Принято на заседании Совета 8 июля 2013 г. № 120-2/2013 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
8 июля 2013 г.
№ 120-2/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 260515-5 «О внесении изменения
в статью 292 части первой Гражданского кодекса
Российской Федерации»
1. Проект федерального закона № 260515-6 «О внесении изменения в
статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»
(далее – Проект, Законопроект) направлен на экспертизу в Совет при
Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию
гражданского законодательства (далее – Совет) Государственно-правовым
управлением Президента Российской Федерации (письмо от 13 июня 2013 г.
№ А6-5002).
Законопроект внесён на рассмотрение в Государственную Думу
Федерального
Собрания
Российской
Федерации
депутатами
Государственной Думы А.Г.Сидякиным, В.В.Парахиным, находится на
стадии подготовки к первому чтению и включён в примерную программу
законопроектной работы Государственной Думы в период осенней сессии
2013 года.
2. Данным Проектом предлагается внести изменения в пункт 4 статьи
292 Гражданского кодекса Российской Федерации и изложить его в новой
редакции, в соответствии с которой «в случаях, если в жилом помещении
проживают несовершеннолетние либо находящиеся под опекой или
попечительством члены семьи собственника, для отчуждения жилого
помещения требуется согласие органа опеки и попечительства».
Согласно пояснительной записке к Законопроекту (весьма краткой)
его принятие позволит обеспечить эффективную государственную защиту
конституционных
прав
и
охраняемых
законом
интересов
2
несовершеннолетних
и
обеспечить
реализацию
Постановления
Конституционного Суда Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П
«По делу о проверке конституционности пункта 4 статьи 292 Гражданского
кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки В.В. Чадаевой»,
которым пункт 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации
признан не соответствующим Конституции Российской Федерации в части,
определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором
проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого
помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом
интересы.
3. Предлагаемая в Проекте редакция пункта 4 статьи 292
Гражданского кодекса Российской Федерации фактически возвращает в
Кодекс ранее существовавшее положение указанного пункта, в соответствии
с которым отчуждение жилого помещения, в котором проживали
несовершеннолетние члены семьи собственника, допускалось только с
согласия органа опеки и попечительства.
По сути это означало известное ограничение правомочий родителей
как законных представителей несовершеннолетних детей в решении
вопросов, связанных с распоряжением принадлежащей им недвижимостью,
независимо от того, какой характер – добросовестный или недобросовестный
носили их действия в отношении детей, интересы которых могли быть
затронуты совершенными сделками.
Впоследствии такое ограничение прав родителей (в первую очередь,
добросовестных) законодатель признал чрезмерным, в результате чего
редакция пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации
была изменена.
Вместе с тем как следует из Постановления Конституционного Суда
Российской Федерации № 13-П от 8 июня 2010 г., сама по себе измененная
редакция пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской Федерации,
согласно которой отчуждение жилого помещения, в котором проживают
находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника
данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения
несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу
3
опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые
законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и
попечительства, нареканий со стороны Конституционного Суда
Российской Федерации не вызвала.
Данный пункт был признан не соответствующим Конституции
Российской Федерации в той мере, в какой содержащееся в нем
регулирование – по смыслу, придаваемому ему сложившейся
правоприменительной практикой – не позволяло при разрешении
конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых
проживали
несовершеннолетние,
обеспечивать
эффективную
государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто
формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или
остался (по данным органа опеки и попечительства на момент совершения
сделки) без родительского попечения, но либо фактически лишен его на
момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо
считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая
сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей нарушает права и охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.
Тем самым Конституционный Суд Российской Федерации фактически
поставил перед судами общей юрисдикции задачу по такому истолкованию и
применению пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской
Федерации, которое требовало бы в каждом конкретном случае,
позволяющем предположить недобросовестность родителей, выражающуюся
в
отчуждении
жилого
помещения,
в
котором
проживают
несовершеннолетние, и могущем привести к нарушению их интересов,
рассмотрение вопроса о том, было ли получено согласие органов опеки и
попечительства на совершение конкретной сделки. Установленное в этих
случаях отсутствие такого согласия, по мысли Конституционного Суда
Российской Федерации, могло влечь за собой признание сделки
недействительной.
Согласно части 5 статьи 79 Федерального конституционного закона
«О
Конституционном
Суде
Российской
Федерации»
позиция
Конституционного Суда Российской Федерации относительно того,
4
соответствует ли Конституции Российской Федерации смысл нормативного
правового акта или его отдельного положения, придаваемый им
правоприменительной
практикой,
выраженная
в
Постановлении
Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе в
постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение
конституционных прав и свобод граждан конституционности закона,
примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда
конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле,
подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления
в силу соответствующего постановления Конституционного Суда
Российской Федерации.
Поскольку именно суды общей юрисдикции, согласно правовым
позициям Конституционного Суда Российской Федерации, должны
обеспечивать конституционное истолкование применяемых норм, постольку,
как представляется, на законодателе не лежит безусловная обязанность
по внесению каких-либо изменений в действующее законодательство.
В связи с этим ссылка в пояснительной записке на положения статьи
79 (часть 4) Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации», обязывающие законодателя принять новый
нормативный акт, при том, что положение пункта 4 статьи 292 Гражданского
кодекса Российской Федерации по содержанию не было признано не
соответствующим Конституции, является ошибочной.
4. Вместе с тем добросовестность приобретения, исходя из положений
Гражданского кодекса Российской Федерации и позиций самого
Конституционного Суда Российской Федерации, исключает возможность
истребования отчужденного жилого помещения в пользу продавца. В
результате этого достичь желаемого баланса, о котором говорил
Конституционный Суд Российской Федерации, путем простого изменения
правоприменительной практики вряд ли возможно. Умалчивает об этом и
законопроект.
Проект фактически создает только одну возможность защитить
интересы ребёнка действиями органа опеки – не выдавать собственнику
жилого помещения согласие на его отчуждение.
5
Но самого собственника несогласие органа опеки и
попечительства удержать от совершения сделки не сможет. Получив от
органа опеки и попечительства отказ в согласовании сделки, такой
собственник может скрыть этот факт от приобретателя жилого помещения и
от органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на
недвижимость.
Несогласие органа опеки и попечительства может заблокировать
совершение сделки, разумеется, только в том случае, если о необходимости
получения согласия органа опеки известно приобретателю или органу,
осуществляющему государственную регистрацию прав на недвижимое
имущество.
Реальным препятствием к отчуждению жилого помещения, в
котором проживают нуждающиеся в особой защите члены семьи
собственника, может служить только фиксация соответствующего
обременения (или ограниченного вещного права члена семьи
собственника) в отношении отчуждаемого объекта в едином
государственном реестре прав на недвижимое имущество.
Какие-либо иные источники сведений о возможном проживании в
помещении членов семьи собственника в настоящее время приобретателям
жилья недоступны или не содержат полной и достоверной информации. Так,
приобретатель жилого помещения не может получить сведения из домовой
книги (да и не должен этого делать), а кроме того, в целом ряде случаев
нуждающиеся в особой защите члены семьи собственника в таких домовых
книгах не зарегистрированы, хотя фактически в соответствующих жилых
помещениях проживают.
В то же время государственная регистрация как юридический акт
признания и подтверждения государством возникновения или ограничения
(обременения) прав на недвижимое имущество является единственным
доказательством существования зарегистрированного права (статья 2
Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», далее – Закон о
регистрации). Сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре
прав, являются общедоступными.
6
Заявление в орган по государственной регистрации о регистрации в
едином государственном реестре прав обременения (или ограниченного
вещного права члена семьи собственника) в отношении жилого помещения
может подать лишь сам собственник жилого помещения (за исключением
случаев, когда регистрация осуществляется на основании нотариально
удостоверенной сделки). Специально для случаев регистрации обременений
жилой недвижимости в пользу несовершеннолетних и не полностью
дееспособных лиц в пункте 4 статьи 28 Закона о регистрации содержится
норма, определяющая порядок регистрации в реестре соответствующих
сведений по заявлению органа опеки и попечительства.
Однако ранее в настоящем заключении уже указывалось на то, что
обременение жилого помещения помимо воли самого собственника в
таком случае обосновано лишь одной особой причиной – в жилом
помещении проживают члены семьи собственника данного жилого
помещения, находящиеся под опекой или попечительством, либо
несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения,
оставшиеся без родительского попечения.
В отличие от Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 196-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной
регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», который
возложил на органы опеки и попечительства обязанность направлять
сведения о членах семьи собственника в орган по государственной
регистрации в трехдневный срок со дня установления опеки пли
попечительства либо со дня, когда органу опеки и попечительства стало
известно об отсутствии родительского попечения, Проект не возлагает на
органы опеки обязанность направлять в указанный орган сведения об отказе
в согласовании сделки с жилым помещением (а равно о согласовании сделки
лишь на определенных условиях).
5. Следует при этом заметить, что Проект не учитывает возможности
проживания в жилом помещении и иных лиц, нуждающихся в особой
защите, например, несовершеннолетних граждан, не являющихся членами
семьи собственника, а также тех совершеннолетних граждан, которые не
признаны недееспособными или ограниченно дееспособными, однако по тем
7
или иным причинам нуждаются в таком признании (совершеннолетние
граждане, нуждающиеся в назначении над ними опеки или попечительства).
В частности, относятся ли к несовершеннолетним, о которых идёт
речь в проекте, только члены семьи собственника или все
несовершеннолетние, проживающиеся в жилом помещении, хотя бы они и не
относились к членам семьи собственника.
Далее, как быть с членами семьи, которые не находятся под опекой
или попечительством, но нуждаются в родительском попечении или
попечении иных членов семьи (например, достигший совершеннолетия сын
или дочь, которые психически неполноценны, но не состоят ни под опекой,
ни под попечительством).
6. В тексте Проекта не учитывается то обстоятельство, что в
соответствии с Федеральным законом от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении
изменений в подразделы 4 и 5 раздела 1 части первой и статью 1153 части
третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» (вступает в силу с
1 сентября 2013 года) сделки, совершенные без необходимого в силу закона
согласия государственного органа или органа местного самоуправления, при
отсутствии такого согласия являются не ничтожными, а оспоримыми. В
соответствии со статьей 173¹ ГК такая сделка может быть признана
недействительной, если доказано, что другая сторона сделки знала или
должна была знать об отсутствии на момент совершения сделки
необходимого согласия соответствующего органа (органа опеки и
попечительства).
Следовательно, добиться признания недействительной сделки
отчуждения
жилого
помещения
и
применить
последствия
недействительности сделки в случае, когда на сделку не было получено
согласие органа опеки и попечительства, то есть возвратить проданное жилое
помещение его собственнику можно только при доказанности
недобросовестности приобретателя.
Но в значительном числе случаев приобретатели жилых помещений
не знают и не могут знать о правах несовершеннолетних детей в отношении
таких помещений. Более того, добросовестность таких лиц, как и других
субъектов гражданского права, презюмируется (пункт 5 статьи 10 ГК).
8
Таким образом, применение положений Проекта, если он будет
принят, не защитит интересов несовершеннолетних членов семьи
собственника и членов его семьи, находящихся под опекой и
попечительством, поскольку в подавляющем большинстве случаев вернуть
жилые помещения их собственникам будет невозможно. Авторы Проекта
упускают из вида, что отечественная правовая система уже несколько лет
прочно стоит на позиции защиты прав и интересов добросовестного
приобретателя, которые подлежат учёту при оценке возможности
применения реституции по недействительной сделке. На это указывается, в
частности, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации
от 21 апреля 2003 года № 6-П «По делу о проверке конституционности
положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской
Федерации
в
связи
с
жалобами
граждан
О.М.Мариничевой,
А.В.Немировской, З.А.Скляновой, Р.М.Скляновой и В.М.Ширяева»:
«содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 167 ГК Российской Федерации общие
положения о последствиях недействительности сделки в части, касающейся
обязанности каждой из сторон возвратить другой всё полученное по сделке, по их конституционно-правовому смыслу в нормативном единстве со
статьями 166 и 302 ГК Российской Федерации – не могут распространяться
на добросовестного приобретателя». В указанном Постановлении отмечается
также, что собственник, утративший имущество, обладает иными
предусмотренными гражданским законодательством средствами защиты
своих прав.
Эта правовая позиция применительно к правам
и интересам
несовершеннолетних или не полностью дееспособных членов семьи
собственника означает, что для защиты указанных прав и интересов должны
быть выработаны иные средства защиты прав, помимо изъятия жилого
помещения у добросовестного приобретателя. Поэтому Совет, исходя из
неоспоримой важности этой проблемы и признавая её существование,
полагает необходимой глубокую и основательную её проработку и
скорейший поиск действительно эффективных законодательно
урегулированных механизмов защиты детей.
9
7. Таким образом, Постановление Конституционного Суда
Российской Федерации от 8 июня 2010 г. № 13-П само по себе не требует ни
изменения пункта 4 статьи 292 Гражданского кодекса Российской
Федерации, ни принятия каких-либо иных мер законодательного характера. В
то же время реально существующая проблема, явившаяся причиной издания
указанного постановления, настоятельно требует создания концептуально
продуманного и, по-видимому, достаточно развёрнутого законодательного
регулирования.
В связи с такой постановкой вопроса Совет считает полезным
обратить внимание на несколько обстоятельств, имеющих прямое отношение
к предлагаемой разработке законодательного регулирования.
7.1. В случаях, когда жилые помещения отчуждаются их
собственниками без согласия органов опеки и попечительства по той
причине, что органы опеки и попечительства не вносят сведения об
оставшихся без родительского попечения детях, проживающих в таких
помещениях, в журналы первичного учёта (статья 122 Семейного кодекса
РФ, Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г.
№ 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения
родителей, и осуществлении контроля за его формированием и
использованием») и, следовательно, не направляют в орган по регистрации
прав заявления о регистрации обременения в отношении жилого помещения,
имеются основания для привлечения соответствующих публично-правовых
образований, от имени которых действуют органы опеки и попечительства, к
ответственности за бездействие.
В силу пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации
круг ситуаций, в которых ребёнок должен быть выявлен и учтён как
оставшийся без попечения родителей, а жилое помещение, где он проживает,
должно быть обременено его правами, достаточно широк («в случаях смерти
родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских
правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей,
длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания
детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей
взять своих детей из образовательных организаций, медицинских
10
организаций,
организаций, оказывающих социальные услуги, или
аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием
родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо
препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других
случаях отсутствия родительского попечения»). Эта норма семейного
законодательства свидетельствует о том, что законодатель стремится
создать все возможные правовые условия для защиты детей в любой,
даже пограничной ситуации, не требующей безоговорочного лишения
родителей родительских прав. Разумеется, одних только правовых условий
для защиты детей во всех перечисленных случаях недостаточно, для этого
должны быть созданы также необходимые
организационные
предпосылки. На практике бездействие органов опеки и попечительства
вызвано, как правило, нежеланием взваливать на свои плечи дополнительную
работу, а также отсутствием кадровых и финансовых возможностей для
реального мониторинга состояния дел с защитой детей на подведомственной
территории.
В силу статей 16 и 1069 ГК вред, причинённый гражданину в
результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов,
подлежит возмещению. Вред возмещается за счёт соответственно казны
Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны
муниципального образования. Ничто не мешает применению указанных
норм гражданского права к случаям, когда по причине бездействия органов
опеки и попечительства несовершеннолетние дети лишаются права
пользования жилым помещением.
7.2. Вероятно, одним из возможных выходов из ситуации, в которой
жилое помещение невозможно вернуть в собственность родителя, а ребёнка
невозможно вселить обратно в это помещение, может служить также
механизм предоставления жилья детям органами государственной власти
субъектов Российской Федерации (статья 8 Федерального закона от
21 декабря 1996 года № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по
социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения
родителей»).
11
В действующем жилищном законодательстве предусмотрены также
основания для предоставления семьям жилья по договорам социального
найма и предоставления жилых помещений специализированного
жилищного фонда. В числе таких оснований, например, закреплены
нуждаемость в жилье и низкий размер дохода.
Осознавая фактические трудности, связанные с недостатком в
субъектах
Российской
Федерации
помещений
социального
и
специализированного жилищного фонда, следует признать, что в настоящее
время механизм их предоставления как таковой всё же закреплён в
правовой системе.
8. Таким образом, Проект не содержит положений, позволяющих
обеспечить необходимый баланс интересов собственника жилого
помещения и членов его семьи, то есть не имеет под собой
концептуальной основы. Он не содержит комплексного решения вопроса о
существе и объёме прав членов семьи собственника жилого помещения и не
создаёт в действительности эффективных механизмов защиты интересов
несовершеннолетних.
Между тем Совет ранее отмечал, что решение этой весьма серьёзной
проблемы должно быть системным и может быть осуществлено только в
рамках целостного подхода, закрепляющего институт особого вещного
права членов семьи собственника – права социального пользовладения.
Соответствующие нормы этого института, устанавливающие основания
возникновения этого права и порядок его осуществления и защиты,
содержатся в проекте федерального закона № 47538-6 «О внесении
изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского
кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты
Российской Федерации», подготовленном Комитетом Государственной Думы
Российской Федерации по гражданскому, уголовному, арбитражному и
процессуальному законодательству к принятию по частям во втором чтении.
Впредь до принятия раздела II «Вещное право» ГК в редакции проекта
федерального закона № 47538-6 проблема, обозначенная в пояснительной
записке к рассматриваемому Проекту, в принципе не может быть решена.
12
Вывод: проект федерального закона № 260515-6 «О внесении
изменения в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской
Федерации не может быть поддержан.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев