о некоторых аспектах комплексного правового регулирования

В.Е. БЕЛОВ,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры «Гражданское право»
Финансового университета
при Правительстве Российской Федерации
BELOV Valery Yevgenyevich,
PhD (Law), Assistant Professor,
Department of Civil Law,
Financial University
under the Government of the Russian Federation
О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ КОМПЛЕКСНОГО ПРАВОВОГО
РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ:
НА ПРИМЕРЕ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ
About some aspects of integrated legal regulation of economic relations – evidence
from state and municipal order area
Аннотация: в статье рассматриваются вопросы, касающиеся комплексного
правового регулирования отношений в сфере экономики. На примере сферы
государственных и муниципальных заказов автор показывает, чем обусловлен
комплексный характер правового регулирования, в чем он проявляется.
Отмечается проблема достижения баланса частных и публичных интересов в
данной сфере.
Annotation: The article deals with matters concerned with integrated legal regulation
of economic relations. In terms of state and municipal order area the author shows
where the integrated nature of legal regulation arises from and where it is manifested
in. It describes the issue of achieving a balance of private and public convenience in
this area.
Ключевые слова: комплексное правовое регулирование, экономика,
государственные заказы, муниципальные заказы, государство, бизнес, баланс
интересов
Key words: integrated legal regulation, economy, state order, municipal order,
government, business, balance of convenience
Решение выдвинутых в настоящее время практических задач может быть
эффективно обеспечено только на основе познания дуализма права и
2
комплексного законодательного регулирования общественных отношений,
определяющих суть конвергенции частного и публичного права, ее содержание
и формы1. Комплексно-правовое регулирование имущественных отношений в
сфере экономики начиная со второй половины XX века становится ведущим
направлением в национальном законодательстве всех промышленно развитых
стран мира2. При этом достижение баланса публичного и частного права в
регулировании экономики является одновременно и целью, и необходимым
условием ее эффективного функционирования3.
Н.М. Коршунов отметил, что под взаимопроникновением частного и
публичного права в рамках их конвергенции следует понимать проникновение
частноправового метода регулирования в публичную сферу общественных
отношений, а публично-правового – в частную. При этом как частное, так и
публичное право в полной мере сохраняют свою юридическую сущность,
системные признаки и специфические особенности. В рамках конвергенции
частного и публичного права эти их системные признаки и специфические
особенности находят отражение в структурных элементах соответствующих
методов правового регулирования, получающих нормативное закрепление в
принципах, нормах и институтах комплексных отраслей законодательства.
Данный автор, в частности,
законодательства,
как
выделил такие новые комплексные отрасли
информационное,
транспортное,
космическое,
социальное, природоохранное, таможенное, миграционное законодательство, а
также
законодательство
о
здравоохранении,
образовании,
техническом
регулировании4. В.П. Мозолин говорит о макроправовом комплексном
регулировании имущественных отношений в сфере экономики. Под таковым
См.: Хабриева Т.Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства и
сравнительного правоведения. 2010. № 1. С. 4,5; Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права:
проблемы теории и практики. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 6-8 и др.
2
Мозолин В.П. О макро- и микроправовом регулировании комплексных имущественных отношений в сфере
экономики // Новое в гражданском законодательстве: баланс публичных и частных интересов: материалы для
YII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся / отв. ред. Н.Г. Доронина. М.: Институт
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД
«Юриспруденция», 2012. С. 9.
3
См.: Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал
российского права. 2012. № 2. С. 13.
4
Коршунов Н.М. Указ. соч. С. 37, 237-238.
1
3
данный автор понимает правовое регулирование нормами частного и
публичного права имущественных отношений, объединяемых законодателем в
отдельные структурно-комплексные образования. Данные образования могут
создаваться в виде межотраслевых федеральных кодексов и (или) иных
федеральных законов, действующих в форме межотраслевых правовых
институтов.
К
последним
указанный
автор,
в
частности,
относит
законодательство о недропользовании, законодательство об акционерных
обществах, банковское право, законодательство о защите прав потребителей,
законодательство о госзаказе5.
Законодательство о государственных и муниципальных заказах в
широком понимании, включающее не только Федеральный закон от 21 июля
2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение
работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее –
Закон о размещении заказов)6, но и иные законодательные и подзаконные
нормативные правовые акты, регулирующие весь комплекс отношений в
рассматриваемой сфере, является характерным примером комплексной отрасли
законодательства.
Что
предопределяет
комплексный
характер
правового
регулирования отношений в рассматриваемой сфере? Как и в иных
ситуациях, это, прежде всего, необходимость учета публичных и частных
интересов. Публичные интересы в данной сфере обусловлены особой целевой
направленностью рассматриваемых отношений, связанной с удовлетворением
публичных (общественных) потребностей в товарах, результатах работ,
услугах. На эту сферу ежегодно выделяются значительные объемы бюджетных
средств и средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств
налогоплательщиков)7.
В
качестве
контрагентов
публично-правовых
образований по государственным и муниципальным контрактам выступают
Мозолин В.П. Указ. соч. С. 10-11.
СЗ РФ. 2005. № 30 (часть 1). Ст. 3105
7
Так, в совокупности на закупки в государственном секторе экономики ежегодно расходуется около 13 трлн.
руб., что составляет около 1/5 всего внутреннего спроса (см.: тезисы выступления министра экономического
развития России Э.С. Набиуллиной на открытии форума-выставки «ГОСЗАКАЗ-2012» 15 февраля 2012 г. //
URL: http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 16.02.2012).
5
6
4
субъекты, имеющие частные интересы.
Речь, таким образом, идет о
необходимости
интересов
оптимального
сочетания
публично-правовых
образований и интересов бизнеса, участвующего в исполнении заказов.
Практика показывает, что комплексный характер правового
регулирования
отношений
в
сфере
экономики
предопределяется
программными документами среднесрочного и долгосрочного характера.
Количество такого рода документов в последнее время возрастает. Речь, в
частности, идет о государственных программах и проектах среднесрочного и
долгосрочного характера, включая целевые программы различного уровня,
федеральную адресную инвестиционную программу, национальные проекты. К
программным
затрагивающим
документам
комплексного
рассматриваемую
сферу,
характера,
можно
непосредственно
отнести
Концепцию
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года8, Стратегию национальной безопасности Российской
Федерации до 2020 года9,
Программу развития конкуренции в Российской
Федерации10, Национальный план противодействия коррупции11 и многие
другие документы.
Н.М. Коршунов сделал важный вывод о том, что глобализационные
процессы в сфере права так или иначе являются направлениями или способами
конвергенции (сближения) национальных правовых систем и их элементов,
выступающей одним из стратегических факторов формирования мирового
правопорядка12.
Рассматриваемые
вопросы
находят
непосредственное
отражение и в объективных процессах преобразования права в условиях
глобализации. Как известно, на фоне мирового экономического кризиса
практически перед всеми государствами остро встал вопрос о необходимости
повышения эффективности государственных расходов, что самым тесным
образом связано со сферой государственных и муниципальных заказов. На
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (СЗ РФ. 2008. № 47. Ст. 5489).
Утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 (URL: http://www.scrf.gov.ru (дата обращения:
09.07.2009).
10
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. № 691-р (СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2736).
11
Утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568 (Российская газета. 2008. 5 августа).
12
Коршунов Н.М. Указ. соч. С. 223-224.
8
9
5
сближение национальных правовых систем в сфере государственных и
муниципальных
заказов
(публичных,
общественных
закупок
-
в
соответствии с западной терминологией) нацелены соответствующие
международные правовые акты (документы). Так, о выработке общих
подходов применительно к противодействию такому общемировому злу как
коррупция говорится в Конвенции ООН против коррупции13. При этом статья 9
данной Конвенции посвящена публичным закупкам и управлению публичными
финансами с точки зрения предупреждения коррупции. На правовую
интеграцию в рассматриваемой сфере направлен новый Типовой закон о
публичных закупках, принятый Комиссией Организации Объединенных Наций
по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) 1 июля 2011 года14 и другие
документы.
Следует отметить, что в последнее время рассматриваемые отношения
привлекают к себе дополнительное внимание в связи с перспективой создания
в России федеральной контрактной системы. Так, в Бюджетном послании
Президента РФ от 25 мая 2009 г. «О бюджетной политике в 2010-2012 годах»
особо
отмечена
необходимость
создания
комплексной
федеральной
контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов
выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них
параметрам и утвержденным показателям бюджета15. Смысл федеральной
контрактной системы заключается в систематизации, упорядочении всего
сложного комплекса отношений, связанных с определением государственных и
муниципальных нужд, размещением заказов, заключением государственных и
муниципальных контрактов, а также исполнением контрактных (договорных)
обязательств.
Федеральная контрактная система рассматривается как важнейший
инструмент повышения эффективности бюджетных расходов, не случайно,
Принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года и вступила в силу для России 8 июня 2006 года
(Бюллетень международных договоров. 2006. № 10).
14
Данный Типовой закон заменил Типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг 1994 года
(URL:http://www.uncitral.org).
15
URL: http://www.kremlin.ru (дата обращения: 10.08.2009).
13
6
что формированию такой системы уделено особое внимание в Программе
Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на
период до 2012 года (далее – Программа)16. В данной Программе контрактные
отношения рассматриваются как частноправовой институт. Одновременно
данный институт выступает в качестве важнейшего механизма достижения
цели публично-правового характера - повышения эффективности бюджетных
расходов. В целом же правовое регулирование в рамках формируемой
контрактной системы будет носить комплексный характер, о чем прямо
говорится в концепции проекта федерального закона «О федеральной
контрактной системе» применительно к месту будущего закона в системе
действующего законодательства. В данном документе отмечается, что
положения
законопроекта
относятся
к
отраслям
законодательства
-
«гражданское право», «административное право», «финансовое право»17.
В существующей на сегодняшний день законодательной базе по
государственным и муниципальным заказам можно увидеть достаточно много
примеров, свидетельствующих о взаимопроникновении методов правового
регулирования частного и публичного права. Так, размещение заказов,
поскольку оно базируется на нормах ст. 447-449 ГК РФ, изначально было
отнесено к сфере гражданско-правового регулирования. Это обстоятельство
легло в основу обоснования необходимости принятия единого для всей
Российской Федерации правового акта – ранее упоминавшегося Закона о
размещении заказов. При этом в ч. 1 ст. 2 данного Закона говорится о том, что
законодательство
о
размещении
заказов основывается
на
положениях
Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ. Таким образом,
комплексный характер правового регулирования в рассматриваемой сфере
Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р (СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3720). В
соответствии с п. 2 указанного распоряжения Минфин России и другие федеральные органы исполнительной
власти обязаны руководствоваться положениями Программы при формировании и организации исполнения
федерального бюджета, а также при подготовке проектов федеральных законов и иных нормативных правовых
актов. Тем самым прослеживается непосредственная связь между программным документом и будущим
нормативным правовым актом.
17
См.: концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» // офиц. сайт
Минэкономразвития России (URL:http://www.economy.gov.ru (дата обращения: 09.07.2011).
16
7
предопределен помимо прочего необходимостью сочетания соответствующих
норм гражданского и бюджетного законодательства.
Несмотря на то, что в Законе о размещении заказов не отмечается, что
законодательство о размещении заказов включает и соответствующие нормы
административного права, фактически это имеет место, в том числе и в самом
рассматриваемом Законе, формально относящемся к категории гражданскоправовых актов. Так, например, предусмотрена публично-правовая защита прав
и законных интересов участников размещения заказов. Речь идет о главе 8
данного Закона, устанавливающей административный порядок рассмотрения
жалоб указанных субъектов. Также Законом предусмотрено создание системы
контроля
(уполномоченных
органов на федеральном,
региональном
и
муниципальных уровнях) в сфере размещения заказов. Указанные и иные
нормы публично-правового характера применяются в гражданско-правовом
законе с целью достижения баланса интересов участников размещения заказов
и государственных (муниципальных) заказчиков, выступающих от имени
соответствующих публично-правовых образований, т.е. частноправовых и
публично-правовых интересов.
Можно отметить и иные проявления комплексного характера правового
регулирования в рассматриваемой сфере отношений. Так, в ст. 28 Бюджетного
кодекса РФ закреплен принцип результативности и эффективности
использования
бюджетных
средств.
Реализация
данного
публичного
принципа неразрывно связана с применением норм частного
права,
касающихся заключения и исполнения государственных и муниципальных
контрактов (договоров). Следует отметить, что в новом комплексном
законопроекте «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ и услуг» речь идет о формировании нового по сути комплексного
принципа – принципа
результативности и эффективности федеральной
контрактной системы, более емкого, чем ныне действующий принцип
бюджетного
прозрачности
права.
Такой
(открытости)
принцип
также
бюджетного
не
может
права
быть
как
принцип
реализован
без
8
соответствующих
гражданско-правовых
норм,
касающихся
размещения
заказов, заключения контрактов и исполнения контрактных обязательств. В
новом законопроекте «О федеральной контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ и услуг» предлагается закрепить такой комплексный принцип
как принцип информационной открытости (прозрачности) федеральной
контрактной системы, также как и в предыдущем случае, отражающий как
частноправовые,
так
и
публично-правовые
составляющие
правового
регулирования процесса формирования и реализации государственных и
муниципальных заказов.
Представляется, что одной из основных проблем, связанных с
комплексным характером правового регулирования тех или иных
отношений является проблема достижение баланса частных и публичных
интересов. При этом, помимо прочего, особенно актуальным, на наш взгляд,
является то, чтобы за публичными интересами «не потерялись частные
интересы».
В.И. Ивановым в одной из публикаций затронуты исключительно
важные, на наш взгляд, вопросы, касающиеся общественных отношений,
являющихся предметом правового регулирования, как базисных отношений, на
основе которых формируются соответствующие правоотношения18. Для
разрешения
проблем,
касающихся
разделения
частных
и
публичных
отношений, оптимального соотношения частного и публичного в отношениях
комплексного характера, достижения баланса публичных и частных интересов
требуется выработка определенных доктринальных подходов.
Вышеуказанные
вопросы
тесно
связаны
с
законотворческой
деятельностью, поскольку базовые отношения должны предопределять, каким
должно быть правовое регулирование, задавать вектор этого регулирования. Не
определившись до конца, с какими отношениями мы имеем дело – частными
или
публичными,
нельзя
выстроить
правильную
систему
правового
Иванов В.И. Частные отношения: постановка вопроса // Образование и право. 2011. № 5 (21). С. 48-55. Данная
работа опубликована также в издании: Иванов В.И. Избранное. М.: Юридическое издательство
«ЮРКОМПАНИ», 2012. С. 160-168.
18
9
регулирования, в том числе в отношении приоритетов частного и публичного.
В этой связи также особую актуальность имеет замечание проф. В.И. Иванова о
необходимости проведения в области законотворчества дифференциации норм,
регулирующих частные и публичные отношения. Нужно, чтобы в законах
граждане, в том числе представители бизнеса, ясно видели пределы
предоставленной им государством свободы и автономии. В самих нормах права
должно содержаться четкое указание на их частную или публичную правовую
природу19. Изначальное отсутствие четкого разделения публичных и частных
отношений, соотношения публичного и частного в комплексных отношениях
не может не отражаться на принимаемых законодательных актах. Граждане не
всегда четко представляют себе, в каком поле правового регулирования они
находятся – частноправовом или публично-правовом. Анализ показывает, что
одного факта закрепления тех или иных институтов в гражданском
законодательстве не всегда оказывается достаточно для их однозначного
отнесения к числу частноправовых институтов, а соответствующих базовых
отношений – к частным отношениям. В качестве примера опять-таки можно
привести отношения, связанные с государственными и муниципальными
заказами. Как известно, институт соответствующих государственных и
муниципальных контрактов нашел отражение в части второй Гражданского
кодекса РФ, поэтому, казалось бы, формально должен был бы рассматриваться
в качестве института частного права. При этом в юридической науке
отсутствует единое мнение по поводу правовой природы государственных и
муниципальных контрактов (договоров): говорится как о частноправовом, так и
публично-правовом
(административном)
характере
этих
отношений20.
Проявления такого рода неоднозначного подхода к правовой природе
Иванов В.И. Указ. Соч. С. 54-55.
Применительно к правовой природе заключаемых в этой сфере контрактов (договоров) автору
представляется наиболее обоснованной точка зрения проф. Л.И. Шевченко, которая считает, что «характерные
для государственного контракта особенности позволяют рассматривать его как гражданско-правовой договор,
включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы». Данный автор отмечает,
что «совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу заключения и исполнения
государственных контрактов, представляет собой организованную систему. Действие рыночных механизмов
здесь не абсолютно, большое значение имеет целенаправленное государственное регулирование указанных
отношений» (см.: Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. - СПб.: Изд.
«Юридический центр Пресс», 2002 С. 214, 221).
19
20
10
рассматриваемых
правоотношений
находят
отражения
также
в
законотворчестве и правоприменительной практике. Таким образом, данный
вопрос имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение.
Казалось бы, исходя из формального отнесения рассматриваемого института к
категории частного права, контрагенты государства и муниципальных
образований вправе были бы рассчитывать на то, что их деятельность может
быть отнесена к сфере частных отношений. На деле же все происходит не
совсем однозначно и понятно. В какие-то моменты времени административноправовые (публичные) элементы почему-то вдруг начинают превалировать над
частноправовыми.
И
дело
здесь,
на
наш
взгляд,
не
в
каком-то
«целенаправленном осмысленном произволе со стороны государства», а чаще в
недостаточной продуманности вопросов развития соответствующих отношений
и их правового регулирования на концептуальном уровне. Поскольку сам
законодатель не всегда до конца понимает сущность и особенности
регулируемых отношений, это не может не отражаться на принимаемых
законодательных актах. В этих условиях граждане по понятным причинам не
смогут разобраться в существующей нормативной правовой базе, а поэтому не
будут чувствовать себя уверенно в качестве участников соответствующих
правоотношений.
Нерешенность вопросов, связанных с базовыми отношениями, неизбежно
влечет за собой отсутствие системности правового регулирования.
Оптимальное соотношение частного и публичного, баланс интересов в любой
момент могут оказаться нарушенными, например, при принятии специального
законодательного либо даже подзаконного акта, не в достаточной мере
учитывающего особенности тех или иных базовых отношений. Как уже
отмечалось, в последнее время все больше говорится о роли программных
документов, закладывающих основы для комплексного законодательного
регулирования. Насколько продуманы такого рода программные документы,
предназначенные содержать базовые положения, определяющие вектор
дальнейшего развития законодательства? Ведь такого рода документы также
11
должны
готовиться
на
основе
тщательнейшего
анализа
состояния
общественных отношений в той или иной сфере.
Примечательно, что в вышеуказанной Программе Правительства РФ по
повышению эффективности бюджетных расходов содержится критика в адрес
государства
как
контрагента
в
гражданско-правовых
отношениях.
В
Программе, в частности, отмечается невыполнение (пересмотр) государством
своих обязательств по государственным контрактам. Последствием этого
является снижение доверия граждан и бизнеса к государству не только как к
субъекту политики, но и как к ответственному и надежному партнеру в
гражданско-правовых отношениях. Таким образом, фактически нарушается
принцип юридического равенства сторон. При этом никакой ответственности за
неисполнение
(ненадлежащее
исполнение)
обязательств
по
контрактам
государство чаще всего не несет. Одновременно в рассматриваемой Программе
говорится о некоторых мерах, затрагивающих интересы второй стороны –
поставщиков, подрядчиков, исполнителей. В частности, речь идет о возможном
предоставлении заказчику права расторгать государственный контракт в
одностороннем порядке. На фоне неисполнения (ненадлежащего исполнения)
государством своих обязательств это предложение вызывает определенные
сомнения: «государство – ненадежный партнер, но давайте предоставим ему
право расторгать контракт в одностороннем порядке». Как в такой ситуации
должны чувствовать себя представители бизнеса? Что они должны думать по
поводу того, в каком правовом поле они находятся?
Вопросы, касающиеся разграничения частных и публичных отношений,
оптимально сочетания частноправового и публично-правового регулирования в
правоотношениях комплексного характера, достижения баланса частных и
публичных интересов неразрывно связаны не только с законодательной
деятельностью, но и с правоприменительной практикой.
Таким образом, в рассматриваемой сфере находят непосредственные
отражение формы конвергенции частного и публичного права, про которые
говорил Н.М. Коршунов. Нельзя не согласиться с данным автором в том, что
12
представляет теоретический и практический интерес использование основных
характеристик юридической сущности конвергенции частного и публичного
права для исследования проблемы сочетания частноправовых и публичноправовых начал в правотворческой деятельности, нормах и институтах
комплексных отраслей законодательства, в правоприменительной практике21.
На наш взгляд, несомненный интерес с указанных позиций наряду с другими
сферами представляет и сфера государственных и муниципальных заказов.
Библиография
1. Иванов В.И. Частные отношения: постановка вопроса // Образование и право. 2011. № 5
(21). С. 48-55. Данная работа опубликована также в издании: Иванов В.И. Избранное. М.:
Юридическое издательство «ЮРКОМПАНИ», 2012. С. 160-168.
2. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики.
М.: Норма: ИНФРА-М, 2011.
3. Мозолин В.П. О макро- и микроправовом регулировании комплексных имущественных
отношений в сфере экономики // Новое в гражданском законодательстве: баланс публичных
и частных интересов: материалы для YII Ежегодных научных чтений памяти профессора
С.Н. Братуся / отв. ред. Н.Г. Доронина. М.: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИД «Юриспруденция», 2012. С. 9,
10, 11.
4. Хабриева Т.Я. Право и модернизация экономики // Журнал зарубежного законодательства
и сравнительного правоведения. 2010. № 1. С. 4,5.
5. Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб.: Изд.
«Юридический центр Пресс», 2002 С. 214, 221.
6. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании
экономики // Журнал российского права. 2012. № 2. С. 13.
21
Коршунов Н.М. Указ. соч. С. 38-39.