержки, обязательная оплата наперед часто препятствует подаче иска. Например, в деле о Сосновке (Украина), тысячи детей, проживающие в селах, примыкающих к шахте, получили повышенную дозу фторида с 111 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " питьевой водой. В итоге, здоровье детей заметно ухудшилось. Несмотря на то, что Украина недавно пересмотрела закон, уменьшив сумму судебных издержек от 5% до 1% ущерба, начало этого разбирательства, где оцененный ущерб составлял около $1000, стало невозможным ввиду запредельных для сельских жителей сумм. Конечно, эти проблемы должны быть решены национальным законодательством, и некоторые страны уже предприняли шаги к устранению этих препятствий. Например в Словакии, как уже говорилось, отдельные НГО освобождены от оплаты судебных издержек в административных делах. Польша также предприняла ряд действий, чтобы облегчить бремя издержек, начиная с практики «односторонних судебных издержек», при которой суд может обязать ответчика оплатить издержки выигрывшей стороны. Однако органы государственной власти даже в случае выигрыша не имеют права на оплату судебных издержек проигравшей стороной. Другие страны должны последовать этому положительному примеру. Для того чтобы устранить финансовые барьеры, каждая страна должна принять доступные законы, которые будут способствовать уменьшению сумм судебных издержек и сведут практику взимания оплаты наперед на нет. 2. Возмещение издержек на оплату юридической помощи Высокие издержки препятствуют судебным разбирательствам. Однако иногда общественная организация вынуждена «раскошелится», если адвокат требует оплатить его труд по рыночной цене, или НГО должна пригласить эксперта для дачи показаний. В таких случаях судебные издержки значительно возрастают. В некоторых странах, как, например, Молдова, истец также обязан оплатить явку свидетелей. Таким образом, затраты стороны на судебную тяжбу могут быть очень высокими. В дополнение следует сказать, что, поскольку большинство европейских стран следуют модели «проигравший платит победителю», проигравшая сторона может быть вынуждена оплатить также гонорар адвоката и другие издержки выигравшей стороны. Хотя подобная практика и отличается от американской системы, где каждая сторона обычно оплачивает свои издержки, каждая из систем имеет ряд сложностей в достижении объективного правосудия. Ниже будет рассказано, как каждая система, претерпев ряд юридических изменений, может стимулировать проведение судебных процессов ради общественного блага. В европейской системе, в основе которой – модель «проигравший платит», чаще всего проигравший вынужден оплатить все судовые издержки истца, включая гонорары адвоката и экспертов. Самая очевидная трудность этой системы заключена в том, что, в случае, если НГО проигрывает дело, затраты очень высоки. Несмотря на то, что эта система уменьшает объем незначительных исков, она параллельно препятствует проведению серьезных разбирательств или тяжб, посвященных нестандартным, беспрецедентным вопросам. Это происходит по причине страха, который испытывает истец – не так перед проигрышем, как перед неподъемными издержками. Тем не менее, европейская система может быть довольно прибыльной для НГО, т.к. юристы заинтересованы в серьезных делах ради общественного блага, особенно зная, что в случае выигрыша они получат солидную компенсацию. Многие проблемы, однако, коренятся в специфике национального законодательства разных стран. В Украине, к примеру, Гражданско-процессуальный 112 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Кодекс оговаривает, что в случае, если адвокат оказывает свои услуги бесплатно, суд может принудить проигравшую сторону отдать сумму, эквивалентную услугам адвоката, не выигравшей стороне, а государству. Таким образом, юристы, которые берутся за дела ради общественного блага, часто идут на риск быть неоплаченными, и, следовательно, интерес к подобного рода делам угасает. Законодательство Болгарии создает похожие проблемы. Выигравшая сторона не может добиться возмещения издержек в административных делах. Проигравшая сторона обязана лишь частично оплатить адвокатский гонорар и судовые траты в гражданских разбирательствах. Таким образом, подобные законы сводят на нет основы европейской модели «проигравший платит», а именно – возмещение издержек в случае выигрыша, предусматривая только частичную выплату. Даже если НГО выигрывает дело и суд обязывает проигравшую сторону оплатить издержки, выполнение постановления суда до сих пор остается главной проблемой во многих странах. Например, вспомним дело о Стынаве, проведенное ЭКОПРАВО-Львов, когда истцы, выиграв дело, получили мизерную компенсацию от ответчика (Государственного Комитета по Геологии). Некоторые европейские страны приняли законы, согласно которым возмещение судовых издержек – необходимая процедура. Однако в то же время эти законы препятствуют проведению дел ради общественного интереса. Например, в Германии законом предусмотрено, что сторона может обратиться за юридической помощью, в случае, если она не в состоянии оплатить судовое разбирательство, и подобная финансовая несостоятельность противоречит понятию права ради общественного блага. Для того, чтобы получить юридическую поддержку, подаваемый иск должен иметь как бы потенциал успешного исхода и быть обоснованным и серьезным, чтобы силы не тратились впустую. Таким образом, система «проигравший платит» предоставляет возможности для НГО в том смысле, что они могут заинтересовывать адвокатов браться за дела ради общественного блага, особенно в случае, если адвокат считает процесс серьезным. Достичь заинтересованности можно путем внедрения новых законов в странах оговариваемой модели, таких как Германия, где предоставляется юридическая поддержка в делах ради общественного блага. В дополнение, законы, которые препятствуют выплате судебных издержек (как в Болгарии или Украине) должны быть пересмотрены, а сами выплаты – гарантированы. Американская система тоже небезупречна. Она предоставляет новые, отличные от европейских возможности, но и создает свои трудности. В Америке обычно каждая сторона оплачивает издержки отдельно. С уверенностью можно сказать, что НГО, которая не уверена в положительном для себя исходе дела, не будет избегать разбирательства по причине пресловутой боязни лишиться своих средств. Стоит также отметить, что существуют отдельные законы, согласно которым можно добиться покрытия издержек в делах против федерального правительства в случае, если НГО выигрывает иск, в то время как правительство не имеет такой возможности. В американском законодательстве есть приблизительно 150 федеральных законов, включая 16 основных экологических законов, посвященных этой тематике. Большинство экологических законов, предусматривающих оплату издержек ответчиком, гарантируют следующее: 113 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Суд может обязать проигравшего оплатить издержки тяжбы (включая гонорары адвоката и экспертов) в том случае, если суд считает это целесообразным. Согласно акту «О равном доступе к правосудию», который предусматривает оплату издержек проигравшей стороной, в любом иске против федерального правительства (не только экологической направленности), сторона, выигравшая иск против федерального правительства, в не зависимости от своего статуса (ответчик/истец), может возместить любые издержки, если сторона может доказать, что правительственная позиция не была достаточно разъяснена. Основной целью подобной практики является стимулирование гражданских исков, чтобы достичь соответствия с установленной федеральной политикой. Законы стремятся создать условия, при которых адвокаты будут охотней браться за дела ради общественного блага, поскольку в случае выигрыша юрист получает вознаграждение за оказанные услуги. Однако, компенсация издержек не гарантирована, т.к. законы как бы уполномочивают суд решить должна ли сторона оплатить издержки и в каком размере. Таким образом, американская система материально заинтересовывает адвокатов приниматься за дела ради общественного блага. Но в то же время издержки на судебную тяжбу (услуги адвоката, наем экспертов, другие необходимые расходы) часто настолько высоки, что они создают ощутимые препятствия, потому что должны быть первоначально оплачены истцом. Ведь даже если иск выигран, решение о возмещении издержек и их размере остается за судом. Но, несмотря на эти проблемы, американская система благоприятствует судовым разбирательствам ради общественного блага, и многие общественные организации доверяют практике возмещения издержек, и часто благодаря ей и существуют. Большинство американских судов чаще всего обязывают ответчика оплатить издержки выигравшей стороны, даже когда истец одерживает частичную победу. До недавнего времени суды даже позволяли взимать с ответчика необходимую сумму согласно так называемой «теории катализатора». В соответствии с этой теорией, возмещение издержек производилось в случаях, когда заявление истца принуждало ответчика добровольно согласится с требованиями противоположной стороны. Однако «теория катализатора» недавно была исключена из судовой практики. В судебной тяжбе между Buckhannon Board and Care Home против West Virginia Dept. Of Health and Human Resources (№ 991848, от 29 мая 2001 года) Верховный Суд Соединенных Штатов вынес решение, что добровольные действия ответчика не являются весомой причиной, чтобы принудить последнего возместить судебные издержки. Вместо этого суд должен вынести решение в соответствии с заключенным сторонами соглашением, чтобы можно было гарантировать оплату издержек. Этот случай нанес ощутимый удар по всем американским общественным организациям, потому что довольно часто тяжба между сторонами может длиться несколько лет, пока ответчик добровольно не согласиться изменить свое поведение. До настоящего времени суды признавали, что вряд ли ответчик согласится с неправомочностью своих действий добровольно, кроме как после поданного на него иска, а многие суды гарантировали оплату издержек именно на этом основании. 114 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Хотя американская правовая система благоприятствует т.н. праву ради общественного блага (pro bono legislation), не стоит создавать стимулы для распространения подобного права в Европе. Европейская система, которую можно описать словосочетанием «проигравший платит», с некоторыми изменениями может дать те же самые результаты. Доктрина «проигравший платит» оставляет «победителя» целым и невредимым, и может быть введена в действие в несколько видоизмененном виде, тем самым не препятствуя становлению права ради общественного блага. Для примера можно взять Германию, в которой законом предусмотрено оказание юридической помощи в судебных разбирательствах ради общественного блага. В дополнение к сказанному, одностороннее возмещение судебных издержек также могут создать оговоренные выше стимулы. Согласно этому понятию (одностороннее возмещение судебных издержек), для ограниченного вида законодательства ради общественного блага (экологическое право или гражданское право), модель «проигравший платит» могла бы быть видоизменена, чтобы обеспечить компенсацию затрат только в случае, если истец выигрывает судебное разбирательство. Таким образом, истец не будет «наказан» в случае неблагоприятного исхода дела. Подобный результат и является приоритетным в праве ради общественного блага. Другой подход заключается в создании такого законодательства, которое полностью освобождает истца от судебных издержек, т.е. общественная организация не должна будет выплачивать издержки в случае проигранного иска. Однако в подобном случае общественная организация также не получит выгоды от возмещения убытков в случае выигрыша. Таким образом, простое освобождение правовой тяжбы ради общественного блага от уплаты судебных издержек делает разбирательство менее обременительным, однако не стимулирует адвокатов заниматься делами в сфере общественного блага, и, конечно же, не способствует развитию оговоренной отрасли законодательства. Поэтому одностороннее возмещение судебных издержек является наиболее результативным и разумным. Говоря коротко, необходимо создать такую законодательную базу, которая сумеет смягчить иногда довольно жесткие результаты системы «проигравший платит» и будет всячески способствовать развитию защиты ради общественного блага. 115 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 3. Ограничения для общественных организаций: Нехватка адвокатских услуг в сфере законодательства ради общественного блага является ощутимой проблемой для стран восточной и центральной Европы и бывших республик СССР. Среди основных причин такого положения дел можно назвать проблемы с регистрацией, налоговую неразбериху и другие налагаемые на общественные организации ограничения, которые удерживают людей от создания подобных организаций, а также адвокатов, стремящихся сформировать НГО, занимающиеся правовой деятельностью ради общественного блага. В этой статье дан анализ законодательной базы Украины, которая касается общественных организаций, и на конкретных примерах показано, каким образом возникающие трудности тормозят процесс создания общественных организаций в этой стране. Процесс регистрации: В Украине существует два основных вида легализации деятельности общественной организации: a) путем публичного заявления о создании организации; b) посредством регистрации. На практике первый вариант неосуществим. Украинское законодательство различает два вида лиц: физическое лицо (человек) и юридическое лицо (организация). Для общественной организации основной задачей является приобретение статуса юридического лица, т.к. без него организация лишается определенных прав, включая право участвовать в судебных разбирательствах. Для того чтобы приобрести статус юридического лица, организация должна пройти государственную регистрацию. Процедура регистрации варьируется в зависимости от типа организации. Только полностью зарегистрированное юридическое лицо может получить печать, необходимую для официальной заверки своих документов; открыть банковский счет; иметь собственность; подписывать договора; быть стороной судебной тяжбы и т.д. Незарегистрированный субъект лишен выше перечисленных прав. Таким образом, создание общественной организации путем публичного заявления является не более чем фикцией. Для того чтобы полностью зарегистрироваться общественная организация обязана: 1) провести собрание тех, кто желает вступить в организацию (по крайней мере, три человека) и принять решение о создании организации во время этой встречи; 2) создать устав; 3) утвердить статут в Министерстве Юстиции (для национальных и международных общественных организаций) или в местном представительстве министерства (для местных организаций). После того как эти процедуры завершены у общественной организации есть один месяц, для того чтобы зарегистрировать свою деятельность в восьми правительственных организациях: (1) Министерство Статистики, (2) Налоговая полиция, (3) Государственная Налоговая Администрация, (4) банк, в котором общественная организация хочет открыть свой счет (по украинскому законодательству юридическое лицо обязано проводить свою финансовую деятельность через банк, в противном случае – это нарушение закона), (5) Министерство Внутренних Дел, где общественная организация получает лицензию (для приобретения печати), (6) Фонд по социальному страхованию, (7) Пенсионный фонд, (8) Фонд по безработице. Регистрация в выше перечисленных органах требует изнуряющей бумажной волокиты и занимает довольно много времени. В случае если НГО не справляется с 116 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " поставленной задачей регистрации в течение одного месяца (20 дней для Государственной Налоговой Администрации) после первой регистрации в Министерстве Юстиции, с главы общественной организации может быть взыскана сумма за административный проступок. Когда регистрация полностью завершена, НГО обязана ежеквартально предоставлять отчеты о проделанной работе в Государственную Налоговую Администрацию и другие перечисленные организации. Налогообложение: Вторая проблема после регистрации, с которой неминуемо сталкивается новоиспеченная НГО – это налогообложение. Негибкость украинского налогового законодательства признана официально и расценивается как одна из самых серьезных преград на пути развития национального бизнеса. Сложности возникают и с НГО. Юридические лица в Украине иногда обязаны платить до 30 разных налогов. Основными видами налогов являются 1) подоходный налог; 2) налог на добавленную стоимость; 3) местные налоги; 4) уплаты, взыскиваемые в фонд оплаты труда. НГО освобождается от уплаты подоходного налога только в том случае, если: 1. НГО включена в Реестр Неприбльных Организаций (далее «Реестр»), удерживаемых Государственной Налоговой Администрацией; 2. Доход НГО является пассивным (процент с капитала, получение платы за аренду и т.д.) или получен в форме добровольного пожертвования, или «не подлежащей отмене финансовой поддержки» (грант), или исходит из основного вида деятельности НГО (Закон «О взимании подоходного налога с предприятий», ст. 7.11). Если НГО не включена в Реестр Государственной Налоговой Администрации или, в случае того, что она числится в списке, получает какой-нибудь другой вид дохода, этот доход подлежит налогообложению так, будто НГО является коммерческим образованием. Несмотря на то, что закон предполагает, что доход, полученный от основного вида деятельности, освобождается от налогов, на практике, как только Государственная Налоговая Администрация выясняет, что НГО занимается деятельностью с целью материальной выгоды, последняя может быть исключена из Реестра. Например, Государственная Налоговая Администрация обнаруживает, что продажа книги об экологических правах, подготовленная и изданная экологической НГО, произведена с целью получения прибыли. Государственная Налоговая Администрация вряд ли будет вникать, что полученная прибыль ушла на покрытие издержек от проведенной, к примеру, экологической конференции, и поэтому, может исключить НГО из Реестра. Подобная практика значительно подрывает деятельность украинских общественных организаций. Для адвокатов в сфере права ради общественного блага это означает, что Государственная Налоговая Администрация может расценивать гонорар юриста или взысканные в случае выигрыша дела издержки доходом с целью выгоды, и в этом качестве обложить их налогом. Украинский закон, освещающий эту проблему, очень неточный, и часто решается арбитражным судом, в зависимости от того, кто в Государственной Налоговой Администрации принимает решение. 117 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Более того, пожертвования в адрес НГО – тоже лимитированы. Согласно статье 5 закона «О взимании подоходного налога с предприятий», пожертвование будет освобождено от уплаты налога только в том случае, если оно не превышает 4 % уставного фонда общественной организации. НГО обязана заплатить подоходный налог на ту долю пожертвования, которая превышает 4 % уставного фонда. Следующим видом налога является налог на добавленную стоимость (НДС). НДС, согласно закону «О налоге на добавленную стоимость», взыскивается с производителей и продавцов товаров и услуг. Если НГО произвела и продала любой налогооблагаемый товар или же предоставила платную услугу, организация расценивается плательщиком НДС и, соответственно, должна включить 20 % в стоимость товара или услуги, как и любой другой представитель бизнеса. По вышеперечисленным причинам НГО обычно не участвует в продаже товаров или услуг, боясь быть исключенной из Реестра. И это мешает организации пополнять свой фонд с помощью продажи таких товаров, как футболки, календари и т.д., что является обычной практикой для американских НГО. Что касается местных налогов, ситуация может меняться от региона к региону. На практике, тем не менее, местные налоги – не настолько обременительны, как ограничения подоходного налога или выплаты, взимаемые в фонд оплаты труда. Фонд оплаты труда ощутимо «ударяет по кошельку» общественных организаций. Если НГО нанимает работников и выплачивает им заработную плату, она, возможно, вынуждена будет заплатить: Фонд социального страхования --- 4 % от фонда оплаты труда; Фонд занятости --- 1.5 % от фонда оплаты труда; Пенсионный фонд --- 32 % от фонда оплаты труда. Как описано выше, регистрационный процесс и налогообложение в отношении общественных организаций являются существенным барьером на пути создания НГО, которая может быть стороной в судебном разбирательстве. Таким образом, эти законы предоставляют доступ к юридическим вопросам, которые должны быть решены путем внесенных в законодательство изменений. 118 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " VIII. CОВЕРШЕНИЕ ПРАВОСУДИЯ И НАДЛЕЖАЩАЯ ПРАВОВАЯ ПРОЦЕДУРА. Автор: Марианна Большакова А. СУДЕБНАЯ НЕЗАВИСИМОСТЬ Статья 9.4 Аархусской Конвенции выдвигает требование справедливой процедуры доступа к правосудию. Справедливые процедуры, как они названы в Руководстве по реализации Аархусской Конвенции, предполагают непредвзятость процесса доступа к правосудию. Из судебного процесса необходимо исключить предрассудки, фаворитизм, личные интересы210. Независимость судопроизводства должна стать непременным условием, которое сможет гарантировать равенство доступа. Отсутствие независимости, которое особенно остро ощущается в странах, где суды подвластны правительству, препятствует реализации права на равный доступ к правосудию. Центр Судебной Независимости (Center for Judicial Independence)211 определяет независимость как идеальное состояние судовой ветви власти, которая включает в себя две концепции, которые дополняют друг друга: индивидуальная независимость и институциональная независимость. Последняя обычно достигается путем конституционного разделения власти. Независимость индивидуальная – намного более сложное понятие, которое относится к независимому статусу конкретного судьи или другого представителя судовой власти, которые принимают решения только в соответствии с законом и на основе фактов, фигурирующих в деле, без вмешательства со стороны правительства, общественности или участников судебного разбирательства. Институциональная независимость судебной власти часто становится жертвой традиционной взаимозависимости ветвей власти, характерной для большинства государств СНГ вплоть до начала 90-х годов. А в некоторых из стран, похоже, она проявляется и по сей день. Дело Никитина – яркий пример того, как влияние и репутация Федеральной Службы Безопасности и Министерства Обороны (бывших основных органов власти советской системы) заставили суд неоднократно отправлять дело на дополнительное расследование, несмотря на то, что обвинение явно не располагало вескими уликами. В Деле о Парке Победы армянский суд, не имея права отклонить иск общественной организации, предъявленный премьер-министру, откладывал слушание дела, ссылаясь на мелкие, явно надуманные процессуальные неточности. Личная независимость судей непосредственно связана с вопросами о судовой коррупции, которые обсуждаются в этой статье. Однако, хотя коррупция и взяточничество имеют место, особенно в странах с неразвитой экономикой, судья также может стать мишенью политических сил (обвинение в государственном преступлении или угроза о возбуждении дела, выборы), или же заложником материальных поощрений. 210 211 Руководство по реализации www.ais.org/cij 119 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Олег Федоров, советник Ассоциации Прав Инвесторов, сообщил в интервью Радио Свобода, что российские судьи обычно находятся под административным давлением212. В большинстве случаев судьи зависимы от местных органов власти, особенно в тех странах, где местный муниципалитет обеспечивает судей жильем или иногда выплачивает им премии, вдобавок к довольно низким компенсационным выплатам213. «Практически невозможно выиграть дело против московской городской администрации», - говорит Федоров. Хотя эта фраза относится к тем судебным разбирательствам, которые касались инвестиций и рассматривались Арбитражным Судом, можно наблюдать подобную ситуацию и в других судах Москвы. Некоторые из дел, включенных в статью, демонстрируют, что такое обобщенное предположение имеют под собой почву. В деле Сосновских, Старцева и Королевой против Московской городской администрации понадобилось три года для того, чтобы Московский Городской Суд принял иск. Два раза отказ опротестовывался в Верховном Суде на основании необъективности судьи. Какой бы не была причина отказа запустить дело в судопроизводство, такие прецеденты создают негативный эффект на использование механизмов общественного доступа к правосудию. Влияние организованной преступности тоже является немаловажным фактором. В деле Георгий Г. против Lazi XXI Ltd. истец отозвал свой иск на том этапе, когда дело было уже практически выиграно. Как выяснилось позднее, истцу и его семье многократно угрожали, требуя забрать иск, призывающий к ответу организацию, которая занималась сооружением гостиницы в парке. B. КОРРУПЦИЯ Другим сдерживающим фактором является коррупция в эшелонах судовой власти. По своему влиянию на совершение правосудия коррупция сродни судейской зависимости. Существует закономерность, что в тех странах, где имеют место проблемы с доступом к правосудию, зачастую коррумпированы все ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Хотя феномен коррупции в определенной мере присущ любому правительству, также хорошо известно, что страны с серьезными экономическими проблемами и проблемами развития становятся «рассадниками» этого бедствия. Судебная коррупция не является исключением. Европейская Конвенция, посвященная вышеизложенной проблеме (Совет Европы, Страсбург, 1999 год), определяет коррупцию как средства требования, предложения, принятия, в прямой или косвенной форме, взятки или любой другой ненадлежащей выгоды, которые препятствуют адекватному исполнению обязанностей получателя взятки. 212 Sofie Lambroschini, Russia: Judges, plaintiffs, Defendants Face Arbitration Court Problems—Part 1, www.rferl.org/nca/featues/2001/04/25042001114033.asp 213 Там же. 120 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Как и коррупция в других сферах власти, судебная коррупция процветает благодаря двум основным факторам: отсутствию надлежащей системы мониторинга и плохой материальной компенсации, а также другим условиям работы214. Первый фактор непосредственно связан с умением и возможностями правительства обеспечивать систему сдержек и противовесов ветвей власти или обеспечить их отчетность. Второй же можно объяснить как неразвитым слабым законодательством, так и экономическими проблемами в обществе. Некоторые факторы, стимулирующие коррупцию в судовой системе, вызваны: - нехваткой механизмов альтернативного разрешения конфликтов; сложностью и непрозрачностью судебных процедур; непоследовательным и неточным законодательством; в некоторых случаях присутствием организованной преступности 215. Одна из самых больших проблем заключается в том, что систематическая коррупция значительно подрывает общественную веру в равный доступ к правосудию, и это препятствует реализации прав. Если такая система дополнена отсутствием судебной независимости, коррупцией в других ветвях власти, а также экономическими трудностями, которые отвлекают внимание от экологических проблем, то реализация прав равного доступа к правосудию в сфере защиты окружающей среды, хоть и провозглашается путем ратифицирования Конвенции, может остаться декларативной. На национальном и международном уровнях предпринимается ряд усилий с целью предотвратить коррупцию. Заново пересмотренные Конвенции Криминального и Гражданского Права по Коррупции, первая из которых (криминальное право) прошла уже десять ратификаций, Декларация ООН 1997 года, а также усилия многих международных организаций, включая ООН, Мировой Банк и многие другие, постепенно, будем надеяться, помогут снизить уровень коррупции в регионе. Долгосрочные меры, принятые в процессе реформы институтов и имеющие своей целью обеспечить независимость судопроизводства, лучше всего сочетаются с краткосрочными выгодами для должностных лиц (достаточная заработная плата, возросшее количество сотрудников, улучшение технических возможностей и т.д.).216 Некоторые страны, такие как, например, Испания и Финляндия, имеют судебных омбудсменов, что является механизмом отчетности судопроизводства, не посягающим на его независимость. Многие полагают, что функция контроля, осуществляемая омбудсменом, полностью оправдана, т.к. она служит как бы противовесом неограниченной силы судебной власти.217 214 Baker, G., Stigler G. Law Enforcement, Malfeasance and Compensation of Employees, Journal of Legal Studies 3: 1-18, 1974 215 Buscaglia E., Judicial Corruption in Developing Countries: Its Causes and Economic Consequences, wwwhoover.standford.edu 216 R. Adolfo de Castro, The Ombudsman and the Myth of Judicial Independence, www.ombuds.uci.edu/journals/1994/ombudsman_myth.html 217 R. Adolfo de Castro цитирует финского омбудсмена Содермана (который сейчас является Европейским омбудсменом) в работе «The Ombudsman and the Myth of Judicial Independence» (www.ombuds.uci.edu/journals/1994/ombudsman_myth.html): «…не будет разумным считать, что судебная система может существовать без всякого контроля или надзора, учитывая факт того, 121 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Гражданское общество может сыграть важную роль в предотвращении коррупции и обретении судебной независимости. Общественные организации и отдельно взятые лица могут быть т.н. сторожевыми псами.218 Они также могут повлиять на правительство и судопроизводство как в личных делах (как в деле о Парке Победы, деле Сосновских, Старцева и Королевой против Московской городской администрации и, особенно, в деле Никитина), так и в общих, путем привлечения СМИ, совместной работы с правительством, обсуждения вопросов более эффективных норм контроля и процедуры. C. ЗНАНИЕ И ПРАВОСПОСОБНОСТЬ Нехватка правоспособности, знаний в области экологического права и процессуальной стороны общественного участия в разбирательстве составляют еще одну проблему. Эта отрасль права сравнительно новая, особенно на востоке региона. Процедуры общественного участия в решении суда тоже малоизвестны. Огромное число рассматриваемых судами дел и традиционный приоритет, отдаваемый делам экономического направления, приводят к тому, что судьи и прокуроры среднего звена часто не ориентируются в деталях экологического права. В деле Aznacollar-Donana судье не хватало зананий, чтобы полностью понять запутанное дело, а средства суда были ограничены (персонал, оборудование, техническая поддержка), поэтому стороны не могли эффективно работать. Некоторые страны, такие, как Украина, попытались решить эту проблему путем создания при прокуратурах специальных отделов, занимающиеся экологическим правом. Многие международные организации проводят специализированные трениниги для представителей судебной власти и общественной администрации. Иногда суды также проводят регулярные, но не частые, обзятельные тренинги, во время которых обсуждаются некоторые вопросы экологического права. Однако всех этих мер явно недостаточно, принимая во внимание сложность экологического права и процедурных вопросов. Лучшая подготовка судей и прокуроров, уменьшение объема проделываемой ими работы являются важными условиями для достижения эффективного доступа к правосудию. D. ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА Обычно в странах, где следует опасаться коррупции и отсутствия независимости, должностные лица и судьи получают мало поддержки от общественности, даже если они эффективно работают, добросовестно исполняя свои обязанности, опираясь на современное законодательство и международные нормы. Одной из основных причин такого равнодушия со стороны общества, для которого решение экономических вопросов имеет первостепенную важность, заключается в отсутствии интереса к проблемам экологии. Часто оказывается, что чем выше уровень экономического развития, тем сильнее интерес общественности и СМИ к таким проблемам как экология, права человека и т.д. В некоторых делах общий интерес часто смещается от экологии в сторону экономики, и часть общественности предпочитает молчать или отвергает экологическую подоплеку разбирательства под давлением экономических и что в истории человечества … было много примеров неутешительных результатов действий неограниченной власти». 218 Для эффективности подобных механизмов должны быть утверждены определенные гарантии в случае их отсутствия 122 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " финансовых проблем. Анна Вари, старший научный сотрудник Института по исследованию социальных конфликтов Венгерской Академии Наук, отмечает: «По причине экономического спада большинство людей заинтересованы в создании как можно большего количества действующих промышленных объектов, несмотря на риск экологических проблем. Местные правительства борются с финансовыми трудностями, поэтому они всячески пытаются развивать свои территории, и местная общественность заинтересована более в создании рабочих мест, чем в защите окружающей среды.»219 Существует еще одна причина слабой поддержки со стороны общественности. Это нехватка связей между общественностью, сознательными должностными лицами и судьями. Одним из решений этой проблемы является привлечение средств массовой информации для освещения не только скандалов, связанных с коррупцией, но и новых нестандартных подходов и прогрессивных суждений должностных лиц. E. ПРАВОВАЯ ТОЧНОСТЬ. Неточные законы и несовершенные правовые процедуры не только делают нежелательный вклад в развитие коррупции, но и полностью нивелируют понятие надлежащей правовой процедуры. Неточные, сомнительные и часто противоречивые нормы, законы и постановления приводят к длительным судебным слушаньям и умножают обжалования и пересмотры. В большинстве случаев вместо того, чтобы проанализировать множество (часто противоречивых) норм и десяток нормативных актов, судья просто выслушивает обе стороны и выносит свое решение на основании своего понимания дела. Отсутствие процессуальных норм, регулирующих вопросы общественных доступа к информации и участия в процессе принятия решения, значительно усложняет дело. В первую очередь, это влияет на общественность, а также на представителей власти, ответственных за процесс принятия решения. Когда дело передается в суд, судья должен прояснить дело, опираясь при этом все часто на противоречивые правовые нормы. Приоритетной задачей для должностных лиц и судей является прояснение правовых норм, и, особенно, создание детализированных процедур. Это благоприятно скажется на процессе принятия решений, снизит количество разногласий, а также дел, рассматриваемых в судах, упростит работу самих судей. F. ПРАВО НА АДВОКАТА И ПРЕЗУМПЦИЯ НЕВИНОВНОСТИ. Вышеупомянутое дело Никитина продемонстрировало проблемы, связанные с обеспечением надлежащего судебного рассмотрения, которые касаются таких основных прав как право на адвоката и презумпция невиновности. В уголовном деле Никитина обвиняемый вынужден был обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с целью доказать, что лишение его права на выбор защитника является нарушением права, гарантированного Конституцией. Обвиняемый вынужден был вторично 219 Anna Vari, Civil Society and Public Participation: Recent Trends in Central and Eastern Europe, доступно на: www.sfu.ca/cedc/research/civilsoc/vari.htm 123 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " обратится в Конституционный Суд после того, как суды в течение трех лет отправляли дело на доследование по причине недостаточных улик, необходимых для признания ответчика виновным. Конституционный Суд в итоге постановил, что подобные действия со стороны суда были нарушением гарантированной Конституцией презумпции невиновности. Подобные подходы нарушают понятие надлежащей правовой процедуры, а, следовательно, и основное право человека на законный суд, оговоренное в статье 6 Европейской Конвенции Прав и Основных Свобод Человека. G. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРЕЦЕДЕНТА. В условиях отсутствия надлежащих правовых положений использование прецедента становится неизбежным атрибутом даже континентальной системы права. Во многих странах мнения и решения более высоких судов восполняют пробелы в правовых положениях и широко применяются на практике нижестоящими судами и иногда административными органами. В «новых независимых государствах» Верховные Суды часто издают специальные бюллетени, в которых кодифицируются вынесенные решения в делах, ставших в определенном смысле вехами правовой практики. Толкование, данное в постановлениях Конституционного Суда, может и должно на практике использоваться при решении других дел, чтобы механизм доступа к правосудию стал по-настоящему эффективным. По крайней мере два решения, вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации по делу Никитина, можно считать определяющими для будущих дел: 1) лишение обвиняемого права свободный выбор адвоката является противозаконным; 2) отправка дела на доследование, в котором обвинение не располагало достаточным количеством улик, является нарушением презумпции невиновности. H. СВОЕВРЕМЕННОСТЬ ПРОЦЕССА Важность своевременности процесса признана Аархусской Конвенцией. Статья 9.4 требует, чтобы доступ к правосудию осуществлялся вовремя. Процессуальные лазейки, которые позволяют значительные задержки в передаче дел между судами и инстанциями, также делают судебное разбирательство менее привлекательным. Это значительно сокращает число дел, которые рассматривают общественные интересы. Даже если рассматривается личное право или интерес, многолетнее ожидание судебных слушаний и хождение по инстанциям часто мешает ущемленным лицам отстаивать свои права в суде.220 Хотя это не наблюдается во всех странах, в некоторых судебный процесс затягивается надолго и вынесенное решение в некоторых случаях уже не представляет важности. В двух из трех представленных Испанией дел, касающихся доступа к информации, на получение решения понадобилось шесть лет. Обычно приводимой причиной является недостаток кадров, ограниченные технические возможности и перегруженные работой Например, в Молдавии не существует предельного срока для прохождения дела из одной судебной инстанции в другую (П. Замфир, доклад на Межобластной встрече по развитию изучения дела, Львов, Украина, июнь 2001 г.). 220 124 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " судьи (например, в апелляционной палате Областного Суда Тбилиси в Грузии только шесть судей и для того, чтобы заслушать административное дело, требуется больше года). В итоге гражданину Никитину потребовалось более четырех с половиной лет, чтобы его признали невиновным в криминальном деле, где он обвинялся в государственной измене и шпионаже. Задержки в деле были вызваны возвращением дела на дальнейшее расследование в нарушение презумпции невиновности, длительные разбирательства, и, наконец, юридическая возможность для стороны обвинения подать апелляцию против решения о невиновности, вынесенного судом низшей инстанции. Еще одним примером несвоевременного процесса является молдавское дело об Улице Сармижегетуза, когда заседания суда дважды откладывались из-за отсутствия ответчика. На симпозиуме, проведенном в Украине в мае 2001 года, данная проблема обсуждалась несколькими участниками из различных «новых независимых государств». Тот факт, что взыскание за неуважение к суду и принудительные меры для обеспечения присутствия ответчика в суде слишком недостаточны, приводит к значительным отсрочкам в, и без того длительных, судебных процессах. Предложенные способы решить эту проблему включали введение более строгой ответственности за неуважение к суду, а также повышение штрафов за неявку на судебное слушание, обеспечение судебных исполнителей более эффективными полномочиями по принудительным действиям и принятие во внимание на используемые в других странах механизмы (например, США, Великобритания и т. д.). Общее нежелание судов предоставлять судебные запреты на совершение определенных действий и несвоевременные судебные слушания, высокая стоимость экспертизы и юридической помощи как будто кирпичик за кирпичиком выстраивают толстую процессуальную стену между судебной системой и человеком, в значительной мере перечеркивая правосудие и осуществление надлежащего судебного процесса. Хотя дела, нарушающие требования надлежащей правовой процедуры, являются довольно редкими, уже само их существование приводит к заключению, что для обеспечения надлежащего доступа к правосудию и содействия его эффективного использования, необходимо провести некоторые преобразования в законодательстве ряда стран. Также необходимо рассмотреть возможности по обучению судей и должностных лиц, повышению технических возможностей судов и обеспечению необходимых средств независимости судопроизводства. I. ЗАЩИТА ЛИЦ, ИСПОЛЬЗУЮЩИХ СВОИ ПРАВА Статья 3.8 Конвенции провозглашает, что лица, использующие свои права в соответствии с положениями Конвенции, не могут караться законом, преследоваться или притесняться каким-либо образом за свои действия. Положение закона распространяется и на использование права доступа к правосудию. При пересмотре дел, связанных с доступом к правосудию по экологическим делам, такого притеснения со стороны правительства замечено не было: проблема, хорошо известная в ряде стран Азии и Африки. Хотя в районе ЕЭК такой тенденции отмечено не было. (Однако в некоторых отдельных делах упоминалось о преследовании истца неизвестными лицами, когда затрагивались экономические интересы (дело Георгия Г. против Lazi XXI Ltd)). 125 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Четкие юридические гарантии такой защиты необходимы как для тех, кто использует право на доступ к правосудию, так и для тех, кто стремится доказать, что доступ к правосудию действительно справедливый, объективный и своевременный. 126 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " IX. SLAPPS - ПРЕПЯТСТВИЕ ОБЩЕСТВЕННОМУ УЧАСТИЮ И ДОСТУПУ К ПРАВОСУДИЮ АВТОР: ДЖЕНИФЕР ГЛЕЗОН Граждане и общественные организации во многих странах ООН/ЕЭК чувствуют влияние новой беспокоящей тенденции: они преследуются в судебном порядке за дачу показаний, сбор подписей на петиции, возбуждение дел, когда нарушаются законы по окружающей среде и другие законы, или за высказывания в поддержку общественных интересов.221 Данные дела определяются как Стратегические иски против общественного участия или “SLAPP”.222 SLAPP являются препятствием для обеспечения доступа граждан к правосудию и выполнения Аархусской Конвенции. Данный раздел рассматривает SLAPP в общих чертах и не является подробным анализом вопроса.223 Документами подтверждено, что SLAPP используются для сдерживания общественного участия в США, и есть доказательства того, что использование SLAPP распространяется в Канаде и Великобритании. Возможно, SLAPP используются и во многих других странах Европы, хотя они могут быть еще не определены как специальное юридическое средство, используемое противниками общественного участия. Что такое SLAPP SLAPP – это тип гражданского дела, возбужденного против общественной организации, за высказывания по вопросам интересов общества.224 Например, в Деле о Земле в См. Толлефсон, Стратегические Иски Против Общественного Участия: Развитие Отклика со Стороны Канады, 73 Канадское судебное рассмотрение 200-233, июнь1994г. (обсуждение SLAPP в Канаде); Ф. Донсон, Юридическое преследование, сентябрь 2000г., книги Независимой Ассоциации (SLAPP в Канаде, США и Великобритании); Wells, Экспортирование SLAPP: международное использование ‘SLAPP’ США для подавления высказываний, выражающих несогласие и критику, 12.2 TEMPLE INT’L & COMP. L. J. 457, 461 (1998) (SLAPP в Англии, Канаде иСША); а также Принг и Пенелопа Кенон, Мир радуется SLAPP, Nat’l. L J., 20 мая 1996г., статья 19 (SLAPP в Англии и США). 222 Термин SLAPP предложен профессорами Денверского Университета Джорджем Прингом и Пенелопой Кенон. См. Д. Принг & П. Кенон, SLAPPы: Преследование судом за высказывание (1996) [далее Принг]. 221 Дальнейшая информация по SLAPP – см. Принг, прим. выше; и Проект Калифорнии против SLAPP по адресу: http://www.sirius.com/~casp 223 Примеры исков SLAPP в странах ООН/ЕЭК можно найти на вебстранице Friends of the Lubicon: http://www.tao.ca/~fol (многонациональная японская компания по производству бумаги Daishowa Ltd. Подала в суд на Friends of the Lubicon (FOL), когда FOL бойкотировали за запланированные действия на территории, на которую претендовали Lubicon) (Канада); Защитите Наши Горы против Районного суда, 677 ч. 2 1361 (Колорадо 1984) (США); вебсайт McSpotlight: http://www.mcspotlight.org/ с информацией про дело по обвинению в клевете, возбужденное McDonalds против граждан за распространение листовок с информацией, критикующей McDonalds (это стало известно как Дело МсКлевета) (Соединенное Королевство); вебсайт McSpotlight также сообщает, что McDonalds обвинили в клевете граждан и других стран 224 127 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Казахстане, человек на открытом слушании дела высказался по поводу загрязнения, произведенного компанией. Компания возбудила дело против гражданина, заявляя, что этот человек повредил репутации компании. Профессоры Джордж Принг и Пенелопа Кенон, ведущие эксперты по SLAPP, определяют SLAPP как дело, которое задействовало «сообщения, сделанные для того, чтобы повлиять на правительственные действия или решения, … которые имеют следствием … гражданский иск или встречную претензию, предъявленную общественным деятелям или организациям (НГО) по … действительному вопросу определенного интереса общества или общественной важности».225 Принг и Кенон выяснили, что SLAPP обычно предъявляются с использованием одной из шести правовых теорий: 1. защита чести, достоинства и деловой репутации; 2. коммерческие правонарушения (вмешательство в контракт или коммерческую выгоду/предположение, направленность против монополий, ограничение свободы торговли, недобросовестная конкуренция); 3. процессуальные нарушения (злонамеренное судебное преследование, судебные или административные процессуальные злоупотребления); 4. преступный сговор; 5. нарушение конституционных и гражданских прав; 6. другие нарушения закона (нанесение вреда, эмоционального ущерба, нарушение владения, критика освобождения от налогов и т. д.)».226 Замораживающий эффект SLAPP SLAPP успешно используются для того, чтобы заморозить право на высказывание по вопросам общественного интереса и право просить правительство восстановить справедливость. Принг и Кенон отмечают, что, «несмотря на то, что большая часть таких дел терпит неудачу, они часто имеют успех в «реальной жизни», подавляя граждан и организации, с трагическими последствиями поражения представительской демократии».227 Другой комментатор объясняет, что SLAPP подавляют больше, чем просто объект SLAPP. «Риск стать объектом предъявления SLAPP может сильно препятствовать выступлениям других сторон. В результате, путем волнового эффекта истец может часто добиться подавления не только объекта иска, но и любого другого, кто может высказаться по данному вопросу.»228 SLAPP влияют на демократический процесс, уменьшая желание граждан осуществлять права, участвовать в политике принятия решений или «следить» за правительственными ООН/ЕЭК, см. http://www.mcspotlight.org/company/other mclibels/index.html (Шотландия, Польша, Соединенное Королевство, США). 225 Принг, прим. 2 выше, на 8-9. Там же на с. 217 (приложение: Методы изучения и сведения по SLAPP: Конфликт между демократией и капитализмом). 227 Там же на с.1-2. 228 Wells, экспортирование SLAPP: международное использование ‘SLAPP’ США для подавления высказываний, выражающих несогласие и критику, 12.2 TEMPLE INT’L & COMP. L. J. 457, 461 (1998). 226 128 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " органами. Объекты SLAPP часто должны выдержать несколько «дорогостоящих» лет, пока суд вынесет решение в их пользу. Судебный ответ Суды, по крайней мере, в одной стране ООН/ЕЭК рассматривают SLAPP как попытку наказать использование свобод, защищенных конституцией. Суды США, которые отклоняют SLAPP, часто приводят положение о петициях Первой поправки к Конституции США, которая гарантирует «право обращаться к правительству по вопросу удовлетворения жалобы».229 В ведущем деле SLAPP из США суд подчеркнул важность права на петицию к правительству, усложнив для истцов SLAPP последствия отклонения их иска. В деле Защитите наши горы230 Верховный Суд Колорадо установил, что предъявитель SLAPP должен доказать, что гражданин или группа граждан «в первую очередь ставили целью оскорбление», а их петиция «не имела никакого правового основания».231 Ответы на SLAPP – SLAPPbacks Для того, чтобы противостоять SLAPP, Принг и Кенон предлагают объектам иска предъявить встречный иск. Они заявляют, что «наиболее обещающим средством предотвращения и борьбы с феноменом SLAPP … является … ‘SLAPPback’ – встречный иск, где объекты меняются ролями и подают в суд на предъявителей иска за вред и ущерб, нанесенный SLAPPом». 232 Нарушение конституционных и других прав, процессуальные злоупотребления или правонарушительные действия, такие как оскорбительное поведение, являются примерами правовых теорий, которые могут быть использованы при предъявлении встречных исков.233 Наверно, двумя наиболее распространенными претензиями в SLAPPback являются злонамеренное судебное преследование и процессуальные злоупотребления. Большое количество дел по встречным искам заканчивается урегулированием, так что окончательное решение не представлено.234 В одном деле, которое цитируют Принг и Кенон, экологическая группа высказала протест против плана строительной компании застроить участки живописного ранчо. Это был ранний SLAPP, в котором компания обвинила экологическую группу в критике проекта перед правительством.235 После пяти лет судебных разбирательств, дело было прекращено. Четыре объекта SLAPP решили возбудить дело против строительной компании и ее адвокатов.236 Эти «SLAPPbacks основывались на злонамеренном судебном преследовании (использование Конституция США, 1-ая поправка. В деле McDonald против Smith, 472 США 479 (1985), Верховный Суд США прослеживает английские корни Статьи про петиции. 230 Защитите Наши Горы против Районного Суда, 667 Р. 2d. 1361 (Колорадо 1984) (государственное дело SLAPP, в котором граждане, потерпев неудачу в сопротивлении строительству, добились освобождения от направленных против них действий со стороны застройщиков). 229 231 Там же на с.1369. Принг, с. 168. 233 Там же, с. 20. 234 Там же, с. 170. 235 Там же, с. 169. 236 Там же, с. 169-170. 232 129 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " иска в несоответствующих, скрытых целях) и процессуальном злоупотреблении (использования судебного процесса в несоответствующих, скрытых целях). Они обвинили предъявителей иска в возбуждении дела «с непрямой скрытой целью запугать истцов и других поддерживающих такую точку зрения … граждан так, что люди будут прекращать и воздерживаться от высказываний на общественных собраниях, выражения позиций, противоположных интересам [компании] или использовать права, защищенные конституцией каким-либо другим способом».237 Адвокаты, которые предъявили иск, в ответ на жалобу отозвали заявление на основании недостатка фактов.238 Жалобщики SLAPPback выдержали действия по прекращению дела. Теперь, когда дело передано в суд, стороны начали переговоры по урегулированию дела. Меньше чем через год стороны уладили дело. Размер соглашения не известен, но по словам Принг и Кенон «есть слухи, что он выражается шестизначной цифрой».239 Законодательный ответ на иски SLAPP Одним из способов обеспечить, что SLAPP прекратят препятствовать общественному участию является введение законов, направленных против SLAPP. Некоторые страны ООН/ЕЭК и другие страны приняли законы, препятствующие SLAPP.240 В интересах правительства принять законы против SLAPP, чтобы гарантировать гражданам возможность участвовать в процессе принятия правительственного решения и прекратить практику злоупотребления предъявителями SLAPP судами, чтобы помешать участию граждан в управлении. Истцы SLAPP часто пытаются подавить граждан и проводить обсуждения вне городского управления, где люди могут принимать участие в обсуждении и где выборные лица будут принимать решение. Законодательство против SLAPP должно защитить объекты SLAPP без вмешательства в право подавать жалобу в суд. Несколько групп объединились для создания проекта закона против SLAPP для США.241 Этот закон будет использоваться как модель для проектирования законов против SLAPP в других странах ООН/ЕЭК. В частности этот закон постановляет: Там же (цитируя Жалобу на злонамеренное судебное преследование на 6 Styles против McKeon Construction № 270793 (Super. Ct., Sacramento County, Cal., предъяв. в дек. 1977)). 238 Там же, с. 170 237 239 Там же Канадская Провинция Британской Колумбии приняла закон против SLAPP, Акт по Защите Общественного Участия (законопроект 10) в начале 2001 года. К сожалению, правительство аннулировало закон в августе 2001 г. Хотя в настоящее время федерального закона против SLAPP в США не существует, приблизительно 16 штатов ввели в действие закон штата против SLAPP. См. California Anti- SLAPP Project на http://www.sirius.com/~casp для связи с законами штата. Закон Филиппинов про Чистый Воздух включает положение против SLAPP. Закон Филиппинов про Чистый Воздух от 1999г., глава 5, раздел 43 (доступно на http://www.elaw.org/assets/pdf/philippines.caa.pdf). 240 Этот законопроект (это не закон), the Citizen Participation in Government Act от 1995 г., можно найти на вебсайте California Anti-SLAPP Project по адресу http://www.sirius.com/~casp/halt.html This model bill (it is not law), the Citizen Participation in Government Act of 1995, can be found on the Internet at the California Anti-SLAPP Project’s web site at: http://www.sirius.com/~casp/halt.html. 241 130 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Действия, касающиеся конституционного права на ходатайство, включая обращение за судебной помощью, оказание влияния, обвинение, информирование, общение и другой способ участия в управлении, должны быть ограждены от гражданской ответственности, независимо от намерения или цели, за исключением случаев, когда действия не направлены на обеспечение какого-либо правительственного или избирательного действия, решения или результата.242 Законопроект гарантирует, что если предъявляется иск SLAPP, его объект может обратиться в суд, чтобы дело закрыли как SLAPP. Основное дело будет приостановлено, пока суд будет выяснять, является ли дело незаконным SLAPPом. 243 Бремя доказательства возложено на предъявителя SLAPP, чтобы показать что дело является не SLAPPом, а законная попытка обратиться в суд для подачи жалобы. 244 Если суд согласится, что дело является SLAPP, и отклонит исковое заявление, объекту SLAPP будут возмещены судебные издержки тяжбы и оплаты услуг адвокатов. Суд может также потребовать, чтобы к истцу SLAPP были применены санкции, для предотвращения последующих исков SLAPP.245 Если SLAPP наносит вред, человек может потребовать от стороны, предъявившей SLAPP, компенсационных выплат или денежного возмещения в виде наказания ответчика для примера.246 Заключение То, что SLAPP и другие методы запугивания оказывают влияние на общественное участие в некоторых странах ООН/ЕЭК и существует возможность их распространения за пределы региона, еще не является причиной прекратить участие. Нам необходимо распространить информацию об использовании такой тактики, чтобы судам было легче признать ее запугиванием и притеснением. Нам также необходимо содействовать тому, чтобы правительство защитило общественное участие, в первую очередь, объявив предъявление иска SLAPP незаконным. 243 Там же, в разд. 4. Там же, в разд. 6(а) и (b). 244 Там же, в разд. 6(с) и (е). 245 Там же, в разд. 6(g). Там же, в разд. 6(h). 242 246 131 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Автор Стивен Стек Данный раздел – это предварительный список выводов и рекомендаций, основанных на анализе полученных дел. Этот список не может охватить все вопросы детально и не ставит перед собой цель быть применимым ко всем юридическим системам в границах региона ООНЕЭК. Каждому отдельному государству решать, какие меры являются наиболее подходящими в его ситуации. Хотя последующие пункты могут указать на возможные практические, юридические и институционные шаги, которые государства могут предпринять наряду с выполнением обязательств по доступу у правосудию в рамках Архусской Конвенции. Они разделены по темам. Юридические/административные вопросы Государства должны оценить, рассматриваются ли дела своевременно, и принять меры по обеспечению их быстрого рассмотрения. Это может включать уменьшение стимулов для отсрочки. Органы правосудия должны следить за тем, чтобы власти придерживались стандартов при ответе на претензии общественности. Органы правосудия должны рассматривать ситуации, когда власти не воспринимают жалобы с должным вниманием. Результатом будет более тщательное рассмотрение. Другой возможностью является установление правила для судов отклонять дела, возбужденные властями, когда власти не представили достаточно фактов (вместо того, чтобы возвращать дело на дальнейшее расследование). Суды и другие органы правосудия должны быть наделены непосредственной властью (при поддержке должностных лиц с достаточными средствами и полномочиями), достаточной, чтобы дать им возможность эффективно обеспечивать правосудие. Это включает возможность наложения штрафов на лиц, которые не являются в суд или каким-либо другим способом не следуют инструкциям суда. Взыскания должны устанавливаться с намерением заставить подчиниться органу правосудия. Государства должны принять меры по повышению эффективности выполнения распоряжений судов и других органов правосудия. Органы правосудия должны быть наделены непосредственной властью, как сказано выше, но доминирующие в разбирательствах стороны должны иметь гарантию, что проигравшая сторона выполнит решение суда. Стимулы следовать или игнорировать решения суда должны быть изучены, а также должны быть приняты меры для укрепления систем в тех странах, где предписания в этом отношении недостаточны. Вариант наложения личной ответственности на руководство или должностных лиц частных предприятий должен быть использован при необходимости (в экстренных ситуациях). Государства должны принять во внимание преимущества разрешения органам правосудия, при определенных обстоятельствах, выдавать деклараторные ли объяснительные постановления относительно рассматриваемых вопросов перед другими лицами. Где это не разрешено законом, государства должны рассмотреть внесение необходимых юридических, административных или других изменений. 132 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Государства должны поддерживать дальнейшую сопоставительную работу в области оценки экологического воздействия, экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и других форм отображения биосферы, с определением, обеспечивают ли привычные действия вместо этого эффективное средство участия общественности в принятии решений. Эта сопоставительная работа должна, кроме прочего, изучить отношения между различными формальностями и установленными порядками, а также необходимость просить о правосудии. Государства должны быть открыты для принятия новых законов и порядков, основанных на перемене взглядов. Государства должны установить более четкие стандарты при определении, когда процесс принятия решения имеет потенциальное влияние на окружающую среду, во избежание жалоб со стороны общественности. Государства должны улучшить надлежащую правовую процедуру и другие средства защиты при административном пересмотре и апелляционных процессах, для обеспечения значительной возможности для правосудия без необходимости обращения в суд, за исключением особых случаев. Государства должны рассмотреть создание органов правосудия со специально обученными исполнительными или административными судьями со специальной юрисдикцией по разногласиям по вопросам экологии. Государства должны обмениваться опытом по общим стандартам надлежащей правовой процедуры и эффективного ведения правосудия в их странах, охватывая такие вопросы как своевременность, теоретичность, риск дважды понести уголовную ответственность за одно и то же преступление, принцип недопустимости повторного рассмотрения однажды рассмотренного дела и т. д. Государства должны принять механизмы и порядки обнародования и/или распространения важных решений судами и другими органами правосудия. Государства должны усилить использование механизмы Альтернативной Резолюции по Разногласиям, чтобы достигнуть успешного разрешения разногласий, не прибегая к длительным и дорогостоящим судебным процессам. Вопросы по праву на иск Статьи 9.2 и 9.3 являются твердым подтверждением того, что общественные организации, так же как и отдельные лица, имеют право на иск при условии разумных ограничений, но только если общая схема продолжает способствовать широкому доступу к правосудию. Иными словами, государство должно передать предоставление права на иск в национальное законодательство. Если государство решит установить требования для экологических НГО, имеющих право на иск по статье 9.2 Конвенции, эти требования должны быть четкими, последовательными и справедливыми. Требования, касающиеся права на иск, не должны препятствовать предъявлению исков, но должны быть рассчитаны на достижения результата обеспечения того, что иски предъявляются НГО, чья деятельность и намерения направлены исключительно на защиту окружающей среды. Все установленные требования должны соответствовать обязательству обеспечивать «широкий доступ к правосудию». 133 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Государства должны обеспечивать средства объединения небольших исков в юридически значимую сумму. Для этого должны быть использованы различные механизмы (включая коллективный иск, представительное право на иск, actio popularis), но основной целью является устранение финансовых и других препятствий для использования юридических средств предъявления таких исков. В некоторых системах специальное судебное право на иск для парламентских представителей может предложить альтернативу, при которой иск могут предъявить лица, не обладающие правом на иск. Этот вопрос требует дальнейшего изучения. Адекватность средств судебной защиты Для того, чтобы выполнить обязательство обеспечения адекватных и эффективных средств судебной защиты, включая запрет на совершение определенных действий, государства должны оценить применение этих средств судебной защиты судами и другими органами правосудия. В частности относительно судебных запретов, государства должны обеспечить, чтобы стандарты, которых придерживается орган правосудия при решении, наложить ли судебный запрет, являются четкими, последовательными и справедливыми. Государства должны создать методику подсчета ущерба, даже в тех случаях, когда его сложно подсчитать. В системах, где возможно нанять экспертов для вычисления убытков, государства должны гарантировать, что такие эксперты независимо дипломированы и руководствуются объективными и нейтральными критериями. В некоторых государствах, возможно, будет необходимо ввести юридические тесты по определению причин и размеров ущерба путем нового законодательства. Эта необходимость не должна препятствовать проведению реформ. Финансовые вопросы Позволительные юридические услуги должны быть предоставлены ущемленным членам общественности в связи с экологическими вопросами в рамках Конвенции. Юридические препятствия образованию не предназначенных для извлечения прибыли организаций правовой адвокатуры должны быть ограничены или устранены. Финансовые препятствия их деятельности должны быть ограничены. Их вклад в рассмотрение экологических вопросов в обществе должен быть признан, включая определение соответствующего юридического статуса и состояния налогообложения. Государства должны рассмотреть общественное финансирование организаций экологической адвокатуры, а также других связанных организаций, таких как НГО с научной или технической экологической экспертизой. Правила регистрации и налогообложения касательно общественных организаций должны быть упрощены. В общем они должны быть ограничены министерским контролем для того, чтобы убедиться, что действия этих организаций законны в соответствии с их публично объявленным назначением. Требования по денежной гарантии в делах о наложении судебного запрета и других дел должны быть ограничены. Вместо того, чтобы создавать финансовые препятствия возбуждению дел по вопросам запрета на совершение определенных действий, специальные юридические тесты могут оказаться более эффективными и 134 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " справедливыми, без утраты пользы для общества от запрещенных незаконных действий. Необходимо произвести повторное изучение для выяснения, где риск, связанный с предъявлением требования о временном судебном запрете, снизился. Если требуются финансовые гарантии, нужно рассмотреть создание фонда гарантии общественного интереса, чтобы обеспечить временные судебные запреты в интересах общества. Так как судебные издержки возрастают, а возможности финансирования становятся редкими, юридические системы должны быть готовы обеспечить стимулы для возбуждения выигрышных дел для введения законов по окружающей среде. Механизмы должны включать «одностороннее» возмещение издержек на оплату юридической помощи и расходов, учитывая общественный интерес. Судебные и административные издержки, наложенные судом и другими органами правосудия должны быть опубликованы соответственно детальной схемы. Такие расходы должны быть определены и подсчитаны в начале процесса. Вопросы систематизации и правоспособности Государства должны предоставить значительные средства для обнародования выигранных дел по экологическим вопросам для того, чтобы научить граждан, как эффективно использовать экологические права. Государства также должны создать общеобразовательные программы об использовании экологических прав. Государства должны начать тренировочные программы для судей, прокуроров, администраторов и всех тех, кто может быть вовлечен в экологические дела. Из возникающих дел очевидно, что требуется дальнейшая работа в области улучшения механизмов общественного участия. Это в свою очередь снизит количество возникающих разногласий, требуя дальнейшего пересмотра механизмов юридического и административного правосудия. 135 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Руководство по доступу к правосудию в соответствии с Орхусской конвенцией Часть II ДЕЛА 136 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " СПИСОК ДЕЛ (ПРИЛАГАЕТСЯ) 137 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Объяснительная записка Судебные дела, приведенные в этом справочнике, разделены на две секции. Первая секция состоит из тех анализов дел, которые были проведены в процессе работы над составлением данного справочника. Они освещают что называется узловые пункты Аархусской Конвенции. Вошедшие в первую секцию анализы были любезно предоставлены юристами и представителями общественных организаций, а потом члены Опекунского Совета данного проекта систематизировали дела, отредактировали детали – подвели их под общий шаблон. Однако некоторые анализы пришли с опозданием, поэтому они не прошли редакторской правки и приведены в справочнике в их первоначальном виде (обозначены * в оглавлении). Вторую секцию составляют этапные дела, представляющие определенные вехи в истории экологического права. Они вошли в аналитическую часть справочника. Эти дела представлены в их первоначальном виде. В некоторых делах резюме написаны специально для данного справочника. 138 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Секция 1: Анализы дел, произведенные в процессе работы над справочником 139 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " АРМЕНИЯ Изучение дела I: “Дело о Парке Победы ” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудиюа к правосудию": Жители города, с целью остановить крупномасштабное строительств и обеспечить своё право участвовать в принятии решений по проекту, столкнулись со значительными препятствиями при обращении в суд. Относящиеся к делу положения Аархусской конвенции: 9 (2), (3), и (4) Процессуальная правоспособность Судебный запрет на совершение определённых действий Недостаток честного, равноправного и своевременного доступа к правосудию (средствам судебной защиты) Недостаток равноправного и своевременного доступа к информации о состоянии окружающей среды и доказательствам (решениям государственных органов / документам) Недостаток объективного подхода судей в решении вопросов о правах граждан в делах о защите окружающей среды Участие общественных организаций (достаточный интерес) Подробности изучаемого дела: НАЗВАНИЕ ДЕЛА: Дело: Предложение о строительстве гостиницы в Мемориальном Парке Победы, г.Ереван, Армения Вовлеченные стороны: Истцы: 2 гражданина, жители прилегающего к Парку Победа района, г. Ереван. Ответчики: Главный архитектор, гостиничный комплекс “Golden Palace”; Премьерминистр Республика Армении Фабула дела: Парк Победы города Ереван (Армения) - почитаемое место природной красоты и национальной гордости. Основанный в 1945 г., многоакровый Парк является мемориалом участникам Второй Мировой войны и домом для многочисленных видов растений и животных. Он долго оставался охраняемой зоной, где любое строительство запрещено, за исключением проектов, одобренных для “функциональных” целей. В 2000 г., ереванские муниципальные власти дали предварительное одобрение предложения о строительстве “Golden Palace”, большого гостиничного комплекса на 140 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " территории Парка. Однако 9 октября 2000 г., мэр Еревана издал распоряжение о том, что разрешение на строительство не будет выдано, пока экологическая экспертиза (ЭЭ) проекта не будет проведена, рассмотрена, и одобрена должностными лицами. По армянскому законодательству, любое предложение о строительстве на территории равной или большей чем 1000 квадратных метров, должно пройти ЭЭ. Предложенный проект подпадает под это требование. Кроме того, правила ЭЭ требуют, чтобы оценка состояла из трех этапов общественных слушаний, в которых все заинтересованные стороны смогут оценить ЭЭ и сообщить свои замечания для окончательного решения. Несмотря на это, 11 октября, 2000 г., всего через два дня после распоряжение мэра, главный архитектор проекта распорядился о начале строительства. В ответ, Генеральная прокуратура предупредила архитектора, что начало строительства является незаконным. Однако, строительство продолжалось. Жители прилегающего к Парку Победы района подали иск против архитектора. Процессуальная сторона дела: Обеспечив своё юридическое представительство через Общественный центр защиты окружающей среды (ОЦЗОС), жители подали иск в суд первой инстанции, утверждая, что архитектор продолжал строительство вопреки правилам ЭЭ. Жителям отказали в праве участвовать в решениях относительно строительства гостиницы и его влияния на окружающую среду. Чтобы сохранить доступные средства защиты, жители требовали издать судебный запрет, останавливающий дальнейшее строительство.247 Суд отклонил прошение жителей о судебном запрете. Больше чем через два месяца, начались слушания по делу. Архитектор, однако, не явился, прислав вместо этого свидетельство, что начало строительства было правомерным. В упрощённом порядке, суд отклонил судебный иск, без рассмотрения существа требования. Исход дела Строительные работы продолжаются. ЭЭ и сопутствующие общественные слушания не были проведены. Анализ изучаемого дела: Основной нормативный акт, касающийся судебного запрета, процессуальный Кодекс РА, ст.97 гласит: 247 Гражданско- Суд, в целях обеспечения интересов заинтересованного лица, принимает меры (запретные меры) по обеспечению иска, и должен принять подобные меры, если своевременное их непринятие может привести к невыполнению или усложнению выполнения судебного решения, Подобная гарантия иска проведения разрешена на любой стадии судебного процесса…Для гарантии иска, Гражданский Кодекс предписывает: Запретить ответчику совершать определённые действия. 141 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Относящиеся к делу события: Используя Интернет и сеть общественных организаций СПООК (Сеть природоохранных общественных организаций Кавказа) была распространена информация относительно незаконного строительства и его возможных последствиях. Используемые методы доступа к правосудию: Истцы попытались остановить строительство и обеспечить проведение ЭЭ посредством иска, требуя издания судебное запрета на совершение определённых действий. Кроме того, в подготовке судебного процесса, ОЦЗОС организовал стратегические встречи с другими общественными организациями, средствами массовой информации, архитекторами и представителями Генеральной Прокуратуры. На основании этих встреч, ОЦЗОС посылает письменный запрос (официальные вопросы) мэру, премьерминистру и генеральному прокурору относительно обстоятельств дела и предполагаемых нарушений законов. Например, ОЦЗОС требовал, чтобы мэр предоставил следующую информацию: 1. 2. 3. 4. Информацию относительно разрешения мэра на строительство гостиницы; Была ли проведена ЭЭ? Если «да», то каково заключение ЭЭ? Были ли проведены открытые слушания относительно проекта, как это требуется положениями о ЭЭ? Исходя из этой информации, ОЦЗОС собрал материалы дела. ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ ДОЛЖЕН СУЩЕСТВОВАТЬ НЕ ТОЛЬКО НА БУМАГЕ Подобно другим странам, Армения имеет несколько законов, которые формально предоставляют доступ граждан к правосудию в виде права общественных организаций на иск, открытые слушания, судебного обжалования. Как показывает изучение данного дела, законы на бумаге должны подкрепляться реальными действиями должностных лиц и судов. В данном деле, положения о ЭЭ прямо гласят, что проекты такого типа нуждаются в ЭЭ и общественность имеет право участвовать в этом процессе. Все же, после запроса судебного запрета, который реализовал бы это право, остановив строительство, суд так и ничего не предпринял. Для судов стало обычной практикой не издавать судебные запреты в делах об охране окружающей среды из-за недостаточного знакомства с экологическим законодательством. Однако, это именно те дела, в которых судебные запреты наиболее часто требуются. Если судебные запреты должны стать действенным инструментом “доступа к правосудию”, то суды должны принять вызов и признать их ценность. Полезным в этом процессе, было бы решение другого вопроса, присутствующего в данном деле – зависимость судейства. Особенно в делах об окружающей среде, для которых присущ судебный пересмотр правительственных решений, судебная власть должна быть не послушной рукой правительства, а скорее беспристрастным средством, с помощью которого граждане и правительство могут уладить свои разногласия. Наиболее частый пример проблем в этой области касается участия общественности. Подобно судебным запретам, процессуальные права на участие и на 142 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " получение информации являются существенным средством “доступа к правосудию”. В данном деле, суд не стремился обеспечить эти права. Вместо этого, суд пожертвовал правом участия общественности ради пользы и служения корыстным интересам. Если законы обеспечивающие “доступ к правосудию” должны иметь какой-то смысл, то суды Армении и других стран должны делать больше, чтобы эти положения этих законов прозвучали в зале суда. Контактная информация: Aida Iskoyan, Environmental Law Professor, President, Environmental Public Advocacy Center (EPAC) Address: # 11 Parpetsi Str., apt. 1, Yerevan, 375002, Armenia; Office tel/fax: 3741 53 06 69, Tel ; 3741 53 92 55, Home tel. 52 58 80; e-mail: epac@arminco.com , aidaisk@arminco.com Vardan Grigoryan, Erna Tadevosyan, EPAC lawyers; Office tel/fax: 3741 53 06 69; Tel : 3741 53 92 55. 143 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " БЕЛЬГИЯ Изучение дела І. «Статус представителя» Согласно бельгийскому законодательству, право на участие в судебном процессе, будь то суд по административным, гражданским или уголовным делам, имеют, в основном, только те физические и юридические лица, которые продемонстрировали перед судом непосредственную личную заинтересованность. Однако возникают определенные сложности, особенно в сфере экологического права, поскольку трактовка понятий «личный» и «непосредственный» варьируется от одного процессуального действия к другому, а иногда и от дела к делу. Выбранные дела демонстрируют неоднозначность в определении вышеупомянутых понятий, особенно, когда речь идет об участии в судебном процессе экологических организаций. 1. Название дела Государственный Совет248, 11 сентября 1981 года, № 21.384, «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» 249 Кассационный Суд250, 19 ноября 1982 года, S.A. Sipedic против «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» 2. Вовлеченные стороны В деле, рассматриваемом Государственным Советом: «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» против Фламандского региона251. В деле, рассматриваемом Верховным Судом: S.A. Sipedic против «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat». 3. Вопросы, касающиеся доступа к правосудию. Возникшие проблемы. В деле, рассматриваемом Государственным Советом Государственный Совет (The Council of State) является главным административным судом Бельгии. Он рассматривает законность административных актов (индивидуальных и ) и имеет право аннулировать незаконный акт. В 1989 и 1991 годах были приняты два закона, расширившие полномочия Государственного Совета. С этого времени, Совет также имеет право временно приостанавливать действие правового акта на время рассмотрения дело про его аннулирования. 248 Организация, созданная не с целью получения прибыли (A.S.B.L.), т. е. “association sans but lucrative” – общественная организация, зарегистрированная бельгийским законодательством. 249 250 Кассационный Суд (Cour de cassation) – Верховный Суд Бельгии. Бельгия – федеративное государство, состоящее из трех регионов. Экологические законы зачастую отличаются в разных регионах. 251 144 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Для того чтобы заявить о неправомочности административного правового акта перед Государственным Советом, согласно праву, сложившемуся в результате рассмотрения дел252, истец обязан доказать перед судом непосредственную личную заинтересованность. В делах по защите окружающей среды по отношению к физическим лицам, непосредственная и личная заинтересованность физического лица определяется на основе возможного влияния административного акта на конкретного человека. Поэтому оговоренная законом «непосредственная личная заинтересованность» трактуется поразному, исходя из специфики дела. Так, расстояние в 150 метров между территорией, на которой происходит санкционированная деятельность, и жильем физического лица является достаточным для начала судебного разбирательства, а в другом случае такое расстояние не дает права на подачу иска. Если экологическая ассоциация хочет принять участие в судебном разбирательстве, Государственный Совет выясняет, является ли данная организация представителем (см. Дело І), или же оценивает на основе заявленных в статуте экологической организации целей, оказывает ли на нее рассматриваемый судом административный акт негативное влияние (см. Дело ІІІ). Иногда суд принимает во внимание оба критерия. В данном деле представители Фламандского региона просят суд решить, может ли организация, чья цель деятельности определена в уставе ее основателями и не состоит в получении прибыли, иметь непосредственную заинтересованность в опротестовании административного акта в Государственном Совете. В случае положительного ответа, представители региона попросили также разъяснить, чем это дело отличается от actio popularis. Государственный Совет вынес следующее решение: - - подобные организации могут отстаивать общественные интересы в суде, а также имеют право самостоятельно определить, какого рода интересы они желают защищать (свобода объединений); защита окружающей среды является общественным интересом; чтобы требовать запрета или пересмотра административного акта в Государственном Совете, общественная организация обязана выполнить одно условие: организация должна представлять интересы определенной группы людей. Государственный Совет считает, что это условие является выполненным, если большинство членов группы выразили свое согласие по обсуждаемому вопросу. Таким образом, можно предположить, что точка зрения членов организации совпадает с мнением группы, чьи интересы она собирается защищать. Противоположная сторона должна оспаривать это предположение. (В данном деле адвокатам Фламандского региона не удалось опровергнуть оговоренное предположение, и «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» в итоге признали представительской организацией, таким образом, позволив участвовать в судебном разбирательстве). Закон только оговаривает необходимое наличие заинтересованности, но не дает ее детальной характеристики и точного определения (ст. 19 свода законов, выданного Государственным Советом) 252 145 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В делах, рассматриваемых гражданскими судами В ожидании вынесения решения дела, рассматриваемого Государственным Советом, организация «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» обратилась в гражданский суд (к председателю суда первой инстанции) с просьбой временно приостановить действие решения о проектировании253. Председатель суда первой инстанции признал, что организация «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» имеет непосредственную заинтересованность в деле, потому что организация занимается охраной окружающей среды Брассшаата (Brasschaat) и Ейкендэльской области (Eikendael domain), и ее деятельность указывает на «большую экологическую заинтересованность». Суд первой инстанции временно приостановил исполнение административного акта. Общество S.A. Sipedic подало апелляцию по поводу постановления суда, однако апелляционный суд решением от 12 марта 1981 года подтвердил постановление суда первой инстанции. Общество S.A. Sipedic направило жалобу в Верховный Суд, оспаривая факт того, что «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» может иметь статус представителя и право на участие в процессе по принятию решения о временном приостановлении исполнения административного акта. По мнению S.A. Sipedic, уставные цели не могут свидетельствовать о непосредственной личной заинтересованности. Верховный Суд согласился с аргументацией S.A. Sipedic и признал, что непосредственная заинтересованность основывается только на материальных и моральных правах (репутация и т.д.), а не на уставных целях. Суд постановил, что, даже если организация доказала наличие непосредственной личной заинтересованности в одном деле (например, перед Государственным Советом в деле об аннулировании решения), это еще не предполагает наличие таковой для рассмотрения дела в гражданских судах. Таким образом, Верховный Суд отменил постановление апелляционного суда. Позднее Верховный Суд несколько раз подтвердил свою точку зрения, как в гражданских, так и в уголовных делах. 4. Фабула дела Дело касается преданию Ейкендэльской области статуса «объекта экологической ценности». Предприятие («S.A. Sipedic»), владеющее областью, собирается начать строительство многоквартирных домов для пожилых людей на своей территории. Постановление о планировании было издано с целью изменить статус области таким образом, чтобы стало возможно проводить строительные работы. Как было указано выше (сноска №1), Государственный Совет не имел права временно приостанавливать исполнение административных актов до 1989/1991 годов. Несмотря на то, что Совет теперь имеет власть для подобных действий, этот факт не умоляет важности обсуждаемого дела. 253 146 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Организация «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat», желая сохранить природную самобытность области, опротестовала постановление о планировании. 5. Процессуальная сторона дела См. пункт 3. 6. Другие участники. Относящиеся к делу события. См. пункт 4 7. Используемые методы доступа к правосудию Как было указано выше, Государственный Совет использует так называемый «представительский» критерий. Однако Государственный Совет не определяет «группу», чьи интересы общественная организация должна защищать. По мнению Верховного Суда, непосредственная личная заинтересованность юридического лица основывается на материальных и моральных правах (репутация, …), а не на статутной цели. Организация «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» попыталась убедить Верховный Суд в том, что, поскольку она имела право на участие в деле по аннулированию решения, рассматриваемом Государственным Советом, она должна также иметь право на участие в деле по временному приостановлению исполнения решения, рассматриваемом в гражданском суде. Верховный Суд доказал несостоятельность этого аргумента. Факт наличия права на обращение в Государственный Совет не предполагает аналогичного права в отношении гражданских судов. Суд подтвердил свое решение несколько лет спустя в аналогичном деле254, когда экологическая организация попыталась убедить судей в том, что право на обращение в Государственный Совет в рамках процесса по аннулированию решения является личным (процессуальным) правом, эффективность которого может быть достигнута только в том случае, если будет существовать возможность обратиться в гражданский суд с просьбой о временном приостановлении действия административного акта в связи с рассмотрением вопроса о его аннулировании255. Верховный Суд посчитал, что данное право не может преобладать над «существенными» правами, а именно, – над гарантированным «правом на строительство». Некоторые авторы интерпретировали это решение суда следующим образом: экологическая организация может получить право доступа к правосудию в гражданском суде только в том случае, если противоположная сторона не заявит о своем «существенном» праве. Верховный Суд пока не подтвердил этого предположения256. Верховный Суд (Cour de cassation), 25 октября 1985 года. «Neerpede blijft» против Commune of Anderlecht. 255 Как указано выше, Государственный Совет не имел права на временное приостановление исполнения административных актов до 1989\1991 годов. 256 Некоторые низшие суды предоставляют экологическим общественным организациям доступ к правосудию (право на участие в судебном разбирательстве; право обращаться в Государственный Совет), если противоположная сторона не заявляет о своем «существенном» праве. 254 147 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 8. Вопросы, послужившие причиной апелляции См. пункт 3 9. Препятствия – и меры, предпринятые для их преодоления Информация отсутствует 10. Исход дела. Средства судебной защиты и их эффективность Несмотря на то, что Государственный Совет гарантировал «Werkgroep voor milieubeheer Brasschaat» доступ к правосудию, организации не удалось убедить Совет, что решение про планирование было незаконным. Таким образом, постановление не было аннулировано. Хотя суды низшего звена приняли решение о временном приостановлении действия акта о планировании, Верховный Суд отменил эти судебные постановления. Вскоре строительство многоквартирных домов было завершено. 11. Текущее состояние Информация отсутствует 12. Комментарии участников разбирательства Информация отсутствует 13. Контактная информация C. Larssen Tel: +32 2 650 3405 E-mail: clarssen@ulb.ac.be 148 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " БЕЛЬГИЯ Изучение дела ІІ “Особая процедура” Прецедентное право Верховного Суда Бельгии (см. дело І) является очевидным препятствием для общественных организаций, которые пытаются опротестовать в суде нормативные акты, наносящие вред окружающей среде. Для того, чтобы решить эту проблему 12 января 1993 года был издан закон, в котором предусмотрена особый вид судебного разбирательства (“action en cessation”) для экологических общественных организаций, а также для адвокатов и представителей административных органов. Эта процедура во многом напоминают предыдущую, касающуюся рассмотрения вопроса о временном приостановлении исполнения нормативного акта, однако новая процедура является более эффективной. Для того, чтобы брать участие в новом особом судебном рассмотрении, экологическая организация должна отвечать ряду условий: организация должна быть зарегистрированной в Бельгии неприбыльной организацией, что исключает международные организации; 2. организация должна просуществовать, по крайней мере, 3 года; 3. цели организации, заявленные в уставе, должны быть напрямую связаны с защитой окружающей среды, а пункты устава должны оговаривать территориальные границы ее деятельности (местная, региональная, национальная и т.д.); 4. организация должна быть готова подтвердить, что ее непосредственная деятельность соответствует цели, заявленной в уставе. 1. Принимая во внимание эти жесткие требования, только некоторым организациям удалось использовать новые процессуальные нормы. Создав особые процессуальные нормы, законодательная власть явно проигнорировало прецедентное право Верховного Суда. Фактически, многие экологические организации по-прежнему не имеют доступа к «нормальному» рассмотрению дел. Тем не менее, появление этой особой процедуры способствовало тому, что некоторые нижестоящие суды сумели обойти прецедентные постановления Верховного Суда, как это видно из нижеприведенного дела. 1. Название дела President du tribunal civil de Namur, referes257, 31 июля 2000 года, Aeroport de Bierset 2. Вовлеченные стороны С. Тассье (S. Tassier) и организации (включая общественную организацию «InterEnvironment Wallonie») против Societe de developpement et de promotion de l’aeroport de Bierset, the Walloon Region, S.A. TNT Express Worldwide, S.A. C.A.L. Cargo Airlines. “referes” – стандартная вспомогательная процедура, упомянутая в Деле І (пункт 4); противопоставлена особой процедуре, принятой для экологических организаций (упомянута во вступлении к данному делу) 257 149 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 3. Вопросы, касающиеся доступа к правосудию. Возникшие проблемы Ответчики (три предприятия и Валлунский регион) опротестовали право истца (физического лица) и вовлеченных в разбирательство сторон (включая организацию «Inter-Environment Wallonie») на доступ к правосудию, ссылаясь на отсутствие их непосредственной личной заинтересованности в деле. По отношению к юридическому лицу (организация «Inter-Environment Wallonie») ответчик аргументировали свою позицию обращением к прецедентному праву Верховного Суда (см. Дело І), в соответствии с которым экологическая организация не может ссылаться на цели деятельности, записанные в ее уставе, для получения права на участие в процессе. Председатель суда первой инстанции постановил: - - гражданский суд уполномочен рассматривать дела по нарушению личных прав («droits subjectifs»); право на здоровую окружающую среду, обеспеченное Конституцией Бельгии (статья 23) само по себе не является личным правом, но реализуется с помощью других положений, таких как закон от 12 января 1993 года, оговаривающий особую процедуру для экологических организаций (см. вступление к данному делу); общественная организация «Inter-Environment Wallonie» имеет право на участие в обычной процедуре рассмотрения судом вопроса о временном запрете, поскольку она имеет право на участие в особой процедуре (!); законодатель, создавая эту особую процедуру, признает важность коллективных интересов. 4. Фабула дела Люди, живущие неподалеку от аэропорта Биерсет в Валлунском регионе, поддерживаемые организацией «Inter-Environment Wallonie» (самой влиятельной экологической организацией в этом регионе), потребовали у председателя суда первой инстанции запретить взлеты и посадки самолетов с 20.00 до 7.00, чтобы уменьшить шум, издаваемый самолетами. 5. Процессуальная сторона дела Параллельно с процедурой о временном запрете, истцы (и другие лица, включая другие экологические организации) подали иск, в котором они обязывали ответчика возместить моральный ущерб. Документ был подан на рассмотрение в суд первой инстанции города Льежа. Решение суда пока еще не доступно общественности, но, как стало известно из неофициальных источников, суд первой инстанции предоставил истцу право на доступ к правосудию по этому вопросу, не аргументировав, однако, своего решения. 6. Другие участники. Относящиеся к делу события. См. пункт 5 7. Используемые методы доступа к правосудию 150 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Право на доступ к правосудию, предоставленное организации «Inter-Environment Wallonie» было связано с конституционным правом на здоровую окружающую среду, которое, в свою очередь, легло в основу новой особой процедуры, утвержденной законом от 12 января 1993 года. 8. Вопросы, послужившие причиной апелляции Истец не подал апелляцию на решение суда первой инстанции города Намур, несмотря на то, что председатель суда заявил, что дело не является срочным и он не имеет полномочий запретить полеты в рамках экстренной процедуры. 9. Препятствия – и меры, предпринятые для их преодоления Информация отсутствует 10. Исход дела. Средства судебной защиты и их эффективность См. пункт 8 11. Текущее состояние Дело до сих пор рассматривается льежским судом (апелляция). Если апелляционный суд обеспечит своим решением доступ к правосудию для экологических организаций, дело, наверно, будет передано в Верховный Суд. Однако существует опасение, что Верховный Суд отменит решение апелляционного суда, сославшись на какой-нибудь из прецедентов. Крайне маловероятно, что нижестоящие суды после этого будут пытаться обойти решение Верховного Суда. 12. Комментарии участников разбирательства Информация отсутствует 13. Контактная информация C. LARSSEN Tel: +32 2 650 3405 E-mail: clarssen@ulb.ac.be 151 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " БЕЛЬГИЯ Изучение дела ІІІ 1. Название дела: Государственный Совет, 7 July 2000, n°88.687, A.S.B.L. Réserves naturelles, A.S.B.L. Aves, A.S.B.L. WWF-Belgium 2. Вовлеченные стороны: A.S.B.L. Réserves naturelles, A.S.B.L. Aves, A.S.B.L. WWF-Belgium vs. the Walloon Region 3. Вопросы, касающиеся доступа к правосудию. Возникшие проблемы Как было описано выше (см. дело І), Государственный Совет рассмотрел вопрос о доступе к правосудию для экологических ассоциаций либо на основе их «представительского» статуса, либо уставных целей, связанных с действием административного акта. Данное дело демонстрирует то, как Государственный Совет использует второй критерий. Для получения возможности обратиться в суд, чтобы опротестовать решение о планировании, которое может представляет угрозу для охраняемого вида лягушек (см. пункт 5), три истца - природоохранные организации - попытались продемонстрировать свою непосредственную личную заинтересованность следующим образом: 1) уставной целью общественной организации «Réserves naturelles», является обеспечение охраны природы, в частности путем создания природных заповедников. Организация имеет несколько таких заповедников неподалеку от территории, которая фигурирует в деле; 2) уставной целью общественной организации «Aves» является охрана природы, в особенности защита диких птиц. Организация также проявила большой интерес к лягушкам (!); 3) уставной целью общественной организации «WWF-Belgium» является охрана флоры, фауны, месторождений, вод, грунтов и других природных ресурсов как в Бельгии, так и в других частях мира. Организация проявила интерес к территории, поскольку там обитают многие виды, находящиеся под защитой. Истцы обратились к Государственному Совету с просьбой принять во внимание статью 10 Декларации Рио-де-Жанейро и статью 9 Аархусской конвенции. Государственный совет постановил: 1) что первая часть уставной цели организации «Réserves naturelles» (поддержка природных заповедников) выражает общественный интерес и поэтому не может рассматриваться как непосредственная личная заинтересованность, тогда как вторая часть (создание и защита природных заповедников) не относится к данному административному акту, поскольку «Réserves naturelles» не имеет приобретенной 152 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " земли и не владеет заповедником на территории, приближенной к области действия акта; 2) что первая часть устава БПО «Aves» (охрана фауны) выражает общественный интерес и поэтому не может рассматриваться как непосредственная личная заинтересованность, тогда как вторая часть уставной цели (защита диких птиц) не связана с защитой лягушек…; 3) что уставная цель общественной организации «WWF-Belgium» - способствовать охране флоры, фауны, вод, грунтов и других природных ресурсов как в Бельгии, так и в других частях мира – выражает общественный интерес; и что организация «WWFBelgium» не доказала, что обсуждаемый вид лягушек (“crapaud calamite”) находится под угрозой (в этом случае «WWF-Belgium» может иметь значительный интерес в деле258)259. Таким образом, Государственный Совет не обращается к критерию представительства (см. дело І), и не принимает во внимание статью 9 Аархусской Конвенции (он даже не дал организациям ответ на поставленный по этому поводу вопрос). Государственный совет только рассмотрел, достаточно ли уставные цели организаций отличаются от коллективного интереса, и достаточно ли тесно они связаны с сутью дела (защита птиц/лягушек), и постановил, что в настоящем деле ни одна из трех природоохранных организаций не отвечает этим критериям. Этот прецедент наглядно демонстрирует: определение «непосредственная личная заинтересованность» может варьироваться от дела к делу. 4. Фабула дела В акт о планировании территории были внесены изменения властями Валлунского региона для того, чтобы санкционировать захоронение отходов на территории, которая называется “Sur Hez”. Эта область представляет большой интерес, поскольку является местом обитания редкого вида лягушек (“crapaud calamite”). Три природоохранные организации, требуя защитить эту территорию, обратились в Государственный Совет с просьбой временно приостановить действия акта. 5. Процессуальная сторона дела: Информация отсутствует 6. Другие участники. Относящиеся к делу события. Информация отсутствует 258 Государственный совет косвенно сослался на судовой прецедент от 11 августа 1989, n°32.953, Wellens and consorts, согласно которому национальные природоохранные организации могут оспаривать административный акт, представляющий угрозу вымирания редких видов животных. Надо отметить, тем не менее, что обсуждаемый вид лягушек находятся под защитой законов Валлуна (Walloon) 259 153 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 7. Используемые механизмы доступа к правосудию См. пункт 4, усилия трех природоохранных организаций 8. Вопросы, послужившие причиной апелляции Информация отсутствует (решение Государственного Совета является окончательным) 9. Препятствия – и меры, предпринятые для их преодоления Информация отсутствует 10. Исход дела. Средства судебной защиты и их эффективность Ни за одной из трех природоохранных организаций не была процессуальная правоспособность, необходимая для обращения в Государственный Совет. Свалка находится в процессе строительства. 11. Текущее состояние См. пункт 10 12. Комментарии участников разбирательства Адвокат природоохранных организаций прокомментировал: «Если бы Бельгия ратифицировала Конвенцию и если бы этот документ вступил в силу, Государственный Совет вынес бы другое решение» (хотя дело касалось постановления, а не индивидуального акта, см. статью 9, параграф 2 Конвенции). 13. Контактная информация: C. Larssen phone: +32.2.650.34.05 e-mail: clarssen@ulb.ac.be 154 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " БОЛГАРИЯ Изучение дела I: “Дело о горе Пирин ” Проблема "доступа к правосудию": Существенные положения Архусской конвенции: Статья 9 (2) (b) Изучение дела иллюстрирует следующие проблемы : Право оспаривать материальноую законность решения; Право оспаривать процессуальную законность решения. Подробности дела: Название дела Дело:: Защита Национального парка горы Пирин Стороны процесса: Истцы (вместе “ общественные организации”): Ассоциация дикой природы - Balkani (АДП), Центр природоохранной информации и просвещения (ЦПИП), Eco Club 2000, болгарская ассоциация защиты птиц, Экологическая ассоциация “За Землю ”, Общественная организация зелёные Балканы Ответчики: Министерство охраны окружающей среды и вод (MOОСВ) Третьи лица (со стороны ответчика): Муниципалитет Банско JULEN, заинтересованный инвестор Исходные факты: Национальный парк горы Пирин, находящийся в Южной Болгарии, является объектом ЮНЕСКО (одно из восемнадцати подобных мест в Европе, защищаемых “Конвенцией по защите мирового природного и культурного наследия”). За последние 10-15 лет, было несколько попыток начала строительства лыжны[ курортов в этом районе, некоторые из которых продвинулись бы в Национальный парк. До 1998 г. несколько из таких попыток были успешны. В 1998, однако, был принят Закон о заповедниках (ЗЗ), определив национальные парки как защищенные области и запрещая строительство новых спортивных объектов. (ст. 21, с. 1 ЗЗ). Согласно Закону, 155 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Национальный парк администрируется по плану управления, регулирующем развитие и использование Парка. Муниципалитет Банско, находящийся по соседству с Парком, контролирует индустрию зимнего туризма и стремится разрвивать объекты лыжного курорта, которые простирались частично на гору Пирин, входящую в Парк. Строительная программа данного комплекса – “План Развития "лыжного центра" Банско” (“ План ”), прямо противоречит плану управления Парка. Предусматривая вырубку 60 гектаров сосен, включая карликовые сосны, План был представлен Министерству охраны окружающей среды и вод (“MOОСВ ”) в 2000 г. для экологической экспертизы (ЭЭ). В июле 2000 г., MOОСВ условно одобрило План. Три условия, (пл 11, 12 и 13), требовали от муниципалитета Банско дополнить недостающие в отчёте ЭЭ данные. Фактически принятие MOОСВ Плана, который юридически должен был стать частью отчёта ЭЭ, уже было обеспечено и ожидало только нескольких изменений, чтобы стать официальным. Но MOОСВ так никогда и не внесло официальных изменений в План или ЭЭ, к тому же, к участию в процессе принятия решений не приглашались ни граждане, ни общественные организации. История процесса: Общественная организации подал жалобу в Высший Административный Суд (Аппеляционный Суд), оспоривая решение MOОСВ. В подтверждение своих требований, общественные организации сделали следующие доводы: 1) План Развития нарушает План управления Национальным парком, т.к. предложенные действия в охраняемом районе, также как и за его пределами подвергнули бы опасности несколько охраняемых видов животных и растений. Дальнейшая деятельность по строительству в Парке привела бы к исчезновению охраняемых колоний сосен, включая и карликовых сосен; 2) Условное принятие MOОСВ Плана нарушает процедуные требования ЭЭ, в которых указывается, что если ЭЭ неполна, она должно быть возвращена заявителю; 3) В соответствии с Законом об охране окружающей среды (ЗООС), решение MOОСВ на этой стадии рассмотрения должно считаться только “положительной оценкой ЭЭ, ” а не “одобрением” Плана. Принятие MOОСВ Плана является преждевременным. Суд отклонил иск; постановляя, что данная MOОСВ инструкция исправить ЭЭ, не является окончательным решением и, таким образом, судебное обжалование общественных организаций еще не может быть рассмотрено в административном порядке. В феврале 2001, основываясь на том, что пп 11, 12 и 13 были дололнены и MOОСВ одобрил План, две общественные организации, Ассоциация дикой природы (АДП) 156 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " и Центр природоохранной информации и просвещения (ЦПИП), повторно подали жалобу в Высший Административный Суд. В дополнение к вышеупомянутым доводам, две общественные организации, утверждали, что процесс одобрения был недействителен, т.к. MOОСВ никогда не представляло исправленный вариант Плана и отчёта ЭЭ на общественное рассмотрение (ст. 23a ЗООС). Кроме того, общественныые организации требовали, чтобы суд заслушал отчёт независимых экспертов, которые бы точно сказали, соответствует ли исправленный вариант Плана и отчёта ЭЭ условиям MOОСВ, и приведет ли План к исчезновению охраняемых видов животных и растений 12 июля, 2001 г. суд вынес решение в пользу MOОСВ. В своём решении, суд указал следующее: 1) Несмотря на то, что некоторая виды животных и растений могут исчезнуть, само строительство не привоедёт к полному исчезновению разновидности и не будет препятствовать восстановлению самой разновидности; 2) Вырубка леса имела бы место, но в минимальныж размерах; 3) Суд заявил, что План развития не нарушал План упраления Парка, потому что не изменяет его. Навряд ли это может стать фактической ошибкой -предложенный План касается только части Национального парка, которую нужно использовать в процессе развитием Парка; Показательно то, что суд не рассмотрел доводы о недействительности решения MOОСВ из-за несоблюдения процедуры общественного участия. Единственным замечанием суда по данному пункту было то, что первоначальная ЭЭ была представлена на обсуждение общественности. Но ничего не было сказано по поводу изменений в Плане и ЭЭ. Итог Две общественные организации обжаловали решения суда в вышестоящем суде. Рассмотрение состоиться осенью. Вероятно решающим в суде был тот факт, что 10 июля 2001 г., за два дня до решением Суда, Болгарский Совет министров представил муниципалитету Банско право пользования частью Национального парка. По этому решению, предоставленная часть Парка рассматривалась как исключительная собственностью государства, сданная в аренду концессионеру. Последний обязан вложить капитал в Парк и после некоторого периода времени (20-30 лет), Парк возвращается государству. Общественные организации пытаются повлиять на Министра ООС, чтобы приостановить концессию, т.к. ещё нет окончательного решения Суда. 157 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Анализ изучаемого дела: Сопутствующие события: В июле 2001 г., общественные организации и некоторые другие организации предложили должностным лицам MOОСВ провести открытую встречу для обсуждения вопроса. Встреча состоялась 10-ого августа и принесла организациям много ценной информации, которая вероятно может быть использована в процессе обжалования. Но решения вопроса так и не произошло. Кроме того, в июле и августе, общественные организации организовали две прессконференции по данному вопросу. Используемый доступ к правосудию: Общественные организации попытались оспорить решение правительства посредством участия в процессе принятия решения, административных обржалований и подачи жалоб в суд. В ходе судебного процессе, общественные организации требовали, чтобы суд проводил пересмотр отчёта ЭЭ независимо, не полагаясь исключительно на доказательства правительственных органов. В завершение, общественные организации предложили суду рассмотреть доказательства экспертов, а также и их собственные . Добрые намерения в итоге не принесли результатов. Общественные организации теперь обратятся к апелляционным мерам, чтобы продолжить судебное рассмотрение. Судейство должно быть полностью независимо от правительственных органов в процессе рассмотрения дел Отказ суда заслушать заключение экспертов, независимое от мнения MOОСВ, как и отказ обратить внимание на процедурные нарушения, ставит под сомнение степень независимости суда в процессе рассмотрения дел. Кроме того, ошибочное заключение суда относительно права граждан делать обзор изменённых документов и участия в сопутствующем обсуждении, предполагает, что право участия должно все же быть первоочередным в судебном рассмотрении.. Контактная информация: СТОРОНЫ ПРОЦЕССА: Mr. Hristo Bojinov, Director, National Service for Nature Protection (email address: bojinov@moew.govrn.bg Mrs. Vania Grigorova, EIA Expert, National Service for Nature Protection e-mail address: vaniagr.moew.govrn.bg АВТОР ПУБЛИКАЦИИ ДЕЛА: Alexander Kodjabashev, attorney at law, Ecological Association Demeter, e-mail: kodjabashev@mbox.cit.bg 158 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Изучение дела I: “ Сумава ” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Чешские общественные организации, при опротестования в судебном порядке лесозаготовительной политики государства в Национальном парке Сумава, столкнулись с жесткими ограничениями их права на иск, не позволявшими признать природозащитные интересы общественных организаций правомочными. Относящиеся к делу положения Аархусской конвенции: Статьи 6 (3), 6 (4), 9 (2), и 9 (3) Доступ общественных организаций к административным судам для опротестования правительственных решений; Процессуальная правоспособность Подробности изучаемого дела: Название дела: Дело: Лесозаготовка в центральной зоне Национального парка Сумава Вовлеченные стороны: Истцы: Hnutн DUHA; Друзья Земли (FOE) Чешской Республики Представители истца: Природоохранная юридическая служба, Природоохранная общественная юридическая организация Ответчики: администрация Национального парка Сумава, директор Национального парка Сумава; Министерство охраны окружающей среды Чешской республики – надзорный орган, который рассматривает апелляции на решения нижестоящих органов Фабула дела: В период 1998-2001 гг, администрация Национального парка Сумава проводила лесозаготовки на участке парка, обозначенном как Зона 1, или наиболее строго охраняемая зона. Официальным предлогом для вырубки был контроль эпидемии короеда. Несмотря на вырубки, эпидемия короеда продолжалась, вызывая нарастающий протест природоохранных организаций и межправительственных групп, включая IUCN и WWF, которые утверждали, что лесозаготовки фактически способствуют эпидемии. Для получения разрешения на вырубку в Зоне 1, Департамент лесоустройства Сумавы (орган управления лесными ресурсами) запрашивал разрешение Государственной администрации Национального парка Сумава (надзорный орган лесного хозяйства), руководствующимся Законом Чешской Республики о лесном хозяйстве. Согласно Закону, решение о лесозаготовке может выноситься только в порядке 159 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " административной процедуры, в которой могут участвовать и вносить свои рекомендации все заинтересованные стороны, после подачи соответствующей заявки. Проблемным, однако, является тот факт, что сторона, запрашивающая разрешение на лесозаготовку и сторона, дающая такое разрешение практически один и тот же правительственный орган. Конфликт интересов очевиден. Задержки в начале открытых рассмотрений стали обычным делом. Кроме того, когда сторона обжалует решения Государственной Администрации парка, директор обычно отклоняет возможность обязательного запрета на совершение определённых действий, ссылаясь на нехватку времени и экстренную необходимость начать вырубку. Министерство охраны окружающей среды (“Министерство”), будучи вышестоящим органом по отношению к Администрации Национального парка Сумава, последовательно поддерживало политику лесозаготовок, давая соответствующие одобрения. В 1998 г., с целью расширения лесозаготовок за пределы Зоны 1, Администрация Национального парка Сумава, запросила у Министерства сделать исключение в вопросе юридической защиты особо охраняемых видов животных и растений, предусмотренной в “Законе о ландшафтах и охране природы ”. Согласно Закону, исключения возможны только, когда другие общественные интересы имеют приоритет над защитой обозначенных видов. В ответ, Министерство сделало исключение, заявляя, что операция по лесозаготовке была актом защиты окружающей среды и, поэтому никакого конфликта с Законом нет. Hnutі DUHA и Друзья Земли Чешской Республики («общественные организации»), местные природоохранные общественные организации, обжаловали в административном порядке решения как Министерства, так и директора Парка проводить лесозаготовки в Зоне 1 Парка Сумава. Процессуальная сторона дела: A. Разрешение на лесозаготовку Каждый год, когда руководство Парка Сумава обращалось за разрешением на лесозаготовку в Зоне 1, общественные организации, участвовали в процессе принятия такого решения. В ответ на решения директора Парка, общественные организации подавали административную жалобу Министерству. Каждый год, неправительственные организации выдвигали следующие доводы: 1) процедурные нарушения - конфликт интересов в предоставлении возможности Администрации Парка решать, может ли нижестоящее руководство Парка проводить лесозаготовку, что делает невозможным независимое принятие решений и является нарушением “Административно-процессуального Закона Чехии (AПЗЧ)“. Кроме того, общественная организации утверждала, что задержки в начале открытых рассмотрений, сокрытие информации и начало лесозаготовок в обход судебных жалоб также нарушали AПЗЧ. 160 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 2) серьезные нарушения законодательства - одобрение лесозаготовок в Зоне 1 нарушает “Закон о Национальном парке Сумава “ и ”Закон о ландшафтах и охране природы ”. Каждый год, Министерство принимало решение в пользу администрации Парка Сумава. Впоследствии, общественные организации подали жалобу в Верховный суд в Праге, выдвигая вышеупомянутые доводы, а также следующее: 1. Предвзятость Министерства в принятии решения о начале лесозаготовок. 2. Нарушения права на справедливое административное слушание в обход “Декларации основных прав и свобод ”, ст. 36. B. Исключения ради проведения лесозаготовок, сделанные Министерством из ”Закона о ландшафтах и охране природы ” Общественные организации подали жалобу в Верховный суд в Праге, требуя судебного пересмотра решения Министерства, допустившего исключение из ”Закона о ландшафтах и охране природы” для целей лесозаготовок. Чтобы добиться рассмотрения жалобы судом, общественные организации привели следующий аргумент в пользу своей процессуальной правоспособности: Учитывая то, что у Министерства есть обязательство «действовать по закону», должно существовать право для участников процесса принятия решений гарантирующее выполнение этой обязанности260. (“nemo iudex in re sua”) Верховный суд не предоставил общественным организациям права на иск, постановив, что “право общественных организаций не могло быть нарушено, так как общественные организации не имеют никаких материальных прав в подобных административных решениях. ” Суд также добавил, что данное нарушение закона само по себе не нарушает личных прав общественных организаций. Общественные организации подали жалобу в Конституционный суд Чешской Республики, утверждая про нарушение “Декларации основных прав и свобод ”, ст. 36 (право на справедливое судебное разбирательство). Общественные организации утверждали, что материальное право состоит в праве на законный процесс принятия решений (ссылка на § 3 “Административно-процессуального Закона “).261 Конституционный суд вынес решение против общественных организаций, постановляя что, участники в подобных делах имеют только “процедурные права ”, которые не включают право на законный процесс принятия решений. Общественные организации ссылались в своих заявлениях на § 3 “Административно-процессуального Закона “. 260 Каждый человек может подавать конституционную жалобу для защиты своих основных конституционных прав. 261 161 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Исход дела В ответ на решение Конституционного суда общественные организации подали жалобу (заявление) в Европейский Суд по правам человека, руководствуясь статьей 34 Европейской конвенции по правам человека. Общественные организации утверждали, что чешский суд действовал в нарушении статьи 6, раздел 1 Конвенции, отрицая их право на справедливое судебное разбирательство. Данное заявление всё еще находится на рассмотрении. Кроме того, общественные организации подали жалобу в Национальное агентство по контролю за состоянием окружающей среды, а позже инициировали уголовное дело против должностных лиц Администрации Парка Сумава. В 2001 г., члены чешского Парламента, неудовлетворенные действиями администрации Парка Сумава, внесли предложение сократить территорию Национального парка. В свою очередь, Природоохранная юридическая служба (ПЮС), юрисконсульт общественных организаций в процессе, подготовила альтернативный проект закона об охране окружающей среды, предлагающий защитить Зону 1 от лесозаготовок, уделяя особое внимание основаниям для санитарной вырубки. Анализ изучаемого дела: Сопутствующие события: В 1999 г, Hnutі DUHA организовывала 3-месячное мирное пикетирование Зоны 1. Природоохранная юридическая служба обеспечила юридическую поддержку участникам и представляла восемь обвиняемых при урегулировании проблем с властями. В последующих судебных процессах, служба выступала адвокатом участников. В результате, судебные преследования против участников закончились изза окончания срока исковой давности. Используемые методы доступа к правосудию: Общественные организации пытались оспаривать решение правительства путём участия в процессе одобрения предложений о лесозаготовке, путем подачи апелляций в административном порядке и путем подачи жалоб в судебные органы. Ограничение процессуальной правоспособности и материальных прав граждан препятствует их участию в процессе и исполнению норм закона Утверждение о том, что граждане имеют только процессуальное право участвовать в судебном разбирательстве, но не имеют никакого права контролировать законность процесса, является отрицанием самой цели участия граждан. Своими решениями, суды дают понять, что участие граждан является чисто формальным, не позволяя им осуществлять действенный контроль за действиями правительства. Право говорить, но не больше того, является бесполезной привилегией граждан и серьёзной преградой доступу к правосудию. 162 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация: Природоохранная юридическая служба – правовая защита экологических прав и прав человека По отношению к административному процессу: Vitezslav Dohnal, EPS Tabor Kostnická 1324, 390 01 Tábor, tel: 0361/25 66 62, fax: 0361/25 48 66, e-mail: eps.tabor@ecn.cz По отношению к жалобе в Европейский Суд по правам человека Pavel Cerny, EPS Brno Bratislavská 31, 602 00 Brno tel: 05/57 52 29 fax: 05/42 21 03 47 e-mail: eps.brno@ecn.cz 163 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Изучение дела II: «дело о разработке месторождения гравия» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Произвольное постановление чиновников чешской горнодобывающей промышленности по поводу рамок действия нарушенных прав граждан на участие в процессе сводит на «нет» эффективное участие общественности в делах и является значительным препятствием в доступе к правосудию. Относящиеся к делу положения Аархусской конвенции: Данные проблемы относятся к статье 9 (2) Аархусской конвенции. Подробности изучаемого дела: Название дела: Посёлок Недакониче против компании по добыче гравия Sterkovny Ostrozska Nova Ves Вовлечённые стороны: Истец: посёлок Недакониче Ответчики: компания по добыче гравия Sterkovny Ostrozska Nova Ves; региональное представительство Комитета по горнодобывающей промышленности Чехии Третья сторона: Правовая служба по охране окружающей среды, общественная юридическая организация по охране окружающей среды (принимала участие в некоторых судебных разбирательствах); Гражданская ассоциация п. Недакониче (не является участником подачи иска) Фабула дела: С 1997 года Недакониче, посёлок на границе Чехии и Словакии, оспорил предложенный проект добычи гравия предприятием Sterkovny Ostrozska Nova Ves («Nova») на прилегающей к поселку территории. Жители посёлка и местные власти возражали против того, что «Nova» осуществляет реализацию проекта по добыче гравия через трёхступенчатый процесс утверждения и оценки. Во время первой стадии, проведённой в 1998 году, добывающая компания предъявила свои права на месторождение и потребовала статуса, при котором всякое другое развитие данного месторождения запрещено. По чешскому законодательству, министерство по охране окружающей среды и региональное представительство Комитета по горнодобывающей промышленности Чехии ведут наблюдения на этой стадии, оценивая влияние проекта на окружающую среду. К тому же, разрешение только добывающим компаниям участвовать в первой стадии стало неофициальной политикой представителей горнодобывающей промышленности, несмотря на 164 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " приближённость территории к населённому пункту. В 1999 году была проведена вторая фаза, в которой региональным представительством Комитета по горнодобывающей промышленности определялись границы месторождения. Согласно постановлениям, жители и муниципалитеты близлежащих районов имели право на участие в определении территории, подпадающей под проект разработки месторождения. Но на практике, как и на первой стадии, горнодобывающий комитет редко разрешает общественное участие в процессе. В предыдущих делах горнодобывающий комитет утверждал это, потому что разработка месторождения после этой стадии официально ещё не началась, и материальные права в действительности еще не нарушены. До сих пор третья стадия, разрешающая разработку месторождения, не началась. Именно после неё должна начаться разработка месторождения. Во время первых двух стадий истцы пытались участвовать в процессе и, в конечном итоге, добились судебного пересмотра решения горнодобывающего комитета. Процессуальная сторона дела: А. Первая стадия Истцы представили срочное заявление в Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии, оспаривая предоставление охранного статуса заявлению компании «Nova».262 В частности, истцы утверждали, что отказ жителям близлежащих районов в участии в процессе принятия решения нарушал их право на честный суд и право требовать защиты их прав независимым и беспристрастным судом или другим государственным учреждением263. Кроме того, истцы утверждали, что претензии на месторождение затрагивали интересы владельцев, так как они исключали другие виды использования земли. Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии отклонил заявление. Истцы не подали апелляции. Б. Вторая стадия Во время второй стадии только Правовая служба по защите окружающей среды принимала участие в судебных разбирательствах. Любопытно, что в то время, как негосударственная организация могла принимать участие в процессе определения границ проекта, чиновники горнодобывающей промышленности постановили, что дело не касается жителей посёлка Недакониче и поэтому они не могут участвовать в разбирательстве. Решение было обжаловано двумя путями: Чрезвычайные правовые средства защиты позволяют любому лицу требовать рассмотрения предполагаемых нарушений. Это является альтернативой возбуждению «дела в гражданских интересах», потому что апелляционные структуры могут легко отклонить последнее требование. 262 263 Ссылка на «Декларацию об основных правах и свободах», статьи 11(4), 36 (1) 165 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 1) Истцы обжаловали решение от имени посёлка в Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии. Их заявление отклонили. В последствии истцы подали заявление в Конституционный Суд Чешской Республики264, утверждая, что отказ представительства горнодобывающей промышленности на участие жителей поселка в разбирательстве нарушает Конституцию и «Декларацию об основных правах и свободах». 265 В 2000 году Конституционный Суд отклонил требование истца и постановил, что жалоба должна быть подана после принятия последнего решения (т.е. когда будет оглашено окончательное решение о выдаче разрешения).266 2) В отдельной жалобе, поданной в Комитет по горнодобывающей промышленности Чехии, которая была подана одновременно с первой, истцы утверждали, что, отказав посёлку в участии в процессе принятия решений, чиновники горнодобывающей промышленности нарушили «Закон о защите ландшафтов и природы», «Закон о загрязнении воды», «Административно-процессуальный Кодекс» и конституционное законодательство. В 2000 году Комитет отклонил жалобу. Истцы обжаловали решение в административном порядке. Окончательного решения ещё нет. Исход дела: Окончательного решения ещё нет. Анализ изучаемого дела: Относящиеся к делу события. Истцы приготовили листовки для местных граждан, в которых говорилось о правовой защите права собственности и права на участие общественности в процессе принятия решения. Правовая служба по защите окружающей среды, кроме предоставления юридической помощи, советует посёлку, каким образом можно увеличить природную ценность окружающей территории путем обновления. При этом Правовая служба по защите окружающей среды заручилась поддержкой Моравского регионального музея в Брно, который написал исследование о биологическом состоянии оспариваемой территории и утвердил проект общего обновления. Каждый человек может подать конституционную жалобу против нарушения основных конституционных прав. 265 Конституция Чешской Республики, статья 100 (право общин на самоуправление); Декларация об основных правах и свободах, статья 36 (1) (Право на справедливый суд), статья 36 (2) («когда государственное административное учреждение нарушает чьи-либо права, человек может требовать судебного запрета») 266 Ожидая окончательного решения истцы намеревались представить на новое рассмотрение своё требование, если будет получено разрешение. 264 166 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Используемые методы доступа к правосудию Истцы пытались оспорить решение государственного органа, участвуя в процедурах принятия решений, обжалуя решения в административном порядке и направляя жалобы на судебное рассмотрение. Узкое видение процессуальных прав государственными органами и административными судами сильно мешает гражданскому участию в процессе принятия решений и осуществлению законов Отказ в предоставлении жителям близлежащих посёлков возможности участия в любой стадии принятия решения на разработку месторождения является сигналом того, что права на общественное участие могут быть пустым звуком в Чешской Республике. Отказ чиновников горнодобывающей промышленности в предоставлении местным жителям возможности быть услышанными демонстрирует то, что государственные органы принуждают обращаться в суды для защиты частных интересов и запросов, и только суды могут привнести необходимые изменения. Апелляции и жалобы истцов, несмотря на затраченные усилия, проложат путь к большему доступу к правосудию благодаря созданному прецеденту и большей мотивированности граждан. Контактная информация: Vitezslav Dohnal, EPS Tabor Kostnickа 1324, 390 01 Tаbor, tel: 0361/25 66 62, fax: 0361/25 48 66, e-mail: eps.tabor@ecn.cz 167 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЧЕШСКАЯ РЕСПУБЛИКА Изучение дела III: “Дело о Богемской автостраде” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Будучи неспособными добиться судебного рассмотрения до вынесения окончательного решения по проекту крупной автострады, негосударственные организации по охране окружающей среды безрезультатно использовали различные пути для достижения необходимого результата на подготовительных стадиях, что могло бы увенчаться успехом при тщательном судебном рассмотрении. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Данные проблемы относятся к статьям 6 (4), 9 (2), 9 (3). Подробности изучаемого дела: Название дела: Дело: строительство шоссе D8 через охраняемые территории в Северной Богемии. Вовлечённые стороны: Министерство по охране окружающей среды; Управление дорог и автострад Чешской Республики, государственная компания по строительству и охране сети автострад; Районное представительство в Usti nad Labem, ответственное за административную процедуру получения разрешения на строительство; «Дети земли Чешской Республики», общественная организация по охране окружающей среды; Правовая служба по охране окружающей среды, общественная юридическая организация по охране окружающей среды Фабула дела: В 1963 коммунистическое правительство предложило и одобрило план строительства новых автострад в Чехословакии, включая шоссе D8 в Северной Богемии. Шоссе так и не построили. Но в 1993 году, 4 года спустя после «бархатной революции», чешские чиновники возродили проект создания предложенной сети автострад как средство коммерческого подъёма и стимулирования экономического роста. Как и в первоначальном плане в Северной Богемии было запланировано строительство автострады D8. 168 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Но до 1993 года земля, по которой должна была пролегать автострада D8, имела статус охраняемой территории České Středohoří. Планируемый маршрут должен был пересечь природный парк Krušné hory. Согласно чешскому закону про охрану природы и ландшафтов, строительство автострад запрещено на территориях, определённых как охраняемые, за некоторыми исключениями, утвержденными Министерством по охране окружающей среды на основании «общественного интереса». Ссылаясь на экономические факторы, министерство утвердило исключение в отношении автострады D8, дав разрешение на начало процедуры одобрения проекта. Кроме того, чешское законодательство требует, чтобы районный плановый отдел дал разрешение на строительство дороги через парк. Одобрение было получено. Организация «Дети земли Чешской Республики» и Правовая служба по охране окружающей среды, региональные экологические общественные организации, выступили против этих постановлений. Судебное опротестование решения министерства, также как и любого другого решения на протяжении подготовительных процедур, не разрешено. Согласно чешскому административному праву, только окончательное разрешение может быть рассмотрено независимым органом административным судом. В результате, единственной возможностью для общественной организации является участие в каждой стадии процесса по принятию окончательного решения, и попытка повлиять на принимающих это решение. Попытки продолжаются. Процессуальная сторона дела: А. Процедура по оценке влияния на окружающую среду - 1994-1995 В 1994 году чиновники произвели оценку влияния на окружающую среду на двух решающих участках автострады D8, которая пересекала охраняемые территории и природный парк. Общественные организации участвовали в этом процессе, подав жалобу по поводу того, что чиновники нарушили правила проведения процедуры оценки влияния на окружающую среду и отказались проложить альтернативные маршруты вокруг территории. Чиновники проводили оценку влияния на окружающую среду только на отдельных участках автострады. Общественные организации утверждали, что необходимо провести оценку влияния на окружающую среду всего участка предполагаемой автострады, чтобы понять реальное влияние на экологию. Претензии, выдвинутые общественными организациями, были характерны в 90-тых годах для ситуаций во всей стране. Судебное рассмотрение процедуры оценки влияния на окружающую среду было невозможно без окончательного решения. Б. Исключение из положений Закона об охране природы и ландшафтов, сделанное Министерством - 1998-2000 год Данный этап был особенно важным, поскольку исключение из положений Закона об охране природы и ландшафтов никогда не давалось для проекта автострады. Общественные организации дали показания, что общественные интересы по охране природных ресурсов в České Středohoří важнее, чем интересы строительства автострады на этой земле. 169 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В предоставленном исключении Министерство отбросило это мнение, утверждая, что автострада фактически представляет «общественные интересы» и это выгоднее запрета строительства на охраняемых землях. В сущности, интересы государства - это интересы общественности. Не существовало возможности судебного обжалования решения министерства, поскольку окончательного решения по вопросу автострады ещё не было принято. В. Разрешение на пересечение природного парка Krušné hory - 1999-2000 год На этом этапе районный плановый отдел должен рассмотреть, насколько планируемая автострада нарушает ландшафтный характер парка, и рассмотреть возможные альтернативные маршруты. В этом судебном разбирательстве общественные организации предложили конкретные предложения и альтернативные решения, но большинство из них было отклонено. Районный отдел одобрил планируемый маршрут в 1999 году, а министерство одобрило это решение в 2000 году. Г. Разрешение на место строительства - 2000 год Разрешение на начало строительства выдано районным плановым отделом и касалось поэтапного утверждения маршрута. Обычно, выдача разрешения - окончательного решения – является обычным решением, на которое сильно влияет предыдущий ход дела. Общественные организации выступили против одобрения разрешения на два участка, пересекающие охраняемую территорию и природный парк. Общественные организации уже проиграли дело против разрешения строительства на участке, пролегающем через природный парк. А решение по участку на охраняемой территории всё ещё рассматривается. Главным аргументом общественных организаций является то, что требуется международная процедура оценки влияния на окружающую среду согласно конвенции ESPOO, потому что этот участок автострады граничит с Германией. Исход дела: Поскольку процесс о разрешении на строительство продолжается, кажется, что разрешение на участок, проходящий по охраняемой территории České Středohoří, будет выдано. Похоже, что общественные организации направят жалобу в административный суд – в конце концов, они смогут обжаловать решение в судебном порядке. Анализ изучаемого дела: Относящиеся к делу события Организация «Дети земли» и другие местные общественные организации провели несколько мирных демонстраций. Организация «Дети земли» запросили несколько экспертных оценок для изучения альтернативных маршрутов и улучшения существующего плана. Они были полностью проигнорированы чиновниками. 170 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Используемые методы доступа к правосудию На каждой стадии подготовительных процедур общественные организации подавали многочисленные петиции, участвовали в переговорах, изучали и представляли альтернативные стратегии. Возможно, наиболее эффективное средство по доступу к правосудию, административное рассмотрение было недействительным. Отказ в административном рассмотрении, пока не будет принято «окончательное» решение мешает участию граждан в процессе принятия решений Политика откладывания административного обжалования не учитывает бесчисленное количество важных решений, которые принимаются до утверждения основного решения. Данное дело ясно это показывает. Оценка влияния на окружающую среду, проведённая на первой стадии, министерский отвод на второй и т. д. являются запретами, при которых возможность судебного рассмотрения могла бы оказаться полезной. Каждый из этих шагов даёт информацию о следующем шаге. Таким образом, если участники или другие заинтересованные стороны видят ошибку в даче объяснений или законе, суды могут быть использованы для исправления этой ошибки. Ограниченное определёнными стандартами рассмотрение, эта возможная судебная проверка на необходимых стадиях увеличит общую эффективность и обеспечит решения, основанные на законе и правдиво отражающие общественные интересы. Контактная информация: Участники процесса: Мирослав Патрик «Дети Земли», Cejl 48/50, BRNO 602 00, Czech Republic; tel: +420-05-45210393; email: dz.brno@ecn.cz Автор изучения дела: Правовая служба по охране окружающей среды Павел Дуча, Kostnickб 1324, 390 01 Tбbor; tel: 0361/25 66 62, fax: 0361/25 48 66; e-mail: eps.tabor@ecn.cz 171 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГРУЗИЯ Изучение дела I: Защита национального парка Название дела: Чачанидзе против Государственной Комиссии Грузии по использованию и охране земли Вовлеченные стороны: Истец: гр. Емзар Чачанидзе (лидер группы активистов) Ответчик: Государственная Комиссия Грузии по использованию и охране земли. Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: - достаточный интерес (статья 9 (2)); препятствия по доступу к правосудию (ст. 9 (5)); судебные издержки; проблемы отправления правосудия в Региональном Суде Тбилиси. Слушания административных дел в суде занимают слишком много времени (иногда больше года), потому что судьи очень заняты. В этом суде есть одна Апелляционная Палата в составе только 6-ти судей. Какие-либо юридические положения для ускорения этого процесса отсутствуют. Фабула дела: В 1995 году Кабинет Грузии издал постановление №447 о создании национального парка Боржоми-Кхарагаули. Организация WWF участвовала в создании национального парка. В соответствии с договором между правительством Грузии и Федеративной Республики Германии, наряду с созданием национального парка проект будет охватывать вопросы занятости и социального обеспечения населения региона БоржомиКхарагаули. 12 января 2000 года местное руководство (Гамгеоба) района Кхарагаули приняло решение о распределении земли для национального парка. 5 июля 2000 года Государственная Комиссия Грузии по использованию и охране земли издала административный акт об утверждении решения местного руководства (Гамгеоба) района Кхарагаули и регулировании процесса распределения земли. Гражданин Емзар Чачанидзе организовал встречу фермеров из местных сел и сказал им, что создание национального парка ограничит их права на заготовку леса, охоту, а также на традиционное использование пастбищ. Большинством приводимых Чачанидзе аргументов были неправильные толкования целей проекта национального парка. Была создана группа активистов и начата кампания против национального парка. Большая часть местного населения района Кхарагаули поддерживает проект создания национального парка. Процессуальная сторона дела: 2 августа 2000 года Емзар Чачанидзе (лидер группы активистов) обратился в областной суд Тбилиси с обжалованием административного акта Государственной Комиссии 172 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Грузии по использованию и охране земли. Истец пытался доказать следующее: административный акт по распределению земли для национального парка нарушает права местного населения; представители общественности из местных сел не были полностью вовлечены Государственной Кмиссией Грузии по использованию и охране земли в процесс принятия решения. Они попросили суд аннулировать акт по распределению земли для национального парка. Областной суд Тбилиси передал дело в районный суд Кртсаниси-Мтатсминда. 30 марта 2001 года районный суд Кртсаниси-Мтатсминда вынес решение об аннулировании акта по распределению земли для национального парка. Организация WWF попросила, Юридическую ассоциациюпомочь Государственной Комиссии Грузии по использованию и охране земли подать апелляцию на решение районного суда Кртсаниси-Мтатсминда. Ни Государственная Комиссия Грузии по использованию и охране земли, ни Ассоциация не финансировали это дело. Ассоциация обеспечила бесплатную юридическую помощь Государственной Комиссии Грузии по использованию и охране земли. 18 мая 2001 года мы передали апелляцию в областной суд Тбилиси. К сожалению, областной суд Тбилиси еще не проводил слушания по данному делу. Другие участники. Относящиеся к делу события. WWF Национальный парк Боржоми-Кхарагаули Районный суд Кртсаниси-Мтатсминда Юридическая Ассоциация Используемые методы по доступу к правосудию: Данное дало представляет особый интерес, так как дает возможность обсуждать методы по доступу к правосудию, использованные противоположной стороной, а также аргументы в пользу апелляции, в которой была сделана пытка доказать, что истец не имеет достаточного интереса в данном деле. В соответствии с новым Административно-Процессуальным Кодексом Грузии (ст. 22), административный акт может быть обжалован в суде только, если этот акт имеет влияние на личные законные права истца. Для доказательства своей достаточной заинтересованности, истец использовал следующие аргументы: 1) Он заявил, что из-за акта по распределению земли для национального парка, пастухи не имеют возможности использовать традиционные пастбища, а местные жители не могут использовать леса для того, чтобы рубить дрова. 2) Истец заявил, что район Кхарагаули – высокогорный регион и в соответствии с Конституцией, государство должно обеспечить максимальную социальную поддержку населения высокогорных поселений. Далее истец заявил, что государство 173 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ограничивает их права; таким образом, административный акт нарушает юридические права граждан и должен быть аннулирован. Судья признал аргументы истца приемлемыми и основывал свое решение на них. Чтобы изменить решение районного суда Кртсаниси-Мтатсминда, в соответствии с Процессуальным Кодексом, в апелляции необходимо было доказать, что: 1) истец не имел достаточной заинтересованности в данном деле; и(ли) 2) суд не имел соответствующих юридических оснований для данного решения, поэтому решение является противозаконным и необоснованным. В соответствии с грузинским процессуальным законодательством, общественная организация не имела права обжаловать решение суда, так как не является стороной, вовлеченной в дело. Поэтому полномочия адвоката были получены от главы Государственной Комиссии Грузии по использованию и охране земли (глава этой Комиссии – Г. Арсенишвили, Государственный Министр Грузии). Судебные издержки на апелляцию не были велики, и Государственная Комиссия оплатила их заранее. Могли бы возникнуть проблемы, если бы судебные издержки были больше, так как Государственная Комиссия Грузии по использованию и охране земли не имеет собственного бюджета. У гр. Чачанидзе не возникает такой проблемы, так как в соответствии со статьей 9 (4) Административно-Процессуального Кодекса Грузии, неспособность физического лица оплатить судебные издержки не препятствует рассмотрению дела и вынесению решения. В соответствии со статьей 47 ГражданскоПроцессуального Кодекса Грузии, судья может освободить гражданина от оплаты судебных издержек. Общественные организации, общественные органы и другие организации не имеют такой привилегии и должны оплачивать судебные издержки. Обычно требуется оплата вперед. Вопросы, послужившие причиной апелляции:: Отмена решения районного суда Кртсаниси-Мтатсминда, предписывающая аннулирование административного акта. Препятствия и меры, принятые для их преодоления: В суде истец заявил, что он является лидером группы активистов местной общественности, но он не имел представительских полномочий. Таким образом, он представлял только свои личные интересы. Истец проживает в данном районе, но он не пастух, поэтому данный акт не ущемляет его права. Более того, разумное использование местным населением традиционных пастбищ и ограниченная вырубка леса (по официальной статистике ограниченной территории более чем достаточно для местных фермеров) на территории национального парка разрешены. Истец никогда не обращался в администрацию национального парка за разрешением рубить дрова, и поэтому, естественно никогда не получал отказа. Следовательно, личные права истца никогда не нарушались этим актом, и он не имеет достаточной заинтересованности в данном деле. В апелляции необходимо было доказать, что районный суд не имел соответствующих юридических оснований для такого решения, и, следовательно, решение является противозаконным и необоснованным. Как было заявлено в обращении, в Грузии 174 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " существует специальный закон о социально-экономическом и культурном развитии высокогорных регионов. Этот закон содержит полный перечень высокогорных регионов Грузии. Район Кхарагаули не указан в этом законе как высокогорный регион. Следовательно, район Кхарагаули не является высокогорным регионом, и судья ошибся, основывая свое решение на данном аргументе. Исход дела. Средства судебной защиты и их эффективность Исполнение решения суда Кртсаниси-Мтатсминда временно приостановлено в ожидании решения областного суда Тбилиси. Текущее состояние Дело находится в областном суде Тбилиси. Ожидается слушание по апелляции в ближайшем будущем. Юридическая Ассоциация очень надеется выиграть это дело и сохранить Национальный парк. Комментарии участников разбирательства: Мераб Барбакадзе: Это самое необычное дело в моей практике. Обычно я представляю граждан и местную общественность в делах против государственных органов, но в данной ситуации я поддержал государственный орган, чтобы защитить национальный парк. Доступ к правосудию в экологических вопросах может иметь и обратную сторону. Право использовать окружающую среду, является конституционным правом человека в Грузии, так же как и право жить в здоровой среде. Фактически, в данном деле каждая сторона могла использовать методы доступа к правосудию, предусмотренные для экологических дел экологическим и процессуальным законодательством Грузии. Я считаю, что в данной ситуации интересы национального парка важнее для окружающей среды, чем интересы части местной общественности (фермеров из соседних селений). Возможно, если бы местная общественность обладала более точной информацией о создании и управлении национальным парком, у парка не было бы с ними проблем. Нугзар Зазанашвили: Управление WWF в Грузии как заинтересованная и задетая сторона: Управление WWF в Грузии прямо задействовано в выполнении немецкогрузинской «Открытой программе Боржоми-Кхарагаули», которая проводится Немецким Банком KfW и которая в свою очередь основана на рамочном соглашении о финансовом сотрудничестве в сфере национального парка Боржоми-Кхарагаули между правительством Грузии и Федеративной Республики Германии от 21 декабря 1998 г. В рамках указанной программы Управление WWF в Грузии исполняет обязанности по обеспечению ее выполнения. Одной из задач немецко-грузинской «Открытой программы Боржоми-Кхарагаули» является установление границ национального парка. Поэтому Управление в рамках изучения дела рассматривается как заинтересованная, так и задетая сторона. Изучение дела «Национальный парк без земли»: изучение дела отражает ситуацию, когда более долгосрочный общественный интерес заменен краткосрочным и, что важно, не правовым интересом местной общественности. Основной проблемой местного 175 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " населения района Кхарагаули, касающейся создания национального парка, является, по сути, желание иметь право использовать природные ресурсы незаконным образом (незаконная вырубка леса, охота, использование пастбищ). Создание и четкое определение границ Национального парка могло бы уберечь местное население от описанного выше опыта. Существующая в районе Кхарагаули (как и в других регионах Грузии) общественная позиция поддерживает такие незаконные требования. Что касается сказанного выше, изучение дела четко демонстрирует юридические аспекты ситуации, происходящей в районе Кхарагаули. Нугзар Зазанашвили Заместитель директора Координатор проектов заповедников Контактная информация: Мераб Барбакадзе Исполнительный директор Юридическая ассоциация Кв. 54, дом 32 0138, Варкетили – 3 Тбилиси, Грузия Тел. +(995 32) 79 72 79 Моб. +(995 99) 508 514 e-mail: als@ip.osgf.ge www.interconnection.org/lsa Нугзар Зазанашвили Заместитель директора, координатор проектов, касающихся заповедников Управление WWF в Грузии Ул. М. Алексидзе, 11 380093 Тбилиси, Грузия телефон: +995 32 33 01 54 +995 32 33 01 55 телефакс: +995 32 33 01 90 e-mail: office@wwfgeo.org.ge 176 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГРУЗИЯ Изучение дела II: «Когда участие инвестора не приветствуется» («Дело о парке Ваки») Страна / Место: Грузия / Тбилиси Название дела: Георгий Г. против Lazi XXI LTD Вовлеченные стороны: Истец: Георгий Г. Адвокат истца: Mераб Барбакадзе (Юридическая ассоциация) Ответчики: - Местные органы управления города Тбилиси - Компания " Lazi XXI " LTD Третья сторона: Управление охраны памятников Министерства культуры Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Разрешение на реконструкцию было выдано без уведомления общественности и граждан (а также и общественных организаций), которые не получили возможности участвовать в процессе принятия решений (ст. 9 (1)); Судопроизводство заняло много времени, и было потеряно ещё несколько месяцев до первых предварительных слушаний в суде. У нас не было никаких правовых средств, чтобы ускорить процесс (ст. 9 (1)); В 1999 году общественные организации не имели право опротестовывать административные акты. Такое право предусматривается в главе XLIV Гражданскопроцессуального Кодекса. Согласно данной главе, только гражданин может опротестовать административный акт, и только, когда таковой нарушает законные права гражданина (ст. 9 (2)) Необходимо было доказать, что истец имел достаточный интерес в деле. Таким образом, истец должен был доказать, что его права были нарушены и что он имел достаточный интерес в деле. (ст. 9 (2)); Необходимо было оплатить судебные издержки и разрешить вопрос исковой давности (ст. 9 (5)); Государственные органы не проинформировали истца о его праве обжаловать административные акты в суде (ст. 9 (3)). Фабула дела: Одной из самых острых проблем охраны окружающей среды Грузиии в последние годы является расширение строительства в парках и садах, несмотря на закон, запрещающий все виды строительства в парках, садах и на окружающих территориях. В декабре 1999, граждане Тбилиси узнали, что на территории старинного Парка Ваки компания "Lazi XXI" LTD начала работы по строительству 16-этажной гостиницы и прилегающих сооружений. Общественность не смогла изменить ситуацию с помощью общественного протеста. 177 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Было проведено технико-экономическое обоснование по запросу суда, которое показало, что «Lazi XXI» получила разрешение для использования части территории Парка Ваки в 1996 г., а в 1998 г. «Lazi XXI» получило право частной собственности на эту территорию. Разрешение на строительство гостиницы было выдано в ноябре 1999 г.. Стоимость проекта составляла 15 миллионов американских долларов, однако так и не стало известно, как «Lazi XXI» намеревалась финансировать проект. Отсутствовали финансовые средства для ведения этого дела, но Юридическая ассоциация обеспечила бесплатную юридическую помощь, а FOE Грузия оплатило судебные издержки. Процессуальная сторона дела: Иск был подан в городской суд Тбилиси, но после ввода в действие Административного Кодекса и Административно-процессуального Кодекса 1 января 2000 г., дело было передано в районный суд Kртсаниси-Mтатсминда. Другие участники. Относящиеся к делу события. Инициаторы дела – Друзья Земли (FOE, Грузия) – Юридическая ассоциация (LSA) Используемые методы доступа к правосудию: Учитывая положения законодательства Грузии, которое ограничивает права природоохранных организаций на доступ к правосудию (согласно Гл. XLIV Гражданско-процессуального кодекса (1999 г.), только граждане имеют право опротестовывать административные акты и только в случаях, когда такие действия непосредственно влияют на их законные права. Поэтому, было необходимо найти жителя района, который мог бы быть признан как истец. Такой человек (Георгий Г.) был найден. Иск был подан очень вовремя, потому что глава XLIV Гражданско-процессуального Кодекса была упразднена 1 января, 2000 г. В ходе первого предварительного заседания суда, вопрос исковой давности был решён. Было доказано, что истец не имел никакой информации относительно издания административного акта (разрешения не было опубликованы) и истец не имел никакой возможности участвовать в процессе принятия решения. Таким образом, это было нарушением законных прав. Также в административном акте говорилось о праве граждан на обжалование в суде. Согласно ст. 361 (2) гл. XLIV Гражданскопроцессуального кодекса Грузии срок исковой давности исчисляется со дня, когда гражданин был информирован о его праве на обжалование в суд и получил название и адрес этого суда. Именно поэтому, срок исковой давности должен исчисляется со дня, когда истец получил официальную копию разрешения у государственного органа в ответ на его письменный запрос и получил консультацию юриста по поводу возможности обжаловать административные акты в суде. Судья признал эти доводы верными. Процессуальным законодательством 1999 года предусмотрена возможность просить суд издать постоянный судебный запрет, чтобы прекратить действие разрешения на 178 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " строительство. Однако, если бы истец проиграл дело, компания потребовала бы от истца компенсации убытков. Поэтому, истец не позволил своим представителям просить суд издать постоянный судебный запрет. Начиная с 1 января, 2000, новый Административно-процессуальный кодекс вступил в действие. Согласно ст. 29 Кодекса, обжалование административного акта автоматически приводит к постоянному судебному запрету такого акта. Эта норма применялась и к данному делу. Исковые требования: 1) Прекращение строительства; 2) Отмена разрешений (3-х административных актов местных органов управления Тбилиси); 3) Признание договора приватизации недействительным. Препятствия – и меры, предпринятые для их преодоления Юридическая экспертиза, проводимая Юридической ассоциацией, обнаружила, что разрешения нарушали права человека, определенные в Конституции и природоохранным законодательством Грузии (Конституция Грузии ст. 37 (п.3 и 5) Закон Грузии о защите окружающей среды, ст. 6 (a, b, с, f))267, а также законодательство Грузии о культурном наследии. Согласно этому документу, Парк Ваки представляет собой культурное наследие Грузии. Все действия, которые могут негативно повлиять на его состояние, запрещены в самом парке и на близлежащей территории. Кроме того, приватизация объектов, которые являются культурным наследием, является нарушением законодательства Грузии. Исход дела. Средства судебной защиты и их эффективность Текущее состояние Судебный процесс имел большой резонанс в обществе. Благодаря последующему журналистскому расследованию и отрицательному общественному мнению по поводу Конституция Грузии, Ст. 37: 3. Каждый человек имеет право жить в здоровой окружающей среде и использовать естественное и культурное окружение. Каждый обязан охранять естественную и культурную среду. 5. Люди имеют право получать полную, объективную и своевременную информацию относительно их условий жизни и труда. 267 Закон Грузии об охране окружающей среды, Ст. 6: Граждане имеют право на: a) Среду обитания безопасную для их здоровья; b) Пользоваться естественной средой; c) Получать полную, объективную и своевременную информацию относительно состояния среды обитания; f) Принимать участие в процессе принятия и оценке решений по вопросам защиты окружающей среды; 179 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " строительства гостиницы, местные органы управления приняли соответствующие меры: разрешение на строительство было аннулировано и главный архитектор Тбилиси (государственный служащий, который выдал разрешение) был освобождён от занимаемой должности. Для полного успеха, необходимо было признание договора приватизации недействительным, хотя разрешение на строительство уже было аннулировано местными органами управления. Успех был почти очевиден, когда случилось непредвиденное. Истец отказался от иска в суде, объясняя, что какие-то неизвестные люди угрожали его семье и требовали, чтобы он отказался от иска. Когда истец отказался от иска, ничего уже нельзя было поделать. Согласно ст. 22 нового Административно-процессуального кодекса Грузии, любой заинтересованный человек (включая общественные организации) имеет право обжаловать административный акт, но общественная организация не может подать новый иск, так как Аархусская конвенция еще не вошла в действие и нужно доказать достаточный интерес в деле. Это было почти невозможно по данному делу. Общественные организации также имеют проблемы с судебными издержками. Согласно ст, 9 (4) Административно-процессуального кодекса Грузии, неуплата судебных издержек физическим лицом не препятствует рассмотрению и решению дела. Общественные организации не имеют такой привилегии и должны оплатить судебные издержки (обычно требуется авансовый платеж). В вышеупомянутом деле это означает, что для нового иска необходимо найти нового человека, который был бы признан судом как истец. Однако теперь, вопрос исковой давности создает большое препятствие. Комментарии участников разбирательства Mераб Барбакадзе: Мы достигли некоторых результатов: разрешение на строительство было аннулировано, а строительство было остановлено, но мы не достигли полного успеха, потому что истец отказался от иска в суде. Этого никогда бы не случилось, если бы по нашему законодательству общественные организации имели право предъявить иск относительно административных актов без доказательства достаточного интереса. После принятия Аархусской конвенции, природоохранные общественные организации не будут иметь подобных проблем в правосудии, потому что по статье 9 Аархусской конвенции мы больше не будем обязаны доказывать достаточный интерес. Манана Кохладзе: Парк Ваки представляет собой культурное и природное наследие Грузии. В этом отношении, значение факта предъявления иска в суд по поводу строительства гостиницы нельзя недооценить. Несмотря на то, что суд так и не принял окончательного решения, местные власти всё же приняли адекватные меры по пресечению нарушения закона. Проблема истца - главная проблема для грузинских природоохранных общественных организаций. Очень часто мы не могли начать дело в суде, потому что мы не способны были доказать достаточный интерес в деле. Поиск правомочных истцов среди граждан создает большое количество проблем, как для них (из-за проблем с семейством или шантажом), так и для нас, поскольку мы 180 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " никогда не уверены, как долго они будут с нами. Вступление в силу Аархусской конвенции 31 октября, 2001 г., надеюсь, решит эту проблему. Контактная информация: Merab Barbakadze Executive Director of “Legal Society Association” Flate 54, Building-32 0138, Varketili-3 TBILISI, GEORGIA Tel. +(995 32) 797279 MOB. +(995 99) 508 514 e-mail. als@ip.osgf.ge www. interconnection.org/lsa Manana Kochladze: 19 Ateni str, 380079, Tbilisi, Georgia. Tel. 99532291006, Fax: 99532 29 10 01; e-mail: manana@wanex.net 181 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела I: “дело об электростанции, работающей на отходах” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Судебное рассмотрение иска местных жителей, требующих запрета на строительство электростанции, работающей на отходах, показывает, как преимущество широкой процессуальной правоспособности при рассмотрении дел по защите окружающей среды может быть сведено на «нет» узким толкованием того, в каких случаях следует предоставлять судебный запрет на совершение определенных действий. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья 9 (4) . В данном деле особого внимания заслуживают следующие три спорных вопроса, возникающие в ходе судебных процессов по защите окружающей среды с участием частных лиц или ассоциаций268: При изучении правовых требований немецкие суды обычно разграничивают рассмотрение формальной и материальной подсудности. Вначале суд исследует формальную допустимость иска или других заявлений. Только когда иск будет признан допустимым, суд будет рассматривать материальную подсудность (т.е. материальноправовую ситуацию). Таким образом, доступ к правосудию зависит от формальной допустимости иска, которая включает вопрос судебной компетенции и, в частности, право на подачу иска/право на обращение в суд. Право на подачу иска и право на обращение в суд (§§ 42, абзац 2 Административно-Процессуального Кодекса [VwGO]) возможны, если истцы заявляют о нарушении своих прав, и такое нарушение прав считается, по крайней мере, вероятным. Истец должен заявить о нарушении субъективного общественного права, которое, кроме интересов широкой общественности, должно хоть немного касаться собственных прав истца. 268 Этот подход (ограничивающий судебный пересмотр нарушения прав истца) имеет несколько значений, не только в контексте анализа допустимости иска, но также при анализе материальной подсудности, в котором он определяет степень рассмотрения судом (широта контроля). Суд сам ограничивает себя рассмотрением тех положений, которые защищают третью сторону. В случае судебных разбирательств об аннулировании, как в данном примере, суд будет аннулировать опротестованный административный акт “на основании того, что предложенный административный акт является незаконным, и поэтому права истца нарушены”(§ 113, абзац 1 Административно-Процессуального Кодекса [VwGO]). Нарушения положений, которые не предусматривают прав истца, не будет приниматься во внимание и не приведет к аннулированию официального решения. Это особенно важно для нарушений процессуальных постановлений, которые во многих случаях разрабатываются не для защиты отдельных граждан, а служат просто для защиты интересов широкой общественности путем целесообразной организации судебного процесса. Ограничение доступа к правосудию и узкие рамки рассмотрения контрастируют с высокой тщательностью контроля (глубина контроля) судебного пересмотра. Интенсивность пересмотра решений в административном порядке относительно высока в Германии. Она даже позволяет суду, в некоторых случаях, пересмотреть дискреционные или прогностические решения администрации, где ограничения и другие стандарты, рассмотренные в административных постановлениях, часто используются в качестве критериев (см. также 6.А) (3)). Вовлечённые стороны: 182 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " . Реализация юридического право на иск или права на обращение в суд ограничена требованием доказать нарушение субъективных прав; . Рамки судебного контроля материального права (широта контроля) в контексте изучения подсудности; . Интенсивность судебного контроля материального права (тщательность контроля) в контексте изучения подсудности. Рассматриваемое дело показывает взаимодействие между правом на иск, рамками контроля и плотностью контроля. Хотя право на участие в судебном процессе, которое часто является проблематичным в делах по защите окружающей среды, не запрещает обращения в суд в рассматриваемом деле, объем рассмотрения ограничивается теми правилами, которые касаются защиты третьей стороны. С другой стороны, как часто случается в процессах, связанных с окружающей средой, тщательность контроля очень высока. Кроме того, данное судебное разбирательство также является хорошим примером, поскольку кроме процесса аннулирования, также включает в себя процедуру издания судебного запрета на совершение определенных действий. Даже для этого предварительного судебного решения, суд проводит общее следствие с тщательным контролем. Если оспоренное административное постановление (например, согласие на дальнейшее строительство электростанции) в результате подобного общего рассмотрения дела окажется незаконным, суд в рамках временного запрета на совершение определенных действий может постановить, что административное решение не должно быть приведено в исполнение до тех пор, пока не будет вынесено окончательное постановление по основному вопросу. Другие, относящиеся к делу, вопросы, касающиеся доступа к правосудию: . Продолжительность судебных разбирательств; . «Оплата расходов проигравшей стороной» и последствия судовых затрат для отдельных сторон. Подробности изучаемого дела: Название дела: Требование о временном судебном запрете совершения определенных действий: Высший Административный Суд Маннхайма (VGH), судебное постановление от 29 июня 1994 (Дело № 10 S 2510/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht <NVwZ> 1995, 292 ff. Судебный процесс: Высший Административный Суд Маннхайма, решение от 28 июня 1995 (Дело № 10 S 2510/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht <NVwZ> 1996, 297 ff. 183 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Заявитель и истец: 7 человек, живущих в Ульме и Новом Ульме (“местные жители”) в радиусе от 1.5 до 3.5 километров от планируемого места размещения электростанции, работающей на отходах Адресат ходатайства и ответчик : Земля Баден-Вюртемберг Третья сторона: Zweckverband, ассоциация региональных и местных властей, которая выступала просителем о разрешении строительства и функционирования электростанции, работающей на отходах Фабула дела: 28 февраля 1992г. ассоциация региональных и местных властей (Zweckverband) округа Alb-Donau и муниципалитета Ульма представила на рассмотрение Региональной администрации (Regierungsprasidium) заявление о разрешении на строительство электростанции, работающей на отходах. Рассматриваемое предприятие было стационарным сооружением, где вместо топлива употребляются отходы, не подлежащим обязательному контролю. Электростанция должна была быть построена в промышленном районе Ульма, и ее ежегодная общая мощность составляла бы 111000 тонн. Придерживаясь обычной процедуры официального уведомления, заявка и проектные документы были предоставлены государственной инспекции в муниципалитетах Ульма и Нового Ульма 29 мая 1992, а в соседних населённых пунктах Блауштайне, Эрбахе и в Иллеркирхберге между 9 и 10 июня 1992 г. Затем, местные жители подали возражения, которые были включены в повестку дня на открытых слушаниях как предмет обсуждения и рассматривались во время слушаний с 26 ноября по 5 декабря. Важно упомянуть о том, что согласно процессуальным положениям, могут быть впоследствии рассмотрены в суде только те опротестования, которые поданы в сроки, установленные для данной административной процедуры. Как правило, любые опротестования не поданные в течение установленного срока, не могут быть рассмотрены в административных судах. 22 сентября 1993 г. региональная администрация (Regierungsprasidium) дала разрешение на строительство электростанции, работающей на отходах, отклоняя все протесты, которые были выдвинуты против данного проекта. Более того, администрация немедленно объявила о том, что данное решение должно немедленно вступить в силу. Подобное решение о том, что административный акт должен немедленно вступить в силу, является исключением в обычной практике. Обычно, иски и другие апелляции против административных процедур, которые были представлены местными жителями, могут остановить исполнение административного решения до того момента, пока суд не признает это решение законным. Следовательно, в данном судебном разбирательстве, сторона, требующая согласия на оспариваемое строительство, могла начинать строительство электростанции, несмотря на выдвигаемые законные протесты местных жителей. Процессуальная сторона дела: 21 октября 1993 истец возбудил дело об аннулировании разрешения на дальнейшее развёртывание предприятия в Высшем Административном суде Маннхайма. Кроме того, местные жители также выдвинули прошение аннулировать постановление о 184 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " “немедленном вступлении в силу” и приостановить строительство до окончательного решения суда, согласно §§ 80a, абзац 3, 80, абзац 5 Административно-процессуального кодекса [VwGO])269. Предмет обжалования: Местные жители заявили, что согласие на строительство нарушает их процессуальные и материальные права, особенно, по их мнению, нарушалось их право на физическую безопасность, также они утверждали, что отравляющие воздух выбросы угрожают их здоровью. В процессе по поводу выдачи судебного запрета на совершение определенных действий истец также утверждал, что не было острой необходимости в немедленном вступлении в силу согласия на дальнейшее строительство, поскольку строительство электростанции, работающей на отходах, было незаконно. Исход дела: Ни прошение об издании судебного запрета, ни сам иск не были успешными. Кроме того, в данном случае не было подано апелляций. Согласно VwGO §§ 132, 133, апелляции против решений Высшего административного суда могут быть поданы только в Федеральный административный суд. В отличие от решений административного суда, решения Высшего Административного суда о временном запрете на совершение определенных действий не могут быть оспорены (VwGO § 152, параграф 1). Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию При опротестовании согласия на строительство стороне не нужно вначале обращаться в тот административный орган, который дал разрешение. Поэтому, в данном случае, истец может напрямую добивается судебного рассмотрения такого постановления. Кроме того, в данном случае, местные жители также добивались судебного запрета, который бы откладывал реализацию постановления о немедленном вступлении в силу и останавливал строительство предприятия. Преимущество широкой процессуальной правоспособности, четко выраженной в экологическом законодательстве Немецкий закон в первую очередь предоставляет доступ к правосудию тем, кто может утверждать, что административное решение может нанести вред их личным правам (здоровью, собственности и т.д.). Обычно, если административное решение касается предоставления разрешения на строительство, все лица, потенциально подверженные вредным воздействиям предприятия, будут иметь право на судебный иск. Поэтому, как правило, право на иск не содержит серьёзных препятствий для доступа к правосудию тех лиц, которые потенциально могут подвергнуться вредному воздействию. Согласно VwGO § 48, абзац 1, №5, Высший Административный Суд [VGH] имеет юрисдикцию как первая инстанция по поводу споров, касающихся процедур согласия на дальнейшее развитие заводов по переработке топливных отходов, как в случае процедуры аннулирования, так и в случае подачи заявлений на выдачу временного судебного запрета. 269 185 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В этом случае право на судебное разбирательство было признано, как в случае процедуры судебного запрета, так и в случае решения вопроса по сути. В каждом случае просители (иск подали 7 человек) заявляли, что их здоровье подвергается риску в результате возможных выбросов электростанцией загрязняющих веществ в воздух. Они ссылались на § 8, абзац 3, предложение 2, пункт 3 Акта об избежании загрязнения [Abfallgesetz] и § 5, абзац 1, пункт 1 Акта о федеральном контроле за выбросами [BImSchG], в которых указывается, что предприятия должны быть построены таким образом, чтобы не оказывать никакого вредного воздействия на окружающую среду и не подвергать риску местное население и жителей близлежащих районов. Эти положения используются для защиты третьих лиц, поскольку они служат для предотвращения риска и поскольку ясно обозначено, что “близлежащие районы” подлежат защите. Таким образом, истцам было достаточно утверждать, что завод представляет угрозу для их здоровья, что, в свою очередь, еще более утвердило их требования. Такое нарушение прав оказалось вполне вероятным, поскольку истцы проживали на территории, подверженной воздействию завода (на расстоянии от 1.5 до 3.5 км.). На фоне этого Высший административный суд, руководствующийся очень незначительным большинством, постановил, что нарушение прав истцов из-за возможной угрозы здоровью “не может быть исключено из правового рассмотрения”. Эффект узкого толкования защищаемых “интересов” при предоставлении судебного запрета Сталкиваясь с отменой распоряжения о «немедленном исполнении» как способа реализации временного судебного запрета немецкие суды обычно рассматривают два фактора: 1. Распоряжение о немедленном исполнении должно полностью отвечать формальным требованиям (т.е. оно должно быть четким, мотивированным и в письменном виде), а также 2. С независимой точки зрения, должен существовать особый (общественный или личный) интерес в исполнении, который перевешивает личные интересы вовлечённых сторон. (VwGO §§ 80 a, абзац 3, 80, абзац 5). Останавливаясь на последнем факторе, интерес вовлечённых сторон в отмене решения про немедленное исполнение обычно перевешивает осуществление постановления, если главное административное решение незаконно. Следовательно, успех стороны, добивающейся судебного запрета, целиком зависит от сути жалобы. То есть процесс будет успешным только в том случае, если суд признает, что права истца были нарушены таким образом, что это может привести к аннулированию административного решения. (VwGO § 113, абзац 1, предложение 1). В этом случае, прошение местных жителей о судебном запрете было отклонено, поскольку суд пришёл к выводу, что “интересы” Ассоциации местных и региональных властей (Zweckverband) перевешивают интересы общественности, представленной жителями близлежащих районов. Хотя в относящимся к делу экологическом законодательстве говорится о том, что в случае нарушения экологических прав может 186 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " возникнуть судебное разбирательство, было определено, что согласие на строительство вряд ли приводит к действительному нарушению этих прав. Принимая это решение, суд подробно рассмотрел относящиеся к делу правовые аспекты, но ограничился в своем утверждении приблизительными фактами экспертизы. Относительно масштаба проведенного судом анализа, то суд придерживался только тех положений, которые защищали третью сторону, и не дал широкого толкования потенциальным нарушениям интересов местных жителей (т.е. общественности) в связи со строительством завода. Прежде всего, суд определил, существует ли необходимая законодательная база для предоставления согласия на строительство и были ли совершены какие-то процессуальные ошибки в вынесении постановления. Собственно, процессуальные положения, разработанные для защиты интересов широкой общественности, как противоречащие интересам третьей стороне, во внимание не принимались. Более того, суд считал, что любые процессуальные ошибки, которые могли бы быть совершены, являлись бы несущественными, не смогли бы привести к нарушению субъективных прав истцов, и совершались бы с определённой целью, для того чтобы нарушенные процессуальные постановления могли бы быть реализованы другими средствами. Во время рассмотрения законности согласия на строительство суд вначале убедился, было ли рассматриваемое постановление принято для того, чтобы защищать третью сторону; потом суд провёл расширенное и детальное расследование того, были ли нарушения в постановлении о защите третьей стороны, в результате которых нарушались права истцов. В этом отношении, суд консультировался с экспертами (некоторые из них были предложены судом, а некоторые – заинтересованными сторонами) и тщательно исследовал утверждения, содержащиеся в их докладах, например, относительно методов измерения и прогнозов. Длительность судебного рассмотрения Принимая во внимание сложность вопроса и размер утвержденного предприятия, длительность судебного процесса должна была быть не такой, как обычно, особенно, поскольку суд должен был принять и оценить большое количество экспертных докладов. Между подачей прошений о временном судебном запрете и решением суда прошло 8 месяцев, и еще 20 месяцев – между началом рассмотрения дела и окончательным решением суда. Надо отметить, что в большинстве экологических дел, где высший административный суд не имеет юрисдикции в качестве первая инстанция, необходимо обратиться в более низкий административный суд. Более того, длительность судебных разбирательств была бы значительно больше, если бы обратились в Федеральный административный суд. Стоимость судебного процесса По немецким законам стоимость судебных разбирательств оплачивается проигравшей стороной (VwGO § 154, абзац 1), или, если обе стороны частично выиграли дело, стоимость будет соответственно разделена между ними (VwGO § 159). Если многие участники процесса не добились успеха, судебные издержки будут разделены в равной 187 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " мере, кроме того случая, когда непропорциональное распределение расходов связано с определёнными обстоятельствами (VwGO § 159). Стоимость судебных разбирательств высчитывается согласно оценки жалобы, которая находиться на рассмотрении. Важность дела является решающей при определении стоимости иска, находящегося на рассмотрении, и определяется на усмотрение суда 270 (§ 13 Акта о судебных издержках [GKG]). Судебный процесс, относящийся к временному судебному запрету, не зависит от судебного процесса, имеющего отношение к главному вопросу разбирательства. Как правило, для судебных разбирательств, относящихся к временному судебному запрету в соответствии с параграфом 20, абзац 3 Акта о судебных издержках [GKG], стоимость высчитывается как часть цены судебных разбирательств, имеющих отношение к главному вопросу (§ 20, абзац 3 Акта о судебных издержках [GKG]). В случае апелляции в Федеральный административный суд (что не произошло в данном случае), судебные издержки и юридические затраты высшего суда должны оплачиваться. Дополнительные затраты появляются в случае предварительной подачи апелляции в административные ведомства. В данном случае сумма судебных издержек была определена в размере 70 000 DM. Основываясь на текущей ситуации, это повлияло на общую сумму судебных издержек в размере 3 100 DM на судебные разбирательства, касающиеся главного вопроса, и на судебные разбирательства, относящиеся к временному судебному запрету271. В дополнение к судебным издержкам на процесс о временном судебном запрете и процедуру аннулирования вычитаются средства на адвокатов, плюс выплаты свидетелям и экспертам, если они необходимы. Как очевидно в этом случае, затраты на сложные экологические дела, особенно в которые вовлечены крупномасштабные проекты, часто де-факто являются препятствием в доступе к правосудию. Исходя из этого и в рамках немецкого законодательства, юридическая помощь предлагает возможное решение. Общее требование при предоставлении юридической помощи заключается в том, что судебное дело должно иметь разумную надежду на успех и не должно считаться бессмысленным ([VwGO § 166, § 114 Гражданско-процессуального кодекса [ZPO]). Кроме того, стороны должны быть в затруднительных обстоятельствах. В судебных разбирательствах, касающихся физических лиц, стоимость определяется согласно их доходу и имеющихся в наличии активов (ZPO §§ 114, 115). В конечном итоге, юридическое лицо или организация, которая способна выступать стороной судебного процесса, может обратиться за юридической помощью, если ни они, ни стороны, финансово вовлечённые в судебное Если приблизительные цены доступны для интересов истца, то это будет решающим фактором. Общая сумма в 8.000 марок, данная в параграфе 13 Акта о судебных издержках [GKG], может использоваться только как базисная в случае отсутствия приблизительных расценок. Действующие судьи разработали каталог расценок для юридических счетов, который дополнен и исправлен в определённых пределах (издано: Redeker/ von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung - Kommentar, 13-е издание, Stuttgart 2000, § 165, № на полях 19 ff.). 270 Рассчитано в соответствии с § 11, абзац 2 и в сочетании с приложением 1 к § 11, абзац 1 Акта о судебных издержках [GKG]. 271 188 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " разбирательство не в состоянии покрыть затраты, а неспособность продолжать или защищать дело в суде нарушает общественные интересы (ZPO § 116, предложение 1, № 2). Контактная информация: Доктор юридических наук, профессор Клаус-Петер Дольде, адвокат Gerling-Haus, Heilbronner Strasse 156, 70191 Stuttgart; Телефон: +49 - 0711 - 601701/0 __________________ 189 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела II: “дело об экспертных документах” Конкретный вопрос по доступу к правосудию: Ассоциации по охране природы было отказано в предоставлении несекретных и относящихся к делу экспертных документов в процессе открытых слушаний о строительстве железных дорог. Относящиеся к делу положения Архусской конвенции: СТАТЬЯ ??? В контексте постановлений о “доступе к правосудию ”Аархусской конвенции юридические вопросы включают: . Необходимость возобновлённого доступа признанной ассоциации по охране природы, согласно поправке, к разрабатываемым документам по процедуре выдачи согласия на дальнейшее строительство; . Конкретизация права признанной ассоциации по охране природы по Федеральному закону на доступ к “относящимся к делу отчетам экспертов”; . Будет ли данное согласие на дальнейшее строительство аннулировано в случае, если права стороны на участие в даче согласия были нарушены и такое нарушение не может быть исправлено на дополнительном слушании. Примечание: В этом деле ассоциация по охране природы предъявляет претензии в связи с нарушением ее собственных прав, в частности права на участие в процедурах по даче согласия на дальнейшее строительство (§ 29 Федерального Акта об охране природы [BNatSchG] ). Как таковой, этот иск не является иском ассоциации в защиту важных экологических интересов (так называемым альтруистическим юридическим представительством со стороны ассоциации).272 1 В Германии до настоящего времени альтруистический судебный иск ассоциации существовал только на уровне земель (см. прим. 1 ниже) (т.е. только в случае обжалования мер, предпринятых администрацией земель). На федеральном уровне никаких альтруистических судебных исков ассоциации пока ещё не существует согласно действующему закону (см. прим. 2 ниже). Сейчас Федеральный акт об охране природы только регулирует права признанных ассоциаций по охране природы на участие в определённых административных процедурах и мерах, касающихся нанесения вреда природе и ландшафтам, и на предпосылки, регулирующие признание таких ассоциаций (§ 29 Федерального Акта об охране природы [BNatSchG]). В соответствии с § 29 Федерального Акта об охране природы [BnatSchG] ассоциация признаётся правомочной на участие в процедурах по даче согласия на дальнейшее строительство, если (1) основная цель ассоциации, как указано в Уставе ассоциации, - содействовать, только бескорыстно и не только на ограниченный период времени, развитию заповедников и дендропарков; (2) масштаб ее деятельности охватывает территорию по крайней мере одной из федеральных земель; (3) Существуют веские доказательства, что ассоциация способна преследовать свои цели соответственными им способами. Эта оценка будет зависеть от вида и масштаба её деятельности, а также от коллектива и возможностей; (4) ассоциация освобождается от налога на корпоративный доход, поскольку она является некоммерческой по сути; и (5) право на вступление в ассоциацию предоставляется каждому, кто поддерживает её цели. 272 190 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Детали дела: Название приводимого дела: Согласие на дальнейшее строительство, раздел 2.5: Слушание по поводу разрешения строительства нового и продленного участка железнодорожного полотна Эрфурт – Лейпциг/Халле. Постановление Федерального административного суда. Датировано 12 ноября 1997 (Дело №11 A 49/96 ), Постановление Федерального административного суда <BVerwGE> 105, 348 ff.; Neue Zeitscrhift fьr Verwaltungsrecht <NVwZ> 1998, 395 ff. Вовлечённые стороны: Истец: NABU Landesverband Sachsen-Anhalt (“NABU”), признанная по Федеральному закону ассоциация по охране природы (§29, абзац 2 Акта о федеральных заповедниках [BNatSchG] ). Ответчик : Федеративная Республика Германия, представленная Федеральным управлением железных дорог (“FRA”) . Фабула дела: 11 мая 1995 года региональная администрация в Халле начала слушание по обсуждению возможной выдачи согласия на дальнейшее строительство и продление участка железнодорожного полотна Эрфурт – Лейпциг/Халле. В письме, датированном от 19 июня 1995 года, региональная администрация пригласила NABU для участия в слушании и послала организации относящуюся к делу проектную документацию, отмечая возможное влияние проекта на окружающую среду. Согласно проекту акта, дополняющего Федеральный Акт об охране природы [BNatSchG] (см. прим. 3 ниже), который, как ожидается, вскоре будет принят, (альтруистический) судебный процесс признанной ассоциации по охране природы будет представляться на федеральном уровне. Как таковые, в будущем, , признанные организации, в случае соответствия определенным требованиям, смогут подавать иски против различных действий, в том числе предпринятых федеральной администрацией, с утверждая, что нормы экологического законодательства нарушены. ПРИМЕЧАНИЕ 1: Права ассоциации на подачу судебных исков закреплены в следующих актах земель: Берлин (§ 39 а Акта об охране природы [NatSchG] ), Бранденбург (§ 65 Акта об охране природы [NatSchG] ), Бремен (§§ 44 ff. Акта об охране природы [NatSchG] ), Гамбург (§ 41 Акта об охране природы [NatSchG]), Хессе (§ 36 Акта об охране природы [NatSchG] ), Нижняя Саксония (§ 60 c Акта об охране природы [NatSchG] ), Райнланд-Палатинате (§ 37 Акта о сохранении пейзажей [LpflegeG] ), Саарланд (§ 33 b Акта об охране природы [NatSchG] ), Саксония (§ 58 Акта об охране природы [NatSchG] ), Саксония -Анхальт (§ 52 Акта об охране природы [NatSchG] ), Шлезвиг - Гольштайн (§ 51 с Акта об охране природы [NatSchG] ), Тюрингия (§ 46 Акта об охране природы [NatSchG] ). ПРИМЕЧАНИЕ 2: В дополнение к этому мы должны также отметить, что ассоциации уполномочены дополнительно подавать иски, если они сами владеют собственностью – например, на территории влияния (потенциально) экологически вредного завода – даже, если эта собственность была приобретена исключительно с целью получения права на иск. Примечание 3: http://www.bmu.de/fset800.htm 191 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В последствии, NABU выдвинуло ряд возражений против выдачи согласия на строительство и потребовала доступа к другим документам в письме, датированном от 14 августа 1995 года. На открытом слушании 8 ноября 1995 года NABU опять прямо потребовала доступа к различным документам, включая, в частности, экспертный отчет планового ведомства “O”, ссылающийся на обзор природных факторов прилегающей местности. NABU также повторило свои возражения против проекта, изложенные в письме от 14 августа. Согласие на строительство было дано 25 июня 1996 года. В нём FRA отклонило просьбу NABU об ознакомлении с документами. В согласии на строительство также утверждалось, что разработчики проекта внесли поправки в проектную документацию, предложенную к рассмотрению общественности, чтобы учесть поданные возражения. Поправки касались, среди прочего, сопутствующих планов землеустройства, включая замену 18 из всех 100 страниц первой части сопутствующего плана по землеустройству, 169 страниц из 214 – второй части, и 49 из 68 – третьей части, приложение E. Общая площадь земель, включенных в план, была сокращена от 1036,5471 до 1032,6922 га. В общем, поправки повлияли на более чем 50% территории. Наконец, вместо того, чтобы полностью превратить используемые пахотные земли в экстенсивные луга, согласно этим поправкам, часть пахотных земель подлежала включению в программу защиты грунтовых вод. В соответствии со справкой о согласии, документы, со внесенными в них поправками были посланы соответствующим властям и частным лицам, которые подверглись бы влиянию этих поправок как впервые, так не впервые, но сильнее, чем прежде. Справка утверждала, что мнения адресатов были запрошены и что полученные мнения были рассмотрены. В соответствии с согласием на дальнейшее строительство новая дата проведения открытых обсуждений не была установлена. Процессуальная история: NABU начала судебный процесс против согласия на строительство в Федеральном административном суде 4 сентября 1996 года. Согласно § 3, абзац 1 Акта об ускорении планирования транспортной инфраструктуры (VerkPBG) Федеральный административный суд является судом первой инстанции. В жалобе NABU во-первых, пыталась добиться отмены согласия на дальнейшее строительство от 26 июня 1996 года и, во-вторых, утверждало, что документ был незаконным и поэтому не подлежал исполнению.273 Предмет жалобы NABU обосновывала свои требования тем, что согласие на дальнейшее строительство является незаконным, потому что оно нарушает ее права на участие в принятии При процедурах о согласии на дальнейшее строительство нет никакой необходимости подавать заявление на обжалование до подачи иска (§ 74, абзац 1, предложение 2 в соответствии с § 70 Закона о административных процедурах [VwVfG] ). Это является исключением для нормальной процедуры, при которой подача заявлений (§§ 68 ff. VwGO) должна происходить до начала судебного процесса. 273 192 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " решения в соответствии с § 29 Федерального акта об охране природы<BNatSchG>. В частности, в § 29 Федерального акта об охране природы <BNatSchG> утверждается, что признанным ассоциациям по охране природы должна предоставляться возможность выражать свои точки зрения и иметь доступ к относящимся к делу экспертным отчётам при процедурах выдачи согласия на строительство для проектов, которые наносят вред природе и ландшафтам. В подтверждение своих требований NABU предложило следующие аргументы:. * Ответчик не уведомил истца о поправках к сопутствующим планам землеустройства и не дал возможности выразить своё мнение, даже несмотря на то, что основные и качественные поправки к документам потребовали бы возобновления их участия. В частности, ключевые моменты сопутствующего плана были переделаны, с вовлечением других элементов согласия на дальнейшее строительство. Соответствие измененного плана интересам сохранения природы значительно снизилось в сравнении с первоначальной версией, поскольку компенсации были намного меньше. Далее истец утверждал, что число компенсационных мер было занижено до такой степени, что для экосистемы не существовало никаких положительных перспектив. Если бы была дана возможность изучить поправки, истец обжаловал бы их. . * Далее утверждалось, что истцу не был предоставлен доступ ко всем имеющим отношение к делу экспертным документам, как требовалось в заявлении от 14 августа 1995 года. Все оспариваемые документы, находящиеся на рассмотрении, являлись “относящимися к делу экспертными документами” согласно определению § 29, абзац 1, предложение 1 Федерельного акта об охране природы [BnatSchG] , потому что они были очень важны для оценки интересов сохранения природы и ландшафтов. Если бы истец ознакомился с затребованными им документами, это повлияло бы на его точку зрения и в других аспектах, освещенных в них. NABU утверждала, что ее недостаточное участие не может быть исправлено приложением к согласию на строительство или дополнительным рассмотрением вопроса, и поэтому истрактовало согласие на строительство как незаконное. Исход дела: Основное заявление истца о том, что согласие на развитие должно быть аннулировано из-за дефектов в процедуре его принятия, было отклонено. Тем не менее, дополнительное заявление, утверждающее, что согласие на строительство было незаконным и не подлежало исполнению, потому что имело место процессуальное нарушение, было подтверждено. Анализ изучаемого дела: Нарушенные права граждан на участие, исключающие вступление в силу постановления властей. В соответствии с решением суда отрицание прав NABU на участие в деле было достаточным нарушением, и поэтому суд трактовал распоряжение о дальнейшем строительстве как незаконное и не подлежащее исполнению. Суд постановил, что права NABU на участие в деле были нарушены в двух отношениях: 193 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " FRA нарушило права NABU на участие, не предоставив ей возможности выразить своё мнение по поводу поправок, внесённых в согласие на строительство, несмотря на то, что она была обязана ее предоставить (§ 29, абзац 1, предложение 1, № 4 Федерального акта об охране природы [BNatSchG] ). Как правило, одного слушания было бы достаточно для того, чтобы обеспечить права ассоциации по охране природы на участие в деле, поскольку ассоциации по охране природы не являются “обычными участниками” процедур выдачи согласия на строительство. Тем не менее, права ассоциаций по охране природы на участие в деле не являются простой формальностью. Необходимо, чтобы в процессе слушания дело рассматривалось по существу. На основе этого, предоставление ассоциации по охране природы второй возможности выразить своё мнение может стать необходимым, несмотря на то, что ее мнение уже испрашивалось. Предоставление второй возможности высказать своё мнение зависит от цели участия конкретной стороны. В делах, подобных здесь представленному, ассоциации по охране природы играют значительную роль, поставляя властям экспертные знания и служа гарантией того, чтобы интересы сохранения природы и ландшафтов учитывались при рассмотрении вопроса. Следовательно, это “предоставление экспертных знаний” делает необходимым возобновлённое участие, если согласие само по себе изменено таким образом, что влияет на интересы сохранения природы274. Более того, второе слушание необходимо, если уполномоченным по охране природы необходимо предоставить другую возможность выразить своё мнение, потому что изменение согласия на строительство затрагивает предмет их деятельности или же впервые, или же не впервые, но в большей степени. В этом деле суд считал, что требования о возобновлённом участии истца были удовлетворены. Дополнительные вопросы об охране природы были подняты в результате поправок к предусмотренному использованию земель. В количественном отношении изменения повлияли на 50% территории. Качественно изменения коснулись общей концепции компенсационных мер: в то время, как первоначальное намерение было в большой степени отказаться от сельскохозяйственного использования земель в пользу лугов, то, согласно внесённым изменениям, прежде пахотные земли продолжали бы использоваться, еще в даже большей степени. В свете таких далеко идущих поправок ответчик не смог бы определить, отвечает ли изменённое согласие на строительство постановлениям о сохранении природы без ещё одной консультации с истцом. Более того, ответчик, видимо, предполагал, что на интересы третьих лиц и других ведомств, поправки к согласию на строительство будут оказывать более сильное влияние, чем предыдущая версия согласия, потому что в противоположность его комментариям к согласию на строительство, он ещё раз, на самом деле, консультировался с ответственными ведомствами по охране природы. Следовательно, он был бы обязан еще раз проконсультироваться так же и с истцом, и был не прав, не совершив этого. (2) Суд также постановил, что FRA нарушила права NABU на участие в деле, не предоставив истцу доступа к экспертному документу ведомства “O”. (§ 29, абзац 1, № 4 Возобновлённое участие в деле также является необходимым в случае неизменения плана, если плановое ведомство считает необходимым провести новые исследования, касающиеся охраны природы, внести полученные результаты в процедуру рассмотрения дела и обосновать на этом своё решение – см. заседание Федерального Административного Суда [BVerwGE] 87, 62 <70 f.>. 274 194 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Федерального акта об охране природы [BNatSchG] ). Хотя § 29, абзац 1 Федерального акта об охране природы [BNatSchG] не предоставляет неограниченных прав на свободный доступ ко всем документам, касающимся процедуры выдачи согласия на строительство, он предоставляет, однако, специальное дополнительное право доступа к “относящимся к делу экспертным документам”. Это включает не только отчеты экспертов, с которыми проводились официальные консультации согласно Закону об административных процедурах [VwVfG], но также экспертные заявления третьих сторон, хотя такого рода отчеты принимаются во внимание только в той степени, в которой они рассматривают «соотносимые» вопросы. В данном случае “относящимися к делу отчетами” являются те, которые “прямо ссылаются на законодательство по охране природы или вопросы землеустройства, а не на другие вопросы, по которым не ожидается, что ассоциации по охране природы будут высказывать своё мнение”. Соответственно, FRA должна была предоставить NABU доступ к экспертным документам ведомства “O”, которое ссылалось на проведение изучения местности вдоль нового участка железнодорожного полотна и, таким образом, прямо рассматривало вопросы сохранения природы в тексте отчета. Постановление суда подчёркивает важность включения прав на консультации в рамках нормативных актов по охране окружающей среды. В этом случае суду не нужно было искать процедурные нарушения закона по административным процедурам [VwVfG], поскольку, согласно § 29 Федерального акта об охране природы [BnatSchG], который ясно предоставлял “право на квалифицированную консультацию”, таким образом превалируя над какими бы то ни было нормами административного закона. Результатом должно было быть простое аннулирование, что сделало бы данное распоряжение нелегальным. Согласно постановлению суда законодательная власть подчинилась общественным интересам в охране окружающей среды, чтобы способствовать более широкому вовлечению в процедуру выдачи согласия на строительство. Контактная информация стороны: Судебный представитель истца: Крюгер, адвокат Адвокатская контора Бауман, Крюгер,Эйдинг Annastrasse 28; 97072 Wuerzburg; Телефон: 0931/ 354 11 - 0; Fax: 0931/ 354 11 – 27 195 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела III: «дело о ветряной мельнице» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Общее право на иск, прямо предусмотренное экологическим законодательством, позволяет ассоциации по охране природы возбуждать дело против застройщиков только на основе интересов охраны окружающей среды и без установления нарушения личных прав. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ??? В данном деле представлен следующий вопрос по «доступу к правосудию»: преимущество общего права на иск, предусмотренного в законодательстве для экологических ассоциаций и общественных организаций. Детали учебного дела: НАЗВАНИЕ ДЕЛА: Соглашение по развитию: Потсдамский Административный Суд, решение суда от 7 августа 1997 года (дело № 1 К 3417/95), NuR 1998, 675 ff. Вовлеченные стороны: Истец: Признанная ассоциация по охране природы («ассоциация») (§ 63, параграф 1 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG] связанный с § 29, параграфом 2 Федерального Закона об охране природы [BnatSchG]). Ответчик: Министерство экологии, охраны природы и регионального планирования («Министерство») - руководство, выдавшее лицензию на основании природоохранного закона (§ 19, параграф 2 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]). Третья сторона, вступившая в дело: Частный инвестор, требующий исключить собственность для оборудования, использующего силу ветра, из заповедной зоны, находящейся под защитой. Фабула дела: Частный инвестор инициировал план сооружения и эксплуатации станции, использующей силу ветра, в Westhavelland, заповедной зоне, которая находится под временной защитой на время судебных разбирательств по вопросу приобретения 196 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " постоянного статуса защиты. Временный статус защиты еще не был получен, а инвестор подал требование исключить участок из заповедной зоны275. Местное сельское руководство передало заявление инвестора в Министерство, указывая при этом, что требование не должно быть удовлетворено. Министерство консультировалось с региональными управлениями признанных природоохранных ассоциаций, которые в свою очередь также отклонили проект для этого участка. Несмотря на это, административным решением от 12 июля 1995 года Министерство утвердило проект. При утверждении проекта, Министерство опиралось в основном на отчеты экспертов, предоставленные инвестором, в которых указывалось, что риск для птиц от ветряной станции минимальный. Также, в соответствии с отчетами, нарушение ландшафта также будет минимальным и обзор в местах общественного доступа в границах района не будет загорожен в большом масштабе. Министерство также основывало свое решение на предположении, что заявка инвестора об исключении будет расценена как выдача разрешения, и предмет ограничений в соответствии с § 19, параграфом 2 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]. Процессуальная сторона дела: Истец возбудил дело против соглашения по участку под ветряную станцию в Потсдамском Административном Суде. В соответствии с § 22 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG], территории могут получить статус заповедной зоны путем правового постановления. В соответствии с положениями постановления, действия, которые изменяют свойства территории, нарушают экологический баланс, препятствуют использованию природы или каким-либо другим образом противоречат целям специальной защиты, запрещены. Правовое постановление определяет объект защиты, цели охраны, а также инструкции и запреты, необходимые для достижения целей защиты. 275 Пока территория еще не получила статус заповедной зоны, но должна его получить в будущем, она может временно находиться под защитой в течение трех лет с продолжением срока на один год в случае возможности изменений целей охраны. В соответствии с более детальными положениями правового или судебного постановления какие-либо действия, постоянно изменяющие объект защиты, запрещены на охраняемой территории (§§ 27, 28 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]). Однако, на основании определенных предварительных условий (§ 19 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]) возможно исключение из запрещающих положений Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]. Кроме того, постановления, определяющие зону охраны природы, могут разрешать определенные действия в границах ее территории. Однако, разрешение может быть дано только если данное действие не противоречит намеченной цели защиты или является незначительным (§ 19 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]). 197 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Предмет заявления: Истец заявил, inter alia, что ответчик не следовал нормам официального расследования и в частности пренебрег тщательным изучением воздействия ветряной станции на функционирование участка как места питания, отдыха и ночлега большого количества видов птиц. Исход дела: Суд считал, что ассоциация имела право на иск, и в итоге ассоциация выиграла дело. Результатом иска ассоциации стало аннулирование административного решения Министерства, утвердившего ветряную станцию. Анализ учебного дела: Используемые методы доступа к правосудию Ассоциация инициировала судебное обжалование решения Министерства. По документам, прилагаемым к делу, можно установить, проводились ли также предварительные разбирательства. Однако, указано, что необходимо подать заявление об административном пересмотре (§§ 68 ff Административно-Процессуального Кодекса [VwGO]) перед предъявлением иска на аннулирование. Преимущества широкой процессуальной правоспособности, закрепленной в экологическом законодательстве Право ассоциации на иск в данном случае основывается на положении земельного права, касающегося прав ассоциации на иск (§ 65 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG]). Во многих землях (Федеральный Кодекс Законов Германии), включая Бранденбург, отмечается, что ассоциация имеет право на иск не только на основе нанесения вреда, но и в более широком смысле в связи с ущемленными экологическими интересами. Таким образом, в Бранденбурге ассоциация по охране природы, в соответствии с § 29 Федерального Закона об охране природы [BNatSchG], может возбуждать дела в административных судах, оспаривая решения администрации земли, без необходимости доказывать, что были нарушены личные интересы или права276. Подробнее о том, что необходимо для предъявления иска признанной ассоциацией в отсутствие доказательств нанесения личного: Ассоциация должна доказать, что в результате принятия, отклонения или невыполнения административного акта были нарушены положения 276 В соответствии с § 29 Федерального Закона об охране природы [BNatSchG] организация является признанной, если (1) ее главная цель, как определено в Уставе, состоит в развитии деятельности по охране природы в благотворительных целях и на протяжении ограниченного периода времени; (2) ее сфера деятельности покрывает территорию хотя бы одной из федеральных земель; (3) имеется достаточно доказательств того, что организация в состоянии достигать поставленных целей надлежащим образом. Такая оценка должна быть основана на типе и сфере ее деятельности, а также на ее участниках и компетенции; (4) организация не облагается налогом на прибыль в связи с неприбыльным характером ее деятельности; (5) организация открыта для всех, кто поддерживает ее цели. 198 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Федерального Закона об охране природы [BNatSchG], Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG] или других правовых актов; Административный акт или бездействие должны затрагивать вопросы, связанные с целями ассоциации. (§ 63, параграф 2, № 1 или 2 Бранденбургского Закона об охране природы [BbgNatSchG] или § 29, параграф 1, № 3 или 4 Федерального Закона об охране природы); Административный акт или бездействие затрагивают обязанности и задачи ассоциации, указанные в ее уставе; Ассоциация использовала свое право на участие в соответствии с Федеральным Законом об охране природы [BNatSchG] или Бранденбургским Законом об охране природы [BbgNatSchutzG] или не получила возможности выразить свои взгляды. В отношении улучшенного доступа к правосудию, эта схема идеально подходит для предоставления общественной организации дополнительных возможностей для опротестования административных решений с явными экологическими и общественными последствиями. В данном случае, если бы от ассоциации требовалось доказать нарушение личных прав, она, возможно не смогла бы оспорить решение Министерства. Хотя, как и во многих решениях, влияющих на окружающую среду, единственной стороной, имеющей явное право на иск, были государственный и частный застройщик. Расширяя традиционное основание для иска через представленную схему, данной ассоциации предоставляется возможность обратиться в суд, и она имеет более широкое основание на иск по экологическим вопросам. Контактная информация: Отсутствует 199 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела IV: "Дело о заповеднике" Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Ассоциации, занимающейся защитой окружающей среды, было отказано в предоставлении неконфиденциальной и экспертной документации, относящейся к делу, в ходе открытого слушания по делу о прокладке железнодорожных путей. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ??? В контексте положений Орхусской конвенции, юридические вопросы состоят в следующем: Реализация экологического законодательства на уровне общества Условия процессуальной правоспособности Законные требования, выдвигаемые ассоциацией Временный судебный запрет на совершение определённых действий Изъятие участка из заповедной территории Коммерческий проект в заповедной зоне Получение лицензии в органах государственной власти Подробности изучаемого дела: Название дела: Заповедник ”Märkische Schweiz” Вовлеченные стороны: Истец: Naturschutzbund (NABU), признанная природоохранительная организация Ответчик: Министерство окружающей среды и регионального планирования земли Бранденбург, а также частный инвестор Фабула дела: В 1994 году частный инвестор подал прошение в Совет регионального планирования земли Бранденбург о том, чтобы исключить участок из заповедной зоны на территории заповедника ”Märkische Schweiz”. Инвестор намеревался построить 46 жилых домов и нежилых помещений. Государственная администрация земли Бранденбург предоставила инвестору разрешение на проведение работ при условии уменьшения размера проекта. Тогда инвестор разработал новый план на 29 построек, и государственная служба одобрила проект во втором слушании, изъяв требуемый участок из заповедной территории. 200 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " NABU, признанная региональная природоохранительная организация, участвовала в первом слушании как "необходимая" сторона. В этом слушании, NABU выступала против плана строительства 46 сооружений. NABU, однако, не приглашалась к участию во втором слушании, где план на 29 сооружений был представлен и одобрен. В том же году, NABU подала жалобу в административный суд Франкфурта-на-Одере (земля Бранденбург), утверждая, что слушание и последующее одобрение были недействительны по причине её отсутствия как "необходимой" стороны. Процессуальная сторона дела: Подав жалобу, NABU требовала издания временного судебного запрета на совершение определённых действий, который бы приостанавливал строительство до полного разрешения судебного спора. Запрет был выдан, и строительство было приостановлено на весь срок рассмотрения судебного спора – 3 года! В 1997 г., административный суд вынес решение частично в пользу NABU, постановляя, что местные власти допускали ошибку, не разрешив NABU участвовать во втором слушании. Исправленный план представлял собой значительное изменение в проекте, и все необходимые стороны должны были быть представлены при его рассмотрении. В Германии, однако, такие постановления редко отменяют решения, принятые в процессе рассмотрения дела. В данном случае, решение властей было только изменено. Суд вынес решение о том, что, согласно действующему законодательству, план строительства на 25 построек является более предпочтительным, чем план строительства на 29 построек. NABU обжаловала данное решение в высшем административном суде земли Бранденбург. В 1998 г., апелляционный суд отменил решение нижестоящего суда, постановляя, что выдача лицензии местными властями была незаконной и что план строительства не предусматривал изъятие земли из заповедной территории277. Исход дела Апелляционный суд был последней инстанцией в данном деле. В результате, программа строительства, представленная инвестором, была отклонена. Анализ изучаемого дела: СОБЫТИЯ, СВЯЗАННЫЕ С ДЕЛОМ Местная общественность также принимала участие в деле посредством газетных публикаций и открытых собраний. По немецкому законодательству, только малые проекты, используемые для общественных целей, дают основания для изъятия земли из заповедной территории. Данный случай не отвечал ни одному из этих двух требований. 277 201 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Используемые методы доступа к правосудию В требовании судебного пересмотра решения властей земли Бранденбург, NABU использовала право на иск, гарантированное общественным организациям по закону. На сегодня, подобное право на иск существует в 13 (из 16) землях Германии и распространяется только на юридические вопросы на уровне земель 278. Обеспечение полного участия остается проблематичным В данном деле, тот факт, что суд не признал незаконным решение властей, принятое в отсутствие NABU, - необходимой стороны, свидетельствует об ограниченной роли суда в обеспечении полного участия общественности в деле. Контактная информация: Michael Zschiesche Independent Institute of Environmental Concerns Department public Participation and Environmental Law Greifswalder Straße 4 10405 Berlin phone: ++49 30 42 84 99 35 fax: ++49 30 428 00 485 recht@ufu.de www.ufu.de 278 Право на иск для общественных организаций не существует в Германии на федеральном уровне. Однако, проект федерального природоохранного закона предполагает возможность иска по вопросам, касающихся федеральных проектов (например, федеральные автомагистрали и водные пути). 202 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела V: «Судебное дело об автомобильной дороге близ Балтийского моря Конкретный вопрос «доступа к правосудию»: Подав иск против крупномасштабного правительственного проекта строительства автомобильной дороги, экологическая НПО с успехом добилась приказа о временной приостановке строительства и мотивировала судебный прецедент, который поможет решать экологические судебные дела в будущем. Соответствующие орхусские положения: Статья 9 (2), (3), (4) В контексте орхусских положений «доступа к правосудию» юридические вопросы включают: Обеспечение соблюдения общественностью законодательства об окружающей среде; требования о процессуальной правоспособности; подача исков объединением лиц; создание судебного прецедента для устранения конфликта законов и решения вопросов законодательства об окружающей среде; процедура утверждения плана Детали изучения судебной практики: Судебное дело, на которое делается ссылка: Судебное дело об автомобильной дороге A20 близ Балтийского моря Участвующие стороны: Истец: Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND), признанная природоохранная группа 279 Ответчик: Государственное управление строительства дорог и дорожного движения State Schleswig-Holstein Немецкая экологическая группа Naturschutzbund (Nabu) была заинтересованной третьей стороной по этому иску. Однако, ввиду стоимости и сферы применения этого дела, Nabu и BUND подписали договор о сотрудничестве, по которому BUND является единственной стороной, официально возбуждающей иск. Общественность, однако, воспринимала сторонами по иску обе группы. 279 203 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Справочные факты: Государственные должностные лица добивались начала проекта расширения вдоль участка автомобильной дороги А 20, Автомобильной дороги близ Балтийского моря, в Государственном управлении строительства дорог и дорожного движения State Schleswig-Holstein. Как часть программы развития дорожного движения «Объединение Германии», проект получил специальный приоритет федерального правительства. Однако предлагаемый для расширения участок также включал участок долины Вакениц, которая в соответствии с законодательством ЕС удовлетворяет требованиям защищенной Среды обитания флоры и фауны (СОФФ). После того, как попытка урегулировать разногласия между правительством и экологическими НПО не удалась, немецкая НПО BUND подала иск о запрете продолжения проекта правительством. История процесса: BUND подала жалобу в Федеральный административный суд Берлина, настаивая на том, что процедурные нарушения и практические соображения сделали проект недействительными.280 Кроме того, BUND запросила временный судебный запрет строительства на время упрощенного производства. Настаивая на том, что имели место процедурные нарушения, BUND заявила, что должностные лица выпустили важные государственные документы либо поздно, либо с ограниченным доступом. Кроме того, плановый орган отказал в проверке существенных документов во время процедур слушания и несколько раз изменял документы, не разрешая участникам-НПО рассматривать изменения и принимать участие в последующих обсуждениях. Оспаривая разумность проекта и процесса планирования, BUND утверждала, что должностные лица не продемонстрировали достаточной необходимости проекта. Более того, в плане расширения дороги игнорировались менее интрузивные альтернативные дороги, а также не предусматривалось сокращение уровня шумов и обеспечение эффективного производства и затрат на техническое обслуживание. По вопросу судебного запрета в марте 1997 года суд вынес постановление в пользу BUND. Ключевым вопросом постановления было то, что зона удовлетворяла требованиям зоны со статусом защиты в соответствии с европейским законодательством (Директива ЕЭС «О защите птиц и сред обитания флоры и фауны (СОФФ)). Суд решил, что должностные лица не могли достаточно гарантировать, что в случае начала строительства зоне не будет нанесен ущерб до ее официального обозначения как СОФФ. Более того, в случае разрешения строительства требования BUND незамедлительно станут спорными. BUND не должна была оставлять залог и ей не угрожала вероятность возмещения убытков в случае проигрыша по требованию. Запрет оставался в силе до вынесения судом окончательного решения по существу. . В соответствии с немецким законодательством Федеральные административный суд имеет юрисдикцию над делами, касающимися проектов развития дорожного движения в контексте объединения. 280 204 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В мае 1998 года Федеральный административный суд снял судебный запрет и по существу дела вынес постановление в пользу правительства. При вынесении решения суд должен был прояснить вопрос о том, должна ли данная зона, которая пока официально не защищена законодательством ЕС, но тем не менее имеет право на такую защиту, быть исключена из проекта. Во-вторых, суд определил, имела ли прямое действие Директива ЕЭС о СОФФ. Постановление суда было компромиссным в том, что согласно постановлению, коль скоро законодательство ЕЭС не нарушается и проект расширения дороги может продолжаться, это было правомерно, так как под зоной СОФФ может быть пострен туннель. Имея очень ограниченные возможности обжалования, BUND запросила пересмотр решения Федеральным конституционным судом в г. Карлсрухе. Суд отказал в пересмотре, ссылаясь на отсутствие нарушения конституционных прав. Конечный результат Постановление административного суда было окончательным постановлением по этому делу. Анализ изучения судебной практики: Связанные действия и кампании: Готовясь к иску, BUND заручилась поддержкой большого числа добровольцев и согласовывала свои действия с другими НПО. Федеральное правительство в ШлесвигеХольстейне сильно поддерживало строительство дороги и провело крупную кампанию в средствах массовой информации по связям с общественностью. Использованные способы доступа к правосудию Судебный контроль федеральным административным судом был единственной возможностью обращения за помощью к суду BUND. Однако, так как BUND является экологической ассоциацией, ее процессуальная правоспособность была ограничена заявлениями о нарушении законодательства об окружающей среде. В соответствии с немецким законодательством условие предоставления НПО широкой процессуальной правоспособности в отношении недиференцированных видов ущерба должно ограничивать виды исков, которые он могут подавать. Если экологическая ассоциация основывает весь иск или его часть на неэкологических вопросах, судье предписано игнорировать эти основания. В данном деле иск BUND по проекту основывался в равной степени на экономических, шумовых и материально-технических соображениях. Однако суд оценил иск исключительно на основании соображений экологического законодательства. Поскольку законодательство ЕЭС пока полностью не применялось и туннель обеспечивал менее инвазивное расширение, были представлены достаточные возражения по иску. 205 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Преимущества подачи иска Несмотря на проигрыш по существу в конечном итоге судебное дело демонстрирует важность подачи исков в ответ на спорные государственные процедуры и действия. То, что BUND успешно остановила проект строительства федерального шоссе, иллюстрирует силу использования судов для обеспечения прав. Стратегия, использованная в данном судебном деле, сейчас служит для других граждан и НПО моделью ограничения спорных дорожных проектов и проектов строительства. Кроме того, мотивированный экологическими требованиями BUND, суд создал судебный прецедент для обращения с потенциальными зонами СОФФ, укрепляющий защиту природных ресурсов. Ограничения в отношении апелляций уменьшают доступ граждан к правосудию Существенным ограничением эффективности этого иска было то, что постановление административного суда не могло быть обжаловано. В соответствии с немецким законодательством решения федерального административного суда являются окончательными. Предоставление такой абсолютной власти одному суду прямо противоречит духу орхусской конвенции, ограничивая возможность гражданина получать полную оценку его требования путем толкования и оценки этого толкования. Эта формула является краеуголным камнем действенного и полного доступа к правосудию. Контактная информация сторон: Майкл Щиш Независимый институт проблем окружающей среды Департамент участия общественности и законодательства об окружающей среде Greifswalder Straße 4 10405 Berlin Тел.: ++49 30 42 84 99 35 Факс: ++49 30 428 00 485 recht@ufu.de www.ufu.de 206 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ГЕРМАНИЯ Изучение дела VI: «Судебное дело Эльба»VI: «Судебное дело Эльба» Конкретный вопрос «доступа к правосудию»: Избежание участия общественности в процессе утверждения должностными лицами подчеркивает важность исков граждан, судебного запрета и права на обжалование всех судебных решений. Соответствующие орхусские положения: Статья ??? В контексте орхусских положений «доступа к правосудию» юридические вопросы включают: Обеспечение соблюдения общественностью законодательства об окружающей среде; требования о процессуальной правоспособности; подача жалоб объединением лиц; избежание права на участие; выбор неверной процедуры лицензирования Детали изучения судебной практики: Судебное дело, на которое делается ссылка: Судебное дело о площадке для строительства на реке Эльба Участвующие стороны: Истец: Bund für Umwelt und Naturschutz (BUND), признанная природоохранная группа; государственная группа Sachsen-Anhalt Ответчик: Федеративная Республика Германия, Управление водоемов и судоходства Справочные факты: Настоящее дело иллюстрирует типичный прием обхода, используемый государственными и частными сторонами для избежания участия общественности в принятии решений. Обычно частный инвестор, заинтересованный в разработке или использовании участка, обращается к правительству для обсуждения масштабов и деталей работ. В соответствии с немецким законодательством такой диалог регулируется «принципом сотрудничества». Зачастую, однако, диалог искажается тем, что инвестор хочет ускорить процесс утверждения, а правительство уступает, начиная процедуру лицензирования, которая ограничивает или отменяет оценки экологического воздействия и участие общественности. Кроме того, часто согласованные масштабы 207 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " проекта на бумаге меньше первоначально предлагаемых, но в конце становятся легко изменяемыми с целью увеличения размера проекта. Все это делается без участия или контроля граждан. Самым проблематичным является тот факт, что общественность, не приняв участия в процедуре утверждения, не может подать иск об остановке проекта. В соответствии с немецким законодательством участие общественности в процедуре утверждения является обязательным требованием для возбуждения иска по делу. Если, однако, гражданин или объединение лиц может продемонстрировать, что формат процедуры утверждения был избран таким образом, чтобы исключить участие общественности, иск по вопросу будет поддержан.281 В данном деле федеральные должностные лица предложили и утвердили федеральное строительство на участке на реке Эльба. Характеризуя проект как техническое обслуживание федерального водного пути, федеральное правительство сочло, что в официальной процедуре с участием общественности необходимости не было.282 Соответственно, общественные группы, включая BUND, не были проинформированы о проекте и не участвовали ни в каком диалоге с государственными должностными лицами до начала строительства. С учетом этого немецкое законодательство гласит, что BUND и другие представители общественности не имеют процессуальной правоспособности оспаривать проект, поскольку они не участвовали в открытом слушании. История процесса: BUND подала иск в Федеральный административный суд Берлина, утверждая, что, поскольку проект касался федерального водного пути (р.Эльба), требуется процесс утверждения с участием общественности. Таким образом, выбранный процесс утверждения был недействителен и решение о начале строительства не имело силы. В этой связи BUND также требовала временного судебного запрета, останавливающего строительство на время упрощенного производства. 19 октября 2000 года был подан в суд запрос BUND судебного запрета. Вскоре после этого, 27 октября, суд отклонил запрос запрета BUND. Суд отклонил запрос природоохранного объединения по формальным причинам. В своем решении суд не рассмотрел заявления BUND о том, что процесс утверждения был недействительным. Вместо этого суд подтвердил классификацию строительства как проект технического обслуживания и таким образом подтвердил, что все связанные процедуры были верными. Согласно суду процесс утверждения не выбирался с намерением избежать участия граждан и, таким образом, требования BUND не были требованиями по существу. 281 Однако как видно из судебного дела «О заповеднике» часто успешное постановление о том, что процедура утверждения была незаконной без участия общественности, не аннулирует решение, принятое в ходе процедуры утверждения. 282 В соответствии с немецким законодательством проекты развития федеральных водных путей требуют участия общественности. 208 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Конечный результат Решение административного суда не могло быть обжаловано. Проект строительства был утвержден. Однако предоставление судом судебного запрета, остановившего строительство дороги, произвело большое впечатление на общественность. Оно послужило сигналом к тому, что экологические интересы могут одерживать верх над усилиями, направленными на расширение инфраструктуры. Анализ изучения судебной практики: Связанные действия и кампании: В судебном деле была задействована местная общественность посредством газет и общественных собраний. Использованные способы доступа к правосудию Единственной юридической стратегией, имеющейся у BUND, было добиться судебного пересмотра решения федеральным административным судом. В этой связи BUND должна была утверждать, что процесс утверждения был выбран таким образом, чтобы избежать участия общественности, и поэтому BUND была правоспособна возбудить иск. Подача иска является критически важной тактикой обеспечения более последовательного участия общественности Настоящее дело иллюстрирует важность подачи иска в суд для оспаривания административных разбирательств, нацеленных на избежание участия общественности. Конечно, как очевидно из этого дела, результат не всегда будет положительным, но граждане должны продолжать оказывать давление на федеральных должностных лиц с цель обеспечения соблюдения и осуществления прав участия. Граждане не должны способствовать неправильным административным процедурам и избежанию участия общественности путем их применения. Судебное рассмотрение характера данного проекта и обоснования правительством выбранной процедуры его утверждения является наилучшим способом обеспечения участия общественности. Ограничения в отношении апелляций уменьшают доступ граждан к правосудию Существенным ограничением эффективности этого иска было то, что постановление административного суда не могло быть обжаловано. В соответствии с немецким законодательством решения федерального административного суда являются окончательными. Предоставление такой абсолютной власти одному суду прямо противоречит духу орхусской конвенции, ограничивая возможность гражданина получать полную оценку его требования путем толкования и оценки этого толкования. Эта формула является краеуголным камнем действенного и полного доступа к 209 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " правосудию. Обеспечение участия остается трудным Приемы обхода, проиллюстрированные этим делом, подчеркивают неисчезающую проблему немецкой юриспруденции. Действенные юридические механизмы, такие как требования об уведомлении и комментировании, должны быть разработаны и должны постоянно применяться должностными лицами, контролироваться общественностью, и их соблюдение должно обеспечиваться правовыми санкциями судов. То, что проект может избежать тщательного рассмотрения общественностью и участия общественности только из-за ярлыка, называющего проект, свидетельствует о необходимости реформы. Постоянное тщательное рассмотрение судами является одним из самых эффективных способов достижения этого. Контактная информация сторон: Майкл Щиш Независимый институт проблем окружающей среды Департамент участия общественности и законодательства об окружающей среде Greifswalder Straße 4 10405 Berlin Тел.: ++49 30 42 84 99 35 Факс: ++49 30 428 00 485 recht@ufu.de www.ufu.de 210 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Венгрия Изучение дела I: «Судебное дело о балатонском шоссе» Конкретный вопрос «доступа к правосудию»: Чрезвычайно узкое толкование процессуальной правоспособности экологических НПО по-прежнему мешает им добиваться судебного контроля над действиями и решениями, имеющими очевидное влияние на окружающую среду. Соответствующие орхусские положения: Статья 9 (2), (4) Судебное дело иллюстрирует следующие вопросы «доступа к правосудию»: Участие НПО (достаточный интерес) Процессуальная правоспособность НПО Решение, доступное для общественности Детали изучения судебной практики: Судебное дело, на которое делается ссылка: «ПРИРОДООХРАННАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ «СОМОГИ» ПРОТИВ МИНИСТЕРСТВА ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ, ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЙ И ВОДНОГО ХОЗЯЙСТВА ВЕНГРИИ» Участвующие стороны: Истец: Природоохранная организация «Сомоги» округа Сомоги Венгрии, экологическая НПО и филиал венгерского Общества любителей птиц Представительство истца: Ассоциация управления окружающей средой и права (ЕМЛА) Ответчик: Министерство дорожного движения, телекоммуникаций и водного хозяйства Венгрии Вступающая в процесс третья сторона (со стороны ответчика)283: Государственная компания дорожного хозяйства 283 Присоединившаяся как «друг ответчика», Государственная компания дорожного хозяйства, разработчик проекта и финансовый менеджер предлагаемого строительства, является вступающей в процесс третьей стороной. Этот статус присваивается неосновным сторонам, которые, однако, имеют законные интересы в исходе судебного разбирательства. Суд должен отдельно принять решение о принятии кого-либо в качестве друга истца или друга ответчика. 211 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Справочные факты: Венгерское правительство давно намеревалось построить шоссе, соединяющее Будапешт и Адриатическое море, вдоль южного берега озера Балатон. На протяжении последнего десятилетия был принят ряд правительственных постановлений и предложений, направленных на то, чтобы сделать это соединение реальностью. На данном этапе шоссе, известное как М7, только частично протянулось от озера Балатон. В 1993 году Государственная компания дорожного хозяйства («ГКДХ») запросила в Генеральной дорожной инспекции разрешение на продолжение шоссе М7. ГКДХ предложила два альтернативных плана продления М7. По первому плану (под названием план А от венгерского слова ALAGÚT – ‘туннель’) шоссе проходит по туннелю через деревни возле озера. Преимуществом этого плана является сохранение дикой природы и естественных сред обитания, а недостатком – концентрация загрязнения на выходах из туннеля в населенных зонах. Напротив, согласно второму плану (названному план V от венгерского слова VÖLGYHÍD – ‘виадук’) шоссе проходит через лес площадью 100 га. Его преимуществом является меньшее загрязнение в населенных зонах, а очевидным недостатком – вырубка большой площади леса. В открытых слушаниях по вопросу мэры и сельские советы близлежащих населенных пунктов поддержали план V, в то время как истец, природоохранная организация «Сомоги» («ПОС»), поддержала план А или по крайней мере выступила против плана V. В 1996 году Инспекция выдала разрешение на продление М7 в соответствии с планом V. История процесса: В том же году ПОС подала жалобу в Министерство дорожного движения, телекоммуникаций и водного хозяйства («Министерство»), высший административный орган по таким вопросам, добиваясь судебного пересмотра решения Инспекции о выдаче разрешения. Министерство отклонило жалобу ПОС, заявив, что у этой группы недостаточно процессуальной правоспособности для возбуждения иска по делу. Постановление Министерства основывалось на двух пунктах: 1. Не было необходимости вовлекать экологическую НПО, так как в процессе выдачи разрешения участвовали государственные экологические и природоохранные ведомства; 2. Дело не является «экологическим» судебным делом по определению закона «Об окружающей среде» Венгрии, следовательно НПО не имеют процессуальной правоспособности. Затем ПОС, добиваясь судебного пересмотра решения Инспекции, подала вторую жалобу, на этот раз в Столичный суд Будапешта. Столичный суд в такой же 212 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " форме отклонил дело, утверждая, что ПОС не имеет процессуальной правоспособности по таким делам. ПОС подала апелляционную жалобу в Верховный суд в 1997 году и снова в 2000 году, добиваясь чрезвычайного средства судебной защиты. В обоих случаях Суд отклонил жалобы ПОС из-за отсутствия процессуальной правоспособности. При вынесении второго решения Верховный суд предоставил детали своего стандарта предоставления процессуальной правоспособности экологическим НПО. Конечный результат Решением Верховного суда экологическим НПО было отказано в праве оспаривать решения правительства по вопросам, не связанным напрямую с экологическим законодательством Венгрии. Одновременно с этим решением также было вынесено несколько аналогичных судебных решений высокого уровня о процессуальной правоспособности, систематически отказывающих НПО в процессуальной правоспособности по вопросам, относящимся к окружающей среде, но не связанным напрямую с делами об Оценке экологического воздействия или экологическом аудите.284 Таким образом, юридические вопросы, связанные с прямым воздействием на окружающую среду, хотя и регулируются другой совокупностью правовых норм, находятся вне досягаемости групп, наиболее квалифицированных оспаривать правительственные решения, влияющие на окружающую среду. Что касается шоссе, в настоящее время ведутся споры о том, следует ли строить шоссе в первоначальной версии V или его урезанную версию, требующую меньшей вырубки лесов и меньше затрат. Анализ изучения судебной практики: Связанные действия и кампании: ПОС подала жалобу Генеральному прокурору с требованием о принятии мер против разрешения на строительство. Прокуратура отклонила жалобу, ссылаясь на судебный процесс, который исключает принятие мер обвинителем в соответствии с законом «Об обвинителях». ПОС также провела через средства массовой информации кампанию информирования об экологических проблемах, связанных с продолжением шоссе М7. Использованные способы доступа к правосудию В оспаривании решения Инспекции единственной возможностью обращения за помощью к суду ПОС было обращение в административный или столичный суд в соответствии с Главой 20 Гражданско-процессуального кодекса Венгрии. В данном случае, несмотря на то, что речь идет о проекте строительства шоссе, не было необходимости проводить ОЭВ до строительства, поскольку закон «Об оценке экологического воздействия» вступил в силу после подачи первой заявки и, таким образом, был неприменим. 284 213 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Кроме того, ПОС ссылалась на решение нижестоящего сельского суда, утверждая, что в таких делах для НПО была установлена процессуальная правоспособность. Узкая концепция процессуальной правоспособности существенно препятствует ценному участию НПО Постановление Верховного суда шокирует узким видением того, что составляет экологические вопросы, по которым НПО имеют процессуальную правоспособность. Регулирующим законом о процессуальной правоспособности Венгрии – Статьей 3(4) Административно-процессуального акта – требуется, чтобы у стороны было право или законный интерес, на который воздействует дело. Ссылаясь на этот закон, Суд постановил, что экологические НПО имеют законный интерес только в тех вопросах, в которых напрямую участвуют «экологические» статуты, оценки «экологического» воздействия или «экологические» аудиты3. Суд привязал процессуальную правоспособность к слову, а не к результату. Данное дело иллюстрирует множество вопросов, которые, не называясь экологическими по существу, имеют последствия для окружающей среды. «Законный интерес» НПО, на понимание которого претендует Суд, в делах, в которых задействованы экологические правила, не отличается от «законного интереса» в делах, просто имеющих последствия для окружающей среды. В обоих случаях экологические НПО ищут доступа к судам для обеспечения ответственных правительственных решений и достаточной защиты. Черта, проведенная Судом, является искусственной и служит плохую услугу понятию доступа к правосудию. Затраты Положительным аспектом судебного дела является то, что почти все судебные разбирательства для истца были почти бесплатными, поскольку, согласно Статье 5 Закона «Об административных сборах» № 93 1990 года, все НПО имеют право начинать административные и судебные разбирательства бесплатно. Вторым положительным элементом было то, что юридические услуги были предоставлены ПОС ЕМЛА, юридической организацией, защищающей экологические интересы общественности, которая предоставляет юридические услуги бесплатно. Ее постоянная бесплатная работа служит моделью, которая должна поддерживаться и финансироваться во всей Восточной Европе. Помимо ОЭВ процессуальная правоспособность НПО возникает в соответствии со Ст. 98(1) Закона «О защите окружающей среды» № 53 1995 года (Закон об окружающей среде), в которой говорится: «объединения, созданные гражданами для представления своих экологических интересов, и другие общественные организации, не попадающие под определение политической партии или представительства интересов и действующие в зоне воздействия... имеют право в своей зоне на юридический статус стороны по делу в государственных административных процедурах защиты окружающей среды». 3 214 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация сторон: Стороны в судебном процессе: ИСТЕЦ Somogy Természetvédelmi Szervezet H-8708 Somogyfajsz, Kossuth L. u. 62., (36-85) 337-146 ОТВЕТЧИК Közlekedési és Vízügyi Minisztérium H-1077 Budapest, Dob u. 75/81., (36-1) 322-02-20 ТРЕТЬЯ СТОРОНА Állami Autópálya Kezelő Rt. H-1024 Budapest, Fényes Elek u. 7/13., (36-40) 40-50-60 Автор изучения судебной практики Д-р Ксаба Кисс, адвокат по экологическим вопросам; Ассоциация управления окружающей средой и права адрес: H-1076 Budapest, Hungary, Garay u. 29/31 Тел./факс: (36-1) 322-84-62; e-mail: drkiss@emla.hu. 215 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Венгрия Изучение дела II: “Судебное дело о заводе по переработке отходов металла” Конкретный вопрос «доступа к правосудию»: Житель населенного пункта, расположенного близ завода по переработке отходов металла, подал судебный иск о принуждении к предоставлению доступа к информации о заводе, в которой было отказано, поскольку у физического лица не было процессуальной правоспособности в судебных исках в отношении завода. Соответствующие орхусские положения: Статья 9 (1) Судебное дело иллюстрирует следующие вопросы «доступа к правосудию»: Основная процедура контроля судом или независимым органом, выносящим обязательное решение по судебным делам о доступе к информации. Детали изучения судебной практики: Судебное дело, на которое делается ссылка: Г-н Истван Ковари против Экологической инспекции Северной Венгрии Участвующие стороны: Истец: Г-н Истван Ковари, житель с. Сахокерештур, член сельского совета Представительство истца: Ассоциация управления окружающей средой и права (ЕМЛА) Ответчик: Экологическая инспекция Северной Венгрии Справочные факты: Г-н Истван Ковари, действуя как частное лицо, подал запрос в Экологическую инспекцию Северной Венгрии о доступе к экологической информации, связанной с данными о выбросах (в атмосферу и шумах) завода по переработке отходов металла BÉM Co. История процесса: В 2000 году г-н Истван Ковари обратился в Экологическую инспекцию Северной Венгрии с запросом о предоставлении собранной ей информацией о выбросах в атмосферу и издаваемых шумах BÉM Co. 216 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Инспекция отклонила запрос, заявив, что г-н Истван Ковари не имел процессуальной правоспособности по всем вопросам, связанным с выбросами BÉM Co. Признав отсутствие процессуальной правоспособности по этим вопросам, тем не менее Ковари в 2001 году подал жалобу в местный городской суд г. Мишколча для получения приказа суда о предоставлении этой информации Инспекцией. Ковари основал свою жалобу на Законе № 63 1992 года («Свобода информации, представляющей интерес для общественности»), прогрессивном законе, который позволяет любому человеку, действующему в интересах общественности, добиваться приказа суда о предоставлении информации. Более того, бремя доказательства того, почему отказ в предоставлении информации является законным или обоснованным, возлагается на владельца данных.285 В центре его жалобы был тот аргумент, что доступ к информации должен быть предусмотрен не только для имеющих процессуальную правоспособность в соответствующем деле, но для всех, отстаивающих общественные интересы. Более того, решение о предоставлении данных не должно зависеть от того, получены ли данные от частной компании, или от того, кто финансировал сбор и составление данных. Решение по делу все еще ожидается, его вынесение ожидается на слушании 5 сентября 2001 года. Конечный результат В то время как решение по делу еще ожидается, Инспекция добровольно предоставила данные о выбросах в атмосферу. Полный стандарт контроля согласно этому Закону является следующим: (1) Заявитель может подать апелляцию в суд в случае неудовлетворения его запроса данных, представляющих интерес для общественности. (2) Орган, владеющий данными, должен доказать законность любого отказа. (3) В течение 30 дней после сообщения об отказе подается иск против органа, отказавшего в предоставлении запрошенной информации. (4) Все, не имеющие в ином случае право- и дееспособности по спору, также могут быть сторонами по иску. (5) (…) (6) Суд действует в приоритетном порядке. Если суд поддерживает запрос, своим решением он обязывает орган, владеющий информацией, раскрыть запрошенные данные, представляющие интерес для общественности. 285 217 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Анализ изучения судебной практики: Связанные действия и кампании: Экологический институт устойчивого развития Мишколч, экологическая НПО, поддерживающая иск Ковари, участвовала в оценке экологического воздействия BÉM Co. Также в августе 2000 года местные жители подали жалобу омбудсмену с комментариями к процессу выдачи разрешений BÉM Co. и жалобами на недостатки процесса ОЭВ. До сих пор имеющих силу результатов получено не было. Использованные способы доступа к правосудию Ковари запросил информацию в Инспекции и BÉM Co. напрямую как лицо, желающее получить информацию, представляющее интерес для общественности. Кроме того, при содействии Экологического института устойчивого развития Мишколч Ковари участвовал в оценке экологического воздействия BÉM Co. как в альтернативном способе доступа к информации согласно Положению «Об оценке экологического воздействия» Венгрии, которым экологическим НПО разрешается иметь доступ к информации и участвовать в принятии решений. Наконец, Ковари подал иск, как только его запрос был отклонен, с целью добиться судебного контроля над политикой Инспекции в отношении доступа к информации. Польза от подачи исков с целью получения доступа к информации Настоящее судебное дело обнаруживает преимущество подачи иска в ответ на отказ государства предоставить доступ к информации. В то время как вынесение решения еще ожидается, Инспекция уже предоставила часть информации добровольно. Кроме того, иск обязывает суд определить и установить прецедент для применения соответствующего законодательства об информации. Поэтому данный иск не только принесет пользу Ковари, но и может послужить другим гражданам и НПО в будущем. Уменьшенные гонорары по информационным возражениям и помощь НПО делают иски граждан более выполнимыми Учитывая, что иск был подан физическим лицом, судебный гонорар был минимальным. Если бы такой же иск был подан НПО, гонорар не взимался бы. Поскольку гонорары в таких делах либо незначительные, либо отсутствуют, такие процедуры контроля возбуждаются без больших проблем и колебаний. Далее, поскольку иск Ковари был поддержан экологической НПО, связанные и накладные расходы покрывались из ее текущего бюджета, в то время как ЕМЛА, юридическая организация, защищающая общественные интересы, обеспечила бесплатное юридическое представительство. 218 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация сторон: Стороны в судебном процессе: ИСТЕЦ Kővári István H-3791 Sajókeresztúr, Petőfi S. u. 3. ОТВЕТЧИК Észak-Magyarországi Környezetvédelmi Felügyelőség H-3530 Miskolc, Mindszent tér 4., (36-46) 517-300 МЕСТНАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ НПО Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlődésért Alapítvány H-3525 Miskolc, Kossuth L. u. 13., (36-46) 352-010 Автор изучения судебной практики Д-р Ксаба Кисс, адвокат по экологическим вопросам; Ассоциация управления окружающей средой и права адрес: H-1076 Budapest, Hungary, Garay u. 29/31 Тел./факс: (36-1) 322-84-62; e-mail: drkiss@emla.hu. 219 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " КАЗАХСТАН Изучение дела I: «Автозаправочная станция» Конкретный вопрос по «доступу к правосудию»: Аким (городская власть) выдал разрешение на строительство автозаправочной станции, не рассмотрев на слушаниях по делу заключение эксперта, представляющего интересы общественности. Соответствующие положения Аархусской Конвенции: Статья 9 (4). Рассматриваемое дело подчеркивает постоянную нехватку конкретных механизмов вовлечения общественности в принятие решений, касающихся экологии. Детали дела: Название приводимого дела: Предварительное требование запрета на совершение определенных действий: Высший Административный Суд Манхайма (VGH), судебное постановление от 29 июня, 1994 г. (файл № 10 S 2510/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht <NVwZ> 1995, 292 ff. Иск: Высший Административный Суд Манхайма, решение суда от 28 июня, 1995 г. (файл № 10 S 2509/93), Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht <NVwZ> 1996, 297 ff. Вовлеченные стороны: Истец: «Азиатско-Американское товарищество» («товарищество»), региональная НГО Ответчик: Городские власти Алматы. Фабула дела: Аким, (местная власть) г. Алматы начало проектирование автозаправочной станции в густо населенном районе Алматы. Проводя подготовительные работы, Аким отказался от рассмотрения какого бы то ни было экспертного заключения о потенциальном вреде для окружающей среды вследствие строительства станции. В последствии станция была построена. Процессуальная история: От имени отдельных граждан Алматы, противостоявших строительству станции, Товарищество возбудило дело против городских властей, чтобы остановить строительство автозаправки. В итоге суд принял решение в пользу города, утверждая, что город правильно решил, что мнение эксперта не было необходимым в свете существующих документов и исследований, предпринятых городом. Далее, суд не 220 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " нашел прямых доказательств того, что станция может представлять угрозу окружающей среде, оправдывающую потребность остановки строительства в отсутствие мнения эксперта. Исход дела: Несмотря на постановление суда, в ноябре 2000 г. владельцы автозаправочной станции и Товарищество пришли к соглашению, по которому на станции возможно стало внедрить меры экологической предосторожности. Анализ изучаемого дела: Используемые приемы получения доступа к правосудию: Товарищество пыталось принять участие в административном рассмотрении вопроса о строительстве, представляя заключение независимого эксперта в противовес государственному эксперту. Получив отказ, оно подало решение города на пересмотр в суд. Неадекватные процессуальные гарантии участия в принятии решений экологического закона Это местное дело подчеркивает продолжительную нехватку процессуальных прав общественности на участие в административных слушаниях. Как решение города отказаться от рассмотрения экспертного заключения, противоречащего утверждениям города, так и признание судом законности этого решения были необоснованными и ничем не подкрепленными. Контактная информация стороны: Дина Смирнова – директор KazLEEP; тел.: + 7 3272 69 64 45; e-mail: Kazleep@ecostan.org 221 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " КАЗАХСТАН Изучение дела ІІ. «Отходы в Каспийском море» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Попытки местной общественной организации по применению существующего экологического законодательства против одной из компаний, осуществляющей буровые работы, значительно усложнились ввиду нехватки прецедентов ведения подобных дел и правового механизма по реализации подходящих законов на практике. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ??? Решения, принятые местной прокуратурой и судом, подчеркивают, насколько отсутствие судебных прецедентов и отсутствие права конкретного лица инициировать дело в суде могут понизить эффективность существующих экологических законов. Детали дела: Вовлеченные стороны: Истец: «Каспий – ХХI» Ответчик: Офшорная Казахская Международная Производственная Компания (ОКМПК) Фабула дела: Начиная с июля 1999 года, ОКМПК ежедневно сбрасывала 36-38 тонн неочищенных отходов на мелководье северного побережья Каспийского моря. Последующая проверка области выброса показала, что местность была заражена ядами и токсичными веществами, которые представляли угрозу морским флоре и фауне. Выбросы, производимые ОКМПК, происходили на территории государственного заповедника и нарушали «специальные экологические требования», касающиеся этой заповедной зоны, а также правовые положения, предусмотренные законом «Об особо охраняемых территориях», принятым в 1997 году. Процессуальная сторона дела: «Каспий – ХХI» предоставил на рассмотрение в местную прокуратуру несколько жалоб с требованием предпринять адекватные правовые меры против ОКМПК. В ответ на поданную жалобу в прокуратуре подтвердили факт незаконного выброса загрязняющих веществ в заповедной зоне, но отказались принять надлежащие меры 222 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " против компании. Было принято постановление о прекращении выбросов, т.к. они нарушают закон «Об особо охраняемых территориях». Исход дела: Дело не получило дальнейшего развития, и прокуратура не заставила ОКМПК оплатить нанесенный экологический ущерб. Анализ дела: Используемые методы доступа к правосудию: Истец рассмотрел один возможный вариант для возбуждения дела – попытался защитить свои интересы в местной прокуратуре. Зависимость от прокуратуры сдерживает доступ граждан к судам В этом деле у истца не было возможностей подать жалобу на ОКМПК прямо в суд. Вместо этого, единственным вариантом было обращение в местную прокуратуру с петицией, в которой выражалась просьба о защите интересов истца. Такое доверие оказывается довольно проблематичным по отношению к практической реализации экологического права, поскольку у прокуроров не хватает опыта и экспертных знаний для решения подобных дел. Более того, прокуроры как представители государства очень часто находятся под влиянием чужих интересов и, поэтому, не будут способствовать реализации законодательства. Если бы истец имел процессуальное право подать иск в суд напрямую в качестве экологической ассоциации, исход дела мог бы быть другим. Контактная информация: Ибрагим Кушенов: председатель «Каспий –ХХI», представитель города Маслихат. Телефон/факс: 7 31 222 31029, 31 222 33246; E-mail: isaratyrau@astel.kz 223 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " КАЗАХСТАН Изучение дела ІІІ. «Дело об увольнении человека, занимавшегося охраной природы» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Государственный комитет по лесничеству сместил с должности, без предварительного предупреждения и необходимой мотивации, директора частного заповедника, человека с репутацией и безупречной профессиональной характеристикой, после того, как заповедник стал государственной собственностью. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ???. Дело об увольнении директора совпадает со многими похожими делами, в которых высшими правительственными органами и судами были нарушены или перекручены права и интересы граждан, общественных организаций и их членов. Детали дела: Вовлеченные стороны: Истец: г-н Гомулло, директор Алма-атинского Государственного Заповедника, город Тальгар. Ответчик: Министерство сельского хозяйства, Комитет по лесничеству. Представитель истца: Национальная Экологическая Ассоциация (НЭА). Фабула дела: После окончания Казахского сельскохозяйственного института по специальности «лесное проектирование», г-н Гомулло проработал в заповеднике с 1969 по 1986 год. За это время добросовестная служба и профессиональные достижения г-на Гомулло были неоднократно официально признаны правительством. В 1986 году г-н Гомулло занял пост директора заповедника и в 1996 году получил премию Сороса за исследования в сфере региональной биологической вариативности. Через некоторое время заповедник стал государственной собственностью под юрисдикцией Комитета по лесничеству. Комитет сместил всех руководящих работников заповедника, включая Гомулло, и назначил на их места членов Комитета, не предупредив об этом и ничем свои действия не мотивируя. В знак протеста против явно незаконных действий, Гомулло отказался покинуть пост. Соответственно, по отношению к нему были приняты дисциплинарные меры. 224 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Процессуальная сторона дела: 26 января 1998 года г-н Гомулло попросил, чтобы НЭА представляла его интересы в суде по делу против Комитета по лесничеству с целью доказать, что смещение с должности и последующие назначения были необоснованными. Во время рассмотрения дела в административном порядке в Городском Совете, НЭА предоставила доказательства безупречной работы истца на занимаемой должности и недостаточность мотивации его увольнения. Совет решил дело в пользу г-на Гомулло, признав необоснованность действий ответчика, и постановил восстановить истца в занимаемой ранее должности. Комитет обжаловал решение в Тальгарский районный суд Алма-атинской области. 27 июля 1999 года районный суд отклонил мотивацию Комитета и подтвердил правильность вынесенного Советом решения. Ответчик подал вторую апелляцию в Суд по гражданским правам Алма-атинской области. Но и в этом случае правосудие осталось непреклонным, признав смещение с должности и дисциплинарные меры против истца неуместными и незаконными. Следует отметить, что за время рассмотрения заявлений в двух вышеуказанных инстанциях г-на Гомулло так и не восстановили в должности. Исход дела: Несмотря на постановления судов, восстановление в должности сильно задерживалось. Министерство юстиции Республики Казахстан и Министерство по национальным ресурсам и охране окружающей среды затягивало восстановление директора на занимаемом ранее посту, несмотря на решение суда. Наконец, 1 марта 2000 года, через шесть месяцев после решения суда, г-н Гомулло был восстановлен в должности директора. Анализ дела: Используемые методы доступа к правосудию: Будучи представителем г-на Гомулло, до того момента, пока подзащитный не был восстановлен на своем посту, НЭА направила более 30-ти заявлений и приблизительно 10 апелляций в соответствующие государственные органы. Решения исполнительных органов редко изменяются судом Без сомнения, решив дело по сути, суд эффективно защитил права г-на Гомулло как директора заповедника – общественной организации, которой безосновательно завладело государство. Однако подобные случаи защиты прав и интересов физических лиц и негосударственных общественных организаций по-прежнему происходят довольно редко. 225 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Это дело демонстрирует действия Комитета, связанные с увольнением г-на Гомулло, процессуальные действия, а также значительную задержку в восстановлении г-на Гомулло. Сам факт того, что государство неправомочно сместило г-на Гомулло с должности и всячески препятствовало его восстановлению, указывает на продолжающееся влияние государственных органов на своих граждан. Более того, представители НЭА сталкивались с явным влиянием Комитета на судей на всех этапах разбирательства. Разумеется, подобное давление на судей создает трудности для судов в вынесении объективных, справедливых решений. Правовая общественная организация способствовала положительному исходу дела Победа г-на Гомулло, несмотря на продолжающиеся давление на судей со стороны правительства, подчеркивает важность доступности помощи общественных правовых организаций. Компетентность в вопросах права и настойчивость адвокатов НЭА позволили г-ну Гомулло предоставить суду обоснованные аргументы в защиту своих прав. Решение суда в конкретном случае демонстрирует, что квалифицированная юридическая помощь гражданам и общественным организациям, если она доступна, может превзойти исторически сложившиеся связи и коррупцию. Контактная информация: Г-н Елкин, президент НЭА: контактная информация отсутствует. 226 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " КАЗАХСТАН Изучение дела IV: “Дело о высокой оплате” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Представитель общественной организации не был защищен от возможности преследования в судебном порядке за высказывания, сделанные ним во время публичного слушания дела. Более того, прокурор, защищающий представителя, потребовал высокую оплату своих услуг – несмотря на то, что суд не решил дело по сути. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья 9.4 В деле подняты следующие вопросы: . Как отсутствие процессуальных гарантий может препятствовать участию граждан в публичных слушаниях дел. . Как продолжающаяся практика высоких адвокатских гонораров уменьшает возможность граждан инициировать судебные дела и защищаться в суде. Подробности изучаемого дела: Вовлечённые стороны: Истец: ООО “Мониторинг”, лаборатория по контролю состоянием окружающей среды. Ответчик: Чернова, представитель общественной организации “Каспий Табигаты”. Представитель ответчика: Прокуратура города Атырау Фабула дела: 7 апреля 2000 года на открытом слушании по поводу оценки влияния на окружающую среду проекта местного развития гражданка Чернова, представляющая интересы общественной организации “Каспий Табигаты”, утверждала, что компания, обратившаяся за разрешением на реализацию проекта, произвела сильное загрязнение близлежащей территории. Замечания гражданки Черновой сильно противоречили прежним показаниям OOO “Мониторинг”, лаборатории, нанятой компанией для поведения экологического контроля местности. ООО “Мониторинг” дало показания, что увеличение степени загрязнения не наблюдалось. В ответ на замечания гражданки Черновой директор ООО “Мониторинг” подал судебный иск в суд Атырау против гражданки Черновой, утверждая, что её замечания нанесли вред репутации лаборатории. Лаборатория требовала 1 млн. тенге в качестве компенсации за “моральный ущерб”, нанесённый компании утверждениями гражданки Черновой. Чтобы защитить себя от претензий ООО “Мониторинг”, гражданка Чернова попросила прокурора города Атырау представлять её интересы в суде. 227 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Процессуальная сторона дела: ООО “Мониторинг” подало иск в мае 2000 года. Через 7 месяцев, после вызова нескольких свидетелей, суд не смог удовлетворить требование и 31 декабря 2000 года закрыл дело, не вынеся окончательного решения. Исход дела Несмотря на отсутствие судебного решения, прокурор потребовал выплатить ему 20000 тенге за представление интересов гражданки Черновой в суде. Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию Гражданка Чернова следовала единственному возможному пути выбора защиты, попросив местного прокурора представлять её интересы в суде. Ответственность за комментарии, сделанные во время открытых слушаний, мешает гражданскому участию в принятии решений, связанных с охраной окружающей среды Объективные утверждения гражданки Черновой, касающиеся загрязнения территории, не должны быть причиной судебного разбирательства. Тем, кто делает комментарии, которые не являются клеветническими, во время открытых слушаний, должен предоставляться иммунитет от возможных судебных исков. В этом случае, показания гражданки Черновой прямо относились к оценке влияния на окружающую среду, поэтому напрямую касались дела и были справедливыми. Наличие возможности подавать иски против лиц, сделавших подобные замечания, уменьшает уровень участия граждан в открытых слушаниях. Из страха перед обязанностью идти в суд, платить значительные штрафы, те, кто должен был давать показания на открытых слушаниях, не будут этого делать. НЕПОМЕРНЫЕ АДВОКАТСКИЕ ГОНОРАРЫ ПРЕПЯТСТВУЮТ ГРАЖДАНСКОМУ ДОСТУПУ К ПРАВОСУДИЮ Непомерная плата, затребованная с гражданки Черновой за представление её интересов в суде, является дополнительной помехой участию в суде и доступу к правосудию. В этом случае, гонорар должен был быть снижен или не затребован вообще согласно рассматриваемому делу и статусу Черновой как представителя общественной организации. В дополнение к этому, схема снижения гонорара или его отмены может быть использована, если сторона, которая подала иск, не достигла положительного результата и находится в лучшем финансовом положении, чем ответчик. В общем, требование выплат чрезмерных гонораров у частных лиц и негосударственных организаций без возможности уменьшения или отмены таких затрат делает невозможным начало социально важного судебного процесса. Кроме того, как мы видим в этом деле, частным лицам и общественным организациям также трудно защищать себя от последствий их участия в процессе принятия общественного решения. 228 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация: Чернова, директор, Центр экологических и правовых инициатив “Глобус”, Телефон: 7 831 222 41573; e-mail: isaratyrau@astel.kz 229 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЛИТВА Изучение дела I: Административная процедура Название дела: Главная Административная Комиссия по решению споров получила жалобу от истцов V. Siauliene и A. Giniotiene 8 июня 2000 года (регистрационный номер № 2000/05-45), в которой они просили оценить законным образом ответственность министерства экологии Республики Литва и министерства здравоохранения Республики Литва при рассмотрении действий сотрудников организаций, находящихся под их руководством (Kаунасское областное отделение по защите окружающей среды (Kaunas REPD), которое подчиняется министерству экологии и Kаунасский общественный центр здравоохранения (Kaunas PHC), который подчиняется министерству здравоохраниния). ВОВЛЕЧЕННЫЕ СТОРОНЫ: Истцы: V. Siauliene, адрес: 26-7 ул. Sodu, Kaunas A. Giniotiene, адрес: 32-1 ул. Sodu, Kaunas Представители организаций-ответчиков: Чиновники министерства экологии: I. Sabaliūtė – глава юридического отдела; R. Užolas – главный специалист юридического отдела; J. Žukauskas – главный специалист отдела по ландшафту, представляющий министерство на основе доверенности № 01-08-2563 от 20 июня 2000 года, выданной министром экологии, I. Sab Чиновники министерства здравоохранения: J. Tartenas - главный специалист Kaunas PHC, выступающий представителем на основании решения № 03-10-3395, V. Kriauza, зам. министра здравоохранения, от 20 июня 2000 года; G. Regaliene - глава отдела здравоохранения Экологического медицинского центра Института гигиены Министерства здравоохранения, выступающий представителем на основании решения № 03-10-3394 V. Kriauza, зам. министра здравоохранения, от 20 июня 2000 года. Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Истцы в своей жалобе Главной административной комиссии по решению споров от 8 июня 2000 г. заявили, что они обращались в упомянутые министерства в соответствии с административной процедурой. Однако, ответы министерств их не удовлетворили, так как они только сформулировали нарушения, на которые указали истцы. Основное требование истцов - проверить и оценить - действия Kaunas REPD и Kaunas PHC при уточнении и утверждении подробного территориального плана строительства автозаправочной станции не было принято во внимание. Истцы потребовали, чтобы Комиссия предписала обоим министерствам, основательно изучить претензии от 17 апреля 2000г. в соответствии с законом о государственном управлении Республики Литвы. 230 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Дело иллюстрирует общественное право на доступ к административной процедуре для обжалования действий и бездействия органов государственной власти, которые противоречат положениям национального права (статья 9(3) Архусской Конвенции; судебный запрет, ст. 9(4)). Фабула дела. Процессуальная сторона дела. 17 апреля 2000 года A. Giniotiene от лица жителей района Zemieji Sanciai города Каунас обратился в Министерство экологии с требованием оценить действия J. Varanauskas и F. Vainorius, сотрудников Kaunas REPD, при уточнении подробного плана строительства автозаправочной станции по проспекту A. Juozapaviciaus, 67. Истец подчеркнул, что параграфы 31-33 Специальных положений по эксплуатации земли и леса, утвержденных решением правительства Республики Литвы № 345 от 24 марта 1998г., были серьезно нарушены при утверждении детального территориального плана. Пригодность участка земли по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, не была установлена (географическое положение, экологическая обстановка), и сотрудники Kaunas REPD игнорировали следующие нарушения в разработанном и утвержденном плане: 1) охранная зона станции жидкого горючего не была предусмотрена; 2) расстояние от подземного резервуара с горючим до жилых домов меньше, чем предусмотрено стандартами; 3) детальный план был разработан на основании несуществующих просьб жителей, изменить назначение их жилых домов. Тот факт, что было собрано более 200 подписей жителей, протестующих против строительства заправочной станции на этом участке земли, не был принят во внимание. Истец от лица жителей района Zemieji Sanciai потребовал создания независимой экспертной комиссии для оценки действий сотрудников Kaunas REPD. A. Daubaras, зам. министра министерства экологии, в документе № 01-24-2081 «О действиях Kaunas REPD при уточнении детального плана земельного участка по проспекту A. Juozapaviciaus 67» от 16 мая 2000 года ответил А. Giniotiene следующее: 1) Kaunas REPD не возражало против рассмотрения участка земли, распложенного по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, в районе Zemieji Sanciai как места для строительства заправочной станции, соблюдая стандартное расстояние до жилых домов и других зданий; 2) в условиях детального плана участка земли и основной схемы, составленной специализированной компанией “Kauno Planas”, указано, что многоквартирный дом по ул. Sodu, 26, расположен на расстоянии 50 метров от заправочной станции и соответствует стандартам, а частные дома по адресу проспект A. Juozapaviciaus, 65, и ул. Sodu, 34, расположены на расстоянии 15м и 27,5м соответственно. Однако, в условиях детального плана участка земли и основной схемы отмечено, что строительство заправочной станции возможно только после изменения назначения этих домов с жилых на коммерческо-технические, потому что расстояние от этих зданий до заправочной станции составляет менее 50 метров; 3) на этапе разработки дизайнеры, разрабатывающие планы строительства заправочной станции, должны будут провести исследование по вопросу загрязнения воздуха и оценить планируемое количество загрязняющих веществ, которые будут выбрасываться в атмосферу. Kaunas REPD будет принимать решения по поводу строительства подобных объектов, только, если проект отвечает всем 231 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " экологическим требованиям и если выполняются условия детального плана относительно изменения назначения зданий с жилых на коммерческо-технические. Однако, оценка действий сотрудников Kaunas REPD при уточнении детального плана строительства заправочной станции по проспекту А. Juozapaviciaus, 67, г. Каунас, отсутствовала в ответе A. Daubaras, зам. министра экологии. Экспертная комиссия по оценке экологических нарушений, которую требовал истец, создана не была. Таким образом, министерство экологии нарушило параграфы 6.11 и 6.13 распоряжения министерства экологии, утвержденного 22 сентября 1998 года решением правительства Республики Литвы № 1138. 17 апреля 2000г. V. Siauliene от лица жителей района Zemieji Sanciai города Каунас, обратился к министру здравоохранения, требуя оценки действий Kaunas PHC при уточнении детального территориального плана строительства заправочной станции. Истец указала на то, что, утвердив детальный территориальный план, Kaunas PHC серьезно нарушил параграфы 31-33 специальных положений по эксплуатации земли и леса, утвержденных решением правительства Республики Литвы № 345 от 24 марта 1998г. Далее в своей жалобе истец приводит те же аргументы, что и A. Giniotiene в своей жалобе в министерство экологии от 17 апреля 2000 года. По мнению истца, права жителей Каунаса на чистую и здоровую окружающую среду были бы серьезно нарушены, если бы планы строительства заправочной станции были утверждены. Истец обратилась к министру здравоохранения с просьбой создать компетентную экспертную комиссию, которая оценила бы настоящую ситуацию и нарушения, допущенные при разработке и утверждении детального плана строительства заправочной станции. Зам. министра V. Kriauza, в письме № 31-08-2731 от 19 мая 2000г. ответил V. Siauliene, что комиссия по оценке законности действий Kaunas PHC при уточнении детального территориального плана строительства заправочной станции создана в соответствии с приказом министра здравоохранения № 240 от 5 мая 2000 года. Комиссия оценила ситуацию и представила полученные данные. Министерство здравоохранения утвердило эти данные. Заключение экспертной комиссии «О детальном плане проектирования заправочной станции по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, г. Каунас» от 11 мая 2000г. определило следующие нарушения: 1) в соответствии со схемой детального плана, расстояние от подземного резервуара с топливом до жилого дома по адресу ул. Sodu, 26, составляет 45 метров; 2) предоставленные документы не указывают, каким образом будет выполнено условие генерального плана относительно изменения назначения частных домов по проспекту A. Juozapaviciaus, 65, и ул. Sodu, 34, на нежилые; 3) уровень шума от транспорта был оценен несоответствующим образом; 4) пространство между улицами Mazeikiu и Sodu предложено расширить в соответствии с дополнительными положениями первоначальной оценки воздействия на экологию детального плана по участку земли на проспекте A. Juozapaviciaus, 67, разработанной специализированной компанией “Kauno Planas”. Таким образом, анализ влияния на безопасность пешеходов не был произведен. Комиссия предоставила следующие предложения: 1) санитарная зона заправочной станции по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, должна соответствовать требованиям существующих юридических актов; 2) произвести дополнительные измерения уровня шума транспорта на улицах Mazeikiu и Sodu; 232 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 3) в дизайне принимать во внимание вопрос безопасности пешеходов. Однако, письмо зам. министра здравоохранения V. Kriauza не отвечало на требование оценить действия Kaunas PHC при разработке и утверждении детального плана строительства заправочной станции Другие участники. Относящиеся к делу события. Главная административная комиссия по решению споров обратилась в администрацию Окружного Управления Каунаса (учреждение, которое ответственно за утверждение документов по территориальному планированию) и в Государственную инспекцию территориального планирования и строительства (контролирует составление документов по территориальному планированию, проведение процедур утверждения и общественного рассмотрения, проверяет условия этих документов, их соответствие требованиям свода стандартов территориального планирования). Письмо № S, G-595 Окружного Управления Каунаса, направленное Главной административной комиссии по решению споров, заявляет, что «проект был утвержден в соответствии с проверкой соблюдения стандартов всеми ведомствами, включая Kaunas RPED и Kaunas PHC, и никаких объяснений не было предоставлено...». Отчет об открытом слушании свидетельствует о том, что «во время открытого слушания не было получено никаких замечаний или возражений». S. Naujalis, глава Государственной инспекции территориального планирования и строительства, заявил в своем письме № 04-06-07-37 от 16 мая 2000 года, что условия детального плана участка земли по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, нарушали требования специальных положений по эксплуатации земли и леса, утвержденных решением правительства Республики Литвы № 345 от 24 марта 1998г. в том, что жилой дом по адресу ул. Sodu, 34, находится в зоне охраны заправочной станции и что расстояние от станции жидкого горючего и подземного резервуара до запланированной дороги на территории заправочной станции на улице Sodu является недостаточным. Используемые методы доступа к правосудию: Административная процедура рассмотрения жалобы (в соответствии с Законом о главной административной комиссии по решению споров Республики Литва) была использована, так как она является более быстрой, чем судебный процесс (жалоба будет рассмотрена через 14 дней после подачи ее в Комиссию) и бесплатной для вовлеченных сторон (жалобщика и организации-ответчика). Вопросы, которые стали предметом жалобы: Главная административная комиссия по решению споров заключила, что в соответствии со статьями 6 и 8 Закона Республики Литва «О защите окружающей среды» и параграфами 7.8, 7.10 и 5.3 Постановления Министерства экологии, утвержденного решением правительства Республики Литва № 1138 от 22 сентября 1998г., Министерство экологии не только имело право, но и должно было отменить или изменить решение регионального управления по защите окружающей среды. Однако, Министерство экологии только установило нарушения, допущенные Kaunas 233 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " RPED при утверждении детального плана, и не предприняло никаких действий по отмене решения подчиненной ему организации. Также, Главная административная комиссия по решению споров заключила, что в соответствии с параграфом 6.26 Положений министерства здравоохранения, утвержденных решением правительства Республики Литва № 926 от 24 июля 1998г., и статьями 37 и 84 закона «О системе здравоохранения Республики Литва», министерство здравоохранения после получения заключения созданной Комиссии должно было оценить действия сотрудников Kaunas PHC при утверждении представленной схемы заправочных станций в городе Каунас и детального плана строительства заправочной станции на участке земли, расположенном по проспекту A. Juozapaviciaus. Однако, этого сделано не было. Исход дела Главная административная комиссия по решению споров на основании сложившихся обстоятельств и представленных документов вынесла решение: 1. Дать указание R. Alekna, министру здравоохранения, обеспечить оценку правомерности действий главы Kaunas PHC и ответственных чиновников при утверждении детального плана участка земли, расположенного по проспекту A. Juozapaviciaus, 67, в городе Каунас. 2. Дать указание D. Lygis, министру экологии гарантировать, что нарушения, допущенные сотрудниками Kaunas REPD при утверждении детального плана участка земли, расположенного про проспекту A. Juozapaviciaus, 67, в городе Каунас и «корректировка представленной схемы заправочных станций в Каунасе (Приложение № 2)» были устранены в соответствии с процедурой, установленной законом. 3. Дать указание министерству здравоохранения уведомить жалобщиков до 26 июля 2000 года о результатах исполнения решения. 4. Решение Главной административной комиссии по решению споров должно быть выполнено до 26 июля 2000 года, с уведомлением Главной административной комиссии по решению споров о его выполнении. Жалобщики имеют право оспаривать решение Главной административной комиссии по решению споров в Высшем административном суде в течение 20 дней после получения решения. Жалобщики также имеют право обратиться в Высший административный суд относительно выполнения решения Главной административной комиссии по решению споров, если учреждения, ответственные за выполнение решения, не выполнят его в установленные сроки. (Подписано A. Gylys, Председатель Главной административной комиссии по решению споров, представителями R. Bakseviciene, J. Mikalciene, R. Petkute, T. P. Velyvis). Текущее состояние/заключение: Министерство экологии и министерство здравоохранения выполнили решение Главной административной комиссии по решению споров № 2000/05-43 от 22 июня 2000г. Несмотря на это, жалобщики обратились в Высший административный суд, 234 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " жалуясь на недостаточное выполнение решения Главной административной комиссии по решению споров. Однако, позже жалоба была отозвана. Контактная информация: Данные были подготовлены на основании решения Главной административной комиссии по решению споров № 2000/05-43 от 22 июня 2000г. Stasile Znutiene, главный специалист Отделения общественной информации министерства экологии (A. Jakso str. 4/9, LT-2694 Vilnius; tel. +370 2 61 44 53, fax +370 2 22 08 47; e-mail: S.Znutiene@aplinkuma.lt). 235 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " МОЛДОВА Изучение дела I: “Дело о парке Сарми” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Граждане, проживающие в непосредственной близости от общественного парка, столкнулись с рядом процессуальных и материальных препятствий – перед административными слушаниями и судом – при попытке взять участия в принятии решения о строительстве, связанном с парком. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: СТАТЬЯ 9(3) Данное дело подчёркивает трудности, с которыми граждане продолжают сталкиваться при доступе к информации, при участии в процессе принятии решения и при поиске судебного вмешательства для осуществления этих прав. Подробности изучаемого дела: Вовлечённые стороны: Истец: 10 жителей из 280 просителей Представитель истцов: Эколекс, молдавская негосударственная организация, представляющая общественные интересы по экологическим вопросам (“Центр Общественно-Экологической Адвокатуры” - ЦОЭА). Ответчики: МФФИВА, Международный филантропический фонд инвалидов войны в Афганистане, муниципалитет города Чисинау. Фабула дела: В октябре 1999 года было начато строительство на участке земли, который включал парк Сармизегетуса в Чисинау, Молдова. В марте 2000 года несколько жителей близлежащего района подало петицию на рассмотрение ЦОЭА. Адвокаты ЦОЭА определили, что с начала строительства жители района не могли получить информацию о том, что строится и кто является владельцем, несмотря на многочисленные запросы муниципальным властям. Кроме того, жители попытались подать жалобу в суд, в которой были детализированы их протесты против разрешения на строительство, в соответствии с законом о подаче заявлений, но так и не смогли добиться ответа от муниципалитета. Процессуальная сторона дела: Сначала ЦОЭА подал запрос о предоставлении информации в соответствии с законом о защите окружающей среды. В апреле 2000 года муниципалитет Чисинау ответил, что земля парка была отведена (1) Компании «Назарет» для строительства офисного здания и стоянки; (2) Международному филантропичекому фонду инвалидов войны в Афганистане (МФФИВА) для строительства стоянки на 40 машин; и (3) Союзу евангелистских церквей для строительства церкви. Далее муниципалитет отметил, что 236 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " после рассмотрения петиции граждан он аннулирует решение о выделении земли компании «Назарет». ЦОЭА передал дело в более высокую инстанцию, которая занималась координацией действий местной администрации, префектуру Чисинау. В петиции, направленной в префектуру, ЦОЭА настаивал, что парковые земли, выделенные МФФИВА и Союзу Евангелистских Церквей, должны быть возвращены. В соответствии с законом об общественной администрации, префектура начала судебный процесс, оспаривающий решение муниципалитета в суде. Кроме того, ЦОЭА отдельно подал петицию в Агентство по охране окружающей среды г. Чисинау, чтобы наложить запрет на строительство, потому что не были проведены необходимые экологические экспертизы. Агентство по охране окружающей среды не приказало прекратить строительство. В июне 2000 года иск ЦОЭА был передан в Административный суд трибунала г. Чисинау, в котором муниципалитет г.Чисинау и МФФИВА выступали как ответчики. ЦОЭА требовал аннулирования решения муниципалитета и наложения запрета на строительство.286 ЦОЭА утверждал, что процессуальные права жителей были нарушены, поскольку им не была предоставлена информация, касающаяся данной территории, не была обеспечена необходимая экологическая экспертиза до начала строительства. Более того, ответчики нарушили статус территории с зелеными насаждениями, который предусматривает, что “сооружения, несовместимые с использованием зелёных насаждений будут запрещены”, и Лесной кодекс, согласно которому запрещается уничтожение зелёных насаждений. Наконец, ЦОЭА утверждал, что МФФИВА нарушила законы Молдовы, заняв больший участок земли, чем было позволено, окружив её забором и уничтожив несколько деревьев. В своём ответе МФФИВА предоставила документы, одобренные Государственной инспекцией по охране окружающей среды, Дирекцией по контролю за городскими сооружениями, и действующее разрешение муниципалитета города Чисинау. В начале судебного рассмотрения ЦОЭА затребовал судебный запрет на строительство. Это требование было удовлетворено судом. Во время судебного процесса строительство было остановлено, но вскоре вновь было продолжено в течение процесса обжалования. Относительно обращения ЦОЭА к статусу территории о зелеными насаждениями, суд отклонил требование ЦОЭА, постановив, что оно было несущественным. Решение суда исходило из факта, что Земельный кодекс, был принят до начала строительства, но после принятия решения муниципалитетом. Более того, в сентябре 2000 года, перечисляя парки как “территории с зелёными насаждениям”, муниципалитет исключил из списка парк Сармизегетуса. Несмотря на факт, что это исключение имело место во время суда, суд вынес решение в пользу обвиняемых. В ноябре 2000 года ЦОЭА подал апелляцию в Апелляционный Суд Молдовы. Ожидая передачи апелляции ЦОЭА в Апелляционный Суд, Министерство по охране ЦОЭА также подало иск против Союза Евангелистских Церквей, который не начал строительство во время суда. 286 237 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " окружающей среды изучило действия муниципалитета по лишению парка охранного статуса и потребовало, чтобы парк Сармизегетуса был включён в территорию зелёных насаждений Чисинау. Кроме того, строительство на месте было возобновлено. ЦОЭА не требовал дальнейшего судебного запрета, потому что МФФИВА угрожала, что они потребуют выплаты за ущерб от ЦОЭА, если они выиграют дело. Апелляция ЦОЭА не была передана в Апелляционный суд до марта 2001 года. Несколько судебных заседаний было отложено из-за неявки ответчика. В конечном итоге, Апелляционный суд утвердил решение суда низшей инстанции, постановив, что требования ЦОЭА были несущественны. Исход дела ЦОЭА подал апелляцию в Верховный суд в марте. С того времени два слушания, в мае и июне, были отложены из-за неявки ответчиков. 20 июня Верховный суд отклонил вторую апелляцию как беспочвенную. По требованию истцов ЦОЭА готовится подать иск в Европейский суд по защите прав человека, чтобы еще раз опротестовать решение. Тем временем, несмотря на указ Агентства по охране окружающей среды по включению парка в охраняемые территории, на месте продолжается строительство. Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию ЦОЭА продолжил обжалование в судебном порядке действий муниципалитета; подал заявление о наложении судебного запрета и обжалует в данный момент решения судов. Доступ к информации до сих пор затруднён Сначала у граждан не было необходимого доступа к информации. Когда им была предоставлена помощь ЦОЭА в предъявлении их требований, граждане смогли заставить местные власти подчиниться законам о доступе к информации, но это является исключением в практике. Законов, регулирующих апелляционные процессы, скорость суда и принятия решений, не существует Возможно, что препятствие, показанное в этом деле, состоит в отсутствии правовых норм, регулирующих апелляционные процессы или обеспечивающих быстрое судебное рассмотрение и принятие решения. Это проявляется по-разному. Во-первых, учитывая возможность отложить дело во время процесса ответа второй стороны на жалобу, давление времени является критическим. Как показано в данном случае, не существует норм, регулирующих ситуацию, когда вторая сторона должна отвечать, а ответчик может затянуть начало судебного разбирательства, просто не ответив на обращение суда. 238 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Кроме того, когда начинается слушание по сути дела, дело не может разбираться без подписей с обеих сторон. Это также даёт ответчику возможность, не явившись в суд, отложить судебное разбирательство287. Также, теоретически, судья может огласить решение без присутствия ответчика и наложить штраф на ответчика за его неявку; на практике, судьи не принимают подобных подготовленных объяснений со стороны ответчика. Это не представляет никакой значительной проблемы за исключением того, что отсутствие ответчика в суде, даже из-за его небрежности является действительной основой для апелляции. Следовательно, ответчик может гарантировать, что до принятия окончательного решения будут иметь место несколько судебных разбирательств только потому, что он не явится на суд. Другим аспектом переноса судебного разбирательства является то, что апелляционный перевод дела и информации в суд высшей инстанции может продолжаться многие месяцы. В этом деле при одной апелляция было необходимо пять месяцев для того, чтобы дело было передано в вышестоящий суд. Судебный запрет все еще редко встречается Неспособность обеспечить быстрый суд по причинам, перечисленным выше, осложняется неспособностью судов или должностных лиц издавать любые виды запрета на совершение определенных действий. По закону судебный запрет мог быть издан Инспекцией по качеству строительства, Государственной инспекцией по охране окружающей среды, муниципалитетом или судом (Следует заметить, что Агентство по охране окружающей среды города Чисинау, которое требовало остановить строительство, не могло получить запретов). После получения запрета неспособность ему подчиниться или попытки продать собственность, которая является предметом судебного запрета, могут быть наказаны штрафом в размере до 25 минимальных зарплат. Поскольку судьи ничем не руководствуются при выдаче запретов, поэтому у ЦОЭА не было никакой возможности убедить судью Апелляционного суда издать судебный запрет, так как первоначальное решение было уже принято. Следовательно, в этом деле строительство не прекращалось даже, когда ЦОЭА оспорил разрешение на строительство, и государственное управленческое учреждение издало указ о прекращении строительства. Далее, нормы, разрешающие компенсацию за причинённый ущерб из-за наложения запрета делали невозможным для ЦОЭА дальнейшее давление на принятие запрета после первой стадии. По своему усмотрению суд может вызвать истца, благодаря которому был принят запрет, но который позже проиграл дело, чтобы он оплатил в пользу ответчика ущерб, который повлёк за собой запрет. В данном деле первоначальный запрет ЦОЭА не был продолжен после апелляционных процессов, и поэтому ЦОЭА столкнулся с угрозой выплаты больших сумм за причинённый ущерб в ЦОЭА преодолело это препятствие, получив от судьи повестку в суд со строкой для подписи и передав её ответчику, тем самым принуждая ответчика расписаться и начать дело. 287 239 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " случае нового рассмотрения вопроса о запрете и поражения апелляции. Это препятствие всё ещё является проблемой для граждан и негосударственных организаций. Это дело объясняет, какое влияние может иметь отказ в судебном запрете на попытки защитить чьи-либо права и интересы. Доказано, что если бы строительство было остановлено, благодаря рассмотрению дела в Апелляционном суде, у муниципалитета не было бы другого выбора, кроме как признать парк зелёным насаждением, требующим защиты. Начатое строительство предоставило муниципалитету свободу действий в лишении парка как зелёного насаждения предусмотренной судебной защиты. Неудачно определенная административная подсудность затруднила принятие решения Неспособность установить административную подсудность среди различных государственных агентств, вовлечённых в дело, объясняется конфликтом и частичным совпадением разрешений, полученных МФФИВА. Например, Гидрометеоагетство одобрило строительство стоянки на 40 машин, в то время как муниципалитет дал разрешение на строительство стоянки на 80 машин. В случае такого несоответствия прокуратуре предоставляется власть разрешить это несогласие, но не существует временных рамок для рассмотрения. В этом деле МФФИВА были предоставлены заверения в том, что прокуратура решит несоответствие на следующем собрании муниципалитета. Эти заверения были единственным предпринятым действием и находятся под вопросом, учитывая то, что представители прокуратуры редко посещают собрания муниципалитета, несмотря на то, что они юридически обязаны делать это. В общем, попытка скоординировать процесс разрешения является в лучшем случае поверхностной и мешает эффективному и значительному вовлечению граждан и представлению их интересов. В вынесении решения судьи редко предоставляют логическое обоснование своих постановлений Другой значительной проблемой по доступу к правосудию является то, что в принятии окончательного решения по делу, независимо от того одобряет он его или нет, судья не предоставляет никакого логического обоснования своего постановления. Разъяснения предоставляются только после подачи апелляции. Результат таких действий состоит в препятствовании новому рассмотрению дела апелляционным судом или предоставлении суду права независимо решать, злоупотребил ли суд низшей инстанции своими правами в этом спорном вопросе. Вместо того, чтобы позволить адвокату оспорить логическое обоснование судебного решения, стадия апелляции предоставляет судье низшей инстанции другую возможность отклонить рассмотрение дела – на этот раз с передачей в высший суд. Это уменьшает возможности адвокатов в оспаривании юридических и фактических анализов дел. Возможные решения Существует несколько возможных решений этих препятствий, некоторые из них прямые, другие – более трудны для осуществления. Наиболее значительным препятствием, представленным в этом деле является отсутствие возможности быстрого 240 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " судопроизводства и недоступность судебных запретов, которые комбинируются для того, чтобы сделать возможным “победу” ответчика несмотря на тактику увиливания. Для устранения этих препятствий апелляционный процесс ограничивается в соответствии с правовыми принципами, определяющими отрезок времени, который может пройти до следующего судебного разбирательства, и улучшенными процедурами перевода дел между судами различных инстанций. Другим простым улучшением будет исключение возможности апелляции при неявке в суд, если неявка обусловлена небрежностью одной из сторон. Важным аспектом средства судебной защиты является извещение сторон о дате суда. Согласно существующей системе, судьи уже могут накладывать значительные штрафы за неявку в суд, невзирая на причины или их отсутствие. Административные реформы, ограничивающие допустимые причины, будут дальше поддерживать судей в осуществлении правил о неявке в суд. Реформирование практики принятия или отклонения судебного запрета требует развития единых юридических стандартов, разъясняющих, кто может дать запрет, основу для дачи запрета, и как эти запреты могут быть осуществлены. Несколько видов судебного запрета уже нашли своё место в Молдавском законодательстве. Точнее, суды могут конфисковать деньги или наложить арест на собственность, принадлежащую ответчику, запретить ответчику предпринимать определенные действия, и запретить другим предоставлять ответчику какую-либо собственность, а также другие обязательства. В общем, общая стоимость этих постановлений не может быть больше стоимости дела. Кроме того, суд может попросить взять истца на поруки, и в случае отклонения требования истца может потребовать, чтобы истец возместил ущерб, нанесённый ответчику мерами постановлений. Несмотря на эти правила, судебный запрет издается крайне непоследовательно. Изучение дела показало, что это вызвано тем, что судьи не знают, как употреблять эти правила. Кроме того, как видно в данном деле, требование взять на поруки и угроза компенсации за нанесённый ущерб предостерегают многих граждан и негосударственные организации от получения запрета. Необходимым является обучение судей и принятие норм, касающихся общественных интересов и неимущих сторон. Для разграничения административной подсудности необходимо детальное разъяснение роли различных государственных органов в обычном спорном вопросе – хотя этого трудно достичь в стране, чья административная структура находится в состоянии постоянного изменения. Наконец, отсутствие основных объяснений судебных решений может быть исправлено требованием о том, чтобы все судебные решения предоставлялись с детальными аргументами по поводу вынесенного решения. Это могло бы означать весомую перемену в логике проведения апелляционных процессов, и могло бы встретить противостояние судей, которые противятся даче законных объяснений, которые они обязаны предоставлять, вместо подачи апелляции. Контактная информация: ЭКОЛЕКС МОЛДОВА Павел Замфир pzamfir@ecolex.dnt.md 241 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " НИДЕРЛАНДЫ Изучение дела I: «Дело о птицах, пострадавших от утечки нефти» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Широкое судебное толкование процессуальной правоспособности позволило голландскому обществу по охране природы подать иск против судовой компании, основываясь на факте нанесения общего экологического вреда, для покрытия расходов на спасение морских птиц, пострадавших от утечки нефти в Северном море. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ??? Какие элементы процессуальной правоспособности должны быть представлены, чтобы общественная организация могла выдвинуть иск, основываясь только на факте нанесения вреда окружающей среде и дикому животному миру? ПОДРОБНОСТИ ИЗУЧАЕМОГО ДЕЛА: Название дела: Borcea, “Arrondissementsrechtbank” Роттердам 15 марта 1991 года (гражданский суд) Вовлечённые стороны: Истец: Голландская общественная организация: «Голландское общество по защите птиц» Ответчик: Борсеа, румынский судовладелец Фабула дела: В 1988 году румынский танкер Borcea потерпел аварию в Северном море, что стало причиной большой утечки нефти. В результате этого прибрежные воды были сильно загрязнены, и тысячи морских птиц, покрытых нефтью, выбросило на берег. Голландское общество по защите птиц начало спасение птиц, очищая их от нефти. При этом были затрачены значительные средства. Процессуальная сторона дела: Голландское общество по защите птиц подало иск к Borcea о покрытии расходов на очищение морских птиц от нефти, а также на организацию временных убежищ для птиц. Исход дела: Голландское общество по защите птиц и румынский судовладелец Borcea достигли соглашения. 242 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Анализ изучаемого дела: используемые методы доступа к правосудию: Судебный иск о покрытие расходов, относящихся к утечке нефти, которая нанесла вред окружающей среде без видимого индивидуального вреда обществу. Преимущество широкой процессуальной правоспособности ассоциаций при нанесении недифференцированного вреде окружающей среде Суд дал обществу возможность подать иск на основе того, что сохранение и защита морских птиц представляет общий интерес, а такой общий интерес соответствует целям общества. В 1994 году Гражданский кодекс был дополнен двумя статьями, дающими право на иск для заинтересованных групп (ст. 305 а и 305 b, часть 3). Необходимые элементы для процессуальной правоспособности включают: необходимость быть юридическим лицом, иметь общие с ассоциацией цели, и представлять лица со схожими интересами. Несмотря на это, обычно сторона имеет право на компенсацию, когда затронуты её личные интересы или ей нанесён вред. В данном деле общественной организации впервые удалось добиться участия в процессе для того, чтобы получить компенсацию исключительно за нанесённый экологический вред Контактная информация: Отсутствует. 243 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " НИДЕРЛАНДЫ Изучение дела II : “Дело «необходимых» пестицидов” Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Тактика задержки и поиск "удобного” суда голландским правительством создавала многочисленные препятствия для общественных организаций, оспаривающих правительственное решение относительно регистрации пестицидов. Относящиеся к делу положения Аархусской конвенции: Статья ??? Дело иллюстрирует следующие вопросы доступа к правосудию: Процессуальная правоспособность (Статья 3.305a Гражданского кодекса, Раздел 8 Закона о пестицидах) Судебный запрет (Гражданско-процессуальный кодекс) Поиск "удобного” суда Ограниченный (крайний) пересмотр правительственных решений гражданскими судами (судебная практика) Прямое влияние директив Европейского Союза, отменяющих некоторые положения законов государств - членов Европейского Союза Детали дела: Вовлеченные стороны: Истцы (далее называемые "общественные организации"): Общество защиты окружающей среды, Zuid-Hollandse Milieufederatie Союз компаний-производителей питьевой воды Нидерландов (VEWIN) Компания-производитель питьевой воды Europoort Компания-производитель питьевой воды Brabantse Biesbosch Hydron Zuid Holland Ответчик: Государство Нидерланды (Министерство сельского хозяйства, окружающей среды и рыбной ловли, Министерство жилищного строительства, Министерство здравоохранения, благосостояние и спорта, Министерство труда и социальной политики) Третьи лица (неофициально принимающие участие в слушаниях): Сельскохозяйственная организация Нидерландов (потребители) Фитосанитарная организация Нидерландов (производители) 244 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Фабула дела: В Нидерландах запрещены применение и продажа пестицидов не прошедших регистрацию согласно “Закону о пестицидах” от 1962 года. Регистрация действительна десять лет, после чего пестицид должен быть перерегистрирован. Для регистрации, пестицид должен соответствовать ряду критериев, установленных в “Законе о пестицидах” от 1962 года, включая безопасность окружающей среды, потребителей и общества в целом, а также требования к качеству продукции. По отношению к пестицидам, используемым в сельском хозяйстве с 1994 года, голландский закон о пестицидах является средством реализации Директивы ЕС 91/414, которая содержит процедуры по разрешению пестицидов на рынке в государствах членах ЕС. В течение переходного периода, который продлится, по крайней мере, до 2003 года, а вероятнее всего до 2007 года, только общие требования Директивы относятся к национальным процедурам регистрации. Более того, эти требования относятся только к пестицидам, содержащим “существующие” вещества, которые еще не были рассмотрены на общеевропейском уровне. “Существующие“ пестициды - это пестициды, которые уже были на рынке до того, как Директива вступила в силу. “Общие“ требования в Директиве, как и голландский закон, запрещают государствам-членам ЕС регистрировать пестициды, если они не соответствуют экологическим и другим критериям. Данное дело касается нескольких “существующих“ пестицидов. Важной характеристикой ситуации в Нидерландах является то, что, по предыдущему законодательству, большое число пестицидов должно было пройти перерегистрацию в 1999 году. Для перерегистрации в соответствии с Директивой ЕС и голландским законом о пестицидах, владелец пестицида должна обеспечить детальную информацию о нём. Кроме того, рассмотрение проходит de novo (как если бы это была первая регистрация) и таким образом пестицид должен соответствовать критериям, описанным выше. В процессе рассмотрения стало очевидно, что пестициды, содержащие компоненты, перечисленные среди двадцати наиболее вредных “активных веществ“ не будут соответствовать экологическому критерию. Фермерскими организациями были приложены огромные усилия по лоббированию сохранения этих пестицидов на рынке. Лоббисты утверждали, что эти пестициды были "необходимы" для сельского хозяйства и должны быть сохранены. Осенью 1999 года, по инициативе правительства, была сделана попытка найти компромисс. Заинтересованными в урегулировании проблемы сторонами выступали фермерские ассоциации, продавцы пестицидов, производители пестицидов, общественные организации по защите окружающей среды и компаниипроизводители питьевой воды. В результате компромисс не был достигнут. В январе 2000 года, срок для перерегистрации этих пестицидов закончился. Однако под давлением парламента, правительство издало экстренное постановление, продлевающее срок перерегистрации пестицидов, основывающихся на 11 активных веществах, которые считаются "необходимыми" для сельского хозяйства. Статья 8 Закона о пестицидах, предоставляет всем "заинтересованным сторонам" право обжалования государственных решений, касающихся этого закона. Согласно этому условию, общественные природоохранные организации рассматриваются как 245 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " заинтересованы стороны и, таким образом, несколько общественных групп обжаловали данное государственное постановление288. Процессуальная сторона дела: Общественные организации подали жалобу в Апелляционный Совет по Промышленности и Торговли и требовали судебного запрета – запретить должностным лицам продлевать перерегистрацию пестицидов289. В июле 2000 года Совет издает запрет, исходя из того, что государственным постановлением разрешается перерегистрация пестицидов без рассмотрения необходимых критериев, что явно противоречит закону. Парламент, в свою очередь, в марте 2001 г. немедленно принимает "формальный" закон (то есть устав) открыто разрешающий оборот спорных пестицидов на рынке. Такое ответное действие было эффективно, поскольку Конституция Нидерландов запрещает судьям пересматривать "формальные" законы/ уставы290. Сразу же после этого общественные организации подали иск против Нидерландов в Международный Суд в Гааге, утверждая, что формальный закон находился в противоречии с Директивой ЕС 91/414 и, таким образом, не имеет силы.291 Общественные организации также требовали, чтобы Председатель Суда издал запрет на Относительно процессуальной правоспособности старое гражданское право Нидерландов даёт мало разъяснений. В большинстве случаев судебной практики «интерес» обычно рассматривался только как прямой финансовый интерес или интерес права собственности. Изменения произошли в 1987 году, когда Высокий Совет (верховный суд страны) постановил, что в качестве “заинтересованных” сторон должны рассматриваться также и организации, преследующие общественные цели, которые указаны в их уставах и присутствуют в их регулярной деятельности. Следовательно, начиная с 1987 года общественные организации, занимающиеся защитой окружающей среды, рассматриваются каждым судом как имеющие законные интересы в деле защиты окружающей среды. Это - общий интерес, и нет никакой надобности в наличии права собственности или других более определенных интересов. 288 В Нидерландах решения государственных органов обычно может быть оспорено в административном суде. Такие административные суды состоят из специализированных судей. 289 Единственное исключение - когда устав противоречит международному соглашению, включая и общеевропейский закон. 290 Доступ к административному суду запрещён не только в делах “формального” статутного права (одобренного правительством и парламентом), но также и в делах общей направленности, т.е. не ограниченной определенными людьми или предметами. В данном случае правительственное решение не может быть оспорено в административном суде страны, но стороны могут оспаривать действия или решения в гражданском суде (то есть Суде Гааги). Здесь, правительству предъявляется иск за совершения “неправомерного действия” (то есть нарушение гражданского кодекса). 291 246 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " совершение определённых действий, препятствуя выполнению положений данного закона. Исход дела Слушание о запрете на совершение определённых действий проводилось 17 мая 2001 года и Суд 30 мая 2001 года отказал в запрете. Главный же вопрос тяжбы все еще находится на рассмотрении и будет заслушан в октябре. Но из-за последующих событий этот вопрос почти потерял свою актуальность. Анализ дела: Используемые методы доступа к правосудию: Альтернативная юридическая стратегия В виду отсутствия перспектив в Гражданском суде Гааги, адвокаты, представляющие общественные организации, сосредоточили своё внимание на вопросе применении экстренного закона о пестицидах. В соответствии с этим законом, "необходимые" пестициды могут считаться перерегистрированными только после подачи "полной" заявки на перерегистрацию. Чтобы быть "полной", заявка должна содержать доказательство необходимости и предоставлять достаточные данные для её оценки. Кроме того, заместитель министра сельского хозяйства должен опубликовать в правительственном вестнике список заявок, считающихся полными и, таким образом, подлежащих продлению. 1 июля 2001 года, заместитель министра опубликовал список «необходимых» пестицидов, рассматриваемых как зарегистрированные. Адвокаты, представляющие общественные организации обратили внимание на то, что данная публикация подразумевала официальное решение относительно определённой группы пестицидов. Против таких решений, общественные организации подали административное обжалование, требуя публичного пересмотра поданных заявок, и, тем самым, подвергая сомнению полноту заявок. Кроме того, общественные организации требовали судебного запрета на совершение определённых действий. Административный суд назначил слушание на 9 августа 2001 года. За день до слушания заместитель министра признал заявки неполными292. Таким образом, наиболее важное условие экстренного закона для временного продления срока регистрации было не соблюдено. Следовательно, регистрация была немедленно признана недействительной. После огромных усилий, приложенных к созданию проекта экстренного закона и продвижению его в парламенте, по сравнению с ничтожными результатами, правительство наверняка не станет предпринимать подобную попытку во второй раз. Да и политическая поддержка таких мер постепенно ослабевала, поэтому сомнительно, что в парламенте этот вопрос снова будет поддерживать большинство. Поиск "удобного” суда как тактика, предотвращающая доступ к правосудию Исходя из фактов, вероятнее всего, что заместитель министра, изменяя своё решение, осознавал свои небольшие шансы выиграть дело в суде. Информация о заявках, предоставленная средствами массовой информации говорит, что заявки были малообоснованны и неполны. 292 247 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В поисках возможности применения экстренных мер, и в противоречии с голландским и, по всей вероятности, европейским законодательством, голландские власти имели основания как можно дольше избегать суда или, по крайней мере, проводить поиск «удобного» суда чтобы задержать процесс. Согласно голландскому законодательству, поиск «удобного» суда – логически оправданная тактика, принимая во внимание, что глубина рассмотрения дел административными и гражданскими судами имеет существенные различия. Административные суды, во главе со специализированными судьями, чувствуют себя намного свободнее в применении права. Изучение судебной практики свидетельствует о том, что эти суды более критичны в оценке правительственных решений, фактов и обстоятельств. В противовес этому, в гражданских судах крайне редко рассматриваются дела, которые касаются правительственных решений и, поэтому в гражданском суде гораздо труднее оспорить решение правительства. Фактически, гражданские суды разработали практику "крайнего" пересмотра правительственных решений. Крайний пересмотр означает, что решение правительственного органа может быть отменено только, если оно "явно" ошибочно. Например, если правительство приняло во внимание некоторые соображения в принятии решения или постановлении, то наличие объяснительной записи в самом постановлении, указывающей на обоснованность соображения, считается достаточным, чтобы убедить суд, что принятие данного решения правительством было разумно. Влияние тактики поиска "удобного” суда на запрет суда на совершение определённых действий Некомпетентность гражданского суда в некоторых правовых вопросах и узкая направленность в рассмотрении дел делает вынесение запрета на совершение определённых действий затруднительным. Как правило, запрет на совершение определённых действий издаётся только, когда исход процесса достаточно предсказуем. Таким образом, в таком сложном деле, как данное, гражданские суды будут очень неохотно издавать судебный запрет. Стоимость тяжбы в гражданских исках может воспрепятствовать полноценному "доступу к правосудию" В гражданском суде юридическое представительство является обязательным и приходится нанимать адвоката. Кроме того, судебные издержки могут быть настолько существенны, что вместе с гонорарами адвокатов составят для сторон существенные затраты на ведение судебного процесса. Кроме того, общественные организации не получают никакой финансовой поддержки по расходам на судебные тяжбы, а возмещение издержек на оплату юридической помощи не всегда возможно. В противовес этому, в административных судах издержки фиксированы – 200 евро - и нет никакого риска дополнительных затрат. 248 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация: Joost Rutteman ZUID-HOLLANDSE MILIEUFEDERATIE G.W. Burgerplein 5 3021 AS Rotterdam The Netherlands ph: +31 10 4765355 fax: +31 10 4775562 e-mail: j.rutteman@zhm.milieu.net 249 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ПОЛЬША Изучение дела I: «Судебное дело о шоссе и жилье» Конкретный вопрос «доступа к правосудию»: Пытаясь остановить строительство шоссе возле своих домов, местные граждане использовали суды для преодоления административных барьеров для информации и участия общественности. Соответствующие орхусские положения: Статья 9 (2), (3), (4) В контексте орхусских положений «доступа к правосудию» юридические вопросы включают: Отсутствие справедливого, непредвзятого и своевременного доступа к судам (Ст. 45 Конституции Польши); Отсутствие у общественности справедливой и своевременной возможности участвовать в принятии решений (Закон «О доступе к информации об окружающей среде и ее защите и об оценках экологического воздействия»); Непоследовательные процедуры оценки экологического воздействия; Польза от исков граждан о судебном контроле; Неэффективное рассмотрение исков, подаваемых несколькими истцами (потребность в классовых исках). Детали изучения судебной практики: Судебное дело, на которое делается ссылка: Судебное дело о строительстве шоссе возле жилой зоны «Muchobor Maly» в г. Варшаве (Польша) Участвующие стороны: Истец: Жильцы жилой зоны «Muchobor Maly» Ответчик: Муниципалитет Варшава Справочные факты: В 1997 году должностные лица Варшавы утвердили условия строительства и управления землей как предварительный шаг к выдаче разрешений на строительство шоссе, прилегающего к жилой зоне «Muchobor Maly» г. Варшава. Ожидая увеличения объема движения и жилищного строительства каждый жилец подал иск о судебном пересмотре решения муниципалитета и остановке строительства. История процесса: 250 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Жильцы жилой зоны по отдельности подали заявления в Муниципальный совет по аннулированиям с требованием начала административного разбирательства в отношении условий строительства и управления землей плана шоссе. Совет первоначально отклонил эти отдельные заявления, настаивая на том, что для того, чтобы иметь процессуальную правоспособность, физические лица должны быть сторонами по судебному разбирательству или иметь законный интерес. Согласно Совету, проживание в соседней жилой зоне не было достаточным.293 Несколько жильцов подало иск в НСА (Верховный административный суд), утверждая, что толкование польских административно-процессуальных правил Советом было слишком узким. Суд согласился. НСА постановил, что Совет должен пересмотреть решение о том, какие стороны имеют право участвовать в официальных разбирательствах. Как следствие, Совет заявил, что жильцы, проживающие ближе всех к предлагаемому шоссе, имели достаточный законный интерес и, таким образом, являются «необходимыми» сторонами. Жильцы, имеющие процессуальную правоспособность, снова по отдельности, подали иски в Муниципальный совет по аннулированиям, утверждая, что утвержденные муниципалитетом условия строительства и управления землей должны быть аннулированы. Жильцы ссылались на то, что невовлечение муниципалитетом проживающих поблизости жильцов в процедуру утверждения делает решение муниципалитета недействительным. Далее, в свете существующих нормативных актов2 Отчет об экологическом воздействии (ОЭВ) муниципалитета был неадекватным из-за неполноты данных, отсутствия рассмотрения ключевых экологических факторов, отсутствия изучения альтернативных планов и нерассмотрения способов сокращения до минимума ущерба для окружающей среды. Совет вынес решение в пользу муниципалитета, поддержав решение об утверждении строительства. Жильцы, в свою очередь, обжаловали решение в НСА. Пытаясь подать одну апелляционную жалобу по множеству требований адвокаты жильцов разработали одну записку по делу и приложили к ней подписи жильцов. В соответствии с польским законодательством, однако, физические лица не рассматриваются как одна сторона или как класс истцов. Только юридические лица или члены официальных организаций рассматриваются как один субъект. Каждый жилец должен был подавать апелляцию отдельно. Однако для выгоды суда принцип эффективного судебного разбирательства требует, чтобы множество апелляций подавалось как один документ и чтобы суд выносил одно постановление, применимое как всем апелляциям. 5 сентября 2000 года НСА снова вынес решение в пользу жильцов, заявив, что утверждение Советом условий строительства и управления землей муниципалитета было ошибочным ввиду очевидных недостатков в ОЭВ муниципалитета. 293 Согласно Административно-процессуальному кодексу Польши физические лица могут участвовать в судебном разбирательстве, являющемся вопросом права, если они являются стороной по разбирательству или физическим или юридическим лицом с законным интересом. 2 Протокол для ОЭВ установлен в Меморандуме Министра окружающей среды, 13 мая 1995 года. 251 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Конечный результат Постановление апелляционного суда было окончательным постановлением по этому делу. Однако власти продолжают строительство. В соответствии с польским законодательством аннулирование условий строительства и управления землей муниципалитета не отменяет автоматически разрешений на строительство, выданных на основании утвержденных условий. Каждое разрешение на строительство должно быть обжаловано отдельно, и коль скоро разрешение на строительство действительно, строительство является законным. Анализ изучения судебной практики: Связанные действия и кампании: Жильцы организовали неофициальный комитет протеста и провели многочисленные привлекающие большое внимание события возле предлагаемого места строительства. Кроме того, комитет обратился в Комиссию ОЭВ Министерства окружающей среды с просьбой проверить качество ОЭВ муниципалитета – существенный этап использования ОЭВ в качестве законного аргумента. Комитет также исследовал и предложил открыто и в суде альтернативные места для строительства. Использованные способы доступа к правосудию Единственной возможностью обращения за помощью к суду жильцов было: 1) установление процессуальной правоспособности как необходимых сторон с законным интересом в деле; и 2) получение судебного контроля над решением муниципалитета и процедурами, вытекающими из этого решения. Неэффективные правила, регулирующие иски, подаваемые множеством истцов В спорах по экологическому законодательству подача множественных исков множеством лиц против одной стороны является обычным явлением. То, что отдельные жильцы в этом судебном деле смогли по отдельности позволить себе и получить услуги адвокатов, подать иски и апелляции – редкое явление в ситуациях такого рода. В случаях, как этот, когда множество граждан имеют общий законный интерес в деле, зачастую судебные издержки очень высоки, и из-за этого некоторые члены группы не имеют возможности добиваться удовлетворения в суде. Классовые иски, по которым граждане объединяются как одна сторона в силу предмета требования, доходят далеко, так как позволяют гражданам, добивающимся правосудия, объединять финансовые средства и усилия. Вопросы справедливости, применимости и ущерба легко решаются однообразными правилами. Например, правило, определяющее право физических лиц на членство в объединении на основе предмета и общих вопросов права, обеспечивает, чтобы объединение граждан было однообразным и справедливым для ответчика. Далее, классовые иски могут ограничиваться определенной группой административных или гражданских вопросов, в которых обращение множества истцов за получением средства судебной защиты от одного ответчика является обычным. Наконец, процессуальные 252 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " нормы также могут регулировать распределение возмещения ущерба и средств судебной защиты среди множества сторон. Подача иска является критически важной тактикой обеспечения более последовательного участия общественности Данное дело иллюстрирует важность подачи иска в суд для оспаривания административных процедур, рассчитанных на исключение участия общественности. Подав иск, жильцы вызвали судебное рассмотрение практики решения муниципалитетом того, кто имеет право участвовать в процедуре рассмотрения. Произошедшая в результате перемена явилась серьезной победой в попытке улучшить участие общественности в Польше. Контактная информация сторон: Kamila Tarnacka, Environmental Law Center, Uniwersytecka 1, 50-951 Wrocław, Poland; Тел. +48 71 34 102 34, факс +48 71 34 101 97; e-mail: kamis@eko.wroc.pl, 253 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " РОССИЯ Изучение дела I «Водное дело» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Преимущество судебного обжалования было продемонстрировано в деле, где общественные организации и различные государственные органы совместными усилиями опротестовали масштабный проект, что усилило общественную обеспокоенность по поводу общественного доступа к правосудию и создало ценный прецедент в сфере экологического права. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статьи 9(2), (3), (4) Это дело иллюстрирует следующие пункты о доступе к правосудию: процессуальная правоспособность (достаточный интерес в рассматриваемом деле и нарушение прав); судебный запрет на совершение определённых действий; доступ к судебному пересмотру административных решений; недостаток честного, равноправного и своевременного доступа к правосудию (средствам судебной защиты) недостаток равноправного и своевременного доступа к информации о состоянии окружающей среды. Подробности изучаемого дела: Название дела: Депутат Государственной Думы Российской Федерации Гудков; депутаты Московской Областной Думы Алексеев и Тебин; жители Московской области Машкин и Шевченко против Государственного Комитета Российской Федерации по строительству Вовлеченные стороны: Истцы: Депутат Государственной Думы Российской Федерации Гудков; Депутат Московской Областной Думы Алексеев; Депутат Московской Областной Думы Тебин; Жители Московской области Машкин и Шевченко Заинтересованная третья сторона: Региональный Общественный Центр по защите окружающей среды и прав человека (общественная экологическая организация) 254 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Ответчик: Государственный Комитет Российской Федерации по строительству (Мособлкомунстрой) Фабула дела: В 1995 году московские чиновники предложили построить грандиозную систему водоснабжения на территории Москвы и прилегающей к городу области. На основе предварительной оценки влияния на окружающую среду (ПОВ) Комитет по охране окружающей среды Московской области отклонил предложение, ссылаясь на то, что проект экологически опасен и экономически неоправдан. Проект получил значительную поддержку от отдельных государственных органов, коммерческих и проектных организаций. Была также проведена успешная кампания по лоббированию интересов инициаторов строительства, которая позволила, по крайней мере, начать разработку проекта системы. На эти цели было потрачено 3 миллиона рублей (150 тысяч американских долларов). Росло число противников строительства. Жители Москвы, местные чиновники, общественные организации и научные эксперты выразили свой протест. Жители прилегающей к реке Ока территории, которая будет наиболее затронута проектом, не были ни проинформированы о деталях проекта, ни приглашены для участия в принятии решения. В 1999 году в свете общественного недовольства Московская Областная Дума при поддержке областной прокуратуры инициировала независимое расследование с целью обоснования законности проекта и предпринятых материальных затрат. Несмотря на это, в апреле 2000 года государственный орган «Госкомэкология», уполномоченный выдавать разрешение на строительство, под давлением «заинтересованных» высокопоставленных должностных лиц принял решение о том, что сооружение системы водоснабжения может быть продолжено. Тем временем, в конце 2000 года, проводимое Думой расследование выявило множество нарушений в ходе разработки проекта, а также показало, что бюджетные деньги были потрачены незаконно. Также, за несколько лет проект претерпел ряд изменений, противоречащих новой ПОВ, которая была попросту проигнорирована. Но опять-таки, несмотря на явные правонарушения, «Госкомстрой» одобрил на продолжение строительства. Процессуальная сторона дела: Региональный Общественный Центр по защите окружающей среды и прав человека (РОЦ), экологическая общественная организация, подал жалобу, требуя судебного пересмотра решения «Госкомстроя». К РОЦ присоединились многие федеральные и местные чиновники, выступающие против проекта. Истцы полагают, что одобрение проекта по строительству системы водоснабжения является нарушением нескольких экологических законов294. Относящиеся к делу законы: федеральный закон «О статусе депутата государственного парламента», 1993; областной закон «О статусе депутата Московской Областной Думы», 1995; статья 42 Конституции Российской Федерации, глава 24 Гражданско-процессуального Кодекса Российской Федерации; статьи 11-13 закона «Об охране окружающей среды»; Государственные правила проведения экологической 294 255 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Ответчики заявили, что, получив санкцию на строительство, они не нарушали гражданских прав и действовали в соответствии с Указом правительства о государственной экспертизе, который является руководящим документом по вопросам строительства, но еще не законом. По этой причине, действия ответчика нельзя считать незаконными, поскольку пока нет соответствующего закона. Слушания по делу были назначены на июнь 2001 года. Параллельно прокуратура Московской области продолжала проводить свое расследование, в ходе которого она получила многочисленные жалобы и письменные свидетельства от людей, недовольных строительством – от простых жителей до региональных организаций и депутатов Московской Областной Думы. Исход дела: Дело все еще находится на стадии разбирательства. Анализ изучаемого дела: Относящиеся к делу события: Общественные организации участвовали в кампании, проводимой средствами массовой информации, и регулярно направляли жалобы в федеральный парламент. Также были проведены сбор и распространение информации среди жителей территорий, прилегающих к Оке. Используемые методы доступа к правосудию: Понимание специфики российского судопроизводства играет существенную роль в конкретном деле. Адвокаты РОЦ решили поделить требования между определенным количеством истцов и подать их в виде отдельных исков. Цель подобных действий состоит в том, что даже если судья отклонит какую-либо из жалоб, другая будет принята. Также, не все документы, которые являются уликами, будут поданы вместе с жалобами. Традиционно ответчик использует время, прошедшее от даты подачи жалобы до непосредственного дня слушаний, в свою пользу, т.к. он может повлиять на суд, чтобы тот не принимал некоторые материалы во внимание. РОЦ собирается представлять несколько документов на каждом судебном слушании дела, чтобы уменьшить возможность ответчика давить на суд. Тот же подход будет применен в отношении показаний экспертов – ходатайства о необходимости экспертной оценки будут подаваться непосредственно во время слушаний, чтобы избежать ненадлежащего влияния на свидетелей. На предварительном слушании адвокаты РОЦ обратились к суду с просьбой приостановить строительство системы до окончательного решения суда. экспертизы (оговорены федеральным законом «Об экологической экспертизе», принятом российским парламентом в 1995 году). 256 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Представители РОЦ также пытаются заручится поддержкой прокурора по охране окружающей среды московского региона, убедить его подать еще один иск, ссылаясь на нарушение конституционных гражданских экологических прав. Польза от подачи иска в суд с целью получения доступа к информации: Значимость этого дела подчеркивает, насколько ценной может быть подача иска с целью судебного обжалования решения. Это дело, скорей всего, создаст необходимый прецедент, который в целом улучшит ситуацию с осуществлением экологических законов, общественным участием, доступом к информации и правосудию. По причине участия в деле правительственных чиновников дело будет иметь политический резонанс и повысит уровень осведомленности в экологических вопросах не только среди обычных людей, но и в эшелонах власти. Будем надеется, что данный случай поспособствует повышению общественного внимания к вопросам экологии: влиянию правительственных решений на окружающую среду, нарушению экологических прав граждан, несоблюдению экологических законов, ограничениям в доступе к правосудию. Контактная информация: Ольга Разбаш, адвокат, председатель регионального Общественного Центра по защите окружающей среды и прав человека. 121069, Россия, Москва, Мерзляковский переулок, 7/2, 35 E-mail: jureco@netclub.ru 257 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " РОССИЯ Изучение дела II «Дело Никитина» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: В этом необычном деле права отдельного гражданина на доступ и использование информации о состоянии окружающей среды вступили в конфликт с государственным контролем и секретностью. Это рассказ о прогрессе, совершенном российской юстицией в обеспечении правосудия и о том, какой долгий путь нам еще предстоит пройти в этом направлении. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статьи 2(3), 3(8) и 9(4) Дело иллюстрирует следующий вопрос о доступе к правосудию – справедливое, беспристрастное, своевременное разбирательство Подробности изучаемого дела: Вовлеченные стороны: Истец: Александр Никитин Ответчики: Генеральная Прокуратура Российской Федерации; Федеральная Служба Безопасности (ФСБ). Фабула дела: 6 февраля 1996 года Александр Никитин, бывший капитан военно-морского флота, был арестован сотрудниками ФСБ. Никитину предъявили обвинение в государственной измене в форме шпионажа. Согласно данным ФСБ, Никитин сотрудничал с норвежской экологической организацией «Беллона» (Bellona): получал деньги за сбор «секретной информации», которая касалась ядерного подводного флота, и направлял эти данные представителям организации. В обвинениях утверждалось, что действия Никитина вышли за рамки обычного сотрудничества с экологической организацией и что своей деятельностью Никитин нанес значительный ущерб обороноспособности Российской Федерации.295 Материалы о российском Северном Флоте, собранные Никитиным в ходе сотрудничества, касались угрозы радиационного загрязнения и давали краткую сводку о могильниках ядерных отходов. В свою защиту Никитин сообщил, что вся информация, которой он поделился с норвежцами, была давно доступна общественности. Jon Gaulslaa, An Overview of a Breach of Fundamental Rights and Internal Russian Law. Автор этой книги – адвокат, изучавший международное право в Университете города Осло, Норвегия. http://www.bellona.no/imaker?id=10052&sub=1 295 258 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Процессуальная сторона дела: 5 октября 1995 года Федеральная Служба Безопасности (бывшее КГБ) устраивает обыск в мурманском офисе «Беллоны» и конфискует проект доклада о радиоактивных отходах Северного Флота. Один из соавторов доклада, Александр Никитин, и некоторые сотрудники офиса были допрошены. У Никитина конфискуют паспорт. 6 февраля 1996 года Никитина арестовывают и обвиняют в государственной измене в форме шпионажа. Его помещают в санкт-петербургскую тюрьму предварительного заключения, отказывают в выборе адвоката. Однако в случае, если Никитин даст подписку о невыезде за рубеж в течение пяти лет и согласится на прослушивание его телефона в течении неограниченного периода времени, ФСБ позволит, чтобы подсудимого защищал его собственный адвокат Юрий Шмидт. 27 марта 1996 года Российский Конституционный Суд постановил, что действия сотрудников ФСБ нарушают статьи 48 и 123(3) Российской Конституции. 29 марта Юрия Шмидта назначают адвокатом Никитина. Изучая дело своего подзащитного, Юрий Шмидт обнаруживает, что Никитина обвиняют на основе секретных и касающихся прошлого декретов Министерства Обороны. Лето 1996 года В то время, пока Никитин находился под стражей, ряд высокопоставленных чиновников из прокуратуры и ФСБ публично заявили, что Никитин – предатель, чья деятельность нанесла серьезный ущерб обороноспособности страны. Поскольку Никитин не признал своей вины, его также обвиняют в том, что он «активно препятствует выяснению правды». Сентябрь 1996 По мнению организации «Международная Амнистия», Никитин стал первым русским политическим заключенным со времен развала СССР. Амнистия заявляет, что дело Никитина основано не на интересах национальной безопасности. ФСБ объявляет о завершении следствия, обвиняет Никитина в государственной измене в форме шпионажа и инкриминирует ему: разглашение государственной тайны и нарушение военных декретов. Однако ни Никитин, ни его адвокат так и не получили доступа к тем самым военным указам, на основе которых следствие вынесло такое обвинение. 14 декабря 1996 года Никитина освобождают из камеры предварительного заключения по приказу заместителя генерального прокурора Михаила Катушева, но сразу же помещают его под 259 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " так называемый «городской арест», т.е. подсудимый не имеет права покинуть СанктПетербург. Катушев публично заявляет, что следствие не располагает достаточными уликами для обвинения Никитина в шпионаже, однако сообщает, что требуется дополнительное расследование. Председатель ФСБ, Николай Ковалев, категорически не согласен с этим заявлением. 27 января 1997 года Катушев предписывает сотрудникам ФСБ еще раз пересмотреть дело Никитина. В частности он сообщает, что в ходе следствия не были учтены следующие моменты: - обвинения должны основываться на существующих законах, а не на секретных касающихся прошлого указах; - действительно ли информация, предоставленная организации «Беллона», была доступна общественности. 9 сентября 1997 года ФСБ повторно обвиняет Никитина на основании недействительных к тому времени указов. Позднее определяя статус данных, вместо того, чтобы определить все возможные источники, из которых могла быть получена информация, сотрудники ФСБ проверяет только незначительное число потенциальных источников. 21 апреля 1998 года Генеральный Прокурор Российской Федерации заявляет, что обвинения против Никитина являются конституционными нарушениями, и указывает ФСБ снять обвинения, касающиеся нарушения военных декретов. 8 мая 1998 года ФСБ предъявляет новые обвинения, несмотря на то, что посылания на указы сняты, хотя и не отброшены. 29 июня 1998 года ФСБ представляет свой обвинительный акт и направляет дело в городской суд СанктПетербурга. 13 сентября 1998 года Городской суд объявляет, что слушание дела начнется 20 октября 1998 года. Суд также постановил, что обвинения в нарушении военных декретов – беспочвенны. 20 октября 1998 года В начале слушаний председательствующий судья, Сергей Голец, предоставляет адвокату Никитина доступ к секретным декретам. Эти документы были доставлены из Министерства Обороны за день до начала суда. 260 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 29 октября 1998 года Суд приостанавливает слушания и направляет дело на доследование. Согласно решению суда, предъявленные обвинения настолько неясные, что Никитин может лишиться права на защиту, поскольку отсутствует информация и правовое обоснование обвинения. Суд просит эксперта дать оценку предполагаемых секретных данных, использованных в докладе «Беллоны» и попытаться выяснить все возможные источники информации. В дополнение, суд просит оценить потенциальный ущерб, нанесенный государственной безопасности. 4 февраля 1999 года После поданной апелляции Судебная Коллегия по уголовным делам подтверждает постановления городского суда и направляет дело в ФСБ для дополнительного расследования. 20 апреля 1999 года Конституционный Суд постановил, что отсрочка слушаний по делу ввиду нехватки улик, необходимых для вынесения обвинительного приговора, является нарушением конституционного права на презумпцию невиновности. Таким образом, по мнению суда, обвиняемый должен быть оправдан. 10 июня 1999 года Несмотря на это, ФСБ приводят новые оценки экспертов, которые, как и предыдущие, были проделаны сотрудниками 8-го отдела Российского Генерального Штаба. Выводы экспертов относительно объема секретной информации в докладе «Беллоны» были идентичны. Однако на этот раз сумма ущерба, нанесенного действиями Никитина, составляла не 1 миллион, а всего лишь 20 тысяч американских долларов. 2 июля 1999 года ФСБ выступает с новыми обвинениями. Они, более или менее, похожи на предыдущие. 28 августа 1999 года ФСБ представляет свой обвинительный акт и повторно направляет дело на рассмотрение городского суда Санкт-Петербурга. Поскольку обвинительный акт включает в себя часть экологического доклада с якобы секретными данными, документ идет под грифом «совершенно секретно», значительно усложняя работу защиты. 22 ноября 1999 года Слушание начинается в городском суде Санкт-Петербурга. Председательствующий судья – снова Сергей Голец. Дело вызвало международный и национальный интерес. 261 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Декабрь 1999 года На протяжении всего времени судебных слушаний телевизионная компания «СанктПетербург – TV» транслировала цикл передач под общим названием «Преследуя Беллону», в которых Никитин и экологическая организация «Беллона» предстали как шпионы. В зале суда эксперт 8-го отдела Генерального Штаба признал, что оценка секретности данных осуществлялась на основе устаревших декретов. 29 декабря 1999 года Никитин оправдан. Суд не находит состава преступления. Он заявляет, что данные, приведенные в докладе «Беллоны», не имеют отношения к секретным материалам. Суд также постановил, что обвинительный акт является вопиющим нарушением Конституции Российской Федерации, т.к. он был основан на устаревших секретных документах. 5 января 2000 года Обвинение подает апелляцию в Коллегию по уголовным делам Верховного Суда, заявляя, что постановление городского суда – неправомочно. ФСБ требует, чтобы дело направили на повторное рассмотрение под председательством другого судьи. 29 марта 2000 года Коллегия Верховного Суда соглашается с апелляцией, но откладывает слушания по делу по требованию Генерального Прокурора, который изъявил желание принять непосредственное участие в разбирательстве. 17 апреля 2000 года В апелляции обвинение просит не принимать во внимание предыдущее обжалование, а направить дело в ФСБ на доследование, чтобы «нарушения конституционных прав оправданного Никитина были пересмотрены и исправлены». Коллегия отклоняет просьбу и подтверждает решение городского суда. 18 мая 2000 года Никитин получает новый паспорт. Его предыдущий, как известно, был конфискован 5 октября 1995 года. 19 июля 2000 года Президиум Верховного Суда объявляет, что 2 августа 2000 года начнутся очередные слушания. На этот раз будет рассмотрена апелляция, посланная Генеральным 262 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Прокурором, который не согласен с оправдательным приговором суда. Адвокату Никитина не сообщили об обжаловании приговора. 2 августа 2000 года Президиум Верховного Суда откладывает слушания по делу до 13 сентября 2000 года. 13 сентября 2000 года После краткого слушания председатель Верховного Суда г-н В. Лебедев подтверждает оправдательный приговор Никитина. Он сказал: «Апелляция, поданная Генеральным Прокурором, по оправданию Никитина Александра Константиновича, обвиненного по статьям 275 и 283(1) Российского Уголовного Кодекса, отклоняется». После долгих пяти лет, ареста и больших затрат дело Никитина было наконец закрыто. Контактная информация: Mr. Alexander Nikitin P.O. Box 2141, Gruneriokkka 0505 Oslo, Norway Tel: +47 23 23 46 00 Fax: +47 22 38 38 62 E-mail: aleksander@bellona.no Web page: www.bellona.no 263 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ИСПАНИЯ Изучение дела I: «Атомные дела» Конкретный вопрос по «доступу к правосудию»: Значительная задержка судебного пересмотра решения исполнительных органов об отклонении просьбы граждан о доступе к экологической информации, касающейся предприятий, использующих атомную энергию. Соответствующие положения Аархусской Конвенции: Нижеизложенные дела имеют отношение к статьям 9 (1), 9 (4) и 9 (5) Аархусской Конвенции: Значительная задержка судебного пересмотра: В первом случае окончательное судебное постановление об информационном запросе задержалось на 6 лет. В другом случае, судебное решение еще не вынесено, не смотря на то, что запрос об информации был подан гражданами в январе 1995 года. Административные и финансовые препятствия, стоящие перед гражданами/НГО, которые обращаются в суд: В сравнении с ресурсами, по защите своих позиций, имеющимися в наличии у исполнительных органов, граждане и НГО ограничены в своих возможностях оспаривать правила государственных органов в суде. Жалобы граждан/НГО в суд остаются редкими: вследствие серьезных проволочек в судах, также как административных и финансовых препятствий, граждане и НГО неохотно возбуждают дела против решений государственных органов. Детали дела: Вовлеченные стороны: Ecologistas en Accion (EEA), - испанская НГО Consjejo de Seguridad Nuclear (CSN), испанский государственный орган, ответственный за инспекцию предприятий, использующих атомную энергию, за сбор и распространение полученной информации среди общественности. Резюме: EEА подала три различных запроса на доступ к нескольким отчетам инспекции, подготовленным CSN, касательно нескольких предприятий, использующих атомную энергию. CSN каждый раз отказывал ЕЕА, которая, в свою очередь, возбудила дела, чтобы оспорить эти решения. В одном случае, суд в конце-концов вынес постановление через шесть лет после подачи ЕЕА жалобы. В двух других случаях, прошло несколько лет, но суд все еще не принял окончательного решения. 264 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Дело А: Фабула дела : В 1998 г. компания Acerinox по производству металла и стали, расположенная недалеко от Кадиза, случайно выбросила в атмосферу радиоактивный цезий-137. CSN расследовал инцидент и приготовил отчет. 1 декабря, 1998 г. ЕЕА попросила о доступе к отчету, подготовленному CSN. 21 декабря, 1998 г. CSN отказал ЕЕА в доступе к отчету. Процессуальная история: 2 февраля, 1999 г. Было возбуждено административное дело в Audiencia Nacional, специальном отделе Верховного Суда. (Этот отдел был организован, чтобы уменьшить нагрузку на Верховный Суд и ускорить вынесение решений). Audiencia Nacional имеет юрисдикцию над жалобами против СSN. 29 февраля, 2000 г. Суд решил в пользу ЕЕА и обязал CSN предоставить ЕЕА доступ к отчетам об Acerinox. 5 апреля, 2000 г. Государство подало в Верховный Суд апелляцию, запрашивающую отмены решения Аudiencia Nacional. Кроме этого, несколько компаний выступило в поддержку апелляции государства. Настоящий статус: Год спустя, суд не вынес окончательного решения по апелляции государства. Дело Б: Фабула дела: 21 декабря, 1995 г., ЕЕА внесла запрос на доступ к инспекционным отчетам с января 1992 по декабрь 1995 о деятельности атомной станции Jose Cabrera, расположенной в Зорите, Гвадалахара. 31 января, 1996 г., CSN отказал в доступе к отчетам. Процессуальная история: 27 февраля, 1996 г. ЕЕА возбудила дело в Восьмой Секции Высшего Суда Автономной области Мадрида, оспаривая отказ CSN в доступе к отчетам. 9 июня, 1999 г. Три года спустя, суд принял решение в пользу CSN, отказав ЕЕА в просьбе о доступе к отчетам. 29 июня, 1999 г. ЕЕА подала апелляцию в Высший Суд. 265 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 18 июня, 2001 г. Почти два года спустя, сославшись на формальный дефект в поданной аппеляции, Высший Суд отклоняет жалобу ЕЕА, таким образом оставляя в силе предыдущее решение Высшего Суда. Настоящий статус: Решение CSN отказать в доступе к отчетам об атомной станции Jose Cabrera было оставлено в силе Дело В: Фабула дела: 4 января, 1995 г. ЕЕА подала запрос на доступ к нескольким отчетам с 1993 года, о деятельности атомной станции Santa Maria Garona, расположенной возле Бургоса. 21 сентября, 1995. CSN отказывает в доступе к отчетам, ссылаясь на недостаток испанского смещения Директивы 90/313/ЕЕС и на то, что запрошенная информация была представлена в незавершенном документе и содержала служебные тайны. Процессуальная история: 11 декабря, 1995 г. ЕЕА возбудила дело в Девятой Секции Высшего Суда Автономной области Мадрида, оспаривая решение CSN, отказывающее в доступе к отчетам о деятельности атомной станции Santa Maria Garona. 2 марта, 1999 г. Почти 4 года спустя, суд принял решение в пользу ЕЕА и обязал CSN предоставить ЕЕА отчеты об атомной станции Santa Maria Garona. Суд решил, что запрошенная информация не является ни незаконченной, ни служебной, поэтому, отчеты должны быть немедленно предоставлены заявителю. Март, 1999 г. Государство подало аппеляцию в Верховный Суд, оспаривая решение Девятой Секции Высшего Суда Автономной области Мадрида. Настоящий статус: Дело В находится на рассмотрении Другие важные детали: Тяжба ЕЕА постоянно освещалась в средствах массовой информации, стремящихся повысить осведомленность общественности в этом вопросе и снискать ее поддержку. 266 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Во всех трех случаях CSN перед общественностью ссылался на «незаконченность документов», секретность или служебность информации как на причину отказа в доступе. Контактная информация стороны: Consejo de Seguridad Nuclear – почтовый адрес: C/ Justo Dorado, 11. E-28040 Madrid (Espana). Тел.: 34 91 346 01 00. Ecologistas en Accion/ Comision Juridica - почтовый адрес: Marques de Leganes 12. E-28004 Madrid (Espana). Тел.: 34 91 531 27 39. E-mail: ecologistas.Madrid@nodo50.org Контактная информация автора изучения дела: Фе Санчес-Морено, Директор юридического отдела TERRA, Центр Экологической политики, написал краткое изложение с информацией, которая была дана Карлосом Мартинесом-Камареро и Льюисом Овиедо-Мардонесом, адвокатами-волонтерами Ecologistas en Accion. Прямой тел./факс: + 34 91 509 40 92 E-mail: fesanchis@terracentro.org Почтовый адрес: C/Jorge Manrique, 1 E-28420 La Navata 267 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ИСПАНИЯ Изучение дела II: Плотина для отходов Aznalcollar Конкретный вопрос по «доступу к правосудию»: Испанские НГО, подавшие иск против горнодобывающей компании и региональных властей, требуя очистить реку Гвадиамар от загрязнения, вызванного неисправностью плотины для отходов, должны были не только обосновать свое право на иск, но и заплатить значительный задаток. Кроме этого, чрезмерная продолжительность судебного процесса и недостаток у суда квалификации и ресурсов, чтобы разобраться со сложными вопросами контроля над загрязнением, помешали эффективному разрешению дела. Важные положения Аархусской Конвенции: Изучение дела «Плотина для отходов Aznalcollar» имеет отношение к статьям 9 (3), 9 (4) и 9 (5) Аархусской Конвенции: Требование чрезмерного денежного задатка: Несмотря на наличие права на иск, НГО, которые выступали стороной в процессе, должны были уплатить задаток РТА 5 000 000 (=EURO 30 050=USD 26 316). После подачи апелляции задаток был позднее уменьшен до PTA 1 000 000 (=EURO 6 010=USD 5 263). Несоответствующие ресурсы суда: В соответствии с испанскими правилами территориальной юрисдикции, дело было направлено в местный суд, Второй Суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor. Но у суда не было соответствующих штатных ресурсов , оборудования или технической поддержки, чтобы разобраться в таком сложном деле. Это усложнило работу адвокатам обеих сторон, включая получение доступа к материалам дела, проволочки вследствие необычного расписания, и недостаточность средств фотокопирования документов, информации и т.д. Чрезмерные задержки в судопроизводстве: Вот уже три года, как суд не может принять определения о том, должна ли так называемая «инструктивная стадия процесса» продолжаться или закончиться, в связи с отсутствием уголовного деяния. Плохая подготовка и недостаточная компетентность судьи в экологических понятиях: судья показал недостаточную сведущесть в основных категориях, связанных с экологией, включая ориентацию в элементах экологического преступления. Следовательно, постановления суда относительно доказательств были часто некомпетентны – не разрешали установить факты и причинноследственную связь между ними. Более того, судья отверг многие из предложений сторон по сбору доказательств, которые способствовали бы уменьшению проблемы. Детали изучения дела: Местоположение: Aznalcollar-Donana (Андалусия), Испания: река Гвадиамар на внешней охраняемой территории Национального Парка Донана. 268 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Вовлеченные стороны: SEO/Birdlife и Coordinadora Ecologista Pasifista Андалусии, (последняя позднее соединилась с Ecologistas en Accion), две испанские НГО. В дальнейшем будут упоминаться как НГО. Boliden-Apirsa, шведская многонациональная корпорация, и владелец горнодобывающего предприятия Aznalcollar Министерство Охраны Окружающей Среды, ответственное за защиту Национального Парка и в целом за надзор за применением экологического законодательства в Испании. Региональное правительство Андалусии, ответственное за применение экологического законодательства в Андалусии и охрану Парка Донана. Фабула дела: 1979. Boliden-Apirsa был уполномочен построить плотину для отходов на реке Гвадиамар для сбора и переработки отходов колчедановой шахты Aznalcollar. 1982-86. Ряд исследований показал, что в реке Гвадимар содержится высокая концентрация тяжелых металлов, особо указав на «...риск экологической катастрфы вследствие загрязнения кадмием, цинком, медью и свинцом...». Исследования показали, что Национальному Парку Донана угрожает опасность, так как 75% реки протекает через него. Согласно же ратифицированной Испанией Рамсарской Конвенции, Донана был отнесен к объектам ее защиты. 1985. Boliden-Apirsa надстроил высоту плотины для увеличения ее вместимости. После этого плотина была еще несколько раз увеличена. 1988. НГО подали первую жалобу в Европейскую комиссию о потенциальном риске, созданном шахтой Aznalcollar для Национального Парка Донана. 1989. Испанские власти ответили Комиссии, утверждая, что все прежние проблемы загрязнения были «полностью решены». Помимо этого, Донана был зарегистрирован в реестре Montreux, Рамсарской Конвенции. 4 сентября, 1992. НГО подают иск в суд Duty Magistrates’ с просьбой о проведении судебного расследования управления шахтой, принадлежащей Boliden-Apirsa. К тому же, истцы потребовали расследования адекватности применения экологического законодательства, касаемого эксплуатации шахт и плотин, начальником Агенства Андалусии по Охране Окружающей Среды, 27 мая, 1994. НГО подали иск в Первый суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor на Boliden-Apirsa, утверждая, что компания нелегально хранила токсический пепел колчедана другой компании за плотиной. 19 июля, 1994. В поддержку этого дела, НГО подали документы и другие доказательства в суд. Помимо этого, суд запросил информацию у BolidenApirsa, и начал сбор доказательств со своей стороны. 269 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 26 января, 1996. НГО подали жалобу на Boliden-Apirsa начальнику Общественной прокуратуры Главного суда провинции Севилль, относительно утечки кислых вод из плотины в реки Агрио и Гвадиамар. 27 марта, 1996. Начальник Общественной прокуратуры Главного суда провинции Севилль передал документацию во Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor для начала судопроизводства 4 марта, 1997. Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor постановил приостановить дело. 5 марта, 1998. Почти 4 года спустя после того, как НГО подали иск в Первый суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor, суд начал собирать доказательства. 25 марта, 1998. НГО подали вторую жалобу в Европейский Союз. Комиссия решила, что, для того чтобы начать процесс по факту нарушения, доказательств недостаточно. 25 апреля, 1998. Катастрофа Aznalcollar. Плотина поломалась и 5 кубических гектометров загрязненного осадка и высокотоксичной воды протекло в реку Гвадиамар, всего 50 км вверх по течению от Болота Донана, расположенного в Парке. Процессуальная история: 25 апреля, 1998. НГО подают жалобу в Испанскую Гражданскую Защиту, требуя привлечения Boliden-Apirsa к уголовной ответственности за слив серной кислоты и тяжелых металлов, в том числе ртути, мышьяка и кадмия в гидрографическую систему, окружающую несколько речек и Болото Донана. 13 мая, 1998. НГО подают второй иск во Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor против Boliden-Apirsa, руководства Бассейна Гвадалквивир, и отделов промышленности и экологии региональных властей Андалусии, требуя привлечения к ответственности за слив, произошедший в результате поломки плотины. Кроме этого, НГО заявили о нелегальной попытке Boliden-Apirsa скрыть загрязненный осадок. 3 июня, 1998. Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor запросил денежный задаток в размере РТА 5 000 000 у СЕРА и SEO/Birdlife как предпосылку принятия их иска и возбуждения процесса. 9 июня, 1998. . НГО подают второй иск во Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor против властей утверждая, что очистка была неудовлетворительной. 15 октября, 1998. По жалобе на требование денежного задатка во втором Magistrates’, главный суд Севилльской провинции уменьшил его сумму до РТА 1 000 000. 270 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 19 ноября, 1998. Позже НГО подают еще один иск во Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor против отдела Экологии Регионального правительства Андалусии на загрязнение атмосферы, вызванное неправильным удалением осадка во время очистительных работ. 16 декабря, 1998. В связи с этими делами, НГО обратились несколько раз во Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor, с просьбами о сборе доказательств. 22 декабря, 2000. НГО подают апелляцию (жалобу) в тот же суд. 5 марта, 2001. Судья отказал в апелляции (жалобе) НГО и других вмешавшихся сторон. 13 марта, 2001. НГО подают вторую апелляцию (жалобу), в этот раз в суд Севилльской провинции, оспаривая постановление Второго Суда Magistrates’ Sanlucar la Mayor. Настоящий статус: Окончательное решение по апелляции (жалобе) на постановление судьи о неоосновательности иска еще не принято. Основные юридические аспекты дел Представленные в последней жалобе юридические аспекты, связанные с «доступом к правосудию» включают: 1. В испанской правовой системе, Второй суд Magistrates’ Sanlucar la Mayor ответственен только за «инструктаж» дела и подготовку его для второго судьи, в чьей компетенции принимать решение. НГО утверждают, что Второй Magistrates’ рассуждал ненадлежащим образом, и данная им «инструкция», была неприемлемой, потому что значительное количество экологической информации и доказательств не были приняты должным образом. НГО утверждают, что решение судьи о недостатке доказательств для привлечения к ответственности, основывается на ее неумении дать оценку допустимым доказательствам и предоставленной информации. 2. Неграмотное толкование и искаженное представление о составе экологического преступления по статье 325 Уголовного Кодекса Испании, привели к расширительному применению закона судом. В следствие этого, нарушения были недостаточно определены. Представители властей, которых следовало бы привлечь в качестве ответчиков (обвиняемых) не были включены и суд не смог найти субъекта ответственности. 3. Несоответствующие административные ресурсы привели к неадекватной оценке экологических убытков, нанесенных катастрофой на плотине. Другие важные детали: 271 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Юридическая борьба НГО постоянно освещалась средствами массовой информации, а также было проведено несколько общественных демонстраций. Контактная информация: Министерство Экологии – Abogacia del Estado: D. Jose Enrique Garcia de la Mata Caballero de Rodas. Почтовый адрес: Pza. San Juan de la Cruz s/n. E28071 Madrid. Тел.: 34 91 597 60 00 Региональное правительство Андалусии – Secretario General Tecnico. Почтовый адрес: Avda. Manuel Siurot, 50, Casa Sundheim. E-41013 Sevilla. Тел.: 34 955 00 34 00. E-mail: SGT@cma.junta-andalucia.es Boliden-Aprisa – Отдел Службы Информации (PR). Почтовый адрес: Carretera Jerez-Aznacollar s/n.E-41870 Sevilla. Тел.: 34 954 13 54 29. Заметка: компания больше не работает в Испании. SEO/Birdlife - Почтовый адрес: C/Melquiades Biencinto, 34. E-28053 Madrid, Espana. Тел.: 34 91 434 09 10. E-mail: seo@seo.org Ecologistas en Accion de Andalucia. Почтовый адрес: Parque S. Jeronimo, s/n. E-41015 Sevilla. Espana. Тел.: 34 954 90 39 84. E-mail: ecologistas.andalucia@nodo50.org Контактная информация автора изучения дела: Это краткое изложение написано Фе Санчесом-Морено, Директором юридического отдела TERRA, Центр Экологической политики, использовав информацию, взятую у http://www.nodo50.org/ecoloand/aznal3.htm и http://www.seo.org/es/campanias/doniana.html а также и у господина Карлоса Мартинеса-Камареро из Ecologistas en Accion. Прямой телефон/факс: +34 91 509 40 92 E-mail: fesanchis@terracentro.org Почтовый адрес: C/Jorge Manrique, 1 E-28420 La Navata 272 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " УКРАИНА Изучение дела I: «Дело о праве на информацию» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: При попытке подать заявление против строительства автозаправочной станции, гражданину было отказано в доступе к важной, но не секретной информации о состоянии окружающей среды. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья 9 (3) Данное дело подчеркивает трудности, которые постоянно испытывают граждане при получении информации от государственных чиновников и при требовании судебного вмешательства для постановления, что такая информация должна предоставляться как объективное право. Подробности изучаемого дела: Вовлеченные стороны: Истец: гр. Резников, заместитель председателя Областного общества по охране окружающей среды (выступает как частное лицо) Ответчик: главный санитарный инспектор Фабула дела: В Хмельницком на берегу реки Южный Буг началось строительство бензозаправочной станции. Юрий Резников, заместитель председателя Областного общества по охране окружающей среды, действующий как частное лицо, запросил у главного санитарного инспектора данные, связанных с охраной здоровья и состоянием окружающей среды, которые касались строительства заправочной станции. В частности, он потребовал оценки и прогнозы показателей состояния здоровья для граждан Хмельницкого, а также результаты контролирования состояния воздуха. Резникову было отказано в предоставлении какой-либо информации относительно потенциального воздействия заправочной станции на окружающую среду: он получил не относящиеся к делу данные, не дающие информации по месту для строительства или состоянию местной окружающей среды. В официальном ответе санитарного инспектора – обычный ответ на информационный запрос граждан – просто заявлялось: «… местная санитарно-эпидемиологическая станция (СЭС) не располагает материалами, касающимися строительства автозаправочной станции». Наиболее важным, в добавление к этому отказу, является то, что санитарный инспектор игнорировал все дальнейшие информационные запросы, нарушая тем самым законы Украины «Про информацию», «Про обращение граждан в государственные органы» и «Про гарантию санитарного и эпидемического социального обеспечения населения». Процессуальная сторона дела: 273 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Гражданин Резников подал жалобу в Городской суд Хмельницкого, заявляя, что отказ в предоставлении требуемой информации и игнорирование информационных запросов являются нарушением закона, и требуя, чтобы суд предписал инспекторскому управлению предоставить запрошенную информацию. В начале суд отказался регистрировать и рассматривать жалобу Резникова. Только после повышения внимания средств массовой информации к делу суд пересмотрел жалобу. В качестве представителя Резникова в суде выступила организации юридической помощи в интересах общества, Экоправо-Львов. Резников представил суду доказательства того, как санитарная инспекция отказалась предоставить ему необходимую информацию, на доступ к которой он имел право, и как впоследствии были проигнорированы его дополнительные запросы. Исход дела: 2 июля 1999 года, суд вынес решение в пользу Резникова, признавая действия инспектора незаконными и приказывая ему предоставить требуемую информацию. Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию В данном деле выбранным методом является судебный контроль за действиями государственного чиновника. Однако, ключом к успеху стало существование в Украине четкого закона «про право на информацию» и давление со стороны средств информации, чтобы суд привел этот закон в исполнение. Четко выраженные законы «про право на информацию» делают успех в деле более вероятным ОЧЕВИДНО, ЧТО ОТКАЗ ИНСПЕКТОРА НАРУШАЛ ЗАКОНЫ УКРАИНЫ «ПРО ИНФОРМАЦИЮ», «ПРО ОБРАЩЕНИЕ ГРАЖДАН В ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ» И «ПРО ГАРАНТИЮ САНИТАРНОГО И ЭПИДЕМИЧЕСКОГО СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ». Более подробно, закон Украины «Про информацию» гарантирует общее право граждан на информацию. Кроме того, статья 4 закона Украины «Про гарантию санитарного и эпидемического социального обеспечения населения» предоставляет гражданам право на правдивую и своевременную информацию о состоянии их здоровья, здоровья населения, а также возможные факторы риска здоровья и их степень. Также, в статье 7 закона Украины «Про обращение граждан в государственные органы» указано, что если информационный запрос в государственные структуры превышает их юрисдикцию, запрос должен быть передан соответствующему юридическому лицу или должностному лицу с уведомлением гражданина. Более того, Резников мог возбудить дело против государственного чиновника в соответствии со статьей 55 Конституции Украины (1996), по которой граждане имеют 274 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " право оспаривать в суде решения, действия или бездействие органов государственного права, органов местного самоуправления, чиновников и должностных лиц. Давление со стороны средств информации вместе с четко установленными законом правами преодолели традиционные препятствия доступу к правосудию Обычно, суды Украины неохотно рассматривают дела против правительственных структур. В данном случае суд вначале заявил, что жалоба Резникова не будет рассмотрена, потому что существуют более серьезные и важные дела, которые следует рассматривать. Такое препятствие доступу в суды создает проблемы, так как гражданам часто незаконно отказывают в доступе к информации, и они нуждаются в судебной защите своих прав. В данном деле, однако, буква закона вместе с давлением средств информации, инициированным Резниковым, вынудили суд действовать. То, что Резников выиграл дело, впервые продемонстрировало, что рядовой гражданин Украины смог защитить в суде свое право на доступ к информации о состоянии окружающей среды. Контактная информация: ДМИТРИЙ СКРЫЛЬНИКОВ Адвокат, исполнительный директор благотворительного фонда «Экоправо-Львів» Ул. Крушельницкой, 2 , Львов, 79000, Украина Tel/fax: +380 322 971446 E-mail: epac@icmp.lviv.ua Вебстраница: http://www.ecopravo.lviv.ua 275 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " УКРАИНА Изучение дела II «О праве общественных организаций на информацию» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Общественной организации, которая подала в суд ходатайство, направленное против разработки нефтяного месторождения в охраняемой заповедной зоне, было отказано в доступе к необходимым данным, касающимся защиты окружающей среды. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья ??? Данное дело указывает на трудности, с которыми сталкиваются граждане и общественные организации, пытающиеся через судебные органы принудить правительство обнародовать необходимую информацию. Подробности изучаемого дела: Вовлеченные стороны: Истец: Экоправо-Львов, общественный благотворительный фонд (ОБФ) Ответчик: Государственный Комитет по геологии (Комитет) Фабула дела: ОБФ запросил информацию, касающуюся защиты окружающей среды у ряда правительственных органов, чтобы получить возможность участвовать в принятии решения о предоставлении нефтяной компании «Boryslav Oil Inc.» разрешения на разработку Стынавского нефтяного месторождения в охраняемой водной зоне. Общественная организация «ЭкоПраво-Львов» в частности запросила у Государственного комитета по геологии, который является государственным органом, копию лицензии на разработку нефтяного месторождения, предоставленную нефтяной компании «Boryslav Oil Inc.», а также данные, касающиеся экологического состояния территории, условий разработки, потенциальных обязательств, принятых нефтяной компанией и т.д. ОБФ неоднократно обращался с запросами в компетентные органы, но последние либо отказывали в выдаче информации, либо не реагировали вообще. Процессуальная сторона дела: 276 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ОБФ направил иск против Комитета в Высший Арбитражный Суд. Поначалу суд отклонил жалобу организации на основе того, что рассмотрение данного случая не входит в компетенцию арбитражного суда. Представители фонда обжаловали решение суда в Апелляционной Коллегии Высшего Арбитражного Суда. Коллегия вернула дело на повторное рассмотрение в арбитражный суд, назначив, правда, другого судью. Слушание дела проходило 27 октября 1999 года. Во время разбирательства Комитет аргументировал отказ выдать информацию следующим образом: 1. 2. 3. ОБФ как экологическая организация запрашивала только данные экологической тематики; таким образом, просьба выдать информацию о лицензировании деятельности нефтяной компании не входила в рамки запроса; ОБФ следовало запросить информацию непосредственно у нефтяной компании «Борислав»; запрашиваемая информация являлась либо конфиденциальной, либо платной геологической информацией, которая, конечно, не могла быть предоставлена бесплатно. Исход дела: Суд постановил, что, согласно украинскому закону «Об информации», запрашиваемые данные должны быть предоставлены истцу. Однако суд предложил Комитету поделится информацией без принуждения. Судьи также заявили, что, следующий отказ со стороны Комитета выдать информацию будет расценен как нарушение закона и, таким образом, Комитет понесет дисциплинарное наказание. Государственный Комитет по геологии был вынужден поделится запрошенной ранее информацией. К концу разбирательства ОБФ потребовал, чтобы суд обязал Комитет оплатить судебные издержки истца. Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию: ОБФ добился судебного пересмотра дела в соответствии с Арбитражнопроцессуальным Кодексом. В поддержку своей позиции общественная организация заявила о праве на информацию, гарантированном законом «Об информации» и законом «О защите окружающей среды». Отказ в предоставлении информации физическим и юридическим лицам является причиной для судебного пересмотра и арбитража: Решение Апелляционной Коллегии отправить дело на пересмотр в Высший Арбитражный Суд является свидетельством того, что подобные вопросы входят в компетенцию судебных органов. Ссылаясь на законы, которые оговаривают права граждан на получение информации, суд постановил, что ОБФ имеет право получить запрошенные данные. 277 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Решение суда, обязывающее ответчика оплатить судебные издержки истца, значительно стимулирует рассмотрение подобных дел: В подобных разбирательствах с участием юридических лиц (например, общественная организация и государственный орган), судовые издержки выше, чем в случае, если истец – физическое лицо. Следовательно, многие общественные организации, не располагающие большими средствами, могут воздержаться от подачи иска, несмотря на нарушение их конституционных прав. В данном деле судебное решение о выплате судебных издержек Комитетом является эффективным средством по стимулированию обращений общественных организаций в суд, а также значительным улучшением общего доступа к правосудию. Контактная информация: Дмитрий Скрыльников, адвокат, исполнительный директор благотворительного фонда “Экоправо-Львов”, ул. Крушельницкой, 2, Львов, Украина Телефон\факс: 380 322 971 446 E-mail: epac@icmp.lviv.ua Web-страница: http://www.ecopravo.lviv.ua 278 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Украина Изучение дела III: «Дело о жителях Пирогово» Специальный вопрос «по доступу к правосудию»: Жителям загрязненной зоны, окружающей городскую мусорную свалку, было отказано в доступе к судебным разбирательствам по вопросу приведения в действие постановления о переселении, изданного несколько лет назад. Важные положения Архусской Конвенции: Статья 9.3 Относительно «… доступа к административным или судебным процессам по обжалованию действий и недосмотров частных лиц или органов государственной власти, которые противоречат положениям национального права, имеющего отношение к экологии». Детали учебного дела: Вовлеченные стороны: Истцы: Сто двадцать восемь (128) жителей села Пирогово Ответчик: Киевская Городская Администрация (исполнительное лицо) Основные факты: В 1957 году городская свалка Киева была расположена возле села Пирогово – на расстоянии двухсот метров от домов 128 сельских жителей. Хотя Украинское Право констатирует, что 500 запасных метров должны отделять мусорную свалку от жилой территории. При сооружении свалки не велась проектно-сметная документация и технические оценки соответствующие санитарные и экологические стандарты большей частью игнорировались. Более того, место захоронения радиоактивных отходов, газораспределительная станция и одна из крупнейших табачных фабрик в Европе расположены поблизости. В течение более тридцати лет происходило очень сильное загрязнение территории. Киевское Экологическое Управление докладывает, что водоносные слои загрязнены химикатами и радиоактивными изотопами на глубине сорока – семидесяти (40 - 70) метров. Кроме того, загрязняющий выщелачиватель (загрязненная вода, вытекающая с участка) проникает на 9-10 метров в грунт и, предположительно, распространяется на 15 метров дальше защитных границ, установленных для предотвращения протекания выщелачивателя на ближайшие окрестности. Установлено, что при сильном ливне или таянии протекание выщелачивателя на окружающую территорию неизбежно. В 1985 году дозиметрический контроль выявил, что сельские водоемы были сильно загрязнены тяжелыми металлами, такими как ртуть, свинец, тритий, превышая максимально допустимые концентрации (МДК) в от десяти до нескольких сотен раз. 279 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Первоначально вместо того, чтобы отдать распоряжение по переселению, городские власти предписали соорудить новые водные трубопроводы. Вскоре после этого новые трубы поржавели, и загрязнение продолжилось. Результаты были разрушительными. Например за последние семь лет в девяти из десяти домов по улице Краснознаменной, расположенной возле мусорной свалки, были зарегистрированы смерти от рака. Позже в 1985 году власти распорядились переселить жителей села. Никаких действий предпринято не было. Подобные решения принимались в 1987 и 1988 годах, но опять – никаких действий. Процессуальная история: Осенью 1999 года жители села Пирогово обратились в ЭкоПраво-Киев («НГО») с просьбой быть их представителем при защите их экологических прав и требовании переселения. 16 ноября 1999г. НГО предъявило жалобу от лица сельских жителей, требующих переселения и возмещения ущерба от загрязнения и предшествующих отсрочек переселения. При подготовке документов для представительства перед судом Главный санитарный инспектор Киева представил доказательства того, что законы Украины по здравоохранению, санитарной безопасности и защите окружающей среды были нарушены при сооружении и эксплуатации мусорной свалки. Кроме того, Киевское Отделение Национального Управления по Экологии подтвердило нарушения соответствующих экологических положений по эксплуатации территории. Наконец, городские власти признали, что воздух, почва и подземные воды на данной территории загрязнены, что существует высокий риск для здоровья, требующий немедленного переселения и что предыдущее распоряжение о переселении не было выполнено. Несмотря на признание этих фактов правильными, суд не вынес решения в пользу жителей села сразу. Вместо этого, суд постановил приостановить разбирательства для того, чтобы власти могли выдать еще одно распоряжение по переселению. 25 ноября 1999г. городские власти опять решили переселить жителей села Пирогово, составляя списки тех, кто будет переселен и предлагая возмещения за недвижимость. Суд не вернулся к этому делу до 12 января 2000г. Окончательный результат: Относительно требования жителей села возместить ущерб, 17 февраля 2000г. суд отклонил их заявление, ссылаясь на то, что теоретически по требованию власти в данный момент переселяют жителей села. Фактически постановление было выполнено; тем не менее жители села Пирогово получили ордеры на новые квартиры в Киеве и были переселены. Анализ учебного дела: Использованные методы по доступу к правосудию ЭкоПраво-Киев («НГО») провела ряд консультативных встреч с жителями села Пирогово. Кроме того, сотрудники НГО посетили дома жителей села и осмотрели территорию свалки, частные участки сельских жителей и окружающую территорию. 280 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Чтобы стать представителями граждан, НГО подписала контракт с 128 жителями Пирогово. В процессе подготовки дела адвокаты НГО собрали документы и свидетельства государственных чиновников. Фиксируя сложность дела и документов, адвокаты НГО провели несколько встреч с судьей. Требования граждан возместить ущерб продолжают ограничиваться К сожалению, судебная ветвь власти в Украине продолжает частично зависеть от правительственной власти, поэтому или большинство судебных решений неопределенные, или объем взысканий с правительства со стороны граждан ограниченный. В данном деле если бы суд признал ошибку властей в том, что они не переселили людей раньше, жители села могли бы добиться компенсации за нанесенный урон их здоровью и частной собственности. По характеру процесса, однако, очевидно, что суд намеренно откладывал разбирательства, чтобы власти имели шанс вынести решение о переселении заново, признавая, таким образом, жалобу жителей села теоретичной и освобождая власти от ответственности. Контактная информация о сторонах: Николай Ничипорович Починок, президент Автономного Комитета села Пирогово Домашний адрес: ул. Краснознаменная, 223 03026 Киев, Украина Борис Васильковский, глава НГО по Экологическому Праву ЭкоПраво-Киев А/я № 51 Киев 04119, Украина Тел/факс + 380 44 2287510 e-mail: vborys@darkwing.uoregon.edu ecolaw@ecop.relc.com 281 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " УКРАИНА Учебное дело IV «Дело о причиняющем беспокойство кафе» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Гражданин добивался постановления суда о том, что правительственные разрешения, предоставленные без учета влияния на граждан, являются противозаконными. Далее гражданин добивался возмещения убытков, являющихся результатом незаконного разрешения государственных структур на расположение кафе возле его недвижимости. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статьи (6), (9) Не приняв во внимание истинные интересы гражданина при предоставлении разрешения на открытие кафе, государственные власти действовали в противоречии с положениями Аархусской Конвенции по вопросу общественного участия в принятии решений. Подробности изучаемого дела: Вовлеченные стороны: Истец: Борис Васильковский, житель Киева Ответчики: Администрация Шевченковского района в Киеве и фирма «Днепр-А» Фабула дела: В 1995 году Администрация Шевченковского района разрешила фирме «Днепр-А» открыть кафе в здании, которое находится на улице Артема в Киеве. В ответ Васильковский попросил о представительстве ЭкоПраво-Киев, организацию юридической помощи в интересах общества, и подал жалобу в суд Шевченковского района, заявляя, что разрешение Администрации Шевченковского района было незаконным в свете нескольких существующих положений. Более детально, Васильковский заявил, что Администрация Шевченковского района игнорировала правила строительства, пожарной охраны и санитарии, разрешая работу расположенного под его жильем кафе, которое не оборудовано должным образом и является источником шума.296 296 В соответствии со статьями 4 и 11 закона Украины «Про обеспечение санитарного и эпидемического благосостояния населения» граждане имеют право на жилье и условия отдыха, которые являются безопасными для здоровья и жизни. Таким образом, предложения по расширению и обновлению какоголибо здания должны подвергаться обязательному санитарно-эпидемического обследования. Кроме того, в соответствии со статьей 15 Закона Украины «Про обеспечение санитарного и эпидемического благосостояния населения», государственные власти должны поддерживать наиболее благоприятные условия для жизни и способствовать улучшению здоровья населения, возможное при принятии решений относительно расширения и обновления помещений. Наконец, статья 5 закона Украины «Про основы городского строительства» требует, чтобы при этих действиях учитывались интересы граждан, использующих здания, прилегающее к ним пространство или части зоны строительства. 282 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Процессуальная сторона дела: В своей жалобе в Шевченковский районный суд Васильковский добивался следующего: 1) постановления, что принятие решений без учета интересов общества является незаконным; а также 2) компенсации за «моральный ущерб», нанесенный ему со стороны администрации. В ответ Администрация Шевченковского района заявила, что процесс принятия решения о разрешении открытия кафе велся с учетом интересов граждан и таким образом является правомерным. В процессе разбирательства суд выяснил, что Администрация Шевченковского района не наводила никаких справок о том, оборудовано ли кафе должным образом для приготовления пищи, какие там санитарные условия, производились ли какие-либо изменения в интересах жителей, включая Васильковского, которые живут над кафе. Кроме того, Администрация Шевченковского района не могла представить никаких официальных документов по проекту относительно требуемого обновления помещения, как того требует закон. В 1997 году, имея эти сведения, суд постановил, что решение Администрации незаконно. Администрация Шевченковского района не собрала необходимых документов и не учла интересы соседних жителей относительно цели планируемого обновления. Впоследствии Васильковский предъявил дополнительный иск, требуя компенсации за «моральный ущерб», нанесенный незаконной эксплуатацией кафе. По компенсации суд вынес решение в пользу Васильковского, постановляя, что моральный и физический ущерб был результатом деятельности кафе, одобренного Администрацией Шевченковского района. Однако, суд не принял расчет выплаты компенсации, сделанный Васильковским, считая его спекулятивным. Исход дела: Основываясь на решении суда, Администрация Шевченковского района изменила свое предыдущее решение и прекратила работу кафе, до тех пор, пока не будут приняты необходимые меры на пользу и в интересах жителей здания. Гражданский иск по моральному ущербу еще не удовлетворен. Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию Адвокаты ЭкоПраво-Киев обсуждали с Васильковским вопросы дела, проводили встречи с судьями для обсуждения комплексных правовых вопросов и вопросов по сути дела, а также активно участвовали во всех судебных слушаниях. 283 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Несоответствующие распоряжения и слабое давление препятствуют учету прав и интересов граждан при принятии решений Действия Администрации Шевченковского района в данном случае иллюстрируют трудности, которые постоянно испытывают граждане при осуществлении своих интересов и при участии в процессе принятия официального решения. Существующие законы, приведенные в данном деле, обеспечивают общие материальные требования, которым должен следовать государственный орган. Однако, необходимы постановления, положения которых будут более конкретными и более детальными, и будут гарантировать рассмотрение, признание и принятие во внимание прав граждан. Более того, гражданам должно быть предоставлено достаточно возможностей участвовать в процессе принятия решений, особенно если дело прямо касается их самих или их собственности. Наконец, хотя в данном деле суд был на стороне гражданина, суды продолжают ограничивать объем судебной помощи, предоставляемой гражданину, который требует компенсации от государства. Кроме того, суды часто проявляют большую гибкость по отношению к государству в отношении заявлений, не подкрепленных доказательствами, и интерпретаций двусмысленных законов. Контактная информация: Государственная администрация Шевченковского района города Киева, Ул. Артема, 89 04050 Киев Украина Борис Васильковский, председатель ЭкоПраво–Киев, общественной организации, занимающейся вопросами экологического права a/я № 51 Киев 04119, Украина Тел/факс: +380 44 2287510: e-mail: vborys@darkwing.uoregon.edu; ecolaw@ecop.relc.com 284 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " СОЕДИНЁННОЕ КОРОЛЕВСТВО Изучение дела I: «Дело «Lappel Bank » Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Добиваясь временного запрета на приостановление развития заболоченной территории и места обитания дикой птицы, в ожидании окончательного решения по поводу их требования, Британская общественная организация столкнулась с чрезмерно узкими судебными стандартами, из-за которых трудно добиться временного запрета на совершение определённых действий и признания права. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья 9(4) Детали дела: Название дела: Регина против Государственного секретаря по экологии, ex parte Британское Общество по Защите Птиц (Port of Sheerness Ltd, вступающая в дело сторона) Вовлеченные стороны: Royal Society for the Protection of Birds (RSPB) – Британское Общество по Защите Птиц (БОЗП) - британская общественная организация Государственный секретарь по экологии (Секретарь) - министр Великобритании, несущий основную ответственность за охрану окружающей среды Port of Sheerness - коммерческий порт, третья сторона, вступившая в процесс Соединенное Королевство, Франция и Комиссия Европейских Сообществ принимали участие в судебных разбирательствах до Европейского Суда. Фабула дела: Дело было возбуждено RSPB против Государственного секретаря по экологии и оспаривало решение Секретаря исключить участок земли, известный как «Lappel Bank», из специальной зоны защиты (СЗЗ), которая должна была быть создана в соответствии с директивой ЕС, касающейся диких птиц. «Lappel Bank», 22 гектара межприливной илистой равнины, является частью Медвейской Дельты и системы болот. Это большая болотистая территория, которая служит зоной размножения, путем миграции и местом зимовки значительного количества видов диких птиц и морских животных, включая два вида, указанных в приложении 1 к директиве ЕС, касающейся диких птиц. «Lappel Bank» обеспечивает зоны размножения и убежище для определенного количества видов болотных и диких птиц (также и не указанных в Приложении 1 Директивы). В декабре 1993 года секретарь решил не включать «Lappel Bank» в специальную зону защиты, охватывающую остальную часть Медвейской Дельты и системы болот. Решающим в этом деле стало то, что «Lappel Bank» граничит с «Port of Sheerness», 285 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " пятым по величине коммерческим портом в Соединенном Королевстве. Секретарь заключил, что необходимость увеличить коммерческую жизнеспособность порта является более важной, чем сохранение территории. Решение должно было гарантировать продолжительную деятельность порта, который имеет большое значение для экономики окружающей территории, страдающей от высокого уровня безработицы. Решение секретаря было оспорено Британским обществом по защите птиц на основании того, что оно противоречило директиве, касающейся диких птиц. Общество аргументировало это тем, что директива не позволяет Государственному секретарю руководствоваться экономическими соображениями при принятии решения об исключении территории из специальной зоны защиты. Процессуальная сторона дела: БОЗП потребовало судебного пересмотра решения Секретаря региональным судом Королевского Суда, отдела Высшего Суда, добиваясь аннулирования решения на основании того, что Секретарь не имел права исключать «Lappel Bank», руководствуясь экономическими соображениями. Региональный суд не принял заявление в июле 1994 года, и БОЗП обратилось в Апелляционный Суд. В августе 1994 года в Апелляционном Суде большинство поддержало решение регионального суда и БОЗП впоследствии обратилось в Палату Лордов. Приказом от 9 февраля 1995 года Палата Лордов остановила судебные разбирательства в ожидании предварительного распоряжения Европейского Суда297 по вопросу о том, был ли Государственный секретарь в праве, в соответствии с директивой, касающейся диких птиц, принимать во внимание экономические факторы при принятии решения. В ожидании окончательного решения дела, БОЗП потребовало временного признания права на присвоение «Lappel Bank» статуса временной защиты и приостановку какоголибо строительства. Палата Лордов отклонила требование БОЗП. Среди причин отказа Палаты Лордов основной была установленная неспособность и нежелание БОСП компенсировать «Port of Sheerness» убытки, понесенные в результате наложения временного запрета. Несмотря на предполагаемую выгоду от приостановки развития, такая отсрочка может привести «Port of Sheerness» к значительным материальным убыткам, и, таким образом, Палата Лордов не может предоставить временный запрет, если БОЗП не обеспечивает «денежной гарантии». В поддержку этого распоряжения суд заявил, что если бы БОЗП потребовало временный запрет, а не временное признание права, то, несомненно, от него потребовали бы дать такую гарантию как условие предоставления запрета. Генеральный адвокат предоставил предварительное мнение 21 марта 1996 года, и Европейский Суд принял решение 11 июля 1996 года. После этого дело вернулось в Палату Лордов. Исход дела: Вопрос о временном запрете не был передан на рассмотрение ECJ и не рассматривался Судом. Генеральный адвокат отметил, что, несмотря на его воздействие на принудительное исполнение национальных постановлений, предназначенных для реализации законодательства Сообществ об окружающей среде, этот вопрос не был передан на рассмотрение в ECJ и посоветовал Суду не адресовать его (§ 10 Мнения). 297 286 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Следуя решению Генерального адвоката, Европейский Суд постановил, что члены Европейских Сообществ не были уполномочены использовать экономические требования при определении специальных зон защиты в соответствии со статьей 4 директивы, касающейся диких птиц. Европейский Суд полагает, что статья 4 гарантирует специальную защиту птиц, которые подвергаются наибольшей опасности в Сообществах (виды, указанные в приложении 1), или составляют общее наследие (мигрирующие виды). Ссылаясь на существующий прецедент, Европейский Суд установил особенную уязвимость и важность этих классов птиц, орнитологические критерии, принятые в параграфах (1) и (2) статьи 4, должны быть единственными определяющими факторами в классифицировании специальной зоны защиты298. Несмотря на то, что БОЗП имело успех по существу дела, «Lappel Bank» был уничтожен до того, как было вынесено окончательное решение. Анализ дела: Используемые методы доступа к правосудию Выбор БОЗП требовать судебного пересмотра решения Секретаря является наиболее широко используемым способом оспаривать решения государственного характера, принятые государственными органами. Для того, чтобы передать дело для судебного пересмотра, отдельные лица или организации должны показать, что имеют «достаточный интерес» в данном деле. Здесь суды Соединенного Королевства намерены широко истолковывать понятие значительного интереса в экологических судебных делах, особенно в отношении разбирательств, начатых общественной организацией. Данное дело является хорошей иллюстрацией этих либеральных правил в поддержку того, что интерес БОЗП к делу возник из-за вопросов сохранения территории и экологических аспектов решения, а не из-за прямого личного интереса к самому участку. Проблема узкой интерпретации временного запрета: Если бы Палата Лордов предоставила временный запрет, разрушение «Lappel Bank» до окончательного решения можно было бы наверняка избежать. Хотя национальным судам несомненно следует быть осторожными относительно того, предоставлять ли временный запрет в определенном деле, подход, принятый судами Соединенного Королевства в этом и других экологических делах, показывает последствия неоправданно ограничительного толкования, когда такой запрет должен быть предоставлен. 298 Относительно дела С435/92 Animaux Sauvages и других дел Европейский Суд отметил, что статья 2 директивы, касающаяся экономических интересов, не составляла отдельного ограничения в связи с определением специальной зоны защиты. Суд отметил, что относительно его решения по Leybucht Dykes, статья 6(4) директивы, касающейся мест обитания (которая на основании статьи 7 директивы, касающейся мест обитания относится к специальным зонам защиты) расширила основания для вторжения на территорию установленной специальной зоны защиты, чтобы включить экономические и социальные причины. Также было отмечено, что статья 7 директивы, касающейся мест обитания, только вносит поправки в статью 4 (4) директивы, касающейся диких птиц, и не вносит изменений в параграфы (1) и (2) статьи 4. Таким образом, экономические требования не принимаются во внимание при классифицировании специальной зоны защиты и могут учитываться только при обстоятельствах, указанных в статье 4 , когда участок уже зарегистрирован. 287 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " По статье 9 (4) Архусской Конвенции действия в рамках Конвенции должны обеспечивать “адекватные и эффективные средства судебной защиты, включая запрет на совершение определенных действий, если он необходим”. Прежде всего, принятый судами Соединенного Королевства при рассмотрении экологических дел подход к определению необходимости предоставлять или нет запрет на совершение определенных действий и признавать на них право является неоправданно ограниченным и базируется скорее на возможности предоставления денежной гарантии стороной, требующей временного запрета (обычно это экологическая общественная организация), чем на изучении совокупности факторов, включая поставленный на карту экологический интерес. В делах, где истец требует временного запрета, такого как судебный запрет, для поддержки status quo в ожидании окончательного решения дела, суды Соединенного Королевства применяют общий подход к временным судебным запретам, предписанный Палатой Лордов в деле 1975 года American Cyanimide против Ethicon299. По существу суд должен определить, во-первых, существует ли «серьезный вопрос для рассмотрения» и, во-вторых, смещается ли так называемый «баланс удобства» в сторону предоставления или отказа во временном запрете. Первый шаг в достижении баланса удобства – это определение пригодности средств судебной защиты для компенсации убытков для какой-либо из сторон. Это означает, что если компенсация ущерба является адекватным средством судебной защиты для требующего временный запрет и сторона в конечном счете выиграет дело, суд не назначит временный запрет. В другом случае (в этом и многих других экологических делах) суд должен перейти к рассмотрению вопроса о том, что, если сторона, противящаяся временному запрету (как застройщик в данном деле), в итоге выигрывает дело, она получает соответствующую компенсацию за убытки, понесенные в результате наложения временного запрета, в виде компенсации со стороны требующего временный запрет. Только если возможность компенсации не решает вопроса, суд приступит к изучению баланса более широко. Если денежная компенсация является адекватным средством судебной защиты и сторона, требующая запрета, в состоянии выплатить ее, суды считают, что временный запрет может быть предоставлен. Хотя в экологических делах суды намерены считать, что если общественная организация отказывается или не в состоянии предложить денежную гарантию, временный запрет не должен предоставляться без более широкого изучения судом ряда факторов, составляющих «баланс удобства». Как очевидно в данном случае, в процессе судебного пересмотра экологических вопросов опротестование обычно связано с решением, санкционирующим или разрешающим какое-либо строительство или деятельность, влекущую необратимые экологические последствия. Таким образом, цель требования временного запрета в таких случаях - предотвратить строительство или другие действия до окончательного разрешения дела. Это может занять некоторое время, особенно если, как в данном случае, существует обращение в Европейский Суд. Для застройщика, в общем, финансовые последствия приостановки строительства до окончательного разрешения дела, могут оказаться значительными. Однако, судебные 299 Изложено в [1975] 2 WLR 316. 288 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " пересмотры такого типа могут быть начаты экологическими общественными организациями или заинтересованными лицами (такими как местные жители), которые не в состоянии предоставить застройщику денежную гарантию покрытия стоимости наложения временного запрета в случае проигрыша дела. Таким образом, если суд объявит положение о денежной гарантии обязательным условием получения временного запрета, данный запрет вряд ли будет предоставлен в экологических делах, что приведет к необратимым последствиям даже в тех делах, где истец полностью докажет, что разрешение на деятельность незаконно. Во избежание такой головоломки, если бы суды более широко подходили к критериям предоставления временного запрета в экологических делах, основывались на установление общего баланса удобства, а не только на предоставление денежной гарантии, возможно, временный запрет в экологических делах предоставлялся бы чаще. Например, суд мог бы проследить за оценкой существа дела, позицией вовлеченных сторон и нарушаемого экологического интереса, включая его стоимость, тогда он имел бы возможность предоставить временный запрет даже при отсутствии денежной гарантии. Следующие факторы могут иметь значение для экологических дел: можно оспорить, что если участок является зоной специальной защиты, то застройщик был надлежащим образом уведомлен об ограничениях на повреждение участка; если закон нечеткий, предпочтение отдается экологическому интересу до определения позиции; суды должны помнить, что определить масштаб вреда, нанесенного окружающей среде, сложнее, чем подсчитать потенциальные экономические убытки, понесенные застройщиком, но это не означает, что экономические потери всегда важнее вреда, нанесенного экологии; наконец, если в интересах общества выступает экологическая общественная организация (как в данном случае) и требует временного запрета, при его назначении не обязательно действовать точно так же, как в частном деле, где стороны являются частными лицами. Из судебного права Соединенного Королевства не очевидно, что денежная гарантия должна быть обязательным условием для предоставления временного запрета: в некоторых случаях суды обходятся без этого условия, так как лицо, требующее временный запрет, нуждается в средствах, но в ряде ведущих дел, что важнее, суды более широко подходят к вопросу о временном запрете. В деле Films Rover Ltd против Cannon Sales Ltd300 в решении Высшего Суда судья (в тот момент им был лорд-судья Хоффманн) отметил, что «основной дилеммой при предоставлении временных запретов ... является наличие т. н. риска, что суд может вынести «ошибочное» решение, в смысле предоставления судового запрета стороне, которая не доказала своего права в суде ... или в свою очередь отказа в запрете той стороне, которая выиграла дело. Основным принципом, таким образом, является то, что суд должен выбирать путь наименьшего риска несправедливости, если есть возможность вынесения «неправильного» решения, в том смысле, который я представил». Если этот общий подход, при котором требуется выбирать путь наименьшего риска несправедливости при возможности вынесения «неправильного» решения, использовать в экологических делах, где есть большая вероятность нанесения 300 Изложено в [1987] 1 WRL 670, см. стр. 680 289 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " необратимого урона экологическому интересу, количество дел, где отказано во временном запрете при отсутствии денежной гарантии, должно уменьшиться. Контактная информация об участнике: RSPB, юридическая компания: +44-1767-680551; Port of Sheerness: +44-1795-596596 (Medway Ports Limited). Мария Кларк, специалист по связям с общественностью: +44-1795-596551 290 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ОБЪЕДИНЕННОЕ КОРОЛЕВСТВО Изучение дела II: «Дело о грузовиках» Конкретный вопрос по «доступу к правосудию»: Жители небогатого района , желая принудить Центр эксплуатации транспотрных средств большой грузоподъемности (HGV) уменьшить создаваемые им шумовые, вибрационные помехи и запахи, столкнулись с финансовыми и административными препятствиями в поисках средств судебной защиты, в отсутствие помощи государства или НГО. Соответствующие положения Аархусской Конвенции: Статья 9(4). Детали дела: Название приводимого дела: Дело о Центре эксплуатации транспортных средств большой грузоподъемности (HGV) Вовлеченные стороны: Центр эксплуатации HGV в Линкольншире (Центр HGV) Владелец дома в Линкольншире Экологический Правовой Фонд (ELF), Британская эколого-правовая НГО Фабула дела: Центр HGV вызвал существенное понижение качества жизни живущих по соседству людей вследствие создания шумовых, вибрационных помех, распространения запаха от грузовиков, приведших к нарушению сна и ухудшению здоровья. Окружающее население имело невысокие доходы и поэтому не могло себе позволить обратиться за судебной защитой. Процессуальная история: Местные жители обратились в ELF - НГО, занимающуюся облегчением доступа к правосудию в экологических вопросах путем разработки общественных программ, а также созданием сети экологов-юристов и технических экспертов. ELF познакомили жителей с экологическим адвокатом, Ричардом Бакстоном, который дал изначальную бесплатную консультацию. С помощью Бакстона, жители подали заявление и получили финансовую помощь от Правительственного фонда «юридической помощи», в поддержку дальнейшего изучения вопроса, получения юридических консультаций и представления интересов граждан в суде. 291 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Исход дела: После получения помощи, истец добился удовлетворения требований по существу. Центр HGV был перемещен, а клиент получил денежные выплаты. ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ ПРИЕМЫ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ: 1) Профинансированная и предоставленная правительством «юридическая помощь» В апреле 2000 г., правительственная программа «юридической помощи» была заменена Комиссией юридических услуг «Общественный Фонд Юридических Услуг». Обращения в Общественный Фонд Юридических Услуг с просьбами финансирования проходят строгие проверки на предмет наличия оснований иска и средств оплаты судебных издержек, и, в зависимости от финансового положения заявитель, может получить полную или частичную помощь. По истечении процесса, Комиссия обязана добиваться возможно более полного возмещения понесенных ею издержек. Комиссия в первую очередь принимает в счет какие бы то ни было взносы от профинансированного клиента, а также все суммы, присужденные за счет оппонента. После этого, она покрывает оставшийся дефицит за счет имущества или денег, полученных или сохраненных в течение производства по делу. В сущности, в тех случаях, когда финансируемый клиент полностью или частично преуспевает в возвращении или сохранении товаров или имущества, применяется «статутное взыскание», превращающее общественные фонды из гранта в ссуду. Кроме того, у Общественного Фонда Юридических Услуг есть отдельные правила: Установление критериев права на финансовую помощь в зависимости от материальных и финансовых возможностей заявителя; Требование внесения вкладов из доходов и капитала, если чистый доход и/или капитал находятся в определенных пределах. Определение рамок «статутного взыскания», обращаемого на деньги и имущество, возвращенные или сохраненные с помощью финансирования. Ограничение возмещения издержек против финансируемого клиента, известное как «защита от издержек.» Демонстрация, что заявитель имеет разумные основания для того, чтобы взяться за дело, защищаться по делу или выступать стороной по делу, и что в определенных обстоятельствах стоит предоставить ему грант за счет общественных фондов. Дела классифицируют по признаку приоритетности для выдачи финансирования. Политика правительства не выделяет «экологические дела» в отдельную категорию, однако критерием приоритезации признаются вопросы «здоровья». 2) Поддержка в получении доступа к правосудию со стороны экологической НГО. ELF предоставляет советы и информацию о широком спектре экологических проблем, касающихся загрязнения, планирования, сохранения природы и здоровья. Она исполняет функции справочной службы, давая начальные бесплатные консультации, юридические и технические советы экологических адвокатов, ученых и академиков по сниженной цене. Она также занимается общественными 292 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " программами развития с целью помощи жителям того или иного района объединиться в противостоянии экологическим проблемам. Бремя финансовых препятствий для малообеспеченных сторон и очевидные решения В целом, главная проблема, связанная с финансовой помощью государства, это строгость установленных в законе критериев определения права на финансовую помощь. В опыте ELF очень немногие люди преуспели в получении юридической помощи по экологическим делам. Однако, Общественный Фонд Юридических Услуг учредил новую категорию дел, «значительно более масштабного общественного интереса», подлежащую менее строгим правилам, и, в следствие этого ожидается больше «экологических» дел. В более общем плане, самое серьезное препятствие, перед которым стоит Экологический Правовой Фонд – закрепление финансирования, необходимого для продолжения работы. Он выживает за счет грантов, которые дают грантодающие структуры. Несмотря на финансовые трудности, он ценит независимость от центральных и местных властей. Фонд тесно сотрудничает, однако, с Гражданским бюро консультаций, являющимся сетью бюджетных консультационных центров для граждан на местах , дающих общие бесплатные юридические консультации гражданам. Советники Гражданского бюро консультаций иногда направляют своих клиентов с экологическими проблемами в Экологический Правовой Фонд. В настоящем деле финансовые проблемы жителей были решены с помощью Экологического Правового Фонда, и наличия профинансированной правительством денежной помощи. Помимо этого, однако, жители столкнулись с другими проблемами, такими, как отсутствие поддержки местной власти в часы выдачи лицензий, местного государственного омбудсмена и плановых органов. В целом, эти проблемы были решены с помощью ELF и упорства экологического юриста. Контактная информация стороны: Anne L Ryan, Community Development Officer, ELF, Suite 309, 16 Baldwins Gardens, Hatton Square, London, EC1N 7RJ, tel. 00 44 (0)20 7404 293 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " СОЕДИНЕННЫЕ ШТАТЫ АМЕРИКИ Учебное дело I: «Телефонное дело» Конкретный вопрос, касающийся доступа к правосудию: Попытки граждан опротестовать в судебном порядке постановление правительства, рекомендующее использовать химические распылители при борьбе с определенными видами насекомых, были затруднены из-за сложного, изобилующего техническими терминами языка постановления. Относящиеся к делу положения Аархусской Конвенции: Статья 9(2) Данное дело освещает следующие вопросы: - Нехватка информации для эффективного общественного участия в судебном разбирательстве; Опротестование Постановление про влияние на окружающую среду на основании требования «доступности языка»; Организация свидетельств экспертов Подробности изучаемого дела: Название дела: Экологический Совет штата Орегон (Oregon Environmental Council) против Кунцмана (Kunzman) (9th Cir. 1987) 817 F. 2d 484 Вовлеченные стороны: Истец: жители города Южный Салем (South Salem), штат Орегон. Представитель истца: Экологический Совет штата Орегон (Oregon Environmental Council) Ответчики: Департамент сельского хозяйства штата Орегон (Oregon Department of Agriculture); Министерство Сельского Хозяйства США (U.S. Department of Agriculture). Фабула дела: Непарный шелкопряд, насекомое, завезенное из Европы в Соединенные Штаты более 100 лет тому назад с целью создать национальную промышленность по производству шелка. К сожалению, насекомым удалось выбраться из лаборатории в штате Массачусетс и, поскольку шелкопряд не имел природных врагов в Северной Америке, он начал размножаться с невероятной скоростью и нанес значительный урон лесным угодьям – часто уничтожая целые участки леса и причиняя материальные убытки, исчисляемые миллионными суммами. С момента «бегства» насекомых ученые прибегли к множеству методов борьбы, чтобы предотвратить распространение шелкопряда на 294 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " запад страны – от выжигания до распыления над пораженными участками леса химических пестицидов. Ни один из перечисленных способов не сработал. В конце концов, насекомые достигли штата Орегон на западном побережье США, где лесная промышленность играет большую роль в местной экономики. Федеральное правительство решило использовать средство для уничтожения насекомых карбарил (севин), несмотря на то, что применение этих средств в других штатах не дало положительных. Группа жителей Южного Салема, среди которых была семья с детьмиаллергиками, попыталась прекратить распыление и принудить правительство использовать методы биологического контроля. Интересы жителей представляла общественная правовая организация, Экологический Совет штата Орегон (ОЭС). Процессуальная сторона дела: Жители направили жалобу в Федеральный окружной суд штата Орегон. В заявлении говорилось, что Постановление о влиянии на окружающую среду, подготовленное Министерством сельского хозяйства США, в поддержку химической обработки, имело следующие погрешности: 1) не был в доступной форме оговорен потенциальный риск для здоровья окружающих вследствие использования инсектицидов; 2) язык Постановления изобилует техническими терминами и сложен для понимания не только граждан, но и чиновников, ответственных за принятие решения. Что касается языка, то закон требует, чтобы Постановление было написано «доступным языком, понятным обычному человеку». Во время суда, так называемые, «эксперты по чтению», которые могут оценить уровень образования, необходимый для понимания документа, заявили, что средний американский уровень умения читать и понимать прочитанное эквивалентен шести годам школьного образования (уровень 12-летнего ребенка). Постановление о влиянии на окружающую среду было написано языком, который, условно говоря, был равнозначен семнадцати годам образования, т.е. соответствовал уровню человека, закончившего аспирантуру. Когда составителя Постановления о влиянии на окружающую среду подвергли перекрестному допросу, его попросили ответить на вопрос о росте числа раковых больных вследствие химической обработки леса, который был оговорен в одном из параграфов «Заявления». Автор документа не смог ответить на этот вопрос без консультации, несмотря на то, что он лично высчитывал вероятность увеличения количества больных. Его реакция была такова – «Если бы у меня был калькулятор и 15 минут времени, я бы дал вам точный ответ!» Исходя из этого показания, окружной суд разрешил дело в пользу жителей городка, заявив, что, если даже декан физического факультета Гарвардского университета не может понять прочитанное без калькулятора и дополнительного времени, то язык документа ни в коем случае нельзя охарактеризовать как «доступный». Постановление окружного суда штата Орегон приостановило использование химического инсектицида карбарила в борьбе с непарным шелкопрядом до тех пор, пока не будут подготовлены адекватные правовые документы. Поскольку насекомые 295 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " уже должны были появится из своих коконов, практически не оставалось времени для этой процедуры. Правительство подало апелляцию в Федеральный Апелляционный Суд США, однако суд подтвердил решение нижестоящего судебного органа. Исход дела: После того, как Апелляционный суд поддержал решение нижестоящего суда, правительство неохотно приступило к использованию биологического инсектицида Baccilus thuregiensis. Год спустя Министерство сельского хозяйства США с гордостью и даже хвастовством сообщили в своем пресс-релизе о небывалых результатах использования нового инсектицида в борьбе с непарным шелкопрядом. Представители министерства также заявили, что проведенная ими программа биологического контроля над численностью насекомых-вредителей была самой успешной акцией за всю историю! Анализ изучаемого дела: Используемые методы доступа к правосудию: Иск, поданный в окружной суд штата Орегон. Технический язык может быть серьезной помехой для участия общественности Данный случай демонстрирует проблему, характерную для принятия нормативных актов, касающихся экологических вопросов – изобилующий терминологией язык не дает возможности гражданам участвовать в происходящем и понимать, что происходит. Согласно американскому законодательству, Постановление о влиянии на окружающую среду создано для того, чтобы люди могла участвовать в процессе принятия решений и понимать, каким образом определенная деятельность может повлиять на их здоровье и деятельность. Когда язык Постановления сложен настолько, что его не понимает обычный человек, документ не дает никакого эффекта. Если говорить о доступе к правосудию, понимание законов и письменных предписаний является настолько же важным, как и их разработка и реализация. Новые способы получения экспертных показаний во время суда Вначале Экологический совет штата Орегон испытывал нехватку финансов, для того, что пригласить необходимых экспертов для дачи показаний. Многие их них были готовы дать показания по делу, однако не имели материальной возможности приехать в Орегон, а местные жители не располагали достаточными средствами для почасовой оплаты работы экспертов. Федеральный судья предложил, чтобы эксперты давали свои показания по телефону, вместо того, чтобы делать это непосредственно в зале суда. Несмотря на то, что правительство настаивало, что перекрестный допрос должен производиться лично, суд 296 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " решил, что качество показаний, данных ученым, практически не зависят от его внешности и жестикуляции, которую мы видим в судебном заседании. Были сделаны необходимые приготовления для проведения так называемого «телефонного разбирательства», в котором девять из одиннадцати свидетельств были сделаны по телефону. Служащий суда установил телефон с громкоговорителем в центре зала суда. Когда приходило время для дачи показаний, свидетелю звонили и он клялся говорить «правду и только правду». Затем адвокаты сторон задавали свидетелю вопросы. Контактная информация: Professor John. E. Bonine School of Law 1221 University of Oregon Eugene, OR 97403 USA Tel: 1-541-346 38 27 Fax: 1-541-346 1564 E-mail: ejohn@elaw.org 297 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЮГОСЛАВИЯ Изучение дела I Название дела: «Srebreni tanjir» (Серебряная тарелка) – выполнение требований по охране окружающей среды для ведения деятельности (защита от шума) Участвующие стороны: Компания по производству и продаже продуктов питания («Серебряная тарелка») Секретариат по делам инспекций ННГ Вопрос(-ы) доступа к правосудию, связанная(-ые) проблема(-ы): Справочные факты: Статьей 18 Закона о предприятиях (Официальная газета ФРЮ № 29/96) предусматривается, что предприятие может начинать деятельность, вести деятельность и менять условия своей деятельности после вынесения компетентным органом решения о том, что оно выполнило требования, предъявляемые к техническому оборудованию и мощностям, технике безопасности на рабочем месте и охране труда, улучшению состояния окружающей среды, и другие установленные требования. В соответствии с этим до начала деятельности компания по производству и продаже продуктов питания была обязана запросить решение о соблюдении требований по охране окружающей среды. Компания начала свою деятельность и только после этого начала процедуру сбора соответствующих документов. Поскольку эта компания (пекарня) расположена в том же здании, в котором находится квартира Перы Перик (их разделяет только перегородка), Пера Перик также выступил стороной в этом споре. После реализации мер по запрету деятельности компании владельцы компании получили заключение о звуковой деятельности пекарни, выданное уполномоченной экспертной организацией, подтверждающее, что шум, издаваемый пекарней, соответствовал разрешенным пределам. На основании этого заключения компания обжаловала решение, вынесенное органом первой инстанции. Министерство охраны окружающей среды (как орган второй инстанции) отклонило апелляцию как необоснованную в свете фактической ситуации на момент вынесения решения первой инстанцией. Владельцы компании начали административное производство в Верховном суде Сербии с требованием рассмотрения законности решения второй инстанции. Верховный суд принял жалобу, поданную компанией, и аннулировал решение Министерства охраны окружающей среды, на основании чего апелляция на решение, а также решения о правоприменении были отклонены. Действуя по решению Верховного суда Сербии, Министерство ознакомилось с указанными документами и обнаружило определенные недостатки и противоречия. Это касается, в частности, того факта, что заключение о звуковой деятельности пекарни существенно отличается от предыдущего заключения, выданного другой уполномоченной организацией, согласно которому уровень шума значительно превышает разрешенные пределы (48,5 децибел). В свете такой ситуации Министерство решило задействовать третью уполномоченную 298 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " организацию для измерения уровня шума в окружающей среде. Получение результатов вскоре ожидается. История процесса: - 20 июля 1999 года - Подана заявка на определение того, соблюдаются ли требования по защите окружающей среды для ведения хлебопекарной деятельности. - 4 августа - Пера Пик подал заявку на признание его в качестве стороны в споре. - 20 августа - Его признали стороной в споре. - 9 августа - Проведен осмотр помещения. - 23 августа - Проведен новый осмотр. - 8 сентября - Секретариат по делам инспекций вынес решение о запрете дальнейшего использования источника шума. - 25 сентября - Проведен новый осмотр. Утверждено правоприменение. Пекарня опечатана. - 8 октября - Компания подала апелляционную жалобу на решение Секретариата. - 20 декабря - Министерство охраны окружающей среды (как орган второй инстанции) приняло решение об отклонении апелляционной жалобы компании (на решение и заключение Секретариата). - 20 декабря 1999 года - Компания подает апелляционную жалобу в Верховный суд. - 18 октября 2000 года - Верховный суд Сербии вынес решение о принятии апелляции и аннулировании решения Министерства охраны окружающей среды. - 22 июня 2001 года - Министерство охраны окружающей среды пришло к заключению о том, что должны быть проведены новые измерения уровня шума. Дополнительные стороны, связанные действия: Сосед Пера Перик, апелляция, возражение. Использованные способы доступа к правосудию: апелляции. Вопросы, которые были предметом апелляции: Действие Инспекции, решение Министерства охраны окружающей среды Препятствия и меры по их преодолению: - непринятие действий по решению компетентного органа - вовлечение другого экспертного учреждения в проведение измерениий Каков результат? Средства судебной защиты? Они были достаточными? - Верховный суд своим решением усложнил урегулирование этого судебного дела. - Средства судебной защиты были достаточными. Текущий статус/последующие действия: - Ожидается получение результатов нового измерения уровня шума. Комментарии участников процесса: Все неудовлетворены. 299 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация лиц, предоставляющих информацию: Драголюб Тодич Тел.: 381-11/311-42-40/доб. 2421 Факс: 381-11/142-564 Email: todic@hera.smrnzs.sv.gov.yu 300 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЮГОСЛАВИЯ Изучение дела II Страна/местоположение: ФР Югославия/Сербия/Инджижа Название дела: Кафе «Звезда» – защита от шума Участвующие стороны: Предприятие общественного питания «Sloboda»(Свобода)/Департамент коммунально-жилищного хозяйства и защиты окружающей среды муниципалитета Инджижа Вопрос(-ы) доступа к правосудию, связанная(-ые) проблема(-ы): Справочные факты: Съемщики жилого здания блока 63, сооружения 8, г. Инджижа пожаловались на сильный шум, издаваемый кафе «Звезда», расположенным на первом этаже этого здания. Была проведена инспекция, которая установила, что источником шума является кассетный магнитофон «Филипс» и что отсутствуют документы, указывающие на то, что уровень шума соответствовал соответствующим нормативным актам. Согласно действующим нормативным актам уровень шума должен соответствовать Правилам о разрешенном уровне шума в окружающей среде (Официальная газета Республики Сербия № 54/92). Было дано распоряжение об измерении уровня шума, но, поскольку ничего не было сделано для выполнения распоряжения, шум был измерен принудительным путем. Было установлено, что уровень шума превышал разрешенный уровень. Было предложено изменить назначение помещения и предпринять меры шумовой защиты. Было вынесено решение о запрете дальнейшей работы кафе. Как предприятие общественного питания, так и Собрание съемщиков здания подали апелляционную жалобу на это решение. Как орган второй инстанции Министерство охраны окружающей среды отклонило апелляции на решение о запрете работы кафе. Оно приняло апелляцию на решение, в котором указывалось, что условия защиты окружающей среды были выполнены, и аннулировало решение и вернуло дело на пересмотр с целью установления фактической ситуации. По инициативе предприятия общественного питания уровень шума был измерен снова, но другим уполномоченным учреждением. Измерение шума производилось только снаружи. Съемщики не разрешили провести измерение уровня шума в помещениях здания, поскольку не были проведены предписанные меры шумовой защиты. Измерение показало, что уровень шума в дневное время был ниже разрешенного уровня. Предприятие общественного питание начало административный спор в Верховном суде Сербии, который принял апелляцию и аннулировал решение Министерства на законно-официальных основаниях. 301 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Предприятие общественного питания воспользовалось этим решением, чтобы подать иск в Коммерческий суд с требованием возмещения ущерба Министерством охраны окружающей среды. Министерство охраны окружающей среды, как орган второй инстанции, вынесло новое решение о возвращении дела на пересмотр органу первой инстанции. Инспектор по охране окружающей среды принял решение о запрете использования источника шума, на которое подали апелляционную жалобу как предприятие общественного питания, так и Собрание съемщиков. Министерство отклонило их апелляции. История процесса: 8 апреля 1997 года – Проведена инспекция. 21 мая – Издано распоряжение об измерении уровня шума. 19 сентября – Проведено измерение уровня шума. 26 ноября – Запрещена дальнейшая работа. 26 ноября – Предприятие общественного питания подало апелляционную жалобу. 22 декабря – Подало апелляционную жалобу Собрание съемщиков здания, в котором находится кафе. 17 декабря – Уровень шума снова измерен по просьбе предприятия общественного питания. 22 декабря – Аннулировано решение о запрете работы от 26 ноября 1997 года, и принято решение, разрешающее дальнейшую работу. 22 января 1998 года – Министерство, как орган второй инстанции, отклонило апелляции, аннулировало решения от 22 декабря 1997 года и вернуло дело на пересмотр. 25 января 1998 года – Предприятие общественного питания подало апелляционную жалобу на решение органа второй инстанции. 16 сентября 1998 года – Решение Верховного суда Сербии (он принял апелляцию и аннулировал решение органа второй инстанции). 7 декабря 1998 года – Министерство охраны окружающей среды (как орган второй инстанции) приняло новое решение о возвращении дела органу первой инстанции на пересмотр. 28 января 1999 года – Новое решение инспектора по охране окружающей среды (о временном запрете использования источника шума до установления того, что он издает шум, превышающий разрешенный уровень). 28 января 1999 года – Предприятие общественного питания и Собрание съемщиков подали апелляционные жалобы. 2 марта 1999 года – Министерство охраны окружающей среды (как орган второй инстанции) отклонили апелляцию. 3 марта 1999 года – Предприятие общественного питания подало жалобу в Коммерческий суд Белграда с требованием о возмещении ущерба. - Составлен график слушаний. Дополнительные стороны, связанные действия: Съемщики здания Блока 63. Использованные способы доступа к правосудию: апелляции. Вопросы, которые были предметом апелляции: 302 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Решение органа первой инстанции о фактической ситуации, решение органа второй инстанции. Препятствия и меры по их преодолению: непринятие действий по решению компетентного органа; вовлечение другого экспертного учреждения в проведение измерений. Каков результат? Средства судебной защиты? Они были достаточными? - Средства судебной защиты были достаточными. Текущий статус/последующие действия: Ожидается получение решения Коммерческого суда. Комментарии участников процесса: Все неудовлетворены. Контактная информация лиц, предоставляющих информацию: Драголюб Тодич Тел.: 381-11/311-42-40/доб. 2421 Факс: 381-11/142-564 Email: todic@hera.smrnzs.sv.gov.yu 303 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЮГОСЛАВИЯ Изучение дела III Название дела: Карьер Сусика – Качак Участвующие стороны: Компания «Putevi» (Дороги), Качак Граждане и (или) государственный служащий судебного ведомства муниципалитета Качак Вопрос(-ы) доступа к правосудию, связанная(-ые) проблема(-ы): Участие общественности в принятии решений о подготовке оценки влияния на окружающую среду не регулируется нормативными актами ФР Югославия и Республики Сербия. Справочные факты: Согласно положениям Закона об охране окружающей среды Республики Сербия (Официальная газета Республики Сербия №№ 66/91, 83/92, 53/93, 67/93, 48/94, 44/95 и 53/95) анализ влияния производственных мощностей и заводов на окружающую среду должен проводиться по всем производственным мощностям и заводам, которые могут подвергнуть окружающую среду серьезному риску (Ст. 16). Этот анализ утверждается Министерством, ответственным за окружающую среду, и такое утверждение является частью градостроительной и технической документации. Законом не оговаривается участие общественности в процессе принятия решений. В Правилах анализа влияния производственных мощностей и заводов на окружающую среду (Официальная газета Республики Сербия № 61/92) перечислены производственные мощности и заводы, в отношении которых должен проводиться такой анализ, и указано, как он должен проводиться и что должен включать. Инвестор, т.е. компания «Putevi» Качак, запросил утверждение Министерства охраны окружающей среды Детального анализа влияния на окружающую среду эксплуатации карста подземной выработки «Сусика» -- Качак на определенных участках земельного реестра, расположенных в населенном пункте Лозника. Министерство дало свое утверждение, но потом граждане, проживающие поблизости от карьера, подали апелляционную жалобу через государственного служащего судебного ведомства на решение (утверждение) Министерства. Министерство приняло апелляцию и издало распоряжение о возобновлении делопроизводства для разработки Детального анализа, установив, что в существующем Анализе имеются определенные нелогичные моменты. Был проведен новый анализ, который на самом деле подтвердил результаты предыдущего. Министерство снова утвердило его, и граждане подали апелляционную жалобу. Административная комиссия Правительства (как орган второй инстанции) отклонила апелляцию, поданную гражданами. История процесса: 13 мая 1998 года – Проведен Детальный анализ влияния на окружающую среду. 19 мая 1998 года – «Putevi» Качак подала заявку на утверждение Детального анализа. 304 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 27 июля 1998 года – Министерство охраны окружающей среды вынесло решение об утверждении Детального анализа. 27 июля 1998 года – Государственный служащий судебного ведомства муниципалитета Качак как законный представитель группы граждан села Лозника возле г. Качак внес предложение о проведении другого Детального анализа. 11 ноября 1998 года – Республиканский инспектор по защите окружающей среды вынес решение о временном запрете работы завода по дроблению карста «Сусика» до завершения мер, предусмотренных Детальным анализом. 14 декабря 1998 года - Министерство охраны окружающей среды вынесло решение об аннулировании решения об утверждении от 27 июля и разрешении пересмотра процедуры в свете новых фактов (Детальным анализом не были охвачены все соответствующие земельные участки земельного реестра в непосредственной близости от карьера). 10 февраля 1999 года - Министерство охраны окружающей среды вынесло решение об утверждении нового Детального анализа. 23 марта 1999 года - Инспектор установил, что меры, предусмотренные Детальным анализом, были выполнены. 30 апреля 1999 года - Министерство охраны окружающей среды вынесло решение о том, что компания «Putevi» Качак выполнила требования по охране окружающей среды для ведения деятельности на заводе по дроблению карста «Сусика». 13 августа 1999 года - Государственное юридическое ведомство муниципалитета Качак подало апелляционную жалобу на решение Министерства охраны окружающей среды от 10 февраля 1999 года. 25 февраля 2000 года - Административная комиссия Правительства Республики Сербия (как орган второй инстанции) приняла решение об отклонении апелляции Государственного юридического ведомства муниципалитета Качак. Дополнительные стороны, связанные действия: Использованные способы доступа к правосудию: апелляции, предложение о пересмотре иска. Вопросы, которые были предметом апелляции: Неверно установленные факты первого Детального анализа, количество пыли в воздухе и на поверхности, шум, издаваемый карьером, безопасность граждан возле карьера. Препятствия и меры по их преодолению: Распоряжение о проведении нового Детального анализа. Каков результат? Средства судебной защиты? Они были достаточными? Министерство утвердило новый Детальный анализ. Официально они были достаточными. Текущий статус/последующие действия: С административной точки зрения судебное дело считается закрытым. Проблема карьера в настоящее время является одним из вопросов, поднимаемых в особенности определенными НПО. Комментарии участников процесса: 305 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Контактная информация лиц, предоставляющих информацию: Драголюб Тодич Тел.: 381-11/311-42-40/доб. 2421 Факс: 381-11/142-564 Email: todic@hera.smrnzs.sv.gov.yu 306 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " РАЗДЕЛ 2: ДРУГИЕ 307 DRAFT ДЕЛА "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 1-й ПРОЕКТ Параллельное участие общественности в Системе ОЭВ Чехии Павла Жиндрова, Центр организации сообщества, Пльзень, ЧР I. Параллельное участие общественности в ОЭВ: обоснование Ряд отечественных и международных исследований указывают на то, что Законом об ОЭВ Чешской Республики (№ 244/92 Колл.) не требуется действенного участия общественности в процедуре ОЭВ. Это заключение может быть верным, поскольку в общей практике ОЭВ Чехии обнаруживаются следующие ограничения доступа граждан к полному участию: 1. Не ведутся публичные обсуждения сферы применения документации ОЭВ (определение сферы применения). Содержание документации ОЭВ – альтернативы и виды воздействия, подлежащие изучению при оценке предложения – определяется разработчиком (разработчик решает, какие альтернативы подлежат изучению) и экспертом по ОЭВ, нанимаемым разработчиком (эксперт по ОЭВ решает, какие виды воздействия должны оцениваться в рамках документации ОЭВ). На это первое и важнейшее определение сферы применения ОЭВ не могут влиять затрагиваемые муниципалитеты или затрагиваемые граждане. Компетентный государственный орган имеет ограниченное право влиять на сферу применения ОЭВ, однако это право возникает только на более поздних этапах процесса ОЭВ. Ситуация в целом такова, что за 5 лет применения Закона об ОЭВ Чешской Республики не было официально организовано ни одного общественного процесса определения сферы применения. 2. Возможности общественности должным образом изучить документацию ОЭВ очень ограничены. Документация ОЭВ предоставляется гражданам на срок 30 дней – они могут изучать ее, делать копии и подавать письменные предложения. Уведомление о доступности документации ОЭВ для «общественного рассмотрения», однако, делается только путем размещения официального объявления на доске объявлений затрагиваемого органа – средстве информирования, которое достигает исключительно низкую долю местных жителей. Нет требования об уведомлении общественности о документации ОЭВ путем местных и региональных средств массовой информации. Граждане, которым удалось узнать о возможности изучить документацию ОЭВ, могут прочитать этот документ в обозначенном офисе муниципальной администрации и представить письменные комментарии. Заинтересованные граждане также могут делать копии документации ОЭВ, но только если они могут оплатить стоимость копирования (обычно это не так). Предоставление квалифицированных письменных комментариев к документации ОЭВ – которая обычно представляет собой очень сложный и объемный документ – путем ее простого изучения в офисе администрации является чрезвычайно тяжелой задачей. 308 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В результате сочетания вышеуказанных характеристик «участие общественности» глубокое изучение документации ОЭВ общественностью почти не существует. Практика показывает, что заинтересованные граждане обычно не узнают о возможности изучить документацию ОЭВ и, даже если они узнают о такой возможности – как правило, по очень неофициальным каналам – они не могут представить квалифицированные комментарии к этому сложному экспертному материалу. Таким образом, общественные, а также компетентные государственные и муниципальные органы упускают ключевую возможность общественного рассмотрения, которое проводилось бы своевременно и неконфронтационным путем. 3. Комментарии общественности, которые не содержат технических заключений, а выражают оценки и общее мнение, не учитываются при рассмотрении документации ОЭВ. Документация ОЭВ и предоставленные комментарии рассматриваются путем составления Экспертного мнения. Экспертное мнение составляется консультантом ОЭВ, не принимавшим участия в составлении документации ОЭВ, которую он (она) должен (должна) рассмотреть. Это лицо выбирается государственным ведомством и оплачивается непосредственно разработчиком. От него (нее) не ожидается оценка мнений, не являющихся строго техническими/научными. Хотя Законом об ОЭВ требуется проведение Оценки социального воздействия в рамках документации ОЭВ, это требование игнорируется. Такая ситуация приводит к тому факту, что многие эксперты по ОЭВ сразу находят нетехнические мнения о предложении неуместными и сосредотачиваются на технических комментариях, предоставленных действующими по закону лицами и НПО – если им удалось найти достаточно сложную аргументацию. Нетехнические мнения обычных затрагиваемых граждан открыто игнорируются, и этот факт признается, когда заключения Экспертного мнения об ОЭВ представляются общественности. 4. Обычные результаты открытого слушания Экспертного мнения об ОЭВ Согласно структуре процедуры ОЭВ граждане должны представлять свои комментарии по существу на последнем этапе процесса ОЭВ – в рамках открытого слушания предлагаемого Экспертного мнения об ОЭВ. Однако этот последний этап процесса ОЭВ, на котором открыто обнаруживается мнение общественности, дает очень ограниченные возможности влиять на весь процесс принятия решений в рамках ОЭВ. Комментарии, предлагаемые во время этого открытого слушания – комментарии, связанные с альтернативами, влиянием предлагаемого изменения на окружающую среду или социально-экономическое положение – на самом деле не могут быть рассмотрены, так как процесс ОЭВ находится на завершающем этапе. Озабоченные и мотивированные граждане в конце процедуры ОЭВ остаются со своими ожиданиями и разочарованными – с чувством, что их комментарии не были должным образом рассмотрены. Одним из главных последствий вышеуказанного «участия общественности» в системе ОЭВ Чехии является растущий цинизм граждан по отношению необходимости их индивидуального вклада в защиту окружающей среды. 309 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " II. Параллельное участие общественности в ОЭВ: основные принципы На основании вышеуказанных наблюдений Общественный центр оценки окружающей среды (Пльзень, ЧР) и, позднее, также Центр работы с общественностью (Пльзень, ЧР) разработали общие руководящие принципы организации «Параллельного участия общественности в ОЭВ». Методология основывается на допущении о том, что НПО могут, если этого не сделали разработчик и государственные ведомства, взять на себя инициативу и организовать собственное участие общественности с более благоприятными условиями участия граждан. На практике система работает так: НПО, которым становится известно (по официальным или неофициальным каналам) о начале процедуры ОЭВ, могут принять следующие меры: 1. Организация местной коалиции ряда местных групп интересов: НПО выходит на место – она связывается с местными НПО, местными депутатами и другими группами (профсоюзами, церковными группами и т.д.) в затрагиваемом муниципалитете и просит их совместно начать соответствующее общественное обсуждение предлагаемого изменения. Местные учреждения, поддерживающие эту идею, могут образовать неофициальную коалицию из различных групп интересов с общей целью: тщательно уведомлять потенциально затрагиваемых граждан о предложении; и приглашать граждан, внешних экспертов и местные средства массовой информации к параллельному участию общественности. 2. Организация параллельного представления комментариев в рамках процесса ОЭВ Местная коалиция может без труда организовать параллельные открытые слушания, которые могут проводиться практически на любом этапе процедуры ОЭВ. Они могут касаться: сферы применения документации ОЭВ (определение сферы применения); или документации ОЭВ. Местная коалиция приглашает защитника и эксперта, составившего отчет ОЭВ, и просит их представить свои заключения общественности. Если они не принимают приглашения, коалиция или НПО сама представляет документы о предлагаемом виде деятельности и заключения ОЭВ. Слушание, как правило, сосредоточено на следующем: воздействие на здоровье; экологическое воздействие; социально-экономическое воздействие. Представление каждой категории воздействия сопровождается тщательным исследованием и представлением комментариев общественности. Все 310 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " комментарии регистрируются, и, в случае необходимости, проводится голосование, чтобы выяснить, насколько комментарии поддерживаются участвующими гражданами. Коалиция также может подготовить интерактивную выставку ОЭВ - серию плакатов, обобщающих ключевую информацию о предложении – и выставить их у входа в помещение, где проводится слушание: новички процесса быстро узнают, о чем дискуссия, и незамедлительно представят комментарии. Выставка также служит источником важной справочной информации во время возможных перерывов в открытых слушаниях и т.д. 3. Подача полученных комментариев общественности в рамках официального процесса представления Комментарии, собранные во время процесса параллельного участия общественности, предоставляются в должной форме официального представления. 4. Начало Оценки социального воздействия Один из важнейших инструментов оценки неэкологических аспектов в рамках процедуры ОЭВ – общее отклонение предлагаемого вида деятельности в силу культурных, социальных, экономических или лишь эстетических соображений и т.д. – которая делается в рамках Оценки социального воздействия (ОСВ), как правило, не используется. НПО или местная коалиция может запросить проведение ОСВ или провести ее сама. III. Параллельное участие общественности в ОЭВ: практическая иллюстрация Вышеуказанный процесс был проверен на предлагаемом парке отдыха «Райчеров». Предложение было сделано в начале 1994 года голландской компанией, которая намеревалась построить в лесах Южной Богемии большой парк отдыха (270 га). Предложение было поддержано обещанием вложить в этот регион – традиционно очень бедный – 100 млн долл. США. Предложенное изменение получило очень сильную политическую поддержку, главным образом благодаря личному участию родственников местного мэра, а также начальника регионального офиса. Эта поддержка опиралась на выражающие большую поддержку средства массовой информации, которые положительно отреагировали на большую пиаровскую кампанию, начатую разработчиком. Процесс ОЭВ начался весной 1994 года, когда первая информация об исследовании ОЭВ для предлагаемого изменения просочилась в региональные средства массовой информации. Местные НПО обнаружили, что предлагаемый парк разрушит среду обитания девяти находящихся в критической опасности и двадцати семи находящихся в опасности видов и окажет сильное воздействие на заповедник, граничащий с предлагаемым парком. Местоположение парка – посреди леса, без дорог и инфраструктуры – также окажет существенное воздействие на развитие местной инфраструктуры. 311 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " К авторам этой статьи обратились за помощью местные НПО, которые в тот момент очень мало надеялись на действительно успешное участие в ОЭВ. Параллельное участие общественности было предложено как самый эффективный вариант. Его исходом стали следующие конкретные результаты: 1. Создана ассоциация «Райчеров» – она состояла из 42 местных НПО и местных учебных заведений, которые поддерживали детальное изучение предложения общественностью; 2. Проведено всего шесть открытых слушаний по рассмотрению документации ОЭВ во всех заинтересованных местных населенных пунктах в течение 2-летнего процесса ОЭВ; 3. Ассоциация «Райчеров» провела три социологических обследования и социально-экономическую оценку с целью разработки плана и анализа комментариев общественности о предложении. Оказалось, что вышеуказанный процесс принес многочисленные выгоды организовавшим его НПО. В частности ассоциации «Райчеров» он помог: получить ряд новых данных и опыт; определить (путем участия в слушании, а также в результате высказанных мнений) общее отношение общественности к предложению и на этом основании выработать следующий шаг; выявить основных сторонников и оппонентов действий ассоциации; получить существенную политическую силу. В результате параллельного участия общественности создалось достаточное общественное давление, под которым процесс ОЭВ 3 (три!) раза начинался сначала – разработчик разработал три версии документации ОЭВ. Разработчика сильно поддерживали местные мэры и региональная администрация, и он выдержал все давление общественности, направленное на его выход из проекта. Весь процесс ОЭВ продолжался в связи с возвратом двух версий документации ОЭВ свыше трех лет. В результате комментарии общественности к предложению превысили 300 страниц, многие из них сейчас тщательно анализируются. Окончательная точка зрения по ОЭВ будет выпущена в апреле-мае 1997 года. Почти обязательно она будет отрицательной. IV. Параллельное участие общественности в ОЭВ: заключительные замечания Параллельное участие общественности в ОЭВ работает. Центр работы с общественностью использует этот подход в других случаях, особенно в планировании городского транспорта в Пльзене и Прерове, и в обоих случаях его применения он оказался успешным. В обоих случаях документация ОЭВ возвращалась на переработку только потому, что граждане имели возможность оперативно выразить свои соображения об обнаруженных недостатках. Наше основное предложение заключается в том, чтобы НПО, вместо того, чтобы заниматься разработкой экспертных представлений к предложению, систематически организовывали процессы параллельного участия 312 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " общественности: параллельное определение сферы применения общественностью и параллельные открытые слушания по документам ОЭВ. Делая это, они берут на себя инициативу и устанавливают процедуру, в которой уверены и которая дает общественности намного лучшие возможности принимать участие, чем простая стандартная процедура. Это также позволяет НПО контролировать процесс участия общественности, занять позицию крупного организатора общественного обсуждения предложения – позицию, которая дает им политическую поддержку, а также дополнительную информацию, которую они никогда не смогут получить собственными средствами. Систематическое применение параллельного участия общественности можно повторить практически в каждой системе ОЭВ, и это стоит того. Для его применения, однако, требуются эксперты: оно должно применяться профессионально и разрабатываться систематически. Поэтому мы призываем все крупные НПО, имеющие дело с ОЭВ, обучать собственных экспертов, которые смогут с легкостью использовать эту процедуру. В случае необходимости дополнительной информации обращаться в: Центр организации сообщества Americka 29, 301 38 Plzen, Czech Republic Тел./факс: 420-19-743.17.28 Моб.: 420-603-34.14.34 e-mail: cpkp.cr@telecom.cz 313 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ОМБУДСМЕН В ДАНИИ С http://www.ombudsmanden.dk Датский омбудсмен Учреждение с далеко идущими последствиями «Предложение о назначении омбудсмена обозначило новую точку отсчета в датском законодательстве. Хотя законопроект довольно короток и понятен, следует осознавать, что его последствия будут далеко идущими не только для должностных лиц и других, охватываемых законопроектом, но и для верховенства права в обществе в целом.» (из комментариев Хельги Педерсен, Министра юстиции, на представлении законопроекта об омбудсмене в феврале 1953 года.) В 1953 году в Конституцию Дании было включено положение о том, что Фокетинг (парламент) должен избрать по крайней мере одного омбудсмена. Мотивированная растущим влиянием государственной гражданской службы, цель заключалась в создании более совершенных гарантий «должного» гражданского и военного администрирования государства. Конституция уполномочила Фокетинг установить более подробные правила деятельности этого нового института. Институт датского омбудсмена происходит от скандинавской социальной структуры 1950-х гг. Отношения между гражданами и государством регулировались преимущественно законами, принимаемыми Фокетингом. Медленная законодательная процедура попадала под давление все более сложного общества, и постепенно Фокетинг был вынужден передавать все больше и больше решений государственной гражданской службе. Для важности омбудсмена было критически важно, чтобы с самого начала Фокетинг разрешил ему адаптироваться к изменениям и не допустил его ограничение шаблоном регулирования отношений между государством и гражданами 1950-х гг. Намерение заключается в том, чтобы адаптировать омбудсмен и его функции к самым последним изменениям в отношениях между государственной гражданской службой и гражданами. Для того, чтобы контроль омбудсмена был действенным и полезным для граждан, он должен быть расширен на все органы, регулирующие дела граждан. МЕЖДУ ФОКЕТИНГОМ, ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ И ГРАЖДАНАМИ Датский омбудсмен занимает промежуточное положение между Фокетингом, государственной гражданской службой/министрами и гражданами. С данными ему ограниченными юридическими полномочиями его задача заключается в обеспечении «должного осуществления» административных полномочий. Чтобы понять, как омбудсмену удалось стать важной частью юридической системы Дании, необходимо рассмотреть его отношения с Фокетингом, государственной гражданской службой и гражданами. ОМБУДСМЕН И ФОКЕТИНГ 314 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " После каждых выборов в Фокетинг новый Фокетинг избирает омбудсмена, который от его имени должен «наблюдать за администрированием». Фокетинг может уволить омбудсмена, если потеряет к нему доверие, но этого никогда не делалось. Омбудсмен должен отчитываться перед Фокетингом как в форме годового отчета, так и по конкретным вопросам, в которых он обнаруживает ошибки или недостатки большой важности. Далее, Фокетинг устанавливает общее положения, регулирующие деятельность омбудсмена, известные как «instruks» или директива. С другой стороны, в Законе говорится, что в своей работе омбудсмен независим от Фокетинга. Например, он самостоятельно решает, подвергать ли жалобы фактическому расследованию. Омбудсмену не разрешено быть членом Фокетинга. Он нанимает и увольняет собственный штат, и он может просить об освобождении от должности с шестимесячным уведомлением. Формально в распоряжении омбудсмена имеются ограниченные полномочия. Фокетинг не хотел создавать учреждение, которые могло бы отсрочивать или изменять решения государственной гражданской службы. Наблюдение омбудсмена носит последующий характер, и его реальная сила проистекает из его отношений с Фокетингом, который назначил его и который доверяет ему. Далее, Фокетинг в общем предоставил омбудсмену возможность наполнить содержанием концепцию «должное осуществление администрирования». Посредством своих комментариев омбудсмен попытался разработать общие основные принципы верного администрирования. Омбудсмен установил требования к рассмотрению дел, которые позднее были включены в административные акты Дании. Омбудсмен также выразил свою точку зрения о том, как государственная гражданская служба должна организовать свою работу, чтобы без необходимости не тянулась обработка дел, и как в общем должна действовать администрация, чтобы укрепить доверительные отношения с гражданами. В интерпретации законов омбудсмен всегда делал ударение на намерениях Фокетинга. Важное значение также придавалось правам человека и конституции Дании. На основе трех действительных дел омбудсмен имел возможность выразить свое мнение об общей практике датских государственных ведомств в отношении утверждения членов Свидетелей Иеговы в качестве приемных родителей. Излагая свои причины их отклонения, государственные ведомства сначала написали: «Файл показывает, что вы оба являетесь активными Свидетелями Иеговы и что вы будете соблюдать правила этого вероисповедания в отношении усыновленного ребенка. Вы указали, однако, что ребенок сам должен решить делать это, когда станет достаточно взрослым. Это означает, что усыновленный ребенок может оказаться в особом положении среди других детей, особенно в школе. В случае болезни ребенка нельзя будет лечить переливанием крови или рядом специальных лекарств, полностью или частично полученных из донорской крови.» Для омбудсмена основным вопросом в деле был вес, который следует придавать приверженности родителей Свидетелям Иеговы и вытекающим из этого условиям жизни ребенка в свете общей оценки ведомством того, следует ли давать ход усыновлению. Ответ зависел от оценки оснований, приведенных ведомствами в подтверждение ограничительной практики, согласно которым заявки от Свидетелей Иеговы, как правило, отклонялись. 315 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Омбудсмен заявил, что на юридических и более общих основаниях можно было сделать важные возражения против ограничительной практики властей и есть возможность перейти к более разнообразной и индивидуальной оценке заявителей из числа Свидетелей Иеговы. Омбудсмен заметил, что в целом в областях, охватываемых основным законом, в том числе Статьей 67 о свободе вероисповедания, органы власти, использующие свое усмотрение, обязаны учитывать использование гражданами их свобод и в максимально возможной степени избегать создания препятствий на пути свободы. ОМБУДСМЕН И ГРАЖДАНЕ Хотя в законе идет речь о парламентском омбудсмене, во многих контекстах более уместно говорить об омбудсменах граждан. Юлиус Бомхольт, например, говорил о «создании прозрачного демократического воздуха вокруг любого решения и защите прав маленького человека». Для граждан защита омбудсмена заключается прежде всего в свободном доступе к жалобе. Подача жалобы ничего не стоит, и требуется выполнение очень небольшого числа условий: решения, на которые подаются жалобы, должны быть окончательными, и жалобы, которые не должны быть анонимными, должны быть поданы омбудсмену в течение одного года. Омбудсмен сам решает, будет ли он проводить фактическое расследование по жалобе и, если это так, что он будет расследовать. Другими словами, он не связан утверждениями жалобщика. Отправной точкой является то, что омбудсмен будет осуществлять процессуальные действия по делу, если жалоба не является безосновательной или несущественной. После этого омбудсмен оценивает жалобу и перспективную возможность помочь жалобщику. Если такой возможности нет и, кроме того, нет признаков того, что органы власти рассматривали дело неверно или вынесли неверное решение, омбудсмен может обойтись без длительного процесса запроса заявления у органов власти. Затем он пишет напрямую жалобщику, объясняя почему он не предпринимает дальнейших действий по делу. В судебном деле о досрочном выходе на пенсию Карен Янсен обратилась к омбудсмену. Она жаловалась на то, что, по ее мнению, органы власти не придали достаточного веса данной ее врачом оценке важности ее болезни для ее способности обеспечивать себя финансово самостоятельно. В файле дела было показано, что органам власти было известно об оценке врача. Врачи органов власти не согласились с его оценкой. Омбудсмен имеет очень ограниченные возможности оценивать фактические профессиональные медицинские оценки. Он и его сотрудники являются юристами, которых заботит прежде всего оценка связанных юридических вопросов. Поскольку решение органов власти по делу основывалось на профессиональной медицинской оценке, которая составляла суть жалобы, омбудсмен написал Карен Янсен объяснение о том, что он не сможет ей помочь, по причине чего он не предпринимает дальнейшие меры. 316 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " ЖАЛОБА После того, как омбудсмен решил принять дело, он направляет жалобу в задействованное ведомство и просит его выслать ему документы дела с заявлением. Жалобщику предоставляется возможность прокомментировать заявление ведомства, после чего дело готово для оценки омбудсмена. Янс Франдсен и его жена были пенсионерами. Они жили в небольшом сельскохозяйственном владении площадью приблизительно 15 га, включающем участок пляжа. На земле они выращивали растения, что делалось преимущественно при помощи машинной станции. Из живности у них было только семь кур. Осенью 1990 года сгорели их амбар и конюшня. Однако здание было отстроено заново, частично близлежащей столярной фирмой. Но когда Франдсен увидел счет от фирмы, он отказался оплатить его полностью. Он счел работу браком, а ставки оплаты работы неразумными. Он также считал, что в счет было включено больше материалов, чем было на самом деле использовано. Это был вопрос 50.000 крон, и столярная фирма обратилась в суд, чтобы заставить Франдсена заплатить. Адвокат Франдсена обратился за бесплатной юридической помощью, чтобы Франдсен был уверен, что ему не придется оплачивать довольно значительные расходы, связанные с делом. Человеку может быть предоставлена бесплатная юридическая помощь, если судебный спор разумен и его доход низок. Что касается этих условий, Франдсен удовлетворял обоим, но все равно получил отказ. Причиной было названо то, что дело было связано с «обстоятельствами ведения бизнеса», при которых бесплатная юридическая помощь обычно не предоставляется. Франдсен подал жалобу омбудсмену. Он считал, что его сельскохозяйственное владение нельзя назвать бизнесом. Это было место, где жил он и его жена и они держали семь кур, а не ферма, на которой они зарабатывали себе на жизнь. В одном году владение принесло доход в размере около 20.000 крон, в следующем году – такой же убыток. Омбудсмен внимательно изучил дело, положения закона и подготовительные мероприятия. Развязка заключалась в том, что омбудсмен призвал органы власти вынести новое решение, в котором они рассматривали бы Франдсена и его жену как пенсионеров, а не как деловых людей. Органы власти сделали это. И Франдсен получил бесплатную юридическую помощь. ИНСПЕКЦИИ Омбудсмен может инспектировать тюрьмы, больницы и другие государственные «места занятости». Инспекция учреждений, в которых граждане лишены свободы, например, тюрьмы и психиатрические больницы, всегда была важной частью функции омбудсмена как омбудсмена граждан. После инспекции омбудсмен пишет отчет о своих наблюдениях. Вопрос о сумме финансирования решается Фокетингом, соответствующим министром или самим муниципалитетом. Но в рамках предоставляемого финансирования омбудсмен всегда решает, как учреждению использовать ресурсы. 317 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Омбудсмен также всегда критикует физические условия и т.д., если они ниже минимального приемлемого уровня – это может быть размер комнат, доступ к свежему воздуху и месту для физических упражнений или другое. Осенью 1993 года омбудсмен и его персонал посетили психиатрическую палату Ригсхоспитал в Копенгагене и ниборгскую государственную тюрьму. Лишенные свободы имеют ряд законных прав. И в Ригсхоспитале и ниборгской государственной тюрьме омбудсмен (путем проверок случайным образом) проверил, что различные правила о правах пациентов и заключенных соблюдались, например, об ограничении свободы и изоляции. Кроме того, омбудсмен проинтервьюировал группы и отдельных пациентов и заключенных, а также персонал. Таким образом омбудсмен пытается нацелиться на проблемы и обнаружить их. Он также совершил обход здания, обращая на все внимание. Например, в Ригсхоспитале омбудсмен рекомендовал, чтобы одноместные и двухместные палаты были обставлены (чтобы они были немного более личными, чем четырехместная палата). Он также рекомендовал, чтобы спуск в сад со второго этажа для пожилых пациентов осуществлялся лифтом, пригодным для инвалидных колясок, а не по спиральной лестнице. Совершенствования, которые омбудсмен помог внедрить в Ниборге, включают дополнительные раковины в каждом отсеке для заключенных, которые должны сами себе готовить еду, чтобы они так сильно друг другу не мешали, а также установку тренажера-велосипеда в отсеке возвращения под стражу. Музыкальная группа, состоящая из заключенных, получила новое помещение для репетиций и т.д. Существовали и существуют массы таких проблем, больших и маленьких. И, если кто-то лишен свободы и все его существование ограничено небольшим пространством, большинство проблем на самом деле довольно велики и существенны. Поэтому важно, чтобы омбудсмен не проводил все свое время, сидя за столом и разбирая дела, а чтобы он как можно больше посещал тюрьмы и закрытые палаты. ОМБУДСМЕН И ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА Государственная гражданская служба сталкивается с омбудсменом прежде всего в связи с расследованием им жалоб. Посредством жалоб органам власти предоставляется возможность получить глубокую и непредвзятую оценку своих решений, рассмотрения ими дел и администрирования в целом. Усилия омбудсмена, направленные на разработку общих принципов публичного права, также доказали важность государственной гражданской службы. РАССЛЕДОВАНИЯ, ПРОВОДИМЫЕ ПО СОБСТВЕННОЙ ИНИЦИАТИВЕ ОМБУДСМЕНА Фокетинг предоставил омбудсмену свободу начинать расследования самостоятельно. В случаях, когда отсутствуют жалобы граждан, омбудсмен, может, например, из дискуссий в прессе, сталкиваться с обстоятельствами публичной сферы, требующими более тщательного расследования с его стороны. В 1993 году число расследований «по собственной инициативе» достигло 139. 318 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Целью дел «по собственной инициативе» может быть расследование того, есть ли в данном случае необходимость помочь гражданину. Но возможность самостоятельно начинать судебное дело использовалась омбудсменом особенно для расследования более общих аспектов или проблем основных вопросов, которые не обязательно поднимаются жалобами. Таком образом омбудсмен имеет возможность постоянно следить за отношениями между администрацией и гражданами и влиять на их общее развитие. Можно сформулировать это так: общие расследования омбудсмена служат руководящими принципами для государственной гражданской службы и таким образом помогают сокращать количество подаваемых жалоб. Что на самом деле разрешено говорить публично государственному служащему? Может ли сотрудник государственного органа позволить себе критиковать решения своих начальников? Если бы он работал на частную компанию и публично критиковал эту компанию, его карьера, наверно, на этом бы закончилась. Государственные служащие, конечно, обязаны соблюдать конфиденциальность, когда это необходимо, из соображений особых государственных или частных интересов, таких как частная жизнь отдельного гражданина или безопасность страны. Но государственные служащие на самом деле по сути имеют ту же свободу участия в публичных дебатах, как любой другой. Есть только несколько ограничений, например, в отношении определенных государственных служащих, таких как руководители местной исполнительной власти и постоянные заместители министров государственных министерств. Медицинский консультант больницы Ятленда предоставил некоторую информацию и оценки по вопросу, касающемуся его больницы. Совет округа рассматривал вопрос перевода важного отделения его больницы в больницу окружного города. По мнению врача, обдумывание этого вопроса органом здравоохранения графства не соответствовало требованиям законодательства. Он выразил свою точку зрения на собрании, отчет о котором можно было прочитать в газете на следующий день. Одним из участников собрания был председатель окружного Комитета по здравоохранению. Он сам жил в городе, больница которого рисковала потерять это важное отделение. Поэтому он уже подвергался критике на месте и его беспокоили высказывания главного медицинского работника. На следующий день главного медицинского работника вызвали на встречу с руководителем окружного совета и другими лицами. По их мнению, он действовал нелояльно. Также было замечено, что невозможно доверять ведущей фигуре в службе здравоохранения, которая поставила свое вышестоящее политическое руководство в такое положение на публичном собрании. Вскоре после этого, когда омбудсмен находился в той части Дании, он услышал и прочитал про этот случай. Он проявил «собственную инициативу», как сформулировано в Законе об омбудсмене, и расследовал дело дальше. Он выразил мнение о том, что главный медицинский работник имел право сделать публичное заявление о возможном переносе отделения. Таким образом, руководство городского совета не имело оснований упрекать врача. Он был защищен правилами, регулирующими свободу самовыражения государственных служащих. 319 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " В последние годы расследования «по собственной инициативе» стали более многочисленными таким образом, что в определенной степени они удовлетворяют потребностям в общих расследованиях. В 1988 году омбудсмен позаимствовал в Департаменте частного права 70 файлов. Департамент частного права имеет дело с административными делами, касающимися, например, доступа разошедшихся и разведенных родителей к их детям и возможных обязательств по их содержанию. По этим 70 делам органы власти приняли всего почти 150 решений. Расследование было завершено полным отчетом на 130 страницах. В нем граждане, Департамент частного права и другие органы власти могли ознакомиться с критическим рассмотрением омбудсменом юридических проблем и вопросов связанных юридических аспектов. Омбудсмен также сделал собственные выводы о том, как органы власти рассматривали дела, и об их процедуре в целом. В отчете был сделан вывод о том, что Департамент частного права выносил решения по делам в соответствии с духом и буквой закона и что администрация пыталась делать скидки на личное положение сторон, что необходимо было делать в делах такого характера. Отчет был хорошо принят государственной гражданской службой и политиками, и проекты такого рода с тех пор стали важной частью вклада омбудсмена. 320 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " «ЕНДС ДЭЙЛИ», 29 ИЮНЯ 2001 ГОДА, ВЫПУСК 1020 Испанский суд издает приказ о снятии телефонного столба Испанский оператор мобильной телефонной связи намеревается обжаловать вынесенное на прошлой неделе решение судьи, предписывающее снять передатчик мобильной телефонной связи с крыши жилого здания из соображений здоровья. Считается, что решение такого рода принято в ЕС впервые. Судебное решение, вынесенное судом Бискайи (север Испании), требует, чтобы оператор мобильной телефонной связи «Аертель» снял оборудование до тех пор, пока он не продемонстрирует, что излучаемая им радиация не является угрозой для жильцов здания. Судья решил, что «существуют разумные основания подозревать, что радиация от передатчика не безобидна для людей, постоянно подвергающихся ее воздействию». Жильцы ранее согласились на установку оборудования в обмен на финансовую компенсацию компании. Спикер «Аертель» сказал «Инвайормент Дэйли», что компания обжалует приговор в «Верховном суде, в случае необходимости, чтобы решение суда не стало прецедентом». В заявлении компании решение суда охарактеризовано как «первое решение суда в Европе, предписывающее снятие законно установленного передатчика». Спикер компании GSM Европа, которая развивает международную мобильную телефонную связь, заявила, что ей неизвестно о вынесении аналогичных судебных решений каким-либо другим европейским судом. Дополнительная информация: «Аертель», тел.: +34 60 713 3333; GSM, тел.: +44 20 75 18 05 30. Индекс статьи: health/consumers, industry facilities 321 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Совет «Гринпис Стихтинг» и другие против Европейской комиссии (C-321/95P) Краткое изложение дела: Европейская комиссия решила финансировать строительство двух электростанций, использующих органическое топливо, на Канарских островах. Группа заявителей, включая «Гринпис», подала иск по Статье 230(4) Договора ЕК, оспаривая законность деятельности в Испании, поскольку не была проведена ОЭВ, как это требуется законодательством ЕС. Заявители заметили, что Комиссия ограничена в финансовой деятельности, что противоречит законодательству Сообщества и политике согласно Статье 7 Положения Совета 2052/88. Суд первой инстанции, судебное дело T-585/93, [1995] ECR II-205, постановил, что заявители не имели права обращения в суд для возбуждения иска по Статье 230(4), так как они не имели индивидуальных интересов, отличных от интересов сообщества в целом. Суд постановил, что объединение лиц может оспаривать акт Сообщества, только если она представляет лиц, попадающих под сферу действия Статьи 230(4), или при существовании особых обстоятельств, достаточно индивидуализирующих объединение лиц. По апелляции, поданной в суд, судебное дело C-321/95, [1998] ECR I-1651, заявители утверждали, что критерий, использованный судом первой инстанции, не должен использоваться в судебных делах, связанных с вопросами окружающей среды, так как окружающая среда является всеобщим достоянием. С другой стороны, они настаивали на том, что право быть информированными и участвовать в процедуре ОЭВ, которое было аннулировано в обстоятельствах дела, дало им индивидуальное право обратиться в суд. Суд не принял этих аргументов, поддержал суд первой инстанции и далее заявил, что права согласно Директиве ОЭВ будут полностью защищаться национальными судами Испании. Дело «Гринпис» столкнулось с существенной критикой. Краткое изложение связанных вопросов и описание поднятых вопросов смотрите в Отчете «Процедуры подачи жалоб и доступ к правосудию граждан и НПО в области окружающей среды в Европейском союзе» (Тилбургский университет, Министерство окружающей среды, Нидерланды, апрель 2000 года), на стр. 37-40. 322 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Конкретные основания иска Директива 80/778 о качестве воды для потребления людьми, Статья 7(6) См. Людвиг Крамер, «Гражданин в окружающей среде: доступ к правосудию», 8 Ответственность за охрану окружающей среды 127, 139 (2000 год). В соответствии с законом о воде ЕС физические лица имеют имеющее прямую исковую силу материальное право на чистую воду. Если поставляемая вода не соответствует применимым стандартам безопасной питьевой воды, физическое лицо имеет право на уменьшение счета за воду, расторжение контракта на водоснабжение или на принуждение поставщика поставлять предусмотренную законом безопасную питьевую воду. 323 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Дело «Герра против Италии, Европейский суд по правам человека», Совет Европы Страна/местоположение: Италия, Манфредония Вопросы доступа к правосудию, связанные проблемы: Ст. 1(А)-(I) - Необеспечение защиты окружающей среды как нарушение «права на жилье» КРАТКОЕ ИЗЛОЖЕНИЕ269 Судебное решение, вынесенное Большой палатой *** СТАТЬЯ 8 КОНВЕНЦИИ II. Прямое воздействие токсичных выбросов на право заявителей на уважение их частной и семейной жизни означало, что Статья 8 применима. Заявители жаловались не на действие государства, а на его бездействие – предметом Статьи 8 была, по сути, защита физического лица от произвольного вмешательства государственных органов. Эта статья не просто обязывала государство воздерживаться от такого вмешательства: помимо этой прежде всего отрицательной принятой обязанности действенное соблюдение частной или семейной жизни может подразумевать положительные обязательства. В данном деле все, что необходимо было установить – это то, предприняли ли национальные органы власти необходимые шаги для обеспечения действенной защиты права заявителей на уважение их частной и семейной жизни. Министерство окружающей среды и Министерство здравоохранения приняли совместное заключение об отчете о безопасности, представленном заводом. Они дали префекту инструкции в отношении плана чрезвычайных мер, который он составил в 1992 году, и меры, необходимые для информирования местного населения. Однако задействованный Районный совет не получил к 7 декабря 1995 года никакого документа об этом заключении. Серьезное загрязнение окружающей среды может повлиять на благополучие граждан и мешать им жить в их домах, неблагоприятно воздействуя на их частную и семейную жизнь. Заявители ждали, вплоть до завершения производства удобрений в 1994 году, получения существенной информации, которая позволила бы им оценить 269 Настоящее краткое изложение из реестра не создает обязательства для суда. 324 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " риск, которому подвергались бы они и их семьи, если бы они продолжали жить в Манфредонии, городе, особенно подверженном опасности в случае аварии на заводе. Государство-ответчик не выполнило своих обязательств по обеспечению права заявителей на уважение их частной и семейной жизни. Заключение: Статья 8 применима и нарушение (единогласно). 325 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Французская НПО празднует постановление суда «Натура-2000» «Инвайормент Дэйли» № 1029, 12/07/01 Высший административный суд Франции блокировал разработку участкакандидата «Натура-2000» в Эльзасе. Постановление, объявленное в среду, представляет собой первый случай, когда французской судебной системой была признана юрисдикция директивы ЕС о среде обитания 1992 года. Постановление приостанавливает выданное ранее в этом году министерством сельского хозяйства разрешение на посадку виноградников на участке в верховье Рейна и интерпретируется как удар для различных сторон, включая охотников и землевладельцев, которые боролись в процессе «Натура-2000». Министерство сельского хозяйства настаивало, что планы разработки не должны блокироваться, поскольку данный участок является одним из нескольких сотен участков, выставлению которого в качестве кандидата на включение в сеть заповедников Европейского Союза «Натура-2000» помешала техническая деталь (ED 25/06/01). Суд отклонил этот аргумент, придя к заключению, что научное основание министерства окружающей среды для выставления участка в качестве кандидата на включение в сеть заповедников было обоснованным и поэтому техническая заминка в процессе не имела значения. Иск был подан сетью экологических НПО «Франс натюр энваронман» («ФНЭ»). Спикер «ФНЭ» сказал «Инвайормент Дэйли», что постановление суда стало важным шагом на пути совершенствования реализации директивы о среде обитания во Франции. ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ: ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ, http://www.conseiletat.FR/ TEL: +33 1 4020 80 00 ФНЭ, http://www.france-nature-environnement.org/ TEL: +33 238 62 44 48, ПРЕСС-РЕЛИЗ http://www.france-nature-environnement.org/pdf/CP2%20censeil1%20natura2000.pdf 326 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Из С. Стек, «ОКРУЖАЮЩАЯ СРЕДА, ДЕМОКРАТИЯ И БЛАГОСОСТОЯНИЕ», в процессе написания: Судебное дело «Защищенные леса»270, рассматриваемое Конституционным судом Венгрии271, уходит корнями в процесс приватизации национализированного имущества после изменений 1989 года. В 1992 года венгерский парламент принял закон о приватизации сельскохозяйственных угодий, в котором содержались положения о разукрупнении сельскохозяйственных кооперативов и распределении земель их членам. В законе делались различные исключения из того, что подлежало приватизации. Неприватизируемые земли включали национальные парки, территории, защищенные международными соглашениями, и другие защищенные природные территории, в случае если эти земли еще не обрабатывались в определенной форме.272 Формы обработки, в результате которых защищенные земли снова попадали в категорию приватизируемых, включали многие формы сельского хозяйства и виноградарства, но не включали выращиваемые леса. Фермеры, которые хотели получить выращиваемые леса в собственность при таком режиме защиты, отреагировали на законодательство лоббированием включения выращиваемых лесов в обрабатываемые земли, которые могут приватизироваться, даже находясь под защитой. Парламент пошел навстречу фермерам и внес поправку в закон, разрешающую приватизацию выращиваемых лесов. Это толкнуло группу не названных по имени граждан подать заявление в Конституционный суд о том, что поправка к закону нарушает два экологических права, предусмотренных Конституцией Венгрии. Первое из этих положений Конституции, Статья18,273 является довольно традиционной декларацией права на безопасную для здоровья окружающую среду. Вторым положением, Статья 70/D,274 предусматривается право человека на максимально высокий уровень физического и духовного здоровья. В хорошо обоснованном решении Конституционный суд Венгрии интерпретировал эти два конституционных права как конституционные права «третьего поколения». Таким образом, вместе взятые, они были объявлены судом не являющимися ни коллективными, ни индивидуальными правами. Не являясь основными правами, они не возлагали на государство конституционной задачи, которую государство могло бы свободно реализовывать по своему желанию. Выбирая термин «конституционное право третьего поколения», Суд провел аналогию с правом на жизнь на основании того, что ресурсы окружающей среды ограничены, большинство видов ущерба, наносимого окружающей среде, необратимо и окружающая среда является основой всего живого. Статьи 18 и 70/D, таким образом, должны, по мнению Суда, интерпретироваться таким образом, чтобы на государство возлагалось обязательство предоставлять законные и институциональные гарантии объективно высокого уровня защиты окружающей среды.275 Таким образом, если в какое-либо время государство гарантирует См. [сноску на дело] См. также Стек, С. «Новый этап законодательной борьбы за защиту окружающей среды в Центральной и Восточной Европе», Экорешение 15, 22-23 (зима 1995 года). 272 Важно заметить, что большинство таких защитных режимов было установлено во время правления коммунистов, когда земли были национализированы. 273 Сноска и цитата. 274 Сноска и цитата. 275 Сравните _____________ [датское дело или интерпретация и т.д., в которых говорится, что закон [конституция?] возлагает на государственные органы фундаментальное обязательство исполнять право на безопасную для здоровья окружающую среду в пределах их полномочий]. 270 271 327 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " определенный уровень защиты окружающей среды, эта гарантия не может произвольно быть изъята. Такая защита может быть уменьшена только пропорционально поддержке других конституционных прав или ценностей. Это далее подразумевает, по мнению Суда, что права, предусмотренные конституцией, могут в соответствующем случае служить основанием иска о требовании поддержания государством высоких объективных стандартов защиты окружающей среды. В данном случае заинтересованность членов кооператива получить вознаграждение путем получения права собственности была несравнима с интересом защиты лесов. Суд не упомянул, что сам статус собственности в отношении лесов не был распорядительным и что леса в принципе могут приватизироваться, но в этом случае обязательства владельцев должны быть усилены и государство должно попрежнему гарантировать объективно высокий уровень защиты лесов. Тот факт, что поправками не предусматривался такой высокий уровень защиты после перехода лесов в частные руки, указывал на то, что государство не выполнило своей основной обязанности обеспечить объективно высокий уровень защиты окружающей среды. Таким образом, суд признал поправки недействительными. Решение, на первый взгляд, замечательно глубиной обсуждения понятия «конституционные права третьего поколения». В этом мнении проводится различие, которое дает выбор, выходящий за рамки отдельного основного права, имеющего исковую силу, и его «противоположностью» – утвердительной, но обобщенной обязанностью государства. Это конституционное право третьего поколения придает некоторую конституционную материальность обязанности государства – т.е. народ осуществляет надзор за тем, как эта обязанность выполняется. С точки зрения политических реалий Восточной Европы такая концепция является смелым отступлением от традиционно патерналистической роли, которую играло государство, которому лучше всех известно, как выполнять свои обязанности, полагаясь на лучший опыт. Вместо того, чтобы быть сосредоточенным на правах, понятие конституционных прав третьего поколения больше касается относительной власти государства и народа и подтверждает мысль о том, что государство служит воле народа, а не наоборот. Венгерский суд провел параллель между правом на окружающую среду и правом на жизнь, подразумевая, что в определенных случаях физические лица могут обеспечивать правовой санкцией выполнение государством обязательства предоставлять условия, необходимые для жизни. Такая точка зрения может найти поддержку на Украине, где ученый по вопросам конституции заявил, что тот факт, что право на окружающую среду является «социальным намерением», а не индивидуальным имеющим исковую силу правом, не является препятствием для гарантирования этого права конституцией.276 Право на безопасную для здоровья окружающую среду, согласно этой точке зрения, является «на самом деле правом физического лица требовать соблюдения экологических стандартов, установленных законом».277 Обращаясь к таким конституционным правам третьего поколения, общественность может влиять на определенные объективные способы защиты окружающей среды различными путями, в См. также Ю. Шемшученко, «Права человека в области защиты окружающей среды в проекте новой Конституции Украины» в С. Дейманн и Б. Диссли и др., ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА: ЗАКОН, СУДЕБНЫЕ СПОРЫ И ДОСТУП К ПРАВОСУДИЮ. (Лондон: Камерун Мэй, 1996 г.), 3340, 35 («право человека на безопасную для здоровья окружающую среду на самом деле представляет собой право физического лица требовать соблюдения экологических стандартов, установленных законом.»). 276 Там же на стр. 35. 277 Там же. 328 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " том числе прямо оспаривать конституционность законов, как в данном случае, и другими путями, такими как участие в принятии решений об окружающей среде и установлении стандартов органами власти. Более того, если считается, что активное участие общественности в мерах по защите окружающей среды объективно усиливает защиту окружающей среды, концепция конституционного права третьего поколения на безопасную для здоровья окружающую среду должна служить основой для имеющего исковую силу материального права доступа к экологической информации. Другим важным аспектом дела является наличие двух отдельных конституционных прав в отношении окружающей среды в венгерской Конституции. В решении не проводится четкой границы между двумя положениями конституции, они всегда рассматриваются как единое целое. Следовательно, не всегда ясно, обращается ли решение суда и в какой степени обращается к конкретной редакции Статьи 70/D, в которой идет речь о «максимально высоком уровне» физического и духовного здоровья, положению, которое, как правило, отсутствует в конституциях стран Восточной Европы. Одной из точек зрения является то, что решение суда зависело от конкретной редакции Статьи 70/D. Но такое толкование не обеспечивает понимания значения права на безопасную окружающую среду и может обеднить содержание права, сделав его обобщенной, но не имеющей исковой силы обязанностью. Оно также породит отсутствие однообразия или громоздкую иерархию экологических прав в зависимости от наличия или отсутствия дополнительных положений. С другой стороны, можно поднять аргумент о том, что в контексте защиты окружающей среды Статья 70/D просто разъясняет и помогает интерпретировать Статью 18. В этом случае заключение Суда могло быть таким же независимо от того, имеется или отсутствует Статья 70/D. И тот факт, что такое положение может отсутствовать в других конституциях, был бы неуместным для потенциального применения решения в качестве убедительного прецедента в других юрисдикциях. Суд мог размышлять так, поскольку он не обусловил прямо свое решение содержанием Статьи 70/D. Вместо этого он провел параллели между рассматриваемыми как единое целое Статьями 18 и 70/D и правом на жизнь на основе того, что безопасная для здоровья окружающая среда является объективным условием права на жизнь. Далее, аргументы, использованные судом для обоснования его интерпретации права на безопасную для здоровья окружающую среду, применимы как к обеим статьям, вместе взятым, так и к Статье 18 отдельно. Конституционный суд Венгрии особенно активен. Одной из причин этого являются чрезвычайно либеральные правила выступления стороной по делу. Любое физическое лицо в любое время может подать иск в суд, оспаривая конституционность действующего или недавно принятого закона, независимо от требований дела или спора.278 Таким образом, в деле «Защищенные леса» податель иска – неназванная группа ученых-экологов – теряется на фоне того, что по сути является деклараторным решением. Путь, которым это дело об интерпретации права на безопасную для здоровья окружающую среду, попал в Конституционный суд Венгрии, сравним с делом Лопез Остра, которое рассматривалось Европейским судом по правам человека. Как упоминалось в Главе 1, в том деле Суд постановил, что местный орган власти несет ответственность за необеспечение определенного уровня защиты окружающей среды семье, подверженной пагубному воздействию промышленных отбросов, которые недостаточно перерабатывались на не имеющих лицензии очистных сооружениях недалеко от их места жительства. Хотя Европейской конвенцией по правам человека не 278 См. Конституцию Республики Венгрия, Ст. 32/A; см. также Закон XXXII 1989 года. 329 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " предусматривается конкретного права на безопасную для здоровья окружающую среду, Суд вынес свое решение на основании права на «жилье», предусмотренного Статьей 8 Конвенции. Два дела привели к одинаковому результату в отношении уровня защиты окружающей среды, который должны обеспечивать органы власти, но одно дело возникло на основе индивидуального и оспариваемого требования к ответственности, а другое – на основе обобщенной петиции в отношении деклараторного решения. В судебном деле Несовершеннолетние ОПОСА, кроме того, важную роль сыграл вопрос процессуальной правоспособности истцов возбудить иск от имени еще не родившихся поколений. На самом деле в постановлениях судов низших инстанций аргументы истцов в защиту процессуальной правоспособности были отклонены.279 Положение об открытой процессуальной правоспособности Венгрии делает возможным быстрый, прямой и недорогой доступ к Конституционному суду. В делах Лопез Остра, Несовершеннолетние ОПОСА, и «Защищенные леса» соответствующие суды не колеблясь дали довольно интересные и инновационные толкования фундаментальных юридических вопросов и даже расширили границы сравнительной конституциональной юриспруденции. Решение венгерского Конституционного суда, однако, еще более замечательно в силу того факта, что какихто семь лет до вынесения решения по делу «Защищенные леса» можно было только мечтать о том, чтобы высший судебный орган Венгрии провел независимый юридический анализ и пришел к максимально деполитизированному решению, соблюдаемому другими ветвями правительства. Хотя это наблюдение распространяется на всю деятельность суда, стоит по ходу дела заметить, что этот «молодой» конституционный суд внес существенный вклад в сравнительную юриспруденцию в области экологического права. 279 [остальная часть статьи? проверить] 330 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Судебное дело «Национальная ассоциация экологов» Милада Миркович Страна/местоположение: Словения, Блед Вопросы доступа к правосудию, связанные проблемы: Процессуальная правоспособность – Судебное дело Конституционного суда о процессуальной правоспособности НПО оспорить план пространства. Успешное дело (Постановление № U-I-30/95-26, 1/15-1996): Конституционный суд (КС) принял инициативу начать процедуру оценки конституционности и законности плана развития небольшой коммерческо-производственной зоны вглубь от прибрежной полосы озера Блед, которая была представлена неправительственной организацией «Drustvo ekologov Slovenije» и 25 физическим лицами. Он признал законный интерес НПО на основании Закона об охране окружающей среды, Статьи 4 (3) [опубликован в Официальной газете РС № 32/93], которой предусматривается, что защита окружающей среды является (помимо прочего) ответственностью профессиональных и других НПО, занимающихся защитой окружающей среды. КС признал, что НПО «Drustvo ekologov Slovenije» является субъектом, ответственным за защиту окружающей среды в соответствии с вышеприведенным положением, поскольку ее устав (внутренний регламент) определяет ее как профессиональное объединение, члены которого участвуют в экспертной работе в области исследования экосистем и их защиты, а также в педагогической работе и мероприятиях по популяризации этих вопросов. КС признал законный интерес физических лиц как инициаторов процесса на основании конституционного права на безопасную для здоровья окружающую среду проживания (Конституция Словении, Статья 72). Суд признал, что физическое лицо (любое) заинтересовано в предотвращении действий, наносящих ущерб окружающей среде, и что этот интерес не ограничивается окружающей средой вблизи его места проживания или предотвращением минимального ущерба, но он (этот интерес), несомненно, намного шире. Суд аннулировал план развития данной небольшой коммерческо-промышленной зоны, обнаружив, что этот план развития не соответствовал среднесрочному территориальному (пространственному) плану муниципалитета, а также долгосрочному государственному плану, кроме того в принятии плана развития имелись некоторые процедурные недостатки. P.S. Страничка в интернете КС Словении (н английском языке) находится по адресу: <http://www.sigov.si/us/eus-ds.html> с текстом Конституции < http://www.sigov.si/us/eususta.html> и Закона о КС: < http://www.sigov.si/us/eus-zuss.html>. 331 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Краткий обзор дела: Кейт Кук Ответчик против министра окружающей среды с другой стороны КОЗП [1997] Сборник решений Суда королевской скамьи 206: это дело касалось решения министра исключить, на экономических основаниях, зону межприливной глинистой отмели, известной как берег Лаппель, из Зоны специальной защиты (ЗСЗ), которая должна была быть обозначена согласно Директиве о диких птицах. Эта зона была необходима для расширения порта, который является местным важным источником занятости. Королевское общество защиты птиц (КОЗП) оспорило это решение на основании того, что оно противоречит директиве в том, что экономические соображения не могут приниматься во внимание при обозначении ЗСЗ. Дело дошло до Палаты лордов, которая передала вопрос об интерпретации директивы Европейскому суду (ЕС). ЕС в конечном итоге постановил, что согласно директиве критерии определения границ ЗСЗ были только орнитологическими, и что нельзя было принимать во внимание экономические соображения. Палата лордов применила постановление ЕС и признала, что решение было незаконным. Это дело имеет ряд интересных особенностей: оно иллюстрирует либеральные правила в отношении процессуальной правоспособности, действующие в Соединенном Королевстве Великобритания; оно также иллюстрирует центральную роль европейского законодательства и ЕС во многих внутренних делах, но, наверное самое важное, оно демонстрирует очень ограничительный подход к предоставлению временных мер судебной защиты в экологических делах Соединенного Королевства Великобритания. До передачи дела в ЕС Палата лордов отказалась предоставить временные меры судебной защиты, которые защитили бы участок до вынесения решения ЕС. Это означает, что к моменту вынесения решения ЕС (в пользу позиции, занятой КОЗП) участок уже был разрушен. Во временном средстве судебной защиты было отказано прежде всего на том основании, что КОЗП отказалось принять то, что известно как встречное обязательство по возмещению ущерба перед разработчиком (денежная сумма для компенсации убытков разработчика в случае предоставления средства судебной защиты и проигрыша КОЗП по иску). Есть другие дела, по которым суды Соединенного Королевства Великобритания приняли такой же ограничительный подход к предоставлению временных средств судебной защиты в экологических делах, и, вероятно, возникает вопрос о том, соответствует ли такой подход требованиям Статьи 9 Конвенции (достаточные и действенные средства судебной защиты, включая судебный запрет). Изучение этого конкретного дела будет сосредоточено на этом вопросе – будет кратко рассмотрен подход, принятый судами Соединенного Королевства Великобритания в этом контексте, и объяснено, почему неуместно в экологическом деле делать предоставление встречного обязательства решающим фактором при определении того, предоставлять ли временное средство судебной защиты до окончательного решения дела. 332 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Краткие обзоры дел представлены Питером Родериком, «Друзья Земли» Объездная дорога вокруг г. Салсбери В 1996 году правительство Великобритании планировало построить противоречивую объездную дорогу вокруг исторического города Салсбери. Через большой промежуток времени после завершения официального расследования Департамент транспорта (ДТ) подготовил «Вынужденный отчет по оценке дорожного движения». В этом отчете предсказывалось, какой объем дополнительного дорожного движения будет порожден строительством новой дороги. «Друзья Земли» запросили в ДТ копию отчета. ДТ отклонил запрос, мотивируя отказ помимо прочего тем, что отчет не является «экологической информацией» в значении Директивы 90/313/EEC и внутреннего законодательства Великобритании о перемещении. «Друзья Земли», поэтому, инициировали судебный контроль за ДТ. В письменных показаниях под присягой, данных до слушания, должностное лицо ДТ признало, что «после дополнительного юридического консультирования ... я был поставлен в известность о том, что вынужденная оценка дорожного движения может попадать под сферу определения» экологической информации. Однако ДТ попрежнему отказывался предоставить копию, аргументируя это тем, что информация была связана с вопросом, который был предметом официального расследования (поэтому находящееся в производстве освобождение было применимым), и конфиденциальных совещаний ДТ. За две недели до намеченного слушания суда ДТ предоставил «Друзьям Земли» копию отчета, поэтому слушание не состоялось. Это дело иллюстрирует, что государственные органы могут использовать несколько аргументов против предоставления общественности доступа к информации и что в таких случаях только угроза судебного слушания заставит их передумать. Оно также показывает, что государственным органам не нравится то, что решения суда, возможно, могут противоречить им или их воле, и, если оказывать на них давление, они раскроют эту информацию заранее, чтобы этого не произошло. ***** Пестициды и культуры В 2000 году «Друзья Земли» запросили в Министерстве сельского хозяйства, рыбного хозяйства и продовольствия (МСХРХП) Правительства Великобритании определенную информацию о согласии на опрыскивание глюфосинатным аммонием генетически измененных культур для устойчивости перед ним. Была предоставлена некоторая информация, но МСХРХП отказалось указать, какие испытания проводились или использовались в заявках на получение согласия «для установления безвредности гербицидов для людей, животных, растений и окружающей среды», а также раскрыть полные результаты этих испытаний. Статьей 14 Директивы 91/414/EEC «О размещении продуктов защиты растений на рынке» предусматривается, «без ущерба для Директивы совета 90/313/EEC», что «конфиденциальность не распространяется на ... обзор 333 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " результатов испытаний по установлению действенности вещества или продукта и их безвредности для людей, животных, растений и окружающей среды». МСХРХП утверждало, что информация была конфиденциальной с коммерческой точки зрения и что она была предоставлена добровольно. «Друзья Земли» до подачи иска написали письмо в МСХРХП, в котором говорилось, что они имели право на информацию на основании Директив 90/313/EEC и 91/414/EEC. Они отметили, что было трудно предусмотреть обстоятельства, в которых экологическая информация такого характера была бы конфиденциальной с коммерческой точки зрения, и, поскольку компания не могла получить согласие на опрыскивание пестицидом, если бы она не предоставила данную информацию, нельзя говорить, что эта информация была предоставлена добровольно. В ответ МСХРХП сказало, что оно больше не желало настаивать на том, что информация была предоставлена добровольно, и что оно намеревается написать компании и узнать, почему информация может удовлетворять «строгому критерию» коммерческой конфиденциальности. В момент написания данного документа данное судебное дело находится на этом этапе. Это дело снова иллюстрирует, что государственные органы могут использовать ряд аргументов для непредоставления информации и что в таких случаях необходима перспектива судебного дела для того, чтобы они передумали, хотя бы и частично до сих пор. Также важно отметить, что это чрезвычайно сложное дело в силу характера законодательства о пестицидах и количества запросов. И дело продвинулось так далеко только потому, что «Друзья Земли» являются достаточно крупной организацией, которая может себе позволить юридическое консультирование: небольшой общественной группе или физическому лицу так не повезло бы. Это подчеркивает необходимость механизма несудебного обжалования отказов. ***** В 1999 году «Друзья Земли» запросили в Европейской Комиссии (DG XI) копии двух проведенных для Комиссии обследований Директивы о переносе среды обитания и различных Директив об отходах Великобритании. Комиссия предоставила копии обследований, но их отдельные целые страницы были замазаны черными чернилами. «Друзья Земли» подали апелляцию Генеральному секретарю Комиссии в соответствии с требованием Кодекса поведения о доступе общественности к документам Комиссии и Совета, прилагаемого к Решению Комиссии 94/90/EC. Генеральный секретарь поддержал отказ Комиссии предоставить полные копии. Комиссия использовала тот аргумент, что документы попадали под исключение «защиты общественных интересов (судебные разбирательства, инспекции и расследования)». Для начала, в отношении обследования Директив об отходах Европейская комиссия также использовала тот аргумент, что применялось исключение «для защиты заинтересованности Комиссии в конфиденциальности ее собственных процессуальных действий», но Генеральный секретарь отбросил этот аргумент. В 2000 году «Друзья Земли» обжаловали эти отказы в Европейском омбудсмене. Эта организация настаивала, что документы были исследованиями, а не 334 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " расследованиями, и что демократическая подотчетность Комиссии означала, что общественность должна иметь право видеть объективное независимое исследование соблюдения экологического законодательства, проведенное для нее. Она также утверждала, что Комиссия действовала не в соответствии с Орхусской конвенцией. В марте 2000 года омбудсмен постановил, что Комиссия виновна в недобросовестном администрировании, отказавшись предоставить полные копии отчета, и дал Комиссии срок до 30 июня 2001 года на ответ. Омбудсмен постановил, что «разумно считать эти отчеты документами Комиссии, к которым должны применяться правила Решения 94/90/EC», и заявил следующее: 2.6 Интерпретация сферы применения «инспекций и расследований», предлагаемая Комиссией, может исключать публичное раскрытие любого документа учреждения, который может относиться к его роли хранителя договора согласно Статье 211 Договора ЕС. Соответственно, может быть запрещен публичный доступ к целым категориям документов, содержание которых связано с соблюдением государствами-членами общественного права и которые, следовательно, могут предоставить Комиссии фактические или юридические элементы для возможного установления нарушений в будущем... 2.7 Омбудсмен, следовательно, считает, что исключение, основанное на инспекциях и расследованиях, должно применяться только тогда, когда запрошенные документы были составлены в ходе расследования, связанного с производством по нарушению. Два отчета в этом деле были заказаны до расследования и с исключительной целью рассмотреть выбор, имеющийся у Комиссии. Пресс-релиз омбудсмена находится на: http://www.euro-ombudsman.eu.int/release/en/2001-03-20.htm Постановление суда, технически являющееся «проектом рекомендации»: http://www.euro-ombudsman.eu.int/recommen/en/000271.htm Это дело демонстрирует постоянный дефицит демократии в Комиссии и важность постоянных попыток общественности удерживать ее подотчетной. 335 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Приложение Пособия по обращению в суд для граждан: Германия: "Einmischen-rechtliche Wege der Bьrgerbeteiligung im Umweltschutz". (на немецком языке) Мексика: «Работа с юристами. Пособие для жителей сообществ и активистов экологического правосудия». (на испанском языке) Колумбия: «Пособие по участию общественности и юридическим механизмам защиты коллективных прав, включая право на безопасную для здоровья окружающую среду» (на испанском языке) Украина: «Как защитить экологические права граждан при помощи закона» (на украинском языке) Россия: «Защита окружающей среды: Руководство по юридическим действиям граждан России», 1994 г., Татьяна Захарченко, (на русском языке) (НРДС (США) и адвокаты экологии (Санкт-Петербург). Соединенное Королевство Великобритания: «Экологическая акция. Пособие гражданина», Плуто Пресс, 1998 г., Мартин Дэй Австралия: «Пособие по действиям без насилия, окружающей среде и закону» (ЕДО, Сидней) Канада, Мексика, США: «Руководство по участию общественности» ИДЕА (Мексика), WCELA (Канада) и E-LAW США (США). Румыния: «Законодательство об окружающей среде» (включает дела ECO Sens, России, Словакии, Венгрии и т.д.) (на румынском языке). Нидерланды: «Гринс обращается в суд» (на голландском языке) (1993-94 гг.). Канада: «Сила граждан для окружающей среды» (на французском языке), Издание VLB, 425 стр. (пособие по доступу к правосудию, судебному преследованию и участию в процессе оценки окружающей среды в Квебеке, Канада. Оно охватывает гражданские средства судебной защиты, частные обвинения и содержит рекомендации по обращению в суд. В нем также приводятся примеры побед и поражений и даются рекомендации о том, как действовать в дельнейшем.) 336 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Об авторах Андрий Андрюсевич, кандидат наук во Львовском Национальном Университете, ассистент в партнерстве «Орегон--Львовский Университет». Контактная информация: e-mail: andriy@elaw.org Марианна Большакова, менеджер Программы участия общественности Регионального экологического центра Центральной и Восточной Европы (РЭК). Контактная информация: Ady E. ut 9-11 2000 Szentendre, Hungary Тел.: (36 26) 504 000 e-mail: mbolshakova@rec.org Джон Бонин, преподаватель права, Университет штата Орегон, учредитель Всемирного союза экологического права (E-LAW) и эксперт-юрист Европейского ЭКО--форума. Контактная информация: School of Law 1221 University of Oregon Eugene, OR 97403 USA Тел.: +1 541 346 3827 Факс: +1 541 346 1564 e-mail: ejohn@elaw.org Олена Дмитренко, штатный юрист Юридической инициативы Центральной и Восточной Европы американской ассоциации адвокатов (ABA/CEELI), украинское отделение Контактная информация: e-mail: olena@abaceeli.kiev.ua Дженифер Глисон, штатный юрист отделения E-LAW в США Контактная информация: 1877 Garden Ave. Eugene, OR 97403 U.S.A. Тел.: 1-541-687-8454 Факс: 1-541-687-0535 337 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " E-mail: jen@elaw.org http://www.elaw.org Дэйвид Джекобстайн, партнер Программы экологического права и Программ ABA/CEELI на Украине и в Молдове. Контактная информация: Тел.: (1 202) 662 1950 e-mail : djacobstein@abaceeli.org Свитлана Кравченко, менеджер Проекта Европейского ЭКО--форума, соисполнительный директор Ассоциации экологического права ЦВЕ/ННГ (Ассоциация «Гута»), преподаватель права во Львовском Национальном Университете. Контактная информация: ул. Крушельницкой 2, г. Львов 79000, Украина Тел./факс: 380 322 971446 e-mail: slana@icmp.lviv.ua Брайян Рохан, Директор Программы экологического права и Программ ABA/CEELI на Украине и в Молдове. Контактная информация: Tel: (1 202) 662 1950 e-mail: brohan@abaceeli.org Ремо Савойя, член Европейской академии права в Будапеште и редактор страны журнала «Еуропеан Инвайорнментал Ло Ревью». Контактная информация: Borbely u. 5 1132 Budapest, Hungary Тел.: (36 1) 320 5006 e-mail: savoia@matavnet.hu Линн Сферазза, сотрудник по связям по вопросам экологического права ABA/CEELI Украина. Контактная информация: ул. Шовчовычна 9 г. Киев 01021, Украина Тел.: (380 44) 490-3702 Факс: (380 44) 490-3705 e-mail: Lsferrazza@abaceeli.kiev.ua 338 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Дмитрий Скрыльников, Соисполнительный директор Ассоциации «Гута» и Исполнительный директор «Экоправо-Львив». Контактная информация: ул. Крушельницкой 2, г. Львов,79000, Украина Тел./факс: 380 322 971446 e-mail: dmitry@darkwing.uoregon.edu web: http://ecopravo.lviv.ua Стивен Стек, старший юрист РЭК и командированный научный сотрудник Института восточноевропейского права и русистики Лейденского Университета. Контактная информация: Ady E. ut 9-11 2000 Szentendre, Hungary Тел.: (36 26) 504 000 e-mail: sstec@rec.org Магдольна Тот Наги, Руководитель Программы участия общественности РЭК Контактная информация: Ady E. ut 9-11 2000 Szentendre, Hungary Тел.: (36 26) 504 000 e-mail: mtothnagy@rec.org Людмила Унгуряну, штатный юрист отделения ABA/CEELI в Молдове. Контактная информация: e-mail: office@abaceeli.dnt.md 339 DRAFT "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " Приложение Неисчерпывающий перечень вопросов реализации Статьи 9 1. Органы 1.1 Независимый и непредвзятый суд 1.2 Другой независимый и непредвзятый орган, учрежденный законом об инф. 1.3 Другой независимый и непредвзятый орган, учрежденный законом об инф. 1.4 Государственный орган с процедурой пересмотра, учрежденный законом 1.5 Административный орган с возможной процедурой предварительного рассмотрения для участия 1.6 Органы для административных и судебных процедур оспаривания действий и бездействия частных лиц и государственных органов, противоречащих положениям национального законодательства об окружающей среде 2. Процедуры Информация 2.1 Основная процедура пересмотра судом или независимым органом, служащая основой обязательного решения 2.2 Дополнительная недорогая процедура рассмотрения для информации 2.3 Процедура пересмотра, установленная законом Участие 2.4 Основная процедура пересмотра в отношении участия в оспаривании материальной и процедурной законности решения, действия или бездействия в соответствии со Статьей 6 [может требоваться исчерпание административных процедур рассмотрения] 2.5 Предварительная процедура рассмотрения для участия по желанию Общественное применение правовых санкций в отношении законодательства об окружающей среде 2.6 Административные или судебные процедуры оспаривания действий и бездействия физическими лицами и государственными органами, противоречащие положениям национального законодательства об окружающей среде 3. Требования о процессуальной правоспособности 3.1 В связи с запросами информации 3.2 В связи с участием общественности в принятии решений 3.3 В связи с общественным применением правовых санкций в отношении законодательства об окружающей среде 3.4 Плюс механизмы содействия процессуальной правоспособности и отсутствию дискриминации в общем 4. Средства судебной защиты 4.1 Доступность судебного запрета 4.2 Достаточные средства судебной защиты 4.3 Эффективные средства судебной защиты 4.4 Плюс механизмы содействия обеспечению соблюдения административных и судебных решений в общем 340 DRAFT парагр. 1, 2 1, 2 1 1 2 3 1 1 1 2 2 3 1 2 3 4, 5 4 4 4 5 "РУКОВОДСТВО ПО ВОПРОСАМ ДОСТУПА К ПРАВОСУДИЮ " 5. Процедуры в общем 5.1 Все процедуры должны быть справедливыми и беспристрастными 5.2 Все процедуры должны быть своевременными 5.3 Все процедуры не должны быть недопустимо дорогими (кроме того, что запросы информации для рассмотрения должны быть бесплатными или недорогими) 5.4 Решения должны быть доступными для общественности 4 4 4 4 6. Гласность 6.1 Предоставление информации о доступе к административным и судебным процедурам рассмотрения (кроме уведомления о доступности для рассмотрения после отказа в предоставлении информации) 5 7. Предоставление механизмов содействия устранению или уменьшению финансовых и других барьеров для доступа к правосудию 5 341 DRAFT
