Проблемы правового регулирования доступа к информации о

Доклад на IX Международной конференции «Право и Интернет»
http://www.ifap.ru/pi/09/
Проблемы правового регулирования доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации
Комарова Татьяна Юрьевна
Заместитель директора по внешним связям компании «Гарант»
Введение
На сегодняшний день информация является одним из самых ценных ресурсов.
Вопросам построения информационного общества в государственной политике России в
последнее время уделяется достаточно много внимания.
В РФ основным источником правового регулирования предоставления информации об
органах государственной власти является Конституции РФ. Помимо этого, действует
Постановление Правительства РФ №98 от 12 февраля 2003 года "Об обеспечении доступа к
информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной
власти". В отношении судов, на данный момент применяются информационное письмо №
ВАС-С01/УИС-984 от 12.07.2007 по поводу функционирования и информационного
наполнения интернет-сайтов арбитражных судов и Положение по созданию и
сопровождению официальных Интернет-сайтов судов общей юрисдикции Российской
Федерации утвержденное постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 24 ноября
2004 г. В первом чтении в Госдуме принят проект ФЗ "Об обеспечении доступа к
информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"
(далее - ФЗ «О доступе к информации ОГВ и ОМС» или Законопроект). В Государственную
Думу также внесен проект ФЗ "Об обеспечении прав граждан и организаций на информацию
о судебной деятельности судов общей юрисдикции в Российской Федерации" (далее - ФЗ «О
доступе к информации СОЮ»). В случае их принятия, они станут первыми
законодательными актами, детально регулирующими эту сферу общественных отношений. В
связи с этим, большой интерес представляет анализ положений этих законопроектов.
Правовое регулирование размещения информации о деятельности ОГВ и ОМС в ИТС
Представляется, что законопроект «О доступе к информации ОГВ и ОМС» не
обеспечивает надлежащего уровня правового регулирования отношений по поводу доступа
к информации о деятельности ОГВ и ОМС, размещаемая в ИТС, в том числе в сети
Интернет.
Во-первых, следует придать официальный статус электронным документам, которые
будут публиковаться на государственных интернет-порталах. Ведь даже получив эту
информацию на экран своего монитора и распечатав на своем принтере, в сегодняшних
правовых условиях гражданин не может активно и результативно ее применить в ходе
отстаивания своих прав и законных интересов в судах и иных государственных инстанциях.
На сегодняшний момент в соответствии с собственными исследованиями, проведенными
компанией «Гарант», из большинства опрошенных ОГВ только 5 считают информацию,
опубликованную на своем сайте официальной (Минобрнауки, Росрезерв, ФНС,
Россельхознадзор, Департамент экономической политики и развития города Москвы).
Остальные же ОГВ считают, что информация на их сайте носит информационный
1
(ознакомительный) характер, и не является официальным источником опубликования.
Таким образом даже среди самих ОГВ нет ясности в данном вопросе.
Во-вторых, ни каким-либо Федеральным законом, ни рассматриваемым законопроектом
не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления создавать свои сайты в
ИТС.
Пристального внимания требует ст.9 Законопроекта. Она устанавливает перечень видов
и содержания информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления, которая может быть размещена в информационно-телекоммуникационных
сетях, в том числе в сети Интернет. На наш взгляд, в ныне действующем Постановлении
Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. N 98 «Об обеспечении доступа к информации о
деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной
власти» этот вопрос решен более удачно. Указанное постановление содержит Перечень
сведений о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти,
обязательных для размещения в информационных системах общего пользования. Тем
самым, обеспечивается лучшее обеспечение прав пользователей информации, так как
устанавливается определенный объем информации, подлежащей размещению в ИТС. Данная
в Законопроекте формулировка «может содержать» позволяет ОГВ и ОМС трактовать ее как
носящую рекомендательный характер и размещать в ИТС, в том числе и в сети Интернет,
лишь ту часть информации, которую они сами сочтут необходимой. Таким образом,
существенно снижается гарантируемый Законопроектом объем информации, размещаемый в
электронных сетях, а ведь именно способ размещения информации в ИТС является на
сегодняшний день самым перспективным и интенсивно развивающимся. Следовательно,
предлагается изменить формулировку п.1 ст.9 проекта ФЗ «О доступе к информации ОГВ и
ОМС» «может содержать» на «должен содержать». Разумеется, что в случае отсутствия у
ОГВ и ОМС указанной в перечне информации, она размещаться не будет.
Требует уточнений и сам перечень. В него следует добавить тексты заключенных РФ
международных соглашений и сведения об их правовом статусе. Также требует уточнения
пп. б) п.2 Ст.9, в котором идет речь о вносимых в законодательные органы проектов
нормативно-правовых актов. В нем следует предусмотреть публикацию не только
первоначально вносимого текста, но и его редакций в процессе прохождения процедуры
принятия.
Также нужно обратить внимание на то, что п.10 ст.9 ФЗ «О доступе к информации ОГВ
и ОМС» содержит положение о размещении в ИТС сведений о судебных актах арбитражных
судов (но не самих текстов актов!). При этом в Законопроекте по непонятным причинам нет
сведений о судебных актах иных судов РФ. Такая регламентация не вполне ясна, так как
законом не установлено, что именно входит в состав сведений о судебных актах и входят ли
в эти сведения непосредственно тексты судебных актов.
Сроки предоставления информации
При определении срока предоставления информации по запросу в законопроекте «О
доступе к информации ОГВ и ОМС» указан лишь максимально допустимый срок. Такой
подход представляется не соответствующим общественным интересам. Целесообразно
указать в ст. 21, что запрашиваемая информация предоставляется в течение 7 дней, а в
случае, если на ее подготовку требуется дополнительное время, то не позднее 30 дней. Кроме
того, 15-ти дневный срок, на который время ответа на запрос может быть увеличено, не
соответствует Закону о рассмотрении обращений граждан, в котором этот срок определен
как 30-ти дневный.
Таким образом, п.9 ст.10 это «каучуковая норма», содержащая размытые сроки в
2
результате чего отсутствуют гарантии их единообразного применения.
Защита нарушенного права и ответственность за непредоставление информации
Способы защиты права являются «нерабочими». Налицо практическая сложность
применения п. 2 ст. 25 «О доступе к информации ОГВ и ОМС» в части доказывания
предоставления заведомо недостоверной информации, а также убытков, связанных с
нарушением сроков предоставления или неправомерным непредоставлением информации
представителями ОГВ и ОМС. В целом вызывает недоумение сочетание публично-правовой
сферы регулирования данного Законопроекта и частно-правовых средств защиты
нарушенных прав.
Следует отметить, что в ст. 27 законопроекта «О доступе к информации ОГВ и ОМС»
предусматриваются
только
дисциплинарная,
административная
и
гражданская
ответственность, тогда как в действующей редакции Уголовного кодекса РФ есть
специальный состав преступления – отказ в предоставлении гражданину информации – (ст.
140 Уголовного кодекса РФ). Проект ФЗ «О доступе к информации СОЮ» вообще не
содержит упоминаний о какой-либо ответственности. Тем не менее, все виды
ответственности, указанные в ст.27 законопроекта «О доступе к информации ОГВ и ОМС»
также могут быть применены, поскольку они являются общими.
Контроль и надзор за исполнением законодательства о предоставлении доступа к
информации о деятельности государственных
органов и органов местного
самоуправления
Принципиально важным является вопрос о системе контроля и надзора за обеспечением
доступа к информации о деятельности ОГВ и ОМС.
Представляется неверным наделение самих ОГВ и ОМС функцией контроля за своей
собственной деятельностью по обеспечению доступа к информации, так как в этом случае
эффективность такого контроля будет крайне низкой. Целесообразнее было бы передать эти
полномочия специальному органу.
Выводы
Проанализировав законопроект «О доступе к информации ОГВ и ОМС», можно сказать
что закрепленные им принципы и их реализация в целом заслуживают положительной
оценки, однако существенным недостатком является слабая проработка норм, направленных
на защиту прав и устанавливающих ответственность за ненадлежащее исполнение
положений Законопроекта. Учитывая при этом тот факт, что функции контроля закреплены
за теми же субъектами, на которые возложена обязанность по исполнению норм
Законопроекта, то все положительные аспекты анализируемого документа могут быть
сведены на нет отсутствием гарантий, четких мер ответственности и эффективного
механизма защиты законных прав.
Тем не менее, несмотря на все недостатки, проект Федерального закона «О доступе к
информации ОГВ и ОМС», вобрал в себя многие концептуальные наработки своих
предшественников. Об этом, в частности, говорит его базовый принцип, закрепленный в ст. 3
законопроекта – презумпция доступности и открытости официальной информации, с
определенными федеральными законами изъятиями из этой презумпции в пользу
соответствующих личных, общественных и государственных интересов. Аналогичные
3
положения содержатся и в ст.3 и 4 проекта ФЗ «О доступе к информации СОЮ».
В целом, не вызывает сомнения факт о необходимости доработки и принятия
законопроекта «О доступе к информации ОГВ и ОМС», однако форсирование сроков
принятия без глубокой и серьезной проработки и общественного обсуждения может быть
источником не усиления гарантий для общества, сколько напротив, сужения и
необоснованного ограничения их конституционных прав в пользу ведомственных интересов
публичных структур.
4