ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА к проекту федерального закона «Об основах государственного регулирования

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«Об основах государственного регулирования
торговой деятельности в Российской Федерации»
Проект федерального закона «Об основах государственного регулирования
торговой деятельности в Российской Федерации» (далее – законопроект) разработан
в соответствии с пунктом 29 Плана законопроектной деятельности Правительства
Российской Федерации на 2008 год, утвержденного распоряжением Правительства
Российской Федерации от 25 декабря 2007 года № 1914-р, и пунктом 19 Плана
действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2008 году
основных положений Программы социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2006 – 2008 годы), утвержденного
распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 марта 2008 года
№ 316-р.
Необходимость
разработки
законопроекта
обусловлена
следующими
обстоятельствами.
В настоящее время на федеральном уровне отсутствует комплексная
регламентация взаимоотношений между лицами, осуществляющими торговую
деятельность, с одной стороны, и органами государственной власти и местного
самоуправления, с другой стороны. Прежде всего, законодательство Российской
Федерации не предусматривает четкого разграничения полномочий федеральных и
региональных органов государственной власти, а также органов местного
самоуправления в сфере торговой деятельности. Более того, в данной области
имеется очевидная правовая неопределенность.
В частности, положения Указа Президента Российской Федерации от
29 января 1992 года № 65 «О свободе торговли» (далее – Указ) лишь отчасти
регламентировали рассматриваемую сферу. Так, Указом установлено, что торговля
может осуществляться предприятиями и гражданами в местах, отведенных
органами исполнительной власти. В то же время, предоставляя такое право органам
исполнительной
власти,
Указ
четко
не
разграничил
полномочия
между
2
федеральными органами государственной власти, органами субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления.
Положения
законодательства
Российской
Федерации,
определяющие
полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и
органов местного самоуправления, также не содержат четкого разграничения
полномочий указанных органов власти в данной сфере.
Так, Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не содержит
положений, относящих вопросы, связанные со сферой торговли, к компетенции
субъектов Российской Федерации или к вопросам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» к вопросам местного значения в данной сфере относится только
создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами
торговли, но какие именно полномочия можно отнести к «созданию условий» в
законе не раскрывается.
Такое положение дел создало ситуацию, когда в каждом муниципальном
образовании, которых в Российской Федерации насчитывается около 24 000,
действуют различные требования к организации и осуществлению торговой
деятельности. Анализ регионального и местного законодательства показывает, что
начало торговой деятельности предпринимателями зачастую обусловлено наличием
различного рода свидетельств, согласований и разрешений, выдаваемых органами
местного самоуправления. Весьма разнообразны и устанавливаемые органами
местного самоуправления требования к осуществлению торговой деятельности. Так,
например, регламентирован сам процесс продажи товаров, вплоть до регламентации
времени оповещения покупателей о закрытии магазина, установлены жесткие
требования к ассортименту предлагаемых товаров, к их хранению, к размещению и
оформлению ценников и вывесок, а также к работникам торговли.
3
В этой связи основной идеей законопроекта является упорядочение на
федеральном уровне отношений, связанных с организацией торговой деятельности
на территории Российской Федерации, в целях создания прозрачного и
предсказуемого порядка осуществления торговой деятельности, необусловленного
какими-либо произвольными требованиями местных властей, а также устранения
излишних административных барьеров в торговле.
Стратегическими задачами законопроекта являются создание условий,
позволяющих:
обеспечить единство экономического пространства на всей территории
страны путем проведения единой государственной политики и нормативного
правового регулирования в сфере торговой деятельности;
исключить неоправданное вмешательство органов государственной власти и
органов местного самоуправления в торговую деятельность хозяйствующих
субъектов;
ограничить возможность государственного воздействия на развитие торговой
деятельности только посредством использования законодательно установленных
методов регулирования;
определить роль федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления в области регулирования отношений, возникающих в связи с
организацией и осуществлением торговой деятельности;
определить инструменты самостоятельного регулирования участниками
рынка взаимоотношений в связи с заключением и исполнением договоров куплипродажи (поставки) продовольственных товаров отечественного производства;
обеспечить гласность в разработке и принятии мер государственного
регулирования торговой деятельности и доступность информации в данной области;
сформировать условия для развития торговой деятельности, обеспечить
равномерное и цивилизованное развитие различных видов, форм и форматов
торговой деятельности.
Для реализации указанных задач законопроект предусматривает:
4
создание
и
закрепление
понятийного
аппарата,
используемого
для
регулирования отношений в области торговли;
закрепление
исчерпывающего
перечня
методов
государственного
регулирования в области торговой деятельности;
определение
и
разграничение
полномочий
федеральных
органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и органов местного самоуправления в отношении регулирования
торговой деятельности;
определение порядка организации торговой деятельности как посредством
использования торговых (стационарных и нестационарных) объектов, так и без
использования таковых;
создание инструментов самостоятельного регулирования хозяйствующими
субъектами,
осуществляющими
торговую
деятельность,
и
отечественными
производителями продовольственных товаров отношений с целью выработки
добросовестной практики заключения и исполнения договоров купли-продажи
(поставки) продовольственных товаров;
определение исключений из установленных гражданским законодательством
правил для заключения и исполнения договоров поставки в отношении договоров
поставки
продовольственных
товаров,
заключаемых
с
отечественными
производителями;
создание условий для формирования актуальных, достоверных и открытых
информационных ресурсов в области торговой деятельности, мониторинга и
анализа ситуации, складывающейся в сфере торговли.
Предметом правового регулирования законопроекта являются отношения,
возникающие между органами государственной власти и органами местного
самоуправления, с одной стороны, и юридическими лицами и индивидуальными
предпринимателями, с другой стороны, в связи с организацией и осуществлением
последними торговой деятельности. Он также устанавливает особенности
заключения и исполнения хозяйствующими субъектами и отечественными
производителями договоров поставки продовольственных товаров, способы
5
формирования единых подходов к заключению и исполнению указанных
договоров.
В
законопроекте
сформулирован
исчерпывающий
перечень
методов
государственного регулирования торговой деятельности; при этом непосредственно
в законопроекте определяется содержание таких методов как установление
требований
к
организации
и
осуществлению
торговой
деятельности,
антимонопольное регулирование в сфере торговой деятельности, техническое
регулирование в сфере торговой деятельности, информационное обеспечение в
сфере торговой деятельности.
Для организации торговой деятельности законопроектом предусматривается
подача хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую деятельность, в
уполномоченный
федеральный
орган
исполнительной
власти
уведомлений,
предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении
государственного
контроля
(надзора)
и
муниципального
контроля». В отношении стационарных торговых объектов законопроектом
констатируется, что их размещение осуществляется в порядке, установленном
Гражданским кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской
Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации и принятыми в
их исполнение нормативными правовыми актами, в соответствии с требованиями
законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, законодательства Российской
Федерации о пожарной безопасности, законодательства Российской Федерации в
области охраны окружающей среды, технических регламентов, иных федеральных
законов с учетом нормативов обеспеченности населения торговой площадью.
Также не требует отдельного согласования с органами местного самоуправления
размещение нестационарных торговых объектов в находящихся в частной
собственности стационарных торговых объектах, иных зданиях (строениях), на
государственных и муниципальных земельных участках.
Для упорядочения размещения нестационарных торговых объектов на
6
государственных и муниципальных землях, в стационарных зданиях по единым на
всей
территории
предусматривается
Российской
проведение
Федерации
торгов
правилам,
(аукционов,
законопроектом
конкурсов)
на
право
заключения договоров на размещение и использование нестационарных торговых
объектов. В соответствии с законопроектом размещение нестационарных торговых
объектов должно осуществляться на основе схемы размещения нестационарных
торговых объектов, утверждаемой органами местного самоуправления с учетом
требований законопроекта. Для целей поддержки малого и среднего бизнеса
предусматривается
квота
нестационарных
не
торговых
менее
объектов
сорока
процентов
субъектами
для
малого
размещения
и
среднего
предпринимательства.
С целью стимулирования формирования рыночной системы реализации
продовольственных товаров отечественных производителей на товарном рынке
Российской
Федерации
в
законопроекте
предусмотрены
специальные
по
отношению к установленным Гражданским кодексом Российской Федерации
правила заключения и исполнения договоров поставки продовольственных товаров
отечественных производителей, призванные создать благоприятные условия для
продвижения на рынок отечественного продовольствия. Для формирования
сбалансированных
отечественными
взаимоотношений
производителями
между
организациями
продовольственных
товаров
торговли
по
и
поводу
заключения и исполнения договоров купли-продажи (поставки) продовольственных
товаров, основанного на саморегулировании представляющими интересы торговли
и
отечественного
(союзами),
в
производства
законопроект
продовольственных
включены
статьи,
товаров
ассоциациями
регламентирующие
порядок
заключения и исполнения соглашений, устанавливающих общие принципы
отношений между хозяйствующими субъектами, осуществляющими торговую
деятельность, и отечественными производителями продовольственных товаров.
Предусмотренная законопроектом процедура заключения и исполнения указанных
соглашений сконструирована по модели соглашений, заключаемых между
объединениями работодателей и профсоюзными организациями, положительно
7
зарекомендовавшей себя как негосударственный регулятор правоотношений в
сфере
труда.
Для
отечественными
указанных
обеспечения
выполнения
производителями
соглашений
организациями
продовольственных
предполагается
торговли
товаров
введение
и
положений
административной
ответственности путем включения соответствующего состава административного
правонарушения
в
Кодекс
Российской
Федерации
об
административных
правонарушениях.
На решение вопросов исключения недобросовестных практик при заключении
и исполнении хозяйствующими субъектами, обладающими определенной рыночной
властью, договоров с контрагентами, в первую очередь, производителями товаров,
также направлены нормы антимонопольного регулирования отношений в сфере
торговли. При этом в целях разрешения проблемы взаимоотношений участников
торговой деятельности, обеспечения баланса интересов всех участников торговой
деятельности, развития конкуренции и недопущения злоупотреблений в сфере
торговли, антимонопольные требования предусматривают не только запрет на
совершение хозяйствующими субъектами, занимающими в торговле доминирующее
положение, соответствующих действий, но и на запрет принятия органами власти
решений (актов), ограничивающих конкуренцию в сфере торговли.
В законопроекте определены основные формы содействия развитию торговой
деятельности. В числе основных мер по поддержке торговой деятельности органами
государственной власти и органами местного самоуправления определены и
регламентированы разработка региональных и муниципальных программ развития
торговли и инвестиционных проектов, направленных на развитие торговой
инфраструктуры,
хозяйствующих
применение
в
сфере
мер
торговли
стимулирования
субъектов,
различных
организация
и
категорий
проведение
мероприятий, стимулирующих деловую активность хозяйствующих в сфере
торговли субъектов и способствующих сотрудничеству между организациями
торговли и отечественными производителями продовольственных товаров.
Для реализации важнейших социальных функций торговли законопроект
предусматривает создание условий для обеспечения благоприятных условий
8
жизнедеятельности человека, в том числе, за счет развития и размещения сети
организованной
торговли,
путем
установления
минимальных
нормативов
обеспеченности населения торговыми площадями, методика расчета которых
должна определяться на федеральном уровне.
В рамках содействия развитию торговой деятельности законопроектом
предусматривается
создание
системы
государственного
информационного
обеспечения в сфере торговли, в том числе, формирование торговых реестров
субъектов Российской Федерации.
Реализация
законопроекта
в
целом
позволит
усовершенствовать
законодательство о торговой деятельности и, тем самым, обеспечить прозрачность
принятия органами государственной власти и органами местного самоуправления
решений
в
сфере
торговли,
унификацию
требований,
предъявляемых
к
хозяйствующим субъектам в связи с организацией и осуществлением торговой
деятельности, упростить процедуру организации торговой деятельности для
субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечить развитие торговой
деятельности для максимально полного удовлетворения потребностей в товарах, а
также создать основу для формирования рыночной и недискриминационной
системы реализации продовольственных товаров отечественных производителей.