кутепова н - Высшая школа экономики
реклама
Опубликовано в: Россия: путь к социальному государству. – М.:Научный эксперт, 2008. ЕСТЬ ЛИ БУДУЩЕЕ У СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА? Н.И.Кутепова – кандидат экономических наук, доцент Государственного университета – Высшей школы экономики, г.Москва В соответствии с заявленной темой на основе мирового опыта попытаемся выявить основные направления эволюции социального государства в социально-экономической сфере и факторы, их обусловившие, а также оценить перспективы для России. Обращаясь к проблемам социального государства, необходимо отметить дискуссионный характер ряда понятий, используемых для характеристики социального государства. Например, несмотря на множество публикаций в этой области, не вполне четко очерчены критерии отнесения государства к этому типу. Закрепление в конституции соответствующих норм – лишь один из признаков, к тому же не главный, поскольку эти нормы не всегда выполняются. К тому же, по мнению ряда юристов, социальное государство, хотя и является конституционной нормой, отнюдь не является правовым понятием, скорее это понятие социально-экономическое, политическое. Принцип справедливости, как основной принцип социального государства, реализуется в социальной политике государства. Но социальные функции государства и социальное государство – не одно и то же. Если проанализировать этапы становления социального государства в ведущих странах мира: от Бисмарка, заложившего фундамент системы социального страхования, к системе социального обеспечения (на становление которой большое влияние оказал план Бевериджа в Великобритании), наконец, к социальной защите, включающей систему отраслей социальной инфраструктуры, - то можно сделать вывод о том, что решающим критерием становления социального государства стало превращение социальной политики в приоритет для экономической политики государства. Такой подход реализуется в частности в том, что основная доля расходов государственного бюджета направляется на решение социальных проблем, даже если это сопровождается появлением бюджетного дефицита, а также в соблюдении определенных нормативов расходов на образование, здравоохранение, науку и другие отрасли социальной сферы. Например, Всемирная организация здравоохранения рекомендует поддерживать расходы на здравоохранение не ниже 5% ВВП, и этот норматив выдерживается в странах, которые принято относить к социальным государствам; здесь расходы на эти цели составляют около 7% ВВП. Доля отчислений на образование в этих странах – от 6 до 7% ВВП. Расходы на науку, позволяющие поддерживать конкурентоспособность, в ведущих промышленно развитых странах составляют около 3% ВВП. Учитывая, что большую часть этих расходов, благодаря налоговым льготам, обеспечивает частный сектор, на долю государства приходится около 1%. В среднем в странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития, на социальную сферу отчисляется 22% ВВП. США, где эта доля ниже, по свидетельству директора Института США и Канады РАН С.М.Рогова, - единственная в мире страна, в которой значительную часть социальных расходов государство осуществляет косвенно, путем предоставления налоговых льгот. Для социального государства сложились и определенные пропорции между бюджетными расходами на социальную сферу, которые обеспечивают социальный характер государства, и расходами на те функции, которые оно выполняло с момента своего возникновения (оборона, безопасность, управление). По оценкам С.М.Рогова, среднее соотношение по странам ОЭСР составляет 8:1. Этот критерий для социального государства более важен, чем закрепление соответствующей нормы в конституции. Сошлемся на пример нашей страны, для которой социальное государство – конституционная норма, а социальная проблематика в политике, в том числе экономической, в последнее время устойчиво оказывается на переднем плане. В России в 2006 г. впервые с начала реформ приоритетом бюджетной политики было названо не сокращение непроцентных расходов; приоритетом была объявлена социальная политика. Президентом России были выдвинуты и приоритеты социальной политики, сформулированные в национальных проектах. Приоритетность социальных целей для деятельности органов власти и управления провозглашается в Концепции социального государства Российской Федерации, подготовленной аналитическим управлением аппарата Совета Федерации. Однако данная установка не реализована в структуре бюджетных расходов. По оценкам Всемирного банка, доля социальных расходов в России после 1990 г. за последующее десятилетие сократилась с 20 до 10% ВВП. И хотя за последние несколько лет она немного выросла, но значительно уступает принятым за «норму» не только в ведущих странах Запада, но и в Белоруссии – союзном для России государстве. Таким образом, для России социальное государство - это пока лишь проекты. Среди факторов, обусловивших формирование социального государства и его эволюцию, особую роль сыграла острота социальных конфликтов и стремление к их сглаживанию. Бисмарк считал социальные реформы альтернативой революции. Влияние социалистических идей и высочайшего авторитета СССР после второй мировой войны придали новый импульс реформам в социальной сфере. Большое значение имело также и то, что развитие социальной сферы все в большей степени становилось необходимым условием научно-технического прогресса, экономического роста. Это нашло отражение в исследованиях экономистов, социологов, политологов, появились теории, рассматривавшие образование как фактор роста, теория человеческого капитала и др. Нередко высказывается точка зрения, согласно которой формирование социального государства жестко определяется возможностями экономики. Из «экономического детерминизма» следует вывод (и реализуется на практике, так было в России в первой половине 90-х годов, когда экономические реформы проводились без социальных амортизаторов) о необходимости сокращения бюджетных расходов на образование, медицину, науку и другие отрасли социальной сферы, о достаточности для населения нашей страны обязательного семилетнего образования и т.д.; лишь в отдаленном будущем, когда появится необходимый экономический фундамент, можно будет заняться социальной сферой. Подобная позиция опровергается всем мировым опытом, в первую очередь нашим собственным опытом. Во- первых, именно развитие важнейших отраслей социальной сферы стало важнейшей составляющей экономический рост не современного влечет за этапа собой НТП, во-вторых, автоматического роста благосостояния и развития социальной сферы.. Со сменой моделей государственного регулирования экономики в начале 80-х годов прошлого века в ведущих промышленно развитых странах Запада утвердилась новая концепция социальной политики, во многом основанная на принципах протестантской этики. Согласно этой концепции, следовало отказаться от «социальной благотворительности» и перейти к «социальной достаточности», означающей «помощь самопомощи». Последняя в частности реализовалась в поддержке государством мелкого и среднего бизнеса, которая стала рассматриваться как одно из важных направлений решения социальных проблем, прежде всего проблем занятости (мелкий бизнес менее капиталоемкий, но более трудоемкий, чем крупный, поэтому позволяет создать большее количество рабочих мест). Демонтаж социального государства проводится очень осторожно (начиная с «рейганомики», отмены школьных завтраков в США и т.п.), и общий объем расходов на социальные нужды остается весьма внушительным, не уменьшается также и доля этих расходов в бюджете, несмотря на растущие бюджетные дефициты в ряде европейских стран. Есть веские причины, побуждающие к реформам в социальной сфере. В западной литературе принято критиковать уязвимые стороны сложившихся моделей социального государства, тормозящие повышение эффективности экономики. Прежде всего указывается на падение стимулов к труду. Возможно, для этого есть некоторые основания, если говорить о малоквалифицированном труде. Но многочисленными исследованиями (в том числе проведенными в США) доказано, что повышение степени социальной защищенности, гарантии стабильной занятости в большей степени формируют мотивацию к творческому, интеллектуальному труду, чем материальные стимулы. Существуют, на наш взгляд, другие объяснения существующим тенденциям. Приведем некоторые из них. Во-первых, самый глубокий за послевоенные годы кризис середины 70-х годов и последовавший за ним неоконсервативный поворот в экономической политике сопровождались резким ростом массовой безработицы с преобладанием в ее составе длительно безработных. Если в 60-е годы численность безработных в странах ОЭСР составляла около 8 млн. человек, то в первой половине 80-х годов она перевалила за 30-миллионную отметку, удерживаясь на ней в последующем. Высокий уровень безработицы и ее неблагоприятная структура (более 60% - длительно безработные), сохраняющиеся в большинстве стран на протяжении последующих десятилетий, привели не только к отказу от политики «полной занятости», но даже к замене терминологии (вместо «полной занятости» - «естественный процент безработицы»), то есть к пересмотру одного из главных постулатов социального государства. Во-вторых, для стран так называемого «золотого миллиарда» все острее и разрушительнее стали проявляться некоторые социальные последствия глобализации, в условиях которой они занимают лидирующие позиции, в частности растущая иммиграция. В связи с принятием МЭРТ РФ программы «замещающей» миграции по 1,5 млн. чел в год (при наличии в России около 5 млн. безработных) для России весьма поучителен практический опыт США и Европы, где в последнее десятилетие иммиграцию называют «главным бичом нашего времени» и даже «предвосхищением катастрофы». Выразительны заголовки работ известных западных исследователей: книга С.Хантингтона называется «Столкновение цивилизаций»; П.Бьюкенен назвал свою нашумевшую книгу «Смерть Запада». Влияние иммиграции на занятость принимающих ее стран связано с выигрышем иммигрантами ценовой конкуренции на всех сегментах рынка труда, что неизбежно вызывает рост безработицы среди представителей коренного населения. Негативное влияние иммиграции на западную экономику и социальную сферу, которое необходимо учитывать в России, также связано с высокими расходами на обучение, лечение, социальное обеспечение. Причем не только для приехавших работать, но и для членов их семей. Так, в Англии и Франции на одного работающего иммигранта приходятся четыре неработающих. По имеющимся оценкам, стоимость иммиграции для США в 1995 г. оценивалась в 80,4 млрд. долларов, а к 2006 г. составила 108 млрд. Учитывая это, многие специалисты приходят к выводу об отсутствии положительного экономического эффекта для государства в поощрении миграции в США. Таким образом, массовый приток иммигрантов из бывших колоний, сопровождающийся резким увеличением нагрузки на бюджет и появлением новых очагов социальных конфликтов, поставил под сомнение саму возможность сохранения социального государства. Дополнительный и очень мощный импульс демонтажу социального государства придало разрушение СССР, точно так же, как и существование могущественной социалистической сверхдержавы некогда явилось одним из главных факторов его становления в капиталистических странах. Разрушение СССР совпало с ослаблением позиций профсоюзов и сокращением членства в них. Хотя и при этих условиях реализация новых концепций была в первую очередь предложена «младоевропейцам», то есть новым членам ЕС, а Россия стала для мирового сообщества своеобразной социальной лабораторией. Белорусская модель, так называемая «луканомика» в противовес «рейганомике» в условиях, когда социальное государство вышло из моды, – смелый и дерзкий поворот. Многие известные истории модели социального государства, отражающие экономические и социокультурные особенности различных стран, персонифицированы. Они ассоциируются с именами известных государственных деятелей: Бисмарка – основоположника системы социального страхования, Рузвельта, воплотившего «новый курс», Л.Эрхарда – теоретика и практика «социального рыночного хозяйства». Лукашенко – последний в ряду поборников идеи социального государства, пытающийся соединить существовавшие в советское время социальные гарантии с элементами рынка. Главный девиз белорусской модели – «государство для народа». Несомненно, этот девиз - лучшее определение сути социального государства, более глубокое, емкое и соответствующее нашим общим национальным традициям и историческому опыту, чем западное «государство всеобщего благоденствия», «социальное рыночное хозяйство» и т.п. Социальное государство Белоруссии восприняло принципы советской системы (отрадно встречать в программных документах такие понятия как «гармоничное развитие личности») и некоторые элементы западного опыта функционирования социально ориентированной рыночной экономики (это касается, например, программ поддержки и развития мелкого бизнеса). Разумеется, Белоруссия не располагает такими возможностями для финансирования социальных расходов, как ведущие промышленно развитые страны. Но показателями «социальности» государства являются не только объемы, но и нормативы расходов на социальные нужды. В Белоруссии 60% расходов консолидированного бюджета направляется на социальные нужды. Она имеет один из самых высоких в Центральной и Восточной Европе и наивысший в СНГ удельный вес расходов на образование – 6,8% от ВВП (выше только у Латвии); по этому показателю Белоруссия опережает США, Японию, Италию, Чехословакию; ставится задача довести этот показатель до 10%. Причем в Белоруссии гарантирован доступ к бесплатному образованию. В предстоящее пятилетие планируется поднять долю расходов на здравоохранение в ВВП до 7% . По этому показателю (сейчас он составляет 6,4%) Белоруссия лидирует среди большинства стран СНГ и обходит ряд государств ЕС (Польшу, Литву, Латвию, Эстонию). По количеству врачей на сто тысяч населения Белоруссия обошла США, Швецию, Бельгию, Японию, Швейцарию, Францию, Великобританию. В подготовленном Всемирном Банком меморандуме отмечается, что в Белоруссии самая низкая среди стран с переходной экономикой доля населения, живущего за чертой бедности – менее 2% (в «передовой», по либеральным меркам, Латвии – 11,5%), самый низкий уровень безработицы в Европе – 1,5%. Во многом это результат социальной политики, носящей всеохватывающий и предупредительный характер, гибкой и надежной системы социальной защиты. Продолжается работа по дальнейшему совершенствованию социальных стандартов. Особое внимание уделяется поддержке семей, имеющих детей, и развитию сельских территорий. При оценке перспектив социального государства в братском государстве нужно соотносить факторы риска и факторы устойчивости. устойчивости очень весомы. Выделим наиболее существенные. Факторы Во-первых, прочный экономический фундамент, устойчивые темпы экономического роста (среднегодовые темпы с 1996г. – 7,5%); причем именно социальное государство выступает как один из факторов экономического роста. Во-вторых, соответствие модели «государство для народа» системе ценностей, психологическим установкам (это установки, свойственные традиционному обществу) во многом большинства населения, разделяющего принципы солидарности, взаимопомощи, коллективизма; среди этих установок – относительно скромные представления об обеспеченности, умеренные потребности. В-третьих, при высокой степени открытости экономики Белоруссия не связана обязательствами перед международными экономическими организациями, сопряженными с выполнением ряда требований, например, о переводе социальной сферы на рыночную основу (унификация социальной политики по такой схеме – это одно из требований МВФ к странам с переходной экономикой, реализующим программы экономической стабилизации). Главный среди факторов риска, если, конечно, абстрагироваться от колоссального политического давления со стороны Запада, - зависимость от поставок энергоносителей. Трудно предсказать, как будут меняться цены на газ для Белоруссии, а следовательно, как будет влиять Россия на будущее социального государства. Но с некоторой вероятностью, по крайней мере, на ближайшую перспективу можно прогнозировать влияние Белоруссии на РФ – политика президента Белоруссии, как подтверждают опросы, очень популярна среди российского населения. Положительный пример Белоруссии, как в свое время Советского Союза, в определенной степени подталкивает к корректировкам социальной политики в России. При оценке перспектив социального государства в нашей стране нужно принимать во внимание влияние ряда факторов, как объективных, так и субъективных, действующих в противоположных направлениях. Назовем только некоторые из них. В сфере экономики – инновационный путь развития, то есть курс, провозглашенный руководством страны, предполагает прочный социальный фундамент, диктует необходимость повышения качества трудового потенциала, резкого увеличения расходов на образование и науку. Доля расходов на образование и здравоохранение в ВВП должна быть по меньшей мере удвоена, а доля расходов на науку, учитывая, что частный сектор почти не делает инвестиций в сферу НИОКР, а налоговая система не стимулирует частных инвестиций, должна быть увеличена в 3-4 раза. В сфере социальной - динамичное развитие общества невозможно без преодоления социальных контрастов, «новой нищеты». Понятия «новая бедность», «новые нищие» впервые появилось на Западе для характеристики социальных последствий кризиса 1974-1975гг. Как отмечалось ранее, главным фактором социального риска в те годы явилась массовая безработица, угроза которой стала реальной практически для всех категорий занятых, включая «белых воротничков». Квалифицированные работники трудоспособного возраста, попавшие в число безработных и вынужденные жить на пособие по безработице, стали «новыми нищими». В России «новая нищета» связана не с безработицей, а с нищенской оплатой труда. «Новая нищета» поразила прежде всего «старых русских». Этот термин не имеет этнической и возрастной окраски; речь идет не просто о многочисленных категориях трудоспособного населения, но о людях, имеющих работу, занятых в ряде традиционных отраслей промышленности. Особую группу «новых маргиналов» по оплате труда и по другим параметрам уровня жизни составляют находившиеся ранее в относительно благоприятном положении высококвалифицированные специалисты, занятые в науке и научном обслуживании, образовании, здравоохранении, культуре, оборонном комплексе, так называемые бюджетники и члены их семей. Это обстоятельство препятствует формированию устойчивой основы социальной рыночной экономики – традиционного среднего класса, включающего большинство интеллигенции, управленцев среднего и низшего звеньев, высококвалифицированных рабочих. Важнейшая сфера, дающая положительные импульсы развитию социального государства – такие же, как в Белоруссии, психологические установки традиционного общества значительной части населения, позволившие в 90-е годы в условиях резкого спада избежать массовых увольнений работников. Социологические опросы предпринимателей в различных регионах на предприятиях с разными формами собственности показали, что предприниматели в большинстве случаев предпочитали сокращать вакансии, но не увольнять работников. При этом они руководствовались разными мотивами: сочувствием к положению работников, уважением к их заслугам, необходимостью сохранить трудовой коллектив для будущего подъема. Следствием такой политики стал рост скрытой безработицы. Можно по-разному относиться к росту скрытой безработицы, но нельзя не признать, что она является менее разрушительной для качества рабочей силы и для личности в целом формой, чем застойная. А именно последняя реально угрожала бы тем, кто был бы высвобожден в ходе массовых сокращений. Социологические обследования, проводившиеся в 90-е годы, показали, что, несмотря на радикальные изменения в общественной жизни, сохраняются и другие прежние установки, присущие традиционному обществу. Например, у многих категорий работников сохраняются весьма скромные представления об обеспеченности. Этим во многом объясняется тот факт, что эффект дохода, то есть достижение определенного достатка, при котором работник все больше начинает ценить свободное от работы время, для многих категорий рабочей силы на российском рынке труда наступает при довольно скромных заработках (в сравнении с заработками работников соответствующих профессий и квалификаций в ведущих промышленно развитых странах). Доминирование прежних базовых ценностей, столь важных для становления социального государства, подтвердили и последние (2007 г.) исследования, проведенные Институтом комплексных социальных исследований, а затем Институтом социологии РАН. Эти исследования показали, что основной социальной установкой подавляющего большинства является не общество индивидуальной свободы с присущим ему социальным расслоением, а общество, в котором соблюдается социальное равенство. К числу факторов, действующих в противоположном направлении, то есть препятствующих становлению социального государства, нужно отнести такие же, как и для ведущих стран Запада, негативные социальные последствия глобализации, связанные с превращением России в новый мировой центр иммиграции. Хотя Россия в процессе глобализации все больше вытесняется на периферию, в ней причудливо сочетаются два встречных миграционных потока: «утечка умов», характерная для стран «периферии», и приток малоквалифицированной рабочей силы из стран СНГ, Китая, Вьетнама, Монголии и др., как в страны «ядра». При этом из России, как из стран «ядра», продолжается отток капитала. Экономические и социальные издержки, связанные с притоком неграмотной и неквалифицированной рабочей силы, обеспечат не экономический рост, а снижение производительности труда и обострение социальных конфликтов. Еще одно важное проявление глобализации в социальной сфере, которое связано с реализацией стабилизационных программ международных экономических организаций для России, - это перевод социальной сферы на рыночную основу. Начало реформам в социальной сфере положила вызвавшая массовые протесты монетизация льгот. Монетизация, а также другие намеченные реформы (в области образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства) означают смену концепций социальной политики. Отныне российское государство, хотя это и противоречит конституционной норме о социальном государстве, снимает с себя большую часть ответственности за социальную сферу, переходя, как говорили на Западе при смене моделей государственного регулирования и социальной политики в начале 80-х годов двадцатого века, «от социальной благотворительности к социальной достаточности». Учитывая масштабы массовой бедности, искусственно занижаемые с помощью статистики (например, монетизация , не компенсируя в полной мере отменяемых натуральных льгот, вместе с тем увеличила номинальный доход и тем самым уменьшила численность находящихся за чертой прожиточного минимума), можно с полным основанием считать такую социальную политику фактором маргинализации населения. Важным обстоятельством, которое также нужно учитывать при оценке перспектив социального государства, является спад забастовочного движения и вообще протестных выступлений (за исключением упоминавшихся выступлений пенсионеров против монетизации). Спад забастовочного движения в нашей стране зарегистрирован с 1998 г., несмотря на продолжавшееся ухудшение социально-экономической ситуации в стране. Это объяснялось во многом неэффективностью забастовочной борьбы в условиях прекращения работы многих предприятий, то есть невозможно было забастовкой нанести ущерб работодателям. Как показал мировой опыт, социальный протест и массовые выступления послужили толчком для поиска путей урегулирования конфликтов и их предотвращения, а в последние десятилетия они препятствуют демонтажу социального государства в ведущих странах Запада. Какие тенденции возобладают в конечном счете, во многом зависит от социально-экономической политики, которая носит крайне противоречивый характер. Противоречия существуют и в самих программных установках: если статья 7 Конституции РФ гласит, что Россия является социальным государством, то в других официальных документах, определяющих будущую стратегию, провозглашается отказ от патернализма и говорится о необходимости создания «субсидиарного» государства, предполагающего адресную помощь нуждающимся. Пока существуют эти неустранимые противоречия, нельзя говорить о перспективах социального государства.
