Конституционная модернизация: обновляя

Конституционная модернизация: обновляя - сохранять, сохраняя - обновлять
Вадим Балытников,
Виталий Иванов
Тематика конституционной реформы, вне всякого сомнения, является одной из самых популярных
для российской политической элиты и научных кругов. Но, как представляется, значительная
часть предложений по реформированию Конституции была непосредственно связана с прошедшими парламентскими и президентскими выборами, то есть имела откровенно конъюнктурный
характер. Очевидно, что смена политического контекста неизбежно влечет за собой утрату актуальности многих проектов.
Вместе с тем сама идея конституционной реформы возникла не на пустом месте. Бесспорно, действующая Конституция несовершенна и нуждается в изменениях и дополнениях. Однако вопрос о
содержании и характере необходимой ревизии остается открытым. До сих пор не найден оптимальный баланс между желаемым и возможным. В том числе и поэтому Президент, по нашему
мнению, в настоящее время реализует свои реформаторские инициативы не через разработку поправок к Конституции, а посредством указов и законодательных предложений. В этой связи, на
наш взгляд, настало время обсудить соотношение потенциалов конституционной реформы и конституционной модернизации .
Реформа предполагает кардинальный пересмотр или даже смену действующей конституционной
модели, в то время как модернизация означает ее совершенствование через развитие позитивных
элементов и минимизацию негативных. Разумеется, модернизация не сможет разрешить все проблемы российского конституционализма и устранить необходимость конституционной реформы
как таковой, но перед ней и не следует ставить такой цели. Модернизация - это ревизия в рамках
возможного. (…)
Другой пример - дискуссия о перераспре делении полномочий между Президентом, Федеральным
Собранием и Правительством. Чрезвычайно популярны идеи ограничения полномочий Президента и даже перехода к парламентской республике. С одной стороны, эти проекты легче реализовать,
поскольку они касаются изменения положений глав 4-6, для чего необходимо «только» принятие
Федеральным Собранием закона (законов) Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации в порядке, предусмотренном для принятия федеральных конституционных
законов, и его одобрение органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов
Федерации (статья 136). С другой - во всех подобных предложениях слишком много политики, что
само по себе неизбежно, а потому требует особой осторожности. Достаточно вспомнить, что однажды спор о достоинствах и недостатках парламентской и президентской моделей вылился в вооруженное противостояние в центре Москвы… Впрочем, сейчас со всей уверенностью можно
утверждать, что никакого поворота к парламентской республике в обозримом будущем не предвидится. Здесь нам также доступна лишь модернизация.
Далее будут высказаны более конкретные соображения относительно модернизации системы организации высших органов власти, федеративной системы, а также системы местного самоуправления.
Основным содержанием модернизации конституционной модели организации высших органов
государственной власти Российской Федерации, на наш взгляд, должно являться совершенствование конституционно-правового статуса Президента и Правительства. Определение его направлений, методов и форм тесно связано с двумя вопросами:
1. Какая модель республиканской формы правления - президентская, парламентская или смешанная республика - существует в настоящее время в Российской Федерации?
2. Какая из указанных моделей является наиболее подходящей для России?
1
В первые годы после принятия Конституции 1993 года в научных и политических кругах господствовала доктрина, согласно которой Российская Федерация представляет собой смешанную (полупрезидентскую) республику , сочетающую в себе черты президентской и парламентской моделей
республиканской формы правления. Напомним, что при смешанной республике, президент, являясь главой государства, не возглавляет правительство. Последнее является самостоятельным органом власти, которому подчиняются все иные исполнительные органы государства. Правитель ство
формируется президентом, но нуждается в одобрении или доверии парламента. Оно может быть
отправлено в отставку как по решению президента, так и по решению парламента. Президент имеет право распускать парламент, а парламент может инициировать отстранение президента от
должности (импичмент).
С течением времени такое определение формы правления в России стало подвергаться все более
серьезным сомнениям. Анализ положений Конституции, Федерального конституционного закона
«О Правительстве Российской Федерации», а также правоприменительной практики показывает,
что de facto Президент Российской Федерации одновременно является и главой государства и главой исполнительной власти. Главе государства подчинено и подотчетно Правительство, которое
не может быть отправлено в отставку вопреки президентской воле. Председатель Правительства,
при необходимости, может быть назначен на свой пост без согласия Государственной Думы. Ряд
федеральных министерств и ведомств находится под непосредственным руководством Президента. Кроме того, механизм отрешения самого Президента от должности настолько сложен, что возникают серьезные сомнения в практической возможности такого отрешения. Все это позволяет
многим политикам и ученым утверждать, что Россия является не просто президентской, а суперпрезидентской республикой , в которой Президент обладает практически неограниченными полномочиями.
Однако обоснованность подобного рода заявлений в настоящее время также подвергается сомнению. Дело в том, что термин «суперпрезидентская республика» появился в науке конституционного права для обозначения формы правления в некоторых латиноамериканских государствах (в Аргентине и Бразилии - до 1990-х годов, в Мексике - вплоть до настоящего времени). В этих государствах президенты обладали огромными полномочиями (вплоть до права наложения фактически
непреодолимого вето на принятые парламентами законы) и возглавляли правительства не только
фактически, но и формально. Таким образом, при суперпрезидентской республике президент
наделяется еще большей властью, чем при модели, существующей в России.
По нашему мнению, Россия является неопрезидентской республикой , то есть по сути представляет
собой разновидность президентской республики, включающую некоторые элементы смешанной
модели республиканской формы правления. Впервые конструкция неопрезидентской республики
вошла в практику конституционализма в конце 80-х - начале 90-х годов нашего века, когда в некоторых президентских и даже суперпрезидентских республиках Латинской Америки (в частности, в
Аргентине, Венесуэле и Перу) обозначились отдельные признаки смешанной республики. Это,
прежде всего, установление права президента распускать парламент, а также введение института
правитель ства, которое в этих странах, формально являясь самостоятельным государственным
органом, на практике полностью подчиняется президенту и не несет никакой ответственности перед парламентом. Полагаем, что в настоящее время в большинст ве стран СНГ, в том числе и в
России, также существует неопрезиден тская республика.
Что же касается вопроса о том, какая модель республиканской формы правления представляется
наиболее подходящей для России, то при ответе на него необходимо исходить из универсального
критерия. A priori наиболее подходящей является та модель, которая в конкретно-исторических
условиях способна наилучшим образом обеспечить эффективную согласованную деятельность
высших органов власти государства.
Сторонники существующей модели утверждают, что именно она способна наилучшим образом
выполнить указанную задачу. В качестве аргументов обычно указывают на исторически сложившуюся в России необходимость сильной персонифицированной государственной власти, пагубные
2
последствия противостояния законодательной и исполнительной властей в 1992-1993 годах, эффективность сильного единоличного руководства при проведении экономических реформ и т. п.
Однако действительно ли существующая модель наилучшим образом обеспечивает эффективное
согласованное функционирование высших органов государственной власти? При отсутствии реальных ограничений продолжением достоинств сильной власти, как показывает история, становятся ее недостатки. Противоречия между законодательной и исполнительной властью с принятием Конституции 1993 года вовсе не исчезли. Что же касается проведения экономических реформ,
то эффективность существующей формы правления в этой области оценивалась в обществе весьма
неоднозначно.
Нет ничего удивительного в том, что появилось значительное количество сторонников перехода к
парламентской республике как к панацее от произвольных единоличных решений главы государства. Провозглашается, что формируемое Парламентом и ответственное только перед ним Правительство пользовалось бы доверием большинства парламентариев, а следовательно, и большинства избирателей. Если бы прекратились трения между законодательной и исполнительной властями, высшие государственные органы смогли бы действовать согласованно.
Но разве смогла бы парламентская модель республиканской формы правления эффективно функционировать в России? Возможно ли в условиях существующей поляризации общества формирование на парламентской основе стабильного, эффективного да и вообще сколько-нибудь долговечного правительства? Не сменятся ли единоличные решения главы государства полным отсутствием сколько-нибудь внятного и последовательного курса у разрывающе гося между противоположными крайностями депутатского корпуса?
Мы полагаем, что оптимальным решением было бы совмещение достоинств президентской и
парламент ской форм правления при одновременной минимизации (взаимном поглощении) их недостатков, что достижимо в рамках модели смешанной республики. Именно по этому пути в свое
время пошли Финляндия (с 1919 года), Франция (с 1958 года), Португалия (с 1976 года), а также
большинство посткоммунистических государств Восточной Европы - Македония, Сербия, Словения, Польша, Румыния, Хорватия, Черногория. Нам кажется, что именно смешанная форма правления является для России наиболее целесообразной .
При переходе от неопрезидентской к смешанной модели республиканской формы правления можно выделить три основных направления совершенствования конституционно -правового статуса
Президента и Правительства Российской Федерации.
Во-первых, модернизация механизма согласования кандидатуры Председателя Правительства с
Государственной Думой и ответственности Правительства перед нижней палатой Парламента.
Во-вторых, усиление самостоятельности Правительства и укрепление его статуса как высшего
органа исполнитель ной власти Российской Федерации.
В-третьих, создание реального механизма конституционной ответственности Президента Российской Федерации.
Что касается методов, то указанное совершенствование можно будет проводить только путем
принятия законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации и
федеральных конституционных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Применительно к формам совершенствования конституционно -правового статуса Президента и Правительства нам представляется целесообразным следующее.
1. В целях модернизации механизма согласования кандидатуры Председателя Правительства с
Государственной Думой и ответственности Правительства перед нижней палатой Парламента:
3
а) установить в статье 116 Конституции, что Правительство слагает свои полномочия не только
перед вновь избранным Президентом, но и перед вновь избранной Государственной Думой;
б) изменить прописанный в части 3 статьи 117 порядок вынесения недоверия Правительству,
зафиксировав, что после однократного вынесения недоверия Президент либо отправляет
Правительство в отставку, либо распускает Государственную Думу;
в) устранить закрепленную в части 4 статьи 111 Конституции возможность назначения Президентом Российской Федерации Председателя Правительства без согласия Государственной
Думы;
г) установить в части 5 статьи 117 Конституции и статье 8 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», что, в случае отставки или сложения полномочий, Председатель Правительства и Правительство во всех случаях продолжают действовать вплоть до назначения нового Председателя Правительства;
д) в части 3 статьи 109 предусмотреть, что в течение первого года после избрания Государственная Дума не может быть распущена не только по основаниям, предусмотрен ным статьей 117, но и по основаниям, предусмотренным статьей 111 Конституции (в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства.
2. В целях усиления самостоятельности Правительства и укрепления его статуса как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации желательно пересмотреть норму статьи 32
Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющую особенности руководства федеральными органами исполнительной власти в области обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предоставив Правительству в отношении указанных органов права, аналогичные правам Правительства в отношении других федеральных органов исполнительной власти.
3. В целях создания реального механизма конституцион ной ответственности Президента РФ
представляется необходимым коренным образом изменить существующий механизм отрешения
Президента от должности. При этом нужно учитывать, что импичмент, как показывает мировой
конституционный опыт применения этого института, является мерой не юридической, а скорее
политической ответственности. Анализ развития института отрешения от должности президентов
в зарубежных государствах показывает, что в принятых в течение последнего десятилетия конституциях и иных актах конституционного законодательства ряда государств (Азербайджана, Венесуэлы, Намибии, Румынии, Югославии и др.) закрепляется конструкция, в соответствии с которой
законодательный орган обладает только правом выдвижения обвинения против главы государства.
Решение же об обоснованности и справедливости предъявленного обвинения принимается путем
референдума. Таким образом закрепляется механизм непосредственной политической ответственности президента перед избирателями. (…)
Вадим Балытников - заместитель председателя исполнительного комитета Союза конституционалистов , член экспертного совета при Комитете Совета Федерации по делам Федерации,
Федеративному договору и региональной политике.
Виталий Иванов - заместитель председателя исполнительного комитета Союза конституционалистов, помощник члена Совета Федерации, член экспертного совета при Комитете Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике.
http://www.ilpp.ru/kpvo/kpvo231/russia/ivanov.html
4