на проект федерального закона № 187513-4

Приложение
к постановлению Государственного Собрания
(Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)
от 26 сентября 2005 года ГС № 1236-III
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
на проект федерального закона № 187513-4 «О недрах»
Принятие проекта федерального закона № 187513-4 «О недрах», внесенного в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством
Российской Федерации 17 июня 2005 года, вызвано необходимостью совершенствования
правового регулирования отношений недропользования в Российской Федерации,
повышения эффективности использования и воспроизводства минерально-сырьевой базы,
обеспечения рационального использования и охраны недр с учетом существующих в
Российской Федерации тенденций по внедрению гражданско-правовых механизмов
регулирования отношений в сфере недропользования, снижению административных
барьеров и формированию «прозрачной» системы предоставления прав пользования
недрами.
Законодательное
обеспечение
недропользования,
формирование
и
совершенствование правовых механизмов должно быть направлено, прежде всего, на
обеспечение эффективности и использования ресурсов недр как основы национального
богатства России, чей бюджет, а следовательно, и уровень жизни населения определяются
в большей степени добычей минерального сырья. И это совершенствование должно идти
по пути сохранения преемственности базовых принципов недропользования, на которых
сформировался и развивается современный минерально-сырьевой комплекс.
Проектом федерального закона № 187513-4 «О недрах» предполагается:
1) введение принципа «одного ключа» (все российские недра, за исключением
участков недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, будут
находиться в федеральной собственности);
2) замена существующей административно-лицензионной системы гражданскоправовыми отношениями;
3) получение права заключать договоры только через аукционы, к участию в
которых будут допущены лишь те компании, которые зарегистрированы в России и по
российским законам.
Последствия
введения
концептуальных
федерального закона могут быть следующие.
положений
указанного
проекта
2
Согласно
законопроекту
основой
системы
пользования
недрами
является
федеральная собственность на недра (часть 2 статьи 10), что противоречит пунктам «в»,
«д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (вопросы владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными
ресурсами, а также природопользование, охрана окружающей среды находятся в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), а
также статье 9 Конституции Российской Федерации, допускающей возможность
нахождения природных ресурсов в государственной, частной, муниципальной и иных
формах собственности.
Согласно законопроекту разграничение полномочий органов государственной
власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и уровней управления фондом недр будет осуществляться на основе статуса
участков недр федерального и местного значения: Российская Федерация (часть 1
статьи 5) будет осуществлять владение, пользование и распоряжение недрами,
определение которых проект закона не содержит (как, впрочем, не содержит принципов и
критериев отнесения участков недр к участкам федерального значения), а субъекты
Российской Федерации (часть 1 статьи 7) – владение, пользование и распоряжение недрами
на своих территориях в соответствии с данным федеральным законом, то есть участками
недр местного значения, к коим отнесены участки, содержащие общераспространенные
полезные ископаемые (статьи 18, 15). При подобной «методике» разделения участков недр
(участки,
содержащие
общераспространенные
полезные
ископаемые,
являются
собственностью субъектов Российской Федерации, все остальные – федеральной
собственностью) в собственности субъектов Российской Федерации остаются участки,
имеющие самую низкую стоимостную оценку, и, как правило, низкую экономическую и
социальную значимость.
Законопроект не содержит механизма определения и закрепления статуса участков
недр, что напрямую противоречит пункту «г» статьи 72 Конституции Российской
Федерации, согласно которому вопросы разграничения государственной собственности
находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации.
Необходимо
отметить,
что
при
распределении
полномочий
органов
государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в законопроекте не учтены следующие положения
Конституции Российской Федерации:
3
1) статья 69 (Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных
народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права и международными договорами Российской Федерации);
2) статья 130 (местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование
и распоряжение муниципальной собственностью).
Законопроектом не предусматриваются участие коренных малочисленных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока в процессе недропользования, а также
защита интересов этих народов. В части 4 статьи 43 установлено, что в случае отказа
собственника земельного участка в предоставлении земельного участка для целей
пользования
участком
недр
земельный
участок
может
быть
изъят
для
государственных нужд в порядке, установленном земельным законодательством. При
этом выплата компенсации не предусматривается. Кроме того, отсутствуют
отсылочные нормы к федеральным законам «О гарантиях прав коренных
малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», «О территориях
традиционного пользования», «Об общих принципах организации общин коренных
малочисленных народов Севера».
Указанным проектом федерального закона не предусматривается участие
органов местного самоуправления в решении вопросов, связанных с соблюдением
социально-экономических и экологических интересов населения территории при
предоставлении недр в пользование, развитием минерально-сырьевой базы для
предприятий местной промышленности.
Согласно части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа
жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Законопроект (статья 10) признает такой основой лишь недра, но не природные
ресурсы. Это прямое противоречие Конституции Российской Федерации получило
дальнейшее развитие в статье 23 законопроекта: право собственности на добытые из
недр полезные ископаемые и минеральное сырье принадлежит пользователю недр.
Пункт «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации предусматривает, что
вопросы владения, пользования, и распоряжения землей, недрами, водными и
другими природными ресурсами (то есть и минерально-сырьевыми, а следовательно,
и добытыми полезными ископаемыми) находятся в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации. Переход формы собственности на
полезные ископаемые из государственной в собственность недропользователя и
4
основания для такого перехода оказались в указанном проекте федерального закона
незакрепленными.
Законопроект впервые в российской юридической практике приравнивает право
пользования участком недр к имущественному праву и законодательно закрепляет
возможности его оборота (статья 20) при запрете оборота самих участков недр (статья 16).
Запрет оборота самих участков – это некая гарантия невозможности перехода участков
недр из государственной собственности в иную собственность. Но оборот права
пользования приведет к возникновению вторичного рынка, где государство уже не будет
получать доходы в виде разового платежа. В рамках действующего Федерального закона
«О недрах» при отсутствии оборота права пользования в случае изъятия лицензии участок
поступает в нераспределенный фонд и повторно выставляется на конкурс или аукцион,
разовые платежи от которых поступают в федеральный бюджет. При введении оборота
права пользования участком недр это право с согласия органа исполнительной власти,
заключившего договор, может быть передано пользователем недр другому субъекту
предпринимательской
деятельности
(статья
54),
отвечающему
требованиям,
предъявляемым к пользователям недр, а также реализовано залогодержателем, если
недропользователь не вернул заемные средства (статья 55). При этом государство
лишается доходов от разовых платежей.
Кроме того, согласно статье 1 Закона Российской Федерации «О залоге»
«залог – это способ обеспечения обязательства, при котором кредитор-залогодержатель
приобретает
право
в
случае
неисполнения
должником
обязательства
получить
удовлетворение за счет заложенного имущества преимущественно перед другими
кредиторами за изъятиями, предусмотренными законом». Часть 2 статьи 55 указанного
проекта федерального закона не предъявляет никаких требований к залогодержателю. Им
может быть любой субъект предпринимательской деятельности (любые банки, компании и
тому подобное). Законопроект также не содержит никаких ограничений и по предмету
залога. Это право пользования любым участком недр, в том числе который расположен в
исключительной экономической зоне Российской Федерации, на шельфе или на котором
ведется добыча радиоактивного сырья. Таким образом, законодательное закрепление
возможности оборота права пользования недрами без каких-либо ограничений ведет к
подрыву национальной безопасности государства, к узаконенной торговле договорами
пользования недрами на вторичном рынке практически без участия государства.
Предлагаемый указанным проектом федерального закона переход на договорную
систему (отказ от лицензий) вполне может повлечь за собой и утрату контроля за
выполнением
условий
пользования
недрами.
Сегодня
в
рамках
действующего
5
Федерального закона «О недрах» лицензии регистрируются в Российском федеральном
геологическом фонде, где налажена информационная система, позволяющая на основе
ведущихся реестров лицензий и реестров недропользователей оперативно контролировать
выполнение условий пользования недрами. Согласно статье 48 законопроекта договор
пользования участком недр заключается в письменной форме и подлежит государственной
регистрации в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В такой ситуации
федеральные и территориальные органы управления фондом недр оказываются вообще
лишенными информации о зарегистрированных договорах (законопроект не содержит
механизма передачи
данным органам подобной информации) и, следовательно,
возможности осуществлять какой-либо контроль за выполнением условий пользования
недрами.
Нецелесообразным представляется исключение конкурсной формы получения права
пользования недрами особенно при наличии в нераспределенном фонде недр большого
числа низкорентабельных, малопривлекательных для инвесторов месторождений, тем
более, что законопроектом не предусматривается конкурсное окончание аукционов.
Указанный проект федерального закона устанавливает, что «геологическая и иная
информация о недрах, полученная пользователем недр за счет собственных или
привлеченных средств, является собственностью пользователя недр». Более того,
недропользователь может использовать ее по своему усмотрению в коммерческих целях.
Законопроект не решает главной задачи – задачи геологического изучения и
воспроизводства минерально-сырьевой базы. Не определены ни цели, ни задачи, ни
функции государства в этом процессе, тогда как одной из главных причин реформирования
законодательства в сфере недропользования называлась необходимость воспроизводства
минерально-сырьевой базы.
В части рационального использования недр субъекты Российской Федерации опять
оказались ущемлены в правах: законопроект не предусматривает каких-либо полномочий
по контролю за рациональным использованием недр на своих территориях, кроме как по
участкам, содержащим общераспространенные полезные ископаемые. Складывается
парадоксальная ситуация: недропользование на участках
федерального
значения
происходит на территории субъекта Российской Федерации, доходы от недропользования
на этих участках поступают недропользователю, а также в федеральный бюджет, а
проживающему на этой территории населению остается загрязненная среда, что прямо
противоречит статье 42 Конституции Российской Федерации (каждый имеет право на
благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на
6
возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим
правонарушением) и пункту «м» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации
(вопросы защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных
этнических общностей находятся в совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации).
Таким образом, основные положения проекта федерального закона № 187513-4
«О недрах» противоречат части 1 статьи 9 и пунктам «в», «г», «д», «м» части 1 статьи 72
Конституции
Российской
Федерации.
Законопроект,
построенный
на
принципах
централизации управления, нарушает права субъектов Российской Федерации, а
механизмы управления и распоряжения фондом недр, предлагаемые указанным проектом
федерального закона (гражданско-правовая система), далеко не всегда могут быть
адекватно реализованы с соблюдением государственных интересов. Их законодательное
закрепление может привести к частичной или полной утрате контроля государства в сфере
недропользования.
Выводы:
1. Основные положения проекта федерального закона № 187513-4 «О недрах»
противоречат части 1 статьи 9 и пунктам «в», «г», «д», «м» части 1 статьи 72
Конституции
централизации
Российской
управления,
Федерации.
нарушает
Законопроект,
права
построенный
субъектов
на
Российской
принципах
Федерации,
муниципальных образований (статья 130 Конституции Российской Федерации), а также
коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока (статья 69
Конституции Российской Федерации).
2.
Механизмы
управления
и
распоряжения
фондом
недр,
предлагаемые
законопроектом (гражданско-правовая система), далеко не всегда могут быть адекватно
реализованы с соблюдением государственных интересов. Их законодательное закрепление
может привести к частичной или полной утрате контроля государства в сфере
недропользования.
3. Законопроект должен быть отозван из Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации без его рассмотрения.