Текст ОБРАЩЕНИЯ (59.5 Кбайт 2012-06
реклама
Выступление на заседании совета юристов 29 мая 2012 года О правовом регулировании деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований Добрый день уважаемые коллеги! Принятие в феврале прошедшего года Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Федеральный закон №6-ФЗ) стало знаковым для становления внешнего финансового контроля на территории Российской Федерации. Именно данным Федеральным законом 6-ФЗ заложен фундамент правового регулирования, формирования и деятельности постоянно действующих органов внешнего муниципального финансового контроля. И сегодня в своем выступлении я хотела бы остановиться на основных моментах правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, освятить проблемы, возникающие в связи с их формированием и осуществлением деятельности. Согласно Федеральному закону 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему. Контрольно-счетные органы (КСО) обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Их деятельность основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа. Контрольно-счетный орган муниципального образования может обладать правами юридического лица. Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. В составе органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа. Которые могут быть отнесены к муниципальным должностям и срок их полномочий не может быть менее чем срок полномочий представительного органа. В состав аппарата контрольно-счетного органа входят инспекторы и иные штатные работники. На инспекторов контрольно-счетных органов возлагаются обязанности по организации и непосредственному проведению внешнего муниципального финансового контроля. 2 Таковы основные требования, предъявляемые к формированию муниципального контрольно-счетного органа Федеральным законом 6-ФЗ. Вместе с тем, Федеральным законом 6-ФЗ ряд вопросов в отношении органов внешнего муниципального финансового контроля отнесен к регулированию субъектом Российской Федерации. В целях выполнения требований федерального законодательства принят ряд нормативных правовых актов Новгородской области, а именно: внесены изменения в областной закон от 12.07.2007 № 140-ОЗ «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности лиц, замещающих муниципальные должности в Новгородской области» (должности председателя, заместителя председателя и аудитора контрольно-счетного органа муниципального образования отнесены к муниципальным должностям в Новгородской области); изменены нормы областного закона от 25.12.2007 № 240-ОЗ «О некоторых вопросах правового регулирования муниципальной службы в Новгородской области» (определен перечень должностей муниципальной службы в аппарате контрольно-счетного органа муниципального образования, и произведено соотношение указанных должностей и должностей государственной гражданской службы Новгородской области); принят областной закон от 04.10.2011 № 1073-ОЗ «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, расположенных на территории Новгородской области» (установлены сроки совершения ряда действий, связанных с непосредственным осуществлением возложенных на контрольно-счетные органы полномочий); подготовлен проект областного закона по внесению изменений в областной закон от 01.07.2010 № 791-ОЗ «Об административных правонарушениях» в части установления административной ответственности за неисполнение законных требований и запросов должностных лиц контрольно-счетных органов муниципальных образований, а также воспрепятствование осуществлению ими возложенных на них должностных полномочий (законопроект принят в первом чтении на заседании Новгородской областной Думы в мае 2012 года и планируется к рассмотрению также в июне текущего года). Таким образом, можно сказать, что законодательная база федерального и регионального уровней, является достаточной для надлежащего функционирования контрольно-счетных органов муниципальных образований Новгородской области. Вместе с тем, правовое регулирование организации и деятельности муниципальных контрольно-счетных органов, осуществляется также и муниципальными правовыми актами (прежде всего уставами муниципальных образований и соответствующими положениями о контрольно-счетном органе). По состоянию на сегодняшний день внесены необходимые изменения в уставы всех муниципальных районов и городского округа области, приняты представительными органами 3 соответствующие положения. На отдельных нормах указанных положений я и хочу заострить ваше внимание, уважаемые коллеги. В связи с тем, что Счетная палата Новгородской области оказывает постоянную консультационную и практическую помощь работникам контрольно-счетных органов муниципальных образований, то в рамках проведения рабочих встреч были проанализированы принятые положения о контрольно-счетных органах муниципальных образований. Анализ показал, данные положения содержат нормы как противоречащие, так и не соответствующие федеральному и областному законодательству. Основными допущенными нарушениями и недостатками являются: 1) образование контрольно-счетного органа в форме муниципального казенного учреждения, что противоречит Федеральному закону 6-ФЗ и умаляет полномочия контрольно-счетного органа в принятии решений именно как органа местного самоуправления; 2) ненаделение контрольно-счетного органа муниципального района (таких существует 8 КСО) правами юридического лица, что не нацелено на организационную и функциональную независимость органа внешнего финансового контроля, как того требует Федеральный закон 6-ФЗ; 3) отнесение должностей председателя, аудитора муниципального КСО к должностям муниципальной службы, в то время как в соответствии с областным законом указанные должности являются муниципальными должностями; 4) закрепление такого основания досрочного освобождения от должности председателя контрольно-счетного органа как достижением им предельного возраста пребывания в должности - 65 лет, вместе с тем ни федеральным, ни областным законодательством для лиц, замещающих муниципальные должности, соответствующий возрастной ценз не установлен; 5) отсутствие в составе контрольно-счетного органа аппарата, что противоречит Федеральному закону 6-ФЗ, согласно которому контрольносчетный орган в обязательном порядке состоит из председателя и аппарата; 6) включение в аппарат контрольно-счетного органа только служащих, которые не являются муниципальными служащими, а, следовательно, на них, исходя из Федерального закона № 6-ФЗ, Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», невозможно возложить непосредственное осуществление полномочий контрольно-счетного органа по осуществлению внешнего финансового контроля, они могут лишь исполнять обязанности по техническому обеспечению деятельности органа; 7) отсутствие в составе аппарата контрольно-счетного инспекторов, то есть соответствующих должностных лиц, на которых могут быть возложены обязанности по организации и непосредственному проведению муниципального финансового контроля в пределах компетенции контрольно-счётного органа муниципального образования, что также не соответствует федеральному законодательству; 4 8) определение контрольно-счетного органа как органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», что не соответствует федеральному законодательству, так как контрольно-счетный орган может осуществлять полномочия только в сфере внешнего муниципального финансового контроля, а рассматриваемые полномочия не отнесены к указанной сфере. Руководителям контрольно-счетных органов рекомендовано привести принятые муниципальные правовые акты в соответствие с требованиями законодательства. Важным аспектом в работе КСО является и необходимость принятии локальных правовых актов непосредственно руководителем контрольносчетного органа. Контрольно-счетный орган осуществляет свою деятельность самостоятельно и для организации его внутренней работы необходимо: -принять регламент муниципального контрольно-счетного органа основной документ, определяющий внутренние вопросы деятельности, порядок ведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; -утвердить стандарты внешнего муниципального финансового контроля; -решить вопрос по ведению бухгалтерского учета КСО (практика показывает, что в основном имеет место заключение договора оказания услуг, что требует соответствующей оплаты оказанных услуг. Однако в ряде муниципалитетов в целях оптимизации бюджетных средств пошли по пути заключения соглашения на безвозмездной основе, согласно которому местная администрация осуществляет бухгалтерское обеспечение деятельности КСО; -принять инструкцию по делопроизводству в КСО и утвердить номенклатуру дел; -урегулировать вопросы, связанные с кадровой работой, а именно: заключить в установленном порядке трудовые договора, должностные инструкции в соответствии с замещаемой должностью работников КСО, утвердить служебный распорядок КСО; принять положение о дополнительных и других выплатах лицам, замещающим в КСО должности муниципальной службы и иные локальные акты в соответствии с требования законодательства. Следующее о чем хотелось бы также сегодня сказать, это о необходимости совершения ряда действий (в том числе и работниками юридических служб муниципалитетов) по создания отлаженной системы осуществления внешнего финансового контроля на территории области. В настоящее время созданы и функционируют контрольно-счетные органы в городском округе Великий Новгород и во всех муниципальных районах области. Однако имеется задача по организации внешнего 5 финансового контроля в городских, сельских поселениях области. Это вовсе не означает, что там нужно создавать КСО. Федеральным законом №6-ФЗ предоставлено право представительным органам поселений, входящих в состав муниципального района, заключать соглашения с представительным органом муниципального района о передаче контрольно-счетному органу муниципального района полномочий контрольно-счетного органа поселения по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В целях реализации предоставленной возможности контрольносчетными органами муниципальных образований ведется работа по заключению соответствующих соглашений, но не так быстро как хотелось бы. Более чем в половине из 127 городских и сельских поселений Новгородской области переданы соответствующие полномочия. Работу в данном направлении необходимо усилить, активизировать процесс заключения трехсторонних соглашений, проекты которых были направлены в адрес муниципальных районов. Обратите также внимание на необходимость передачи финансовых средств из бюджетов поселений в бюджет муниципального района на осуществление переданных полномочий. Рекомендуемый расчет объема иных межбюджетных трансфертов был подготовлен Счетной палатой и направлен также в адрес муниципалитетов. Согласно Федеральному закону 6-ФЗ контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации вправе оказывать контрольно-счетным органам муниципальных образований организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь. Используя предоставленную федеральным законодательством возможность, Счетная палата Новгородской области в 2012 году поставила перед собой задачу – оказать максимальную помощь муниципальным образованиям в становлении внешнего муниципального финансового контроля в Новгородской области. Прежде всего, состоялись встречи назначенных на должности руководителей контрольно-счетных органов муниципальных образований и председателя Счетной палаты Новгородской области. 3 февраля 2012 года Счетной палатой Новгородской области совместно с Новгородской областной Думой проведен семинар для руководителей контрольно-счетных органов муниципальных образований области. На семинаре рассмотрены вопросы организации деятельности контрольносчетных органов муниципальных образований, освещены основные подходы к проведению контрольных мероприятий, даны рекомендации по повышению эффективности работы контрольно-счетных органов. 31 мая текущего года планируется проведение очередного семинара – совещания с руководителями контрольно-счетных органов муниципальных образований. Помимо названных мероприятий председатель, сотрудники Счетной палаты постоянно приглашаются на совещания, проводимые с участием специалистов органов местного самоуправления, примером тому является и наша сегодняшняя встреча. 6 Более того, по вопросам осуществления контрольной деятельности сотрудниками Счетной палаты Новгородской области оказывается постоянная консультационная и практическая помощь КСО муниципальных образований. И в дальнейшем планируется взаимодействие только укреплять. Так, к примеру, в настоящее время подготовлен проект соглашения о взаимодействии между областной палатой и соответствующим контрольносчетным органом муниципального района и городского округа, предметом которого является сотрудничество сторон в сфере осуществления внешнего финансового контроля. Данный проектом регулирует механизм взаимодействия по таким вопросам как: -проведение совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий; -методологическое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов, в том числе разработка стандартов внешнего финансового контроля; -обмен опытом и содействие повышению квалификации кадров контрольно-счетных органов муниципальных образований. Планируется заключить данное соглашение непосредственно с контрольно - счетным органом муниципального образования, который обладает правами юридического лица, а также с представительным органом муниципального образования, в случае, если орган внешнего финансового контроля не является юридическим лицом. Если говорить о перспективе, то с целью формирования системы финансового контроля, координации деятельности и укрепления сотрудничества контрольно-счетных органов, во многих субъектах Российской Федерации создаются региональные объединения КСО (Советы, Союзы, Ассоциации). К созданию такого объединения хотелось бы и нам подойти. И в заключении хочу отметить, что п роцесс по осуществлению внешнего финансового контроля в муниципальных образования области, исходя из проведенных Счетной палатой области контрольных мероприятий, запущен и вновь созданные службы могут координально изменить ситуацию, так как именно их деятельность носит в первую очередь созидательный характер , то есть направлена на выявление нарушений бюджетного законодательства с целью их дальнейшего недопущения, совершенствования бюджетного процесса в муниципальных образованиях. Однако учитывая тот факт, что численность контрольно-счетных органов, как правило, составляет 1-2 человека и это лица, обладающие определенным опытом лишь в финансовой сфере, им необходима помощь в юридическом сопро вождении их деятельности, поэтому Ваша поддержка в период становления КСО играет большую роль. 7 Надеюсь, мне удалось освятить основные процессы, имеющие место в сфере становления и развития внешнего муниципального финансового контроля. Готова ответить на ваши вопросы. Спасибо за внимание.
