Экономика общественного сектора – научная и учебная

Краткое содержание лекций
по курсу «Экономика общественного сектора»
Экономика общественного сектора – научная и учебная дисциплина,
предметом которой выступает государство как специфический субъект
экономических действий.
Предметом изучения экономики общественного сектора является
формирование и использование ресурсов государства и влияние государства на
экономическое положение и поведение организаций (фирм) и домохозяйств.
Позитивная экономика общественного сектора исследует внутреннюю
логику и фактические образы экономического поведения государства и
реагирующих на это поведение звеньев хозяйства.
Нормативная экономика общественного сектора обосновывает
эффективные решения, которые целесообразно принимать во внимание при
разработке экономической политики государства.
Провал (несовершенство, изъян) рынка – это такая экономическая
ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих
на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Паретоэффективной аллокации ресурсов.
Оптимум Парето гласит, что благосостояние общества достигает
максимума, а распределение ресурсов становится оптимальным, если любое
изменение этого распределения ухудшает благосостояния хотя бы одного
субъекта экономической системы. Согласно критерию Парето, движение в
сторону оптимума возможно при таком распределении ресурсов, которое
увеличивает благосостояние, по крайней мере одного человека, не нанося
ущерба никому другому.
Выделяют четыре типа неэффективных ситуаций, где наблюдаются
«провалы» рынка: 1) монополия; 2) недостаток и асимметрия информации; 3)
возникновение внешних эффектов; 4) производство общественных благ.
Государственные финансы призваны выполнять три самостоятельные функции:
аллокационную, распределительную (дистрибутивную) и стабилизационную.
Масштабы общественного сектора могут характеризоваться как
размерами государственной собственности, так и объемом государственных
доходов и расходов. В первом случае речь идет о запасе ресурсов,
принадлежащих государству, во втором случае – о потоках собираемых и
расходуемых средств.
Общественный сектор занимает наиболее прочные позиции в таких
сферах деятельности, как оборона, фундаментальные научные исследования,
здравоохранение, культура, коммунальное хозяйство, почтовые услуги,
железнодорожные перевозки.
Основными результатами деятельности в общественном секторе
являются общественные блага.
Общественное благо отличается двумя свойствами: неизберательностью
(несоперничество) в потреблении и неисключаемостью.
2
Свойство неизберательности означает, что благо доступно одновременно
многим потребителям, и предельные издержки его предоставления
индивидуальному потребителю равны нулю. Под неисключаемостью
подразумевается техническая невозможность или запретительно высокие
издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей.
Блага, которым оба свойства присущи в высокой степени, называются
чистыми общественными благами. Если хотя бы одно из указанных свойств
проявляется лишь в ограниченной степени, то это смешанное общественное
благо.
В отличие от чисто частного блага чисто общественное благо не может
быть разделено на единицы потребления и быть продано по частям.
Кривая спроса на чисто общественное благо отражает предельную
полезность всего имеющегося его наличного объема, цена не является
переменной величиной и невозможно назначить цену на отдельную единицу
чисто общественного блага.
Общественные блага бывают общенациональными и локальными.
Различие определяется разницей в территориальном охвате полезных действий
того или иного блага. Промежуточное положение между частными и
общественными
благами
занимают
блага,
обладающие
особыми
достоинствами, или социально значимые блага.
Р
Р
30
Dсов =∑МВ
D а Dб Dв
Р
Dсов =∑qi
15
10
5
Dв
Dб
Dа
0 2
4
6
12
Q
Qs
Q
а) чисто частное благо
б) чисто общественное благо
QD = ∑qi
Qs = q1 = q2 = q3 = … = qn
Люди сами корректируют объем Все потребители должны потреблять
спроса.
весь объем его выпуска целиком.
Рисунок 1 – Спрос на чисто частное и чисто общественные блага
Создание
общественного
блага
предполагает
согласованные
коллективные действия. Они могут выражаться либо в прямом участие в
производстве данного блага, либо в совместном финансировании его
производства.
Равновесные цены на общественное благо, соотвествующее значениям
предельной индивидуальной готовности платить за него, называют ценами
Линдаля. Равновесие, достигаемое при этих ценах, называется равновесием
Линдаля.
При оптимальном производстве общественного блага предельная норма
трансформации этого блага в частное равна сумме предельных норм замещения
двух благ для всех индивидов, участвующих в их потреблении. Это
3
утверждение называется условием
производства общественного блага.
Самуэльсона
Парето-оптимального
Перераспределение связано с взиманием налогов, поставкой
общественных благ, осуществлением денежных выплат, распределением
отдельных частных благ в натуральной форме.
Перераспределение,
проводимое
государством,
бывает
целенаправленным и ненамеренным. Объектами перераспределения могут
выступать доходы; физический и денежный капитал как фактор производства;
потребительские блага и услуги, ресурсы; экономические возможности.
Базовым критерием эффективности для рыночной экономики является
критерий Парето. Однако если существует принудительное перераспределение,
которое осуществляет государство, одного критерия Парето оказывается
недостаточно.
Критерий компенсации или критерий Калдора-Хикса: повышение
экономической эффективности имеет место в тех и только тех случаях, когда в
новой ситуации индивиды, которые получили дополнительные выгоды,
способны компенсировать проигравшим их потери и при этом остаться в
выигрыше по сравнению с первоначальной ситуацией.
Если кривые потребительских возможностей пересекаются, то критерий
Калдора-Хикса даст неопределенные результаты. Т. Ситовски предлагает
двойной критерий: во-первых, надо убедится, что движение из первой точки во
вторую улучшает положение, согласно критерию Калдора-Хикса и, во-вторых,
проверить, что обратное движение из второй точки в первую не улучшает
положение согласно критерию Калдора - Хикса. Лишь тогда, когда
соблюдаются оба условия, благосостояние повышается.
Проблема экономического распределения экономических благ тесно
связана с проблемой справедливости. Для ответа на вопрос, улучшает или
ухудшает то или иное изменение в экономике благосостояния отдельного
индивида была введена функция общественного благосостояния.
Функцию общественного благосостояния можно представить как
возрастающую функцию от благосостояния (функции полезности) отдельных
членов общества (1):
W = W (U1, U2, ….., Ui),
(1)
i = 1 …. е,
где W – функция благосостояния;
U – функция полезности.
Каждая из этих функций полезности индивидов определяется на
множестве возможных аллокаций всех доступных обществу благ.
Представлений о функции общественного благосостояния много:
функция благосостояния Бергсона-Сауэльсона, утилитаристская или
бентамианская функция общественного благосостояния, эгалитарный подход,
роулсианская функция, функция Ницше, функция Нэша, либертаристская
позиция.
4
До каких пределов государство должно перерараспределять
благосостояние своих граждан зависит от избранного вида функции
общественного благосостояния.
Все направления экономической теории в большей или меньшей степени
собираются найти компромисс между требованиями экономического роста и
требованиями равенства, между эффективностью и справедливостью.
Если аллокационные решения принимает государственный орган, он
преследует цель не столько добиться непосредственной денежной выгоды,
сколь достичь оптимального состояния экономики.
Выполнение как можно большего числа условий Парето-оптимизации не
является наиболее надежным путем обеспечения максимальной эффективности,
если при этом некоторые условия все же нарушаются. Коль скоро «первое
лучшее» решение недостижимо, надо искать «второе лучшее», предполагающее
сознательное отклонение от вариантов, выглядящих наиболее эффективными в
контексте частичного равновесия.
Теория общественного выбора – это теория, изучающая различные
способы и методы, посредством которых люди используют правительственные
учреждения в своих собственных интересах. Объектом анализа изучаемой
теории является общественный выбор как прямой, так и представительной
демократии.
Взаимодействие избирателей, политиков и государственных служащих
образует политический процесс.
При потреблении общественных благ осуществляется коллективный
характер выбора. Поскольку всем участникам выбора предстоит потреблять
один и тот же набор общественных благ, необходимо согласовать
индивидуальные
предпочтения.
На
практике
такое
согласование
осуществляется через политические институты демократии. Коллективный
выбор зависит процедуры голосования.
На практике наиболее распространенная процедура принятия
коллективных решений - правила простого большинства. Согласно этому
правилу побеждает альтернатива, в поддержку которой высказываются более
половины участников выбора. Решение принимается N/2 + 1 голосами (N –
число голосующих).
Американский исследователь Кеннет Мэй доказал, что применение
правила простого большинства – единственная процедура коллективного
выбора, удовлетворяющая четырем условиям, названным им соответственно
достижимостью результата, анонимностью, нейтральностью и позитивным
откликом.
Демократическая система принятия политических решений имеет изъян
— парадокс голосования. Парадокс голосования — это противоречие,
возникающее вследствие того, что голосование на основе принципа
большинства не обеспечивает выявление действенных предпочтений общества
относительно экономических благ. Парадокс голосования – это частный случай
теоремы Эрроу.
5
Модель медианного избирателя – модель, характеризующая
существующую в рамках прямой демократии тенденцию, согласно которой
принятие решений осуществляется в соответствии с интересами избирателяцентриста (человека занимающего место в середине шкалы интересов данного
общества).
Прямая демократия — это такая политическая система, при которой
каждый гражданин имеет право лично высказать свою точку зрения и
голосовать по любому конкретному вопросу. Прямая демократия сохраняется в
современном обществе. Представительная демократия — все имеющие право
голоса периодически избирают своих представителей в законодательные
органы, а уже избранные законодатели проводят в жизнь те или иные решения.
В период выборов мы замечаем, что многие избиратели не участвуют в
голосовании. Это свидетельствует о том, что они не видели пользы от участия в
политическом процессе. Такое явление в теории общественного выбора
называется рациональным неведением или эффектом рационального
игнорирования. Существует своеобразный эффект порога – это минимальное
значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал
в политическом процессе.
Группы специальных интересов – совокупность индивидов, для которых
одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные изменения полезности.
Для реализации своих интересов они используют механизм лоббирования. Все
способы влияния на представителей власти с целью принятия выгодного для
ограниченной группы избирателей политического решения называют
лоббизмом. В повседневной законодательной деятельности депутаты стремятся
повысить свою популярность, активно используя систему логроллинга –
практику взаимной поддержки путем «торговли голосами». Классической
формой логроллинга является «бочонок с салом» – закон, включающий набор
небольших локальных проектов. Поиск политической ренты – это стремление
экономических агентов получить экономическую ренту с помощью
политического процесса.
Экономика бюрократии – это система организаций, удовлетворяющая как
минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага,
имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из
источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности.
Уильям Нисканен впервые подошел к исследованию деятельности
бюрократических учреждений с позиции «издержки – выгоды» и
применительно к бюро (подразделения государственного аппарата,
финансируемые из бюджета) это означало соотношение бюджета и выпуска.
Модель Нисканена демонстрирует возможность существенного избыточного
финансирования бюро при наличии информационной асимметрии между ними
и теми, кто распределяет бюджетные средства.
«Провалы» государства – это случаи, когда государство (правительство)
не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование
общественных ресурсов.
К «провалам» государства относят:
6
1) недостаток объективной информации для принятия оптимальных или
желательных для общества решений;
2) бюрократизм в принятии экономических решений;
3) недостаток контроля над бюрократией;
4) несовершенство политического процесса;
5) недостаток мотивации к эффективному и рациональному ведению дел
в государственной управленческой или производственной структуре.
Прослеживаться устойчивые взаимные связи между колебаниями индекса
популярности правительства и итогами выборов, с одной стороны, и динамикой
макроэкономических показателей, характеризующих цели и инструментов, с
другой. Стабильное чередование определенных форм экономической политики
называется экономико-политическим циклом деловой активности.
Источниками государственных доходов являются:
1) налоги – обязательные платежи, регулярно взимаемые в доход
государственных и муниципальных органов;
2) неналоговые поступления, их важнейший источник – государственное
предпринимательство, т.е. прибыльное использование ранее накопленных
ресурсов.
На физических и юридических лиц государством возлагаются налоговые
обязательства, т.е. установленные законом требования регулярно уплачивать
определенные суммы в те или иные государственные фонды. Налоги бывают
денежные и натуральные.
Все денежные фонды, находящие в распоряжении государства
объединяются понятием бюджет. На практике различают бюджет (бюджеты
всех уровней) и государственные и муниципальные внебюджетные фонды,
которые имеют целевой характер.
Источником налоговых поступлений являются доходы граждан и
организаций. Объектами налогообложения являются не только доходы, но и
имущество принадлежащие налогоплательщику, приобретенные или
проданные им товары, использованные ресурсы и т.д.
Классификация налогов:
1) С учетом объектов налогообложения, различают прямые и косвенные
налоги. Первыми облагаются непосредственно физические и юридические
лица, их доходы или имущество, вторыми – ресурсы, деятельность, товары и
услуги;
2) С учетом целей взимания, налоги делятся на целевые и нецелевые.
Целевые налоги (маркированные) предназначены для финансирования
конкретных программ общественных расходов, которые определяются уже в
момент введения того или иного налога. Если средства, аккумулируемые с
помощью налога, могут расходоваться для решения разнообразных задач по
усмотрению органа, утверждающего бюджет, такой налог называется
немаркированным;
3) в зависимости от того как исчисляются налоговые обязательства
налоги делятся на специфические и стоимостные. Если налог исчисляется
путем умножения ставки, выраженной в денежных единицах, на количество
7
облагаемых товаров, выраженное в натуральных единицах, такой налог
называется специфическим. Если налог исчисляется путем умножения ставки,
выраженной в процентах (долях) на величину стоимости товаров, услуг, работ,
ресурсов, то налог называется стоимостным;
4) в зависимости от того как изменяется удельный вес налогового
платежа в доходе различаются прогрессивные, регрессивные и
пропорциональные налоги. Прогрессивный налог растет быстрее дохода,
регрессивный – медленнее его, а доля пропорционального налога в доходе
остается неизменной независимо от того, насколько велик доход.
Критерии оценки систем:
1. Критерий относительного равенства налоговых обязательств
непосредственно связан с идеей справедливости и предполагает распределение
налогов в соответствии с ясно выраженными и одобряемыми обществом
подходами, а также отсутствие дискриминации.
2. Экономическая нейтральность. Отсутствие или относительная слабость
искажающего воздействия называется экономической нейтральностью
налогообложения. Нейтральность означает, что вмешательство государства в
данном случае, хотя и ограничивает возможности плательщиков, изымая у них
часть средств, все же оставляет доступными те варианты поведения, которые
характеризуются наивысшей аллокационной эффективностью.
3. Организационная простота. Эффективность налогообложения тем
выше, чем ниже издержки сбора налогов. Тот аспект эффективности
налогообложения, который связан с «внутренним» построением налоговой
системы, обозначается термином «организационная простота». Чем проще
налоговая система, тем с меньшими издержками формируются доходы
государства.
4. Гибкость налогообложения. Термином «гибкость» обозначается
адекватность налогообложения динамике макроэкономических процессов.
Изменение ставок любого налога способны играть определенную роль в
стабилизационной политике.
5. Прозрачность налоговой системы. Налоги различаются по степени
прозрачности. Если налоги не прозрачны, расходы легко увеличивать сверх
оптимального уровня. Прозрачность – это ключевая предпосылка политической
контролируемости налогов со стороны основной массы их плательщиков.
Не существует налога, который идеально соответствовал бы всем
описанным критериям одновременно. Это связано с тем, что критерии
отражают несвойственные друг другу принципы экономической эффективности
и справедливости.
В России, как и в других странах с рыночной экономикой, доходы
государства формируются преимущественно за счет налогообложения.
Налоговая система России содержит три уровня налогов: федеральные,
республиканские и местные налоги.
Налоговые обязательства, возлагаемые на плательщика, далеко не всегда
идентичны реальному налоговому бремени, которое он вынужден нести.
Совокупность индивидов, на которых фактически ложится бремя налога, т.е.
8
тех, чье положение ухудшается в связи с введением данного налога,
представляет собой сферу действия налога.
На рынках происходит перемещение налогового бремени, которое
приводит к расхождениям между законодательно устанавливаемой сферой
налоговых обязательств и экономической сферой действия налога. В основе
механизма перемещения лежит взаимозависимость участников рынка.
Практически любой налогоплательщик участвует в рыночных
взаимодействиях и в качестве покупателя, и в качестве продавца. Если он под
воздействием налога сокращает покупки, налоговое бремя перемещается назад,
т.е. на его рыночных партнеров-продавцов. Если сокращение касается продаж,
то бремя перемещается вперед, на рыночных партнеров-покупателей.
Способность налогоплательщиков перемещать налоги на своих
контрагентов зависит от характера рынков, на которых они взаимодействуют.
Если рынок является конкурентным, то возможности перемещения
налогового бремени всецело определяются соотношением эластичностей
спроса и предложения. На конкурентном рынке отдельного товара или услуги
переместить налоговое бремя на контрагентов удается той стороне, которая
обладает преимуществом в эластичности объема сделок по цене.
На монополизированном рынке, в отличие от конкурентного, даже самая
высокая гибкость предложения не гарантирует продавцу возможность полного
перемещения налогового бремени на покупателей. Т.к. налоговое бремя для
монополиста выражается в том числе в сокращении прибыли (монопольной
ренте), и за счет этого ситуация монополиста может в ряде случаев
относительно ухудшится в большей степени, чем с продавцами на
конкурентном рынке. Однако сокращение ренты и ее перераспределение в
доход государства не означают ее исчезновения. Поэтому, даже если
монополист несет существенные потери, а «цена покупателей» возрастает
меньше, чем на величину налога, положение покупателей остается худшим, чем
на конкурентном рынке: объем продаж меньше, а цена выше.
Изменение объема сделок на отдельном рынке не остается без
последствий для других рынков. Если ухудшаются условия применения
ресурсов на рынке, непосредственно подвергшемся действию налога, эти
ресурсы устремляются на иные рынки.
Действия налогов определяются, во-первых, функциями спроса и
предложения на каждом из рынков, вовлекаемых в процессы
перераспределения налогового бремени, во-вторых, мерой взаимозаменяемости
и взаимодополняемости товаров и услуг, реализуемых на этих рынках, и, втретьих, соответствующими производственными функциями.
Если два налога, применение которых для мобилизации одной и той же
суммы в доход государства влечет за собой одинаковые экономические
последствия для всех значимых для анализа секторов хозяйства и групп
населения, то такие налоги называются эквивалентными.
На рынке труда последствия налогообложения зависят от того, на каких
участках кривой предложения труда достигается равновесие как до, так и после
введения налога. Возможны три случая. Если точки доналогового и
посленалогового равновесия располагаются на участке, где эластичность
9
предложения положительна либо на участке, где предложение абсолютно
неэластично, перемещение налогового бремени происходит практически так
же, как на обычном конкурентном рынке товара. Когда равновесие достигается
на нижнем участке, бремя распределяется между продавцами и покупателями в
соответствии с соотношением эластичностей предложения и спроса. Если же
равновесие достигается на верхнем участке, то налоговое бремя практически
полностью ложится на работников, поскольку эластичность предложения труда
в данном случае близка к нулю. Если доналоговое и посленалоговое равновесие
находится на участки с отрицательной эластичностью по цене предложения,
возникает специфическая ситуация. Снижение фактического уровня оплаты,
происходящее под влиянием налога, обусловливает в данном случае рост
предложения труда. Цена труда снижается больше, чем на величину налога.
Количественной характеристикой искажающего действия налога служит
избыточное налоговое бремя. В качестве синонимов этого термина используются термины "чистые потери от налогообложения" или "потери
благосостояния от налогообложения".
Избыточное налоговое бремя может быть определено как разность между
денежным эквивалентом происходящего под влиянием налога уменьшения
излишка потребителя и производителя, с одной стороны, и доходом,
получаемым государством от данного налога, с другой.
В условиях конкурентного рынка размер избыточного налогового
бремени определяется: начальным (доналоговым) состоянием; самим налогом;
функцией спроса; функцией предложения. При увеличении налога избыточное
налоговое бремя растет опережающим темпом по сравнению с доходами
государства.
Налог обычно вызывает двоякого рода изменения в поведении
потребителей. Во-первых, происходит полное или частичное замещение
налогооблагаемого товара другими на основе сопоставления новых
соотношений цен с прежними оценками денежных эквивалентов полезности.
Во-вторых, объем и структура потребления приспосабливаются к новому
реальному уровню дохода, что связано с пересмотром денежных эквивалентов
полезности товаров и услуг. Следовательно, при анализе результатов
налогообложения требуется учитывать эффект замещения и эффект дохода.
В условиях монополии налог также сужает спектр потенциально
взаимовыгодных сделок и, следовательно, также порождает избыточное
налоговое бремя. В условиях монополии размер, на который, при данной
величине налоговых поступлений снижается объем продаж, зависит от формы
налогообложения: специфической или стоимостной. Меньшему сокращению
объема продаж, соответствует и меньшая величина избыточного налогового
бремени.
Пример применения принципа второго лучшего к налогообложению дает
правило Корлетта-Хейга. В соответствии с этим правилом при налогообложении товаров и услуг те из них, которые представляют субституты
досуга, должны облагаться в меньшей степени, чем взаимодополняющие по
отношению к досугу. Правило Корлетта—Хейга реализует подход, в
10
соответствии с которым ненамеренные искажения следует по возможности
компенсировать намеренными.
Цели налоговой политики определяются функциями государственных
финансов (аллокационной, перераспределительной и стабилизационной).
Влияние налогов на аллокационную эффективность имеет четкую
количественную характеристику, а именно избыточное бремя. Оптимальное
налогообложение минимизирует избыточное налоговое бремя. При
стабилизационной функции подразумевается, что налоги должны полностью
покрыть потребность в средствах, которую испытывает государство. Эта
функция принимается во внимание непосредственно через фиксацию той
величины налоговых поступлений R, которую необходимо собрать.
При
определении
оптимальной
структуры
налогов
перераспределительные требования могут учитываться по-разному. Проблема
оптимизации налогообложения предполагает отражение этих требовании
непосредственно в целевой функции. Эффективность и чистые потери
оцениваются с позиций общественного благосостояния.
max W при Т (t1, ….., tn) = R,
(2)
{t1, ….., tn}
где W — уровень благосостояния общества;
t1, ….., tn - ставки налогообложения различных объектов (товаров, услуг,
доходов, инвестиций, видов деятельности и т.п.);
n — число объектов, в отношении которых допускается дифференциация
налоговых обязательств;
Т (t1, ….., tn) - функция, выражающая зависимость налоговых
поступлений от ставок;
R - сумма, которая требуется, чтобы профинансировать государственные
расходы без нарушения макроэкономического равновесия.
Ограничения налоговой политики:
1) Предельно допустимые уровни дифференциации доходов.
При таких обстоятельствах задача максимизации W сводится к
нахождению Парето-оптимального состояния экономики, отвечающего этим
ограничениям и ограничению Т (t1, ….., tn) = R. Парето-оптимальным будет
такое состояние, при котором избыточное налоговое бремя достигает
минимального из возможных значений.
2) Ограничения, характеризующие способность государства реально
собрать тот или иной налог. Подобным ограничениям свойственна
информационная природа, и они не являются одинаковыми в разных странах и
в разные эпохи.
В зависимости от эластичностей спроса соотношение налоговых
поступлений и избыточное налоговое бремя различно для товаров.
Существует правило обратных эластичностей: оптимальные ставки
налогообложения товаров обратно пропорциональны величинам эластичностей
компенсированного спроса на них.
Правило
Рамсея:
Оптимальной
является
такая
структура
налогообложения товаров, при которой компенсированный спрос на каждый из
11
них уменьшается в одинаковой пропорции по сравнению с ситуацией
доналогового равновесия.
Ресурсный потенциал общественного сектора, сформированный на базе
государственных доходов, реализуется посредством государственных
(общественных) расходов, которые осуществляются как в денежных, так и в
натуральных формах.
Государственные расходы являются затратами, связанными с
осуществлением государством своих функций. Они складываются из закупок
товаров и услуг, оплаты труда государственных служащих, социальных выплат
и обслуживания государственного долга. Расходы – это платежи, не
подлежащие возврату, не создающие и не погашающие финансовых
требований.
Государственные расходы по функциональному назначению могут быть
объединены в четыре группы:
1. Государственные услуги общего назначения (расходы на
законодательные и исполнительные органы власти, внешнюю политику и
оборону).
2. Общественные и социальные услуги (расходы на образование,
здравоохранение, социальное страхование, жилищно-коммунальное хозяйство,
культуру).
3. Государственные услуги, связанные с экономической деятельностью
(расходы на создание условий экономического роста, целевые программы
экономического характера, создание новых рабочих мест).
4. Прочие функции (выплаты процентов и расходы, связанные с
обслуживание государственного долга, трансферты общего характера).
В соответствии с экономической классификацией выделяются: текущие
расходы (расходы на выплату заработной платы, взносы в фонды социального
страхования, выплаты процентов, субсидии) и капитальные затраты
(приобретение основного капитала, приобретение земли, приобретение товаров
для создания запасов, нематериальных активов и капитальные трансферты).
Государственные расходы осуществляются в виде закупок товаров и
услуг, а также трансфертов.
Общественные расходы направляются не только на финансирование
программ социальной помощи и общественного страхования, но и на
обеспечение производства общественных и некоторых частных благ (например,
бюджетные ассигнования на оборону, научные исследования, образование,
здравоохранение, культур). При этом производство осуществляется как
непосредственно в государственном секторе, так и на предприятиях, к нему не
относящихся, но работающих по контракту с государством.
Частное и общественное финансирование в общественном секторе
нередко сочетаются. Это относится, например, к субсидированию
коммунальных услуг, причем как наличие субсидии, так и ее отсутствие
совместно с оказанием услуги как государственным, так и частным
предприятием. В роли специфической формы участия государства в
12
финансовом обеспечении производства некоторых благ выступают налоговые
льготы.
Заключение контрактов с поставщиками товаров, в которых нуждалось
государство, всегда было важной составной частью экономической
деятельности в общественном секторе. Однако, если раньше на основе
контрактов в основном достигалось обеспечение общественного сектора
условиями его собственного финансирования, то теперь все более обычными
становится использование контрактов для замещения общественного сектора
частным в процессе обслуживания конечных потребителей.
Типы контрактов: контракт с фиксированной ценой; контракт типа
"издержки плюс прибыль"; контракт с разделением затрат; контракт "издержки
в «расчете на услугу"; блочный контракт; контракт "издержки и объем",
Выбор формы и параметров контракта, наиболее подходящих для
решения той или иной конкретной задачи, во многом зависит от состояния
рынка, на котором заказчики взаимодействуют с поставщиками, в частности от
особенностей провалов рынка, с которыми приходится сталкиваться.
В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими
на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и
организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим
внутри самого государственного сектора в ряде случаев формируются
квазирынки на основе разделения покупателя и поставщика. В результате
непосредственно в этом секторе возникает конкуренция рыночного типа,
позитивно влияющая на аллокационную и Х-эффективность.
Идея квазирынка состоит в том, чтобы побудить агентства
сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра
рыночным силам. Таким образом, в рамках государственного сектора
конструируется некий аналог "невидимой руки", благодаря которой
эффективная аллокация достигается за счет взаимодействия самостоятельных
участников, имеющих противоположные интересы и находящихся в
конкурентной среде. Возможности и результативность использования
квазирынков зависят от того, насколько выполняются названные условия.
С точки зрения характера аллокационных ограничений различаются
частные предприятия, государственные предприятия, государственные
некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие
организации.
Для частной фирмы компоненты затрат – это оплачиваемый труд ее
собственного персонала, закупаемые на рынке товары и услуги, налоги.
Результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы, поступающей на
рынок. Экономическими измерителями затрат и результатов выступают
рыночные цены, по которым фактически осуществлялись покупки и продажи.
Чистая отдача характеризуется прибылью.
В общественном секторе издержки и выгоды должны быть оценены с
позиции всего общества. Чистая отдача, подлежащая максимизации,
представляет собой разность между общественными выгодами и
общественными издержками. В общественном секторе и компоненты затрат, и
достигаемые результаты необходимо оценивать с учетом экстерналей.
13
В то время как частные фирмы ориентируются на рынок, применительно
к общественному сектору зачастую приходится корректировать рыночные
цены. Для корректировки рыночных цен и для учета ценностей благ, не
поступающих на рынок, требуются расчетные цены, адекватно отражающие
предпочтения общества и альтернативные издержки. Такие цены, применяемые
при анализе общественных издержек и выгод, принято называть теневыми.
В общественном секторе в отличие от частного оценки не могут строится
исключительно на основе информации, которую поставляет рынок, т.к.
общественный сектор функционирует в зонах провалов рынка.
Рациональность
общественных
расходов
определяется
их
экономичностью,
производительностью
используемых
ресурсов
и
результативность затрат.
Решающее значение имеет результативность. Для того чтобы сравнивать
варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо
знать состав затрат и их цены. Для оценки производительности наряду с этим
требуются показатели, характеризующие продукцию и услуги, созданные за
счет общественного сектора, например, количество веденного жилья, объем
медицинской помощи. При оценки результативности, невозможность
ориентироваться на универсальные показатели прибыльности, что заставляет
разрабатывать специальные индикаторы достижения целей. Широко
применяются индикаторы, характеризующие своевременность и полноту
реализации той или иной функции.
Анализ издержек и результативности – это совокупность приемов,
которые позволяют определять расход ресурсов на достижение той или иной
специфической цели, поставленной перед общественным сектором, и выбирать
оптимальные с этой точки зрения решения.
Построение и сопоставление денежных оценок затрат и результатов в
общественном секторе достигается с помощью оценочных процедур, которые
называются анализом издержек и выгод.
В состав общественных издержек и выгод необходимо включать оценку
положительных и отрицательных эффектов, связанных с анализируемым
проектом. При этом следует различать реальные (технические) экстерналии,
которые сказываются на эффективность по критерию Калдора-Хикса и требуют
оценки в составе издержек и выгод и экстерналии денежные, имеющие
перераспределительный характер и не означающие ни выигрыша, ни
проигрыша для общества и не учитывающие при определении общественных
издержек и выгод.
Издержки и выгоды часто требуется оценивать не в фактических
действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен, которые призваны
моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат
и результатов реализовывались на совершенных рынках. Корректировки
призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами,
неполной занятостью ресурсов.