ие (основной рус)72.5 КБ
реклама
Заключение дополнительной научной правовой экспертизы проекта Закона Республики Казахстан «О науке» (новая редакция) ЭКСПЕРТНЫЕ ОЦЕНКИ 1. Оценка качества, обоснованности и своевременности принятия законопроекта. Выработка научно обоснованных доводов об отсутствии необходимости или нецелесообразности принятия законопроекта На дополнительную научную правовую экспертизу поступил проект Закона Республики Казахстан «О науке» (далее – законопроект). Научная экспертиза проводится на основании Закона Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах», а также Правил проведения научной экспертизы, утвержденных постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года. В настоящее время отношения в области науки и научно-технической деятельности регулируются нормативными правовыми актами различной юридической силы: законодательными актами, Указами Президента Республики Казахстан, постановлениями Правительства Республики Казахстан, приказами Министра образования и науки Республики Казахстан, иных уполномоченных государственных органов. Основным законодательным актом в рассматриваемой сфере выступает Закон Республики Казахстан от 09 июля 2001 года «О науке». Правоприменительная практика действия законодательства и анализ современного состояния общественных отношений в этой сфере показали, что государственноправовое регулирование науки нуждается в существенном реформировании. В средствах массовой информации, научной среде неоднократно отмечаются такие проблемы в области науки, как отсутствие эффективных механизмов материального стимулирования научной деятельности, низкий социальный статус ученых, отсутствие их заинтересованности в повышении своего профессионального уровня, старение научных кадров и их отток в другие сферы деятельности (бизнес, государственная служба) и т.д. В конечном итоге это приводит к низкому уровню развития науки, а имеющиеся результаты научных исследований не находят практического применения, что в свою очередь, серьезно препятствует социально-экономическому прогрессу Казахстана. В контексте отмеченного, обоснованность и своевременность принятия новой редакции Закона Республики Казахстан «О науке» очевидна. Успешность развития любой национальной экономики, в том числе и казахстанской, зависит не столько от ее изначальной обеспеченности природными ресурсами, сколько от того, как 1 устроены нормы и правила, которым подчиняются субъекты научной, научнотехнической деятельности. Об этом убедительно свидетельствует мировой опыт. 2. Соответствие законопроекта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан. Согласно пункту 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан «Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы, касающиеся: 1) правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц; 2) режима собственности и иных вещных прав; 3) основ организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственной и воинской службы; 4) налогообложения, установления сборов и других обязательных платежей; 5) республиканского бюджета; 6) вопросов судоустройства и судопроизводства; 7) образования, здравоохранения и социального обеспечения; 8) приватизации предприятий и их имущества; 9) охраны окружающей среды; 10) административно-территориального устройства Республики; 11) обеспечения обороны и безопасности государства». Таким образом, правоотношения, определяемые законопроектом, относятся к сфере правосубъектности физических и юридических лиц, гражданских прав и свобод, обязательств и ответственности физических и юридических лиц, основ организации и деятельности государственных органов, образования и подлежат регулированию нормативным правовым актом не ниже уровня закона в соответствии с подпунктом 1), 3) и 7) пункта 3 статьи 61 Конституции Республики Казахстан. Законопроект не противоречит Конституции Республики Казахстан, международным обязательствам Республики Казахстан. 3. Оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных последствий принятия законопроекта Социально-экономические последствия наиболее полно выявляются при проведении специальных отраслевых экспертиз, либо комплексной экспертизы, включающей социальную и экономическую экспертизу нормативного правового акта. 2 4. Выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права Законопроект изучен на соответствие основным принципам правотворчества, так как правотворчество является важнейшим средством управления обществом, формирующим стратегию развития общества и устанавливающим правила поведения. При проведении анализа законопроекта особо были изучены нормы на соответствие следующим принципам права: - принцип социальной свободы: законопроект должен обеспечивать социальную защищенность личности, представлять реальные гарантии для свободной и обеспеченной жизни, охранять и обеспечивать права и свободы человека как высшие социальные ценности; - принцип социальной справедливости: законопроект оценивается на предмет соответствия между практической ролью индивидов в жизни общества и их социальным положением, между их правами и обязанностями, между трудом и вознаграждением, преступлением и наказанием; - принцип демократизма: привлечение граждан, широких слоев общественности к участию в обсуждении проектов, обеспечении возможности для граждан обращаться к разработчику законопроекта или законодателю с предложениями по совершенствованию законодательства; - принцип гуманизма: нормы законопроекта должны гарантировать неприкосновенность личности, закреплять и реально гарантировать естественные и неотъемлемые права и свободы человека и гражданина; - принцип равноправия: проект рассматривается на предмет отсутствия в них дискриминационных норм, установления норм, предоставляющих необоснованные преференции и привилегии для отдельных слоев населения; - принцип единства юридических прав и обязанностей: права, устанавливающие проектом должны быть скорреспондированы с соответствующими обязанностями других лиц; - принцип ответственности за вину: законопроект должен быть изучен на предмет соблюдения презумпции невиновности; - принцип законности: законопроект анализируется на наличие незаконных отсылочных норм, позволяющих принимать нормативные правовые акты исполнительной ветви власти, по вопросам, которые должны быть прямо урегулированы законодательным актом. При разработке законопроекта разработчиком был нарушен принцип демократизма, поскольку из обоснования принятия законопроекта не следует вывод о том, что при разработке законопроекта были привлечены представители 3 общественности. Считаем, что при разработке законопроекта к обсуждению его норм необходимо привлечь научную общественность и некоммерческие организации. Правотворческий процесс должен быть открытым для общественности, что говорило бы о соблюдении принципа демократизма. 5. Определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием законопроекта Следует отметить, что нормы законопроекта могут создать возможность для совершения коррупционных правонарушений при их неправильном толковании и неверном применении. Выявленные коррупционные факторы и нормы, а также предложения по устранению норм, которые могут напрямую или косвенно способствовать совершению коррупционных правонарушений должны быть выявлены при проведении научной антикоррупционной экспертизе. 7. Выявление необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство при условии принятия данного законопроекта. Принятие законопроекта повлечет необходимость внесение изменений и дополнений в иные нормативные правовые акты. 8. Характеристика научной проработанности норм законопроекта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы. Не оспаривая обоснованность и своевременность законопроекта необходимо отметить имеющиеся как концептуальные ошибки, так и противоречия, пробелы, декларативные и отсылочные нормы, требующего своего устранения. 1) Законопроект не отвечает на основные вопросы в области науки, имеет в большей степени общий, отсылочный характер. Например, такой важный институт научной деятельности, как присуждение ученых степеней не имеет законодательных основ и регламентируется на подзаконном уровне (Приказ Министра образования и науки Республики Казахстан от 10 января 2003 года «Об утверждении Правил присуждения ученых степеней»). При этом, согласно Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 года важнейшие общественные отношения в области образования должны регулироваться законами, устанавливающими основополагающие принципы и нормы в данной сфере. В целом, законопроект имеет отсылочный (бланкетный) характер (более 25 отсылочных норм права при общем количестве статей - 31). Это не соответствует Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, утвержденной Указом Президента РК от 24 августа 2009 года, в которой говорится о 4 необходимости минимизации отсылочных норм в законах и расширению практики принятия законов прямого действия. 2) Законопроект не решает концептуальных проблем в сфере науки. Например, в настоящее время бытует призрачное мнение о свободе ученых в Казахстане. Однако продекларированная свобода ученых должна быть обеспечена гарантиями, в том числе и материального характера. Если в Советское время содержание и обеспечение научных работников позволяло им не искать дополнительных доходов, так называемых подработок, то в соответствии с пунктом 2) статьи 12 Законопроекта научным работникам, выполняющим государственное задание на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, из средств государственного бюджета устанавливается ежемесячная доплата за степени кандидата наук в размере одной месячной минимальной заработной платы, т.е. около 100 долларов США в месяц. Данный уровень материального обеспечения ученых приводит к тому, что лучшие специалисты в той или иной сфере или совмещают научную деятельность с педагогической, что негативно сказывается на качестве как первого, так и второго или уходят в практическую деятельность. Указанное положение дел в свою очередь приводит к: а) снижению уровня научно-исследовательских работ; б) невостребованности полученных научных результатов. Таким образом, механизм финансирования, стимуляции научно-исследовательской деятельности подлежит кардинальному пересмотру. В качестве одной из мер можно отметить, что в подп. 4.1.3. Стратегии индустриально-инновационного развития Республики Казахстан на 2003-2015 годы, утвержденной Указом Президента РК от 17 мая 2003 года отмечается: «В Казахстане за последние пять лет объемы финансирования науки составляют порядка 0,2 % ВВП, что является недостаточным. Исходя из стратегических интересов Казахстана, необходимо осуществить поэтапный переход к 2010 году к финансированию науки до уровня 2 % от ВВП и до 2,5 %-3 % в 2015 году». В этой связи, полагаем целесообразным законодательное закрепление в Главе 6 законопроекта минимального уровня государственного финансирования в размере хотя бы 1% ВВП, поскольку общепризнано, что при финансировании науки менее 1% ВВП никакой речи об инновационном развитии государства идти не может. Например, финансирование аграрной науки составляет 0,27% от ВВП. Для сравнения, в других странах оно составляет от 1,5 до 2%, а в аграрной Австралии 4,2% от ВВП1. 3) В качестве другого аспекта правового статуса и свободы сообщества ученых в организационно-компетенционном срезе свидетельствует нормы 1 http://www.zakon.kz/103272-akademik-majjdan-sulejjmenov-takojj.html 5 подпункта 3) статьи 1, подпункта 4) статьи 3, подпункта 21) статьи 4, пункта 3 статьи 8 Законопроекта. А именно, согласно указанным правовым нормам Министерство образования и науки организовывает подготовку ежегодного Национального доклада по науке, а Правительство его вносит Президенту. Подготовка же и издание данного документа вменяется Национальной академии наук Республики Казахстан – республиканскому общественному объединению, принимающего участие в формировании и реализации государственной научнотехнической и инновационной политики, в разработке приоритетных направлений развития науки, научно-технической экспертизе фундаментальных и прикладных научных исследований, работ, выдвинутых на соискание научных премий. На наш взгляд, в контексте повышения автономности, независимости и демократизации управления в области науки соответствовало бы здравому смыслу наделение Национальной академии наук полномочиями не только подготовки доклада, но и самостоятельного представления его Президенту страны. Например, государственные академии наук в соответствии со статьей 6 Федерального закона Российской Федерации «О науке и государственной научно-технической политике» от 23 августа 1996 года ежегодно самостоятельно представляют Президенту и Правительству доклады о состоянии фундаментальных, прикладных наук в Российской Федерации. Более того, в указанном законодательном акте прописывается структура Российской академии наук (далее – РАН) и входящих в нее отраслевых государственных академий наук, порядок их создания и круг полномочий, а также порядок избрания президента РАН и др. В экспертируемом же законопроекте Национальной академии наук Республики Казахстан посвящено лишь одно предложение. 4) В законопроекте не получило отражение правовое положение, функции таких общественных объединений в сфере науки, как Национальная инженерная академия, Академия сельскохозяйственных наук, Союз ученых РК и др., которые выступают субъектами регулируемых законопроектом общественных отношений. 5) Полагаем необходимым изменение структуры законопроекта. Глава «Субъекты научной, научно-технической деятельности», закреляющая правовой статус научных работников в Законопроекте расположена после главы, посвященной компетенции государственных органов в области научной, научнотехнической деятельности. Однако, п.1 ст. 1 Конституции Республики Казахстан провозглашает, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы». Это свидетельствует о приоритете для Республики Казахстан общечеловеческих ценностей. Идея «персоноцентризма» должна отражаться в правовой системе страны в целом, в 6 национальном законодательстве в особенности. Другими словами, в условиях построения правового и социального государства, высшими ценностями которого являются права и свободы человека и гражданина, на первый план выдвигается не компетенция государственных органов в той или иной сфере, а права личности в сфере науки и творчества. Это подтверждает структура Конституции, в которой после Раздела «Общие положения» помещен Раздел «Человек и гражданин», в котором раскрываются права и обязанности граждан, а только затем Разделы посвященные правовому статусу Президента, Парламента, Правительства и иных государственных органов. 6) В связи с необходимостью сохранения классической системы подготовки научных кадров высшей квалификации в подпункте 17) статьи 4 после слова «степени» дополнить словами «доктора наук,». 7) Кроме того, в контексте необходимости сохранения преемственности подготовки научных работников, главу 8 «Заключительные положения» необходимо дополнить отдельной статьей следующего содержания: «присуждение ученых степеней кандидата наук осуществляется уполномоченным органом до 2013 года.». Таким образом, главу, посвященную правам и обязанностям субъектов научной, научно-технической деятельности, следует излагать в начале законопроекта после Главы «Общие положения». 9. Выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого законопроектом Анализ данного законопроекта показывает, что в нем нет узковедомственных подходов и стремления обеспечить интересы исключительно каких-либо определенных групп. Выводы и предложения: Проект Закона Республики Казахстан «О науке» (новая редакция) может быть внесен на дальнейшее рассмотрение после учета отмеченных замечаний и предложений. Эксперт, к.ю.н. А.Габбасов 7
