Составляющие недовольства условиями труда
реклама
СОЦИАЛЬНЫЙ КОНТРАКТ SC #06/2009RU, 07 August 2009 ОБЯЗАТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА ПЕРЕД СОЦИАЛЬНЫМИ ГРУППАМИ И ИХ ВЫПОЛНЕНИЕ: ГОССЛУЖАЩИЕ РЕЗЮМЕ Проведенные глубинные интервью с разными представителями основных организаций системы госуправления Беларуси позволили выявить следующие типы издержек государственной службы: материальные, выражающиеся в неудовлетворенности основной массой чиновников своим доходом (исключение составляют высший уровень чиновников и силовики); психологические, связанные с постоянными стрессами, невозможностью проявлять инициативу, творчество и профессионально самореализовываться; системные, проявляющиеся в неэффективной формальной организационной структуре и бюрократических процессах госслужбы. Все респонденты отмечают наличие бюрократизма как основного недостатка госслужбы, используя при этом сильно эмоционально окрашенные выражения (кретинизм, идиотизм, маразм) Многие госслужащие отмечают системный характер бюрократизма, и воспринимают его как изначально заданные «рамки», специфические «правила игры», которые надо принять или уходить из системы. Теория общественного договора в своем первоначальном виде провозглашала добровольный переход человека из его естественного положения в гражданское с тем, чтобы государство гарантировало ему некоторые права, отсутствующие в естественном состоянии. Взамен государство получает часть личной свободы гражданина. В условиях современного государства чиновники (государственные служащие) выступают в качестве связующего звена между государством и гражданами, определяя во многом качество и результат такого взаимодействия. При этом государственные служащие занимают особое положение в структуре данного взаимодействия, являясь одновременно как его субъектом, так и объектом. В результате, анализ параметров социального контракта между властью и госслужащими как особых «правил игры» (формальных и неформальных, т.е. нигде непрописанных, но принимаемых и выполняемых) усложняется. Следует отметить, что любой социальный контракт можно выразить в рамках треугольника «получаемые выгоды – санкции – возможность выхода». Анализируя преимущества, недостатки и условия нахождения на государственной службе в Беларуси, становится очевидным, что социальный контракт между властью и чиновниками страны в целом присутствует, но выражен нечетко1. Анализ усложняется тем, что наиболее сильно социальный контракт регламентирует взаимоотношения государства и высшего слоя госслужащих, т.е. тех, кто является частью властной элиты или находиться в сфере ее притяжения. А элита, к сожалению, традиционно является самой закрытой для анализа социальной группой. Цель этой работы состоит в том, чтобы выделить основные направления Более подробно о параметрах социального контракта см. «Лисовская Т., Ракова Е. (2009). Особенности социального контракта в Беларуси: госслужащие», Аналитический материал BISS. 1 SA #06/2009RU 2 коммуникации с чиновниками, актуальные для них проблемы и способы их решения. Это позволит привлечь основную массу госслужащих, особенно нижнего и среднего уровня, в число сторонников реформ, т.е. перемен в экономической и политической системах Беларуси. В основе данной работы эмпирические данные, проведенные на основе глубинных интервью с различными представителями органов госуправления Беларуси2. Данное исследование проведено коллективом авторов 3 в рамках исследовательского проекта «Идентификация и спецификация «социальных контрактов» в современной Беларуси» для Белорусского института стратегических исследований (BISS, Вильнюс). Работа состоит из следующих частей. Во второй части рассматриваются недостатки государственной службы с точки зрения самих госслужащих страны. В третьей части анализируются наличие и составляющие компоненты социального контракта в паре «государство – чиновники», описываются основные тенденции, характерные для госслужбы в Беларуси. В заключении сформулированы некоторые выводы и рекомендации, направленные на улучшение ситуации в области взаимоотношений государства и его служащих. СОСТАВЛЯЮЩИЕ НЕДОВОЛЬСТВА УСЛОВИЯМИ ТРУДА ГОССЛУЖАЩИХ В БЕЛАРУСИ Государственные служащие (иногда далее – чиновники) осознают себя как класс, как особую социальную группу белорусского общества. Более того, по мнению многих, это довольно важная группа в социальной стратификации общества, ведь «государство – это мы». Можно выделить целый ряд признаков, объединяющих госслужащих в единую социальную группу: особый статус работодателя, наличие льгот и привилегий, отсутствие или минимизация рисков, связанных с постоянным наличием рабочего места и зарплаты. Таким образом, можно рассматривать два уровня объеденяющих факторов: социальный – особый статус, престиж; и психологический (уровень базовых потребностей личности) – ощущение стабильности, уверенность в завтрашнем дне, потребность минимизировать риски. В зависимости от того, какой уровень превалирует, можно выделить два типа чиновников: «карьеристы, выходящие на политический уровень» – они или добираются до верхнего уровня или уходят из системы, и «простые винтики», «мелкие клерки» – это люди без амбиций, постоянно осуществляющие одну и ту же рутинную деятельность, они не любят изменений и желают сохранения статус-кво своего положения. Вследствие осознания себя как особого класса, чиновниками как должное воспринимаются более высокие чем в среднем по бюджетной сфере (и зачастую в народном хозяйству) зарплаты, наличие спецполиклиник и больниц, санаторное обслуживание, более доступные возможности построить квартиру по льготной очереди и пр. Понимаемая и принимаемая «кастовость», «особость» статуса госслужащего, обусловлены, по их мнению, особыми, «сложными» условиями труда. Анализ показал, что для многих чиновников, в первую очередь, низшего и среднего звена (т.е. их основной массы) существуют значительные недостатки, отрицательные моменты нахождения на госслужбе. В их числе респонденты выделили не только экономические недостатки, с которыми им приходиться мириться, но и издержки, связанные скорее с организационной структурой, корпоративной культурой и системой мотивации. Эта группа, по понятным причинам, не была охвачена в рамках национального социологического исследования. 3 В работе над проектом принимали участие Елена Ракова и Татьяна Лисовская. 2 www.belinstitute.eu SA #06/2009RU 3 К недостаткам в своем экономическом положении госслужащие отнесли: несоразмерность зарплаты с ответственностью на низком и среднем уровнях; ограниченная возможность дополнительного заработка (преподавание только в государственных ВУЗах и по согласованию с вышестоящим руководством, публикации только в определенных изданиях и пр.); возможность получения материальной помощи только для отдыха в белорусских лечебных заведениях и пр. Несмотря на то, что большинство относительно молодых чиновников нижнего и среднего уровне недовольны своей зарплатой (кроме представителей силовых министерств и ведомств), в случае удачной карьеры они ожидают кардинальное повышение дохода, благодаря как повышению зарплаты, так и ряду новых привилегий и возможностей («дополнительные привилегии материального плана ощутимыми становятся лишь на высшем уровне госслужащих»). При этом существует парадокс. С одной стороны, чиновники осознают, что зарплата госслужащего в стране относительно высока, с другой – она недостаточна для компенсации ответственности, важности принимаемых решений, стресса, наконец, для поддержки «достойного уровня жизни» (особенно в столице). Наряду с экономическими, госслужащие вынуждены мириться с целым спектром нематериальных издержек. Забюрократизированность государственной системы является глобальным недостатком, с которым приходиться сталкиваться всем чиновникам каждый день. Для госслужащих бюрократизм проявляется следующим образом: некритичное принятие к исполнению ненужных или ошибочных решений; необходимость выполнения приказов вышестоящего руководства без обсуждения; отсутствие собственной позиции, собственного мнения (кроме верхнего уровня); формализм («многое делается для галочки»); «госслужащий (кроме верхнего уровня) – это винтик в механизме государства», который «должен работать как робот»; отсутствие инициативы; восприятие государственной собственности как персональной; непрофессионализм, приводящий к «откровенному вреду из-за отсутствия компетентности, образования и просто ума». Некоторые из респондентов отмечали, что существующее сегодня непомерное количество регуляций может привести к энтропии системы. Многие чиновники постоянно сталкиваются с проблемой ненормированного рабочего дня («ненормированный рабочий день, как и некорректное использование его, – стал правилом, отказаться нельзя, тебя уволят»). Наиболее творческая часть госслужащих отмечает отсутствие возможности самореализации, вынужденность выполнять команды, а не проявлять творчество; отсутствие самостоятельности («инициатива наказуема»). Не менее значимыми издержками являются огромные стрессы (правда, в основном на верхнем уровне), с которыми постоянно приходиться сталкиваться госслужащим. Были выделены также такие недостатки как жесткий график работы, необходимость постоянно продлевать контракт (контракты с большинством госслужащих заключаются на год, реже – на три), формальность профсоюзов, невозможность заниматься чем-то еще, кроме научного и преподавательского труда, одновременное подчинение многим структурам; иногда мелочи – отсутствие ручек, карандашей, бумаги «нам выдают только белорусскую бумагу, а принтер ее не воспринимает»; а также, невозможность оценки эффективности своего труда. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СЛУЖАЩИЕ И ВЛАСТЬ: НАЛИЧИЕ И КОНТУРЫ СОЦИАЛЬНОГО КОНТРАКТА Следует отметить, что наличие достаточно большого количества недостатков могут спровоцировать провалы в социальном контракте. Когда субъективные издержки начинают превышать получаемые выгоды, равновесие нарушается и договоренности как формальные, так и неформальные, могут быть нарушены даже в одностороннем порядке. При этом недовольство и желание выйти из негласного контракта с www.belinstitute.eu SA #06/2009RU 4 государством чиновников представляет значимую действующей политико-экономической системы. угрозу существованию Для многих госслужащих совсем не зарплата является основной выгодой из-за которой они ходят на работу. Значимая часть чиновников находится на госслужбе вследствие предоставления ею некоторых других выгод. Среди таких преимуществ в ходе интервью были названы и нематериальные вполне легальные, и нелегальные материальные преференции. Среди нематериальных официальных выгод профессии чиновника наиболее значимым фактором был назван престиж, особый статус госслужащего («это вам не работник какой-то фирмы, торгующей памперсами»); возможность карьерного роста («перспектива попасть на самый вверх власти»); возможность самоутвердиться, повысить самооценку, компенсировать свои психологические комплексы; получение и наработка связей; уверенность в стабильной занятости и ощущение стабильности в целом. Неофициальные материальные преференции являются, своего рода, компенсаторным механизмом, позволяющим решать широкий круг вопросов и «жить не по средствам». Наличие разнообразных коррупционных схем, используемых чиновниками, признается всеми респондентами. Коррупция иногда выражается в мелочах («отмазать от ГАИ», «устроить в ВУЗ», «получить льготный кредит»), но иногда приобретает более масштабный характер («наличие у твоих родственников бизнеса, который ты крышуешь»4, «перераспределение финансовых потоков», «закрытые приватизационные, земельные сделки» и пр.). Еще одним неформальным компенсаторным коррупционным механизмом является помилование президентом и возможность компенсации государству причиненного ущерба. Как было отмечено выше, в упрощенной схеме социальный контракт описывается треугольником, где важную роль играют санкции и возможность добровольного выхода из системы. В этом плане, социальный контракт с чиновниками достаточно хрупок и неявно выражен. Выход из системы легок, увольнения как санкция случаются редко и не воспринимаются как угроза и наказание (наказывают в системе госуправления за инициативу и самостоятельность лишением премии, отказом в отпуске в удобное для сотрудника время, торможением карьерного роста). Чиновники нижнего и среднего звена, как правило, на «работе не горят», являясь «винтиками», простыми исполнителями. Те, кого такое положение дел устраивает, находятся в мире и согласии и с собой, и с системой. Те, кого не устраивает, имеют следующие варианты. Они или уходят из системы, или нарабатывают связи и опыт, чтобы уйти; либо, делая карьеру на госслужбе, испытывают значительную моральную нагрузку и неудовлетворение собой и результатами своего труда. В результате, страдает эффективность системы государственного управления. Такая забюрократизированная и зарегламентирована система, где решения зачастую принимаются одним, иногда некомпетентым лицом, инициатива наказуема, а работа строится по армейским законам («я – начальник, ты – дурак») – обречена. Без эффективной госслужбы и чиновников, профессионально выполняющих свои обязанности за предусмотренное законом вознаграждение, поступательное экономическое развитие страны невозможно. Итак, наиболее выраженный вариант социального контракта существует на уровне власти и чиновников высокого уровня. По мнению самих чиновников: «если госслужащий не будет выполнять, то, что от него ждут, всегда есть за что его «построить» и даже посадить». В тоже время, социальный контракт с госслужащими низшего и среднего звена выражен менее явно, но он также имеет место: «Есть определенная канва, в рамках которой ты действуешь»; «определенные рамки твоей деятельности». Можно предположить, что социальный контракт для госслужащих нижнего и среднего звена выражается в принятии действующей в стране системы 4 Иногда эти бизнесы с помощью госрегулирования искусственно монополизируются. www.belinstitute.eu SA #06/2009RU 5 госслужбы, правил бюрократизма, зарегулированности, в рамках которых чиновники соглашаются работать, воссоздавая, а порой и усиливая их. ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ Проведенное выводов: исследование позволяет сформулировать несколько основных 1. Госслужащие осознают себя как особую группу и даже «касту» в структуре белорусского общества, которая представляет интересы государства и является проводником его идей в коммуникациях с остальным обществом и его элементами/подсистемами (например, экономикой). 2. Специфика труда, различие в полномочиях и уровне принимаемых решений, а также прочие факторы делают эту группу достаточно разнородной. Госслужащие абсолютно четко осознают наличие жесткой вертикальной иерархии, состоящей на их взгляд из следующих уровней: нижний уровень (специалисты, рядовые сотрудники отделов); средний уровень (начальники отделов); верхний уровень; высший слой верхнего уровня. Принадлежность к конкретному уровню определятся не только занимаемой должностью, но и статусом организации, уровнем властных полномочий, включенностью в неформальную систему взаимоотношений, а также доходом (во всех его проявлениях). Любопытно, что в данном перечне отсутствует критерий образования, что позволяет говорить о некоторой маргинальности верхнего уровня госслужащих. Кроме выше названных критериев, респонденты выделили и другие, разделяющие госслужащих как по вертикали, так и по горизонтали (уровень подчиненности, сферы деятельности организации, так называемый “коррупционный потенциал должности”, «генерационный» критерий (включает принадлежность к поколению чиновников «молодежь vs. динозавры» и отношению к госслужбе «за деньги или за совесть») и мотивационный критерии). 3. Основными преимуществами госслужбы является комбинация материальных и нематериальных выгод и преференций. При этом, по мнению многих, неформальные преференции (в том числе и нелегальные) превышают официальные материальные. Все опрошенные респонденты признают наличие дополнительных привилегий и особых возможностех госслужащих верхнего уровня и воспринимают их как «вполне адекватные и естественные». В качестве оправдания часто используется следующая аргументация: «Таким образом, государственная система компенсирует «недовыплаченную» зарплату». 4. Для целей данной работы наибольший интерес представляют недостатки в области условий труда чиновников. Проведенные глубинные интервью с разными представителями основных организаций системы госуправления Беларуси позволили выявить следующие типы издержек государственной службы: материальные, выражающиеся в неудовлетворенности основной массой чиновников своим доходом (исключение составляют высший уровень чиновников и силовики); психологические, связанные с постоянными стрессами, невозможностью проявлять инициативу, творчество и профессионально самореализовываться; системные, проявляющиеся в неэффективной формальной организационной структуре и бюрократических процессах госслужбы. Наличие выше перечисленных недостатков обуславливает развитие неформальных, в том числе и нелегальных коррупционных механизмов, с тем, чтобы компенсировать их. Все респонденты отмечают наличие бюрократизма как основного недостатка госслужбы, используя при этом сильно эмоционально окрашенные выражения (кретинизм, идиотизм, маразм) Многие госслужащие отмечают системный характер бюрократизма, и воспринимают его как изначально заданные «рамки», специфические «правила игры», которые надо принять или уходить из системы. www.belinstitute.eu SA #06/2009RU 6 5. Выход из системы на нижнем и среднем уровнях достаточно прост. Основная масса чиновников не является исключением из общей практики найма трудящихся. Как правило, договора трудового найма заключаются на один год, реже - на три года. соответственно, по истечении указанного срока госслужащему легко покинуть систему. Расстаться с работником без громких скандалов и нарушения его прав может и наниматель. Однако это происходит довольно редко, по мнению респондентов, для этого нужно «совершить какой-то значительный промах», хотя бывают и субъективные причины («не понравился галстук»). 6. Соответственно, ответ на вопрос есть ли социальный контракт между властью и данной группой не является простым и однозначным. Мы полагаем, что он, несомненно, есть с высшими представителями госуправления. Что касается низшего и среднего звена – то он, скорее есть, но неявно выражен. Тем не менее, все представители госуправления осведомлены о наличии особых правил игры и привилегий на верху, воспринимают их как вполне естественные и рассчитывают в случае удачной карьеры ими воспользоваться. Таким образом, в социальном контракте между чиновниками и государством существует несколько серьезных «провалов»: бюрократизм или «канцелярщина», аккумулирующие самые бесполезные, рутинные и неэффективные действия; коррупция как отголосок патримониальных отношений; неудовлетворенность основной массы чиновников относительно низким уровнем официальных зарплат. Таким образом, поле для позитивных посланий чиновникам находится именно в этих сферах. Отсюда можно сформулировать некоторые рекомендации, выполнение которых повысит значимость, эффективность и привлекательность государственной службы: сокращение количества функций и полномочий чиновников, т.е. уход от модели «большого государства» к более скромному его размеру. Это, с одной стороны, повысит эффективность госуправления, увеличит степень экономической свободы в стране. А с другой, позволит оставшимся госслужащим платить более высокую зарплату, что, в свою очередь, сделает более конкурентоспособной и привлекательной профессию госслужащего, повысит эффективность его деятельности. В тоже время, эта мера в краткосрочном периоде может привести к значительному числу недовольных среди чиновников; упрощение и сокращение норм, регламентирующих деятельность чиновников. Устранение бюрократизма, ненужных процедур, норм, практик позволит разгрузить чиновников, повысит эффективность принимаемых решений, увеличит самооценку и удовлетворение от выполняемой работы; реальное сокращение количества чиновников, а не перераспределение их по структурным подразделениям позволит устранить дублирование одних и тех же функций разными структурами, уйти от конфликта «нужности» чиновников и выйти на реальный уровень сотрудничества между ведомствами; установление высокой зарплаты и долгосрочных контрактов, обеспечивающих уверенность в завтрашнем дне (методы защиты от коррупции). Все респонденты отметили неудовлетворенность существующим уровнем зарплат и системой материального поощрения, дисбаланс между уровнем нагрузки, ответственности и получаемыми легальными выгодами. Не добавляет уверенности чиновникам и существующая практика заключения краткосрочных контрактов. Соответственно, изменение существующей системы будет привлекательным для большого числа госслужащих, особенно низового и среднего уровней; упрощение законодательства, оценка законодательных актов с точки зрения их реальной необходимости позволит избавиться от «бумаготворчества», «канцелярщины», освободит время госслужащих, а главное, приведет к осознанию целесообразности своей профессиональной деятельности; www.belinstitute.eu SA #06/2009RU 7 минимизация прямых контактов «чиновник – клиент», наряду с прозрачностью всех процедур, включая публикацию декларации о доходах и имуществе чиновника и его близких родственников, позволит снизить уровень коррупции среди госслужащих, а чиновникам – избавиться от имиджа коррупционеров. Однако эти меры могут сработать в средне- и долгосрочном периоде при условии достаточно высоких официальных зарплат, уверенности в завтрашнем дне, заключению долгосрочных контрактов и изменению норм патримониального общества на легально – рациональные, когда воровать – стыдно, неприемлемо обществом; Устранение указанных «узких мест» позволит изменить параметры социального контракта, а также принципиальные функции и место чиновников в системе управления государством. В результате, система управления страной станет устойчивей и эффективнее, а сами госслужащие – более профессиональными, материально обеспеченными и удовлетворенными направлениями и результатами своей деятельности. www.belinstitute.eu
