Астафичев П.А. Право граждан на представительство в органах

-1ПРАВО ГРАЖДАН НА ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В ОРГАНАХ
ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
Астафичев П.А.
Орловский государственный технический университет, г.Орел, Россия
Статья посвящена современным проблемам реализации права граждан на представительство в органах публичной власти в условиях становления основных институтов гражданского общества в России. Рассматриваются теоретические и практические проблемы
реализации народного суверенитета в практике конституционного строительства.
THE RIGHT OF CITIZENS TO REPRESENTATION IN BODIES OF
THE PUBLIC POWER
Article is devoted modern problems of realization of the right of citizens on representation in
bodies of the public power in the conditions of formation of the basic institutes of a civil society in
Russia. Theoretical and practical problems of realization of people's sovereignty in practice of the
constitutional building are considered.
Народное представительство в демократическом государстве обеспечивается механизмом конституционного регулирования общественных
отношений, включающим определение субъективных прав и обязанностей
субъектов правоотношений. К числу таких прав, на наш взгляд, целесообразно отнесение права граждан на представительство в органах публичной
власти. Данная идея сравнительно редко встречается в современной научной литературе1, однако это не ставит под сомнение ее научную ценность.
Несмотря на отсутствие в Конституции Российской Федерации упоминания о существовании такого права, имеет смысл дальнейшая разработка
субъективных политических прав, вытекающих из системы народного
представительства, число которых не может ограничиваться активным и
пассивным избирательным правом (правом избираемости)2, а также правом «на участие в формировании и деятельности» органов власти3.
Н.И. Матузов в своей монографии «Актуальные проблемы теории
права» совершенно справедливо указывает, что субстанцией субъективного права «является юридически обеспеченная возможность». Содержание
этой возможности включает в себя: «1) возможность положительного поведения самого управомоченного, то есть право на собственные действия;
2) возможность требовать соответствующего поведения от правообязанного лица, то есть право на чужие действия; 3) возможность прибегнуть к
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-2-
мерам государственного принуждения в случае неисполнения противостоящей стороной своей обязанности (притязание); 4) возможность пользоваться на основе данного права определенным социальным благом»4.
При такой методологии конституционные права граждан избирать и быть
избранными, а также участвовать в управлении делами государства 5 недостаточно полно раскрывают суть народного представительства и, по сути,
ведут к его усеченному пониманию. При буквальном истолковании статьи
32 Конституции Российской Федерации можно сформулировать ошибочный вывод, что народный суверенитет выражается лишь в праве граждан
голосовать на выборах и референдумах, выдвигать свои кандидатуры, а
также иным образом «участвовать» в государственной деятельности.
Здесь упускается властная природа народного суверенитета, сужается его
конституционный смысл, концептуально ограничиваются политические
права граждан6. Получается, что статьи 3 и 32 Конституции Российской
Федерации недостаточным образом согласуются друг с другом: статья 3
исходит из широкого понимания народного суверенитета, в то время как
статья 32 – из более узкого. Все, на что могут рассчитывать граждане в
правоотношениях с государством, по смыслу статьи 32 Конституции Российской Федерации – это исполнение обязательств по организации выборов и референдумов, а также некоторый доступ к участию в государственном управлении. О какой-либо возможности граждан пользоваться на основе данного права определенным социальным благом (позитивная парламентская деятельность, обеспечение потребностей и интересов граждан
в системе народного представительства и т.п.) говорить не приходится.
Мандат народного доверия, выданный парламенту или выборному должностному лицу, может быть понят как совершенно свободный, что недопустимо в демократическом обществе.
Данную проблему заметил М.С. Матейкович, выдвинув тезис о коллективной природе активного и пассивного избирательного права, а также
обосновав расширенное понимание указанных субъективных прав граждан7. Однако более удачной конституционно-правовой конструкцией, на
наш взгляд, является «право граждан на народное представительство», которому корреспондирует обязанность выборного должностного лица или
парламента реализовывать потребности и интересы народа. В отличие от
активного и пассивного избирательного права, которые по своей природе
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-3-
являются индивидуальными, право на представительство принадлежит
народу в целом, а также его частям, выделяемым по определенным критериям (территориальный, этнический, культурный, политический, социально-экономический и т.п.). Право на представительство не может иметь
один отдельно взятый гражданин: здесь принципиальное значение имеет
массовость, коллективность, ассоциированность. Но в то же время, право
граждан на народное представительство органически взаимосвязано с активным и пассивным избирательным правом, которое принадлежит конкретным гражданам, а также политическим партиям и другим общественным объединениям, уполномоченным выдвигать списки кандидатов при
использовании пропорциональной избирательной системы.
Исходя из концепции народного суверенитета можно выделить субъективные права народа на: 1) прямое волеизъявление (референдум, выборы, отзыв); 2) народное представительство; 3) неимперативное участие в
политической жизни (митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и
т.п.). В этом контексте активное и пассивное избирательное право выступают как бы в двух качествах: с одной стороны, они обеспечивают прямое
волеизъявление, с другой – гарантируют демократический институт
народного представительства.
Право на представительство, прежде всего, имеет народ Российской
Федерации как совокупность граждан этого государства. Данное право
выражается в правомочиях многонационального народа избирать Президента Российской Федерации, формировать Государственную Думу и требовать от них осуществления той государственной политики, которая
адекватна потребностям и интересам россиян8, интегрированных в единую социальную общность. Другим субъектом, обладающим правом на
представительство, является население соответствующих субъектов Федерации (территориальный признак). Население каждого субъекта Федерации обладает правом на представительство в Совете Федерации 9, а также правом на представительство в законодательном (представительном)
органе субъекта Федерации. В данном случае население соответствующих
субъектов Федерации также выступает как единая общность людей, организованно взаимодействующих друг с другом. Применение территориального признака возможно и в отношении статуса лиц, проживающих на
территориях муниципальных образований. Однако в этом случае их право
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-4-
на представительство, по общему правилу, ограничивается лишь правом
формировать представительный орган местного самоуправления и требовать от него решения вопросов местного значения в соответствии с потребностями и интересами муниципального сообщества. Право населения
муниципальных образований на представительство в законодательных органах субъектов Федерации может быть реализовано в случае двухпалатной структуры регионального парламента, что встречается сравнительно
редко.
Приведенные выше рассуждения предопределяют вывод о том, что
право граждан на народное представительство реализуется прежде всего
по территориальному признаку ввиду деления Российской Федерации на
субъекты Федерации и муниципальные образования. Однако в современной литературе можно встретить суждения, касающиеся расширения круга
лиц, обладающих правом на народное представительство.
Сравнительно часто высказываются предложения, связанные с обеспечением права на представительство коренных малочисленных народов,
частично зафиксированных в федеральном законодательстве10. Так,
В.А.Кряжков считает, что коренные малочисленные народы как часть российского народа – "естественные участники политического процесса". Из
этого, с учетом зарубежной практики, автором формулируется вывод, что
коренным малочисленным народам как особой группе национальных
меньшинств должны быть предоставлены предпочтения в политической
сфере11. Право национальных меньшинств на политическое представительство, по мнению Л.В.Андриченнко, может быть реализовано не только путем квотирования мест в парламенте, но и посредством создания
специализированных консультативных органов по примеру Австрии. Однако, подчеркивает автор, "многие современные государства не стремятся
к тому, чтобы стимулировать своих граждан к организации по этническому признаку", причем "нередко во многих конкретных ситуациях не только правительство той или иной страны, но и значительные слои ее граждан весьма болезненно относятся к стремлению групп своих соотечественников заявлять о себе как о самостоятельном этносе"12.
Значительная группа авторов при исследовании субъектов права на
народное представительство использует метод "от противного", указывая
на круг лиц, которые не должны обладать подобным правом. Например,
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-5-
А.В.Иванченко считает, что необходим "комплекс мер по предотвращению доступа в органы государственной власти и местного самоуправления
лиц с уголовным прошлым"13. Несмотря на то, что здесь речь идет о реализации пассивного избирательного права, это непосредственно взаимосвязано с проблемой недопустимости представительства в органах власти
криминального сообщества. При реализации активного избирательного
права представители данной категории граждан "растворяются" в общей
массе избирателей; в случае же выдвижения кандидата, позиционирующего себя как политика, деятельность которого будет направлена на реализацию потребностей и интересов криминального сообщества, требуются
специальные юридические меры, направленные на пресечение подобной
формы представительства. При этом выглядят малоэффективными такие
законодательные меры "против коррумпированности избирательного процесса и проникновения криминала во власть посредством выборов", как
требование декларировать сведения о размере и источниках доходов и
имущества кандидатов, а также обязанность указывать сведения о неснятой и непогашенной судимости14. Необходимо, в частности, более активное участие избирательных комиссий в освещении хода избирательной
кампании, деятельная пропаганда и агитация против тех кандидатов, которые намерены, прямо или косвенно, представлять криминальное сообщество. По названным выше причинам нельзя согласиться с предложением о
расширении политических прав граждан, находящихся в местах лишения
свободы, посредством установления их права голоса на выборах в органы
государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления15.
Некоторые ученые предлагают отказаться от всеобщего равного политического представительства и перейти к системе социально-сословного
представительства и представительства «общегосударственных интеллектуально-творческих ассоциаций граждан». Главный аргумент, который
выдвигается при этом – необходимость того, чтобы парламент адекватно
представлял структуру российского общества16. Высказываются и другие
предложения, связанные с дополнительными ограничениями или расширением активного и пассивного избирательного права, выделением дополнительных групп граждан, обладающих правом на народное представительство. Все эти предложения объединяет одно общее свойство: они
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-6-
неразрывно связаны с реализацией принципов всеобщности и равенства
народного представительства17. Квотирование мест в парламенте для
определенных групп граждан (коренные малочисленные народы, женщины и др.), при определенных условиях, может оказать благоприятное воздействие на систему народного представительства18, но это всегда будет
отступлением от принципа равенства избирательных прав граждан. Введение любого дополнительного избирательного ценза всегда ограничивает
принцип всеобщности народного представительства, что должно соответствовать нормативному содержанию части 3 статьи 55 Конституции России.
Таким образом, основными субъектами, обладающими гарантированным правом на представительство, являются граждане Российской Федерации, а также граждане, проживающие на территориях субъектов Федерации и муниципальных образований. Иные формы реализации права на
представительство имеют субсидиарный характер и могут применяться
лишь в исключительных случаях, связанных с обеспечением особых публичных интересов, актуальных для соответствующего государства.
Право граждан на представительство в органах публичной власти по
своей сущности и предназначению относится к числу конституционных
прав и свобод граждан. В пользу этого суждения свидетельствует значимость данного права, его связанность с конституционными принципами
народного суверенитета, представительной демократии, народовластия.
Отсутствие в перечне конституционных прав и свобод (глава 2 Конституции Российской Федерации) исследуемого субъективного права не может
ставить под сомнение его конституционно-правовую природу в силу требований части 1 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Кроме того, право граждан на представительство можно вывести из нормативного
содержания статьи 3 Конституции Российской Федерации, согласно которой народ осуществляет свою власть непосредственно и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Отнесение права граждан на народное представительство к числу
конституционных прав и свобод требует его квалификации в качестве
субъективного права того или иного вида. В современной науке конституционного права сложились различные подходы к классификации прав и
свобод человека и гражданина. Наиболее распространенным является выУправление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-7-
деление личных (гражданских), политических и социально-экономических
прав и свобод19. Некоторые авторы предпочитают более подробную классификацию, разграничивая экономические и социально-культурные права20. С.А. Авакьян выделяет права и свободы: личные (в области личной
жизни и индивидуальной свободы), публично-политические (в публичнополитической
сфере),
социально-экономические
(в
социальноэкономической сфере), а также права по защите других прав и свобод21.
Встречается классификация прав и свобод человека и гражданина по
иным критериям: выделяют права человека и права гражданина; индивидуальные и коллективные права; права естественные и производные от
них; права основные (конституционные) и дополнительные (конкретизирующие)22. С исторических позиций выделяют права и свободы первого
поколения (XVIII – XIX вв.), второго поколения (XX в.), а также права
третьего поколения, формирующиеся в наши дни23.
С точки зрения содержания прав и свобод, право на представительство следует относить к категории политических или публичнополитических прав третьего поколения. Об этом свидетельствует тесная
взаимосвязь права на представительство с другими политическими правами и свободами, их общая политико-правовая природа, опирающаяся на
идеалы конституционной демократии, а также тот факт, что право граждан на представительство конституируется лишь в последнее время. Право на представительство обеспечивает участие непосредственно народа в
осуществлении функций власти, подчиненность деятельности представительных учреждений потребностям и интересам граждан; оно неразрывно
связано с политической системой общества и направлено на свободу волеизъявления индивидов как субъектов политического общения.
Если отнесение права граждан на представительство к числу политических прав и свобод третьего поколения, в принципе, не должно вызывать особых возражений, то его квалификация в качестве индивидуального или коллективного права нуждается в особой аргументации. Высказанная ранее позиция о том, что право граждан на представительство относится к числу коллективных прав граждан, может быть обоснована следующим образом.
Всякое субъективное право представляет собой предусмотренную законом и обеспечиваемую государством меру возможного поведения лица
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-8-
по удовлетворению его потребностей и интересов. Гражданин, обладающий политической дееспособностью, имеет ряд субъективных политических прав и свобод, принадлежащих ему лично. Особенно ярко это проявляется в процессе реализации гражданином его права обращаться в органы государственной власти и органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями: здесь не требуется согласованной воли сторон и достаточно действий одного гражданина.
Активное и пассивное избирательное право, обеспечивающие демократичность избирательной системы, также принадлежат конкретным
гражданам, но реализуются ими одновременно, массово и на определенных стадиях избирательного процесса. Кажущаяся коллективная форма
реализации избирательного права, в действительности, обусловлена лишь
временным фактором, являющимся следствием упорядоченности избирательных действий. Аргументом против отнесения избирательных прав к
числу коллективных служит и то обстоятельство, что граждане голосуют
на выборах тайно, контроль за волеизъявлением избирателей не допускается. Выражаясь образно, можно сказать, что нахождение людей в очереди
в магазине еще не означает, что эти граждане производят коллективную
закупку товара: каждый покупатель остается при своих интересах и действует сообразно индивидуальной выгоде. Нечто подобное происходит и в
процессе реализации субъективных избирательных прав граждан.
Юридическая конструкция активного избирательного права как права
индивидуального позволяет выделить основания, по которым в предоставлении возможности голосования должно быть отказано. Эти основания, указанные в статьях 4 и 17 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации», носят исчерпывающий характер и тем самым отвечают требованиям части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации. Аналогичные соображения применимы и к механизму ограничения
пассивного избирательного права, несмотря на ряд проблем, обусловленных институтом отказа в регистрации кандидатов и аннулирования их регистрации (статьи 38, 76 указанного Федерального закона)24.
Конституирование избирательных прав как прав индивидуальных
позволяет выделить также ряд правомочий, принадлежащих физическим
лицам и поддающихся эффективной государственной (в том числе судебУправление общественными и экономическими системами 2009 № 1
-9-
ной) защите. Так, активное избирательное право включает в себя право на
информацию об избирательной кампании и право голосовать за или против соответствующих кандидатов или списки кандидатов. Содержание
пассивного избирательного права включает в себя право выдвижения и
снятия кандидатуры, право на предвыборную агитацию, право баллотироваться и т.п.
Что же касается права граждан на представительство в органах публичной власти, то оно уже имеет несколько иную конституционную природу. В силу его коллективной сущности, оно включает в себя: 1) право на
организацию системы представительных органов государственной власти
и местного самоуправления, наделенных достаточными властными полномочиями и публично-значимыми функциями; 2) право на демократическую избирательную систему и достоверные результаты выборов; 3) право
на реализацию потребностей и интересов граждан в деятельности представительных учреждений; 4) право переизбирать или отзывать народных
представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур25. Рассмотрим их более подробно.
Право граждан на организацию разветвленной системы представительных органов государственной власти и местного самоуправления
предполагает наличие по крайней мере одного выборного органа на каждом из уровней публичной власти (Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования), обладающего достаточными
властными полномочиями. Универсальность этого принципа возникает
ввиду заложенных в нем сравнительно низких требований к демократичности системы власти; чем более высоким является уровень власти, тем
большие требования должны предъявляться. Так, в системе государственной власти на федеральном уровне требуется совместная деятельность
выборного главы государства и коллегиального представительного органа
– парламента. На уровне субъектов Федерации обязательным условием
реализации права граждан на представительство является наличие выборного парламента; высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа) субъекта Федерации может избираться не только
напрямую населением, но и решением коллегиального представительного
органа. Наконец, в муниципальных образованиях с небольшой численностью населения допустимо существование лишь выборного главы местноУправление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 10 -
го самоуправления, при условии, что традиционные полномочия коллегиальных представительных органов будут осуществляться сходом граждан
(одна из форм прямой демократии). На уровне местного самоуправления
не исключается и образование одного выборного коллегиального органа
народного представительства при косвенном избрании главы муниципального образования из числа депутатов.
Представляет интерес уникальный опыт субъектов Федерации, имевший место в течение непродолжительного времени после октябрьских событий в Москве 1993 г., когда во многих регионах вообще отсутствовали
представительные органы власти, а высшие должностные лица и исполнительные органы субъектов Федерации осуществляли их полномочия,
наряду со своими, в полном объеме. По оценкам В.Н. Лысенко и Л.М. Лысенко, это привело к «расцвету коррупции, злоупотребления властью и
правового беспредела в регионах»26. Полагаем, что данный вывод является излишне категоричным. Разумеется, в отсутствие представительных органов наблюдается ряд негативных явлений и процессов, однако нельзя не
учитывать временный характер подобной ситуации. Кроме того, парламент сам по себе имеет недостаточно ресурсов для пресечения коррупции,
злоупотребления властью и "правового беспредела": это общая задача
государственных органов и гражданского общества, реализуемая в течение продолжительного периода времени и требующая значительных сил и
средств. Однако право граждан на народное представительство в данном
случае было нарушено.
Дифференцированное использование терминов «ограничение» и
«нарушение» конституционного права граждан на представительство
здесь не является случайным. Как и всякое другое субъективное право, это
право может быть ограничено законом в той мере, в какой это допустимо
в демократическом обществе. От ограничения, то есть правомерного действия, следует отличать нарушение права граждан на представительство,
то есть противоправное деяние, которое представляет собой конституционный деликт и должно влечь применение соразмерных санкций со стороны государства27.
Помимо приведенных выше случаев, к числу нарушений права граждан на представительство следует, на наш взгляд, отнести предусмотренное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 11 -
самоуправления в Российской Федерации»28 положение о том, что представительные органы местного самоуправления муниципальных районов
могут формироваться из числа глав муниципальных образований и депутатов представительных органов сельских и городских поселений. Полагаем, что оценка этой нормы как «осложняющей» выполнение функции
народного представительства29, является излишне мягкой. По сути, речь
идет о возможности существования муниципальной власти на уровне муниципального района при отсутствии органов власти, избранных напрямую населением (например, если глава муниципального образования будет избираться из числа депутатов представительного органа). Это, на наш
взгляд, противоречит статьям 3, 32, 12, 130, 131 Конституции Российской
Федерации.
Право граждан на представительство в органах публичной власти
предполагает также наличие весомых властных полномочий соответствующих выборных органов. В противном случае данное право приобретает
декларативный характер. Полномочия выборных органов публичной власти не должны ограничиваться нормотворческой и управленческой сферами. Важно, чтобы должностные лица невыборных органов власти получали легитимацию через назначение со стороны выборных органов. Кроме
того, требуется сбалансированность полномочий всех ветвей власти в системе разделения властей.
Вторым важным элементом права граждан на народное представительство является их право на демократичную избирательную систему и
достоверные результаты выборов, поскольку, как верно утверждает В.Т.
Кабышев, избирательная система осуществляет «функцию формирования
полномочного народного представительства»30. Под демократичностью
избирательной системы мы, прежде всего, понимаем достижение высокой
степени избирательной конкуренции, когда кандидаты, избирательные
объединения и блоки вправе свободно выдвигать кандидатов, беспрепятственно вести предвыборную агитацию, претендовать на избрание в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно,
что законодатель не может, да и не должен гарантировать полную свободу
в данной сфере публично-правовых отношений, являются допустимыми
отдельные юридические ограничения. Поэтому демократичный характер
выборов в анализируемом аспекте означает, с одной стороны, достаточно
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 12 -
высокую степень свободы субъектов политического избирательного процесса, а с другой стороны – соразмерность установленных законом правоограничений, их демократическую направленность.
Установление круга субъектов права выдвижения кандидатов в органы представительной власти всегда порождало споры и разногласия в законодательной политике. Совершенно права Н.Ю. Трещетенкова в том,
что "независимо от вида проводимых выборов и используемой избирательной системы стадия выдвижения кандидатов имеет ключевое значение, во многом предопределяя весь последующий ход выборов. Именно в
ходе выдвижения кандидатов необходимо соблюсти баланс интересов
каждого из избирателей и общества в целом. На этой стадии гарантированному конституцией пассивному избирательному праву граждан в
определенной мере противостоят интересы общества в целом, которое заинтересовано в том, чтобы были сформированы работоспособные органы
государственной власти, представители которых выражали бы интересы
всех слоев населения"31.
Исходя из этого в последние годы в отечественной избирательной системе сформировалась традиция выдвижения кандидатов группами избирателей, посредством самовыдвижения32, выдвижения кандидатов избирательными объединениями (для государственных органов – только политическими партиями) при обязательном условии сбора подписей в поддержку кандидата либо внесения избирательного залога. Процедура выдвижения кандидатов группами избирателей со временем заметно упростилась,
в то время как порядок выдвижения кандидатов от избирательных объединений имеет тенденцию к устойчивому изменению в пользу сужения
круга субъектов, обладающих правом выдвижения кандидатов (сначала –
только политические общественные объединения, затем – только общефедеральные политические партии).
Обращение к опыту правового регулирования данных правоотношений в зарубежных странах наглядно демонстрирует, что это не единственные формы выдвижения кандидатов на выборные должности в коллегиальных органах народного представительства. Например, в Узбекистане
правом выдвижения кандидатов в общенациональный парламент обладают, по выражению И.А.Евланова и В.И. Лысенко, только «коллективные
субъекты избирательного процесса», а именно – политические партии,
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 13 -
представительные органы государственной власти, инициативные группы
избирателей33. В России же признается противоправным не только выдвижение кандидатов в Государственную Думу законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, но и какое-либо участие
этих органов в предвыборной агитации «за» или «против» кандидатов в
депутаты Государственной Думы.
Однако наибольшим препятствием для свободы выдвижения кандидатов в Российской Федерации по-прежнему остается процедура сбора подписей избирателей. Правоприменительная практика выработала весьма
утонченные способы отказа в регистрации кандидатам, которые допустили нарушения этой процедуры, причем судебная защита нарушенного пассивного избирательного права сравнительно редко дает основания рассчитывать на восстановление позитивных правоотношений. Здесь уместно
привести высказывание Ю.А. Веденеева: «Исходный вопрос постсоветского политико-правового развития – кому будет принадлежать государство: либо гражданам (демократическое государство), либо доминирующим социальным группам (корпоративное государство), либо чиновникам
(административно-бюрократическое государство), либо самому себе (тоталитарное, полицейское государство)»34. Полагая метафоричным приведенное сравнение, мы полностью присоединяемся к точке зрения, что
граждане должны иметь реальные рычаги в управлении публичными делами, что, в частности, выражается в относительно свободной процедуре
выдвижения и регистрации кандидатов на выборные должности в органах
народного представительства.
Кроме достижения относительно свободной процедуры выдвижения
кандидатов, важным условием демократичных выборов являются реальные юридические гарантии свободной предвыборной агитации. Степень
свободы предвыборной агитации в действующем законодательстве понимается сравнительно узко с некоторым акцентом в пользу ограничения
применения так называемого «административного ресурса». В юридической науке, разумеется, доминирует негативное отношение к использованию в предвыборной агитации данного «ресурса». Как отмечает
В.Чурбанов, уже первая Государственная Дума выдвигала требование такой организации выборов, которая гарантирует их действительную всеобщность и защиту от манипуляций администрации35. Все более активно
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 14 -
эта проблема обсуждается и в современной правовой литературе, причем
некоторые авторы предлагают весьма радикальные решения. Так,
Б.А.Страшун высказал мысль о «демилитаризации» избирательного корпуса и считает необходимым введение в законодательство института «неизбираемости» отдельных категорий граждан36.
Избирательный процесс не должен находиться в зависимости от манипуляций действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, но полностью избавиться от этого посредством введения прямых юридических ограничений и санкций общество не сможет.
Поэтому предпочтительным видится путь стимулирования деятельности
политических партий и развития их конкурентоспособности.
Первый шаг на этом пути сделан федеральным законодателем при
принятии и введении в действие Федерального закона от 11 июля 2001 г.
«О политических партиях»37. Следует согласиться с В.Т.Кабышевым в
том, что «введение принципа состязательности кандидатов» в СССР послужило «импульсом рождения элементов российского парламентаризма»38. Однако в новых условиях становится еще более актуальным вопрос
о введении и усилении принципа состязательности политических партий.
Эту мысль в юридической литературе наиболее определенно высказывает
В.В.Лапаева, но в основном применительно к формированию органов государственной власти. Она пишет: «Участие общественных объединений в
выборах органов местного самоуправления не должно служить показателем их политического характера. Суть политических объединений граждан состоит в их ориентации именно на государственную власть, являющуюся концентрированным выражением политики»39.
Мы убеждены, что в достаточной мере развитая партийная конкуренция способна значительно ограничить использование кандидатами «административного ресурса». В этом случае на повестке дня появится другая
проблема – вопрос о финансировании политический кампаний, который
хорошо известен государствам с развитыми демократическими институтами. Однако, по данным Управления международных связей Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, механизм юридической ответственности за нарушение порядка финансирования избирательной кампании в таких странах, как ФРГ, Италия, Турция, Великобритания
и США, также работает весьма неэффективно. В частности, «в немецком
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 15 -
законодательстве практически отсутствуют штрафные санкции за нарушения партийного финансирования при подготовке и проведении выборов»,
в Италии «Закон № 515 от 1993 г. практически свел на нет ответственность за частное финансирование избирательных кампаний», в Турции
«Конституционному суду страны практически не удается осуществлять
контроль над партийным финансированием в год выборов. Как правило,
на это уходит несколько лет». Если в соответствии с законами Великобритании кандидаты в депутаты должны подвергаться «суровым наказаниям»
за превышение норм финансирования избирательных кампаний, то «на
практике наказание в виде лишения места в Палате общин последний раз
было применено более 75 лет назад». И, наконец, по мнению Управления
международных связей Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации, Федеральный закон США о коррупции 1925 г. «доказал свою
полную несостоятельность, поскольку за весь период начиная с 1927 г. к
ответственности за превышение норм расходов при проведении выборов в
виде лишения мест в законодательных ассамблеях штатов Вирджиния и
Пенсильвания были привлечены только два человека»40.
Демократические выборы как условие реализации права на народное
представительство – это и гарантированное право граждан на свободное
волеизъявление и на достоверные результаты выборов41. Именно так понимается принцип свободы выборов в законодательстве ФРГ: «все избиратели свободны от какого-либо принуждения в решении вопроса о том,
кого они хотят избрать»42. На первый взгляд, обеспечение свободы выборов в анализируемом аспекте сводится лишь к обеспечению тайности голосования. Но более пристальный взгляд на поставленную проблему приводит нас к следующим обобщениям и выводам.
Волеизъявление избирателей будет свободным, если они будут в достаточной мере доверять институту выборов, а через это доверие – государству в целом. Совершенно права О.К. Застрожная в том, что «для избирателей открытость и гласность выборов являются самыми важными качествами, так как люди должны доверять организаторам выборов и быть
уверены, что их воля не была искажена ни на одном из этапов избирательного процесса»43. Реализация этой задачи лежит прежде всего на избирательных комиссиях, которые должны быть наиболее беспристрастными и
независимыми, обладать квалифицированным составом членов, нести обУправление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 16 -
щесоциальную и специфическую юридическую ответственность за свои
асоциальные и противоправные действия. Законодатель стремится к решению сформулированной выше задачи следующими средствами: последовательно вводятся ограничения в отношении совместимости статуса
члена избирательной комиссии и государственного (муниципального)
служащего, сохраняется уголовная ответственность за фальсификацию избирательных документов, высказываются предложения о совершенствовании порядка формирования избирательных комиссий.
Третьим правом, вытекающим из права граждан на представительство
в органах публичной власти, является право на реализацию их потребностей и интересов в деятельности представительных учреждений. Здесь
уже более наглядно проявляются различия между субъективным избирательным правом и правом граждан на представительство, поскольку речь
идет не о формировании представительных учреждений, а об их функционировании в течение срока полномочий.
Граждане вправе требовать от депутатов и выборных должностных
лиц определенного уровня профессионализма, гласности, дисциплины,
организованности и ответственности. Завершение очередной избирательной кампании не означает, что в течение созыва народные представители
свободны от общественного контроля. Опираясь на общественность, депутаты и выборные должностные лица обязаны вести встречи, приемы,
рассматривать письменные и устные обращения граждан, всемерно способствовать реализации их потребностей и интересов44. Но в то же время,
право граждан на народное представительство не является абсолютным,
оно зависит от других юридических норм и предполагает защиту депутатов и выборных должностных лиц от произвола со стороны отдельных избирателей в ущерб публичным интересам. Учитывая невозможность адекватного волеизъявления значительной массы избирателей в течение срока
легислатуры, в этот период доминируют консультативные формы реализации права граждан на народное представительство, уступая место императивным.
В этой связи заслуживает внимания точка зрения Н.П. Колдаевой о
том, что законодательство как результат деятельности представительных
органов должно быть «доступным» для граждан 45. Данная позиция может
быть истолкована двояко. С одной стороны, необходима доступность
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 17 -
граждан к правовой информации, прежде всего – к текстам нормативных
правовых актов, что достаточно полно обеспечивается нормами законодательства46. С другой стороны, точку зрения Н.П. Колдаевой можно понять
так, что нормативные правовые акты по содержанию должны быть понятны рядовому избирателю, с тем, чтобы исключить многозначную интерпретацию, а также излишне абстрактные юридические формулировки.
Последнее из приведенных положений представляется спорным. Результаты функционирования народного представительства, выраженные, в
том числе, и в нормативных правовых актах, должны быть, по возможности, ясными и недвусмысленными47. Однако нормативные правовые акты
не нуждаются в популяризации стиля изложения, требуется опора скорее
на правила юридической техники, нежели на обобщенные представления
граждан о том, каким должен быть нормативный акт. Право на народное
представительство выражается не столько в форме выражения мысли законодателя, сколько в ее содержании.
Сказанное не ставит под сомнение конституционное требование публичности и гласности в деятельности выборных органов государственной
власти и местного самоуправления. Возможности осуществления народом
принадлежащей ему власти через систему народного представительства
существенно возрастают в условиях широкого информирования общественности о функционировании властных учреждений. Режим гласности
формирует такую систему связей и взаимоотношений между властью и
гражданским обществом, которая консолидирует различные слои и группы населения, позволяет им предпринимать шаги по внутренней самоорганизации, добиваясь подлинной реализации ценностей демократии.
Завершая исследование сущности права граждан на представительство в органах публичной власти, необходимо обратить внимание на последний элемент в его содержании, касающийся права переизбирать или
отзывать народных представителей с соблюдением установленных законом правил и процедур. Право граждан на представительство получает
должную реализацию лишь в условиях ротации состава представительных
органов, которая может обеспечиваться, с одной стороны, непродолжительными сроками полномочий, с другой – возможностью досрочного
прекращения полномочий или отзыва депутатов или выборных должностных лиц в определенных, установленных законом случаях.
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 18 -
Указанная проблема давно привлекала внимание ученых. Еще Дж. Ст.
Милль указывал на два принципа, которые необходимо учитывать при
решении вопроса о том, по истечении какого срока члены парламента
должны подлежать переизбранию. С одной стороны, «депутат не должен
сохранять своих полномочий в течение такого продолжительного срока,
чтобы он мог забыть о своей ответственности, или относиться к своим
обязанностям недостаточно внимательно, или при исполнении их руководствоваться личными интересами, или же, наконец, пренебрегать теми
добровольными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые (солидарен он с ними или нет) составляют важное преимущество
представительного правления». С другой стороны, депутат «должен сохранять свое место в течение достаточно продолжительного времени, чтобы можно было составить себе о нем суждение на основании не какогонибудь отдельного факта, а всей совокупности его деятельности. Далее, он
должен иметь по возможности более широкий простор для выражения
своих мнений и взглядов, насколько это совместимо с народным контролем, составляющим сущность свободного правления. Для этого необходимо, чтобы контроль применялся только тогда, когда контролируемый
имел достаточно времени проявить свои достоинства и доказать своим избирателям, что он может быть не только простым орудием и выразителем
их мнений, но и заслуживающим доверия представителем»48.
Приведенные слова являются актуальными в наше время, в том числе
применительно к институту выборных должностных лиц. Сложившийся в
российском законодательстве и практике четырех–шестилетний срок полномочий коллегиальных представительных органов и выборных должностных лиц в целом позволяет обеспечить право граждан на периодическую смену тех представителей, которые утратили доверие, сохраняя
представительство граждан, проявивших свои положительные личные и
деловые качества. При этом особенно важными представляются юридические механизмы изменения нормы о сроке полномочий действующего органа или должностного лица, а также обеспечения своевременного назначения выборов, получившие в последнее время активное развитие. Недопустимость изменения срока полномочий в течение текущего срока полномочий (статья 8 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской ФеУправление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 19 -
дерации»), а также дополнительные гарантии назначения выборов в случае, когда выборы своевременно не назначены уполномоченным органом
или должностным лицом (статья 115 того же Федерального закона), позволяют избежать рецидивов продления полномочий действующих представительных органов, что нарушало бы право граждан на представительство в органах публичной власти.
Что касается института отзыва депутатов и выборных должностных
лиц избирателями, право граждан на отзыв не является обязательным элементом права граждан на народное представительство; оно имеет субсидиарное значение применительно к механизму законной смены власти по
истечении срока полномочий соответствующих выборных органов и
должностных лиц.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что право граждан на
представительство является важнейшим элементом в структуре коллективных публично-политических прав и свобод граждан третьего поколения. Право граждан на представительство следует из конституционной
концепции суверенитета народа, согласно которой народ вправе осуществлять государственную и муниципальную власть как непосредственно, так и через своих представителей. Данное право имеет ряд конкретных
форм реализации, которые не могут отождествляться с активным и пассивным избирательными правами, однако и не должны противопоставляться им. Сочетая в себе императивные и консультативные начала, право
граждан не представительство не ограничивается участием общественности в управлении публичными делами, поэтому по своему юридическому
содержанию оно шире, чем права, установленные статьей 32 Конституции
Российской Федерации. Право граждан на представительство не может
осуществляться произвольно, независимо от других юридических норм,
поскольку оно есть мера возможного поведения народа по удовлетворению публичных интересов на основе комплекса конституционноправовых принципов, органически взаимосвязанных друг с другом. Не являясь абсолютным субъективным правом, право на представительство
подлежит ограничениям по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а также в режимах чрезвычайного и военного положения. В отличие от законных ограничений, нарушения права граждан на
народное представительство представляют собой противоправные деяния,
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 20 -
которые подрывают демократические основы российской государственности и нуждаются в адекватной реакции со стороны уполномоченных государственных органов.
См.: Масленникова С.В. Право граждан на народное представительство. Автореф. дисс…
к.ю.н. М., 2001.
2
См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. Введение и общая часть. СПб,
1908. С. 436.
3
См.: Горобец В.Д. Конституционно-правовой статус Парламента Российской Федерации.
Дисс… докт. юрид. наук. М., 2000. С. 36.
4
См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 84.
5
О содержании права участвовать в управлении делами государства см., например: Ямпольская Ц.А. О субъективных правах советских граждан и их гарантиях// Вопросы Советского
государственного права. М., 1959. С. 178. Жуйков В.М. Судебная практика по применению
Конституции Российской Федерации и международных норм о правах и свободах человека и
гражданина// Комментарий российского законодательства. М., 1997. С. 119.
6
См.: Волченко В.Н. Институт пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2003.
С. 12.
7
См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М.,
2003. С. 19–23.
8
См.: Цареградская Ю.К. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: политико-правовое содержание и пути оптимизации. Автореф. дисс… канд. юрид.
наук. Орел, 2004. С. 17.
9
См.: Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы)/ Под ред. Б.С. Эбзеева. Саратов,
2003. С. 143.
10
См.: Федеральный закон "О временных мерах по обеспечению представительства коренных малочисленных народов Российской Федерации в законодательных (представительных)
органах государственной власти субъектов Российской Федерации" от 7 февраля 2003 г.//СЗ
РФ. 2003. № 6. Ст. 504.
11
См.: Кряжков В.А. Участие коренных малочисленных народов в политическом волеобразовании (Государственно-правовые вопросы)// Государство и право. 2000. № 1. С. 20, 22.
12
См.: Андриченко Л.В. Регулирование и защита прав национальных меньшинств в законодательстве зарубежных стран // Государство и право. 2002. № 3. С. 84, 91.
13
См.: Иванченко А.В. Деятельность избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по реализации и защите избирательных прав граждан// Государство и право. 1998.
№ 9. С. 14.
14
См.: Селезнев Г.Н. Государственная Дума: развитие избирательного законодательства//
Право и власть. 2001. № 1. С. 4.
15
См.: Рыбак М.С. К вопросу о политических и социально-экономических правах граждан,
лишенных свободы// Права человека: пути их реализации. Саратов, 1999. Ч. 1. С. 153.
16
См.: Садков В.Г., Головко В.В., Анфиногенов Д.Ф. Социальная стратификация и совершенствование структуры законодательных органов России // Россия на рубеже веков. М.,
2000. С. 159–166.
17
См.: Фарбер И.Е. Свобода и права человека в Советском государстве. Саратов, 1974. С. 68–
80.
1
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 21 См.: Комкова Г.Н. Конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина в России: понятие, содержание, механизм защиты. Автореф. дисс… д.ю.н. Саратов,
2003. С. 11.
19
См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. М., 1995.
С. 197.
20
См.: Стрекозов В.Г., Казанчев Ю.Д. Государственное (конституционное) право Российской
Федерации. М., 1995. С. 123–124.
21
См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь/ Отв. ред. и рук. авт. колл.
С.А. Авакьян. М., 2001. С. 407–408.
22
См.: Конституционное право/ Отв. ред. В.В.Лазарев. М., 1999. С. 141. Стрекозов В.Г. Конституционное право России. М., 2002. С. 96.
23
См., например: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е.Чиркин. М., 2002.
С. 133.
24
В этой связи представляется интересной точка зрения дореволюционного исследователя
В.М. Хвостова, который полагал, что пассивное избирательное право фактически ограничивается в случае, если депутат не получает денежного вознаграждения, поскольку доступ в
парламент лиц, живущих своим заработком, существенно ограничивается. С современных
позиций данное основание не может квалифицироваться как ограничение пассивного избирательного права, однако поставленная В.М. Хвостовым проблема не теряет своей актуальности, особенно если в представительном органе на оплачиваемой основе работает какая-то
часть депутатов. См.: Хвостов В.М. Избирательное право. М., 1906. С. 31.
25
Предложенная нами конструкция несколько отличается, например, схемы, предложенной
С.В. Масленниковой: автор выделяет право иметь органы народного представительства, право на обеспечение эффектиной работы органов народного представительства, право на периодические выборы народных представителей, право избирать и быть избранным, право быть
представленным, право влиять на деятельность народных представителей и контролировать
их. см.: Масленникова С.В. Указ. соч. С. 7.
26
См.: Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты// Государство и право. 1998. № 5. С. 15.
27
См.: Щеголева Н.А. Конституционно-правовой анализ ограничений политических прав и
свобод граждан в Российской Федерации. Автореф. дисс… к.ю.н. Орел, 2004. С. 11.
28
См.: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. с послед. изм.//СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
2004. № 25. Ст. 2484. № 33. Ст. 3368. 2005. № 1 (Часть 1). Ст. 9. Ст. 12. Ст. 17. Ст. 25. № 17.
Ст. 1480. № 27. Ст. 2708. № 30. (Часть 1). Ст. 3104. Ст. 3108. Российская газета. 2005. 18 окт.
29
См.: Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый// Журнал российского права. 2004. № 1. С. 6.
30
См.: Фарбер И.Е., Миронов О.О., Кабышев В.Т. Советское государственное право / Под
ред. И.Е.Фарбера. Саратов, 1979. С. 251.
31
См.: Трещетенкова Н.Ю. Выдвижение и регистрация кандидатов: обзор зарубежного опыта // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 10. С. 46.
32
Примечательно, что институт самовыдвижения применяется не во всех странах и не на
всех этапах их исторического развития. Например, в древнем Риме самовыдвижение считалось величайшим позором. См.: Макиавелли Н. Государь / Пер. с итал. К.А. Тананушко.
Минск, 2004. С. 271.
33
См.: Евланов И.А., Лысенко В.И. Избирательное право Республики Узбекистан// Вестник
ЦИК РФ. 1999. № 2. С. 65.
34
См.: Веденеев Ю.А. Выборная демократия действительный, а не мнимый путь к гражданскому обществу и правовому государству // Вестник ЦИК РФ. 1997. № 1. С. 139.
35
См.: Чурбанов В. Триумф и трагедия I Думы // Российская Федерация сегодня. 2001. № 8. С. 24.
18
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1
- 22 См.: Веденеев Ю.А., Кораблин В.Е. Информация о "круглом столе" по вопросам применения избирательными комиссиями решений Конституционного Суда Российской Федерации//
Вестник ЦИК РФ. 1998. № 3. С. 95.
37
См.: Федеральный закон "О политических партиях" от 11 июля 2001 г. с послед. измен.//
СЗРФ. 2001. № 29. Ст. 2950. 2002. № 12. Ст. 1093. № 30. Ст. 3029. 2003. № 26. Ст. 2574. №
50. Ст. 4855. 2004. № 52 (Часть 1). Ст. 5272. 2005. № 1 (Часть 1). Ст. 9. № 30 (Часть 1). Ст.
3104.
38
См.: Кабышев В.Т. Выборы в России: конституционные функции, тенденции развития//
Право и власть. 2001. № 1. С. 10.
39
См.: Лапаева В.В. Понятие и правовой статус избирательного объединения // Вестник ЦИК
РФ. 1997. № 11. С. 46.
40
См.: О нарушениях избирательного законодательства и штрафных санкциях в некоторых
странах Европы, Азии и США (по материалам исследовательских центров университетов
США, Великобритании и Канады, сети Интернет и зарубежной печати) // Вестник ЦИК РФ.
1999. № 2. С. 43–44.
41
Право на достоверные результаты выборов не сформулировано в действующем законодательстве, но упоминается в правоприменительной практике. См., например: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 августа 1996 года по делу № ГКПИ 96-247 // Избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации в решениях Верховного Суда Российской Федерации (1995–2000). В 2 т. М., 2001. Т. 1. С. 259–
298.
42
См.: О проведении российско-германского семинара "Федерализм: общее и особенное в
избирательном законодательстве и избирательной практике России и Германии"// Вестник
ЦИК РФ. 1997. № 5. С. 68.
43
См.: Международная конференция Ассоциации Организаторов выборов Стран Центральной и Восточной Европы// Вестник ЦИК РФ. 1997. № 8. С. 23.
44
См.: Авакьян С.А. Вопросы правового регулирования деятельности местных Советов. Автореф. дисс… к.ю.н. М., 1970. С. 21.
45
См.: Колдаева Н.П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации// Государство и право. 2003. № 2. С. 13.
46
См.: Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14
июня 1994 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801. 1999. № 43. Ст. 5124.
47
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 г.
по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской
области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с
запросом Челябинского областного суда// СЗ РФ. 2003. № 46 (часть 2). Ст. 4509.
48
См.: Милль Дж. Ст. Представительное правление. Публицистические очерки / Пер. с англ.
Р.И. Сементковского. СПб, 1897. С. 120.
36
Управление общественными и экономическими системами 2009 № 1