Василевич, Г.А. Конституция
реклама
Конституция - основа национальной правовой системы Минск . Право и экономика. 2010. ОГЛАВЛЕНИЕ Введение Глава I. Национальная правовая система. Общая характеристика 4 5-30 Глава II. Понятие, назначение и свойства Конституции Республики Беларусь 30-75 §1. Понятие и сущность Конституции §2. Конституция Республики Беларусь как системообразующий акт 30-36 36-49 §3. Юридические, политические и идеологические свойства Конституции 49-55 §4. Структура Конституции Республики Беларусь 55-68 2 §5. Действие Конституции, порядок ее изменения и дополнения. Толкование Конституции 69-75 Глава III. Конституционная классификация источников права 75-112 §1. Конституционные аспекты субординации источников права 75-84 §2. Правовые акты особой формы: их место и роль в развитии национальной правовой системы 84-89 §3. Законы, принятые народом и парламентом, и их соотношение 89-92 §4. Отмена правовых актов и утрата их юридической силы 92-100 §5. Иерархия нормативных правовых актов, принятых органами одного уровня 101-107 §6. К вопросу об опубликовании технических актов 107-112 Глава IV. Международные договоры в системе национального права 112-161 §1. Значение Конституции и международных договоров для правотворческой и правоприменительной деятельности 112-129 §2. Возможности реализации ЕКПЧ в судебной практике Конституционного Суда Республики и других национальных судов 129-141 §3. Учредительные договоры и национальные конституции: опыт Европы и СНГ 141-144 §4. Основные принципы функционирования Евразийского экономического сообщества и возможные механизмы выполнения его решений государствамиучастниками 144-148 Глава V. Правообразующая роль Конституции 148-244 3 §1. Конституция как акт прямого действия и проблемы совершенствования законодательства 148-158 §2. Конституционализация текущего законодательства и практики его применения – важнейший юридический императив 159-164 §3. Конституционализация уголовно-правовых отношений в Республике Беларусь: успехи, проблемы, перспективы 164-193 §4. Конституционализация трудового законодательства и практика его применения 193-203 §5. Конституция и экономическое равноправие 203-218 §6. Конституционные аспекты обеспечения стабильности прав в социальном государстве 219-244 Глава VI. Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов: принятие, опубликование и вступление в силу 244-252 Глава VII. Конституционно-правовая ответственность как средство обеспечения конституционной законности 252-266 Глава VIII. Устранение и преодоление законодательстве и практике его применения пробелов и дефектов в 266-279 Глава IX. Конституционный Суд на страже верховенства Конституции 279-320 §1. Конституционный Суд Республики Беларусь - важнейший элемент национальной правовой системы 279-288 §2. Исполнение решений Конституционного Суда как барометр правового государства 288-293 §3. Неконституционность судебной практики как фактор, влияющий на срок исковой давности 293-298 §4. Формирование правового и социального государства – важнейшая цель деятельности Конституционного Суда 298-304 4 Глава X. Правовое регулирование сроков в конституционном законодательстве 304-320 Введение В любом современном государстве главным законом является Конституция. Она выступает в качестве ядра всей правовой системы. Подготовить разумный, сбалансированный текст Конституции, оптимально фиксирующий существующие отношения и одновременно определяющий вектор дальнейшего развития общества и государства, важная задача на стадии разработки Основного Закона. Еще более ответственная задача – реализовать закрепленные в нем принципы и нормы. Конституция, как документ, интегрирующий всю национальную правовую систему, является "живым" актом: практика, развитие человеческой цивилизации, обогащение международным опытом позволяют "открывать" в тексте Конституции новые идеи и ценности, которые следует воплощать в реальной действительности во имя торжества прогресса и справедливости. Актуальной особенностью современного развития конституционного права является динамизм, широкое обновление и развитие составляющих его правовых норм. 5 Отраслевое законодательство должно развиваться на основе принципов и норм, закрепленных в Конституции. Очень важно, чтобы было взаимодействие ученых-юристов в области конституционного права и "отраслевиков", более широкий взгляд конституционалистов при подготовке отраслевого законодательства, актов, которые решают, казалось бы, частные проблемы. Без этого отраслевой акт становится актом – "однодневкой": по прошествии малого времени выясняется, что он не работает, не эффективен и вообще ошибочен, чему свидетельством является его отмена, корректировка, либо принятие совершенно противоположного решения. Пятнадцатилетний опыт применения Конституции Республики Беларусь свидетельствует о ее огромном потенциале, базовом характере закрепленных в ней правовых идей (принципов) и норм. Глава I. Национальная правовая система. Общая характеристика В юридической науке даются различные определения национальной правовой системы1, причем общим для этого является ряд составляющих компонентов (в большей или меньшей степени). По мнению белорусских авторов, правовая система включает наряду с системой права также юридическую практику, правоотношения, правосознание, юридическую науку, правовую культуру2. С.С. Алексеев помимо нормативного права включает в нее другие, как он считает, активные элементы правовой действительности – правовую идеологию и юридическую практику3. С позиции содержательного наполнения нам более оптимальной представляется позиция тех авторов, которые, хотя и писали свои труды в См.: Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Учеб. М., 2004. С. 280–281; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2002. С. 188; Теория государства и права: Учеб. для вузов / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995. С. 180–183; Теория государства и права: Учеб. / Под ред. В.В. Лазарева. М., 2002. С. 211–212; Тихомиров Ю.А. Право: национальное, международное, сравнительное // Государство и право. 1999. № 8. С. 6. 2 Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Учеб. М., 2004. С. 280. 3 Алексеев С.С. Право: азбука–теория, философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 47. 1 6 условиях социализма, однако вполне объективно могли рассматривать правовую систему как совокупность: 1) юридических норм, принципов и институтов; 2) правовых учреждений и 3) правовых взглядов, идей и представлений, свойственных данному обществу. Таким образом, выделяется нормативная сторона системы, а также организационный и идеологический элементы. Все они находятся во взаимодействии и, учитывая их интегральный «выход», мы можем в целом дать соответствующую оценку национальной правовой системы, имея в виду, что в ней могут быть как позитивные, так и негативные моменты, над устранением которых необходимо работать с учетом общецивилизованных подходов. В условиях объективно развивающегося процесса глобализации именно право как антипод силы может обеспечить гармонию интересов. Исходя из этого, исследователи справедливо современных обращают внимание тенденций на общественного объективный характер развития процесса интернационализации права, который выражается в сближении принципов права и национальных законодательств, углублении взаимного влияния различных правовых систем1. В.С. Хижняк справедливо отмечает, что процесс взаимодействия международного и внутригосударственного права должен характеризоваться согласованным действием обеих правовых систем, которые к тому же являются факторами взаимного развития2. Процесс пространства формирования в Европе, по единого правового (конституционного) существу, представляет собой развитие конституционного права наднационального уровня3. Именно на него следует ориентироваться при осуществлении конституционной защиты прав и свобод граждан. Правовая система как и экономика отдельного государства не могут существовать в замкнутом пространстве. Объективно развивающиеся процессы Лукьянова Е.Г. Основные тенденции развития российского права в условиях глобализации // Государство и право. 2004. № 7. С. 84. 2 Хижняк В.С. Роль органов судебной власти в процессе взаимодействия национального права России и международного права // Известия вузов. Правоведение. 2003. № 4. С. 31. 3 Морщакова Т. Конституционная защита прав и свобод граждан судами Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 124. 1 7 интеграции на европейском пространстве, включая постсоветское, глобализация оказывают все больше влияние на национальные правовые системы. Все более очевидным становится процесс интернационализации права. Единое правовое пространство на европейском континенте объективно формируется и по той причине, что при подготовке проектов конституций новых государств, включая и Беларусь, были заимствованы многие положения (идеи и нормы) из конституций развитых стран Западной Европы и США. Ориентиром были тексты конституций Германии, Франции, Италии, Швеции, Швейцарии и других стран, накопивших необходимый опыт преобразований. И естественно, общие правовые принципы и нормы предполагают единый стандарт действий. Европейская интеграция в настоящее время выполняет роль авангарда в процессе глобализации. Две важнейшие структуры – Европейский Союз, охватывающий 27 государств, и Совет Европы – оказывают существенное влияние и на динамику процесса интеграции государств СНГ. На европейском континенте появился гигант, который будет оказывать влияние и на нашу страну. Сейчас 27 государств Европейского Союза имеют общее население в 455 млн. чел., территория – около четырех млн. кв. м. Он становится важнейшим полюсом геополитики. Можно констатировать две тенденции. В рамках Европы идет усиление (углубление) интеграции, о чем свидетельствует подписание Договора, устанавливающего Конституцию для Европы. (Сейчас процесс ратификации Конституции в государствах Европейского Союза хотя и имеет трудности, однако он будет получать свое развитие). С другой стороны на постсоветском пространстве государства уже давно отошли даже от тех норм, которые содержатся в Соглашении о создании Содружества независимых государств, подписанном 8 декабря 1991 г. В то же время предпринимаются усилия по сохранению Содружества, укреплению многосторонних или двухсторонних связей, например, между Россией и Беларусью. Опыт Европейского Союза полезен для развития и гармонизации права государств СНГ, особенно в отношении признания юридического верховенства 8 учредительных международных договоров даже по отношению к национальным конституциям. В Европейском Союзе представлены различные правовые системы, но их объединяет главное – соблюдение стандартов в области взаимоотношений между государством и человеком. Стандарты есть в экономике (производстве и потреблении), социальной и духовной сферах. Есть стандарты в области прав и свобод человека, в области правосудия, финансовой сфере и др. и к ним необходимо стремиться. В Европе расширяется сфера наднационального правового регулирования за счет вовлечения нового круга отношений. Интеллектуальное развитие, научно-технический процесс ставят задачу определения отношения человеческого сообщества к совершенно новым явлениям: клонирование человека, эвтаназия, права меньшинств и др. Правовая система любого государства как и само национальное государство находятся под постоянным воздействием международного права и национального права других государств, прежде всего тех, с которыми оно вступает во взаимодействие. Позитивный результат правоприменения зависит от уровня координации нормотворческой деятельности, системности законодательства, его ясности, определенности, доступности. Конституция содержит нормы-принципы и нормы, в которых сформулированы конкретные юридические правила. По мнению бывшего Председателя Конституционного Суда Италии Густаво Загребельского, первая группа норм выполняет собственно конституционную функцию, формируя условия жизни общества и государства, вторая – представляет закон в конституционной форме. Он полагает, что «конституция посредством своих базовых предписаний предоставляет: законодателю – ключ к социальным фактам, на которые он предполагает влиять путем разработки юридических норм; судам – базовый инструмент для толкования закона, в соответствии с которым каждая норма подчинена конституции (проконституционное толкование); конституционным судам – основной критерий для правосудия в 9 случаях, когда законы или индивидуальные акты (там, где предусмотрена индивидуальная конституционная жалоба) выходят за рамки конституции»1. Каждый конституционный принцип важен, среди них нет первенства, все они сосуществуют рядом, вступая в различные комбинации при разрешении конкретного спора. Не буду останавливаться на таких известных и являвшихся предметом пристального внимания принципах, как верховенство права и принцип законности. Их дополняют принципы предсказуемости правового регулирования, пропорциональности ограничений и др. В юридической научной литературе проблема оснований и пределов ограничений прав и свобод граждан в обычных условиях, а также в условиях особых правовых режимов исследована слабо, хотя имеет важнейшее теоретическое и практическое значение. Определенные шаги в этом направлении сделаны Конституционным Судом Республики Беларусь, который в одном из своих посланий о состоянии конституционной законности, а также некоторых решениях касался таких принципов, как формирование доверия к государству, пропорциональность ограничений преследуемым целям и др. В связи с этим интерес представляет мнение швейцарского ученого К. Экштайна, который выделяет три основных условия ограничения прав граждан: а) необходимость; б) пригодность; в) соразмерность. К. Экштайн ведет речь о запрете на злоупотребления ограничением конституционных прав и свобод со стороны государства, имея в виду чрезмерное вмешательство в права и свободы. Он в то же время не исключает ситуации, когда даже допустимое с точки зрения критериев необходимости и пригодности ограничение прав может быть антиконституционным исходя из принципа соразмерности. Под несоразмерностью К. Экштайн понимает несоответствие тяжести воздействия на конституционные права и свободы тем или иным общественным интересам, ради которых допускается то или иное нарушение2. А. Шайо также полагает, Загребельский Г. Толкование законов: стабильность или трансформация // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 80. 2 См.: Экштайн К. Основные права и свободы. По российской Конституции и Европейской Конвенции. Учеб. пособие для вузов. М., 2004. С. 64, 68, 70. 1 10 что «ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники»1. Предсказуемость и разумная стабильность нормативного регулирования, учитывающая интересы государства, общества и отдельного человека, будет способствовать защите интересов этих субъектов, укрепляя при этом доверие граждан к государству. Достаточно часто специалисты в области конституционного правосудия основной акцент в обеспечении верховенства Конституции, защиты основных прав, в целом демократических идеалов и ценностей, превращения Конституции из декларации в реально действующее право делают на заслугах в этом специализированных органов конституционного с рода контроля – конституционных судах2. Соглашаясь в целом такого оценками, полагаем, что гипертрофировать роль, а значит, и ответственность органов судебного конституционного контроля не следует. Если государство выбрало в качестве вектора своего развития правовой характер и стремится ему следовать, то в этом случае можно говорить о взаимодействии во имя достижения общей цели широкого круга субъектов власти. Другое дело, что деятельность Конституционного Суда часто имеет субсидиарный характер: он разрешает правовую проблему, когда сделать это не удалось иными способами. Создатель кибернетики Н. Винер определял самоорганизующиеся системы как «такие системы, которые способны при изменении внешних или внутренних условий их функционирования и развития сохранять или совершенствовать свою организацию с учетом прошлого опыта, сигналы в которой поступают по каналам обратной связи»3. Правовая система будет именно системой тогда, когда она будет настроена на самосовершенствование. И основой для самовоспроизводства См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 279. См.: Лазарев Л. Роль Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развития правопорядка // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 77. 3 Винер Н. Кибернетика, или управление и связь в животном и машине. М., 1958. С. 142. 1 2 11 должна быть конституция. Если в ней содержится соответствующий механизм самонастройки, значит конституция выполняет свою миссию. В ряде своих посланий о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь Конституционный Суд обращал внимание на те резервы, которые следует использовать в нормотворческой и правоприменительной деятельности, а также недостатки в данной сфере. Конечно, белорусское законодательство за последние годы существенно обновлено, однако жизнь обусловливает необходимость органического развития права. Концепция органического роста права приобретает особую актуальность именно сейчас, в период перехода от одной эпохи к другой. При этом важным аспектом правового регулирования остается область взаимоотношений государства и человека, их взаимная ответственность. Важнейшей задачей является упорядочение (ранжирование) нормативных правовых актов с учетом их иерархии. Для успешного развития Беларуси как правового государства акты текущего законодательства должны составлять выстроенную на основе Конституции правовую пирамиду, где отсутствуют противоречия и пробелы. Широко известно, что есть много противоречий между актами одного и того же и различных уровней. Разночтения возникают не только в содержательном плане, болезненные проблемы являются следствием временной рассогласованности. Конституционную законность можно обеспечить, когда в законодательстве ясно и определенно, без какого-либо двусмысленного толкования закреплены права и обязанности граждан и субъектов хозяйствования. При этом должностные лица обязаны хорошо усвоить, что в условиях постсоветского периода Конституция – реально действующий документ. У нас в стране есть необходимый аппарат юридических служб, специалисты, занимающиеся нормотворчеством, накоплен определенный опыт. Однако профессионализм в этой области следует наращивать. Кроме того, создается впечатление, что особо никто не опасается за некачественную 12 подготовку проектов: ведь участвует в таком «творчестве» широкий круг субъектов, и тем самым размывается ответственность. Отсутствует систематический контроль за исполнением принятых актов. Особенно это целесообразно делать по прошествии короткого периода после вступления акта в силу. В связи с этим полезно усилить контроль в данной области Парламента и местных представительных органов. Качество нормативных правовых актов может быть значительно повышено при усилении эффективности экспертизы проектов, включая филологическую (обеспечит единство терминологии, ясность и определенность правовых предписаний), логическую (исключит внутренние противоречия), системную (обеспечит согласованность нового акта с ранее принятыми), криминологическую криминогенной (позволит ситуации). оценить Проводя наличие экспертизу, угрозы важно для развития прогнозировать последствия действия актов. Известно немало примеров, когда для разрешения какой-либо проблемы предлагается, казалось бы, простой вариант – внести изменения в законодательство. Однако проходит время, а намеченного результата нет. Одной из болевых проблем является придание актам обратной силы. Нормы статьи 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о праве нормотворческого органа определять срок введения в действие акта применимы при соблюдении требований Конституции о недопустимости придания акту обратной силы, если он устанавливает или усиливает ответственность, а также положений статьи 23 Конституции, в которой определены основания и цели ограничения прав и свобод граждан. В поле зрения Конституционного Суда находятся не только позитивное право (акты законодательства), но и практика их применения. Оценивая эти два важных явления (нормотворчество и правоприменение), Конституционный Суд выступает как защитник и хранитель Конституции. Конечно, в этом принимают участие и другие органы, специально созданные для охраны правовых ценностей. Специфика деятельности Конституционного Суда заключается в 13 том, что он анализирует правовую ситуацию на основе комплексного подхода, сочетания научных и практических представлений. С учетом этого можно утверждать, что его деятельность является интеллектуально-правовой. Л. Лазарев подчеркивает, что «действенность конституционного правосудия, его реальное влияние на конституционно правовую сферу тем не менее во многом зависит от самих конституционных судей, их профессионализма и правовой принципиальности, конституционно-правовой обоснованности принимаемых решений, но также от уровня демократизма существующего в стране политического режима и конституции, правовой и политической культуры властвующей элиты и общества, выражающейся, в частности, в отношении к конституционной юстиции, к исполнению решений конституционного эффективность суда. Как показывает конституционное мировой правосудие опыт, демонстрирует наибольшую в странах стабильной демократии»1. Конституционный Суд Республики Беларусь использует различные формы воздействия на неправовую ситуацию. Среди его решений особое место занимают заключения – акты Конституционного Суда, которые окончательны, не подлежат обжалованию и опротестованию. Он принимает послания о состоянии конституционной законности, которые можно воспринимать и в качестве доктринального источника. В Конституционный Суд ежегодно обращается несколько тысяч граждан, которые, если не касаться в данном случае реализации ими положений статьи 122 Конституции, должны инициировать обращение в Конституционный Суд через специально уполномоченных на то субъектов (часть четвертая ст. 116 Конституции, ст. 22 Кодекса о судоустройстве и статусе судей. Когда такого обращения нет, а гражданин указывает на нарушение (порой очевидное) его прав, то Конституционный Суд принимает решения, где излагает свою правовую позицию по конкретному вопросу. В данном случае он выступает в качестве инстанции, осуществляющей конституционный надзор. На наш Лазарев Л. Роль Конституционного Суда в обеспечении стабильности и развития правопорядка // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 3 (48). С. 77. 1 14 взгляд, должна быть большая ответственность субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в том числе и в плане необходимости более быстрого реагирования на выявленные недостатки в нормативных правовых актах (законах) с целью их устранения. Известно, что такие категории, как контроль и надзор различаются: по итогам конституционного контроля неконституционные акты признаются не имеющими юридической силы, а по итогам конституционного надзора не принимается окончательного решения. Вместе с тем трансформация конституционного контроля в конституционный надзор в зависимости от субъекта обращения в Конституционный Суд не уменьшает юридического значения принятого Конституционным Судом решения с позиции его содержания. Некоторый обращения) значительно формальный меньше дефект дефекта, (в отношении который субъекта заключается в неисполнении соответствующими субъектами требований статей 52 и 59 Конституции, то есть обязанностей по исполнению Конституции, созданию надлежащего правового порядка. Среди высказываемых Конституционным Судом правовых позиций особое место занимают те, которые основаны на ранее вынесенных решениях, включая и заключения. Например, в 1997–1998 годах Конституционным Судом принято более десяти заключений (решений), в которых в той или иной степени дана оценка нормативных правовых актов и практики их применения с точки зрения соответствия статье 60 Конституции, в которой закреплено право каждого на обращение в суд для защиты своих прав. Хотя вначале у некоторых должностных лиц, воспитанных в традициях советского отношения к Конституции как к декларации, наблюдалось непринятие принципа прямого действия конституционных норм, включая и право на судебную защиту, сейчас они с удовольствием сообщают об увеличении количества рассмотренных дел в судах. На наш взгляд, Конституционному Суду не следует, например, по каждому поступившему обращению относительно конституционного права на 15 судебную защиту выносить новое решение: независимо от отраслевой принадлежности предлагаемого к проверке акта положения статьи 60 Конституции универсальны, Конституционного Суда. что уже зафиксировано Конституционному Суду нет в заключениях необходимости доказывать, что, например, и лица, лишенные свободы, которые направляют письма в Конституционный Суд о нарушении их прав, имеют право на обжалование в суд наложенных на них взысканий. Отказ в принятии к рассмотрению таких жалоб означает не только неисполнение Конституции, но и то, что именно суды берут на себя ответственность за возможные ошибки, включая и отказ в применении положений закона об амнистии или условнодосрочного освобождения. В данном случае следует не отторгать такие решения Конституционного Суда, а всячески способствовать формированию приверженности граждан правовой норме, судебному способу разрешения споров. Это позволит усовершенствовать правоприменительную практику. Высоко оценивает значение конституционного правосудия академик РАН Б. Топорнин, который видит предназначение Конституционного Суда в превращении конституционных норм из декларации в действительность, ибо нарушения прав и свобод человека опасны не только для тех, кто ими затронут, а для всего общества, подрывают и размывают его устои, отталкивают людей от государства1. Профессор В. Лазарев также отмечает, что в Конституционном Суде аккумулируется богатейший опыт, накопленный юридической наукой и практикой, так как здесь в одном лице сочетаются качества исследователя и практика2. Суды, сталкиваясь в своей деятельности с правовыми конфликтами, острее всего понимают потребность в совершенствовании актов законодательства, которые изучались в рамках конкретного дела. Особенно это касается Конституционного Суда, который по своему предназначению Топорнин Б. Конституционный Суд Российской Федерации – эффективный фактор развития права // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 35. 2 Лазарев В. Институт конституционного правосудия введен своевременно // Российская юстиция. 2001. № 10. С. 34. 1 16 выступает не столько в роли исполнителя принятых актов, сколько в качестве строгого правового формирование цензора. правовой В позиции качестве источника, Конституционного влияющего Суда, на выступают общепризнанные международные нормы. Важное значение имеют Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и практика работы Европейского Суда по правам человека. Поучителен опыт Европейского Суда и конституционных судов зарубежных стран (Германии, России и др.). Например, в России Конституционный Суд как орган государства – члена Совета Европы в целом следует общепризнанным принципам и нормам международного права. В то же время он не боится действовать избирательно, когда речь идет о судьбе государства. Так, в декабре 2004 г. Конституционный Суд Российской Федерации признал правомерным наличие запрета на создание партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности. Основной аргумент: конкуренция партий, образованных по национальному или религиозному признаку, которая особо остро проявляется в предвыборной борьбе за голоса избирателей, способна привести вместо консолидации общества к расслоению многонационального народа России 1. Конечно, суд применяет нормы международного права с учетом национальной правовой системы, в которой зафиксированы соответствующие правила. У нас опыт в этой сфере только накапливается. В зарубежных странах он шире, хотя и неоднозначен. Например, право Европейского Союза обладает прямым действием, как отмечает Т.К. Хартли: 1) такая правовая норма является частью действующего на территории государства права либо признается исполнению; национальными 2) положение судами действительной международного и соглашения обязательной к предоставляет частным лицам права2. На наш взгляд, формировать практику применения норм международных договоров могут и должны не только государственные органы (в частности, суды), но и сами граждане. Люди, вступая в определенные отношения, могут ставить перед государственными органами вопросы о 1 2 См.: Европейские принципы России не подходят // Известия. 2004. 17 декаб. Хартли Т.К. Основы права Европейского сообщества. М.; Будапешт, 1998. С. 2001–2002. 17 реализации прав, содержащихся в международных договорах, обязанность органов власти – их обеспечить. Необходимо пересмотреть сложившуюся практику саморегулирования судебной власти. Прежде всего, речь идет о признании судебного прецедента в качестве источника права. Вместе с тем, признавая полезность разъяснений Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда по вопросам судебной практики, имеющих характер субсидиарного толкования, их юридическое значение должно быть изменено. Ряд ученых относит такие разъяснения к судебным прецедентам, другие – к такому виду источников права, как нормативные акты подзаконного характера1. По существу, речь идет об актах рекомендательного характера. Следует повышать престиж работы судьи, который пока невысок. Об этом свидетельствуют и традиции: в Европе юридическую карьеру многие начинают с адвоката и заканчивают судьями, в странах СНГ – наоборот. Сейчас можно изучать структуру жалоб, поступающих в ЕСПЧ из России и других стран СНГ. Это необходимо, прежде всего, для того, чтобы, учитывая опыт других стран, совершенствовать собственную национальную систему законодательства и практику. Анализ жалоб против России в ЕСПЧ можно классифицировать на несколько групп: 1) жалобы, имеющие отношение к уголовному процессу и содержанию лиц в местах предварительного заключения или исправительных учреждениях после осуждения: это касается условий содержания в местах лишения свободы и ненадлежащего обращения с ними администрации, жалобы относительно нарушения права на справедливое судебное разбирательство (например, неучастие в слушаниях заявителя в рассмотрении кассационной жалобы, хотя в заседании был прокурор, задержание и невозможность консультаций с адвокатом и др.); Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 13–14; Наумов А.В. Уголовное право. Общая часть: Курс лекций. М., 1996. С. 109–111; Амбросимова Е. Саморегулирование судебной власти: основания, содержание, тенденции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 147. 1 18 2) жалобы, касающиеся отмены уже вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора, что подрывает правовую определенность. Жалобы на продолжительность производства по гражданскому делу. Известно, что жалобы неприемлемы для рассмотрения по существу в силу сроков их подачи и возникших для этого оснований. Если обжалуются факты, которые имели место до вступления в силу Конвенции в отношении государства, то такие жалобы судом не принимаются. Что касается социально-экономических вопросов (низких размеров пенсий, вкладов в банки, оказавшихся банкротами, или непроиндексированных вкладов, проблем с жильем) и т.д., то нам следует уже сейчас формировать цивилизованную практику отмены или умаления предоставленных социальных прав. Относительно системы правовых учреждений (организационный элемент правовой системы) можно сказать, что она в Республике Беларусь является в целом оптимальной. Гарантом Конституции, прав и свобод человека является Глава государства. Парламент осуществляет законотворческую функцию, которая должна более активно подкрепляться контрольной деятельностью. Конституционные основания для этого есть. Правительство и подчиненные ему органы (министерства, госкомитеты и др.) призваны обеспечивать исполнение законов и иных нормативных правовых актов. Прокуратура, суды (Конституционный, общие, хозяйственные) также имеют свое предназначение и свои пределы участия в разрешении правового конфликта. Мы говорим о разделении властей, триаде власти, на вершине которой находится Глава государства, и взаимоотношений властей. Однако часто уделяем внимание важно исследовать и проблемам внутреннюю композицию каждой ветви власти, в каждой из которых есть главный стержень или каркас, при наличии которого можно сказать, выполняет ли та или иная власть свое предназначение. Некоторые авторы полагают, что для судебной власти присуще такое определяющее свойство, как объективность. По мнению В. Пастухова, независимость, несменяемость, состязательность – это только 19 частные инструменты обеспечения объективности правосудия1. Добиться объективности легче, если будет обеспечена гласность правосудия, прежде всего опубликование судебных постановлений и широкий к ним доступ. Отечественный и зарубежный опыт убеждают в целесообразности разделения функций даже в рамках одной ветви власти. Ошибки в разграничении полномочий и распределении функций между различными ветвями власти приводят к негативным последствиям. Причем это иногда достаточно откровенно признается руководителями. Так, например, Председатель Верховного Суда Республики Беларусь В. Сукало на вопрос, почему судьи не очень настроены либеральничать при определении наказания, ответил так: «Нередко выносящий приговор видит перед собой человека небогатого, не всегда способного уплатить назначаемую сумму. Кроме того, штраф – единственная мера наказания, которая обязана выполняться самим судом. В итоге – чем шире подобные санкции, тем больше тому же судье и судебному исполнителю хлопот. Появляется своего рода психологический барьер: если судья собирается применить экономический вид наказания, он, конечно же, думает, а как же можно это решение исполнить?»1. Сказано, это было четыре года назад, а ситуация к лучшему так и не изменилась. Добавим лишь, что свидетельством неэффективности карательной судебной практики в уголовно-правовой сфере является частое принятие законов об амнистии. В свое время нами высказывалась идея о том, что на определение срока лишения свободы должны оказывать влияние не только обстоятельства совершения преступления, личность преступника, но и условия содержания в местах лишения свободы. Согласно Уголовно-процессуальному кодексу Беларусь взяла на себя обязательства по соблюдению международных стандартов в области содержания лиц, приговоренных к лишению свободы. Судья, на наш взгляд, должен стремиться назначить адекватное наказание. Дополнительная работа по исполнению назначенного наказания не должна вести к нарушению законности и справедливости. В организационном 1 1 Пастухов В. Российское правосудие: отделение от власти // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 119. Сукало В. Совершенно несекретно // Беларуская думка. 2005. № 4. С. 29. 20 плане судебных исполнителей в этой связи следовало бы передать в ведение Министерства юстиции. Представляется, что без этого ситуацию принципиально не изменит снижение в законе размеров присуждаемых к уплате сумм. У судьи, на наш взгляд, должно быть больше выбора, включая и право назначить наказание ниже низшего предела. Что же касается санкций в виде лишения свободы, то именно их необходимо снижать. В пользу выводов о недостатках «карательной политики», проводимой судами, свидетельствует, как уже отмечалось, факт регулярного принятия законов об амнистии, когда законодатель по существу «подправляет» суды. Интересно проанализировать меры уголовной ответственности, налагаемые судом. В 2008 году: лишение свободы применено в отношении 16789 человек – 23,7% (в 2007 г. – 19787 -26,5%); ограничение свободы - в отношении 18104 -25,6% (в 2007 г. - 16713 – 22,4%); исправительные работы - в отношении 13673 – 19,3% (в 2007 г. – 14411 – 19,3%); штраф - в отношении 9943 -14,1% (в 2007 г. - 9172 – 12,3%); арест – в отношении 6319 – 8,9% (в 2007 г. – 7029 – 9,4%); с отсрочкой наказания – в отношении 2118 – 3,0% (в 2007 г. - 3254 – 4,4%); с условным наказанием - в отношении 1280 – 1,8% (в 2007 г. 1639 - 2,2%); общественные работы – в отношении 679 – 1,0% (в 2007 г. 1086 – 1,5%). Совершенно справедливо обращается внимание на то, что только карательный подход в уголовно-правовой сфере неэффективен как экономически, так и социально, поэтому в мире в последние 20 лет все больший авторитет приобретает восстановительное правосудие1. Нам необходимо создать программу восстановительного правосудия и шаг за шагом ее реализовывать. В результате восстановительных процедур См.: Корнозова Л., Максудов П., Флямер Р. Восстановительное правосудие: идеи и перспективы для России // Российская юстиция. 2000. № 11. С. 42; Зер Х. Восстановительное правосудие: новый взгляд на преступление и наказание. М., 1988. 1 21 реабилитацию проходят не только правонарушитель, но и жертва. Указанные программы действуют в США, Канаде, Австралии, Англии, Германии, Франции, Чехии. Опыт этих стран нам следует внимательно изучить. Восстановительное правосудие применимо к лицам, сознавшимся в совершении преступления, не приведшего к особо тяжким последствиям, обвиняемый в целом является законопослушным гражданином и настроен загладить перед обществом свою вину. Восстановительное правосудие имеет более широкий аспект, чем институт примирения. Особенно его следует использовать по отношению к несовершеннолетним. Совершенно справедливо Е. Амбросимова отмечает ошибочность взгляда, в соответствии с которым в качестве источника права следует рассматривать только то, что признано в качестве такового законом, так как это не только не соответствует жизненным реалиям, но и не влияет на правовую природу соответствующего явления1. В качестве позитивного момента отметим накопленный опыт обобщения высшими судебными инстанциями практики применения нормативных правовых актов. Однако такую аналитическую работу следует проводить в рамках каждого министерства, государственного комитета. Заслушивания отчетов руководителей по итогам работы за год явно недостаточно. Наиболее продуктивно мониторинг правового пространства осуществляется органами прокуратуры, которые вправе применить широкий спектр мер прокурорского реагирования, включая и принесение протестов. Отметим, что Совет Республики Национального собрания как палата территориального представительства, наделенная по Конституции правом отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству, за весь период своего существования не сделала этого ни разу. Амбросимова Е. Саморегулирование судебной власти: основания, содержание, тенденции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 148. 1 22 Единства правового пространства можно достичь при условии соблюдения органами местного управления и самоуправления Конституции. Полномочия Министерства юстиции по предварительному контролю за законностью принятых местными Советами депутатов решений вполне уместно подкрепляются прокурорским надзором, контролем Совета Республики и Конституционного Суда. Выбор способа восстановления нарушенного актами органов местного управления и самоуправления права зависит не только от времени обращения (до регистрации акта в Минюсте или после), но и от субъекта, его инициативы. Часть четвертая статьи 122 Конституции во взаимосвязи с частью первой статьи 116 Конституции позволяют гражданам использовать и возможности конституционного контроля. При этом полагаем, обратиться в Конституционный Суд может гражданин вне зависимости от того, проживает он на территории данной административно-территориальной (территориальной) единицы или нет, важно, что именно его права и свободы нарушены. При этом Конституционный Суд обязан использовать приемлемые для него формы реагирования. У Министерства юстиции, Прокуратуры и Совета Республики свой «уровень» проверки (ст. 98, 125 Конституции). Они проверяют акты органов местного управления и самоуправления на соответствие законам, декретам, указам, иным нормативным актам (ст. 125 Конституции), законодательству (ст. 98). Лишь Конституционный Суд вправе дать окончательную оценку акта с точки зрения соответствия Конституции (часть первая ст. 116, часть четвертая ст. 122 Конституции). Если имело место направление жалобы в несколько инстанций, включая и в Конституционный Суд, то последнее слово принадлежит ему, даже если с соответствующей жалобой субъект обратится в другую инстанцию после рассмотрения вопроса в Конституционном Суде. Таким образом, отменить либо опротестовать акт по мотивам нарушения законодательства ни Совет Республики, ни органы прокуратуры не могут. Вполне уместным было бы наделение Конституционного Суда правом разрешения спора между Минюстом и органом, представившим акт на 23 регистрацию, при отказе от такой регистрации. На наш взгляд, обжаловать такие действия Минюста в суде общей юрисдикции нельзя, так как речь идет о конституционности нормативного акта. В общем суде можно обжаловать процедурные, формальные, но не содержательные аспекты (например, нарушение сроков регистрации, принятие решения неуполномоченным лицом и т.п.). Способствовать укреплению конституционности (конституционной законности) может развитие института ответственности государства за причиненный вред. Это необходимо во имя не только защиты прав граждан, но и в интересах самого государства. Определенный механизм компенсации, в частности морального вреда, существовал (но не получил своего развития), когда норма части второй статьи 60 Конституции не имела отсылки к законодательству, то есть, по существу, речь шла о компенсации за любое нарушение конституционных прав. Впоследствии в статью 60 Конституции были внесены изменения, что привело к сужению оснований возмещения морального вреда. В нашем законодательстве должна быть закреплена содержащаяся в Российской Конституции норма, в соответствии с которой каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. К этому обязывает правовой характер нашего государства. В действующем законодательстве Республики Беларусь мы обнаруживаем определенное неравенство между гражданином и государством, например, в сфере налогового законодательства. Наука конституционного права России позитивно откликнулась на такое новое правовое явление, как правовые позиции Конституционного Суда. Они имеют большое значение не только для науки, но и практики1. Белорусские исследователи также могли бы сказать свое слово по данной проблеме. На наш Витрук Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 3. С. 98; Кряжкова О.Н. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в науке конституционного права России // Право и политика. 2004. № 8. С. 10. 1 24 взгляд, послания Конституционного Суда о состоянии конституционной законности можно рассматривать в качестве доктринального источника конституционного права, в котором выражаются правовые идеи, развиваются юридические категории. Правовые позиции как правовое явление характерны и для других государств, где они появились по объективным причинам раньше, чем в России2. Правовые позиции Конституционного Суда, по существу, отражая профессиональное правосознание судей Конституционного Суда, интерпретируют саму Конституцию, и в этом – их юридическое значение для теории и практики. На уровне постановлений пленумов судебных инстанций, стоящих во главе общих и хозяйственных судов, давно назрела необходимость обобщения (анализа) следующей практики: 1) об обеспечении верховенства Конституции в деятельности судов; 2) о практике применения судами международных договоров, ставших обязательными для Республики Беларусь; 3) о практике исполнения решений Конституционного Суда о порядке пересмотра дел в случае применения нормативных правовых актов, признанных впоследствии неконституционными. Предписания на этот счет обычно содержатся в заключениях Конституционного Суда, но суды на них реагируют не всегда оперативно. Полагаем, что суды, включая Верховный и Высший Хозяйственный, в порядке статьи 112 Конституции вправе обращаться в Конституционный Суд лишь по тем вопросам и в той мере, в какой это вытекает из круга вопросов, являвшихся предметом их изучения. (Здесь не затрагивается право судов на обращение в Конституционный Суд в порядке части четвертой ст. 116 Конституции.) В настоящее время ведется активная работа по выработке идеологии белорусского государства: идет дискуссия об определениях (идеология Кряжкова О.Н. К вопросу об истории возникновения понятия «правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации» // Право и политика. 2003. № 1. С. 30–35. 2 25 белорусского государства или государственная идеология), готовятся учебные программы, учебники, учебные пособия, проводятся на эту тему конференции и семинары. Безусловно, очень важно, чтобы у народа была собственная национальная идея, которая могла бы сплачивать его (без посягательства на свободу мнений, взглядов, политических «пристрастий» и т.п.), мобилизовывать для решения задач во имя общего блага. В основе государственной идеологии должны находиться понятные и привлекательные не только для всего государства и общества, но и отдельного человека ценности. Формированию чувства уважения и гордости за свою страну способствуют ее успехи в самых различных областях: экономике, на международной арене, спорте, искусстве, здравоохранении, образовании и т.п. Например, успехи наших студентов, учащихся, музыкантов, участников других конкурсов способствуют самоутверждению не только тех, кто добился личного успеха, но и всего белорусского народа, который уже второе десятилетие строит независимое белорусское государство. Следует помнить, что важнейшей составляющей государственной идеологии является правовая идеология. Разработчиками концепции государственной идеологии это часто упускается из виду. Государство и право неотделимы друг от друга, они существуют вместе. Разумное правовое деятельности регулирование государства. Право в итоге является повышает важнейшим эффективность социальным регулятором общественных отношений. В Республике Беларусь продолжается формирование правовой идеологии как систематизированного выражения правовых взглядов и идей. Участвуют в этом процессе ученые и преподаватели академических и учебных учреждений. С учетом зарубежного опыта у нас формируется представление о роли национального и международного права, конституционности в становлении правового демократического социального государства. 26 При этом белорусские ученые и специалисты, используя опыт других стран, содействуют созданию достаточно эффективного государственного механизма. Сейчас очень важно найти и установить оптимальный уровень взаимоотношений между государством и отдельным человеком, свести к минимуму «вторжение» государства в автономную сферу индивидуума, исключить «избыточность» правового регулирования, внедрить в законотворческую и правоприменительную практику в качестве императива действие принципов, стандартов правового демократического государства. В статье 1 Конституции Республики Беларусь дано определение нашего государства как демократического социального правового, что налагает соответствующие обязанности не только на правотворческие органы и тех, кто непосредственно исполняет нормы актов законодательства (государственные органы, должностных лиц, граждан), но и на Конституционный Суд. Основой для такого поступательного развития правового демократического государства являются принципы, сформулированные либо «выводимые» из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. На их реализацию и направлена деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь. Обращение к принципам демократического правового государства обусловлено и тем, что мы уже прошли ту первоначальную стадию становления, когда в основе действий органов государственной власти, в том числе и Конституционного Суда, преобладало простое сопоставление норм Конституции и актов текущего законодательства. Развитие правовой культуры, интенсификация нормотворческого процесса, динамизм общественной жизни обусловливают необходимость проникновения в глубинную суть правовых норм. Необходимо формировать уважение к собственной Конституции. Этого можно добиться, если на практике утвердится взгляд о непосредственном, прямом действии ее норм, ведь конституционные нормы являются важнейшим 27 рычагом для решения правовых конфликтов. В данном отношении потенциал Конституции неисчерпаем. Важнейшим ресурсом, способным усилить динамику процессов взаимодействия между человеком и государством, вывести их на новый уровень, являются информационные технологии. Конечно, здесь есть и опасность снижения гарантий прав и свобод. В настоящее время в республике реализуется достаточно широкий комплекс работ, направленных на развитие и широкое применение информационных технологий в различных сферах деятельности и отраслях (государственном и местном управлении, материальном производстве, здравоохранении, культуре, науке, социальной сфере и т.д.). Начата реализация проектов по созданию сетевой инфраструктуры государственных органов в целях обеспечения автоматизированного информационного взаимодействия между ними на базе формирования единого национального информационного ресурса, выхода в глобальные международные информационные сети. Определен перечень информационных ресурсов, имеющих государственное значение, осуществляется их государственная регистрация. Выполняются научно-исследовательские работы и разработки по созданию передовых информационных технологий и программного обеспечения, защиты информации в рамках соответствующих государственных научно-технических программ. В настоящее время в стране действует ряд нормативных правовых актов, нацеленных на эффективное использование информационных технологий. Среди них Закон Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации», Указ Президента Республики Беларусь от 30 июня 1997 г. № 338 «О создании Национального центра правовой информации Республики Беларусь» (в ред. от 20 июля 1998 г.), Указ Президента Республики Беларусь от 16 декабря 2002 г. № 609 «О национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь и о внесении изменений и дополнения в Указ Президента Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524» (в ред. от 08.01.2009), Указ 28 Президента Республики Беларусь от 1 февраля 1998 г. № 565 «О порядке распространения правовой информации в Республике Беларусь» (в ред. от 26 августа 2008 г.), Указ Президента Республики Беларусь от 30 октября 1998 г. № 524 «О мерах по совершенствованию государственной системы правовой информации» (в ред. от 8 января 2009 г.). При этом обратим внимание, что работа по совершенствованию правовой базы и информационных технологий проводится постоянно. Так, в середине 2005 г. создан специализированный банк данных правовой информации, содержащий нормативные правовые акты нашей страны в сфере бизнеса, внешнеэкономической деятельности и инвестиционной политики (БД БИЗНЕС). Однако основным комплексным документом в указанной области знаний является Государственная программа информатизации Республики Беларусь на 2003–2005 годы и на перспективу до 2010 года («Электронная Беларусь»), утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 27 декабря 2002 г. № 1819 (в ред. от 4 августа 2008 г.). Необходимость ее принятия обусловлена тем, что указанные работы до настоящего времени практически не имели общего целенаправленного характера и осуществлялись разрозненно, без надлежащего взаимодействия и координации на государственном уровне, что, безусловно, отражалось на эффективности выполняемых работ. Ее принятие – свидетельство осознания того, что достижения интегральную информатизации будут программу развития значительно выше, информатизации если в создать Беларуси, объединяющую усилия министерств и других республиканских органов государственного управления, негосударственного сектора экономики, научных и образовательных организаций. В 2000 году сделана попытка разработки такой программы. Проект программы был рассмотрен на заседании Межведомственной комиссии по вопросам информатизации в Республике Беларусь, доработан с учетом ее замечаний, однако Советом Министров Республики Беларусь не утвержден целенаправленности и комплексности. в силу его недостаточной 29 Использование информационных технологий способно коренным образом повлиять на отношения государства и человека, содействовать расширению прав и свобод. В политической сфере возможно использование ИКТ для голосования, обсуждения проектов нормативных актов, рассмотрения обращений граждан, их консультирования. Полагаем, что акты должны публиковаться не только в тех газетах, которые определены в качестве официальных изданий, но и в электронном банке данных правовых актов либо на веб-сайте. Своевременным является решение о том, что законодательные акты вступают в силу при условии их опубликования в электронном виде. Использование дебюрократизировать информационных многие отношения. технологий Например, в позволит свое время в Конституционный Суд обратились граждане, имеющие право на льготы, которые вынуждены это право подтверждать, получая соответствующие справки в различных организациях. Конституционный Суд отметил необходимость решения данного вопроса наиболее экономным по времени для людей способом. Потенциал информационных технологий велик. Уже сейчас с учетом опыта других стран можно было бы внедрять их для предупреждения правонарушений. Конечно, еще трудно представить, что для обеспечения контроля за местонахождением детей могут использоваться соответствующие чипы, но их применение вполне реально для нахождения угнанных автомобилей. В перспективе, возможно, и отдельные административные дела, например в области нарушения правил дорожного движения, будут рассматриваться на основе разработанной компьютерной программы. В этом случае было бы меньше злоупотреблений. Конечно, у гражданина, не согласного с «холодным» расчетом машины, должно быть право на обращение с жалобой к судье. Безусловно, человек не должен стать рабом технологий. Ведь ИКТ могут «выхолостить» все живое, превратив процесс человеческого общения, 30 столкновения человеческого разума и эмоций в простой акт нажатия на кнопку компьютера. Защита базы данных приобретает первостепенное значение. Должна быть ответственность хранителя за несанкционированное вторжение посторонних лиц к закрытой информации. Умение же хакеров «взламывать» базу данных мы видим на примере последнего скандала, разразившегося в США, когда посторонние лица получили доступ к электронным счетам сотен тысяч людей. Право должно содействовать экономической, социальной, духовной, демографической безопасности государства и общества, формированию политической системы, в основе которой находятся конституционные принципы и нормы. В силу того что право используется как средство реализации экономических и иных концепций развития, оно должно содействовать прогрессивному развитию общества. Примером уважительного отношения к правовым предписаниям обязаны быть должностные лица, органы государственной власти. Это будет подчеркивать роль и значение права в нашем обществе как важнейшего фактора развития государства по цивилизованному пути. Глава II. Понятие, назначение и функции Конституции Республики Беларусь § 1. Понятие и сущность Конституции Слово “конституция” происходит от латинского constitutio – установление, строение. В настоящее время в юридической литературе приводится много определений конституции, в основе их берется регулируемый конституцией предмет, а также ее место в системе правовых актов. 31 Наиболее общим определением конституции будет следующее. Конституция – это основной закон государства, закрепляющий организацию государственной власти и определяющий ее взаимоотношения с обществом и гражданами (индивидуумами)1. В чисто формальном значении конституцию можно определить, как акт (совокупность актов) обладающий высшей юридической силой. По этой причине ее нередко сопутствует другое название – Основной Закон. Ранее предыдущие Конституции нашей республики имели это второе (сопутствующее название). Сейчас определение Конституции Республики Беларусь как Основного Закона содержится лишь в ее преамбуле. Однако для определения Конституции чисто формальной констатации ее основополагающего значение, как акта высшей юридической силы, недостаточно. Ведь само по себе придание ей такого (формального значение) должно быть предопределено ее материальным содержанием, т.е. значимостью тех общественных отношений, которые попадают в орбиту конституционного регулирования. Все современные конституции по меньшей мере закрепляют два важных аспекта, которые составляют предмет конституционного регулирования, – 1) провозглашение и гарантирование прав и свобод человека и гражданина; 2) организацию государственной власти, а часто и определяют основы конституционного строя, форму государства (форму правления, государственного устройства и др.). Сущность, как философская категория, это внутреннее содержание предмета, выражающееся в единстве всех его многообразных свойств и отношений1. Познавая содержание Конституции или иного юридического закона, мы познаем их сущность. В сознании современного человека, как нам представляется, сформировано убеждение, что государство и Конституция – явления одномоментно существующие, что они присущи друг другу. Однако 1 См. Сравнительное конституционное право. М., Манускрипт. 1996. С. 62. 1 Советский энциклопедический словарь. М., "Советская энциклопедия". 1988. С. 1295 32 государства возникли значительно раньше, чем тексты конституций. В историческом плане конституция явление более молодое, чем государство. Общепризнанным является факт появления первых, как считают исследователи, конституций – в США в 1787 г., а затем в Европе в мае 1789 г. в Польше, а через несколько месяцев и во Франции. После этого конституции, как акты близкие по форме и содержанию к современному их пониманию, стали появляться и в других государствах. Термин "конституция" использовался и в древности, в период рабовладельческого строя, однако это не были документы, хотя бы отдаленно напоминающие современные конституции, которые отличаются от иных юридических актов по форме, содержанию, обладают определенными юридическими свойствами. Для конституции, как акта, обладающего наибольшей юридической силой, характерно решение, по меньшей мере, трех задач: 1) учреждение или закрепление системы общегосударственных органов, определение их компетенции; 2) определение основ правового статуса граждан данного государства; 3) определение взаимоотношений между государством и гражданами, что позволяет характеризовать политический режим. Оценивая эти составляющие конституционного конституции, формируемый его текста, мы можем понять сущность механизм власти, статус человека и гражданина в национальном праве. Не затрагивая всех аспектов, связанных с принятием и действием Статута Великого княжества Литовского 1588 г., но сравнивая его содержание с другими аналогичными документами стран Западной Европы, которые составляют конституцию соответствующей страны (например, Великую хартию вольностей 1215 г.), есть основания констатировать, что Статут вполне может претендовать на Конституцию ВКЛ. Этимологическое значение слова "конституция" – устроение. Однако мало назвать тот или иной документ "Конституция". Важно определить ее сущность, соответствует ли ее сущность достигнутому уровню мировоззрения. 33 С этих позиций мы можем оценивать конституцию – демократичная она или нет, содействует общественному прогрессу либо его тормозит, раскрывает потенциал личности либо государство "подавляет" человека. Этот ряд можно продолжать. Уже отмеченное, полагаем, свидетельствует о сложности феномена "сущность конституции". Вскрыть суть конституции можно посредством анализа политической борьбы, которая ей предшествовала, изучения и выявления закрепленных в ней основополагающих идей (принципов). Так или иначе, важно выявить глубинный смысл норм конституции. Порой он раскрывается по прошествии значительного времени. Например, в конституционном праве есть такое понятие, как "подразумеваемые полномочия". Эти полномочия часто выявляются в периоды конфликта или нестандартной ситуации, когда их использование органично вытекает из природы данного органа власти. То есть иногда даже разработчики текста конституции до деталей не определяют направления конституционного развития в силу невозможности спрогнозировать будущие процессы. Высказываются различные определения сущности Конституции. Обычно вспоминают работу Ф.Лассаля "О сущности Конституции". По его утверждению, по своей сущности Конституция представляет письменный документ, в котором отражается фактическое соотношение сил в обществе. Некоторые авторы пытаются опровергнуть данное утверждение. Так, Н.А.Михалева, определяя сущность Конституции, утверждает, что она является формой выражения регулятором народных, общесоциальных а не классовых процессов1 интересов, Схожей правовым точки зрения придерживается Б.С.Эбзеев, по мнению которого Конституция "может и должна выступать в качестве юридически узаконенного баланса интересов всех классовых и социальных слоев общества2. М.В. Баглай полагает, что конституция – это всегда компромисс между силами, ведущими политическую борьбу3. Обширное и обстоятельное определение сущности конституции дает Государственное право Российской Федерации / под ред. О.Е. Кутафина. М., 1996. С. 44 См.: Юдин Ю.А. Современные модели конституции // сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 66 3 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 66 1 2 34 Ж.И.Овсепян. По ее утверждению суть конституций (как в республиканских, так и в монархических государствах) заключается в том, что законы, которые имеют целью предупреждение монополизации абсолютизма во власти, осуществляют ее рассредоточение, деление, деконцентрацию и наделяют каждую из ветвей власти полномочиями, которые позволяют им осуществлять взаимный контроль друг друга; сдерживать попытки органов (должностных лиц) смежных ветвей власти злоупотреблять своими полномочиями; пресекать попытки партнеров по власти к узурпации власти, присвоению (захвату) всей полноты власти. Она добавляет, что сущность конституции не в регулировании ее в "социальном преломлении", т.е. с позиции того, на каких условиях и в каких границах государственная власть вправе вторгаться в сферу общественной и социальной свободы1. С иных позиций к определению сущности конституции подходит Д.Л. Златопольский. Он считает, что сущность конституции определяется тем, является ли народ суверенным, может ли он выразить свой суверенитет или данная позиция выражена в конституционных нормах, но в действительности ее топчут ногами того класса, представители которого обладают реальной властью2. Таким образом, он сущность конституции сводит к весьма сложному по своему содержанию такому понятию как народный суверенитет, в рамках которого может быть не отражена воля социального (политического) меньшинства. На наш взгляд, при определении сущности конституции (оценивая ее как фактическую реальность, как юридический документ) следует различать должное и реальное (сущее). Конечно, с позиции известного определения, что если в обществе нет разделения властей, не обеспечиваются права и свободы, то нет и конституции, а значит и нет смысла говорить о сущности того, чего нет в природе. Но конституция с позиции "сущего" действительно отражает соотношение политических сил в обществе, которое позволило принять ее в Овсепян Ж.И. Развитие научных представлений о понятии и сущности конституции. Известия ВУЗов. Правоведение. 2006. № 5. С. 35-36 2 Златопольский Д.Л. О сущности конституции. Журнал Российского права. 1997. № 10. С. 63 1 35 соответствующей редакции. В этом тексте может быть и разделение властей, и монополизация власти, могут быть определены различные типы отношений между главными субъектами политики (государством, народом, человеком) от патерналистского до равноправного и взаимоответственного. Конституционные нормы задают юридические границы политическому процессу. В период принятия конституции может быть острое противостояние между различными политическими силами, может полная поддержка основных идей конституции. Причем их последующее развитие идет по своей логике. Например, в Российской Федерации Koнституция была принята в 1993 году в условиях явной конфронтации (апогеем был вооруженный конфликт), но в последующем пoлитичecкие силы пришли к признанию необходимости сохранения конституции в том виде, как она была принята изначально. В Республике Беларусь политическая оппозиция в белорусском парламента в марте 1994 года предрекала ее нежизнеспособность и скорейшую корректировку. Это произошло в 1996 г., но в другом направлении и в связи с невозможностью найти компромисс между основными политическими субъектами на том момент. Так или иначе, конституция имеет политическую природу. В этом ее сущность. Исследуя сущность конституции, мы можем увидеть, чья воля получила в ней закрепление. Однако конституция имеет свою динамику. Она развивается вместе с обществом. В праве даже используется такое понятие как живая конституция. И в этой связи сущность конституции может изменяться. Конечно, в этом отношении легитимность таких изменений имеет свои пределы и зависит в определенной степени от гибкости конституционных норм, прежде всего тех, где сформулированы конституционные принципы. Трансформация представлений относительно содержания конституции также отражает общественно-политические процессы. Что касается конфликта или противостояния между политическими силами, проявляющийся в период подготовки, принятия, а нередко и после введения ее в действие, то это явление присуще человеческой природе. Так, по мнению американских ученых соперничество и сотрудничество - это две 36 интегральные части единого процесса взаимодействия индивидов, конфликт естественное явление человеческого бытия. Другое дело, если конституция введена в действие при отсутствии базового консенсуса в обществе, то ее легитимность сомнительна. Известно, что, если хотя бы треть общества возражает против предлагаемого устройства, против Конституции, то нельзя говорить о достижении базового консенсуса в таком обществе. Выявление сущности конституции позволяет нам определить наличие такого проявления демократии как конституционализм. Ведь можно иметь конституцию без конституционализма. Но невозможен конституционализм без конституции. Конституция в современном государстве является основой правовой системы, т.е. определяет ее нормативную составляющую (законодательство и иные источники права), систему государственных учреждений, правовую идеологию, правовое сознание. Таким образом, Конституция определяет всю парадигму правовых отношений, а значит она влияет и на всю совокупность политико-правовых отношений. Анализируя все эти элементы правовой системы, мы можем понять сущность Конституции. §2. Конституция Республики Беларусь как системообразующий акт Основной Закон является системообразующим актом, определяющим организацию и взаимодействие властных структур, в целом государства, а также систему права. Важно, чтобы Конституция являлась высшим проявлением не только позитивного права, но права естественного, содержала в своем тексте наиболее ценные принципы естественного права. Общепризнанным считается факт, что Конституция составляет ядро правовой системы, она является базой для развития всего законодательства. Не случайно вторым сопутствующим названием Конституции было - Основной Закон. Сейчас это название содержится лишь в преамбуле Конституции. 37 Являясь по своей природе интегрирующим актом, она вместе с тем может в силу своего юридического несовершенства создавать конфликтную ситуацию в обществе. То есть Конституцию можно рассматривать как фактор стабильности, а когда она не принимается обществом, не совпадает с реалиями, то есть угроза превращения ее в дестабилизирующий фактор. Конституция - стабилизирующий фактор, легитимность которого определена допускаемыми ею рамками. Внутри их возможно многообразие действий. Главной функцией Конституционного Суда является сохранять эти рамки. При подготовке текста новой Конституции разработчики обращались к опыту зарубежных стран, который можно было заимствовать. Правда, дословное "извлечение" из иностранного конституционного права было незначительным. Воспринимались лишь идеи. Например, из Итальянской Конституции положения о необходимости двух чтений и двух голосований по проекту закона о внесении изменений в Конституцию. При этом интервал между первым и вторым чтением не может быть менее трех месяцев. Безусловно, вошли в текст новой Конституции идеи правового демократического государства, разделения властей, политического плюрализма и др. В литературе иногда Конституции делят на оригинальные и заимствованные. Не останавливаясь детально на этой классификации отметим, что "страны с оригинальными Конституциями имеют собственную версию конституционного права и основательную конституционную историю"1. По мнению К.В. Арановского, Конституция остается оригинальной, даже если заимствования были значительными, если нация прошла собственную конституционную эволюцию и сохранила свой государственно-правовой уклад. К ним он относит Китай, Корею, Японию, страны Северной Европы. Он Арановский К.В. Конституционное развитие России: отечественная практика и зарубежный опыт. Правовая практика и правовая жизнь. – 2003, № 3. С. 140. 1 38 считает оригинальными с известными оговорками Конституции Соединенного Королевства, Франции, Германии, Нидерландов, Швейцарии2. Развитие других стран имело такие особенности, что им довелось широко привлекать конституционный текст и имеющиеся в нем идеи иных стран. К.В. Арановский отмечает, что, несмотря на политическое обособление, например, Канады, Австралии, там конституционализм сложился в результате широкого заимствования культурной среды вместе с ее носителями3. Белорусская Конституция, конечно, не является заимствованной в той степени, как это имело место в Канаде, Австралии. В конце 80-х начале 90-х годов XX века ставшие доступными идеи конституционализма были позитивно восприняты белорусским обществом. Это выразилось в закреплении основ Конституционного строя, восприятии концепции партнерских отношений между государством и человеком. Но, исходя из наших традиций, сохранены конституционные идеи охраны социальных прав и свобод, наряду с введением поста Президента Республики Беларусь в основном сохранена ранее существовавшая система власти (Парламент, Правительство, министерства и госкомитеты, система судов, прокуратура, трехзвенная система местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов). Республика Беларусь в своем конституционном развитии не ориентировалось исключительно на опыт одной страны. Несмотря на некоторую схожесть конструкции власти в Беларуси и во Франции, все же использование зарубежного опыта было собирательным. Особенно это проявилось при уточнении редакции Конституции, которая в итоге была вынесена 24 ноября 1996 г. на общереспубликанский референдум. Так институт президентства и его отношения с Парламентом воспринят из опыта Франции, обеспечение стабильности Конституции - из опыта Италии, США, Швеции, сильное социальное государство - из опыта СССР, Испании, Германии, идеи народовластия - из собственной истории. 2 3 Арановский К.В. Указанная работа. С. 141 Арановский К.В. Указанная работа. С. 141 39 По прошествии полутора десятков лет действия новой Конституции мы можем заметить, что происходит все больше "укоренение" содержащихся в ней принципов и норм, как в действующем текущем законодательстве, так и в правоприменительной практике. Когда готовилась в 1990-1994 гг. новая Конституция, то ее разработчики, которые "жили" теми идеями и правовыми ценностями, что находили свое воплощение в подготавливаемом тексте, по крайней мере, автор может без преувеличения отнести себя к этой категории лиц. Но, к сожалению, менталитет депутатов Верховного Совета, сформированный в советскую эпоху и "отшлифованный" в течение четырех лет полновластия Верховного совета двенадцатого созыва (1990-1994 гг.) не позволил многим из них понять необходимость "поступиться" полномочиями во имя конституционных принципов разделения властей, сочетания президентской власти и власти Парламента, основной функцией которого становилась законодательная, а не непосредственно управленческая, как это было ранее ("управлять" можно было лишь посредством законов, но не более того). В силу схожести системы власти на общегосударственном уровне уместно будет привести взвешенную, на наш взгляд, оценку В.О. Лучиным и Н.А. Бобровой президентской власти в России, которая "не вписывается ни в одну из ветвей власти, является надвластным органом, имеет беспрецедентные прерогативы в сфере законодательной деятельности". Надвластный президент лучше, по мнению В.О. Лучина и Н.А. Бобровой, поскольку "расколотое общество ощущает потребность в таком суперпрезиденте, нежели в сегментированном и раздираемом противоречиями Парламенте1. Как отмечают В.О. Лучин и Н.А. Боброва "на стабильность Конституции оказывает влияние тип демократии и, как следствие, тип конституционного строя". По их мнению, с которым в силу очевидности вывода нельзя не согласиться, "стабильнее тот строй, который имманентно вписывается в устои и традиции общества, а не ломает их. В противном случае поддержание нового Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики. Право и политика. 2003. - № 10. С. 27. 1 40 строя, возникшего в результате ломки исторических традиций и устоявшихся общественных отношений, нуждается в сопротивлении тем социальным слоям, интересы которых ущемлены в результате революционной ломки"2. Отличительными признаками нового являются: 1) политический Основного Закона Беларуси плюрализм; 2) закрепление в качестве экономической основы многообразие форм собственности; 3) установление равенства государства и гражданина, наличие у них взаимных обязательств; 4) закрепление в качестве вектора для развития текущего законодательства обеспечения приоритета общепризнанных принципов международного права; 5) разделение и взаимодействие властей; 6) прямой характер действия норм Конституции; 7) эффективная система восстановления нарушенных прав и свобод. В новой Конституции нашли отражение политические и социальноэкономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод. С принятием новой Конституции формирование конституционной практики, главной задачей отвечающей является букве и духу Основного Закона, обеспечение непосредственного действия Конституции, ее единообразного применения. Необходимо сделать все, чтобы юридическая и фактическая Конституции совпадали. Выдающийся австрийский юрист Г. Кельзен справедливо отмечал, что важно не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. По существу, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Г. Кельзен писал, что законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не Лучин В.О., Боброва Н.А. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики. Право и политика. 2003. - № 10. С. 20. 2 41 считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными. Сделало ли наше государство и общество все для того, чтобы каждый из нас обладал необходимым спектром прав и свобод и исполнял только те обязанности, которые, безусловно, необходимы в демократическом обществе? Сравнительный анализ текста Конституции Республики Беларусь и важнейших международно-правовых документов убеждают в этом стремлении. Однако, как уже отмечалось, после провозглашения какой-либо идеи (закрепления нормы) предстоит самое трудное - реализовать ее на практике. Роль права, и особенно конституционного, как политико-правовой категории в современный период, особенно в связи с трансформацией политической системы, переходом к рыночным отношениям, возрастает чрезвычайно. Это обусловлено необходимостью формирования человека как существа по своей природе правового, способного к политическим и правовым формам организации социальной жизни в новых экономических условиях. Да и в целом, что касается конституционного права, то оно давно перешагнуло рамки отдельной отрасли права и его следует рассматривать в качестве огромного слоя права, возвышающегося над всеми отраслями права и предопределяющего их развитие. Задача правового регулирования общественных отношений - упорядочить их таким образом, чтобы право выступало в качестве катализатора прогресса во имя блага общества и отдельного человека, направить законотворческую энергию таким образом, чтобы совпадали уровни позитивного права и уровень политического, социально-экономического, духовного развития. По существу можно говорить о том, что право должно отвечать новым вызовам времени. Потенциал Конституции неисчерпаем, что предопределяется закреплением в ней не только юридических норм, но и принципов, имеющих базовый характер. 42 Если конституционные нормы определяют порядок деятельности государственных органов, их компетенцию, правовой статус человека и гражданина, то конституционные принципы сочетают в себе как обязательные на данный момент правила, так и юридический вектор, определяющий не только настоящее, но и указывающий, как правовая система должна развиваться в будущем, из каких краеугольных камней она должна состоять и куда в каркас правовой системы новые "правовые" кирпичики должны встраиваться. В этом отношении даже преамбула Конституции содержит основополагающие идеи, которые мы можем определить как конституционные (а значит, обладающие юридическим верховенством) принципы. В ней мы находим такие принципы, как неотъемлемость государственного суверенитета, народовластие, обеспечение прав и свобод каждого человека, обеспечение гражданского согласия. В этой связи считаем ошибочной норму закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", согласно которой преамбула Закона не имеет нормативного содержания". Конституционные принципы и нормы соотносятся как общее и частное. Первые помогают понять конкретные факты жизни. Без конституционных принципов связи между людьми утрачивают цивилизованную основу, а юридическое регулирование общественных отношений приобретает субъективный характер, признаками которого являются хаотичность правовой регламентации. Соблюдение конституционных принципов позволяет исключить формирование "черных юридических дыр". Можно утверждать о стабилизирующей роли конституционных принципов. Конституция в виде содержащихся в ней руководящих идей дает законодателю и судам, прежде всего Конституционному Суду, не только инструмент определения содержания будущего закона, но и его толкование, являются критерием для Конституционного Суда при установлении конституционности либо неконституционности конкретного закона. Конституционные нормы и принципы формируют правовую парадигму, так как они отражают и одновременно формируют концепции 43 законодательного развития государства и общества. Конституционный Суд как высшая юридическая инстанция по разрешению правовых коллизий фиксирует в своих решениях истинность той или иной концепции. В этой связи он (Конституционный Суд) не имеет права на ошибку. Среди конституционных принципов наряду с упомянутыми можно назвать - признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего и незыблемость судебных решений), определенность пропорциональность, закона в соразмерность широком смысле ограничения этого слова, и свобод прав конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей). В Конституции Республики Беларусь не определена иерархия принципов. Все они важны и в зависимости от специфики конкретного вида общественных отношений могут выходить на первый план. В ст. 1 Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим, социальным, правовым государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Таким образом, государство приняло на себя обязательство проводить социальную политику, направленную на обеспечение защиты безопасной жизни людей. В связи с этим государство законодательно регулирует реализацию социальных прав, устанавливает гарантии по социальной защите граждан. На фоне развития права, законодательства у нас сформировался такой тип правопонимания, правообразования, суть которого сводится в основном к необходимости быстрого увеличения законодательного массива. Действительно, пробелы в правовом регулировании следует безотлагательно восполнять, особенно в области основных прав и свобод граждан. Однако при 44 этом необходимо уделять повышенное внимание согласованности нормативных актов, соподчиненности с учетом их юридической силы. Одобрение народом Конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на Конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является Конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что Конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Если проанализировать белорусскую и, например, российскую Конституции, то можно назвать ряд принципов правового, демократического, социального государства, которые пронизывают весь ее текст и тем самым обусловливают развитие наших стран по правовому, демократическому пути. Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо "выводимые" из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. Правовое государство базируется на разделении и взаимодействии властей. В Беларуси наиболее отчетливо этот принцип реализуется в законотворческой сфере. Это не только касается принятия Парламентом и подписания Президентом законов, области международно-правовых отношений (подписание международных договоров Главой государства и их ратификация Парламентом и т.д.), но и проявляется в разграничении сферы законодательного регулирования. Пока еще не вполне упорядочены отношения в области издания актов Президентом и законодательного регулирования тех 45 же отношений Парламентом. Актуальным остается вопрос о соотношении кодексов и декретов, законов и декретов, законов и указов. На практике эти нормы трактуются не всегда верно. Одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. И хотя в ст. 104 Конституции Республики Беларусь речь идет о законах, но указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, то есть декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. При существовании многих недостатков здесь огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов. Разумеется, из принципа непридания акту обратной силы могут быть и изъятия, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему отношений, в сфере правовое положение экономических участников отношений общественных допустимо лишь в исключительных случаях (например, в связи со стихийным бедствием и необходимостью ликвидации ущерба). Важнейшими требованиями оптимального управления являются принципы информированности граждан о принятых актах законодательства, поддержания доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защиты приобретенных прав. Важнейшим элементом принципа поддержания доверия граждан закону и действиям правовых государства отношений, является разумная недопустимость стабильность произвольного регулирования изменения законодательства, установление оптимального периода для адаптации граждан, субъектов хозяйствования к новым правовым правилам. 46 Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия им какого-либо решения. Таким образом, можно вести речь о соблюдении принципа ожидания принятия государственными органами правовых решений. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими "головоломками". Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. При этом если норма права сформулирована неясно, необходимо очень осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. В этом отношении для нас чрезвычайно полезен опыт российского Конституционного Суда. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное средство ограничения прав. Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 белорусской Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. В уголовно-правовой и административно-правовой сферах принцип пропорциональности должен применяться с наибольшей степенью значимости. Мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. Речь не идет только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную функцию, административные штрафы не должны иметь "разорительный" характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что 47 ограничение в данном случае свободы будет мерой, пропорциональной характеру предполагаемого преступления и наказанию, которое влечет совершение такого преступления. Провозглашение Республики Беларусь как социального государства предполагает, исходя из природы такого государства, с одной стороны, защиту от неблагоприятного воздействия рынка наиболее уязвимых слоев населения, а с другой - содействие развитию экономической активности граждан, преодолению иждивенческих настроений в социальной сфере. Если в силу возраста, состояния здоровья, других, не зависящих от него причин человек не может на равных конкурировать на рынке труда, не может трудиться и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства. Важной задачей является развитие местного самоуправления. Эффект правового регулирования будет наибольшим при нахождении оптимального соотношения между централизованным и децентрализованным регулированием. Причем местное самоуправление должно быть реальным. Ссылки на то, что необходимо изменить условия и порядок формирования местных доходов, правильные, но в силу иждивенческих настроений и граждан, и управленцев местного уровня они уже сейчас приводят к тому, что на региональном уровне не решаются элементарные вопросы, не требующие, по сути, вмешательства органов республиканского или областного уровня. Для правового государства характерно создание отлаженного механизма восстановления нарушенного права. Разумеется, абсолютное большинство судей, прокурорских работников стремятся надлежащим образом выполнять свои функции. Суд действительно должен быть независимым, беспристрастным и компетентным. Этому содействует бессрочный характер назначения судьи на должность, что всегда поддерживалось Конституционным Судом Республики Беларусь. Вместе с тем увлечение анализом причин так называемой судебной волокиты часто уводит в сторону от решения другой, 48 самой важной задачи - правильности отправления правосудия. Следует бояться не отмены судебных постановлений, а сохранения неправосудных постановлений. Конечно, пока судебное постановление не отменено, оно должно исполняться. Другого утверждения быть не может. Однако прежде чем осуществлять правосудие, необходимо обеспечить доступ к нему, т.е. принять соответствующие нормативные правовые акты, а если они противоречат Основному Закону, - сформировать соответствующую правоприменительную практику, включая и судебную, чтобы гарантированное Конституцией право каждого (гражданина, иностранца, апатрида, законопослушного лица или правонарушителя) было реально обеспечено. Для белорусской действительности последних пятнадцати лет характерно движение "маятника" - от слабости государственной власти до значительного ее усиления. Для всех современных государств СНГ характерно движение именно в таком направлении. Такая тенденция имеет многих сторонников, которые находят для этого соответствующие аргументы. Однако только ли в современной правовой науке в пользу этого высказываются аргументы? Интересной является оценка этих явлений известными мыслителями. Например, немецкий правовед Р. Иеринг считал слабость власти смертным грехом, который менее прощается руководителям, чем жестокость и произвол. П. Валери отмечал, если государство сильное, оно подавляет нас, если же слабое мы погибаем1. В целях обеспечения верховенства Конституции действует целая система органов, наделенных соответствующими полномочиями. Наряду с Конституционным Судом, как это принято и в других странах, существует совокупность неспециализированных органов конституционного контроля. К ним мы должны относить, прежде всего, Главу государства, на которого в ст. 79 Конституции возложены определенные функции, в том числе быть гарантом прав и свобод человека (аналогичные нормы существует и в конституциях Цит. по: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности: Пер. с франц. – М.: Издательская группа "Прогресс" – Универс, 1993. С.6. 1 49 других государств). К указанным органам следует относить и Парламент. К сожалению, контрольная функция Парламента Республики Беларусь сейчас практически не развивается, она еще должна обрести свое значение. Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только в роли негативного, но и позитивного законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, это уголовная ответственность. Хотя и здесь можно говорить о позитивной, созидающей право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство. Сегодня Конституция - такой документ, с которым мы должны сверять свою деятельность: правотворческую и правоприменительную силу актов государственной власти, общественных объединений и граждан. § 3. Юридические, политические и идеологические свойства Конституции Любая конституция обладает совокупностью различных свойств – юридических, политических и идеологических. Их соотношение и степень выраженности в каждой стране имеет свою специфику. Степень их выраженности во многом зависит от содержания конституции. Указанные свойства позволяют установить место Конституции в общей системе правовых источников государства, определить ее влияние на политическое, экономическое, социальное, духовное развитие общества. В различные периоды развития отдельной страны свойства Конституции и соотношение между ними изменялось. 50 В силу того, что Конституция – прежде всего юридический документ, рассмотрим вначале ее юридические свойства. Это тем более важно, что право и политика взаимосвязаны и оказывают влияние друг на друга. Как уже указывалось, конституция является главным законом государства. Это значит, что на ее основе формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. Она – основной, первичный источник национального права. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Например, в белорусской Конституции ссылка на необходимость принятия закона имеется около ста раз. Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама Конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве Конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет Конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой нежели Конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа. Юридический вес конституционных норм предопределяется их верховенством не только по отношению к разрабатываемым нормативным актам, т.е. необходимости базировать их на конституции, но и обязанностью 51 привести ранее принятые акты в соответствие с конституцией. Обычно в переходных положениях конституции на это обращается внимание. Так, сначала в законе от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь”, а затем в разделе IX Конституции “Заключительные и переходные положения” предусмотрено, что законы, указы и другие акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, должны применяться в той части, в какой они не противоречат Конституции Республики Беларусь. Установить факт несоответствия ранее принятого акта новой Конституции – это прежде всего обязанность того органа, который его издал. Именно по этой причине в постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 г. “О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики проанализировать ранее Беларусь” предусматривалась принятые акты необходимость на предмет соответствия их Конституции и при выявлении расхождений внести соответствующие коррективы. Наряду с этими органами определенной автономией обладают правоприменители, которые могут применять лишь те нормы подконституционного акта, которые не противоречат Конституции. Однако при неустранении противоречий в самом акте путем внесения в него изменений, принципиальное значение имеют решения специально уполномоченных на то органов по признанию недействительными. таких Таким актов правом или их обычно отдельных положений наделяются органы конституционного контроля (в Республике Беларусь – Конституционный Суд). Следующим важнейшим юридическим свойством Конституции является ее стабильность, устойчивость. Нередко это зависит от стабильности общественных отношений. Образцом стабильности является Конституция США, которая была принята в 1787 году, и действует уже более двухсот лет, в нее внесено всего 27 поправок. В свою очередь во Франции было принято полтора десятка конституций. В Беларуси действует пятая по счету Конституция. Оптимальное сочетание норм-целей и норм конкретного 52 характера способствует устойчивости конституции, мягкой трансформации ее норм с учетом складывающихся политических, экономических и социальных условий. Стабильности конституции в юридическом плане содействует предусматриваемый в ней усложненный порядок ее принятия. Конституция является не только юридическим, но и политическим документом, в котором фиксируется политический и социальный компромисс политической борьбы между различными силами общества. Как отмечается часто в литературе, в этом смысле Конституция является “документом, закрепляющим итоги этой борьбы и вместе с тем отражающим достигнутую степень развития общественных отношений, которые служат предметом ее регулирования. Конституция определяет участников политического процесса и рамки, в которых протекает этот процесс”1. Конституция обладает учредительным характером, т.к. посредством ее норм, как справедливо пишет Е.И. Колюшин, создаются определенные базовые ценности либо меняются те, которые были до нее2. Конституция как документ политический может рассматриваться и в качестве программы. В этом смысле она содержит ориентиры развития государства и общества. Конституция содержит нормы-цели, определяющие направления движения всех участников политического процесса. Практически все современные (демократические) конституции содержат нормы-принципы, нормы-цели, которые являются основой для реальных действий государственных институтов (органов представительной, исполнительной, судебной властей) в настоящем, а не в каком-то отдаленном, хотя и обозримом будущем. Безусловно признано, что Конституция в силу ее свойств является идеологическим документом. В конституционных нормах формируется определенная система взглядов и идей. “Идеологические установки пронизывают все содержание Конституции, 1 2 Сравнительное конституционное право. М. Манускрипт. 1996. С. 119. Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. М. Изд-во Московского университета. 1999. С. 39. 53 все ее части, идет ли речь о роли государства, его отношениях с обществом и индивидами, правах и свободах человека, организации государственной власти. В этом смысле любая Конституция – мировоззренческий документ, оказывающий большое влияние на духовную жизнь общества, способствующий распространению и утверждению определенных политических и правовых идей, представлений, ценностей. Но это идеологическое свойство, как свидетельствует мировой опыт, по-разному проявлялось в отдельных конституциях и на различных этапах конституционного развития”3. Современные конституции, к которым относится и действующая Конституция Республики Беларусь, свободна от явных идеологических “нагрузок”. Демократия в Республике Беларусь, как это закреплено в ст. 4 Конституции, осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. При этом следует иметь в виду, что согласно части второй указанной статьи идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не могут устанавливаться в качестве обязательной для граждан. Пятая Конституция Беларуси лишена таких радикальных идеологических определений и установок, как “социалистическое государство”, классового характера правового регулирования. Более того, каждому гарантируется свобода мнений, убеждений и их свободное выражение (см. ст. 33 Конституции). Вместе с тем Конституция Республики Беларусь, как и конституции стран зрелой демократии, содержит политические и правовые концепции, принципы функционирования государственно-правового механизма, взаимоотношения государства, общества и человека. Подытоживая, можно отметить, что верховенство Конституции в правовой системе вообще и среди нормативной ее части определяется тем, что она принята путем народного голосования. 3 Сравнительное конституционное право. С. 121. 54 Авторитет Конституции обусловлен тем, что в ней закреплены общепризнанные принципы международного права, в значительной степени воспринят лучший опыт зарубежных стран в области конституционализма. Принцип непосредственного действия Конституции означает, что любой гражданин имеет основания защищать свои права и свободы, определять обязанности, руководствуясь Конституцией, ссылаясь на нее. Предшествующая практика сформировалась именно таким образом, что в первую очередь представительные органы непосредственно руководствовались Конституцией. Что же касается судебной и исполнительной властей, то здесь доминировал, прежде всего, анализ подконституционных актов, очень редки ссылки в принимаемых этими органами решениях на Основной закон. Конечно, и сами статьи Конституции имеют различную степень конкретизации. Одни изложены так, что сразу определен объем прав и обязанностей (см., например, часть 2 ст. 10, ст. 27), другие - более абстрактно и намечают для нормотворческого органа границы правового регулирования, но и в этом случае, несмотря на ссылку о необходимости принятия закона в развитие конституционной нормы, могут содержаться прямые указания на соответствующие гарантии. Так, в ст. 44 содержится ряд норм, как достаточно абстрактного приобретенная (например, согласно ее части законным способом, защищается третьей собственность, государством), так и конкретного свойства (в соответствии с частью пятой принудительное отчуждение имущества допустимо лишь в двух случаях). По мнению Н.С. Малеина не все статьи Конституции имеют нормативный характер. К ним он относит те, где речь идет, например, о том, что материнство и детство находятся под защитой государства: об обязанности каждого сохранять природу и окружающую среду. В этих статьях, как считает Н.С. Малеин, формируются правовые принципы, имеющие высокую степень обобщенности, являющиеся основой для отраслевого законодательства, издания законов и подзаконных актов1. 1 Малеин Н.С. Конституция – закон прямого действия. Юридический мир. 1999. Апрель. С. 49. 55 Конечно, конституционных с его утверждением положений нельзя о ненормативном согласиться. Степень характере абстракции конституционной нормы (необходимость ее первоначальной реализации на законодательном уровне), конечно, влияет на возможность ее непосредственного применения (прямого действия) гражданином. Но это не значит, что это есть статьи Конституции, которые не отвечают признакам нормативности. Даже преамбула Конституции, не говоря уже о статьях, содержащихся в основной части Конституции, имеет нормативный характер. Другое дело, что есть нормы, ясно и однозначно сформулированные, есть и такие, которые содержат положения неопределенные. В таком случае необходимо толкование, принятие закона, а может быть и вынесение первого судебного постановления для формирования судебной практики. Высока роль в уяснении смысла Конституции, а значит и в содействии в обеспечении непосредственного действия конституционных норм, Парламента (дает нормативное толкование Конституции, принимает законы в ее развитие), а также Конституционного Суда, который при вынесении своих заключений осуществляет казуальное толкование Основного закона. Как отмечает Н.С. Малеин "из сферы правосознания, науки, теории идеипринципы воплощаются, переходят в сферу правотворчества, объективизируясь в нормах права, законах и, прежде всего в Основном законе государства Конституции"1. Он утверждает совершенно справедливо, что статьями Конституции следует руководствоваться не только представительным органам, когда они принимают законы, но и субъектам исполнительной и судебной власти при разрешении конституционных дел2. Таким образом, в ней формулируются фундаментальные ценности, являющиеся лучшими достижениями человеческой мысли. К ним можно отнести правовое, демократическое, социальное государство, многообразие форм собственности, признание человека, его прав и свобод как высшей ценности общества и государства, демократию, свободу, достоинство, семья, 1 2 Малеин Н.С. Конституция – закон прямого действия. Юридический мир. 1999. Апрель. С. 49. Малеин Н.С. Указанная работа. С. 48. 56 особая забота о ветеранах войны и труда, лицах, утративших здоровье при защите государственных и общественных интересов, и др. § 4. Структура Конституции Республики Беларусь Структура Конституции представляет собой систему группировки конституционных норм и последовательное их расположение. Конституционные нормы включаются в разделы и главы. Структура Конституции Республики Беларусь является стандартной: она имеет преамбулу, основную часть, а также и заключительные и переходные положения. В целом Конституция выглядит следующим образом: Преамбула Раздел I. Основы конституционного строя Раздел II. Личность, общество, государство Раздел III. Избирательная система. Референдум Глава 1. Избирательная система Глава 2. Референдум (народное голосование) Раздел IV. Президент, Парламент, Правительство, суд Глава 3. Президент Республики Беларусь Глава 4. Парламент – Национальное собрание Глава 5. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь Глава 6. Суд Раздел V. Местное управление и самоуправление Раздел VI. Прокуратура. Комитет государственного контроля Глава 7. Прокуратура Глава 8. Комитет государственного контроля Раздел VII. Финансово-кредитная система Республики Беларусь Раздел VIII. изменения Действие Конституции Республики Беларусь и порядок ее 57 Раздел IX. Заключительные и переходные положения. В преамбуле весьма сжато закрепляются руководящие начала, на которых базируется Конституция. В ней предусматривается, что Конституция является Основным Законом Республики Беларусь. Значение текста преамбулы состоит в том, что ее положения имеют фундаментальное (базовое) значение для уяснения смысла других норм Конституции. Основная часть Конституции состоит из восьми разделов, третий, четвертый и шестой разделы состоят из глав (всего восемь глав). В разделе первом раскрываются основы конституционного строя. Дается характеристика белорусского государства как унитарного, демократического, социального, правового. Закрепляется взаимная ответственность человека, гражданина и государства, а также идея народного суверенитета, т.е. верховенства воли народа. В этом разделе содержатся нормы, гарантирующие политический плюрализм, право на развитие всех форм собственности и др. Раздел второй посвящен правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В разделе третьем фиксируются основные положения, касающиеся избирательной системы и референдума. Нередко в конституциях других стран эти положения отсутствуют. Раздел четвертый, посвященный статусу государственных органов, изложен с учетом принципа разделения властей. В нем речь идет о полномочиях Главы государства, Парламента, Правительства, органов судебной власти. Раздел Излагаются пятый наиболее касается важные местного аспекты управления организации и самоуправления. и деятельности, полномочий местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, их взаимоотношения с другими властными структурами. В разделе шестом содержатся нормы, регламентирующие деятельность двух государственных органов – Прокуратуры и Комитета государственного контроля. Органы Прокуратуры, имеющие строгую централизацию, призваны 58 осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов и указов, иных нормативных актов подведомственными Правительству и некоторыми другими органами, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. На органы Комитета государственного контроля возложен контроль за исполнением бюджета, использованием государственной собственности и некоторые другие вопросы. Раздел седьмой содержит нормы, касающиеся финансово-кредитной системы Республики Беларусь. Важнейшее значение для определения места и роли Конституции, формирования всей правовой системы с учетом иерархии нормативных актов имеет восьмой раздел. В нем решаются вопросы действия Конституции и порядка ее изменения. Заключительные и переходные положения помещаются в разделе девятом Конституции. Ранее они содержались в Законе от 15 марта 1994 г. “О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь”. Данный раздел Конституции позволяет правовыми средствами обеспечить “переход” к реализации тех норм, которые не могут быть исполнены сразу с введением в действие Конституции. В этом разделе есть нормы, посвященные особенностям формирования, сохранения полномочий ранее созданных и вновь предусмотренных государственных органов. Весь текст Конституции состоит из 146 статей, и ее положения необходимо трактовать в системной взаимозависимости. “Демократия в Республике Беларусь, – гласит ст. 4 Конституции, – осуществляется на основе многообразия политических институтов, идеологий и мнений. Идеология политических партий, религиозных или иных общественных объединений, социальных групп не может устанавливаться в качестве обязательной для граждан”. В хорошо известной ст.6 (в Конституции 1978 г. закреплялась руководящая и направляющая роль компартии) сейчас речь идет о функционировании государственного механизма на основе принципа разделения властей. В Основном Законе, исходя из отказа от заранее 59 данной идеологической направленности, как и в конституциях цивилизованных стран, не говорится о строительстве социализма, коммунизма или капитализма. Подчеркивается равенство всех форм собственности и их защита (ст. 13). В новой Конституции нашли отражение политические и социальноэкономические перемены, предусмотрена программа совершенствования демократии, гарантии прав и свобод. Огромное значение для принятия новой Конституции имела Декларация о государственном суверенитете1, которую мы из 15 бывших союзных республик приняли восьмыми, т.е. в золотой середине. (К этому времени такие декларации были приняты в Эстонии, Латвии, Литве, Грузии, России, Молдове, Украине.) После прошедшего 24 ноября 1996 г. референдума Конституция 1994 г. действует в новой редакции (17 октября 2004 г. прошел референдум, результатом которого стало исключение из Конституции нормы, запрещающей одному и тому же лицу баллотироваться на Пост Президента Республики Беларусь более двух сроков). Что появилось принципиально нового в Конституции после референдума 24 ноября 1996 г.? В Основном Законе закреплен принцип верховенства права (ст. 7). Это обеспечивает более полную реализацию концепции разделения властей и большую свободу судебным органам по осуществлению правосудия, т.е. вынесению решений, основанных не на актах какого-либо одного вида, а прежде всего на праве как высшей справедливости. Такой подход позволяет нам предъявлять соответствующие требования к органам, осуществляющим нормотворческую деятельность, к судам, которые призваны осуществлять не законо- или указосудие, а правосудие, включая и конституционное правосудие. Наиболее существенные изменения претерпел четвертый раздел, посвященный организации и деятельности высших органов государства – Президента, Парламента, Правительства и судов, расширены права граждан. 1 СЗ БССР. 1990. № 22. Ст. 436. 60 Произошло перераспределение полномочий между указанными органами, их уточнение. Было бы неверным утверждать, что только Президент получил дополнительные права и обязанности, ведь значительно возрос объем полномочий Правительства, более конкретно сформулирован механизм взаимодействия между представительной и исполнительной властью, законодательный процесс сформулирован таким образом, чтобы к минимуму свести споры между его участниками. По форме правления Беларусь – президентская республика, где Президент обладает весомыми полномочиями, но по своему объему они не шире тех, которыми обладают президенты, например, США, России, Франции, Казахстана и других стран. Кстати, Францию в литературе часто определяют как президентскую монархию. По Конституции Казахстана1 Президент единолично утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужны ли еще какие-либо полномочия? По Конституции Беларуси основные направления внутренней и внешней политики утверждаются Парламентом. Важнейшие полномочия Президента Республики Беларусь перечислены в ст. 84 Конституции. При этом следует иметь в виду, что иные полномочия могут быть предусмотрены обычными законами. Одним из путей предупреждения конфликтных ситуаций является определение предмета и пределов законодательного ведения Парламента. В этих целях в ст. 97, 98 Конституции указано, какие общественные отношения должны регулироваться законами, а также закреплено, что палаты могут принимать решения по другим вопросам, если это предусмотрено Конституцией. Такой подход позволяет исключить возможность превышения Парламентом своих полномочий. В то же время Президент в силу особой необходимости и срочности по своей инициативе либо по предложению Правительства может издавать временные декреты, имеющие силу закона. За 1 Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2. М., 1997. С. 227–268. 61 рубежом исполнительная власть часто также обладает правом издания актов, имеющих силу законов. В связи с этим, разумеется, на практике могут возникать вопросы о соотношении законов и декретов. Например, возможны споры о компетенции Президента и Парламента, правом разрешать которые, следует наделить Конституционный Суд. По существу он это делает, определяя конституционность того или иного нормативного акта. На мой взгляд, издание декретов должно действительно диктоваться особой ситуацией. Парламент Беларуси стал двухпалатным. По Конституции не предусматривается проведение совместных заседаний палат для принятия каких-либо решений. Каждая из них обладает собственной компетенцией. И лишь принятие законов – дело обеих палат, причем любой законопроект, если иное не предусмотрено Конституцией, вначале рассматривается в Палате представителей, а затем в Совете Республики. Существование двухпалатного Парламента должно способствовать повышению эффективности законодательной деятельности. Замечу, что в современный период не было случаев перехода от двухпалатного к однопалатному парламенту. Наоборот, отмечается тенденция к созданию двухпалатных парламентов. Они существуют, не только в федеративных, но и в большинстве унитарных европейских государств, обычно в тех, где количество населения составляет более 10 млн. человек. По Конституции обеспечивается участие двух ветвей власти – представительной и исполнительной – в формировании органов третьей ветви власти: Конституционного Суда, Центризбиркома, Верховного и Высшего Хозяйственного судов. Здесь также нет ничего принципиально нового в сравнении с зарубежной практикой. С точки зрения наших традиций, в Конституции имеются интересные нормы, определяющие законодательный процесс. Это проявляется в том, что сужен круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, в то 62 же время данным правом наделено Правительство. Несмотря на это, круг таких субъектов все же шире, чем за рубежом. Более продуманному отношению к подготовке проектов будет способствовать правило, согласно которому законопроекты, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, вносятся в Парламент лишь с согласия Президента либо по его поручению – с согласия Правительства. Это также не является “открытием” белорусской Конституции, наоборот, за рубежом давно существует подобная практика. Не является совершенно новой и норма, предоставляющая Президенту (Правительству) право потребовать голосования за внесенный проект (его часть) в целом либо сохранить только те поправки, которые предложены или приняты Главой государства либо Правительством. За рубежом давно осознали, что проект очень часто “обрастал” в парламенте такими поправками, которые меняли первоначальную концепцию документа, поэтому и предусматривали в конституциях изложенное выше правило. Конституция, обладая высшей юридической силой, определяет иерархию подконституционных нормативных актов. Вслед за Основным Законом идут акты толкования Конституции, принимаемые Парламентом, ратифицированные международные договоры, законы, декреты, указы Президента, акты Правительства. Особое место среди законов занимают основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, о военной доктрине, которые являются программными. Это означает, что все иные подконституционные акты должны базироваться на программных законах. Полагаю, что, например, международные договоры должны основываться на таком программном законе, как основные направления внутренней и внешней политики, либо, в случае ратификации международного договора, при необходимости основные направления внутренней и внешней политики должны корректироваться. В случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом 63 закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом (ст. 138). Таким образом, здесь сформулирован важнейший аспект концепции разделения властей, согласно которому акты Президента и Парламента должны базироваться в первую очередь на Конституции. Безусловно, при издании актов названными органами могут быть разночтения Конституции. В таком случае дело за Конституционным Судом, который должен разрешить возникший спор и определить, какой из актов – декрет, закон или указ – базируется на Конституции, а какой выходит за ее рамки. И только тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом, верховенство имеет такой закон. Данный подход также основывается на зарубежном опыте. Как и ранее, Президент имеет право вето на принятый закон. Однако новым является то, что закон считается неподписанным и не вступает в силу, если он не мог быть возвращен в Парламент в связи с окончанием сессии. Это так называемое карманное вето, которое давно предусмотрено в Конституции США. С учетом опыта работы законодательных и исполнительных органов штатов США в Конституции Беларуси предусмотрено право Президента высказать возражения относительно отдельных положений закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае до вынесения соответствующего решения Палатой представителей и Советом Республики закон подписывается Президентом и вступает в силу, за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения. Это позволяет исключить ситуацию, когда необходимый для практики закон не может быть введен из-за каких-либо частных замечаний. Одним из важнейших принципов права, возведенных в ранг конституционной нормы, является запись в ст. 104 Конституции о непридании обратной силы закону, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. К сожалению, в нашей истории было немало случаев, когда принимаемым актам придавалась обратная сила. Лишь в Уголовном кодексе и Кодексе об 64 административных правонарушениях есть статьи, согласно которым недопустимо придавать обратную силу актам, которые устанавливают или усиливают ответственность. Полагаю, что эту конституционную норму следует трактовать и как предписание для введения в действие всех нормативных актов, а не только законов. Подобный подход обязывает все нормотворческие органы страны строить свою деятельность таким образом, чтобы их правовые нормы не ущемляли права и свободы граждан, не налагали на граждан дополнительные тяготы, не ставя их заранее в известность об этом. В Конституции получил развитие принцип судебной защиты гражданами своих прав и свобод. Во-первых, в ст. 60 Основного Закона закреплено право каждого на защиту прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в установленные законом сроки. Во-вторых, согласно новой редакции ст. 61 каждый вправе в соответствии с международноправовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты. Эта конституционная норма устанавливает дополнительные гарантии прав и свобод граждан, позволяя им выходить на международный уровень, если внутри государства не удалось защитить свои права. Основой для этого являются соответствующие международные договоры. В-третьих, в марте 1994 г. в ст. 112 Конституции было закреплено правило о том, что, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он принимает решение в соответствии с Конституцией и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Оценивая Конституцию в целом, можно утверждать, что она, несмотря на несовершенство отдельных норм, создает условия для формирования сильного государственно-правового механизма. Поэтому очень важно, чтобы мерилом 65 деятельности государственных органов было их стремление к демократии, обеспечению прав и свобод граждан. Таким образом, подводя некоторый итог, можно отметить, что Конституция Республики Беларусь является системным выражением Беларуси как европейского государства. Все наиболее важные европейские конституционные ценности в ней восприняты. Действующая редакция Конституции Республики Беларусь устанавливает эффективную систему власти, достаточно полный и современный перечень прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, оптимальный уровень отношений между человеком, обществом и государством. Анализ конституционных принципов и норм позволяет сделать вывод о том, что разумно и адекватно руководствуясь Конституцией можно обеспечить высокий уровень нормотворчества, а отдавая ей приоритет в случае возникших противоречий между Основным Законом и подконституционными актами также обеспечить соответствующее Конституции правоприменение. Анализ Конституции позволяет сделать следующие выводы: 1. Потенциал Конституции высок в силу закрепленных в ней не только юридических норм, но и принципов, имеющих базовый характер. Вся правовая пирамида должна быть выстроена на основе Конституции. Тогда можно обеспечить системность и непротиворечивость всего массива законодательства. 2. Главным ориентиром в деятельности нормотворческих органов являются принципы правового демократического социального государства. На многих из них акцентировал внимание в своих решениях, в том числе и посланиях о состоянии конституционной законности, Конституционный Суд. В силу того, что указанные акты Конституционного Суда - плод работы судей Конституционного Суда, с учетом анализа судьями Конституционного Суда проблем как с прикладной, так и с теоретической стороны, полезно специалистам, занимающимся подготовкой проектов нормативных актов, разрешением правовых споров, основательно изучать Конституцию и правовые позиции Конституционного Суда, содержащиеся в его решениях. 66 Ведомственные, а иногда и личные амбиции вредят делу, которому призваны служить юристы в силу их статуса. Статистика свидетельствует, что абсолютное число не только непосредственно заключений Конституционного Суда, но и его предложений реализовано в текущем законодательстве. Иногда это происходит по прошествии некоторого времени. Затягивание с решением правовых проблем вызывает сомнения в том, насколько должностное лицо стремится служить государству и обществу. Бюрократизм часто порождается неразумным нормотворчеством. 3. Следует пересмотреть подход к правообразованию, после создания необходимого законодательного массива суверенного государства следует переходить к «экономному» нормотворчеству, стремиться не перечислять права и обязанности, а фиксировать лишь запреты, все же остальное допустимо. 4. Повысить роль программных законов как основы для текущего нормотворчества. Автор более десяти лет назад предлагал рассматривать в качестве программного и закон о бюджете. Стабильности правовой системы может послужить принятие закона о бюджете на очередные 3-5 лет. В России, как известно, речь идет о трехлетнем периоде действия такого закона. По крайней мере, к этому следовало бы стремиться после достижения стабилизации мировой экономики. 5. Усилить ответственность разработчиков проектов за отсутствие тех результатов действия нормативного правового акта, которые были изложены при инициировании соответствующего проекта, если они не достигнуты по субъективным причинам. 6. Также как в экономике, так и в праве должен быть прогноз последствий введения в действие нормативного правового акта. Инициатор проекта должен по прошествии трех — шести месяцев проинформировать вышестоящего субъекта власти о том, насколько такой прогноз сбылся. Следует развивать такое научное направление как конституционная экономика, которое изучает принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития. 67 7. Придание акту обратной силы, если им изменяется в худшую сторону правовое положение гражданина, субъекта хозяйствования, в принципе возможно, но только в экстраординарных случаях (речь не идет о вопросах ответственности, здесь свои правила). Предложения о придании такому акту обратной силы должны иметь соответствующее обоснование. Руководители министерств, госкомитетов, ведомств (в широком смысле) должны нести ответственность, если своевременно не предвосхитили необходимость принятия нормативного акта, что привело к приданию ему обратной силы. 8. При подготовке проектов нормативных актов каждая предлагаемая норма должна оцениваться с точки зрения многовариантности восприятия. В случае неясности, неопределенности для правоприменителя необходимо своевременно давать толкование нормы (аутентическое либо в порядке делегирования). Конечно, процесс нормотворчества сложен и недостатки выявляются порой неожиданные. В этом случае следует их оперативно устранять, а не упорствовать, отстаивая бессмысленные вещи. Так, уже семь лет в Трудовом кодексе существует норма, в соответствии с которой беременных женщин, женщин, имеющих детей до трех лет, нельзя увольнять по инициативе нанимателя (за исключением некоторых оснований), но допускается прекратить трудовой договор в связи с призывом на воинскую службу (см. ст. 268, 44 ТК). 9. Действующая Конституция и законодательство не исключают иные, чем практикуемые, более эффективные формы контроля представительных органов за исполнением законов. В этой части потенциал надо использовать более эффективно. 10. При установлении юридической ответственности меры взыскания должны быть сбалансированными; не только уголовная, административная, но и имущественная ответственность должна быть соразмерной правомерно достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции). 11. Конституционный контроль - важнейшее средство обеспечения нормотворчества, отвечающего современному уровню развития государства. В этот процесс должны включиться не только Конституционный Суд, но и Совет 68 Республики как палата территориального представительства, прокуратура, суды (районные, городские, областные). 12. Под эгидой Министерства финансов и Министерства юстиции создать межведомственную рабочую группу из специалистов, хорошо знающих процесс нормотворчества, для пересмотра (отмены, признания утратившими силу, внесения изменений) тех актов законодательства или их отдельных положений, которые явно расточительны и при этом нарушают равенство граждан перед законом. В качестве примера можно привести порядок правового регулирования отношений по поводу содержания и обслуживания престарелых лиц и инвалидов за счет средств государства и наследования их имущества, прежде всего домов (квартир). За 2006 год государство на эти цели затратило около 80 млрд. руб. В случае смерти таких лиц наследникам следовало бы возмещать расходы, которое понесло государство, с полученного наследства. При отказе от этого распоряжение квартирой (домом) должно переходить к местным органам управления. Возмещение за счет наследства расходов государства практикуется, например в Бельгии. Так или иначе, 30-40 млн. долларов, которые ежегодно затрачивает государство на указанные цели, достаточно весомая цифра. Конечно, при введении подобного правила необходимо предусмотреть переходный период для его введения, решить ряд других вопросов, в том числе и возможность снижения возмещаемой суммы в зависимости от стоимости наследуемого имущества, его состояния и др. 13. основываются Злоупотребления на неясных, со стороны должностных противоречащих лиц часто формулировках акта законодательства, который может быть истолкован по-разному. Поэтому во взаимоотношениях органа государства и гражданина все должно быть ясно определено. Двусмысленность формулировки (нормы) - основание для признания ее неконституционной, что согласно части шестой ст. 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей исключает применение судами, иными органами, должностными лицами. 69 14. Полезно изучить опыт правоприменения государств, недавно принятых в Совет Европы (Россия, Польша и др.), и в отношении которых их гражданами предъявляются требования в Европейский Суд по правам человека в связи с нарушением их прав. Эти государства в случае проигрыша дела вынуждены выплачивать огромные суммы. Учет негативного опыта уже сейчас позволит еще более приблизить национальные правила к европейским стандартам. 15. Составной частью идеологии белорусского государства должна стать правовая идеология. Ученым и практикам следует объединить свои усилия в поиске не умозрительных истин, а в решении актуальных проблем современного развития белорусского государства. §5. Действие Конституции, порядок ее изменения и дополнения. Толкование Конституции. На основе Конституции формируется вся система текущего законодательства, в ней определяется компетенция государственных органов. По этой причине конституцию нередко называют ядром правовой системы. Часто в самой конституции указывается, в каких случаях для дальнейшего развития содержащихся в ней положений должны быть приняты законы. Конституция воздействует на развитие правовой системы, определяет правотворческую компетенцию государственных органов, в ней определяются объекты правового регулирования. В Конституции закрепляются виды нормативных актов и их соподчиненность. Благодаря закрепленному в Конституции правовому статусу органов государственной власти, можно определить иерархию принимаемых ими нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что сама конституция обладает верховенством по отношению ко всем иным правовым актам. Это ее важнейшее юридическое свойство. Соответствующие правила (о верховенстве конституции) закрепляются в самом Основном Законе. Приоритет конституции по отношению к иным актам также подкрепляется спецификой ее принятия, 70 изменения или отмены. Правда, в истории белорусского государства был случай, когда иному нормативному акту был придан более высокий юридический вес нежели Конституции. 25 августа 1991 г. Декларации Верховного Совета Республики Беларусь о государственном суверенитете был придан статус конституционного закона, обладающего более высокой юридической силой нежели конституция: при расхождении норм, содержащихся в Декларации и Конституции, приоритет имели нормы первого документа. В связи с закреплением в части второй статьи 137 Конституции принципа приоритета Конституции по отношению к законам, декретам, указам, несомненно, можно сделать вывод и о верховенстве Конституции по отношению к актам Правительства (они должны базироваться на Конституции, законах, правовых актах Президента), других государственных органов. В части третьей вышеназванной статьи получил некоторое развитие принцип разделения властей (см. ст. 6, 83, 97 и др.), самостоятельности государственных органов. Каждый орган государственной власти имеет свои пределы ведения. Поэтому у государственного органа есть право принимать акты, базируясь исключительно па нормах Конституции. В этой связи не всегда принятие декрета или указа должно основываться па законе: такое право может вытекать непосредственно из содержания текста Конституции. Именно с учетом этого подхода и сформулирован соответствующий принцип. Логичным в этой ситуации было бы закрепление в законе о Конституционном Суде Республики Беларусь права Конституционного Суда разрешать споры о компетенции государственных органов. Однако и при отсутствии такого права соответствие декретов, указов, законов Конституции, а также взаимная иерархическая подчиненность в каждом конкретном случае могут быть проверены в Конституционном Суде Республики Беларусь. Вопрос об изменении и дополнении Конституции рассматривается палатами Парламента по инициативе Президента или не менее 150 тысячами граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. 71 В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании. Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, но аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов. Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев. Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой 72 конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум"'. Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными. Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект, как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования. Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее, чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей. Проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом Республики Беларусь или его представителем. Если проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его согласно Регламенту Палаты представителей (ст. 176) докладывает Председатель Палаты представителей или его заместитель. На наш взгляд, такой подход не является правомерным, т.к. речь идет о народной инициативе и предпочтительнее, чтобы от имени инициатора выступал уполномоченный на то представитель, например, руководитель инициативной группы. Решение о прекращении обсуждения по проекту закона принимается большинством не менее двух третей голосов от полного состава Палаты представителей. В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, 73 стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять па конституционную стабильность. Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране). Конституция, законы о внесении в нее изменений и дополнений, о введении в действие указанных законов, акты о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее двух третей от полного состава каждой из палат Парламента. Изменения и дополнения Конституции могут быть проведены через референдум. Решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовало большинство граждан, внесенных в списки для голосования. Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований). Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем. Если же проект внесен гражданами Республики Беларусь, то его докладывает Председатель Палаты представителей либо его заместитель (ст. 172 Регламента). Полагаю, что в последнем случае не вполне правомерно корректировки лишение Конституции, представителя докладывать граждан, проект на инициирующих сессии Палаты представителей. В части третьей статьи 140 Конституции в целях обеспечения се большей стабильности и исходя из важности закрепленных основополагающих 74 положений предусмотрено, что разделы I, II, IV, VIII Конституции могут быть изменены только путем народного голосования. Таким образом Парламент не может принимать законы об изменении Конституции. Вместе с тем не исключается право Парламента дополнять указанные разделы, однако такие дополнения не должны изменять суть содержащихся в разделах I, II, IV, VIII положений. Однако, на наш взгляд, более продуктивным является именно толкование, а не корректировка Конституции. Во-первых, снятие проблемы путем дачи толкования позволяет сохранить текст Основного Закона, авторитет которого будет обратно пропорционален количеству вносимых в него изменений; вовторых, изменение Конституции еще не означает, что в будущем не возникает необходимости дачи в отношении его содержания соответствующего толкования. В-третьих, хотя для принятия акта толкования необходимо квалифицированное большинство (в отличие от толкования обычного закона), однако процедура его принятия проще, нежели изменение Конституции: в последнем случае для этого по Конституции необходимо, чтобы закон прошел два обсуждения и одобрения Парламентом с промежутком не менее трех месяцев. Наряду с аутентичным толкованием Конституции Конституционный Суд обладает правом правоприменительного толкования. В противном случае Конституционному Суду сложно было бы осуществлять свои функции, При возникновении же коллизии между актами о толковании Конституции, принимаемыми Парламентом и Конституционным Судом, приоритет имеет решение последнего - Конституционного Суда. Это обуславливается тем, что Конституционный Суд проверяет конституционность всех актов, в том числе это относится и к законам о толковании Конституции. Толкование Конституции (закона) не должно противоречить самому толкуемому акту и не должно создавать новых правоотношений. Вполне допустимо, чтобы рассмотрению вопроса о толковании акта или его отдельных положений предшествовало рассмотрение и принятие решений Парламента по вопросу о целесообразности внесения необходимых изменений и дополнений в 75 подлежащий толкованию акт, которые исключали бы необходимость принятия решения о толковании акта или его отдельных положений. Акт о толковании должен вступать в действие со дня вступления в действие толкуемого акта. Хотя мы не исключаем, что вопрос об определении даты введения его в действие должен принадлежать органу, толкующему акт (Парламенту, Конституционному Суду), если иное не предусмотрено Конституцией. Например, необходимость учитывать требования части шестой ст. 104 Конституции. Толкование Конституции (закона) должно даваться парламентом в форме закона (в первом случае - конституционного), а Конституционным Судом - в виде заключения. Для практики важное значение имеет решение вопроса о судьбе уже вынесенных судебных решений, основанных на ином понимании толкуемого акта (в том числе и Конституции), чем оно было дано в акте о толковании. По существу речь идет о соотношении аутентического нормативного толкования акта (т.е. дачи толкования самим же органом, издавшим толкуемый акт или соответствующим уполномоченным органом) и казуального толкования, даваемого судами (общими, хозяйственными). Подход к определению их соотношения должен быть следующий: аутентическое нормативное толкование обладает верховенством. Этот вывод не противоречит мнению о том, что судебные прецеденты как источники права должны быть признаны в нашей республике, получить свое развитие. Однако они не могут доминировать по отношению к решению законодателя. И только Конституционный Суд вправе проверить конституционность закона, принятого Парламентом, о толковании Конституции. Глава III. Конституционная классификация источников права § 1. Конституционные аспекты субординации источников права 76 В отраслевых юридических науках, учебниках, учебных пособиях, к сожалению, наблюдается разнобой в определении источников права, прежде всего, в определении верховенства нормативных правовых актов. Обычно совершенно справедливо указывается на Конституцию как акт, обладающий, высшей юридической силой, а далее перечисляются нормативные акты вне зависимости от их субординации. Это порождает и у студентов, и у тех, кто проходит переподготовку, повышение квалификации в учебных заведениях, неверное представление об иерархии (соподчиненности) нормативных правовых актов и иных источников права. Часто совокупность называемых в литературе источников права определяется в зависимости от того, к какой правовой семье принадлежит национальная правовая система. На европейском континенте различают две основные правовые семьи: англо-саксонскую и романо-германскую. Каждая из них имеет свою специфику. Главным здесь являлось определение места и роли писаных (нормативных правовых) актов, обычаев, судебных прецедентов. В романо-германской правовой семье, к которой принадлежит правовая система Беларуси, первостепенную роль играют законы и, как правило, не признается прецедент (судебный или административный) в качестве источника права. В настоящее время, на наш взгляд, все большую роль среди источников права должны иметь и иные, ранее не традиционные для нас, формы (источники) права. Ведь процесс конвергенции различных правовых семей уже начался. Следует пересмотреть старую научную доктрину, которая признавала в качестве источника права только продукт деятельности государства, должен получить признание тот взгляд, что для цивилизованного развития современного государства и права концепции юридического позитивизма недостаточно. Следует искать истоки права в природе человека, его разуме, нравственных принципах, идее справедливости. С учетом современного взгляда на данную проблему среди важнейших источников (форм) права необходимо назвать следующие: 1) нормативные правовые акты государственных органов (сюда мы включаем и ставшие 77 обязательными для государства в связи с ратификацией, присоединением, утверждением международные договоры); 2) правовые обычаи; 3) судебные прецеденты (в данной статье мы не касаемся доктрины и некоторых других источников права). Тенденции развития правовых систем государств свидетельствуют о том, что источниками права являются и общие принципы права. Последние рассматриваются в качестве источников в таких странах, как Австрия, Германия, Греция, Испания. Возрастающую роль приобретают и международно-правовые акты. Если проанализировать Конституцию любого государства, то можно найти закрепленные в ней принципы правового демократического государства. Их соблюдение - важнейшее условие разумного правового регулирования, т.е. такого правового воздействия на общественные отношения, которое способствует прогрессивному развитию общества в силу учета объективно складывающихся закономерностей. К таким важнейшим правовым принципам следует относить следующие. 1. Принцип конституционности, т.е. верховенство Конституции, ее непосредственное действие, выстраивание всей иерархии правовых актов и практики в соответствие с Конституцией. 2. Связанность государственных органов принятыми решениями, в том числе и собственными, недопустимость придания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, а также ухудшающим правовое положение субъектов хозяйствования и граждан, обратной силы. В то же время это допустимо при расширении преимуществ (льгот). Что касается вопросов экономического порядка, то лишь в силу чрезвычайных, исключительных обстоятельств, когда необходимо решить жизненно важные вопросы, какие нельзя было предвидеть заранее, допустимо придавать акту обратную силу. 3. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а 78 значит, прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина к государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права. Государственные органы должны быть последовательны в деле правового регулирования, обеспечивая тем самым уверенность граждан в предсказуемости действий властных структур. Поэтому усилия органов законодательной и исполнительной власти, Конституционных Судов направляются на утверждение в повседневной практике не только таких важнейших принципов, как запрещение обратной силы закона, так и поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защита приобретенных прав. 4. Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должно иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения. Вряд ли мы имеем основания утверждать об эффективности управления, если само законодательство нестабильно, подвержено конъюнктурным корректировкам. При этом, конечно, нельзя искусственно «консервировать», сохранять акты неизменными, устанавливая какие-либо искусственные запреты на их корректировку, например, определяя срок, в течение которого недопустимо вносить изменения и дополнения в ранее принятый правовой акт. 5. Важнейшим является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. Правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. 6. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими «головоломками». Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить 79 к вопросам ответственности конкретных лиц. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Стабильное современное законодательство - залог стабильного развития государства и общества. 7. Важна системность законодательства, исходя из тех целей, которые провозглашены в преамбуле Конституции. Законодатель призван устанавливать основополагающие принципы правового регулирования. Приоритетность закона - не в механическом увеличении удельного веса законов в правовой системе, а в решении им основных, наиболее важных вопросов. 8. Правильный выбор формы акта имеет принципиальное значение. Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и их доступность для понимания. Без этого также трудно добиться эффективности в сфере управления. 9. В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности (соразмерности) ограничения того или иного права достигаемым целям. Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное пропорциональности должен средство ограничения рассматриваться как прав. допущение Принцип такого вмешательства в права и свободы, которое конституционно необходимо. Основой для определения правомерности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. 10. Безусловно, право не должно быть «всепроникающим». В основе правового регулирования надо шире использовать не разрешительный, а запретительный порядок, т.е. не перечислять, что можно сделать, а указывать, от чего гражданин должен воздерживаться. 80 Одним из Конституций, важнейших качеств существования современных конституционного (демократических) строя является непосредственное действие конституционных норм, их верховенство по отношению ко всем иным актам законодательства. Конституционный Суд как раз и призван посредством проверки на соответствие Конституции нормативных актов утверждать верховенство конституционных норм и их реальное, прямое действие. Конституционные Суды, основываясь на собственном опыте, практике работы Европейского Суда по правам человека, органов конституционного контроля других стран, используя достижения науки (тем более что доктрина у нас пока не рассматривается в качестве источника права), рождают надпозитивное право, т.е. принципы и правовые идеи, которые должны становиться основополагающими в нашей правовой системе и развивать ее дальше. Конечно, не только совокупность источников права, но их место, роль зависят от правовой системы того или иного государства. В одних государствах судебный прецедент, например, однозначно воспринимается в качестве источника права (более того, его роль подчеркивается следующим крылатым выражением: закон - это то, что о нем говорят судьи), в других только идет процесс признания судебного прецедента в качестве источника правового регулирования. Не закончен спор, по крайней мере, в странах молодой демократии, о месте международных договоров в системе права. По справедливому замечанию М.Н. Марченко, закон рассматривается в романо-германской семье источника, на однако в качестве практике это первичного, не означает, широкомасштабного что он является исключительным или единственным источником. Помимо него существуют и другие источники - судебные решения, доктрина, общие принципы, научные труды, которые причисляются ко вторичным источникам1. 1 Марченко M.H. Закон в системе источников романо-германского права // Вестник Москов. ун-та. Сер. 11 «Право». 2000, № 3. С. 36. 81 В романо-германской правовой семье, к которой относится и право Беларуси, доминирующей является концепция признания за законом первостепенной роли, формирование им скелета правопорядка2. Как отмечает М.Н. Марченко, «именно закон, а не любой другой источник права (прецедент, обычай, доктрина и т.д.) ложатся во главу угла в процессе формирования и развития данной правовой семьи и составляющих ее национальных правовых систем, а также в процессе создания и укрепления в странах романо-германского права правопорядка»1. Приоритет закона над всеми иными источниками права обусловлен «фундаментальными и непреходящими историческими, социальными, национальными и другими ценностями народов Западной Европы»2. Следует иметь в виду, что закон в странах романо-германской правовой семьи рассматривается в более широком аспекте, как собирательный термин, охватывающий все акты законодательства, издаваемые на общегосударственном и местном уровнях как представительными, так и исполнительными органами, т.е. речь идет о всех письменных юридических актах. Система нормативных правовых актов определяется национальной Конституцией и изданными в соответствие с ней подконституционными актами. В них определены органы, имеющие право принимать нормативные акты, и порядок издания таких актов. Природа, признаки и свойства нормативных правовых актов достаточно широко исследованы в юридической литературе3. Вместе с тем, указанные вопросы остаются актуальными для правовой теории и практики, поскольку от их решения зависит развитие государства как правового и демократического, 2 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1998. С. 93. Марченко M.H. Закон в системе источников романо-германского права // Вестник Москов. ун-та. Сер. 11 «Право». 2000, № 3. С. 33. 2 Марченко M.H. Закон в системе источников романо-германского права // Вестник Москов. ун-та. Сер. 11 «Право». 2000, №3. С. 36. 3 См.: Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3. С. 21-22; Сильченко H.B. Научные основы типологии нормативно-правовых актов. Дисс. д-ра юрид. наук; Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве. Дисс. д-ра юрид. наук. М., 1964; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ, Сер. «Право». 1998. № 5; Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н.-Новгород, 2002. 1 82 важными составляющими которого являются разделение и взаимодействие властей, их функционирование в рамках собственной компетенции, конституционность. В одной из недавних публикаций С.В. Бошно дала достаточно полную характеристику признаков нормативного правового акта. К ним она отнесла: 1) волевое содержание; 2) официальный характер; 3) вхождение в единую систему; 4) всеобщий характер (нормативность); 5) письменный документ, имеющий внутреннюю структуру, соответствующую правилам законодательной техники; 6) принятие по специальной процедуре; 7) издание компетентными органами и лицами; 8) регулирование общественных отношений; 9) гарантирование принудительной силой государства1. А.В. Малько подразделяет правовые акты в зависимости от их природы на четыре вида: 1) нормативные; 2) правоприменительные; 3) интерпретационные (документы, полученные в результате официального толкования, содержащие правоположения, разъяснения смысла юридических норм, например, постановления Конституционного Суда, Пленума Верховного Суда, Пленума Арбитражного Суда РФ); 4) акты договорного права2. Важно обеспечить внутреннюю согласованность актов, исключить повторения сходных положений в различных актах одного уровня, тем более противоречия. Ранее лишь в теории права определялось, что следует понимать под нормативным правовым актом. (В этой связи показательна роль доктрины.) В настоящее время это определение получило свое закрепление в Законе от 10 января 2000 г. «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Под нормативным правовым актом следует понимать официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством процедуры, Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журн. рос. права. 2004, №2. С. 97-106. 2 Малько A.B. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. 2001. № 5. С. 11-12. 1 83 содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанный на неопределенный круг лиц и неоднократное применение. Исходя из данного в законе определения нормативного правового акта, можно выделить следующие его признаки: 1) в нем содержатся общеобязательные правила поведения; 2) он рассчитан на неопределенный круг лиц (т.е. речь идет не о конкретных гражданах, как это имеет место, например, при награждении, а о всех гражданах либо какой-то категории); 3) его действие не исчерпывается однократным применением, т.е. он направлен на неоднократное применение. Хотя названный закон (см. ст. 4) не распространяется на некоторые виды правовых документов, например локальные нормативные правовые акты, однако указанные признаки могут быть использованы для отграничения правоприменительного акта от нормативного правового акта и на локальном уровне. Одни и те же органы могут издавать как нормативные, так и правоприменительные акты. Например, Указ Президента о награждении является актом правоприменительного характера. Правовую пирамиду, в качестве «арматуры» которой выступают нормативные правовые акты, можно представить следующим образом: 1) Конституция Республики Беларусь; 2) конституционные законы (см. ч. 1 ст. 140 Конституции); 3) законы о ратификации (утверждении, присоединении) международных договоров Республики Беларусь (см. ст. 8, ч. 4 ст. 116); 4) программные законы (ч. 4 ст. 104 Конституции), а также указы программного характера, т.е. те, которыми утверждаются директивы; 5) законы, декреты, а также указы, изданные на основе конституционных предписаний (ст. 84 и др. статьи Конституции). При этом необходимо иметь в виду, что согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, а новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому 84 акту того же государственного органа, должностного лица. Отметим также, что декреты (временные либо изданные в порядке делегирования полномочий) имеют силу закона (см. ст. 101 Конституции); 6) указы, изданные на основе закона; 7) постановления Правительства Республики Беларусь и Национального банка Республики Беларусь в пределах их полномочий; 8) акты министерств и государственных комитетов (ведомственные акты); 9) акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов с учетом их уровня и полномочий; 9) локальные нормативные правовые акты. Безусловно, что в данном случае представлены лишь главные звенья правовой пирамиды, выстраиваемой из нормативных правовых актов, которые, конечно же, доминируют среди других источников белорусского права. При этом следует иметь в виду особую роль таких актов, как регламенты палат Парламента, Правительства, Конституционного Суда и других органов государственной власти, несоблюдение требований которых может повлечь признание акта, не имеющим юридической силы. Особое место, исходя из предоставленных полномочий, занимают такие внутригосударственные договоры, как Генеральное соглашение между Правительством, профсоюзами и предпринимателями, соответствующие отраслевые соглашения и локальные, например, коллективные договоры. § 2. Правовые акты особой формы: их место и роль в развитии национальной правовой системы Конституция Республики Беларусь и принятый в ее развитие закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определяют основные виды нормативных правовых актов. Вместе с тем, в правовой действительности Республики Беларусь существуют и иные акты, например, директивы Главы государства, концепции (например, совершенствования законодательства Республики Беларусь), 85 программы социально-экономического развития Республики Беларусь на определенный период, принимаемые таким конституционным органом, как Всебелорусское народное собрание, ежегодные послания Конституционного Суда. Особо отметим зафиксированное в законе «О Совете Министров Республики Беларусь» право Правительства по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, принимать постановления Совета Министров Республики Беларусь путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях) (ст.27 закона). Интересно, что практика работы Правительства пошла по пути принятия в некоторых случаях так называемых «протокольных записей» (см. Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 26 марта 1992 г. № 163 «О совершенствовании работы Аппарата Совета Министров и повышения его ответственности»; Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 мая 2002 г. № 637 «Об утверждении Инструкции по оценке эффективности использования в народном хозяйстве Республики результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и опытно- технологических работ»; Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 марта 1999 г. № 442 «Об утверждении порядка подготовки и выполнения договоренностей, достигнутых в ходе визитов на высшем уровне» и др.). При этом также следует иметь в виду, что хотя согласно закону «О Совете Министров Республики Беларусь» решения по отдельным вопросам могут оформляться в виде протоколов заседаний (совещаний) у Премьерминистра Республики Беларусь и его заместителей, а также их указаний и поручений, являющихся обязательными для исполнения должностными лицами Аппарата органами Совета Министров государственного Республики Беларусь, республиканскими управления, иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, однако, при этом указанные поручения и указания не могут носить нормативный характер. 86 Президент Республики Беларусь издал три директивы: 11 марта 2004 г. издана Директива № 1 «О мерах по укреплению общественной безопасности и дисциплины»; 27 декабря 2006 г. издана Директива № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата»; 14 июня 2007 г. издана Директива № 3 "Экономия и бережливость – главные факторы экономической безопасности государства". По данному поводу (о форме акта) автору еще недавно приходилось отмечать следующее. Иногда на практике возникают вопросы по поводу формы данного акта и его юридического содержания. Полагаем, что в силу статуса Президента Республики Беларусь как Главы государства и фактического главы исполнительной власти, наделенного правомочиями гаранта стабильности в государстве, правом осуществлять посредничество между органами государственной власти, выбор такой формы акта может быть и не сверхидеален, но вполне уместен. Директива - это акт, который сочетает в себе черты нормативно-программного документа и одновременно содержащий ряд конкретных поручений. Исходя из текста директив, можно сделать вывод о том, что реализация их норм должна осуществляться безотлагательно, но решение тех проблем, которые в них упоминаются, является постоянным для компетентных органов (например, обеспечение охраны труда, борьба с пьянством). Таким образом, Директива отражает актуальные вопросы экономического, социального и культурного развития общества и государства. Одновременно Директива - это своего рода послание и народу, органам государственной власти как непосредственно подчиненным, так и к иным (Парламенту, судам). Опыт свидетельствует, что Директива имеет организующее начало, а реализация ее положений осуществляется посредством принятия соответствующих актов законодательства. Директиву можно также характеризовать и как политико-правовой документ. Здесь проявляется политическая функция Главы государства. 87 Конечно, в основном свои полномочия Президент Республики Беларусь реализует посредством издания указов и распоряжений, а при необходимости и декретов. В силу этого Директиву можно считать правовым актом особой формы, содержащим положения нормативно-программного и распорядительного характера и издаваемым Главой государства в целях акцентирования внимания и решения государственными органами, должностными лицами, общественностью вопросов, имеющих на современном этапе важное политическое, экономическое, социальное значение. Тем, кто скептически относится к указанному виду актов, напомним, что в недавней истории белорусского государства принимались нетипичные акты декларации, например, в 1978 и 1990 годах. Конституция 1978 г. была введена в действие с 14 апреля 1978 года Верховным Советом БССР посредством Декларации от 14 апреля 1978 года «О принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) Белорусской Советской Социалистической Республики». В Конституции 1937 года, которой пришла на смену новая Конституция, о такого рода актах не говорилось. «Нестандартно» поступил Верховный Совет БССР 12 созыва (1990-1995 г.), когда 27 июля 1990 года принял Декларацию о государственном суверенитете. Также нестандартно он поступил и 25 августа 1991 года, когда принял закон, придавший статус конституционного закона Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь, обладающего даже более высокой юридической силой, чем Конституция Республики Беларусь". В связи с изложенным отметим, что Законом от 15 июля 2008 г. "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предусмотрено определение понятия "директива", согласно которому директивой является указ программного характера, издаваемый Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение. Из этого можно сделать, по меньшей мере, два вывода: 1) директива утверждается указом Президента Республики Беларусь, т.е. тем видом акта, 88 который назван в Конституции; 2) в силу программного характера указ, утверждающий (вводящий в действие) Директиву, обладает более высокой юридической силой, чем иные указы, по крайней мере, при их издании следует учитывать положения директивы. Напомним, что еще 14 января 2000 г. Президент Республики Беларусь своим указом утвердил Директиву о стиле и методах работы Совета Министров Республики Беларусь по решению вопросов социально-экономического развития страны. Хотя тогда не был дан "отчет" директивам, мы полагаем, что издание указа не исключает, на наш взгляд, определения очередного самостоятельного номера директивы. Особое место среди нормативных правовых актов занимают программные законы. Их всего два. Полагаем, что роль и содержание этих законов должны повышаться. Текущее законодательство следует базировать на них. Более того, по причине несоответствия им, как, впрочем, и конституционным законам, акты текущего законодательства могут быть признаны неконституционными, подлежащими отмене, утратившими силу и т.п. Ранее мы упоминали такие решения, как концепции. Полагаем, что концепции имеют силу того акта, которым они утверждены компетентным органом. При этом на наш взгляд, такой акт имеет большую юридическую силу по отношению к актам одного уровня, даже если они изданы позднее. Это следует закрепить в ст. 10 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Что же касается программ, то степень их обязательности, порядок реализации также зависят от статуса органа, их принявших, и юридической силы акта, которым они утверждены. Послание Президента Республики Беларусь к народу, Парламенту, послания Конституционного Суда о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь оказывают соответствующее влияние на развитие законодательства и практики его применения. 89 В посланиях Президента Парламенту может содержаться как оценка международного положения Республики Беларусь, так и внутренней политики. В нем могут быть высказаны идеи, свидетельствующие о реализации Главой государства своего права нормотворческой (не только законодательной) инициативы. Послания Конституционного Суда, которые подготовлены на основе рассмотренных им материалов, имеют исключительно юридический аспект и направлены на конституционализацию отраслевого законодательства, правоприменительной практики. В силу правомочия Конституционного Суда осуществлять контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве и тем самым наличия у него права казуального толкования Конституции его акты примыкают к конституционному тексту. В Кодексе о судоустройстве и статусе судей закреплено, что положения признанных Конституционным Судом актов неконституционными не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Послания готовятся на основе вынесенных заключений и решений Конституционного Суда, которые являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Это предопределяет и нормативный характер посланий, которые по выражению судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря, имеет еще и доктринальный характер. Таким образом, в системе национального законодательства присутствует множество актов, издаваемых различными органами государственной власти и должностными лицами. Юридическая сила и их место в правовой системе предопределяются формой акта и природой уполномоченного органа. Они являются источниками права. § 3. Законы, принятые народом и парламентом, и их соотношение Согласно Конституции народ является единственным источником государственной власти. Он осуществляет ее как непосредственно, так и через 90 представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией (ст. 3). В целом вопрос о соотношении актов, принятых народом непосредственно (референдумом), Парламентом и Президентом как представительными органами народа, вызывает интерес. Все субъекты - народ, Парламент, Президент - вправе принимать законодательные акты: законы, декреты и указы, основанные на Конституции (указы, издаваемые на основе закона, мы относим к подзаконным актам). Безусловно, особым приоритетом пользуются конституционные законы, принимаемые путем референдума - непосредственно Конституция, законы о внесении в нее изменений и др. Полагаем, что данный вопрос следует решать в контексте права парламента «пересмотреть» волю народа, выраженную на референдуме. При этом следует учитывать, что референдумы могут быть различных видов. Конечно, особые и совершенно различные последствия наступают при проведении консультативного и референдума, решение которого имеет обязательный характер. Отметим, что истории неизвестен ни один случай проведения консультативного референдума относительно текста Конституции. Итоги голосования всегда имели обязательную юридическую силу. Лишь в Беларуси в 1996 г. и в последующем была попытка «отредактировать» волю народа, высказавшегося в поддержку проекта новой редакции Конституции 1994 г., предложенного Президентом Республики Беларусь. Безусловно, мы признаем, что отдельные концептуальные положения, которые предполагается включить в текст Конституции, могут быть предложены для народного голосования. Однако в данном случае идет речь об отдельных положениях, но не о законе в целом. Закон, принятый путем референдума, подписывается Президентом. Вето здесь недопустимо. В ст. 84 (п. 24), ст. 100 речь идет о подписании, праве наложить вето на законы, принятые Парламентом. Однако такой закон может 91 быть проверен Конституционным Судом на предмет соответствия его Конституции. Исходя из идеи народного суверенитета, верховенства власти народа в ст. 77 Конституции закреплено, что решения, принятые референдумом, могут быть отменены или изменены только путем референдума, если иное не будет определено референдумом. Эта емкая формула означает, что народ может делегировать Парламенту или Президенту (вряд ли какому-либо еще органу, ели он не будет обладать представительными или учредительными полномочиями, например, конституционная ассамблея) право реализовывать закон, принятый на референдуме. При этом полагаем нельзя применять по аналогии те требования к делегированию народом прав законодательному органу, которые зафиксированы в части второй ст. 101 Конституции, где изложены правила делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. Если же этого не происходит, т.е. нет такого делегирования, то полагаем, что зафиксированные в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила действия актов и их юридическая сила неприменимы. Например, закон, принятый на референдуме, по юридической силе будет выше, чем кодекс, программный закон или «новый» закон, даже принятый Парламентом после принятия закона на референдуме. Пожалуй, есть еще одно важное обстоятельство, которое следует учитывать. Это соотношение международного договора (закона о его ратификации Парламентом) и закона, принятого на референдуме. Полагаем, что если международный договор вступил в силу, то денонсация должна осуществляться в соответствии с требованиями международного права. К этому обязывает Венская Конвенция о праве международных договоров. Если же подписан международный договор, но для придания ему юридической силы он выносится на общегосударственный референдум, тогда воля народа имеет решающее значение. В статьях 116, 124 Избирательного кодекса Республики Беларусь оговорены порядок и условия реализации решений референдума и возможности 92 их изменения. Однако они не колеблют выводы о соотношении актов, принятых народом и государственным органом. Надо сказать, что в нашем законодательстве следовало бы более детально решить некоторые иные вопросы. Например, определить последствия, которые наступают, если закон, принятый Парламентом, выносится на референдум и не получает поддержки народа. Следует иметь в виду, что Парламент и Президент своими актами практически охватывают все сферы общественных отношений. Конечно, каждая из этих инстанций обладает собственными полномочиями. В свою очередь, народ, хотя и является источником государственной власти в определенной мере ограничен в пределах выражения своей воли. При этом ограничение пределов власти народа (по существу его самоограничение с учетом положений ст. 78 Конституции и ст. 112 Избирательного кодекса) допустимо лишь с учетом природы и характера вопросов, предлагаемых на референдум. На наш взгляд, перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на республиканский референдум, следовало бы дополнить, а некоторые из имеющихся уточнить. Например, в части третьей ст. 112 Избирательного кодекса надо указать, что речь идет не просто об «освобождении» Президента, но об освобождении его от должности. Не следует выносить на референдум вопрос о досрочном прекращении полномочий Парламента (палат), вопросы, находящиеся в юрисдикции судебных органов. Законы, принятые народом и Парламентом, могут быть предметом проверки Конституционного Суда. Однако следует учитывать, что Конституционный Суд наделен правом предварительного контроля. Более того, ранее существовал запрет на такую проверку. С учетом права также на последующий контроль допустима проверка на соответствие закона, принятого народом либо парламентом, как с точки зрения содержания, так и процедуры. 93 § 4. Отмена правовых актов и утрата их юридической силы Опыт свидетельствует, что очень редко нормативный правовой акт сохраняет юридическую силу длительное время. Конечно, известны примеры действия актов несколько столетий. Субъекту власти (парламенту, народу и др.) приходится время от времени корректировать даже конституции - наиболее стабильные акты. Что касается текущего законодательства, то в связи с правовыми конфликтами могут быть поставлены вопросы о необходимости проверки их конституционности, юридической силы, о приостановлении поэтому данные действия, отмене юридические и утрате факты влекут соответствующие последствия. Если "отменить" - значит объявить ранее установленное недействительным, не подлежащим выполнению1, то "утратить" - значит перестать обладать чем-либо2 . Утрата силы означает, что акт вступил в силу, определенное время действовал и признан не имеющим юридической силы. Таким образом, обязанность участвовать в укреплении законности лежит на всех государственных органах. Более того, полномочия некоторых из них в этой сфере прямо зафиксированы в Конституции Республики Беларусь. Так, исходя из правовой природы института Главы государства, в Конституции совершенно обоснованно закреплено, что Президент Республики Беларусь является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. При необходимости он осуществляет посредничество между органами государственной власти. На наш взгляд, в данном случае это как политическая, так и юридическая функция. Полномочия Главы государства относительно определения судьбы правовых актов органов государства зафиксированы в пункте 25 статьи 84 и части третьей статьи 122 Конституции. Так, Президент 1 2 Большой толковый словарь русского языка / Под ред. С.А. Кузнецова - СПб.: Норинт, 2000. - С. 752. Там же. 94 имеет право отменять акты Правительства. Причем, исходя из приведенной формулировки, можно сделать вывод о том, что Президент вправе отменить нормативные акты как по причине противоречия их законодательству, так и по мотивам нецелесообразности их принятия или действия. В этом заключается принципиальное отличие полномочий Главы государства от полномочий Конституционного Суда, который вправе оценивать акты с точки зрения требований права и лишь предлагать нормотворческому органу внести коррективы, если идет речь хотя и о конституционном, но не совсем удачном с точки зрения правового регулирования акте. При этом правда, следует учитывать компетенцию Конституционного Суда, основывать свои решения, как на конституционных нормах, так и конституционных принципах. Одним из важнейших принципов, целесообразность, который является позволяет принцип "увязать" соразмерности законность ограничений и прав достигаемым целям (см. ст. 23 Конституции). Полностью категории законности и целесообразности противопоставлять нельзя: то, что разумно, в наибольшей степени отвечает праву. Президент вправе отменить как нормативный, так и правоприменительный акт Правительства, местного исполнительного и распорядительного органа. Конституционный Суд вправе проверять на соответствие Конституции нормативные правовые акты и в связи с ними правоприменительную практику. В то же время правоприменительный акт органа исполнительной власти может быть предметом изучения в суде (общем или хозяйственном), и даже в случае позитивного отношения к ним судов при рассмотрении спора Президент вправе принять решение об отмене такого акта, более того, указать собственные мотивы этого. В свою очередь, судебное решение может быть "пересмотрено" Президентом при издании акта о помиловании или Парламентом - при принятии закона об амнистии. Помимо Конституции существует ряд актов текущего законодательства, в которых предусматривается право соответствующего органа власти отменять или приостанавливать акты других государственных органов. В силу статьи 14 95 Закона "О Совете Министров Республики Беларусь" Совет Министров отменяет акты подчиненных ему республиканских органов государственного управления, если эти акты противоречат Конституции, законам, актам Президента, постановлениям Совета Министров, распоряжениям Премьер-министра. Такие полномочия Правительства обусловлены тем, что данный орган обеспечивает контроль за исполнением своих постановлений, причем как непосредственно, так и через подчиненные ему органы государственного управления и другие органы исполнительной власти. В свою очередь, постановления Совета Министров, как отмечалось, могут быть отменены указом Президента, в том числе и те, которыми отменены акты подчиненных Правительству органов. В соответствии с Положением о министре Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 21 ноября 2001 г. № 692, министр вносит в Совет Министров Республики Беларусь предложения об отмене нормативных правовых актов министерств, других республиканских органов государственного управления, противоречащих законодательным актам, постановлениям Совета Министров (п. 8.31); в установленном порядке вносит предложения об отмене правовых актов соответствующих органов местного управления и самоуправления, изданных по вопросам, входящим в компетенцию министерства, в случае несоответствия их законодательным актам, постановлениям Совета Министров, приказам министра, постановлениям министерства (п. 32). Задачей конституционного контроля является обеспечение соответствия Конституции законов и других нормативных правовых актов, обеспечение верховенства Конституции и ее непосредственного действия. В Республике Беларусь специализированным органом конституционного контроля является Конституционный Суд (в других странах - также Конституционный Совет, Конституционный Трибунал и др.), который осуществляет свою деятельность в присущих ему формах и в силу оснований, закрепленных в законодательстве. Для возбуждения производства по делу необходимо обращение уполномоченного 96 субъекта. Для конституционной юстиции Беларуси характерно наделение Конституционного Суда правом проверки конституционности всех нормативных правовых актов сверху донизу. Такими же правами обладают конституционные суды Германии, Австрии и др. Поводом для отмены актов законодательства Президентом, Правительством может быть информация от любого субъекта. При этом необходимость соблюдения определенных формальностей наступает в случае, если с соответствующим предложением выступает субъект, обладающий правом законодательной инициативы. Процесс по делу в Конституционном Суде, как и в остальных судах, может инициировать не сам Конституционный Суд (хотя и очень редко, но в некоторых странах Европы это имеет место), а другой субъект. В белорусском законодательстве эти субъекты указаны в статье 116, части четвертой статьи 122, статье 112 Конституции. Можно, конечно, оценивать бездействие субъектов, когда они знают о правовом споре и не пытаются его разрешить конституционным путем, и в этой связи на одну чашу весов дожить данный факт, а на другую - рассмотрение Конституционным Судом острых правовых вопросов, которые не получают свое разрешение по обращению граждан, хотя формально они не являются надлежащими инициаторами. Однако в данном случае, по существу, возникает спор о том, какой доктрины должен придерживаться Конституционный Суд - судебного активизма или сдержанности, ограничения своих устремлений. Следует иметь в виду, что Конституционный Суд не обладал и не обладает правом приостановления действия проверяемого нормативного акта. Иначе его можно обвинить в пристрастности и предопределенности решения. По большому счету, если приостановление действия акта оказалось необоснованным, то могут появиться претензии о компенсации потерь. Подобное характерно для трудового права (например, применительно к случаю незаконного отстранения работника от работы). Согласно части третьей статьи 7 Конституции правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке 97 противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы. Данное конституционное положение закреплено и в Законе "О Конституционном Суде Республики Беларусь" (см. ст. 9). Признание нормативного акта или отдельных его положений не соответствующими Конституции или актам, обладающим более высокой юридической силой, является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, основанных на таком акте (отдельных его положениях либо воспроизводящих этот акт (его положения). Предписания таких нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами. Таким образом, Конституционный Суд хотя и не отменяет нижестоящие по отношению к проверяемому акты, но лишает их юридической силы. При этом, на наш взгляд, формулировку "считаются утратившими силу" с учетом компетенции Конституционного Суда следует толковать и таким образом, что Конституционный Суд вправе указать в качестве даты утраты юридической силы и день принятия акта, даже если он еще не введен в действие. В целом же необходимо различать такие понятия, как "вступление в силу акта" и "введение в действие акта", между которыми есть различие. Любой правовой акт, включая и нормативный, обладает юридической силой. С его принятием связано совершение и других важных юридических формальностей (в частности, подписание, опубликование, доведение до сведения граждан). В такой акт, даже если он еще не введен в действие, могут вноситься изменения и дополнения в порядке, предусмотренном законодательством. Яркий тому пример - новый Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, в который уже внесено немало изменений. Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). 98 Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов "любые" вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором — ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий 99 законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде. Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь" в случаях приостановления решений местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично. В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта. В настоящее время в силу Конституции законы могут быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого 100 может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта. Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости. Процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. Конечно, исходя из статуса государственного органа, здесь могут быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки постановлений Верховного Совета Республики Беларусь. 101 § 5. Иерархия нормативных правовых актов, принятых органами одного уровня В юридической литературе значительно больше внимания уделяется анализу юридической силы нормативных правовых актов, принятых государственными органами (должностными лицами) различного уровня. В этом случае, естественно, что акты вышестоящих органов, принятые в пределах их компетенции, обладают большей юридической силой, чем акты нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Прежде чем мы обратимся к так называемой «горизонтальной» иерархии правовых актов (правовых норм), напомним читателям, что систему нормативных правовых актов, с учетом их юридической силы, автор настоящей книги «выстраивал» в следующих своих публикациях (см.: Канстытуцыя, закон, указ. ... Народная газета. 1994, 15-17 октября; Парламент Республики Беларусь. Минск. 1995 г., Нормативные правовые акты государственных органов Республики Беларусь. Минск. 1999; Конституция – главный документ для законотворческой и правоприменительной деятельности. Доклад на научно-практической конференции. 21 декабря 2000 г. Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь . 2000г., № 4 и др.). Безусловно, важная роль в «выстраивании» правовых актов в строгой иерархической соподчиненности принадлежит решениям Конституционного Суда. Выделяя несколько слоев нормативных правовых актов, а при желании можно еще детализировать их вертикальное построение, отметим, что в рамках каждого слоя мы имеем дело с необходимостью определения соотношения юридических актов с целью установления их верховенства. И здесь «работают» иные принципы, правила, которые позволяют установить приоритет акта, нежели когда идет речь о сопоставлении актов в зависимости от властного положения органов, их принявших. 102 Сделанные пояснения необходимы для того, чтобы правоприменитель, разрешая конкретную правовую ситуацию, учитывал все факторы, влияющие на определение юридической силы актов и их соотношение. Особый интерес вызывает установление приоритета правовых актов, находящихся на одной и той же ступени вертикальной иерархии. Например, как соотносятся законы между собой, включая кодексы и законы, как соотносятся декреты и законы, решения местных советов, распространяющие свою силу на определенную административно-территориальную единицу (например, в целях реализации решения Президента по защите внутреннего потребительского рынка в областях принимались акты, порой противоречащие друг другу: в одной области соответствующий товар был разрешен к вывозу, в другой – устанавливался запрет). В этой связи граждане привлекались к ответственности. Полагаем, что здесь следовало учитывать не сам по себе факт провоза такого товара через территорию области, где установлен запрет на его вывоз, а территорию «происхождения» товара, т.е. откуда он изначально ввозится – какие там действуют правила). Для определения соотношения актов одного вида или актов, принятых различными государственными органами (должностными лицами), но одного уровня, следует руководствоваться сформулированным ранее в доктринальных источниках, а в настоящее время и в законе «О нормативных правовых актов Республики Беларусь» правилом: новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица). Таким образом, в национальном законе закреплен известный с древних времен принцип – последующий акт отменяет предшествующий. Однако и здесь следует помнить об исключениях, которые не умаляют, а лишь подтверждают данное правило. Например, в силу наличия большего для граждан уровня гарантий, содержащихся в «старом» акте, его нормы должны иметь приоритет, если только иное специально не оговорено в новом акте. 103 Здесь также следует помнить действие принципа о непридании актам обратной силы, если ими устанавливается или усиливается ответственность граждан. Указанное правило о приоритете новых актов не распространяется на соотношение законов о ратификации международных договоров и новых законов, посвященных тем же вопросам, которые решены в международном договоре, хотя по общему правилу последние должны иметь верховенство в силу требований статьи 8 Конституции. В мировой практике признано, и это нашло свое подтверждение в Венской конвенции о праве международных договоров, что государства не могут обуславливать неисполнение международных договоров особенностями национального законодательства. Безусловно, что применение данного принципа (о приоритете новых актов) возможно с учетом действия других правил, закрепленных в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». В частности, о том, что кодексы имеют большую юридическую силу по отношению к другим законам, а Гражданский кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу по отношению к кодексам и законам, содержащим нормы гражданского права. Этому правилу необходимо следовать пока иное решение не примет законодатель. Если же оценивать его разумность и своевременность то, по мнению автора настоящей статьи, данное правило необходимо исключить из закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» так как в условиях нестабильности законодательства его не удастся надлежащим образом исполнять. Практика принятия наряду с кодексами множества самостоятельных «текущих» законов только вносит «сумятицу», правоприменителю порой сложно понять, почему при наличии указанного правила принимается закон, который вводится в действие, и одновременно не корректируется кодекс. Полезно просто в отдельных отраслях устанавливать, что кодекс является единственным источником правового регулирования общественных отношений, как, например, это решено в УК и УПК. Похвально, что аналогичная попытка сделана и в новом Кодексе об административных правонарушениях. В нем предусмотрено, что КоАП 104 является единственным законом об административных правонарушениях. Нормы других законодательных актов, предусматривающих административную ответственность, подлежат включению в указанный Кодекс. При этом обратим внимание, что слова «подлежат включению» могут быть истолкованы как «процесс» кодификации, не исключающий применения ранее принятых законодательных актов. Поэтому в законе о введении в действие КоАП необходимо было этот вопрос специально оговорить, установив например, годичный срок на включение норм самостоятельных законодательных актов в названный Кодекс. При этом мы более предпочтительной считаем практику, при которой кодекс, в том числе КоАП, вводится не отдельным законом (ведь между ними могут самостоятельные быть раздел, определенные традиционно противоречия), называемый а содержит «Переходные и заключительные положения». То, что решено в отношении уголовного законодательства, вряд ли реально для одной из самых неустойчивых отраслей – административного законодательства. Наш прогноз здесь пессимистичен. Соблюсти требования статьи нового КоАП о нем, как единственном законодательном акте, будет весьма сложно, если вообще невозможно. В кодексах по-разному решается вопрос о возможности принятия и действия наряду с ними других актов законодательства. Так, в Кодексе о недрах (ст. 2) предусмотрено, что законодательство о недрах «основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним других актов законодательства». В Водном кодексе (ст. 2) установлено, что водное законодательство основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Кодекса и иных актов законодательства Республики Беларусь». Кодекс о земле (ст. 1) гласит, что «земельные отношения в Республике Беларусь регулируются Конституцией Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, настоящим Кодексом, а также принимаемыми в соответствии с ними другими актами законодательства». 105 В последнем случае можно сделать вывод, что нормы Кодека о земле не имеют базового значения для иных актов текущего законодательства. Они всегда обладают более низкой юридической силой, чем акты Президента. Однако это не так. Следует иметь в виду, что Президент издает не только декреты, но и указы, которые в определенных статьей 137 Конституцией идут вслед за законами. Более того, при такой конструкции нормы статьи 1 Кодекса о земле можно сделать вывод о том, что законодатель сам уполномочил Президента на издание указов, обладающих более высокой юридической силой, чем Кодекс о земле. С целью получения однозначного ответа на этот вопрос, полагаю, что законодателю следует дать официальное толкование ст. 1 названного Кодекса. Сейчас же можно сделать вывод о том, что нормы кодекса ниже актов Президента (даже с позиции закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» о верховенстве кодексов), ведь такое правило установлено самим кодексом. Аналогичное правило зафиксировано и в Гражданском кодексе. Согласно ст. 3 ГК в случае расхождения декрета или указа Президента Республики Беларусь с настоящим Кодексом или другим законом настоящий Кодекс или другой закон имеют верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Таким образом можно сделать вывод о приоритете над ГК временных декретов и тех указов, издание которых базируется непосредственно на Конституции. Однако более приемлемым было бы включение в действующую редакцию таких норм, которыми однозначно распределились бы полномочия Парламента и Президента. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу. В случае расхождения указанных актов с настоящим Кодексом действует последний. Источниками регулирования трудовых и связанных с ними иных отношений являются Конституция, Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде, а также локальные нормативные акты. В этой связи 106 важно определить соотношение Трудового кодекса и других актов трудового законодательства. Например, в Конституционный Суд обратилась работница одной из поликлиник с жалобой на непредоставление ей одного свободного от работы дня в неделю как разведенной женщине, воспитывающих двоих детей в возрасте до шестнадцати лет. Согласно части третьей ст. 265 ТК такой льготой могут пользоваться, в частности, одинокие матери. В ней непосредственно не указаны разведенные женщины, вдовы, имеющие двоих и более детей в возрасте до шестнадцати лет. Постановлением же Совета Министров Республики Беларусь, принятым 27 мая 1997 г. № 593, то есть еще до введения Трудового кодекса в действие, такие гарантии предусмотрены. В ответе из Конституционного Суда было указано на необходимость применения постановления Правительства. Одним из доводов является тот факт, что в самом Кодексе указано на такие источники правового регулирования, как акты законодательства, к которым следует относить и постановления Правительства. Таким образом, кодексы имеют верховенство лишь по отношению к законам и часто не обладают таким качеством по отношению к актам Президента. Все это снижает значение зафиксированного в законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» правила о приоритете кодексов. Поэтому от него, на наш взгляд, следует отказаться, сохранив лишь тот подход, при котором новый закон (акт) имеет верховенство, также как и специальный закон (акт) обладает приоритетом по отношению к общему акту. При наличии нормативных актов одного вида, которыми решаются схожие вопросы, на практике часто возникает вопрос о соотношении общих и специальных актов. В законодательстве не содержится ответа на данный вопрос, однако в правовой доктрине указывается на необходимость руководствоваться принципом, согласно которому специальный закон обладает более высокой юридической силой нежели общий. К специальным законом, например, можно отнести закон «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в Республике Беларусь» и другие. 107 С правилом верховенства специального закона по отношению к общему связан и вопрос об иерархии правовых норм, содержащихся в одном нормативном акте. Даже на примере Конституции мы можем видеть различную силу и значение конституционно-правовых норм. При разрешении конкретного спора есть основания для утверждения о том, что преамбула Конституции, разделы первый, второй, четвертый и восьмой Конституции имеют базовый приоритетный характер по отношению к другим разделам Конституции. В статье 28 закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (статья 28) и указано, что включение нормативных предписаний в нее не допускается, полагаем, что это ошибочная позиция законодателя и вдвойне ошибочная по отношению к преамбуле Конституции, которая закрепляет цели государства и является вектором для всей правотворческой и правоприменительной деятельности, вектором от которого отступать нельзя. Конечно, специальные нормы имеют приоритет по отношению к нормам общего характера. Однако нельзя упускать из виду и тот факт, что общие нормы, например, содержащиеся в общей части кодекса, имеют базовое, фундаментальное значение для решения спорных вопросов. Они часто являются отправной точкой для применения аналогии закона или аналогии права при наличии пробелов в законодательстве. § 6. К вопросу об опубликовании технических актов В законодательстве предусмотрен различный подход к извещению граждан о принятых нормативных правовых актах. В настоящее время, по общему правилу, нормативные правовые акты, за некоторыми исключениями, подлежат официальному опубликованию в тех изданиях, которые специально определены для этих целей. 108 Одним из первых законов, принятых Верховным Советом 12-го созыва, был Закон от 03.07.1990 «О порядке опубликования и вступления в силу законов Белорусской ССР и других актов, принятых Верховным Советом и его органами», согласно ст. 3 которого законы и другие акты Верховного Совета нормативного характера вступают в силу на всей территории республики одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Верховный Совет при принятии акта вправе был установить другой срок введения его в действие. В последующем были приняты более совершенные акты — Декрет Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 № 22 «Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» и Закон от 10.01.2000 «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которые достаточно детально регламентировали основные вопросы подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, систематизации актов законодательства. В вышеуказанном Декрете Президента Республики Беларусь, в частности, определены те издания, в которых публикация актов является официальной («Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь»; газеты «Советская Белоруссия», «Звязда», «Народная газета», «Рэспубліка»). Это важно, так как срок введения в действие акта обычно увязан с датой официальной публикации. Если публикация осуществлена в ином издании, то это лишь способствует ознакомлению граждан с принятым документом, но не порождает для них каких-либо юридических последствий. В соответствии со ст. 62 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь и официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь. иных 109 Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования нормативного правового акта и срок вступления его в силу определяются по дате первоначального опубликования. Нормативные правовые акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: вида акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с частью пятой ст. 62 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. К сожалению, понятие «выход в свет» для правоприменительной практики является весьма расплывчатым. Ведь между выходом в свет и получением соответствующего издания может пройти определенное время, а соответствующие обязанности у лица уже возникли. Полагаем, что нормотворческим органам желательно придерживаться правила, согласно которому между опубликованием акта и его введением в действие должен пройти определенный срок, который позволит правоприменителю (субъекту хозяйствования, гражданину) ознакомиться с принятым решением и действовать уже по новым правилам. Меняет ситуацию к лучшему Указ Президента Республики Беларусь от 28.02.2006 № 124 «О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь», которым предусмотрено, что правовые акты, включенные в Национальный реестр, подлежат официальному опубликованию в издании Национального реестра и его электронной версии с указанием регистрационного номера Национального реестра. Электронная версия Национального реестра представляет собой точную электронную копию его печатного издания и размещается на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь одновременно с выходом в свет соответствующего номера 110 печатного издания. Идентичность содержания текста печатного издания Национального реестра и его электронной версии обеспечивается НЦПИ. Также, по нашему мнению, необходимо изменить сложившуюся практику введения в действие отдельных статей нормативного правового акта раньше, чем введен в действие сам акт. Подобная практика — парадокс! Следует использовать более приемлемые формулировки: вводить в действие не какую-то отдельную статью, а закон в соответствующей части. Иной подход, по сравнению с вышеизложенным, предусмотрен к опубликованию технических нормативных правовых актов. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» дано определение технического нормативного правового акта — это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Исполнение конституционной нормы о доведении до всеобщего сведения нормативных актов имеет огромное значение, о чем свидетельствует установление административной или даже уголовной ответственности за ее нарушение (например, за нарушение санитарно-эпидемиологических правил). Так, согласно Закону Республики Беларусь от 23.11.1993 «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» санитарные правила обязательны для соблюдения государственными органами, иными организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Санитарные правила утверждаются 111 Министерством здравоохранения (ст. 8). При этом самим Законом гражданам гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания и т.п., а также о санитарных правилах. Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» решает комплекс вопросов: он устанавливает порядок подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия и систематизации нормативных правовых актов. Но это не касается технических нормативных правовых актов. Таким образом, и Конституция (ст. 7), и упомянутый Закон (ст. 1,4 и др.) допускают некоторые изъятия из общего, весьма удобного для граждан, порядка опубликования нормативных правовых актов в таких официальных изданиях, как «Национальный реестр нормативных правовых актов Республики Беларусь», газеты «Советская Белоруссия», «Звязда», «Рэспубліка», «Народная газета» — в зависимости от вида юридического акта. Это объясняется тем, что технические нормативные правовые акты имеют узкую направленность, касаются ограниченного круга субъектов, регулируя специфический круг отношений. Однако проблему с надлежащим доведением до сведения исполнителей содержания технических нормативных актов необходимо решать. Недостаточно, на наш взгляд, того, что текст документа можно получить в соответствующем учреждении (например, текст санитарных правил — в государственном учреждении «Республиканский центр гигиены, эпидемиологии и общественного здоровья»). Известно, что ранее (до августа 2002 г.) санитарные правила и нормы публиковались в «Национальном реестре нормативных правовых актов Республики Беларусь», до этого — в «Бюллетене нормативно-правовой информации». После внесения изменений в Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» указанный Закон перестал распространять свое действие на технические нормативные акты. Необходимо изменить такое положение вещей — подход должен быть системный. Граждане, субъекты хозяйствования должны иметь возможность не от случая к случаю узнавать о новом акте или изменениях, внесенных в действующие акты. В качестве возможного варианта можно было бы предложить обязательную 112 публикацию кратких сведений в «Национальном реестре нормативных правовых актов Республики Беларусь» о принятых технических нормативных правовых актах с указанием, где с ними можно ознакомиться. В свою очередь, министерствам и государственным комитетам следовало бы определить те издания, в которых будут содержаться сведения о такого рода нормативных правовых актах. Полагаем, что соответствующую координирующую работу мог бы взять на себя Совет Министров. Глава IV. Международные договоры в системе национального права § 1. Значение Конституции и международных договоров для правотворческой и правоприменительной деятельности Процессы глобализации правового пространства, все явственнее в последние годы проявляющиеся, включая и взаимозависимость государств в условиях глобального финансового кризиса, повышают значение норм международного права при решении внутригосударственных вопросов, более того, выдвигают на один из первых планов ответственность каждого государства перед мировым сообществом за ненадлежащее обеспечение прав, свобод граждан с учетом сложившихся международных стандартов. Единственное допустимое отступление от этих стандартов — их превышение на национальном уровне. Именно в этой связи нормы белорусского закона о правах ребенка имеют приоритет по отношению к Конвенции о правах ребенка. Такая концепция взаимоотношений отдельного государства и международных институтов является, на наш взгляд, не ущемлением государственного суверенитета, а наоборот, наполнением его оптимальным содержанием, 113 позволяющим исключить сползание государства к тираническому правлению, содействует утверждению демократии и гражданского согласия в обществе. Для нашего законодательства и практики его реализации очень важен учет положений международных документов, которые выступают в качестве своего рода стандарта для страны, вступившей на путь демократии. С одной стороны, государство в силу суверенитета свободно в определении собственной государственно-правовой системы, а с другой, оно должно сообразовывать свои обязательства по международному праву. В конституционном законодательстве зарубежных стран предусматриваются различные подходы к определению места и роли международного права, его влияния на национальное законодательство, их соотношения. В юридической литературе находят свое развитие и обоснование как дуалистическая, так и монистическая концепции взаимодействия международного и внутреннего права. При этом в рамках монистической концепции выдвигались два основных тезиса: 1) приоритет имеет внутригосударственное право; 2) приоритет имеет международное право. Идея верховенства международного права получила широкое развитие после Второй мировой войны. В зависимости от того, какое место в системе права занимают международные нормы, государства можно классифицировать следующим образом: 1) международные нормы имеют конституционный статус; 2) статус международных норм выше обычного закона; 3) международные нормы соответствуют обычному закону. Вопрос о соотношении международного и национального (внутригосударственного) права решен в Конституции Республики Беларусь и текущем законодательстве Республики Беларусь следующим образом. В соответствии со статьей 8 Конституции Республики Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства. При этом не допускается заключение 114 международных договоров, которые противоречат Конституции. Эта фундаментальная норма свидетельствует о стремлении законодателя строить независимое государство на правовых демократических принципах. Здесь есть несколько аспектов. Признание приоритета общепризнанных принципов международного права означает не что иное, как определение вектора развития всей правовой системы. Именно в этом смысле следует понимать запись “обеспечивает соответствие им законодательства”. С учетом общепризнанных принципов международного права должно осуществляться “наполнение” конституционных норм, определение их содержания. В нашем законодательстве до недавнего времени не было общей формулировки, согласно которой международные договоры, заключенные в соответствии с конституционной процедурой, составляют неотъемлемую часть белорусского права и республиканского законодательства. В отдельных правовых источниках (кодексах, законах) иногда подчеркивалось верховенство международного договора по отношению к конкретному нормативному акту. Законом от 23 июля 2008 г. "О международных договорах Республики Беларусь" предусмотрена определенная процедура имплементации международных договоров во внутреннее законодательство. Важно иметь в виду, что согласно ст. 33 Закона нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Принципы международного права отличаются от норм международного права степенью обобщенности и юридической силой. Как справедливо отмечается в юридической литературе, для принципов международного права характерна высшая степень нормативной обобщенности, то есть 115 общепризнанные принципы являются такими нормами международного права, которые разделяются мировым сообществом, обладают высшей степенью обобщенности и нормативности, что означает предопределение ими содержания других норм международного права. Общепризнанные принципы не сформулированы в едином международном акте. Некоторые из них названы в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., другие — в Хельсинкском заключительном акте и иных международных договорах и обычаях. (В нашей Конституции некоторые из них содержатся в статье 18.) С учетом двух тенденций — глобализации и регионализации — к общепризнанным принципам в сфере обеспечения прав и свобод человека следует относить и те из них, источником которых являются важнейшие международно-правовые акты, составляющие международный Билль о правах человека. Наша посредством правовая традиция использования интеграции соответствующей международного процедуры договора (ратификация, присоединение, утверждение) предопределяет место международного договора в зависимости от места, которое занимают законы о ратификации договоров. (После принятия 15 марта 1994 г. Конституции автором неоднократно указывалось на неконституционность практики, в соответствии с которой международные договоры ратифицировались не законами, а постановлениями Верховного Совета, которые подписывал его Председатель (так продолжалось около двух лет)1. Согласно части третьей статьи 8 и части четвертой статьи 116 Конституции они носят подконституционный, но надзаконный характер, включая кодексы и программные законы (их два), то есть обладают и по отношению к последним более высокой юридической силой. При этом даже в случае расхождения норм международных договоров и новых законов См.: Василевич Г.А. Конституция и международные договоры // Рэспубліка. 1994. 9 кастр.; Василевич Г.А. Парламент Республики Беларусь. Конституционно-правовой аспект. Минск: Право и экономика, 1995. С. 173. 1 116 общепринятое правило о том, что новый закон отменяет старый, не применяется, то есть в случае расхождения данных актов приоритетом пользуются нормы международных договоров. По существу, здесь должен действовать принцип lex specialis. Указанный принцип должен быть соблюден, даже если в новом законе прямо сказано о его верховенстве по отношению к международному договору. Исключение, как уже отмечалось, возможно при установлении в законе большего объема гарантий. При этом, по мнению автора, исходя из закрепленного в самой Конституции верховенства общепризнанных принципов международного права, можно сделать вывод, что толкование конституционных норм должно происходить именно с учетом определенного этими принципами вектора развития законотворческой и правоприменительной деятельности, смысла, придаваемого международным документам. В то же время смысл, содержание и применение законов, деятельность органов государственной власти также должны определяться как общепризнанными принципами, так и ставшими обязательными для Беларуси нормами международных договоров. Это может быть успешно реализовано в силу почти полного воспроизведения в конституционном тексте основных идей и положений международных документов, составляющих международный Билль о правах человека. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН (1970 г.), закреплено положение о том, что при толковании и применении изложенные в ней принципы являются взаимосвязанными и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов (например, права человека и территориальная целостность). В соответствии со статьей 116 Конституции Республики Беларусь по предложению уполномоченных на то субъектов Конституционный Суд дает заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств 117 нашей страны Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Важно Республики подчеркнуть, Беларусь что подлежат ратификации Национальным международные договоры собранием Республики Беларусь, в которых предусмотрена их ратификация, как единственный способ выражения согласия на обязательность международного договора; устанавливаются иные правила, чем те, которые содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента Республики Беларусь, предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь; о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами; об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях. Как отмечалось, ратификация международного договора Республики Беларусь осуществляется в форме закона, который возводит международный договор в ранг актов, стоящих над обыкновенными законами. Важность определения места международных договоров в иерархии правовых актов состоит в том, что в них часто содержатся нормы о дополнительных гарантиях прав и свобод человека. В своих публикациях автор неоднократно отмечал, что проверка Конституционным Судом конституционности может касаться и международных документов (договоров, соглашений и др.), еще не вступивших в силу для Республики Беларусь. Кроме того, речь идет об их сопоставлении (проверке) на предмет соответствия не только ратифицированным актам, но и международным договорам, ставшим обязательными иным способом. Ведь согласие Республики Беларусь на обязательность для нее международного договора может быть выражено путем утверждения договора, присоединения к нему либо другим способом, о котором условились договаривающиеся стороны. Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда 118 Республики Беларусь установлено, что Конституционный Суд Республики Беларусь наряду с полномочиями, установленными Кодексом о судоустройстве и статусе судей, по предложению Президента Республики Беларусь излагает позицию о конституционности международных договоров – до подписания Президентом нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров. В связи с этим допустимо внесение на рассмотрение Конституционного Суда предложения о проверке соответствия не только Конституции, но и международным актам, ставшим обязательными для Республики Беларусь в результате ратификации, утверждения, присоединения и т.п., тех международных документов, которые еще не обрели такую силу, то есть не стали до выполнения соответствующей процедуры обязательными для нашего государства. Это позволит обеспечить системность международных договоров, устранить возможные противоречия между их нормами. В принципе нельзя исключать и такой ситуации, когда прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь будет вызвано решением Конституционного Суда Республики Беларусь. Однако и Конституционный Суд, и органы, в компетенцию которых входит принятие решения об обязательности международного договора для Республики Беларусь, должны исходить из того, что такая процедура (прекращение или приостановление действия международного договора) должна осуществляться в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права, то есть здесь можно говорить о “связанности” такого решения Конституционного Суда. Позиция по данной проблеме была изложена автором еще несколько лет назад. Необходимо повысить эффективность судебной защиты прав и свобод граждан, закрепленных в международных договорах Республики Беларусь. В соответствии со статьей 112 Конституции Республики Беларусь, если суд (общий или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции, он должен принять 119 решение в соответствии с Конституцией и поставить в установленном порядке (обратившись в Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд) вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Аналогичное правило должно действовать и в случае выявления расхождений между вступившими в силу международными договорами и иными правовыми актами (законами, декретами, указами и др.). Причем внедрение на практике такого правила не требует специального законодательного урегулирования. К этому по существу обязывает содержание статей 8, 112, 116, 137, 142 Конституции, а также некоторых других актов законодательства. Еще в начале 1990-х годов автором подчеркивалась необходимость утверждения и в законодательстве, и на практике, прежде всего судебной, правила о приоритете норм международного права по отношению к иным актам.1 Дать принципиальный толчок формированию соответствующей административной и судебной практики могло бы рассмотрение на пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь вопросов о практике применения судами норм международных договоров. К сожалению, в настоящее время суды практически не выносят решения со ссылками на нормы Конституции Республики Беларусь и международных договоров. В юридической непосредственного литературе применения существуют норм споры ратифицированных по поводу государством международных договоров, в том числе и многосторонних. В этой связи можно выделить две основные группы международных договоров. Для первой характерно то, что не требуется принятие каких-либо законодательных актов. Для второй обязательно принятие внутригосударственных актов в целях их реализации. Придерживаюсь позиции авторов, которые рассматривают в качестве самоисполняемых те договоры, которые касаются прав и свобод граждан. 1 (Безусловно, в некоторых случаях Василевич Г.А. Конституция и международные договоры // Рэспубліка. 1994. 9 кастр. требуется принятие 120 соответствующих нормативных актов, однако это должно вытекать из самого договора.) Конституционный Суд Беларуси в период работы с 1997 по 2008 гг. обычно исходил из того, что нормы таких международных договоров Республики Беларусь должны действовать в стране непосредственно. Известно, что позиция некоторых других стран (например, США) иная. Верховный Суд этой страны в свое время установил, что международное право является частью права страны, которое должно определяться и применяться судами каждый раз, когда связанные с ним вопросы права представлены на его рассмотрение. В этих делах, если нет договора или регулирующего акта исполнительной власти, судебного решения, то можно обращаться к обычаям и обыкновениям цивилизованных стран1. Вопрос о прямом действии норм международных договоров не праздный, так как не всегда признается, что даже нормы Конституции имеют непосредственный характер действия, обладая при этом верховенством и высшей юридической силой по отношению ко всем иным актам внутреннего законодательства. В пользу вывода о том, что нормы международных договоров порождают права и обязанности для граждан Беларуси свидетельствуют закрепленные не только в Конституции (см. статьи 8, 116 и др.), но и в актах текущего законодательства правила об их приоритете при расхождении норм национального законодательства и международных актов. Возможности Конституционного Суда Республики Беларусь в утверждении верховенства норм международного права должны быть использованы более эффективно. В этом убеждает законодательство и опыт других стран. Например, согласно Конституции Германии (статья 100) в случае возникновения сомнения относительно того, является ли норма международного права составной частью федерального права и порождает ли 1 Василевич Г.А. Конституция и международные договоры // Рэспубліка. 1994. 9 кастр.; Зимненко Б.Л. Соотношение общепризнанных принципов и норм международного права и российского права // Международное право. 2000. № 2. С. 54 121 она непосредственно права и обязанности для индивида, суд должен получить решение Федерального конституционного суда. Исходя из положений нашей Конституции, можно было бы через проверку Конституционным Судом актов текущего законодательства на соответствие обязательным для Беларуси международно-правовым документам решать этот вопрос. В целом, по мнению автора, следует шире использовать право Конституционного Суда по превентивному контролю за конституционностью подписанных международных договоров (до их ратификации). При этом не Министерство юстиции, а Конституционный Суд должен давать соответствующее заключение. Возникает вопрос о том, какая норма должна действовать в случае расхождения Конституции и международного договора, в том числе и международного пакта, которые заключены (вступили в силу) до введения в действие 30 марта 1994 г. Конституции. Ведь в статье 8 Конституции установлен запрет на заключение договоров, противоречащих Конституции, то есть эта норма устремлена в будущее. Что же касается ранее заключенных договоров, то можно учитывать требования статей 137 и 142 Конституции: акты, действовавшие на территории Республики Беларусь до введения в действие Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции. Однако при этом есть нюансы, которые должны учитываться: обычно нельзя ссылаться на неисполнение норм международного права, мотивируя это особенностями национального законодательства. Предшествующая практика работы Конституционного Суда Республики Беларусь убеждает в его отношении к международным документам как юридически обязательным для нашего государства документам, следование которым позволяет ускорить демократические преобразования. Конституционный Суд является тем органом, который опирается при принятии решений на нормы международных договоров. В большинстве своих решений он использует нормы Всеобщей декларации прав человека, двух важнейших международных пактов — о гражданских и политических правах; 122 об экономических, социальных и культурных правах; многие документы ООН, Международной организации труда. В принятых в 1997-2008 гг. решениях Конституционного Суда имеется около 100 ссылок на Всеобщую декларацию, вышеназванные международные пакты. Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах. Конвенцию о правах ребенка, Конвенцию о статусе беженцев, Протокол, касающийся беженцев, Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, Основные принципы, касающиеся роли юристов, принятые восьмым конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, утвержденные резолюцией ЭКОСОС, Декларацию о территориальном убежище, Конвенции и Рекомендации МОТ и др. Международно-правовые документы выступали в качестве дополнительного аргумента лишь тогда, когда имелось неполное их совпадение с конституционным текстом. Конституционный Суд Республики Беларусь эти нормы и в качестве самостоятельного правового обоснования. Можно отметить очевидную целесообразность существования в СНГ особых соглашений в области прав и свобод человека, поскольку вместе с европейской и международной системами защиты прав человека они помогают защищать людей, проживающих на территории бывшего СССР. Конституционный Суд Республики Беларусь неоднократно обращался к анализу этих документов, формируя собственную позицию. Наряду с этим Конституционный Суд часто обращается и к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которой руководствуется в своей деятельности Европейский Суд по правам человека. По сути, она является международным стандартом в области обеспечения и соблюдения прав и свобод человека, выполнения обязанностей гражданами. Решения, которые принимает Европейский Суд, — это по существу толкование данной Конвенции, разъяснение ее положений и смысла. Можно утверждать, 123 что вердикт Европейского Суда является ориентиром и для тех стран, которые не являются членами Совета Европы, но стремятся вступить в него. Все решения, которые Конституционный Суд принимал за последние годы, основывались не на политических пристрастиях судей, а исключительно на нормах Конституции, международного права, на судебных прецедентах, в том числе создаваемых Европейским Судом, а также на решениях ранее действовавшей Европейской Комиссии по правам человека. Это влияло на позицию Конституционного Суда по многим вопросам, например, на определение объема права граждан на судебную защиту. Так, еще в конце 90-х годов прошлого столетия оно было во многом ограничено, обставлено различного рода препонами. Суды нередко отказывались принимать обращения граждан, если спор был рассмотрен в вышестоящей инстанции. К тому же существовало немало пробелов и в законодательстве. Например, статья 209 Уголовно-процессуального кодекса предусматривала возможность прекращения производства по уголовному делу органами предварительного следствия, и обжаловать это решение можно было только прокурору (гражданин не всегда мог быть согласен с основаниями прекращения производства по делу). Отсутствие права на защиту в суде противоречило Конституции. К большому сожалению, отечественная судебная практика не всегда была адекватна конституционной норме. Конституционный Суд в ряде своих решений отметил следующее: право на судебную защиту является неотъемлемым и не может быть ограничено. Гражданин имеет право на судебную защиту и в том случае, если предусмотрен альтернативный порядок разрешения спора, когда человек обратился в вышестоящий орган. Это ни в коем случае не должно исключать судебной защиты. Конституционный Суд внимательно изучал подходы, закрепленные в решениях международных структур, в том числе и в актах Европейского Суда, относительно сроков содержания под стражей лиц во время предварительного следствия. Это беда многих государств, когда люди длительное время находятся в местах предварительного заключения, истекают все мыслимые и 124 немыслимые сроки, и только затем дело доходит до приговора и уже осужденные направляются в исправительные учреждения. Конституционный Суд вынес заключение, согласно которому основания содержания под стражей могут также подлежать судебной проверке. Показательно, что с самого начала Конституционный Суд получил в этом вопросе полную поддержку Прокуратуры Республики Беларусь. Одним из таких показательных было решение от 9 июля 1997 г. о соответствии некоторых норм Уголовного кодекса Конституции и Международному пакту о гражданских и политических правах. Речь шла о придании закону обратной силы. Конституционный Суд признал недопустимым придавать обратную силу закону, усиливающему уголовную ответственность. Положения Международного пакта о гражданских и политических правах свидетельствуют, что даже чрезвычайное положение в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, не может служить основанием для какихлибо отступлений от ряда статей Пакта, в том числе и от статьи 15, закрепившей правило обратной силы уголовного закона, установившего более легкое наказание. Конституционный Суд, исходя из положений международных документов, много делал для того, чтобы сформировать объективные условия для беспристрастности и доступности правосудия, разграничения функции обвинения и правосудия. При этом Конституционный Суд анализировал не только Конституцию, вышеназванный Международный пакт, но и такой документ, как Процедура эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, утвержденных резолюцией Экономического и Социального Совета ООН, которыми предусмотрено, что ни от одного судьи не требуется выполнение функций, не совместимых с принципами независимости судебных органов, обеспечения права на квалифицированную юридическую помощь, недопустимость принуждения к свидетельствованию против себя или к признанию себя виновным. 125 В одном из своих решений Конституционный Суд подтвердил право при рассмотрении любого предъявленного уголовного обвинения на достаточное время и возможность подготовки своей защиты и сноситься с выбранным им самим защитником, быть судимым без неоправданной задержки. Исходя из содержания нашей Конституции, Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах нами вынесено решение по вопросу о конституционности некоторых положений Гражданского процессуального кодекса, в соответствии с которыми решения всех судов, кроме решений Верховного Суда, могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами и другими лицами, участвующими в деле, или опротестованы прокурором в десятидневный срок со дня объявления решения. Очень сложным было дело об оказании юридической помощи, в том числе и осужденным. При его рассмотрении также учитывались существующие международные стандарты. С учетом решений Европейской Комиссии по правам человека вынесено решение по вопросу о праве граждан на альтернативную воинскую службу. В другом деле, касающемся свободы выезда за рубеж и возвращения в Республику Беларусь (речь идет о проставлении в паспортах соответствующих отметок), Конституционный Суд основывался на положениях статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, согласно которым право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые не только предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения или прав и свобод других, но и совместимы с признаваемыми в этом Пакте другими правами (пункт 3). Вынося решение о сроках административного задержания в соответствии с частями первой и третьей статьи 242 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, Конституционный Суд ориентировался на 126 статью Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. На основании соответствующего акта, принятого Министерством внутренних дел, граждане получили право пользоваться услугами адвоката в условиях, которые исключают прослушивание их разговора. При вынесении соответствующего решения Конституционный Суд руководствовался Сводом принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, утвержденным резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 9 декабря 1988 г., который устанавливает: задержанное лицо имеет право на получение юридической помощи со стороны адвоката (принципы 11, 17); задержанное или находящееся в заключении лицо имеет право связываться и консультироваться с адвокатом, для этого ему предоставляются необходимое время и условия для проведения таких консультаций; право задержанного или находящегося в заключении лица на его посещение адвокатом, на консультации и на связь с ним, без промедления или цензуры и в условиях полной конфиденциальности, не может быть временно отменено или ограничено, кроме исключительных обстоятельств, которые определяются законом или установленными в соответствии с законом правилами, когда, по мнению судебного или иного органа, это необходимо для поддержания безопасности и порядка; свидания задержанного или находящегося в заключении лица с его адвокатом могут иметь место в условиях, позволяющих должностному лицу правоохранительных органов видеть их, но не слышать (принцип 18). В условиях трансформации белорусского общества, укрепления независимости, обновления текущего законодательства важной является норма Всеобщей декларации о том, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие 127 установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Аналогичное право содержится в статье 23 Конституции, что позволяет Конституционному Суду внедрять в практику принцип соразмерности ограничений прав и свобод достигаемым правомерным целям. Нормы о недопустимости дискриминации учитывались при принятии решения о незаконности ограничения в приеме на работу или на учебу в зависимости от места жительства, о равной оплате за равный труд, о получении льгот теми гражданами, которые заслужили это, выполняя свой служебный долг. Исходя из международных стандартов, принимались решения о правах беженцев. Благодаря решениям Конституционного Суда, в пять раз была уменьшена пошлина, уплачиваемая лицом, претендующим на статус беженца при обращении в суд; лицо, попросившее убежище за рубежом, получило право участвовать в президентской избирательной кампании 2001 г. Нацелено на подготовку проекта закона об альтернативной воинской службе решение Конституционного Суда, в котором он со ссылкой на Международный пакт о гражданских и политических правах отметил, что никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору. С учетом закрепления в Международном пакте о гражданских и политических правах права осужденного лица на пересмотр его осуждения и приговора принимались решения по вопросам амнистии. В порядке исполнения одного из решений по данному вопросу досрочно были освобождены более двух тысяч человек, удовлетворяются обращения отдельных категорий осужденных. Нормы Международного пакта о гражданских и политических правах были положены в основу при оценке конституционности закона от 17 мая 1997 г., которым были внесены изменения и дополнения в Уголовный и Уголовно- 128 процессуальный кодексы. Так, согласно пункту 1 статьи 15 Международного пакта о гражданских и политических правах, если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника. В пункте 2 статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах указано, что даже чрезвычайное положение в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, не может служить основанием для каких-либо отступлений от ряда статей Пакта, в том числе и от статьи 15, закрепившей правило обратной силы уголовного закона, устанавливающего более легкое наказание. Пунктом 1 статьи 2 названного Пакта предусмотрено, что каждое участвующее в данном Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в данном Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Благодаря ряду решений Конституционного Суда, приняты меры по дополнительной защите и более широкому использованию белорусского языка. Так, в свое время была предусмотрена административная ответственность за неуважительное отношение к одному из государственных языков, приняты меры по предоставлению абитуриентам бланков с вопросами на белорусском языке при сдаче ими тестирования и др. Аналогично в случае привлечения, например, к административной ответственности по желанию гражданина протокол может заполняться на одном из государственных языков. Проводимый в Конституционном Суде анализ норм международного права и национального законодательства свидетельствует о быстром их сближении в интересах отдельного человека и общества в целом. 129 Анализ актов Президента, Парламента, Правительства, Конституционного Суда Республики Беларусь свидетельствует о том, что государственно-правовая система развивается успешно и динамично, если эти органы действуют строго в рамках предоставленных полномочий, когда приоритетами в их работе являются демократическая Конституция, международные стандарты, право, в основе которого лежит принцип справедливости. § 2. Возможности реализации ЕКПЧ в судебной практике Конституционного Суда Республики и других национальных судов Существуют ли возможности, в том числе и юридические, для применения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ)? Полагаю, что эти возможности есть. Во-первых, текст действующей Конституции Республики Беларусь и текст ЕКПЧ во многом совпадают. Статьи, посвященные правам и свободам человека и гражданина, не всегда полностью дублируют друг друга, но по сути своей эти тексты схожи как редакционно, так и в концептуальном плане. Несколько примеров в этой связи. Статья 2 ЕКПЧ близка по своему содержанию к статье 24 Конституции Республики Беларусь, в которой речь идет о праве на жизнь. В частности, в части третьей этой статьи говорится о том, что смертная казнь существует в виде исключительной и временной меры. Для немецких коллег хочу сказать о том, что в конце мая 2002 г. Парламент провел слушания по проблеме применения смертной казни в Беларуси. Статистика свидетельствует, что в республике наметилась неуклонная тенденция к отмене этого института наказания. Так, в 1997 - 1998 гг. к смертной казни было приговорено соответственно 46-47 человек, а после 2001 г. — в пределах одного десятка: 2001 – 7 человек; 2002 – 4; 2003 – 4; 2004 – 2; 2005 – 2; 2006 – 9; 2007 – 4; 2008 – 2; 2009 (I-е полугодие) - 1. Пока мы не приблизились к выполнению Протокола № 6 к ЕКПЧ, предусматривающего возможность применения 130 смертной казни в военное время или при угрозе войны. Протокол N° 13 к ЕКПЧ идет дальше, то есть не признает существование смертной казни и в военное время, и в период угрозы войны. Но в концептуальном плане эти статьи совпадают. Часть вторая статьи 25 Конституции Республики Беларусь и статья 3 ЕКПЧ, в которой изложена норма о недопустимости применения пыток, бесчеловечного, унижающего достоинство обращения или наказания, также совпадают. О запрете принудительного труда говорится в части четвертой статьи 41 Конституции и в статье 4 ЕКПЧ. Этот ряд сравнений можно продолжать. Большинство статей Конституции Республики Беларусь и статей ЕКПЧ близки по своему содержанию. Таким образом, выполняя предписания конституционных норм, мы тем самым выполняем и положения ЕКПЧ. В то же время Республика Беларусь не является членом Совета Европы, и поэтому в юридическом плане положения ЕКПЧ для нас, строго говоря, не обязательны. Однако закрепление в Конституции Республики Беларусь верховенства права, приоритета общепризнанных принципов международного права предполагает необходимость следования нашего законодательства этим принципам, позволяет нам, формируя позицию судов, в частности Конституционного Суда, ориентироваться на эти европейские ценности и реализовывать их в судебной практике. При этом отступлений от конституционных норм не будет. Наоборот, выполняя предписания Конституции Республики Беларусь и ЕКПЧ, суды нашей страны будут находиться в авангарде правовых реформ, правовых преобразований, что будет способствовать выполнению требований статьи 1 Конституции Республики Беларусь о становлении правового демократического государства в нашей стране. Допустимо говорить о том, что положения ЕКПЧ могут быть реализованы в повседневной практике осуществления правосудия в силу того, что статьи 1, 6, 8 Конституции Республики Беларусь обязывают нас непосредственно ориентироваться на закрепленные в ней ценности. Именно исходя из того, что в ЕКПЧ содержатся наиболее прогрессивные нормы, думаю, что в повседневной практике следует ориентироваться на ЕКПЧ. В научном плане здесь есть повод для спора. Можно ли относить ЕКПЧ к документам, закрепляющим основополагающие конституционные идеи? Содержатся 131 ли в ней общепризнанные принципы права? Что охватывается понятием "общепризнанные принципы": либо это общепризнанные принципы международного права, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека и международных пактах о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, которые подписаны большинством стран мирового сообщества, либо это и те принципы, которые закреплены в региональных документах? Если сопоставить нормы ЕКПЧ и нормы указанных международных пактов, мы не можем сделать вывод, что ЕКПЧ содержит абсолютно все нормы о защите прав человека и гражданина, которые воплощены в вышеназванных международных документах. Нормы ЕКПЧ получили новое содержание благодаря протоколам, которые появились в последующем, после принятия ЕКПЧ. Понимание смысла положений ЕКПЧ, их новое "прочтение" обеспечивается практикой Европейского Суда по правам человека. Работа Европейского Суда по правам человека, его решения, применение ЕКЧП, толкование ее норм Европейским Судом придают ей современное звучание. Известно, что ЕКЧП - живой документ, развивающийся за счет активной деятельности вначале Европейской комиссии по правам человека, затем (после ее упразднения) — за счет активной деятельности Европейского Суда по правам человека. Даже если решение Европейского Суда касается какой-либо конкретной страны, другие государства все равно учитывают это решение для того, чтобы в будущем избежать роли ответчика по аналогичному вопросу. Принятые Европейским Судом решения развивают ЕКПЧ. Они всегда анализируются Конституционным Судом Республики Беларусь (как и решения Европейской комиссии по правам человека) при определении судьями их собственной позиции, когда это относится к предмету рассматриваемого дела в Конституционном Суде Республики Беларусь. Примеры приведу позднее. Хотя непосредственно в тексте наших решений не делается ссылок на то или иное решение Европейского Суда или Европейской комиссии, но дух их решений и 132 идеи, которые сформулированы в решениях этих европейских органов, как я уже отметил, нами учитываются. Думаю, что суды общей юрисдикции могут также ориентироваться на практику Европейского Суда по правам человека и на положения ЕКПЧ, чтобы в правоприменительной практике и прежде всего в судебной практике активно использовались стандарты, которые применяются в Европе. Здесь не должно быть опасений. Это те реалии, к которым судебная практика в нашей республике должна каптироваться, потому что в перспективе видится вступление Республики Беларусь в Совет Европы. И вступление в Совет ЕВРОПЫ произойдет не тогда, когда мы совершим какой-то рывок, какието качественные изменения. Мы должны активизировать свою собственную деятельность. Сейчас необходимо менять подход к праву, отношение к правовым ценностям, чтобы оптимизировать правовую систему, сделать ее более демократичной, развитой, чтобы она действительно была активным элементом совершенствования государственности в Республике Беларусь. ЕКПЧ должна толковаться, и она трактуется так, чтобы гарантировать конкретные и реальные, а не иллюзорные и теоретические права, то есть речь идет о правах человека и гражданина, осуществимых на практике. Конституционный Суд Республики Беларусь в обоснование принимаемых решений как раз и ориентируется на эти реальные права и свободы наших граждан, на те подходы и принципы, действующие нормы, которые содержатся в Конституции, в том числе с учетом требований и этого важнейшего международного документа. Если подытожить, то вполне можно утверждать, что судебная система в Республике Беларусь, опираясь на передовое правосознание, может взять на себя обязательство следовать важнейшим положениям ЕКПЧ. От этого выиграют правовая и государственная системы Республики Беларусь, потому что наши законодательство и практика не так далеки от рекомендаций, которые закреплены в ЕКПЧ. Полагаю, что в настоящее время мы близки к введению моратория на смертную казнь, которое является одним из требований для членства в Совете 133 Европы. Но для вступающих в Совет Европы государств устанавливается определенный срок - 3-5 лет, в течение которых можно окончательно решить эту проблему. В Республике Беларусь предпринимаются шаги для решения проблемы уже в настоящее время. Если Беларусь идет в Совет Европы, то надо руководствоваться тем "уставом", который там есть, потому что, как известно, в чужой монастырь со своим уставом не ходят. Это одно из важнейших требований, которому мы должны следовать, настраиваясь на вступление в Совет Европы. Хочу обратить внимание на отдельные важные аспекты ЕКПЧ для их реализации в судебной практике нашей страны. Конечно, относительно права на справедливое судебное публичное разбирательство могут быть изъятия. И ЕКПЧ допускает изъятия из требования публичности судебного разбирательства. Полагаю, что законодательство Беларуси не отступает от важнейших принципов и подходов, которые сформулированы в ЕКПЧ и в решениях Европейского Суда по правам человека. Обратимся к положениям статьи 6 ЕКПЧ. Согласно части первой указанной статьи каждый человек имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявляемого ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым судом, созданным на основании закона. Эти положения очень сходны с положениями статьи 60 Конституции Республики Беларусь. Сформулированный в статье 6 ЕКПЧ принцип позднее был дополнен в статьях 2, 3 и 4 Протокола № 7 к ней, где говорится о правах лица, в отношении которого возбуждено уголовное дело. Каждый термин, каждая фраза статьи 6 имеет свою смысловую нагрузку. Во-первых, проблема доступа к правосудию. Еще в 1997-1998 гг. и в законодательстве Республики Беларусь, и на практике существовали ограничения доступа к правосудию при реализации нрава на судебную защиту. Серией своих решений Конституционный Суд снял эти ограничения, хотя законодательство содержало совершенно иной подход, часто предусматривая возможность обжалования тех или иных действий только в вышестоящие в порядке подчиненности органы, в органы 134 прокуратуры, в иные государственные органы, но не в суд. В этой связи следует отметить позицию Прокуратуры Республики Беларусь. Когда готовились эти решения и выяснялась позиция многих государственных органов посредством рассылки запросов, Прокуратура поддержала прогрессивные подходы, что суды должны руководствоваться положениями международных документов, положениями Конституции, которыми закреплено право на судебную защиту. Объем этого права должен быть проанализирован, при этом можно говорить и о некоторых изъятиях. Пример из этой области, хотя и несколько иного свойства, но характеризующий наше отношение к реализации этой конституционной нормы, как и нормы Конвенции. Многим известен, думаю, вопрос о праве осужденных на судебное обжалование наложенных взысканий. Их наличие препятствует праву воспользоваться законами об амнистии. Нормами Уголовно-исполнительного кодекса не предусмотрено право этих лиц, в частности лиц, которым определена мера наказания в виде лишения свободы, обжаловать решение администрации учреждения о наложении взыскания в суд. Полагаем, что статья 60 Конституции предоставляет право и этим лицам на судебную защиту. Существует несоответствие между этим Кодексом и конституционной нормой. По нашему мнению, имеется пробел непосредственно в Уголовно- исполнительном кодексе, несмотря на то, что это - новый Кодекс. В статье 1 данного Кодекса прямо предусмотрено, что Республика Беларусь берет на себя обязанность обеспечивать действие, применение и реализацию не только общепризнанных принципов, но и норм международного права. Хотелось бы обратить внимание, что Конституция не обязывает нас обеспечивать действие норм международного права. Статья 8 Конституции говорит об общепризнанных принципах международного права, о правовых идеях. Указанный Кодекс правомерно пошел дальше. Это еще одна грань данной проблемы. Необходимо исполнять положения статьи 60 Конституции, предусматривающей право в судебном порядке отменять взыскания, которые 135 были наложены на гражданина, совершившего преступление. Дело общего суда — принять решение. Он может согласиться или не согласиться с принятым решением администрации учреждения. В данном случае, наверное, необходимо говорить о том, что суды уклоняются на практике от решения острой проблемы защиты конституционного права конкретных граждан (в Конституционный Суд по данному вопросу поступило много обращений от граждан). Такая практика судов общей юрисдикции ставит заслон на пути реализации и конституционной нормы, и нормы ЕКПЧ для тысяч граждан. У нас только в местах лишения свободы находится более тридцати тысяч человек. Есть еще другие лица, которым определена мера в виде исправительных работ, ограничения свободы и т.п. Любое действие со стороны тех или иных должностных лиц, выразившееся в назначении наказания, Конституция позволяет обжаловать в судебном порядке. Убежден в этом. Часто ссылаются на отсутствие закрепленной законом процедуры: есть право, но нет процедуры. Полагаю, что процедура должна вырабатываться судебной практикой, судами общей юрисдикции. Тот же факт, что не реализованы конституционные нормы, говорит о том, как конституционные положения исполняются ненадлежащим образом. Кроме того, в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" предусмотрены нормы о применении правовых правил в порядке аналогии — аналогии закона, аналогии права. По закону не допустима аналогия права и аналогия закона при привлечении к уголовной и административной ответственности. Если, конечно, не признавать то обстоятельство, что Гражданский процессуальный кодекс предусматривает процедуру, а исходить из того, что он не определяет механизм обжалования неправомерных действий должностных лиц. Пробелы в законодательстве можно восполнить по аналогии с нормами ГПК, безусловно, исходя из целей, которые ставятся перед судами. Мы надеемся, что решения Конституционного Суда по этим вопросам будут реализованы, поскольку это - показатель того, что и данная категория наших 136 граждан может в полной мере воспользоваться правом: на судебную защиту, в том числе лица, совершившие преступления. Граждане Республики Беларусь должны пользоваться всеми правами, которые сформулированы и в нашей Конституции, и в ЕКПЧ, и определены Европейским Судом по правам человека. Какие-то изъятия из этого права на судебную защиту могут существовать, поскольку право на правосудие не является абсолютным в уголовно-правовой и гражданско-правовой системах. Однако они не распространяются на ситуацию с наложением взысканий на осужденных. Более того, после внесения дополнений в процессуальное законодательство эти лица будут иметь право защитить свое право в суде, если соответствующие правоотношения возникли после вступления в силу Конституции, то есть с 30 марта 1994 г. Прежде всего речь идет о тех лицах, которые желали воспользоваться судебной защитой, и им было в этом отказано. Восполнение пробелов в законодательстве - тема очень интересная и важная. Европейский Суд восполняет пробелы европейского позитивного права таким образом, чтобы цель Конвенции была достигнута. Как действовать Конституционному Суду и общим судам в данной ситуации, когда в законодательстве Республики Беларусь существуют пробелы и противоречия? Руководствоваться положениями статьи 5 Гражданского кодекса и статьи 72 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" о возможности применения тех или иных норм по аналогии. Это - обязанность судов. В Конституционном Суде Республики Беларусь рассмотрено дело, касающееся права граждан на замену воинской службы альтернативной гражданской. Принимая данное решение, Конституционный Суд ориентировался на решение Европейской комиссии по правам человека (до прекращения своей деятельности она вынесла несколько решений в этой части) и на практику Европейского Суда по правам человека. Законодательством вопрос этот был урегулирован не очень четко. Хотя, если решать ту или иную ситуацию в пользу гражданина, а в случае сомнения так оно и должно быть, то ее следует решать с точки зрения максимальной защиты прав гражданина. 137 Почему? Потому что в статьях 1 и 4 Закона "О всеобщей воинской обязанности и военной службе" (в настоящее время Закон "О воинской обязанности и воинской службе") прямо зафиксировано право граждан на замену воинской службы альтернативной. Этот Закон был принят в 1992 г., т.е. еще до принятия Конституции Республики Беларусь (15 марта 1994 г.). Судебная практика шла по другому пути. Когда Конституционный Суд принимал решение, подтверждающее право граждан на замену воинской службы гражданской, то действовал весьма взвешенно. Мы не могли дать необоснованное право любому, кто заявит о том, что он по каким-либо своим соображениям (религиозным, политическим) не желает брать в руки оружие, дать право уклониться от конституционных несения норм воинской и службы. названного Но, Закона, исходя Закона из анализа "О свободе вероисповеданий и религиозных организациях", поддержали право тех людей, которые в силу религиозных убеждений не желают брать в руки оружие. И самое интересное заключается в том, что негосударственные органы пошли по пути признания такого права. Ежегодно около 200 человек проходят службу в железнодорожных войсках. Они не приносят присягу, не берут в руки оружие, освобождаются от некоторых других воинских обязанностей. Достаточно сказать, что даже Министерство обороны согласилось с тем, что такая проблема существует. соответствующего Сейчас закона, необходимо чтобы снять ускорить всякие споры. принятие Заслуга Конституционного Суда состоит в том, что он, обобщив обращения граждан, обратил внимание государственных органов на необходимость решения этой проблемы. Насколько мне известно, лица, которые действительно имеют основания для освобождения от воинской службы, теперь не приговариваются к лишению свободы. Часть проблемы решена. Мы считаем, что в интересах государства ее следует решить на законодательном уровне. Проект соответствующего закона уже подготовлен. В настоящее время идет анализ, прогнозируются последствия принятия этого закона. 138 Второй аспект — право на осуществление судебного разбирательства в разумные сроки. Для присутствующих не является секретом, что судебная волокита имеет место. Об этом знает и руководство Верховного Суда, руководители других судебных инстанций, которые постоянно уделяют этому внимание: требуют от судей, чтобы это явление было преодолено, чтобы суды рассматривали дела в установленные сроки. Но пока сохраняются судебная волокита и затягивание вынесения решений. В соответствии с ЕКПЧ и принимаемыми на ее основе решениями Европейского Суда общепризнано на европейском уровне, что важнейшим принципом правового государства является осуществление судебного разбирательства в разумные сроки. Известно изречение: правосудие должно быть скорым, ибо промедление есть отказ в правосудии. Европейский Суд отвергает оправдания, касающиеся: нехватки судей, средств и т.п. Названный Суд подходит к определению понятия "разумный срок" дифференцированно — решающее значение имеют сложность дела, деятельность компетентных органов и др. В сфере уголовного права отсчет "разумного срока", согласно пункту 1 статьи 6 ЕКПЧ, может начаться со дня, когда лицу предъявлено обвинение. Этот срок может начать течь и ранее с момента передачи дела для рассмотрения в компетентный суд. Так, в решениях Европейского Суда точкой отсчета соответственно были день ареста, дата, когда лицо было официально предупреждено, что уголовное преследование возможно, а также день начала предварительного следствия. В практике Конституционного Суда есть дела, касающиеся сроков содержания лица под стражей в предварительном заключении. В конце 1999 г. мы рассматривали конституционность статьи 92 Уголовно-процессуального кодекса о сроках содержания под стражей. Самое парадоксальное и интересное - это то, что когда мы стали анализировать нормы УПК и практику их применения, то обнаружили, что по истечении одного года и пяти месяцев, когда должно быть закончено следствие и предъявлены материалы для ознакомления (максимальный срок содержания под стражей был установлен в полтора года), должно быть предъявлено обвинение, затем лицо в течение 139 месяца (может быть, более месяца — условно) будет знакомиться с материалами дела. Однако оказалось, что нет правового документа, на основании которого лицо находится под стражей по окончании полутора лет. По нормам старого УПК санкционирование пребывания под стражей осуществляется органами прокуратуры, должностными лицами прокуратуры только до полутора лет. Благодаря решению Конституционного Суда, ориентированному на международную практику, на стандарты, выработанные Европейским Судом, наше новое уголовно- процессуальное законодательство было усовершенствовано так, чтобы сроки содержания под стражей, а в конечном итоге и срок судебного разбирательства были оптимальными. По новому законодательству максимальный срок содержания под стражей может быть не более двух лет. Это сопоставимо с той практикой, которая существует и в странах Западной Европы. Говоря о сроках расследования уголовных дел, необходимо отметить, что затягивание судебного разбирательства на неделю, на месяц, на несколько дней, именно необоснованное затягивание, будет означать, что судебное разбирательство проводится в "неразумные" сроки, не в те сроки, которые должны быть обеспечены и законодательством, и практикой. Европейский Суд не определил для усиления понятия "разумные сроки", что для той или иной категории дел необходимо отвести столько-то времени, для другой — столько-то. Нет, все решается дифференцированно. В свое время Конституционный Суд вносил в Палату представителей предложения о совершенствовании нашего Кодекса об административных правонарушениях, в частности норм, содержащихся в статьях 242, 240 этого Кодекса, где идет речь об административном задержании, по срокам составления протокола, направления этого протокола компетентному органу для наложения административного взыскания, с тем чтобы эти вопросы решались без промедления. Более того, можно отметить, что не только судами и правоохранительными органами нарушаются те сроки, которые действительно являются разумными для того или иного разбирательства, — иные органы также нередко рассматривают обращения граждан, юридических лиц в "неразумные" сроки, превышая допустимые сроки. В этом случае можно вести речь об ответственности, в том числе о материальном 140 возмещении морального вреда, причиняемого лицу. В Законе "Об обращениях граждан" предусмотрено право гражданина на возмещение морального вреда в связи с тем, что его обращение было рассмотрено с опозданием, с превышением установленных сроков. На прием в Конституционный Суд явился гражданин с папкой внушительных размеров, в которой была подшита вся его переписка с государственными структурами за восемь лет. Вопрос шел о пенсионном обеспечении. Гражданин получал отписки или необоснованные ответы. В итоге, когда он приобретал справку, которая от него требовалась, оказывалось, что эта справка вовсе не нужна. Мы считаем, что у этого лица было право на возмещение морального вреда. К сожалению, судебная практика шла по иному, ошибочному, пути, не обеспечив исполнение статьи 61 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. Несколько слов о праве на получение юридической помощи. Эта проблема тоже была предметом рассмотрения в Конституционном Суде. Мы приняли целую серию решений, посвященную реализации конституционного права граждан на получение юридической помощи. В том числе, решали вопросы прикладного характера: может ли выступать в качестве защитника близкий родственник лица, совершившего преступление (в нашем законодательстве такое право предусмотрено)? Может ли гражданин воспользоваться услугами адвоката или иного своего представителя, заключая трудовой договор, проводя непосредственно переговоры по содержанию трудового договора? Подытоживающим документом было наше решение от 5 октября 2000 г. о практике исполнения решений Конституционного Суда, принятых в 1999 - 2000 гг. в части реализации положений статьи 62 Конституции. Считаю, что заслуга Конституционного Суда в тот период состоит в том, что мы в определенной мере изменили правоприменительную практику. В качестве примера назову постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 5 марта 2002 г. "О мерах по пресечению режима содержания задержанных и заключенных под стражу в изоляторах временного содержания". В этом году Министр внутренних дел принял соответствующее постановление, согласно которому лицо, задержанное, находящееся в изоляторе временного содержания, и адвокат могут 141 беседовать в таких условиях, чтобы не было известно содержание их бесед. Конституционный Суд эту проблему решал еще три года назад. И практика после наших решений стала меняться. "Завершающим аккордом" по исполнению нашего решения явилось это постановление. Это — тоже стандарты, которые закреплены на международном уровне. Полагаем, что национальные суды (суды общей юрисдикции, хозяйственные) вполне могли бы внести своей весомый вклад в "освоение" положений международных документов в области прав и свобод человека, если бы проанализировали существующую в этой области практику и на уровне постановлений пленума приняли соответствующие решения. Высшим Хозяйственным Судом такая практика по отдельным граням этой проблемы анализировалась, и постановления принимались. Было бы неплохо, если бы и для общих судов был определен соответствующий ориентир на применение важнейших международных пактов, в том числе и на реализацию ЕКПЧ, содержание которой мы сегодня анализируем и которая действительно является важнейшим! документом, положения которого мы не можем рассматривать в отрыве от практики Европейского Суда. Думаю, что судебная система Республики Беларусь будет все больше обращаться к практике Европейского Суда по правам человека, потому что его решения - это стандарты для национальных судов Европы. §3. Учредительные договоры и национальные конституции: опыт Европы и СНГ C конца прошлого столетия человечество является свидетелем двух, казалось бы, взаимоисключающих процессов: 1) распада федеративных государств (СССР, Югославия, Чехословакия) и появление самостоятельных 142 национальных государств; 2) углубление процесса европейской интеграции, по многим направлениям имеющей много общего с федерацией. Опыт развития Европейского сообщества, а в настоящее время Европейского Союза свидетельствует о том, что здесь реально действует принцип, в соответствии с которым учредительные договоры обладают верховенством даже по отношению к национальным конституциям. Это позволяет гражданам государств, входящих в Европейский Союз, при необходимости отстаивать в Европейском Суде те свои права, которые вытекают не из национальных конституций, а из международных договоров, действующих в рамках данной международной организации. Существенным шагом на пути к углублению европейской интеграции является подготовка Конституции Европы. В ней закрепляются важнейшие фундаментальные ценности и принципы. Так, согласно проекту следуя принципу верного сотрудничества, Союз и Государства – члены содействуют друг другу на основе полного взаимного уважения в выполнении задач, вытекающих из Конституции. Государства – члены должны способствовать достижению задач Союза и воздерживаться от любых мер, которые могут подвергнуть опасности достижение целей, изложенных в Конституции. Интересно и весьма поучительно для государств СНГ предполагается определять компетенцию Союза по Конституции Европы. Пределы компетенции Европейского Союза определяются принципом предоставления полномочий. При этом использование компетенции Союза определяется принципами субсидиарности и пропорциональности. В соответствии с принципом предоставления полномочий Союз должен действовать в рамках полномочий, предоставляемых ему государствами – членами для достижения целей, определенных в Конституции. Полномочия, не предоставляемые Союзу Конституцией, остаются за государствами – членами. В соответствии с принципом субсидиарности, в сферах, которые не подпадают под его исключительную компетенцию, Союз должен действовать только лишь в том случае, если цели намеченного действия не могут быть достигнуты в 143 достаточном объеме государствами – членами, как на центральном, так и на региональном и местном уровнях, но по причине масштаба и последствий предложенного действия, могут быть лучшим образом достигнуты на уровне Союза. В соответствии с принципом пропорциональности содержание и форма действия Союза не должны превышать необходимых пределов для достижения целей Конституции. Конституция и право, принимаемое институтами Союза при осуществлении предоставленных им полномочий, обладают верховенством по отношению к праву государств – членов. Государства – члены принимают все необходимые меры, общие и частные, для обеспечения выполнения обязательств, вытекающих из Конституции или актов институтов Союза. В сравнении с устоявшимся цивилизованным подходом европейских государств к исполнению взаимных международных обязательств этого нельзя сказать о “традициях”, складывающихся в рамках СНГ (как в целом, так и в отношении двусторонних или многосторонних договоров). Уже изначально заключенное 8 декабря 1991 года соглашение о создании Содружества Независимых Государств не соблюдалось и не соблюдается в настоящее время. Государства, образующие Содружество, далеко “отошли” от данного Соглашения, а попытки отдельных государств создать на просторах СНГ "миниобразования" лишь свидетельствуют о неудовлетворенности сложившимся положением и безуспешностью обеспечить соответствующую интеграцию в экономической, политической, военной, информационной, социальной и иных сферах. Потенциал учредительного договора между Россией и Беларусью от 8 декабря 1999 г. о создании Союзного государства весом и его следует реализовывать на практике. Подготовленный в его развитие проект Конституционного Акта, хотя и является новой ступенькой в развитии более тесных связей между нашими государствами, однако страдает множеством 144 недостатков. В нем следовало бы более основательно отразить те вопросы, которые должны решаться на союзном уровне, определеннее изложить содержание правовой системы Союзного государства и государств – его субъектов. В целом положение Беларуси в Союзном государстве должно гарантировать его суверенитет и равенство. § 4. Основные принципы функционирования Евразийского экономического сообщества и возможные механизмы выполнения его решений государствами-участниками Потребность государств - членов Евразийского экономического сообщества объединить совместные усилия, прежде всего в экономической и правовой сферах, возникла не сегодня. Не случайно еще в октябре 1997 г. представители органов конституционного контроля Беларуси, Казахстана, Кыргызстана, России, Таджикистана и присоединившейся к ним Армении созвали конференцию, ставшую своего рода советом органов конституционного контроля стран молодой демократии. Это еще одно свидетельство того, что в государствах, объединившихся в ЕврАзЭС, наиболее сильна потребность в согласовании развития национальных правовых систем по пути их сближения с международными стандартами, а в целом - в более тесном сближении и унификации национального законодательства. Что же касается непосредственно Договора о создании Евразийского экономического сообщества (далее - Договор), то этот документ, конечно, лишь первый шаг на пути к достижению тех целей, которые провозглашены и в Заявлении глав государств, и в самом Договоре. И, конечно, учредительный документ не может решить всех вопросов, которые стоят перед Сообществом. На каких принципах должна развиваться новая международная организация? Профессор Ю.А. Тихомиров выделил три таких принципа: простота, быстрота и эффективность. Разделяя в целом этот подход, я бы сказал 145 еще о необходимости проявления настойчивой воли руководителей государствчленов при поддержке общественности. С учетом отрицательного опыта СНГ важен принцип добросовестного исполнения взятых на себя обязательств. И, конечно, следует назвать принцип правового решения проблем, которые возникают в процессе сотрудничества государств. Задача юристов в том и состоит, чтобы найти правовое решение в условиях, когда действуют национальные конституции, имеются различные концепции развития законодательства и т.д. На наш взгляд, требуется обеспечить также действие принципа публичности исполнения принятых обязательств. Информации о принятых решениях достаточно, но ее явно не хватает о том, как эти решения реализуются. Это беда и СНГ, и других межгосударственных образований на территории Содружества, в которых соглашения, заключенные на международном уровне, не исполняются: видимо, считается, что государствасоседи никуда друг от друга не денутся. Западные страны, конечно же, уделяют больше внимания выполнению своих международных договоренностей. Наконец, важнейший принцип, стержень, который пронизывает всю правовую систему, - принцип конституционности. Думается, предложения о подготовке конституционного акта Сообщества радикальны. Понятно, что возникла эта идея из-за отсутствия, к сожалению, необходимой правовой базы для того, чтобы обязать соответствующие структуры выполнять достигнутые соглашения. Возможны разные варианты исполнения Договора уже после его ратификации и вступления в силу. Поэтому главная задача - определить соотношение (и это отмечено в рекомендациях семинара) актов, которые принимаются органами, сформированными в рамках Евразийского экономического сообщества, и национальных нормативно-правовых актов. Если обратиться к тексту Договора, то он не дает на сей счет никаких ответов. Так, в статье 7 определено, что Межпарламентская Ассамблея Сообщества в пределах своих полномочий разрабатывает Основы 146 законодательства рассмотрению в базовых сферах Межгоссоветом. правоотношений, Следует подлежащие предусмотреть механизм использования Основ законодательства в национальных законодательствах. Импонирует идея заключения Договора об Основах законодательства. В Конституции межгосударственных Республики образований Беларусь в определено правовой системе, место актов Пожалуй, это единственная Конституция из основных законов государств, представленных в рамках Сообщества, в которой упоминаются акты межгосударственных образований. По Конституции Республики Беларусь последние имеют подзаконный характер, и вывести их на более высокий уровень можно путем заключения международных договоров на основе этих актов. Международные договоры по своему статусу следуют за Конституцией Беларуси и конституционными законами, они главенствуют над национальными законами и актами, принятыми Президентом. Следовательно, через заключение международных договоров (соглашений) можно придать актам Сообщества большую юридическую силу. Но возможны и другие подходы, например, заключение договоров или соглашений об основных принципах правового регулирования в той или иной сфере. Пусть это будут не Основы законодательства, но, по крайней мере, документы, содержащие своего рода концепцию или принципы правового регулирования в конкретных сферах. Сложность в том, что национальные законодательства за прошедший период развивались достаточно динамично и в значительной степени отошли от единой основы, ядра. Наверное, определение общих правовых принципов сотрудничества, единых подходов - это путь к достижению совместных решений. Именно через такие принципы, через достигнутые соглашения, отраженные в принятых правовых актах, можно обязать и парламенты, и другие структуры власти государств — членов Сообщества действовать в соответствии с его целями и задачами. Поэтому нужно поддержать предложение, которое сформулировано в рекомендациях семинара, относительно заключения межпарламентского соглашения о типовых актах Сообщества. 147 Думается, все обозначенные проблемы решаются достаточно корректно юридически с учетом требований конституций государств в этой сфере при условии, что парламенты государств — участников Договора возьмут на себя обязательство реализовать, по меньшей мере, те решения, которые будут зафиксированы на уровне типового договора, принятого Межпарламентской Ассамблеей Сообщества. В том числе, на наш взгляд, в регламентах национальных парламентов можно закрепить право законодательной инициативы субъектов, которые будут представлять в них Евразийское экономическое сообщество, т.е. парламентам следует взять на себя обязательства рассматривать (даже в первоочередном порядке) предложения, исходящие от ЕврАзЭС, как своего рода законодательную инициативу и принимать по ним соответствующие решения в рамках своих конституций, а также тех полномочий, которые предоставлены парламентам. Хотелось бы остановиться и на возможностях органов конституционного контроля в данной сфере. Конституционный Суд Республики Беларусь в своей практике неоднократно ссылался на модельные акты, принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. Безусловно, такой подход не накладывал на нас каких-то определенных обязательств. С одной стороны, таким образом мы поддерживали эту организацию, с другой - данные модельные акты способствовали формированию собственной позиции у судей Конституционного Суда, особенно когда в национальном законодательстве существовали пробелы. Подобная практика реальна и в рамках Договора, если на это будет добрая воля соответствующих субъектов власти. Конечно, возникает необходимость определения властных полномочий суда в рамках данного Сообщества и конституционных судов стран - участниц Договора, а также экономических судов (применительно к Республике Беларусь это Высший Хозяйственный Суд). Помимо определения полномочий судов, важно также разграничить полномочия с помощью какого-то специального договора (соглашения). 148 Конституционные суды в данном случае вынуждены будут в чем-то «поступиться полномочиями» (если это не будет принципиально затрагивать сути их конституционных прав и обязанностей), что должно быть отмечено в международном соглашении. Нужно найти четкую грань, чтобы данное разделение не ущемило правомочия конституционных судов стран — участниц Договора. Требует дополнительного анализа и предложение о возложении некоторых функций Суда Евразийского экономического сообщества на Экономический Суд СНГ. Думается, здесь есть свои плюсы и минусы. И минусы, наверное, состоят в том, что вряд ли целесообразно допускать к рассмотрению споров представителей тех стран, которые не выступают в качестве учредителей Договора (в этом случае трудно будет обеспечить беспристрастность в принятии решений и т. д.). Но сама по себе, дaнная идея не должна сразу отвергаться, хотя при эффективной государственно-правовой системе или правовой системе в paмках Сообщества предпочтительнее, видимо, создание самостоятельного суда. Однако решение этого вопроса является вторичным. Главное - вначале определить статус органов Сообщества, которые начнут функционировать в рамках Договора (будут ли они иметь наднациональный либо иной характер), и статус правовых актов, которые будут приниматься в рамках этой международной организации. Глава V. Правообразующая роль Конституции § 1. Конституция как акт прямого действия и проблемы совершенствования законодательства В любой период истории с принятием Конституции главной задачей становится обеспечение прямого действия Конституции, формирование 149 адекватной Конституции единообразного правоприменительной применения конституционных практики, норм. обеспечение Важно, чтобы юридическая и фактическая конституции совпадали. К сожалению, традиции правового нигилизма остаются еще весьма живучими. Поэтому юристам — ученым и практикам — необходимо много сделать для того, чтобы изменить общественное понимание роли права, содействовать законности в деятельности государственных органов и должностных лиц. Исходя из анализа Конституции Республики Беларусь, можно сделать однозначный вывод, что Конституция обладает не только высшей юридической силой, но и имеет прямое применение на всей ее территории, а права и свободы человека и гражданина являются действующими непосредственно. Обеспечить исполнение этих принципов на практике — одна из самых сложных проблем. Для ее выполнения необходима не только добрая воля тех, кто работает во властных структурах, но и поиск, установление конкретных правовых механизмов, которые бы принуждали должностных лиц строго следовать букве Конституции. И речь идет не только об установлении ответственности за нарушение Конституции. Права человека и гражданина, их утверждение, с одной стороны, это важнейший стимул деятельности государства, а, с другой, ограничитель его власти. Значительное число статей в действующей Конституции Республики Беларусь посвящены правам и свободам. Дальнейшее их развитие, наполнение новым содержанием, их гарантированность — задача всех государственных органов, в том числе судов. С учетом новой Конституции и закрепленных в ней принципов можно классифицировать права и свободы. Вычленение их в ту или иную группу позволяет найти в них общее и особенное, определить стратегию их реализаций. Конституция Республики Беларусь, на наш взгляд, различает права человека и гражданина. Представляется, что предметом особой заботы 150 государства должны стать неотъемлемые, неотчуждаемые права человека, т.е. те которые изначально не носят нормативный характер, не дарованы государством, а наоборот государство в этой сфере имеет ограничения. Именно естественные права выступают в качестве критерия прав позитивных, т.е. исходящих от государства и закрепляемых в нормативных актах. В области обеспечения неотъемлемых прав человека должны быть в первую очередь сосредоточены усилия на скорейшее достижение международных стандартов. При этом развитие законодательства должно идти с учетом приоритета общепризнанных принципов международного права. Мы должны ориентироваться на международные стандарты, практику демократических государств с устоявшимися традициями. К сожалению, статья 8 Конституции о признании республикой приоритета общепризнанных принципов международного законодательства не права нашла еще и обеспечении широкого соответствия воплощения в им текущем законодательстве, практике работы государственных органов, в первую очередь судов. Необходимо государственным органам, возможно парламентской комиссии по международным делам выработать рекомендации по реализации общепризнанных принципов международного права в текущей законотворческой и правоприменительной деятельности. К этой проблеме необходимо привлечь внимание. В иерархии правовых актов международные договоры, как уже отмечалось, занимают третье место после Конституции и конституционных законов. Конституция не допускает заключение международных договоров, противоречащих ей, но вполне возможно их заключение в случае противоречия закону. Несмотря международного на то, права что и действие общепризнанных международных договоров принципов определяется соответственно в Конституции и обыкновенном законе, до сих пор общепризнанные принципы не всегда обладают во внутреннем праве более 151 высоким статусом, чем нормы договорные. Хотя должен быть их приоритет во внутреннем праве. На наш взгляд, будет крупным шагом вперед в совершенствовании правовой системы закрепление в законе о международных договорах положения о том, что общепризнанные принципы международного права и нормы вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь являются частью действующего на территории Республики Беларусь права. Если нормами ратифицированных и вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь установлены другие правила, чем те, которые предусмотрены национальным законодательством, то будут применяться эти правила. Суды могут многое сделать для обеспечения верховенства не только Конституции, но и международных договоров, ратифицированных Республикой Беларусь. На мой взгляд, при выявлении расхождений между ними и подзаконными актами следует использовать по аналогии механизм, предусмотренный ст.112 Конституции. Опыт показывает, что нередко заключаемые в рамках СНГ договоры (соглашения) не берутся в расчет, не анализируются при подготовке проектов нормативных актов стран СНГ, т.е. договорно-правовая база и система текущего законодательства существуют как бы сами по себе. Эта же опасность угрожает и договорным отношениям между Беларусью и Россией. По Конституции Беларуси акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер. Можно предусмотреть порядок, при котором они будут действовать непосредственно, при условии, что не противоречат Конституции, законам и декретам. В Конституции Беларуси с марта 1994 года содержится положение о праве Конституционного Суда Беларуси давать заключения о соответствии нашему Основному Закону актов межгосударственных образований, в которые входит Республики Беларусь. Тем самым здесь обеспечивается защита Конституции республики и ее верховенство. 152 В уставе говорится о том, что решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств - участников. Таким образом принимаемых в Уставе решений подчеркнута органами необходимость Союза не только соответствия конституционным принципам, но всем конституционным нормам, то есть всему Основному Закону страны. Полезно было бы рассмотреть вопрос о практике применения действующих в Республике Беларусь норм международных договоров на Пленумах Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда. Прямой характер действия Конституции будет обеспечен, когда суды общей юрисдикции в своих решениях будут ссылаться на конституционную норму. За десятилетия советской власти такие примеры были исключительными, за годы действия нынешней Конституции ситуация масштабно не улучшилась. А ведь согласно ст.112 Конституции, если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного нормативного акта неконституционным. Однако случаев постановки вопроса о признании того или иного акта неконституционным нет. Для того, чтобы сдвинуть дело с мертвой точки, полезно было бы предусмотреть в качестве одного из показателей судебной статистики количество внесенных судами предложений о признании актов неконституционными. К сожалению, с 30 марта 1994 года данная норма фактически не предложениями действовала: в суды Конституционный не входили Суд. с Многими соответствующими это объяснялось отсутствием законодательной регламентации такого обращения. Хотя и в тот период нельзя было согласиться с такого рода объяснениями, так как были все условия для формирования соответствующей практики. Чтобы снять всякие сомнения, в законе от 7 июля 1997 года предусмотрено, что суд (общей компетенции или хозяйственный) при выявлении расхождений между 153 Конституцией и подконституционным актом принимает решение в соответствии с Конституцией и после вступления в законную силу судебного постановления ставит соответственно перед Верховным Судом или Высшим Хозяйственным Судом Конституционный Суд вопрос о о внесении признании данного ими предложения нормативного в акта неконституционным. Очень важно, что согласно закону Верховный Суд или Высший Хозяйственный Суд обязаны сделать это в месячный срок со дня обращения к ним суда нижестоящей инстанции. (За 11 лет действия этого закона также не было соответствующих обращений. Надо ли было его принимать? Сегодня законодательство более совершенное и именно сейчас можно сослаться на этот факт, как причину отсутствия подобных инициатив от судов. Упрек может касаться периода 90-х годов прошлого столетия. Наше законодательство в этой части несколько отличается от законодательства ряда других стран, в том числе СНГ: предполагается, что суд сразу выносит решение по делу, руководствуясь при этом Конституцией. Однако не исключаю и возможности суда при рассмотрении конкретного дела приостановить производство по нему до вынесения вердикта Конституционным Судом по вопросу о конституционности нормативного акта. На мой взгляд, следовало бы предусмотреть аналогичный механизм взаимодействия судов (общей компетенции, установлении хозяйственных) расхождений между и Конституционного международными Суда при договорами, действующими на территории Беларуси, и иными подконституционными актами с целью обеспечения реального верховенства первых над вторыми. Следовало бы принцип соотнесения актов с Конституцией распространить и на ратифицированные международные договоры. Необходимо, чтобы основополагающие международные документы, ратифицированные республикой, стали настольными книгами судей, парламентариев, всех, кто представляет государство. Изложенный в переходных положениях Конституции принцип, согласно которому законы и иные нормативные акты до приведения их в соответствие с 154 Конституцией действуют в той части, в какой они не противоречат Конституции, означает, что не требуется отмены акта или решения Конституционного Суда для того, чтобы не применять противоречащую Конституции норму. Безусловно, в этом случае правоприменитель берет на себя риск ответственности за ошибочность решения. Однако это касается актов, изданных ранее принятия Конституции. Есть множество актов, действие которых вызывает сомнение. Что же касается нормативных актов, принятых после вступления в действие Конституции, то вывод не может быть однозначным. Конституция закрепляет правило, согласно которому законы, указы и другие акты государственных органов должны издаваться на основе и в соответствии с Конституцией Республики Беларусь. При этом в ней предусмотрено, что в случае расхождения закона, декрета или указа с Конституцией действует Конституция. В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом. Таким образом Конституция, с одной стороны, наметила пути разграничения полномочий между Президентом и Парламентом, а с другой, допускает существование отдельных видов указов, изданных в рамках конституционных полномочий Президента, которые обладают более высокой юридической силой, чем законы. Было бы полезно Парламенту дать толкование относительно того, кто вправе установить расхождение между различными актами — правоприменитель, общий суд или Конституционный Суд. Проблема не так проста, как кажется. Кроме того, ее решение важно с точки зрения последствий, которые могут наступить из-за юридически неверных оценок соответствия или несоответствия нормативного акта Конституции. Исходя из закрепленного в Конституции правила о том, что в случае расхождения Конституции и закона действует Конституция, можно сделать несколько выводов: 155 1) закон не может “закрыть” чьи-то конституционные полномочия; 2) Конституция действует и тогда, когда закон еще не отменен, не признан утратившим силу; 3) норма Конституции действует как непосредственно, так и через издаваемые государственными органами акты. Анализ норм Конституции позволяет сделать вывод, что иерархия актов, принимаемых органами общегосударственного уровня, предопределяется источниками их правомочий, т.е. где они закреплены — в Конституции или законе. Так, акты Президента по реализации конституционных полномочий не могут отменяться законами. Парламент может ограничивать лишь те права Президента, которые были переданы ему законом. В связи с необходимостью устранения отставаний в конституционном преобразовании общества не исключается возможность делегирования Парламентом определенных полномочий в области правового регулирования общественных отношений иной ветви власти. Такая практика была на Украине, весьма развита в США. Белорусская Конституция прямо указывает на возможность делегирования Парламентом своих полномочий Президенту. В переходных положениях Конституции нет указания на то, в течение какого срока должны быть приняты упоминаемые в ней нормативные акты. Тем самым предопределяется значение конституционного регулирования, а не отдельных законов. Задача состоит в том, чтобы действовала сбалансированная оптимальная Программа законопроектных работ, в которой бы учитывались приоритеты правового регулирования общественных отношений. Проблемой, требующей своего решения, является определение пределов законодательного ведения Парламента. В новой редакции Конституции нормы, посвященные данному вопросу, сформулированы более определенно, а именно: путем перечисления проектов законов, которые вправе рассматривать Палата представителей. Однако этот перечень не является закрытым и вполне допустимо принятие законов и по другим вопросам, если их решения не отнесено к компетенции иных органов. Можно утверждать не только о тех полномочиях, которые явно указаны в Конституции, но и о подразумеваемых 156 полномочиях Парламента, Главы государства, иных органов с учетом их природы. Непосредственному применению конституционных норм призван содействовать и Конституционный Суд. Для этого могут быть использованы различные формы его работы. Наиболее эффективной - является принятие решений в виде заключений Конституционного Суда. В этом случае Конституционный Суд принимая окончательные, не подлежащие обжалованию и опротестованию решения, тем самым предопределяет юридические последствия, которые наступают в связи с проверкой конституционности тех или иных норм. Суд самостоятельно определяет дату, с которой признанные неконституционными нормативные акты или их отдельные положения не могут применяться судами и иными органами. В практике Суда были решения, когда допускалось некоторое действие во времени актов, признанных неконституционными, а также признание таковыми и не имеющими юридических актов с момента принятия по истечении пяти лет их действия. В данном случае Суд руководствовался необходимостью принятия не только законного, обоснованного, но и справедливого решения. Хотел бы отметить, что Конституционный Суд Республики Беларусь при подготовке своих решений довольно часто обращается к анализу рекомендательных актов, которые одобрены Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ. В этом я вижу тот реальный вклад Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ, который он вносит в формирование правовой системы в наших государствах, в обеспечение прав и свобод граждан. Так, для определения своей позиции мы обращались к анализу понятий "нормативный правовой акт", "обратная сила закона", сформулированных в статье 43 Рекомендательного законодательного акта "О нормативных правовых актах государств - участников СНГ", одобренного Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 13 мая 1995 года, а также в статье 12 Модельного уголовного кодекса для государств - участников СНГ, принятого 157 Межпарламентской Ассамблеей государств - участников СНГ 17 февраля 1996 года, в которой, в частности, указывается, что закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание. Конституционный Суд Республики Беларусь, к сожалению, не может возбуждать производство по делам о проверке конституционности нормативных актов, если предложение об этом исходит от гражданина. Хотя я полагаю, что в перспективе к этому можно прийти. В Конституции наряду с закреплением основных положений статуса Конституционного Суда, предусмотрено, что компетенция, организация, и порядок деятельности Конституционного Суда определяются законом. В связи с этим еще в середине 90-х годов прошлого века обращалось внимание, что Суд может быть наделен дополнительными правами. В этом убеждал комплексный анализ Конституции. Компетенция — это совокупность прав, обязанностей и ответственности того или иного субъекта. Как отмечалось, в статье 116 Конституции предусмотрено, что не только организация и порядок деятельности Конституционного Суда, но и его компетенция определяется законом. Кстати, аналогично решен вопрос о компетенции Правительства (ст.108 Конституции), органов местного управления и самоуправления (ст.124), Прокуратуры (ст.128), Комитета государственного контроля (ст.131). В Конституции закреплены основные, фундаментальные права, которые могут быть дополнены, развиты соответствующими законами, развивающими статус названных органов. Было много противников идеи расширения полномочий Конституционного Суда, в том числе и из числа руководителей Верховного Суда, Прокуратуры Республики Беларусь. Правовое сознание их быстро изменилось в связи с изданием в 2008 году Президентом Республики Беларусь направленного на расширение полномочий Конституционного Суда. декрета, 158 К сожалению, у нас практически нет практики толкования Конституции. В 1997 году был лишь единственный случай, когда Парламент по предложению Президента принял конституционный закон о толковании Конституции. В случае отсутствия ясности, противоречивости практики применения конституционных норм следовало бы чаще Парламенту пользоваться данным правомочием. В Конституции достаточно часто упоминается закон как источник правового регулирования общественных отношений. Очень важно, чтобы законы и другие нормативные акты адекватно отражали содержание конституционных норм с учетом общественного развития. Сейчас нужна последовательная работа по совершенствованию текущего законодательства. Многие нормативные акты потеряли свою актуальность, устарели, становятся тормозом общественного развития. Поэтому Президент, Правительство, Парламент и стремятся восполнить те пробелы, которые у нас есть в правовом регулировании. У нас проделана огромная работа по кодификации законодательства. В формировании современной правовой системы огромную, если не решающую, роль могут сыграть суды. Следует в качестве важнейшего элемента правотворческого процесса предусмотреть прогнозирование последствий принятия того или иного нормативного акта. Необходима криминологическая экспертиза всех нормативных правовых актов, в том числе ведомственных. Причем должны проводить не только юристы, но и специалисты в области экономики, финансов, банковской сферы и др. Нужно сосредоточить усилия на технологии обеспечения конституционных норм, верховенства Конституции. Полезно было бы внедрить правило принятия решений распорядительного, а в некоторых случаях и нормативного характера Парламентом, Президентом, Правительством, местными органами, министерствами, ведомствами, иными государственными органами и должностными лицами со ссылкой на акт более высокой юридической силы, т.е. Конституцию, закон, указ и т.д. 159 § 2. Конституционализация текущего законодательства и практики его применения – важнейший юридический императив Принятие в Республике Беларусь современной Конституции, вобравшей в себя основные современные правовые идеи (разделение властей, верховенство права, политический плюрализм, многообразие форм собственности, провозглашение человека, его прав и свобод высшей целью и ценностью общества и государства), явилось рубежным моментом в развитии белорусского государств. Одобрение народом Конституции, помимо всех прочих факторов, означает, что государственные органы, должностные лица и граждане взяли на себя обязательство создать новую, более совершенную, базирующуюся на Конституции государственно-правовую систему, где текущее законодательство и практика его применения соответствует конституционным принципам и нормам. Основой деятельности любого органа государственной власти, в том числе и судов, является Конституция, закрепленные в ней принципы и нормы. Следует отметить, что Конституция содержит не только конкретные нормы, но и нормы-принципы, которыми должны руководствоваться нормотворческие и правоприменительные органы. Если проанализировать российскую или белорусскую Конституции, то можно назвать ряд принципов правового, демократического, социального государства, которые пронизывают весь ее текст и тем самым обусловливают развитие наших государств по правовому, демократическому пути. Выдающийся австрийский юрист Г. Кельзен справедливо отмечал, что важно не только обеспечить действительность правовой нормы, но и ее действенность. Таким образом, имелось в виду соотношение между долженствованием правовой нормы и бытием (реальностью). Конституционная норма действенна, если созданные в соответствии с ней нормы, в общем и целом, применяются и соблюдаются. Он совершенно справедливо отмечал, что “законы, изданные при старой Конституции и не воспринятые новым порядком, больше не считаются действительными, а органы, уполномоченные старой Конституцией, не считаются компетентными”. По существу, речь идет о конституционализации 160 текущего законодательства, формулировании его с учетом базовых конституционных принципов и норм, являющихся каркасом для всего позитивного законодательства. К сожалению, опыт нашей страны и других государств, в том числе и с давними демократическими традициями, свидетельствует о длительности такого пути, живучести прежних, консервативных взглядов (стереотипов) на право и его роль в преобразовании общества, сохранении у отдельной части должностных лиц отношения к праву как к инструменту, используемому для защиты корпоративных интересов. Медленно меняется правовое сознание, и прежде всего должностных лиц. Обращая внимание на недостатки (а они есть в любой стране), необходимо отметить, что после принятия в Республике Беларусь новой Конституции очень много сделано для приближения нашего законодательства и практики его применения к международным стандартам. Это – активная нормотворческая деятельность Президента, Парламента, Правительства, а также контрольная деятельность Конституционного Суда по проверке соответствия Конституции нормативных актов органов государственной власти, включая и акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Основой для конституционализации текущего национального законодательства, приближения стран молодой демократии к тому эталону правового государства, который сложился в ряде западных европейских стран, являются принципы правового государства, сформулированные либо “выводимые” из текста Конституции Республики Беларусь, международных документов, прежде всего посвященных статусу человека и гражданина. Важно обеспечить “выстраивание” всей иерархии правовых актов в соответствие с Конституцией, смысл которой, ее толкование и применение должно осуществляться в соответствии с общепризнанными принципами правового государства. Как уже отмечалось, одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. И 161 хотя в ст. 104 Конституции Республики Беларусь речь идет о законах, однако указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, т.е. декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Здесь много недостатков и огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов. Конечно, могут быть и изъятия из принципа непридания акту обратной силы, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе. Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему отношений в сфере правовое положение экономических участников отношений общественных допустимо лишь в исключительных случаях (например, в связи со стихийным бедствием и необходимостью ликвидации ущерба). Усилия органов Конституционного Суда законодательной должны быть и исполнительной направлены на власти, утверждение в повседневной практике не только такого важнейшего принципа, как запрещение обратной силы закона, но и поддержание доверия гражданина к государству при осуществлении его органами правотворческой функции, а также защита приобретенных прав. Важнейшим требованием оптимального управления является принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. У нас, полагаю, неправильно исполняется конституционное положение, предусмотренное в части шестой ст. 104 Конституции, согласно которому законы вступают в силу через 10 дней после опубликования, если иное не предусмотрено законом. Анализ этой нормы позволяет сделать вывод, что правилом, а не исключением, должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. 162 Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должно иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения. Нормативные акты должны быть понятными для правоприменителя, а не являться юридическими “головоломками”. Именно по причине неясности нормативные акты могут быть оспорены в Конституционном Суде. Когда норма права сформулирована неясно, необходимо весьма осторожно подходить к вопросам ответственности конкретных лиц. Здесь весьма полезен для нас опыт Российского Конституционного Суда. Законодательство должно быть стабильным, но не в плане его консервации, а принятия таких юридических актов, которые бы предвосхищали потребности завтрашнего дня. Следует исключить нормотворческую “круговерть”. Стабильное современное законодательство – залог стабильного развития государства и общества. В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности ограничения того или иного права достигаемым целям. Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодателю следует выбирать наименее обременительное пропорциональности должен средство ограничения рассматриваться как прав. допущение Принцип такого вмешательства в права и свободы, которые конституционно необходимы. Основой для определения законности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. Если касаться уголовно-правовой или административно-правовой сферы, то здесь с наибольшей степенью значимости должен применяться принцип пропорциональности. Мера ответственности должна быть адекватна тяжести содеянного. Речь не идет только о сроках лишения свободы, но и об административной ответственности. Например, сохраняя свою карательную 163 функцию, административные штрафы не должны иметь “разорительный” характер. В сфере уголовно-процессуальных отношений актуальной остается проблема принятия решения о заключении под стражу до суда при условии, что ограничение в данном случае свободы будет мерой пропорциональной характеру предполагаемого преступления и тому наказанию, которое влечет совершение такого преступления. В нашем праве не разработана концепция судейского усмотрения, а судебная практика и осуществляемый над ней контроль еще имеют недостатки. Можно в этой связи вспомнить “волнообразный” подход в прошлом к оценке судебной практики, например, в сфере применения норм об уголовной ответственности. Были периоды, когда оценивали деятельность судов при назначении наказания то как слишком мягкую, то, наоборот, через год – два как недопустимо жесткую. К сожалению, не выработаны, а в большей мере не внедрены на практике объективные критерии разумной политики государства в сфере уголовно-правовых отношений. Определенным свидетельством “брака” государственных органов в этом деле является систематическое издание (почти ежегодное) законов об амнистии. Сами по себе эти акты могут приниматься, не для уменьшения критической массы заключенных в местах лишения свободы, а действительно в силу каких-то значимых событий. И в то же время суды должны назначать справедливое наказание, продолжительность которого должна определяться как тяжестью совершенного уголовно-наказуемого деяния, а возможно и тяжестью условий содержания в таких местах, коль скоро государство взяло на себя обязательства по обеспечению не только общепризнанных принципов, но норм международного права, международных договоров Республики Беларусь, относящихся к исполнению наказания и обращению с осужденными, но пока не в состоянии исполнить это правовое предписание. В этой связи, учитывая переполненность мест предварительного заключения, следовало бы срок пребывания в них увеличивать с учетом соответствующего коэффициента с целью зачета в срок назначенного в будущем такого наказания как лишение свободы. 164 Основным документом, интегрирующим европейские страны в области прав и свобод человека, является Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. По своей глубинной сути содержащиеся в ней нормы являются базовыми для развития законодательства европейских государств и практики его применения. Уяснению этих норм, а в конечном итоге и “перенесению” на национальную почву государств, входящих в состав Совета Европы, способствует деятельность Европейского Суда по правам человека. Его решения следует рассматривать в качестве источника права, они играют роль прецедентного права. § 3. Конституционализация уголовно-правовых отношений в Республике Беларусь: успехи, проблемы, перспективы После принятия 15 марта 1994 г. Конституции Республики Беларусь на законодательном уровне, а также в связи с контрольной деятельностью Конституционного суда, нормы уголовного закона, иных актов, относящихся к уголовно-правовой сфере, стали активно приводиться в соответствии с Основным Законом. Предметом проверки Конституционного Суда достаточно часто были нормы Уголовного, Уголовно-процессуального и Уголовно-исполнительного кодексов. Заключением от 19 декабря 1994 г. признано не соответствующим Конституции примечание к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь 1960 года в части: освобождения от ответственности за заведомо ложное наказание и укрывательство преступлений близких родственников лица, совершившего преступление; сохранения возможности привлечения к ответственности за недонесение о преступлении и отказ от дачи показаний членов семьи, не являющихся 165 близкими родственниками лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления; сохранения ответственности членов семьи и близких родственников лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, за недонесение о государственных преступлениях (ст. 86 УК). Признаны не соответствующими Конституции нормы статей 67, 69, 158, 161, 285 и 290 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь, содержащие указание на уголовную ответственность за отказ от дачи показаний членов семьи и близких родственников лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления. Верховному Совету Республики Беларусь было предложено привести примечание к статье 177 УК и указанные выше нормы УПК в соответствие с названным Заключением, что он впоследствии неудачно реализовал, внеся изменения в статью 66 УПК. Проанализировав нормы Конституции, включая статью 27, международно-правовые документы, примечание к статье 177 УК, в свое время автор посчитал необходимым в соответствии со статьей 39 Закона о Конституционном Суде Республики Беларусь высказать по данному делу особое мнение. Законом от 1 марта 1994 г. (введен в действие с 1 мая 1994 г.) “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь и некоторые другие законодательные акты Республики Беларусь” (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1994 г. № 12, ст. 176) статья 177 УК дополнена примечанием следующего содержания: “Не подлежат ответственности за преступления, предусмотренные статьями 177, 178, 185 и 186 настоящего Кодекса, близкие родственники лица, совершившего преступления, перечисленные в пункте 9 статьи 22 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь”. Согласно пункту 9 статьи 22 УПК к близким родственникам относятся родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дед, 166 бабка, внуки, а также супруг. Следовательно, близкие родственники лица, совершившего преступления, не являются субъектами таких преступлений, как заведомо ложные показания (ст. 177), отказ свидетеля или потерпевшего от дачи показаний либо эксперта или переводчика от исполнения возложенных на него обязанностей (ст. 178), укрывательство преступлений (ст. 185), недонесение о преступлении (ст. 186). В соответствии со статьей 27 Конституции, которая была принята позднее, 15 марта 1994 г., никто не должен принуждаться к даче показаний и объяснений против самого себя, членов своей семьи, близких родственников; доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы. Полагаю, что само по себе возможное несовершенство закона не означает, что он противоречит Конституции. Во избежание подмены прав законодателя для устранения недостатков нормативных актов должны быть использованы иные механизмы, например внесение согласно статьям 130 либо 90 Конституции от 15 марта 1994 г. уполномоченными органами и должностными лицами предложений по изменению действующего законодательства. В статье 7 Основного Закона закреплено, что государство, все его органы и должностные лица связаны правом, действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней законов. Таким образом, у каждого государственного органа свой объем компетенции, в пределах которого он может решать те или иные вопросы. Конституция согласно ее преамбуле – это Основной Закон. Конституция является фундаментом правовой системы, ее положения, касающиеся прав граждан, их гарантий, могут развиваться путем принятия обычных законов и иных нормативных правовых актов. Так, согласно части второй статьи 21 Конституции государство гарантирует права и свободы граждан Беларуси, закрепленные не только в Конституции, но и в законах. В соответствии со статьей 52 Конституции каждый, кто находится на территории Республики Беларусь, обязан соблюдать ее Конституцию, законы и уважать национальные 167 традиции. Поэтому нормы Конституции, закрепляющие основные, принципиальные положения, дополняются посредством принятия иных актов законодательства. Это наиболее наглядно видно не только на примере статьи 27 Конституции, но и статей, посвященных трудовым, жилищным, земельным и иным правам граждан. Согласно части второй статьи 23 Конституции никто не может пользоваться преимуществами и привилегиями, которые противоречат закону. Именно Закон от 1 марта 1994г. с учетом морально-этических требований предусмотрел дополнительные гарантии для близких родственников лица, совершившего преступления. При этом не была нарушена и статья 22 Основного Закона, так как в примечании к статье 177 УК не закрепляется устойчивый круг лиц, обладающих особым правовым статусом. Принцип равенства граждан перед законом должен пониматься как обладание равными правами в одинаковой ситуации. В статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится о минимуме гарантий при рассмотрении предъявленного человеку уголовного обвинения, в том числе не быть принужденным к даче показаний против самого себя или признанию себя виновным. Верховный Совет Республики Беларусь, как и законодатели некоторых других стран, вполне правомерно этот минимум несколько расширил. Законодатель вправе был предусмотреть не только более широкий круг деяний, за которые близкие родственники лица, совершившего преступления, не несут ответственности, но и расширить круг лиц, которые будут пользоваться гарантиями, обеспечивающими непривлечение к ответственности. Например, лица, в силу своих обязанностей получающие доступ к сокровенным мыслям человека, могут в соответствии с законом отказаться от дачи показаний. В уголовно-процессуальном законодательстве помимо адвокатов это можно было бы оговорить относительно священников и врачей, однако это должно касаться тех случаев, когда сведения названным лицам стали не просто известны, но были доверены. 168 Нет оснований для вывода о том, что дача заведомо ложных показаний (ст. 177 УК) и укрывательство преступлений (ст. 185 УК), как отмечено в заключении Конституционного Суда, представляют собой “не пассивное бездействие”, что имеет место при недонесении о преступлении или отказе от дачи показаний, а “активные действия”, препятствующие осуществлению правосудия, и поэтому здесь якобы есть противоречие статье 27 Конституции. Известно, что бездействие при определенных обстоятельствах может быть более опасным по своим последствиям, чем действие. Кроме того, как уже отмечалось, законодатель вправе расширить конституционную норму, посвященную правам граждан. Довод о том, что ложные показания близкий родственник может дать не только в пользу лица, совершившего преступления, но и против него, опровергается и тем, что отказ от дачи показаний может быть продиктован также низменными побуждениями (например, нежеланием способствовать оправданию невиновного). Задача правоохранительных органов, суда – разобраться во всем и вынести законное решение. Нельзя согласиться с выводом о том, что наряду с недонесением о негосударственных преступлениях (ст. 186 УК) в примечании к статье 177 должна быть также ссылка на статью 86 УК, т.е. близкие родственники лица, совершившего государственное преступление, должны также освобождаться от уголовной ответственности за недонесение об этом. Недонесение – это несообщение соответствующим государственным органам (должностным лицам) о достоверно известном недоносителю готовящемся или совершенном преступлении при наличии возможности сообщить об этом. Статья 86 УК предусматривает недонесение о таких государственных преступлениях, как террористический акт, диверсия, бандитизм и др. В этой связи автор посчитал, что необходим поиск такой конструкции закона, при которой близкие родственники обязаны под угрозой уголовного наказания и во избежание человеческих жертв сообщать о готовящемся террористическом акте, диверсии 169 и т.п., при этом у них есть право не указывать конкретных лиц (своих родственников), к ним причастных. Механически включать статью 86 УК в примечание к статье 177 УК недопустимо. Нами было обращено внимание на то, что по законодательству некоторых зарубежных стран, которые, как и наша республика, считают себя правовыми, близкие родственники могут быть наказаны при недоносительстве о наиболее тяжких преступлениях. Это свидетельствует о том, что наличия родственных связей еще недостаточно для полного и безусловного освобождения от ответственности за недоносительство. Что касается освобождения близких родственников и членов семьи за укрывательство, то оно может быть предусмотрено законом. В определенных жизненных ситуациях может сложиться ситуация, когда близкие родственники будут стремиться воспрепятствовать привлечению к уголовной ответственности лица, совершившего преступление (например, родители по отношению к детям). В некоторых зарубежных государствах укрывательство в целях воспрепятствования привлечению к ответственности, совершенное родственником, также ненаказуемо. Нельзя однозначно утверждать, что примечание к статье 177 УК неосновательно сужает круг лиц, которые в соответствии с Конституцией не должны принуждаться к даче показаний и объяснений против членов своей семьи и близких родственников. Действительно, в пункте 9 статьи 22 УПК дан иной перечень членов семьи, чем в других отраслях права (ст. 63 Жилищного кодекса, ст. 20 ранее действовавшего Кодекса законов о труде и др.), так как здесь решаются совершенно иные задачи. В пункте 9 статьи 22 УПК наряду с близкими родственниками (детьми, родителями, братьями, сестрами и др.) в качестве члена семьи указан супруг. Считаю, что можно было не расширять являющийся оптимальным перечень близких родственников и членов семьи, содержащийся в пункте 9 статьи 22 УПК, потому что это могло привести к расширению круга лиц, не несущих, в частности, ответственности за 170 недонесение, отказ от дачи показаний, и злоупотреблению теми гарантиями, которые установлены в примечании к статье 177 УК. Согласно статье 27 Конституции не имеют юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона. В таком законе могут быть определены не только процессуальные нормы (как получать доказательства), но и круг лиц, пользующихся теми или иными гарантиями. В примечании к статье 177 УК и в пункте 9 статьи 22 УПК, по существу, речь шла о близких родственниках и членах семьи. В этой связи именно в них необходимо при совершенствовании закона использовать соответствующие понятия. Нельзя признавать неконституционным пробел, который может быть в текущем законодательстве восполнен в сроки, оговоренные в Законе о порядке вступления в силу Конституции. Согласно статье 146 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. и статье 4 Закона о порядке вступления ее в силу нормы Конституции имеют прямое действие и обладают приоритетом по отношению ко всем актам, в том числе и к принятым ранее. Задача судов, правоохранительных органов, всех правоприменителей состоит в том, чтобы обеспечить на практике верховенство конституционных норм. Согласно статье 112 Конституции, если при рассмотрении конкретного дела суд придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он принимает решение в соответствии с Конституцией и законом и ставит в установленном порядке вопрос о признании данного акта неконституционным. На необходимость безусловного исполнения Конституции было обращено внимание и в постановлении Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 13 апреля 1994 г. “О первоочередных мерах, направленных на реализацию Конституции Республики Беларусь” (Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1994 г., № 16, ст. 265). Согласно постановлению министерства, государственные комитеты, ведомства должны были организовать изучение новой Конституции в центральных аппаратах и подчиненных им предприятиях, учреждениях, организациях и обеспечить ее безусловное исполнение, а также 171 определить меры по реализации Конституции. Проделанная в этом направлении работа способствовала бы обеспечению единой практики применения уголовно- процессуальных норм. Изложенное позволило автору высказать мнение, что примечание к статье 177 УК не противоречило Конституции. Однако при необходимости его содержание можно пересмотреть с использованием процедур, установленных в статьях 90 и 130 Конституции. Такова была позиция автора, высказанная в 1994 году. Интересно отметить, как решены эти вопросы в зарубежном законодательстве. Так, согласно § 138 Уголовного кодекса Германии тот, кто достоверно узнает о таких готовящихся или совершенных преступлениях, как: 1. подготовка военной агрессии (§ 80), 2. государственная измена в случаях §§ 81 – 83, абз. 1, 3. измена родине или угроза внешне безопасности в случаях §§ 94 – 96, 97а или 100, 4. подделка денег пли ценных бумаг в случаях §§ 146, 151, 152 или подделка бланков еврочеков или еврочековых книжек в случаях § 152а, абз. 1, № 1, абз. 2 или 3, 5. торговля людьми в случаях § 181, № 2, 6. умышленное убийство, убийство или геноцид (§§ 211, 212 или 220а), 7. уголовное деяние против личной свободы в случаях §§ 231, 234а, 239а или 239b, 8. разбой и разбойное вымогательство (§§ 249 – 251 или 255), 9. общеопасное уголовное деяние в случаях §§ 306 – 308, 310b, абз. 1 – 3, § 31, абз. 1 – 3, § 311а, абз. 1 – 3, §§ 311b, 312, 313, 315, абз. 3, § 315b, абз. 3, §§ 316а, 316с или 319, – в период, когда совершение преступления или наступление последствия еще могло быть предотвращено, и своевременно не доносит о них соответствующему органу или лицу, которому угрожают, наказывается лишением свободы на срок до пяти лет или штрафом. 172 Таким же образом наказывается тот, кто достоверно узнает о намерении или совершении уголовного деяния в период, когда совершение преступления еще может быть предотвращено, и не заявляет о нем незамедлительно в соответствующий орган. Кто необдуманно не делает заявления, хотя достоверно узнал о готовящемся или совершенном противоправном деянии, наказывается лишением свободы на срок до одного года или штрафом. Согласно § 139 УК Германии, если в случаях § 138 не было совершено покушение на преступление, от наказания можно отказаться. Духовные лица освобождаются от обязанности заявлять о том, что было доверено им как священникам. При этом важно отметить, что лицо, не делающее заявления в отношении его родственника, освобождается от наказания, если оно прилагало серьезные усилия, чтобы удержать его от совершения преступления или предотвратить наступление последствий, за исключением случаев, когда речь идет о: 1. тяжком или простом убийстве (§§ 211 или 212), 2. геноциде в случаях § 220а, абз. 1, № 1, 3. похищении людей с целью шантажа (§ 239а, абз. 1), взятии заложников ( § 139b, абз. 1) при нападении на воздушный транспорт (§ 316с, абз. 1) посредством террористической группы. При таких же условиях освобождаются от обязанности донесения того, что было доверено им в их качестве, адвокаты, защитники или врачи. Освобождается от наказания тот, кто предотвратил наступление последствия иным, чем донесение, способом. Если деяние не было совершено или не наступило последствие деяния без содействия лица, обязанного сделать заявление, для его освобождения от наказания достаточно серьезных усилий с его стороны, направленных на предотвращение наступления последствий. Рассмотрение дел в Конституционном Суде (см. например, решение от 19 декабря 1994 г. и особое мнение к нему) показывает, что права и свободы человека и гражданина также имеют свою иерархию. Очень важно соблюдать 173 важнейший принцип правового государства – соразмерности ограничения того или иного права достигаемым целям. Предпочтение всегда должно быть отдано праву на жизнь, аморальным и юридически наказуемым является лишение человека жизни. Нельзя расценивать как нечто безнравственное установление уголовной ответственности для близких родственников преступника в случае непринятия ими мер по предотвращению готовящегося тяжкого преступления, могущего повлечь лишение кого-либо жизни. События 11 сентября 2001 г. в США, полагаем, убеждают в правильности сделанных нами выводов. Недостатки ранее принятого Заключения (от 19 декабря 1994 г.) в определенной мере удалось снивелировать принятым Конституционным Судом 25 марта 1999 г. Заключением о толковании, в котором было воспринято и ранее высказанное особое мнение автора. Разъясняя Заключение Конституционного Суда от 19 декабря 1994 г. в части, касающейся недонесения о преступлении, Конституционный Суд обратил внимание на то, что недонесение о преступлении согласно уголовному законодательству может выражаться как в недонесении о готовящемся преступлении, так и в недонесении о достоверно известном уже совершенном преступлении. При этом степень общественной опасности недоносительства зависит не только от тяжести преступления, о котором не сообщено в соответствующие органы, но и от характера совершаемого недоносителем бездействия. Поскольку при сообщении о готовящемся преступлении имеется реальная возможность предотвратить его совершение, предупредив тем самым причинение вреда охраняемым законом объектам, а недонесение о подготовке преступления препятствует формированию порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод человека, имеет значение соблюдение дифференцированного подхода к установлению ответственности за указанное недонесение и недонесение о совершенном преступлении, когда вредные последствия уже наступили. Предусмотренное статьей 27 Конституции право гражданина не быть принуждаемым к даче показаний и объяснений против самого себя, членов 174 своей семьи, близких родственников основывается на морально-этических принципах, в соответствии с которыми родственные чувства рассматриваются как значимые человеческие ценности, охраняемые законом. С учетом этого обстоятельства уголовный закон не предусматривает ответственности за недонесение о преступлении близких родственников и членов семьи лица, совершившего преступление. Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда, законодатель, закрепляя гарантии прав и свобод граждан, устанавливая их ограничения или определяя какие-либо особенности их защиты, должен исходить из оценки значимости того или иного права в общей системе конституционных прав и свобод, придерживаясь такого сбалансированного подхода, чтобы реализация каких-либо прав граждан не влекла необратимые последствия и причинение существенного ущерба другим правам, особенно тем, которым придается приоритетное значение. В связи с этим, по мнению Конституционного Суда, не исключается возможность поиска ответственности за законодателем такого недоносительство, решения согласно вопроса которому об близкие родственники или члены семьи лица, готовящегося совершить особо тяжкое, опасное для жизни людей преступление, не подлежали бы ответственности за недонесение о факте подготовки такого преступления лишь в тех случаях, когда сообщение об этом факте не могло быть осуществлено иначе как путем дачи объяснений и показаний, направленных непосредственно против лица, готовящегося совершить преступление. Конституционный определить Суд считает дифференцированный также, подход что к законодатель решению вправе вопроса об ответственности близких родственников или членов семьи лица, совершившего преступление, за заранее не обещанное укрывательство преступления. Конституционный Суд отметил, что заранее не обещанное укрывательство преступления может выражаться в укрывательстве как самого лица, совершившего преступление, так и орудий и средств совершения преступления, следов преступления либо предметов, добытых преступным 175 путем. Конституционный Суд, принимая Заключение от 19 декабря 1994 г., имел в виду наиболее злостные формы укрывательства, явно препятствующие деятельности правоохранительных органов по раскрытию преступлений. Вместе с тем, разъясняя содержание указанного Заключения относительно заранее не обещанного укрывательства, Конституционный Суд отметил, что ответственность за это деяние близких родственников или членов семьи лица, совершившего преступление, может быть поставлена в зависимость не только от степени общественной опасности совершенного преступления, но и от формы совершаемых действий, а также от мотивов их совершения. Нередко указанные лица могут оказаться в такой ситуации, когда страх перед угрозой наказания, которому будет подвергнуто близкое им лицо, явится наиболее значимым мотивом, предопределившим характер их поведения. Необходимо учитывать также и различную степень опасности заранее не обещанного укрывательства преступления, совершаемого из корыстных или иных низменных побуждений, и укрывательства, мотивы которого обусловлены только родственными чувствами. С учетом вышеизложенного Конституционный Суд не исключает права законодателя предусмотреть возможность непривлечения к ответственности близких родственников и членов семьи лица, совершившего преступление, за заранее не обещанное укрывательство этого лица или места его нахождения. Такая норма, вытекающая из морально-этических интересов и основывающаяся на учете побуждений, вызванных родственными чувствами, не противоречила бы Конституции. В этой связи Конституционный Суд разъяснил, что его Заключение от 19 декабря 1994 г. “О соответствии Конституции примечания к статье 177 Уголовного кодекса Республики Беларусь” не препятствует возможности поиска такого законодательного решения, согласно которому: не исключалась бы ответственность за недоносительство близкого родственника или члена семьи лица, готовящегося совершить особо тяжкое преступление, опасное для жизни людей, когда у него имелась возможность сообщить о факте 176 готовящегося преступления с целью его предотвращения и при этом не было бы непосредственного свидетельствования против этого лица; исключалась бы в определенных случаях ответственность близкого родственника или члена семьи лица, уже совершившего преступление, за заранее не обещанное укрывательство этого лица или места его нахождения. Интересен для практики и с точки зрения последствий подход Конституционного Суда к приданию нормативным правовым актам обратной силы. В части шестой статьи 104 Конституции закреплено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Проблема эта весьма непростая, мы не будем касаться ее во всех аспектах. Отметим только, что статья 104 Конституции посвящена законам, однако, по существу, речь идет об универсальном правовом принципе – недопустимости придания нормативным актам обратной силы, если только ими не смягчается или не отменяется ответственность. При этом следует иметь в виду, что действие данного принципа распространяется на все новые нормативные правовые акты. Конституционный Суд, исходя из правила обратной силы закона, смягчающего или отменяющего ответственность, установил в своем решении от 9 июля 1997 г., что более мягкая норма уголовного закона распространяется и на лиц, отбывающих наказание за совершенные преступления. В частности, когда был принят закон, смягчающий ответственность за хищение в особо крупных размерах, по решению Конституционного Суда его действие распространено и на лиц, осужденных до введения в действие этого закона. В ходе реализации этого решения Конституционного Суда судами пересмотрено более 9 тысяч уголовных дел; освобождены от дальнейшего отбывания наказания 3325 человек, в том числе из мест лишения свободы 534 осужденных; 1363 осужденным срок наказания был изменен в сторону уменьшения, 540 осужденных к лишению свободы переведены в исправительно-трудовые колонии с более легким видом режима. По поводу данного решения Конституционного Суда было много критики, суть которой 177 сводилась к тому, что начнется всплеск преступности. Однако рецидив преступности среди этих лиц, как показала практика, составил всего 4%, в то время как после общей амнистии значительно больше освобожденных вскоре возвращается в места лишения свободы. Эффективность конституционного правосудия налицо. Рассмотрение дел в Конституционном Суде, обращения к нам граждан свидетельствуют о том, что остается актуальной проблема судебной защиты. Право на правосудие — неотъемлемое право каждого человека. В то же время оно не должно сводиться лишь к праву на обращение в суд. Сам суд должен быть беспристрастным, компетентным и независимым. У нас, в отличие от Российской Федерации, практически нет запросов общих судов о конституционности нормативных актов, применяемых в деле, как того требует статья 112 Конституции, в которой идет речь об обязанности судов при выявлении расхождений между нормативными актами и Конституцией использовать полномочия Конституционного Суда с целью приведения выявленных в процессе судебного разбирательства актов в соответствие с Конституцией. Кстати, аналогичный подход должен быть внедрен и при расхождении нормативных актов и международных договоров, обязательных для Республики Беларусь. Они, на наш взгляд, идут вслед за Конституцией и в то же время обладают большей юридической силой, чем все иные подконституционные акты. Заключением от 1 декабря 1998 г. “О соответствии Конституции Республики Беларусь части пятой статьи 92 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь” (Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 36. Ст. 530; Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. 1998. № 4) часть пятая статьи 92 УПК Республики Беларусь была признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам в той мере, в какой в ней отсутствовало правило о содержании обвиняемого под стражей на основании письменного постановления суда или иного органа, определенного законом, в период 178 ознакомления обвиняемого и его защитника с материалами уголовного дела по истечении предельного срока содержания под стражей, предусмотренного частью второй статьи 92 УПК. До внесения изменений в Уголовно-процессуальный кодекс, как заключил Конституционный Суд, должна согласно статьям 137 и 142 Конституции непосредственно применяться норма статьи 60 Конституции, в соответствии с которой обвиняемый, его защитник или законный представитель вправе обжаловать в суд законность и обоснованность содержания под стражей во время ознакомления его и защитника с материалами уголовного дела по истечении предельного срока содержания под стражей, предусмотренного частью второй статьи 92 УПК. В новом Уголовно-процессуальном кодексе эти вопросы решены с учетом требований Конституции и цивилизованной практики. Заключением от 13 мая 1999 г. “О соответствии Конституции Республики Беларусь и международно-правовым актам части шестой статьи 209 Уголовнопроцессуального правовых актов кодекса Республики Республики Беларусь” (Национальный реестр Беларусь. 1999. № 38, 6/8; Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь, 1999 г., № 2) часть шестая статьи 209 УПК Республики Беларусь признана не соответствующей Конституции Республики Беларусь и Международному пакту о гражданских и политических правах в той мере, в какой она не предусматривает права на обжалование в суд постановления о прекращении уголовного дела. До внесения изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс по вопросам судебного обжалования постановления о прекращении уголовного дела должна в соответствии со статьями 137 и 142 Конституции непосредственно применяться норма статьи 60 Конституции. Причем в последующем Конституционный Суд разъяснил, что право на судебную защиту по такого рода делам принадлежит со дня вступления в силу Конституции Республики Беларусь. 179 Национальному собранию Республики Беларусь следовало внести УПК Республики Беларусь изменения и дополнения, обеспечивающие реализацию конституционного права граждан на обжалование постановления о прекращении уголовного дела в суд. Законом Республики Беларусь от 25 октября 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Уголовнопроцессуальный кодекс Республики Беларусь” редакция ст. 209 УПК в соответствии с решением Конституционного Суда изменена. Эти подходы закреплены и в новом УПК. Одним из важнейших принципов является принцип беспристрастного правосудия. На его обеспечение направлено заключение Конституционного Суда от 11 декабря 1998 г. по вопросу о конституционности части третьей статьи 404 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь. В соответствии со статьей 404 УПК на суд (судью) возложена обязанность рассмотреть поступившие материалы и, если они будут признаны достаточными для рассмотрения в судебном заседании, вынести определение (постановление) о возбуждении уголовного дела, изложить в нем формулировку обвинения, предать правонарушителя суду, избрать ему в необходимых случаях меру пресечения и рассмотреть дело в судебном заседании. Оценив норму части третьей статьи 404 УПК, возлагающую на суд обязанность формулировать обвинение по уголовному делу, возбужденному на основании материалов, полученных в порядке протокольной формы досудебной подготовки, Конституционный Суд пришел к выводу о ее неконституционности. Формулируя обвинение против конкретного лица и рассматривая это же уголовное дело, суд выполняет одновременно две не совместимые по своему предназначению функции: обвинения и разрешения дела по существу, что противоречит также общим началам уголовного судопроизводства, определяющим требования к правосудию и являющимся обязательными для всех форм процесса, в том числе и для протокольной формы досудебной 180 подготовки материалов. По мнению Конституционного Суда, возложение на суд вопреки положениям Конституции и принципам уголовного судопроизводства обязанности формулировать обвинение по уголовным делам может быть расценено как предрешение им вопроса о виновности лица и вынесении обвинительного приговора, поскольку, сформулировав обвинение, судья может оказаться связанным своим решением. Удивительно, но было негативное отношение к данному решению ряда юристов-практиков, в том числе со стороны судебной власти. Они полагали, что "посягнули" на полномочия судов и их необходимо Решением от 4 июля 2000 г. “О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 64, 6/247) в соответствии с Конституцией и Уголовно-процессуальным кодексом Конституционный Суд отметил необходимость исходить из того, что лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы, имеют право на получение юридической помощи не только от адвокатов, но и от других лиц, если они были допущены судом в качестве их защитников. При этом оказание юридической помощи этими лицами должно осуществляться в таком же порядке, как предусмотрено Правилами внутреннего распорядка исправительно-трудовых учреждений, регулирующими проведение встреч осужденных с адвокатами. Решением от 5 октября 2000 г. “О практике применения решений Конституционного Суда Республики Беларусь от 2 июля 1999 г. “О некоторых вопросах представительства в суде по гражданским делам”, от 13 декабря 1999 г. “О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе”, от 4 июля 2000 г. “О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным” в части реализации положений статьи 62 Конституции” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 96, 6/257) Конституционным Судом было подтверждено право на юридическую помощь, предусмотренное статьей 62 Конституции, базирующееся на общепризнанных 181 принципах международного права (ст. 8 Конституции), для осуществления и защиты прав и свобод граждан, которое гарантируется государством и обеспечивается прежде всего посредством оказания квалифицированной юридической помощи на профессиональной основе (адвокатами или иными лицами, имеющими право на оказание юридической помощи). Граждане вправе в любой момент получать юридическую помощь, в том числе при реализации ими своих прав в трудовых, жилищных, административных, налоговых и иных правоотношениях. В случае оформления представительства для защиты интересов доверенных лиц должны быть соблюдены необходимые требования, исключающие систематическую деятельность по оказанию таких услуг и извлечение из нее доходов, если иное не предусмотрено законодательством. В соответствии с Конституцией (ст. 8, 62) решением Конституционного Суда от 13 декабря 1999 г. “О некоторых вопросах обеспечения гражданам конституционного права на получение юридической помощи в уголовном процессе” право на получение в любой момент юридической помощи защитника должно быть обеспечено не только обвиняемому, подсудимому, но и подозреваемому, в отношении которых избрана мера пресечения в виде заключения под стражу. Юридическую помощь в уголовном судопроизводстве (ст. 49 УПК) могут оказывать допущенные к участию в деле в качестве защитников адвокаты, другие лица, имеющие право заниматься адвокатской деятельностью; близкие родственники и законные представители вправе защищать права и интересы не только обвиняемого, подсудимого, но и подозреваемого, выступая в роли их защитников в уголовном судопроизводстве. Отказ в предоставлении права на участие в качестве защитников по уголовному делу близких родственников подозреваемого, обвиняемого, подсудимого или их законных представителей может быть обжалован в суд в соответствии со статьей 60 Конституции. Если указанные лица участвовали в уголовном судопроизводстве в качестве защитников, то они вправе оказывать юридическую помощь по 182 данному делу, как это было предусмотрено в решении Конституционного Суда от 4 июля 2000 г. “О некоторых вопросах, связанных с оказанием юридической помощи осужденным”, и после вынесения приговора, в связи с чем иметь свидания с осужденными, отбывающими наказание в местах лишения свободы, соблюдая при этом Правила ИТУ, регулирующие вопросы оказания юридической помощи адвокатами. По гражданским делам и по делам об административных правонарушениях юридическую помощь в суде могут оказывать лица, указанные в части второй статьи 72 ГПК. Кроме этих лиц, с учетом целей и сущности лицензирования адвокатской деятельности и деятельности по оказанию юридических услуг, правового регулирования предпринимательской деятельности, иные лица (часть первая ст. 72 ГПК) могут оказывать юридическую помощь в суде, если они оформили свое представительство надлежащим образом в соответствии с действующим законодательством. При этом оказание юридической помощи не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не установлено законодательством. Аналогичный подход должен быть соблюден и при оказании юридической помощи этими лицами в качестве представителей в других, кроме суда, государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами. Исходя из необходимости достижения целей, для которых выдана (оформлена) доверенность, осужденные, находящиеся в местах лишения свободы, имеют право на получение в любой момент юридической помощи для решения гражданско-правовых вопросов не только от адвокатов, но и иных доверенных лиц при условии надлежащего оформления доверенности на представительство в соответствии с действующим законодательством. С учетом требований установленного в местах лишения свободы режима могут быть предусмотрены особые условия, обеспечивающие реализацию права на получение юридической помощи осужденными и исключающие возможные 183 злоупотребления как со стороны осужденного, так и доверенного лица. В таких случаях оказание юридической помощи также не должно носить систематический характер и быть источником получения доходов, если иное не предусмотрено законодательством. Государственным органам предложено в пределах их компетенции с целью более полной регламентации порядка оказания юридической помощи гражданам, в том числе посредством представительства, включая юридическую помощь осужденным, отбывающим наказание в местах лишения свободы, внести необходимые изменения в действующее законодательство, вытекающие из решений Конституционного Суда и необходимости более полного обеспечения права на юридическую помощь, предусмотренного в статье 62 Конституции Республики Беларусь и международно-правовых актах. Заключением от 12 ноября 2001 г. “О соответствии Конституции положения пункта 3 части четвертой статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001 г., № 108, 6/305) признано соответствующим Конституции положение пункта 3 части четвертой статьи 4 УК, согласно которому к должностным лицам отнесены лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий. В то же время отмечена противоречивость судебной практики по привлечению к уголовной ответственности преподавателей высших и средних специальных учебных заведений в связи с получением ими вознаграждения за положительные оценки знаний студентов или учащихся на курсовых экзаменах и зачетах, когда в одних случаях они привлекаются к уголовной ответственности за получение взятки, а в других аналогичных ситуациях такие лица не рассматриваются как субъекты данного преступления. Обращено внимание Верховного Суда Республики Беларусь на необходимость обеспечения в пределах всего государства единого подхода к применению нормы пункта 3 части четвертой статьи 4 УК, имея в виду, что 184 данная норма позволяет привлекать к уголовной ответственности преподавателей высших и средних специальных учебных заведений за получение ими незаконного вознаграждения от студентов или учащихся. Верховному Суду следует привести свое постановление от 4 июня 1993 г. № 4 “О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебными полномочиями, превышении власти или служебных полномочий, служебной халатности, должностном подлоге” в точное соответствие с положением пункта 3 части четвертой статьи 4 УК. В случае, если судебные органы, применяя данную норму Уголовного кодекса с 1993 г. и, как правило, осуждая указанных лиц за получение взятки, полагают необходимым исключить уголовную ответственность таких лиц и тем самым изменить складывавшуюся судебную практику в этой области, или закрепить в законе признаки юридически значимых действий (наступление юридических последствий, публично-правовой характер и др.), либо предусмотреть для этих лиц иную уголовную или другую юридическую ответственность, им следует инициировать в установленном порядке внесение изменений в действующее законодательство. В решении от 2 апреля 2001 г. “О праве осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2001 г., № 34, 6/273), учитывая непосредственный характер действия норм Конституции, Конституционный Суд указал, что до внесения изменений и дополнений в действующее законодательство Республики Беларусь осужденные к лишению свободы, обжаловавшие наложенное на них взыскание и не согласные с принятым в отношении их решением, вправе на основании статей 60 и 137 Конституции обращаться с жалобами в суд. Решением от 15 июля 2002 г. “Об обеспечении конституционного права осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2002 г., № 82, 6/330) Верховному Суду Республики Беларусь повторно 185 предложено обеспечить реализацию судами нормы статьи 60 Конституции Республики Беларусь, предусматривающей право всех граждан на судебную защиту, включая и право осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания, на что указано в решении Конституционного Суда от 2 апреля 2001 г. “О праве осужденных к лишению свободы на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания”. В развитие нормы статьи 60 Конституции, гарантировавшей каждому право на защиту его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом, которая в любом случае, т.е. и при наличии пробела в отраслевом законодательстве, имеет верховенство и непосредственное действие, Парламент Республики Беларусь принял, а Президент 4 января 2003 г. подписал Закон “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь”. Закон вступил в силу 2 февраля текущего года. Им внесены коррективы в Уголовный, Уголовно- процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы, в том числе и коррективы, направленные на более полную реализацию принятых Конституционным Судом решений. В упомянутом законе от 4 января 2003 г. реализовано решение Конституционного Суда от 3 апреля 2001 г. “О праве граждан на обращение в суд по вопросам, возникающим в связи с осуществлением уголовнопроцессуальных отношений”. В Уголовно-процессуальном кодексе предусмотрено право на судебное обжалование отказа в возбуждении уголовного дела (см. ст. 142). При этом установлено, что жалобы на решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении предварительного следствия по уголовному делу либо уголовного преследования подаются в пределах срока давности привлечения к уголовной ответственности. Таким образом, благодаря конституционной позиции законодателя, удалось еще более приблизить текст УПК к нормам Конституции, хотя формировать соответствующую Основному Закону правоприменительную 186 практику следовало с 30 марта 1994 г., т.е. со дня вступления Конституции в силу. Ознакомление с нормами УПК, появившимися в связи с принятием закона от 4 января 2003 г., показывает, что ничего “сверхгениального” законодатель не решил: по существу, в УПК реализована конституционная норма. Приведенный пример свидетельствует о том, что еще очень живучи старые стереотипы отношения к Конституции. Будем надеяться, что закон действительно “поможет” отдельным должностным лицам исполнять Конституцию надлежащим образом. Что касается другого решения Конституционного Суда (о праве лиц, осужденных к лишению свободы, на судебное обжалование примененных к ним мер взыскания), то сейчас в статье 113 Уголовно-исполнительного кодекса зафиксировано право этих лиц обжаловать решение должностного лица о наложении взыскания не только вышестоящему должностному лицу, прокурору, но и в суд. Судебная практика в силу полномочий Конституционного Суда может быть предметом его проверки. При этом мы исходим из комплексного анализа норм Конституции. Отдельные противники развития конституционных полномочий Конституционного Суда на уровне закона (а это позволяет сделать часть седьмая ст. 116 Конституции) с “энтузиазмом” цитируют только часть четвертую указанной статьи, забывая о содержании статей 7, 40, 112, 122, 137 и других статей Основного Закона. Так, в части четвертой статьи 116 Конституции речь идет о возможности проверки любых актов Верховного Суда независимо от того, носят они нормативный характер или нет. Поэтому негативное (однобокое) отношение к развитию конституционного контроля дает основание (встав на позицию их авторов) для вывода о праве Конституционного Суда проверять конституционность всех актов других высших судебных инстанций. Целесообразно рассмотреть еще один аспект. Полагаю, что необходимо сбалансировать карательную уголовную практику. В основе уголовного, как и 187 любого иного, наказания должен лежать принцип справедливости. Регулярное принятие законов об амнистии свидетельствует о жесткости уголовного законодательства и практики его применения. В некоторых случаях судам можно и по-новому взглянуть на суть самих законов об амнистии. Так, в конце 2002 года Конституционный Суд по обращению осужденных и их адвокатов рассмотрел вопрос, связанный с порядком применения отдельных статей Закона от 15 июля 2002 г. “Об амнистии некоторых категорий лиц, совершивших преступления”. В обращениях речь шла о том, чтобы на основании нормы статьи 9 указанного Закона снижался срок лишения свободы на один год независимо от категории совершенного преступления. На практике применение этой нормы (снижение срока наказания на один год) ставилось в зависимость от времени вынесения приговора – до или после вступления в силу Закона об амнистии: срок наказания уменьшался на один год, если приговор вынесен до вступления в силу Закона. Например, два лица в один и тот же день совершили преступления, и уголовные дела в отношении их были возбуждены в одно и то же время, но в отношении одного приговор был вынесен до вступления в силу Закона, а в отношении другого – после. Согласно сложившейся практике право на снижение срока лишения свободы на один год лицо получало лишь в первом случае, когда приговор вынесен до вступления Закона в силу. Конституционный Суд проанализировал положения названного Закона (в частности, ст. 9, 12, 22 и др.) и пришел к выводу, что следование практике применения Закона “Об амнистии”, сформированной разъяснением Верховного Суда (письмо от 24 июля 2002 г.), ставит в неравное положение лиц, совершивших преступления до дня вступления этого Закона в силу. В результате обращения Конституционного Суда в Палату представителей и внимательного изучения заинтересованными инстанциями аргументов Конституционного Суда принято решение изменить ранее сформированную практику и освобождать осужденных от наказания частично сроком на один год и в том случае, если приговор вынесен после вступления в силу Закона “Об 188 амнистии” (конечно, при условии, что преступление совершено до его вступления в силу). По имеющимся данным, на содержание одного лица в местах лишения свободы государство тратит в год 1,2 млн. руб. Новый подход позволяет применить упомянутый Закон по отношению к более чем двум тысячам осужденных. Экономия для бюджета составит, таким образом, более одного миллиона долларов в год, а осужденные получат шанс скорее выйти на свободу и реабилитировать себя перед обществом. Указанный подход при применении соответствующих положений Закона “Об амнистии” с учетом достаточно суровых мер наказания, предусмотренных в Уголовном кодексе, является свидетельством справедливого разрешения данной проблемы. Новый УК Республики Беларусь действует уже несколько лет. Он оценен как достаточно демократический закон. Действительно, по сравнению с ранее действовавшим (советским) УК это большой шаг вперед в направлении гуманизации и демократизации. Вместе с тем на практике не все его нормы получили однозначное понимание. В ряде случаев сам закон не способствует гуманизации уголовной политики. В результате мы имеем неоправданно большое количество лиц, осуждаемых к лишению свободы. Ежегодно это около четверти от всех осужденных. Ранее эта цифра была еще больше. УК предусмотрел очень высокие пределы наказания при его назначении по совокупности преступлений или приговоров (30 и 35 лет). По сути, это – пожизненное заключение. Слишком ограничены возможности применения таких гуманных мер уголовной ответственности, как условное неприменение наказания или отсрочка исполнения наказания. Целый ряд видов наказания, альтернативных лишению свободы, оказались неэффективными на практике. Они просто не работают. Это, в первую очередь, общественные работы. Существенно снижен объем применения штрафа. Сильно ужесточен подход к рецидиву преступлений. 189 Классификация видов рецидива и установление принципов назначения наказания за него нуждается в совершенствовании. Все это вынуждает суды чаще прибегать к использованию наказания в виде лишения свободы, что не является оправданным в русле развития гуманистической уголовной политики. В настоящее время законы об амнистии, принимаемые в нашей стране весьма часто, стали рассматриваться как одно из важных средств «очищения» колоний, уменьшения затрат государства на содержание заключенных. Тем не менее и эти законы не решают проблемы. Все это выглядит как итог несовершенной судебной политики, вытекающей в том числе из недостаточно продуманных требований уголовного закона. Не случайно поэтому распоряжением Президента Республики Беларусь от 30 сентября 2002 г. была создана рабочая группа по совершенствованию уголовного законодательства в направлении его гуманизации. Предполагалось, что эта работа выльется в существенное реформирование не только нового УК, но и всей уголовной политики государства. Учитывая переполненность мест предварительного заключения, следовало бы срок пребывания в них увеличивать на соответствующий коэффициент с целью зачета в срок назначенного в будущем такого наказания, как лишение свободы. 21 октября 2003 г. Конституционный Суд принял решение “Об основаниях пересмотра приговоров в соответствии с правилом об обратной силе уголовного закона”. Рассмотрев на основании части первой статьи 116 Конституции Республики Беларусь обращения лиц, осужденных к лишению свободы, по вопросу о неприменении к ним правила об обратной силе уголовного закона, Конституционный Суд установил следующее. На практике вследствие некоторой противоречивости статей 5 и 16 Закона от 18 июля 2000 г. и положений пункта 2 статьи 4 Закона от 22 июля 2003 г., а также ввиду отсутствия в УК определения закона, смягчающего наказуемость деяния, имеет место ограничение применения правила об обратной силе уголовного закона. Смягчение наказуемости деяния признается лишь в том случае, если 190 назначенное ранее наказание является более строгим, чем установлено верхним пределом санкции соответствующей статьи УК, измененной новым законом. Именно в таком направлении развивается судебная практика, основывающаяся в том числе и на разъяснениях, содержащихся в рекомендациях судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда по пересмотру приговоров в соответствии со статьей 9 УК на основании положений Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в Уголовный и Уголовнопроцессуальный кодексы Республики Беларусь”. При этом Конституционный Суд отмечает, что такие разъяснения содержатся не в постановлении Пленума Верховного Суда. В тех же случаях, когда в санкции соответствующей статьи УК снижен минимальный предел наказания, назначенного по ранее действовавшему закону, приговоры не пересматриваются. К указанным случаям суды не применяют и нормы, содержащиеся в части второй статьи 9 УК, в статье 16 Закона от 18 июля 2000 г. и в пункте 2 статьи 4 Закона от 22 июля 2003 г., согласно которым обратную силу имеют и те законы, которые иным образом улучшают положение лиц, совершивших преступления. Не пересматриваются приговоры и в тех случаях, если санкция статьи УК, по которой лицо было осуждено, дополнена более мягким наказанием, а также в других случаях изменения соответствующей санкции в сторону смягчения наказуемости деяния (например, если наказание назначено в пределах санкции нового, более мягкого закона, но нижний и верхний пределы санкции снижены по сравнению с ранее действовавшим законом, в соответствии с которым было назначено наказание). Исходя из сущности правила об обратной силе закона, закрепленного как в Конституции Республики Беларусь, так и в международно-правовых актах, Конституционный Суд посчитал необходимым руководствоваться этим правилом применительно к уголовному закону в полной мере, без ограничений. Ограничения сферы его применения влекут в свою очередь нарушение принципов справедливости и конституционной законности при назначении 191 наказания виновным лицам. Это также приводит к нарушению принципа равенства всех перед законом, закрепленного в статье 22 Конституции. Основываясь на правовых принципах равенства и справедливости, а также на положении статьи 16 Закона от 18 июля 2000 г. “О введении в действие Уголовного кодекса Республики Беларусь”, предписывающем судам пересматривать приговоры, определения или постановления в случаях, когда УК иным образом, чем предусмотрено этим Законом, улучшает положение лиц, совершивших преступления, Конституционный Суд считает, что правило об обратной силе более мягкого уголовного закона должно распространяться на все случаи смягчения новым законом ответственности лица, совершившего преступление, в том числе и на случаи, когда снижается минимальный предел наказания, назначенного по ранее действовавшему закону, либо иным образом изменяется санкция соответствующей статьи УК в сторону смягчения наказуемости деяния. 3 ноября 2003 г. Конституционный Суд принял решение “О гарантиях обвиняемому при прекращении предварительного расследования в связи с истечением сроков давности”. Конституционный Суд в своем решении посчитал необходимым закрепление в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь обязанности должностных лиц органов уголовного преследования, принимающих решение о прекращении производства по уголовному делу в связи с истечением сроков давности привлечения к уголовной ответственности, разъяснять обвиняемым правовой характер и правовые последствия такого решения. Более полной защите прав указанных лиц способствовало бы установление в законе приемлемого срока, в течение которого обвиняемый имел бы возможность обратиться в суд с жалобой по вопросам, связанным с прекращением производства по уголовному делу в связи с истечением сроков давности привлечения к уголовной ответственности. Сделало ли все наше государство и общество для того, чтобы каждый из нас обладал необходимым спектром прав и свобод и исполнял только те 192 обязанности, которые, безусловно, необходимы в демократическом обществе? Сравнительный анализ текста Конституции Республики Беларусь и важнейших международно-правовых документов убеждают в этом стремлении. Однако, как уже отмечалось, после провозглашения какой-либо идеи (закрепления нормы) предстоит самое трудное – реализовать ее на практике. И в заключение еще одна ремарка. Анализ деятельности различных подсистем судебной власти, их полномочия, организация деятельности свидетельствуют об удачном закреплении законодателем (народом) их статуса в Конституции и законах. В рамках судебной власти внедрена также минисистема сдержек и противовесов, наиболее наглядно проявляющаяся в динамичных действиях Конституционного Суда по утверждению верховенства конституционных норм, “подтягиванию” общих судов к пониманию необходимости реализации прав и свобод человека и гражданина с учетом принципов и норм, зафиксированных в Основном Законе, наконец, всеобъемлемому обеспечению права каждого на судебную защиту, что прямо закреплено в статье 60 Конституции и чему еще противятся некоторые судебные инстанции, изыскивая возможные ухищрения для этого, включая и доводы об отсутствии процедуры. Вряд ли в это можно поверить, учитывая богатую историю и практику отечественного правосудия. Поэтому заблуждаются авторы, выступающие апологетами “единой” судебной власти. Существующая система судебной власти, основанная на специализации, взаимодействии и взаимодополнении, призвана служить людям. Это наглядно видно и на примере европейских стран, например Германии, где действует пять подсистем судебной власти. Искать решение проблем необходимо не в имитации активности, организации и реорганизации (это все – пустое занятие), а в углублении содержательной работы. Более того, лучшими “пропагандистами” идеи конституционного государства, необходимости более полной реализации решений Конституционного Суда Республики Беларусь явились председатели верховных судов России и Украины, которые выступали на проходившей в городе Минске 17 апреля 2003 г. конференции, посвященной 193 80-летию Верховного Суда Республики Беларусь. В этих странах многое из того, о чем мы спорим, давно уже внедрено. От этого выигрывают граждане, растет авторитет государства, судебной власти. Иной путь является бесперспективным. § 4. Конституционализация трудового законодательства и практика его применения Конституция является основой национальной правовой системы. Ее положения самым непосредственным образом предопределяют развитие отраслевого законодательства, в том числе и трудового, так как в ней содержатся базовые нормы, касающиеся права на труд, на отдых, заработную плату, на защиту экономических интересов, развитие социального партнерства и др. По существу, Конституция является интегрирующим документом, позволяющим формировать единое правовое пространство, согласовывать смежные вопросы, имеющие выход не только на трудовое, но и иное законодательство, когда речь, в частности, идет о правовом статусе работника (гражданина), субъекта хозяйствования (нанимателя), сторонах коллективного договора, контрольнонадзорных органах за соблюдением законодательства о труде и т.д. Поэтому, если говорить о конституционализации, то есть процессе приведения текущего законодательства в соответствие с требованиями Конституции, то следует иметь в виду, что совершенствование трудового законодательства в этом направлении затрагивает часто и другие отрасли – гражданское, административное, уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное и другие. Об этом свидетельствует и практика Конституционного Суда Республики Беларусь, который неоднократно обращался к проверке нормативно-правовых актов, касающихся трудовых и некоторых иных, тесно связанных с ними, правоотношений. На них мы остановимся ниже. Сейчас же хотелось бы отметить, что многолетний опыт применения Трудового кодекса свидетельствует о том, что, несмотря на все его недостатки, он позволяет сторонам трудового договора решать легальными средствами все 194 наиболее важные вопросы. Конечно же, в данном случае продуктивнее будет, если мы остановимся на недостатках и проблемах, которые существуют в законодательстве о труде с целью их устранения. 1. Обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства. В этой связи, исходя из социального характера нашего государства, есть основания говорить о том, что наемному работнику в максимально возможной степени должны создаваться условия для проявления своих творческих способностей к труду. В то же время свобода трудового договора, которая является стержнем права на труд, не исключает, а, наоборот, предполагает существенные права нанимателя: ведь определенное равенство сторон трудового договора не исключает и другого уровня отношений – власть – подчинение. Обеспечение сбалансированности интересов работодателя и работников является важнейшей задачей трудового права. 2. Конституция, определяя иерархию органов государственной власти, закрепляя принцип разделения властей, тем самым предопределяет правовую пирамиду, которая выстраивается, в частности, в сфере регулирования трудовых отношений. Правовая система Республики Беларусь относится к романо-германской правовой семье, где доминируют нормативные правовые акты. Главные структурные элементы правовой пирамиды могут быть представлены следующим образом: 1) Конституция; 2) заключения Конституционного Суда; 3) конституционные законы; 4) законы о ратификации международных договоров Республики Беларусь, включая Конвенции МОТ; 5) программные законы; 6) законы, декреты, указы, издаваемые непосредственно на основе норм Конституции (при этом следует руководствоваться положениями закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”, определяющими место и юридическую силу кодексов, новых и старых законов (ст. 10), а также положениями научной доктрины о соотношении общих и специальных актов одного уровня); 7) указы, издаваемые на основе закона; 8) постановления Правительства; 9) акты министерств, государственных 195 комитетов; 10) акты местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов; 11) локальные нормативные правовые акты. Необходимо Правительством, учитывать, что работодателями генеральные и соглашения нанимателями, между соответствующие отраслевые положения могут занимать свою нишу в этой правовой пирамиде. В Конституции прямо ничего не говорится о судебных прецедентах как источниках права. Однако, исходя из самостоятельной роли судебной системы власти, закрепления прав и свобод граждан как высшей цели государства, полагаем, что судебный прецедент должен рассматриваться в качестве источника права. Ведь при осуществлении правосудия суд, сталкиваясь с пробелами или противоречиями в законодательстве, вынужден решать сложную задачу – вынести единственно правильное (правовое) решение, основываясь на собственной интерпретации. Суд, вынося решение по конкретному делу, вырабатывает определенный стандарт оценки фактических обстоятельств дела. Такое решение, являясь частным применением нормы, одновременно выступает и в качестве общего права1, приобретает такое свойство, как нормативность. Показательно, что, согласно законодательству Франции, ничто не может помешать привлечь судью к ответственности за отказ принять решение по соответствующему вопросу под предлогом неясности, недостаточности или молчания норм. Суд в силу противоречивости и пробельности законодательства часто вынужден создавать (творить) право, в ином случае судебная защита будет не только неэффективной, но вопреки задаче защищать право, будет способствовать его нарушению. Конечно, признание судебного прецедента в качестве источника права возможно на общеотраслевом уровне. Это можно было бы закрепить, например, в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Однако несомненно, что в таких отраслях права, как трудовое, гражданское, жилищное, хозяйственное, такое явление, как судебный прецедент, существует, хотя и не получил официального признания, в том числе и со стороны высших 1 См. Современное состояние российского законодательства и его систематизация / Государство и право. 1999, № 3. С. 30 196 судебных инстанций. Особую роль и место занимают решения Конституционного Суда. Они отнесены к нормативным правовым актам (см. статью 2 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и статью 3 ГК Республики Беларусь). Отдельные авторы считают, что по существу они являются судебными прецедентами, занимающими второе после Конституции место в правовой пирамиде. Требует своего анализа правовое положение постановления Пленума Верховного Суда. Сейчас, как известно, Пленум Верховного Суда не рассматривает дела по первой инстанции, и уже в силу этого он не создает судебные прецеденты. Эта роль принадлежит Президиуму Верховного Суда. Однако Пленум Верховного Суда принимает постановления, касающиеся практики применения судами законодательства. Соглашаясь с необходимостью «мягкой» подсказки судам, как действовать в той или иной ситуации, выявлении типичных ошибок в правоприменении судьями, полагаем в то же время, что Пленум Верховного Суда не должен уподобляться законодателю и заранее устанавливать обязательные для судей предписания, от которых они не вправе отступить. Ведь Конституция закрепляет независимость судей при осуществлении правосудия и подчинение их только закону. Какое-либо вмешательство в деятельность судей при осуществлении правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону (статья 110 Конституции). Судья, оценивая конкретные обстоятельства, должен найти единственно верное и справедливое решение. Именно при таком подходе будет обеспечено не только разделение властей, но и независимость, справедливость решения суда. Конституционный Суд совместно с общими судами по существу обеспечивает на практике реализацию закрепленного в статье 60 Конституции неотъемлемого права граждан на судебную защиту. Можно, конечно, подискутировать относительно правомерности предварительного порядка разрешения некоторых трудовых споров КТС. Считаем, что у работника должно быть право выбора: обращаться в комиссию либо сразу прямо в суд. Кроме того, можно с известными оговорками отметить определенную 197 «дискриминацию», которая зафиксирована в Трудовом кодексе: в частности, согласно статье 241 Кодекса, непосредственно в суде рассматриваются трудовые споры по заявлению работников – не членов профсоюза, если они не обратились в КТС. В соответствии с действующим законодательством только для членов профсоюза обращение в КТС обязательно по некоторым спорам, тогда как у работников, не являющихся членами профсоюза, есть право выбора. Таким образом, законодателем не учтены положения статей 14 и 22 Конституции, где закреплен принцип равенства всех перед законом. 3. Содействовать укреплению законности в сфере трудового права могло бы дальнейшее развитие понятийного аппарата. В Трудовом кодексе следует дать более полно нормативные дефиниции. Тех определений, которые даны в ст. 1 ТК, недостаточно. Как отметил Конституционный Суд в своем заключении от 25 октября 2004 г., неопределенность содержания законодательного регулирования создает на практике конфликтную ситуацию, ведет к субъективному усмотрению в процессе правоприменения. Тем самым нарушаются конституционные принципы верховенства права и равенства всех перед законом, а также многие другие базовые принципы. Сравнительный анализ редакций и действия нормативных правовых актов различного уровня свидетельствует о противоречивости используемых в них понятий и определений, ссылок на различные акты, по-разному регулирующие одни и те же налоговые отношения. По существу, не обеспечивалось единое нормативное регулирование, уяснение и применение актов законодательства на практике. Именно конституционный принцип равенства обусловливает требование определенности и ясности законодательного регулирования, поскольку лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями можно обеспечить такое равенство. 4. В силу закрепленного в статье 115 Конституции принципа состязательности полагаем, что суд не вправе отказывать в рассмотрении дела по существу по причине пропуска срока исковой давности, если на этом не настаивает ни одна из сторон. Помимо юридико-формальных причин это 198 можно объяснить, к сожалению, частым нарушением трудовых прав работников, слабым знанием ими законодательства, недостаточно широкой разъяснительной работой. 5. В статье 59 Конституции закреплена обязанность государства принимать все доступные меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Как отмечалось, неясность, неопределенность, противоречивость актов законодательства сами по себе дают основания для признания их неконституционными. Однако выводы Конституционного Суда обязательны и при подготовке, принятии, применении нормативных правовых актов, относящихся к другим сферам. По существу, можно сделать вывод о том, что отсутствие согласованности, ясности содержания нормативных правовых актов дает основание для вывода о неконституционности. В свою очередь, в такой ситуации нельзя ставить вопрос о юридической ответственности должностных лиц и граждан, когда они «руководствуются» указанными актами. В частности, применительно к статье 245 ТК сомнительно ставить вопрос об ответственности должностных лиц за увольнение, перемещение, изменение существенных условий труда, отстранение от работы, незаконность которых не является очевидной, а выявлена в результате судебных, порой неоднократных, разбирательств. 6. В части шестой статьи 104 Конституции закреплено: закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. В Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» законодатель пошел дальше, предусмотрев помимо смягчения или отмены ответственности также иным образом улучшение положения лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу (см. ст. 67). Трудовое законодательство относится к нестабильным отраслям. Хотя, на наш 199 взгляд, нормотворческие органы должны действовать крайне осторожно, когда касаются правового статуса работников, сужают объем их прав, возлагают новые обязанности. Одной из болевых проблем является заключение контрактов работниками, принятыми ранее по трудовому договору на неопределенный срок. Первоначальная практика заключения контрактов вызывала непринятие большого числа работников, соответствующую критику. В последнее время законодательство несколько скорректировано в сторону дополнительной защиты прав и свобод граждан. Не анализируя специально эту проблему, коснемся общего вопроса – о допустимости ограничения или отмены приобретенных прав. Одним из условий обеспечения надлежащего правопорядка является стабильность правового регулирования, его предсказуемость, своевременное прогнозирование последствий принятия актов законодательства. Однако экономическая и социальная жизнь общества находятся в динамике, диалектическом развитии. Это объективно обусловливает необходимость своевременного реагирования права на потребности общественного развития. В этой связи возникает дилемма между стабильностью законодательства и его гибкостью. Если отмена личных прав в принципе невозможна, возможно их некоторое ограничение в случаях и порядке, допустимых в демократическом обществе, то относительно приобретенных социальных прав возможно не только их ограничение или умаление, но даже и отмена. Однако это может происходить лишь при соблюдении закрепленных в Конституции и законодательстве правил. Изменение приобретенных социальных прав может быть обусловлено общественным интересом, уменьшением доходов государства, необходимостью обеспечения социального равенства, когда определенные льготы и преимущества, например, установлены необоснованно. В отношении этой категории прав законодатель обладает значительно большей свободой. Практика работы конституционных судов и иных судебных инстанций зарубежных государств свидетельствует о том, что при определенных условиях отмена или ограничение ранее приобретенных социальных прав допустимы. К ним, в частности, относят 200 необходимость соблюдения общественных интересов, удовлетворение общественных нужд, необходимость создания эффективной экономики и сбалансированного государственного бюджета (Конституционный Трибунал Польши); необходимость ограничения государственных расходов (Конституционный Суд Италии). Однако важнейшим критерием для вывода о конституционности или неконституционности таких последующих решений органов власти является принцип существенности: насколько значительно новое правовое регулирование посягает на ранее приобретенные права. Применительно к практике заключения контрактов несколько смягчить ситуацию могло бы введение правила о том, что на место работника, увольняемого в связи с истечением срока контракта, должен приниматься более квалифицированный работник, а работник вправе обжаловать отказ от перезаключения с ним контракта по той причине, что на его место принят менее квалифицированный работник. В этой связи необходимо внести соответствующие дополнения в статью 16 ТК, в которой идет речь о запрещении необоснованного отказа отдельным гражданам в заключении трудового договора. 7. Конституционный Суд неоднократно выносил решения в области защиты социально-экономических прав и свобод. Им признаны неконституционными нормы об ответственности должностных лиц за прием на работу граждан без прописки; признано правомерным существование в законодательстве нормы о прекращении службы в госаппарате по причине достижения пенсионного возраста; с позиций укрепления и развития социального партнерства, защиты прав работников – не членов профсоюза, ответственности профсоюзных органов и нанимателей решен вопрос о порядке взимания профсоюзных взносов; защищены интересы работников при выплате выходного пособия на основании коллективного договора при увольнении работника в связи с окончанием действия контракта; защищено право на отдых (при суммировании трудовых отпусков). 2 ноября 2004 года вынесено решение по вопросу о порядке выплаты ежемесячного государственного пособия при 201 отстранении работника от должности по требованию прокурора, его заместителя, органов дознания и следователя (статья 49 УК и 131 УПК). 8. Уделяя необходимое внимание защите трудовых прав работников, мы, конечно же, должны учитывать и законные интересы нанимателя. Здесь свое слово должны сказать законодатель и суды. Полезно учитывать позитивный зарубежный опыт. Например, при рассмотрении дел о восстановлении на работе следует иметь в виду, что при реализации гарантий, предоставляемых Трудовым кодексом работникам в случае расторжения с ними трудового договора, должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны и самих работников. В частности, недопустимо сокрытие работником временной нетрудоспособности во время его увольнения с работы либо того обстоятельства, что он является членом профессионального союза или руководителем (его заместителем) выборного коллегиального органа организации, ее структурных подразделений. Традиционно у нас на прежнем месте работы независимо от основания расторжения трудового договора по инициативе нанимателя восстанавливаются указанные лица, если они уволены в период временной нетрудоспособности, женщины – в период беременности и др. При установлении судом факта злоупотребления работником своим правом суд может отказать в удовлетворении его иска о восстановлении на работе, поскольку работодатель не должен отвечать за неблагоприятные последствия, наступившие вследствие недобросовестных действий со стороны работника. В статье 49 ТК предусмотрены случаи, когда сам наниматель обязан или вправе отстранить работника от работы, а также содержится указание на то, что соответствующие требования нанимателю могут сделать уполномоченные государственные органы. Так, согласно статье 131 УПК прокурор, его заместитель, а также орган дознания, следователь с санкции прокурора или его заместителя либо суд вправе отстранить от должности подозреваемого или обвиняемого, если есть достаточные основания полагать, что, оставаясь на работе, они будут 202 препятствовать предварительному расследованию и судебному разбирательству уголовного дела, возмещению причиненного преступлением вреда или продолжать заниматься преступной деятельностью, связанной с пребыванием в этой должности. Отстранение от должности заключается в запрещении подозреваемому или обвиняемому исполнять должностные полномочия, выполнять работу, которую они выполняли, или заниматься деятельностью, которой они занимались, о чем выносится соответствующее постановление (определение), подлежащее немедленному исполнению. В части третьей указанной статьи УПК предусматривалось, что отстраненные от должности подозреваемый или обвиняемый имеют право на ежемесячное государственное пособие в порядке, установленном законодательством, если они не могли поступить на другую работу по не зависящим от них обстоятельствам. Однако, к сожалению, такой порядок не был своевременно установлен. Как это иногда происходит, Кодекс принят, однако в системе законодательства на протяжении длительного периода сохраняются пробелы, что приводит к нарушению прав граждан. В соответствии со статьей 9 Закона Республики Беларусь от 16 октября 2000 г. “О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь” Совету Министров Республики Беларусь было поручено до 1 января 2001 г. подготовить и внести в установленном порядке в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь предложения по приведению законодательных актов Республики Беларусь в соответствие с Уголовно-процессуальным кодексом. Однако это поручение не реализовано. В связи с этим Конституционный Суд на основании статьи 7 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» предложил Совету Министров рассмотреть вопрос об установлении порядка обеспечения ежемесячным государственным пособием лиц, отстраненных от работы органами, ведущими уголовный процесс, с учетом возникновения права на такое пособие со времени введения в действие Уголовно-процессуального кодекса. 203 Это является весьма важным: ведь несвоевременное принятие нормотворческим органом акта не должно лишать гражданина права, возникшего у него на основе закона. Кроме того, обратим внимание на то, что закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» обязывает органы, рассматривающие спор, применять аналогию закона или права (ст. 72). На наш взгляд, государственное пособие работникам, отстраненным от работы, можно было бы выплачивать в порядке и размере, установленном для безработных. В последние годы, надо признать, сделано много для совершенствования нашего трудового законодательства, однако предстоит еще большая кропотливая работа по обеспечению его адекватного развития на основе принципов и норм, закрепленных в Конституции. Оказать существенную помощь в этом призваны ученые, правоприменительные органы, субъекты, занимающиеся нормотворческой деятельностью. § 5. Конституция и экономическое равноправие В статье 1 Конституции Республика Беларусь провозглашена демократическим социальным правовым государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека. Задача правового регулирования общественных отношений – упорядочить их таким образом, чтобы право выступало в качестве катализатора прогресса во имя блага общества и отдельного человека, направить законотворческую энергию таким образом, чтобы совпадали уровни позитивного права и уровень политического, социально-экономического, духовного развития. По существу можно говорить о том, что право должно отвечать новым вызовам времени. Одной из характерных черт действующего Основного Закона является закрепление в нем многообразия форм собственности. При этом на государство возложена обязанность предоставлять всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, 204 гарантировать равную защиту и равные условия для деятельности субъектов хозяйствования, основанных как на государственной, так и на частной формах собственности. И еще один важнейший конституционный принцип: государство должно осуществлять регулирование экономической деятельности в интересах человека и общества, обеспечивать направление и координацию государственной и частной экономической деятельности в социальных целях. Для решения указанных задач в самой Конституции фиксируются важнейшие правовые стандарты в области нормотворческой и правоприменительной деятельности. Их достижению активным образом содействует деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь, основной функцией которого является контроль за конституционностью нормативных правовых актов. Его решения содействовали утверждению таких конституционных принципов, как признание человеческого достоинства, универсальность прав и свобод человека, равенство всех перед законом и судом, беспристрастность суда и управленческой администрации, верховенство права, справедливости, правовой обеспеченности (включая помимо всего прочего и незыблемость судебных решений), пропорциональность, соразмерность ограничения прав и свобод конституционно значимым целям, ясность и определенность законодательства (особенно когда речь идет об ответственности граждан, возложении на них каких-либо обязанностей), недопустимость придания актам, ухудшающим правовое положение участников общественных отношений, обратной силы, ответственность не только человека перед государством, но и государства перед человеком. Европейская тенденция такова: Конституционные Суды в связи со сложностью решаемых споров, новых вызовов современности все больше выступают не только неконституционные акты), в роли но и негативного позитивного (когда аннулируются законодателя. Пожалуй, единственная сфера, где решения Конституционного Суда всегда могут быть направлены только на изъятие правовых норм, а не их создание, – это уголовная ответственность. И то можно говорить о позитивной, созидающей 205 право роли Конституционного Суда, когда меняется или смягчается уголовное законодательство. Показательны в этом отношении некоторые решения Конституционного Суда. Так, в феврале 2002 г. было принято заключение по вопросу о порядке формирования ставок арендной платы юридическими лицами негосударственной формы собственности при сдаче в аренду нежилых зданий и помещений. Благодаря позиции Конституционного Суда, были защищены интересы организаций, основанных на частной форме собственности. Из последних решений выделил бы заключение по вопросу, касающемуся правомерности договоров займа иностранной валюты. Анализ норм Гражданского кодекса (многие из которых имеют, к сожалению, отсылочный характер) во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых актов, свидетельствует о противоречивости и неопределенности правового регулирования заключения договоров займа иностранной валюты. В такой ситуации не только граждане, но и ряд государственных органов, таких как Совет Министров, Совет Республики, Министерство экономики, Министерство по налогам и сборам, Министерство внутренних дел полагали правомерным заключение договоров займа иностранной валюты. Гражданам тем более было сложно разобраться, насколько правомерны договоры займа иностранной валюты, запрещены ли они. Изучение дела показало непоследовательность судебной практики при разрешении споров, вытекающих из договоров займа иностранной валюты. На этот счет были решения судов и в пользу одной из сторон указанного договора, а с 2001 года суды в соответствии с направлением, которое было дано Верховным Судом, стали признавать такие сделки ничтожными и взыскивать иностранную валюту в доход государства. Заключением Конституционного Суда, хотя и признана конституционность пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса вместе с тем отмечено, что до вступления в силу закона от 22 июля 2003 г. “О валютном 206 регулировании и валютном контроле” положения иных нормативных правовых актов, регулировавших отношения в данном области, отличались несовершенством, противоречивостью и неопределенностью. Таким образом, были основания для их неоднозначного понимания гражданами и применения на практике. Признано, что правоотношения по договорам займа иностранной валюты, которые были заключены в соответствии с пунктом 3 статьи 760 ГК до введения в действие закона “О валютном регулировании и валютном контроле” и споры о которых находятся на рассмотрении в судах, либо рассмотрены судами, но решения по которым не исполнены полностью или частично, должны применяться положения статьи 11 указанного закона как более мягкого нормативного акта законодательства. Такой вывод основан на статье 104 Конституции и части первой статьи 67 Закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В этой связи ранее вынесенные и неисполненные судебные решения должны быть пересмотрены. Разрешение данного дела в Конституционном Суде показательно еще и тем, что им еще раз обращено внимание на необходимость принятия таких нормативных правовых актов и их исполнения, которые бы базировались на принципах правового государства (включая и принцип справедливости, равенства всех перед законом), были внутренне согласованными и логично построенными, а содержащиеся в них нормы, касающиеся прав и свобод граждан, были доступными для понимания всеми слоями населения. Подход Конституционного Суда важен не только для граждан, но для субъектов хозяйствования: не должно быть избыточности правового регулирования, законодательство должно быть ясным и доступным для понимания, любые сомнения должны толковаться в пользу гражданина или юридического лица. В связи с вынесенным заключением важно решить вопрос о сроке исковой давности. В соответствии со ст. 197 ГК общий срок исковой давности установлен в три года. Лишь для отдельных видов требований законодательными актами 207 могут устанавливаться специальные сроки исковой давности, сокращенные или более длительные по сравнению с общим сроком. Однако по отношению к договорам займа действует общий трехгодичный срок. Следует иметь в виду, что течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательными актами. Течение срока исковой давности прерывается предъявлением иска в установленном порядке, а также совершением обязанным лицом действий, свидетельствующих о признании долга. После перерыва течение срока исковой давности начинается заново. Время, истекшее до перерыва, не засчитывается в новый срок. Статьей 206 ГК предусмотрена возможность восстановления срока исковой давности. Так, в исключительных случаях, когда суд признает уважительной причину пропуска срока исковой давности по обстоятельствам, связанным с личностью истца (тяжелая болезнь, беспомощное состояние, неграмотность и т.п.), нарушенное право гражданина подлежит защите. Причины пропуска срока исковой давности могут признаваться уважительными, если они имели место в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев, - в течение срока давности. При этом, на наш взгляд, могут быть учтены и следующие обстоятельства для восстановления срока исковой давности. Как отмечено в заключении Конституционного суда от 30 января 2004 г. по вопросу о займах иностранной валюты, Верховный Суд Республики Беларусь, который направлял судебную практику, в 2001 году при сохранении действия тех же норм законодательства, на основе которых ранее выносились решения в пользу заимодавцев, изменил ее вопреки интересам участников договоров займа иностранной валюты, рассчитывавших на защиту их прав со стороны государства, хотя с учетом неоднозначного правового регулирования разрешения споров в пользу граждан. имелись все основания для 208 Такой поворот судебной практики был осуществлен вопреки интересам участников договора займа иностранной валюты, рассчитывавших на защиту их интересов со стороны государства. Из-за "новой" практики судов, когда иностранная валюта конфисковывалась в доход государства, некоторые граждане вполне реально могли не обращаться в суд с соответствующими требованиями. На наш взгляд, это может быть расценено в качестве уважительной причины пропуска срока. По крайней мере, с позиции правовой справедливости есть основания для такой трактовки законодательства. С учетом изложенного должны быть защищены права не только тех граждан, чьи споры рассмотрены, но решения по которым еще не исполнены, но и тех, кто по причине сформированной неверной практики конфискации предмета займа в доход государства, в частности, и по этим причинам, не обращался в суд. Конституционный Суд 20 февраля огласил Заключение по вопросу о конституционности утвержденных постановлением Совета Министров от 20 октября 2003 г. двух Положений – о лицензировании медицинской деятельности и фармацевтической деятельности. Производство по делу, как и предыдущее, было инициировано Палатой представителей. Как известно, в постановлении Совета Министров от 20 октября 2003 г. были предусмотрены новые, более высокие требования для получения лицензии на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности, в частности, в качестве обязательного условия предусмотрено наличие у руководителя юридического лица (руководителя структурного подразделения), индивидуального предпринимателя первой или высшей квалификационной категории. По прежнему законодательству такие требования не предъявлялись. Поэтому возник вопрос об их правомерности, в том числе о том, насколько они соответствуют Закону “О здравоохранении”. Учитывая, что в самом Законе “О здравоохранении” (ст. 12), в Декрете Президента от 14 июля 2003 г. № 17 предусмотрено обязательное лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, а также то, 209 что статьей 15 Закона “О здравоохранении” и утвержденными Советом Министров Положениями о лицензировании медицинской и фармацевтической деятельности регулируются различные области отношений (в первом случае – право на работу в качестве врача или провизора, а во втором – вопросы создания субъектов хозяйствования, осуществляющих указанные виды деятельности), Конституционный Суд признал, что постановление Совета Министров от 20 октября 2003 г. в этой части соответствует Конституции и оно может действовать на будущее время. В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что при ограничении уже приобретенных прав особо следует учитывать принципы справедливости, соразмерности, максимального учета частных и публичных интересов. Только такой подход способствует формированию доверия граждан к государству. Поэтому, как следует из Заключения Конституционного Суда, Совету Министров Республики Беларусь и Министерству здравоохранения Республики Беларусь с целью исключения ликвидации (приостановления деятельности) субъектов хозяйствования, которые занимались осуществлением медицинской или фармацевтической деятельности на основе лицензий, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством, следует обеспечить руководителям этих организаций здравоохранения (руководителям структурных подразделений), индивидуальным предпринимателям, привлеченным ими медицинским работникам, прохождение аттестации для получения ими соответствующих квалификационных категорий с учетом стажа их работы и иных заслуживающих внимания обстоятельств, в срок, достаточный после принятия настоящего Заключения для решения этих вопросов. Для указанных лиц уполномоченные государственные органы вправе смягчить требования, предусмотренные Положением о порядке присвоения квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим работникам, утвержденным постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 1 июля 2002 г. № 45, в части присвоения квалификационных категорий вне установленной последовательности, с учетом стажа работы, 210 уровня профессиональной подготовки и других обстоятельств, включая и факт создания ими субъектов хозяйствования, осуществлявших медицинскую или фармацевтическую деятельность на основании выданных ранее государственными органами лицензий. Конституционным Судом обращено внимание на необходимость соблюдения тех ценностей, присущих государству, стремящемуся стать правовым: возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности, не только должны базироваться на справедливости, быть адекватными, но и объективно необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, не иметь обратной силы и не подрывать само существо конституционного права. Отрадно, что Министерство здравоохранения почти мгновенно позитивно отреагировало на решение Конституционного Суда: оно определило, что руководителям руководителям субъектов хозяйствования структурных всех форм подразделений, собственности, индивидуальным предпринимателям и привлекаемым ими медицинским работникам разрешается прохождение аттестации для получения ими первой квалификационной категории (минуя вторую категорию) при наличии стажа работы по соответствующей специальности 6 и более лет. Срок для прохождения аттестации на первую квалификационную категорию вышеназванным специалистам установлен до 1 декабря 2004 года. Это пример конструктивного разрешения возникшей проблемы. На практике возникают вопросы о допустимости применения мер экономической и административной ответственности к субъектам, которые осуществляли предпринимательскую деятельность, когда требовалось получение специального разрешения (лицензии), но они его не имели, а со вступлением в силу Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 "О лицензировании отдельных видов деятельности" этот вид деятельности не является лицензируемым. При этом правонарушение выявлено после вступления в силу Декрета. 211 Для ответа на поставленные вопросы необходимо обратиться к анализу, прежде всего, Конституции, Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь ", Декрета Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17. Декретом Президента Республики Беларусь "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 14 июля 2003 г. № 17 утверждено не только Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, но и утвержден Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций. В результате принятия Президентом указанного Декрета ряд видов деятельности в настоящее время могут осуществляться и без лицензии, т.е. без специального разрешения. Декрет № 17 вступил в силу со дня официального опубликования, т.е. с 16 июля 2003 г. В пункте 3 Декрета решен ряд вопросов относительно сроков выдачи лицензий, сохранения действительности ране выданных лицензий и др. При этом в подпункте 3.5 Декрета указано, что специальные разрешения (лицензии) на отдельные виды деятельности, не подлежащие лицензированию в соответствии с настоящим Декретом, действительны до вступления в силу Декрета). Именно с указанной даты следует проводить различие между лицензируемой и не лицензируемой деятельностью. Если деятельность до вступления в силу Декрета подлежала лицензированию, а факт совершения правонарушения – занятие предпринимательской деятельностью без лицензии – обнаружен после отмены лицензирования, то в данном случае отменена и юридическая ответственность за занятие соответствующим видом деятельности без лицензии. По существу можно говорить о том, что здесь отсутствует юридический состав правонарушения. 212 Как известно, согласно части шестой статьи 104 Конституции закон не имеет обратной силы за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Более широкая формула используется в Законе "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Согласно статье 67 закона нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. Декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь не имеют обратной силы, за исключением случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан1. В этой связи сделаем общий вывод: привлечение к ответственности по статье 154 КоАП за осуществление тех видов предпринимательской деятельности, которые подлежали до издания Декрета от 14 июля 2003 г. № 17 лицензированию, будет неправомерным, так как необходимость получения лицензии исключена, а значит, исключена и ответственность. В январе 2002 г., Конституционный Суд в связи с обращениями к нему физических и юридических лиц по поводу конфискации судами транспортных средств сформулировал правовую позицию по данному вопросу. Суть проблемы состоит в том, что суды принимали решение о конфискации транспортных средств, которые являлись орудием правонарушения, но не принадлежали лицам, совершившим такие правонарушения. Правовая обоснованность таких судебных постановлений вызывала возражения и у органов прокуратуры. Конституционный Суд, проанализировав ряд нормативных правовых актов и прежде всего статью 28 КоАП, пришел к См. также Г.А. Василевич. Конституция Республики Беларусь. Научно-практический комментарий. Минск, 2001. С. 374375; Г.А. Василевич. Комментарий к Закону "О нормативных правовых актах Республики Беларусь". Минск. 2003. С. 205 1 213 выводу, что следует разграничивать предмет, явившийся орудием совершения административного правонарушения, например, автомобиль, и непосредственно объект административного правонарушения. По его мнению, предмет, являющийся орудием административного правонарушения, может быть конфискован лишь в случае, если он находится в собственности нарушителя. В целом же следует разграничивать орудия совершения правонарушения и объект административного правонарушения. Первую реакцию на правовую позицию Конституционного Суда, сформулированную им, как уже отмечалось, в решении, принятом в январе 2002 года, со стороны некоторых должностных лиц судебных органов можно охарактеризовать, мягко говоря, как реакцию “отторжения”. Однако во главе угла должен находиться закон, право, а не какие-то иные интересы. Ознакомление с принятыми в последующем постановлениями руководителей Верховного Суда по административным делам свидетельствуют об учете позиции Конституционного Суда. Так, постановлением судьи суда Лельчицкого района К. привлечен к административной ответственности и на основании части первой статьи 154 КоАП подвергнут административному взысканию в виде штрафа в доход государства на сумму триста тысяч рублей с конфискацией транспортного средства – автомобиля “Мерседес-Бенц-207”. К. признан виновным в предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), выразившейся в оказании услуг индивидуальному предпринимателю Б. по перевозке грузов и пассажиров на указанном выше автомобиле. Первый заместитель Председателя Верховного Суда 20 июня 2003 года отменил постановление и дело направил на новое рассмотрение по следующим основаниям. Согласно ст. 28 КоАП конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если 214 иное не предусмотрено законодательными актами. Как видно из материалов дела, постановляя решение о конфискации автомобиля, судья не выяснил, находился ли на момент совершения правонарушения указанный автомобиль в собственности лица, привлекаемого к административной ответственности. Конечно же, есть ряд решений, которыми Конституционный Суд подтверждал правомерность нормативных актов. Ряд организаций обратились в Конституционный Суд по вопросу о правомерности введения Витебским, Полоцким и Новополоцким городскими Советами местного сбора за право занятия игорным бизнесом. Обращение было рассмотрено Конституционным Судом на основании части первой ст. 116 Конституции, которой на него возложен контроль за конституционностью норм актов в государстве, и части четвертой ст. 122 Конституции, где предусмотрено право обжаловать в судебном порядке акты местных представительных и исполнительных органов. Анализ актов законодательства, в том числе закона "О бюджете Республики Беларусь на 2003 год" позволил сделать вывод о правомерности введения местного сбора за право занятия игорным бизнесом (право размещения игрового заведения). Вместе с тем Конституционный Суд отметил, что определение размеров сбора, хотя и относится также к компетенции соответствующих местных Советов депутатов, однако дифференциация этих размеров все же должна иметь под собой какую-то объективную основу. Так, в Витебске ставка местного сбора составляет 30 базовых величин, а в Полоцке – 600 евро. Ранее в своих решениях, касающихся проверки конституционности актов местных Советов депутатов, Конституционный Суд уже обращал внимание на необходимость определения именно на законодательном уровне всех аспектов введения местных сборов. В решении Конституционного Суда от 12 января 2004 г., хотя и признаны акты Витебского, Полоцкого и Новополоцкого городских Советов депутатов о введении местного сбора за право занятия игорным бизнесом соответствующими законам, в то же время отмечена 215 необходимость Национальному собранию для обеспечения более полной защиты прав и законных интересов налогоплательщиков установить в законе исчерпывающий перечень местных налогов и сборов, которые местные Советы депутатов могут вводить на своей территории, определить плательщиков, объекты обложения, предельный размер ставки и др. Конституционный Суд решением от 16 декабря 2003 г. подтвердил законность введения Могилевским городским Советом депутатов местного сбора услуг по охране квартир и установке охранной сигнализации. Сразу отметим, что указанный сбор уплачивают не граждане, которые получают такие услуги, а юридические лица, которые оказывают такие услуги. Поводом для вынесения указанного решения явилось обращение на основании части четвертой ст. 122 Конституции о правомерности обложения местным сбором за услуги, оказываемые подразделением "Охрана" по охране квартир и установке охранной сигнализации. Анализ законодательства (законов "О бюджете Республики Беларусь на 2003 год", "О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь", "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь", Декрета Президента от 23 декабря 1998 г. № 24 "О мерах по совершенствованию охранной деятельности в Республике Беларусь") обусловил необходимость вывода Конституционного Суда о том, что Могилевский городской Совет депутатов ввел указанный местный сбор на законных основаниях. Вместе с тем для принятия такого рода решений местными Советами депутатов должна существовать более прочная правовая база. Например, в Законе "О бюджете Республики Беларусь на 2003 год", которым по существу и предусмотрено введение местного сбора об услугах, оказываемых "объектами сервиса", такими, например, как гостиницы, кемпинги, мотели, рестораны, бары, кафе и др. Лишь с определенной натяжкой можно отнести объединение "Охрана", когда оно оказывает услуги по охранной деятельности, к "объектам сервиса". Поэтому, чтобы впредь исключить различного рода неопределенности в этом вопросе, Конституционным Судом одновременно предложено Национальному собранию в целях проведения 216 единой налоговой политики на территории Республики Беларусь и устранения необоснованной практики введения местными Советами депутатов сборов за услуги, определить в законе критерии отнесения организаций (видов деятельности) по оказанию услуг к объектам сервиса. Однако не следует считать, что Конституционный Суд занят только вопросами экономического и социального порядка. Нет. Нами много сделано для того, чтобы реализовать в Конституции закрепленные гарантии личных прав и свобод граждан. Можно говорить не только о защите трудовых, жилищных, гражданско-правовых, но и иных прав и свобод. Интересным в этом плане является Конституционный Суд недавнее решение. Так, 11 марта вынес заключение по делу “О 2004 года соответствии Конституции Республики Беларусь и международным договорам Республики Беларусь положений Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающих применение в качестве наказания смертной казни”. В своем решении Конституционный Суд по существу констатировал, что в Республике Беларусь много сделано для совершенствования уголовного законодательства, практики его применения, в целом приближения национальной правовой системы к международным стандартам, сложившимся в области применения смертной казни. В заключении Конституционного Суда обращено внимание на то, что норма части третьей статьи 24 Конституции, допустившая применение наказания в виде смертной казни, одновременно содержит указание на его исключительный и временный характер. Республиканское уголовное законодательство планомерно развивалось по пути сужения видов преступлений, за которые могла быть применена смертная казнь, а также расширение круга лиц, к которым она неприменима. Сейчас в Уголовном кодексе более чем в два раза сокращена сфера применения этого наказания по сравнению с УК 1960 г. В качестве негативного обстоятельства Конституционный Суд отметил рост преступных посягательств на жизнь человека. По сравнению с 1994 годом, когда было зарегистрировано 952 убийства, в том числе и покушений на 217 убийства, количество таких преступлений в 2002 году возросло на 23,7 %. Лишь в 2003 году их число по сравнению с 2002 годом снизилось на 104 преступления. В отдельные годы нестабильной была практика относительно вынесения приговоров о смертной казни. Особый их “всплеск” приходился на 1997 – 98 годы: соответственно 46 и 47 человек. После этого пошел спад (см. § 2 главы IV настоящей книги). Конституционный Суд обратил внимание на то, что на сохранение в уголовном законодательстве указанного вида наказания оказывают свое влияние результаты проведенного в 1996 году референдума, когда более 80 % граждан оказалось против ее отмены. Хотя и здесь необходимо учитывать сложившуюся на то время ситуацию, а также действовавшее законодательство, когда в качестве альтернативы смертной казни максимально возможным было лишение свободы до 15 лет. В заключении Конституционного Суда отмечено, что на европейском континенте стало общим правилом неприменение смертной казни. Государства – члены Совета Европы, подписавшие и ратифицировавшие Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы 6 и 13 к ней, обязаны исключить применение смертной казни. Беларусь, как известно, пока не является членом Совета Европы и для нее в этой связи указанные европейские документы необязательны. Не ратифицировала она и Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, который также обязывает каждое государство – участника этого протокола принять все необходимые меры для отмены смертной казни в рамках своей юрисдикции. Если Конституционные Суды других государств, принимавшие решения об отмене смертной казни, были связаны указанными международными документами, то Конституционный Суд Республики Беларусь соответствующей правовой базой международного уровня для принятия соответствующего решения не имел. На формирование позиции Конституционного Суда оказала 218 влияние и динамика преступности, слабая работа по подготовке общественного мнения. В этой связи Конституционный Суд решил считать, что часть третья статьи 24 Конституции Республики Беларусь, установившая возможность применения смертной казни в качестве исключительной меры наказания лишь до ее отмены, позволяет принять решение об объявлении моратория на применение смертной казни или о полной отмене этого наказания. Однако исходя из содержания данной нормы, динамики преступности, необходимости выполнения Рекомендаций Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по вопросу о смертной казни, принятых постановлением Палаты представителей от 13 июня 2002 г., а также учитывая, что Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах не ратифицирован Республикой Беларусь, не решен вопрос о ее полноправном членстве в Совете Европы и в силу этого не подписаны и не ратифицированы Европейская Конвенция о защите прав человека и основных свобод и соответствующие протоколы к ней, что обусловило бы в силу статей 8 и 116 Конституции Республики Беларусь верховенство указанных международных актов в системе национального права, Конституционный Суд пришел к выводу, что в современных условиях вопрос об отмене этого вида наказания или как первом шаге – об объявлении моратория на его применение может быть решен Главой государства и Парламентом. Сегодня Конституция – такой документ, с которым мы должны сверять свою деятельность все: как государственные органы, должностные лица, так и граждане. Потенциал Конституции очень сильный и должен быть реализован в полной мере во благо белорусского государства и народа. 219 § 6. Конституционные аспекты обеспечения стабильности прав в социальном государстве Права и свободы человека и гражданина в современных условиях находятся в центре внимания национальных государств и международных организаций. Существуют различные классификации прав и свобод граждан в зависимости от признака, который положен в основу. В настоящее время утвердился взгляд, что все права имеют универсальный характер и должны пользоваться соответствующей защитой со стороны государства. Вместе с тем уже тот факт, что в философской и юридической литературе выделяют несколько поколений прав, свидетельствует не только о развитии общества, но и ценностной ориентации в отношениях человек - государство. Современное государство, в законодательстве которого закрепляется факт (или цель) развития его как демократического социального правового, должно развиваться и функционировать, основываясь на определенных принципах и нормах. Как правило, в конституциях устанавливается, что человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства. Соответствующая норма закреплена в статье 2 Конституции Республики Беларусь. В ней также предусмотрен достаточно широкий спектр неотъемлемых (личных), политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод (см. раздел II Основного Закона). Если обратиться к анализу Всеобщей декларации прав человека, истории создания двух важнейших международных пактов - о гражданских и политических правах, об экономических, социальных и культурных правах, содержанию Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, то можно увидеть, что существует различное отношение к вышеуказанным категориям прав и различные гарантии их обеспечения. Первостепенное внимание всегда уделялось основным правам и свободам (личным и политическим), большие возможности для свободы действий 220 (естественно, до определенной степени) имеют национальные государства в отношении социально-экономических и социально-культурных прав и свобод. Для этого есть соответствующие причины и объяснения. Однако прежде заметим, что уже само определение государства как социального и правового предполагает наличие определенных характеристик. При этом существует соответствующий минимум показателей развития государства, при наличии которых мы можем утверждать, что оно является социальным или правовым. Следует согласиться с теми авторами, которые утверждают, что правовое государстве) не может не быть социальным демократическим. Это все грани единой обобщающей характеристики современного конституционного государства. С позиции оценки конституционного текста есть основания утверждать, что государственная власть в Республике Беларусь подчинена интересам служения народу, человеку. Безусловно, что в зависимости от взглядов можно высказывать критические замечания и пожелания относительно функционирования коллегиальных представительных органов власти, их статуса, взаимодействия с иными ветвями власти. Аксиомой права является подход, согласно которому граждане должны всегда иметь возможность полагать, что их действия, которые в настоящем соответствуют законодательству, не будут признаны антизаконными в будущем. Основу свободы труда, экономики составляют не только формы собственности, их многообразие, свобода конкуренции, создание равных условий для развития и их равная зашита, но и правовая стабильность, обеспечивающая эффективное правовое регулирование экономических отношений. Следует согласиться с немецким исследователем Р.Штобером, который утверждает, что «дееспособность, рентабельность, производительность, инвестиции и адаптационные способности народного хозяйства в значительной степени зависят от измеримости и предсказуемости хозяйственно- и административно-правовых действий»1. 1 Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. С. 60 221 Очень важно, чтобы право защищало экономическое доверие, а юридическое решение относительно изменения ранее приобретенных социальных прав было справедливым. При этом проблема не сводится только к неприданию акту, ухудшающему правовое положение, обратной силы. Для правового государственной государства власти характерна принятыми решениями связанность органов (законами, указами, постановлениями и др.). Существует известный принцип: правовой акт, пока он не отменен, обязателен даже для того органа, который его принял. Иной подход приводит к субъективизму, нарушению определенного и известного всем сложившегося правового порядка. Государство в соответствии со статьей 59 Основного Закона обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие правами свободы личности. Важнейшими условиями обеспечения надлежащего правового порядка являются стабильность правового регулирования, его предсказуемость, своевременное прогнозирование последствий принятия актов законодательства. Вместе с тем политическая, экономическая, социальная жизнь общества находится в динамике, диалектическом развитии. Указанное объективно обусловливает необходимость своевременного и адекватного реагирования права на потребности общественного развития. В связи с этим возникает дилемма между Стабильностью законодательства и его гибкостью, ведь право должно развиваться вместе с изменяющейся жизнью. В этом, кстати, и проявляется эффективность права. 222 В литературе высказываются различные взгляды относительно эффективности права, указывается, что оно проявляется в: 1) результативности правового воздействия; 2) достижении поставленных целей; 3) полезности и экономичности правового воздействия1. На наш взгляд, первые два критерия обладают недостатками, так как «результативность» правового воздействия хотя и может быть достигнута, но при этом не учитываются такие важнейшие принципы, как свобода, равенство, справедливость, а цель вообще может оказаться ошибочной. Полагаем, что единственным критерием эффективности права может быть полезность и экономичность правового воздействия. Право - это один из социальных регуляторов, используемых во имя общей пользы. Исходя из задачи государства служить общему благу, правовое регулирование должно быть экономичным. Поэтому следует согласиться с мнением авторов, утверждающих, что именно в максимальной положительной полезности функционирования правовых норм с наименьшими социальными издержками проявляется эффективность права1. Другие авторы усматривают критерий эффективности права в наличии или отсутствии правового порядка в обществе, способности правовой системы удовлетворять потребности общества в социально- справедливом порядке2. Может ли правовая система быть эффективной в переходный период? Некоторые ученые положительно отвечают на данный вопрос, обращая внимание при этом, что правовая система в переходный период также способна создавать условия для укрепления социальной справедливости, обеспечения гражданского мира, преобладания демократических правил и процедур3. На наш взгляд, не может, а должна. Иначе сам переходный период затянется на многие годы. Эффективные механизмы защиты прав человека включают материально-правовые, процессуальные и институциональные формы и 1 Сорокин В.В. Об эффективности правовой системы //Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 3. С. 28 Фаткуллин Ф.Н., Чулюкин Л.Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. Казань, 1977. С. 26 Сорокин В.В. Об эффективности правовой системы //Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 3. С. 29 3 Там же. 1 2 223 средства зашиты. Взаимодействие всех этих частей на конституционной основе, отвечающей целям демократического развития, делает такую защиту реальной. С учетом изложенного в современных государствах, особенно с переходной экономикой, актуализируется необходимость достижения того, чтобы правовое регулирование было стабильным, предсказуемым и в то же время достаточно гибким. Как отмечается в правовой литературе, еще в классическом римском праве возникала эта проблема. В нем была принципиальная установка: стабильность регулирования обеспечивают законы, гибкость - правотворчество на практике, в ходе правоприменения1. Эффективность правового регулирования в условиях постоянно меняющейся действительности предполагает, что даже самое совершенное законодательство со временем претерпевает изменения. Это объективный процесс. Тем более потребность в таких изменениях может возникать в связи с несовершенством национального законодательства, необходимостью устранения противоречий и пробелов, учета новых явлений, не известных на момент принятия акта, а в некоторых случаях - с изменениями политического курса, концепции развития и т.д. Если обеспечение неотъемлемых (личных) прав и свобод, зависит в большей мере от воли государства - государственных органов, должностных лиц (хотя эта воля и должна быть ориентирована на сложившиеся стандарты в цивилизованном государстве), а также развития гражданского общества, то права социальные, экономические, культурные практически полностью (обусловлены не только юридическими, но и материальными гарантиями. Проблема их финансирования на определенном этапе «становится проблемой демократии и разделения властей»2. Действительно, мы хорошо знаем, что обеспечение, например, таких закрепленных в Конституции прав, как право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и Кочановский Ю. Jus et justitia: право и правоприменение // Право и политика. 2003. №12. Бланкенагель А. Конституционные суды, социальные права и социальные государства // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. М., 2003. С. 9 1 2 224 постоянное улучшение необходимых для этого условий (статья 21 Конституций), на охрану здоровья (статья 45), на социальное обеспечение (статья 47), на образование (статья 49), на жилище (статья 48), требует колоссальных затрат, что влияет на уровень налогообложения субъектов хозяйствования и граждан. Таким образом, «имеющиеся финансовые границы являются абсолютной границей осуществления социальных прав»3. На это и ранее обращалось внимание белорусскими учеными, в том числе и автором настоящего доклада1. В данном случае заметим, что в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах предусмотрена обязанность государств, для которых этот международный документ стал обязательным, принимать все меры для обеспечения содержащихся в нем прав в пределах имеющихся ресурсов (статья 2). Поэтому с учетом имеющихся экономических возможностей важно обеспечить такое распределение и использование ресурсов, которое является справедливым. В философской и юридической литературе содержится множество определений справедливости. Справедливость раскрывается посредством таких категорий, как «добро» и «зло». Некоторые исследователи определяют право, используя эти два понятия, полагая, например, что правом следует считать «принудительное требование реализации определенного минимального добра, или такого порядка, который не допускает известных крайних проявлений зла»2. В контексте поставленной проблемы следует решать и вопрос об отмене (изъятии) неосновательно предоставленных льгот не только гражданам, но и субъектам хозяйствования. В Республике Беларусь несколько миллионов граждан пользуются различного рода льготами. В случае, если они не имеют То же, С. 10 Василевич Г.А. Конституционно-правовые аспекты становления социального правового государства // Конституционноправовые проблемы формирования социального правового государства. Материалы междунар. науч.-практ. конфер. (Минск, 30-31 марта 2000 г.). Мн., 2000. С. 3-8 2 Соловьев B.C. Право и нравственность. Мн., 2001. С. 35 3 1 225 объективной для этого основы, нарушается конституционный принцип равенства. Конституционный Суд Республики Беларусь в последние годы наиболее часто обращался к анализу конституционности нормативных правовых актов, касающихся экономических, социальных и культурных, а также неотъемлемых прав и свобод. Так, около 50 процентов решений Конституционного Суда за последние семь лет касается именно социальных аспектов. И в этом отношении мы стремимся проявлять определенную сдержанность, чтобы не подменять законодателя, к компетенции которого относится решение вопросов с позиции приемлемой целесообразности. Однако, когда переплетаются принципы социального и правового государства, Конституционный "Суд активно и непосредственно влияет на решение проблемы. Ярким примером актуальности проблемы является решение Конституционного Суда по вопросу о конституционности утвержденных постановлением Совета Министров положений о лицензировании соответственно медицинской и фармацевтической деятельности. Судом были проанализированы Конституция, Закон «О здравоохранении», Декрет Президента от 14 июля 2003 года № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности», указанные положения, другие акты. В постановлении Совета Министров от 20 октября 2003 года № 1378 были предусмотрены новые, более высокие требования для получения лицензии на осуществление медицинской и фармацевтической деятельности. В частности, в качестве обязательного условия предусмотрено наличие у руководителя юридического лица (руководителя структурного подразделения), индивидуального предпринимателя первой или высшей квалификационной категории. По ранее действовавшему законодательству такие требования не предъявлялись. В связи с этим возник вопрос о правомерности указанных положений, в том числе о том, насколько они соответствуют Закону «О здравоохранении». По мнению Палаты представителей, в данных положениях предусмотрены дополнительные, по сравнению с Законом «О 226 здравоохранении», требования к уровню подготовки медицинского персонала, что повлечет закрытие многих организаций здравоохранения, особенно первичного звена. Причем положения о лицензировании соответственно медицинской и фармацевтической деятельности распространяют свое действие как на государственное, так и на частное здравоохранение. Учитывая, что в самом Законе «О здравоохранении» (статья 12) и в Декрете Президента № 17 предусмотрено обязательное лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, а также то, что статьей 15 Закона «О здравоохранении» положениями о и утвержденными лицензировании Советом соответственно Министров медицинской и фармацевтической деятельности регулируются различные области отношений (в первом случае - право на работу в качестве врача или провизора, а во втором - вопросы создания субъектов хозяйствования, осуществляющих указанные виды деятельности), Конституционный Суд признал, что рассматриваемое постановление Правительства в этой части соответствует Конституции и может действовать на будущее время. В то же время Конституционный Суд подчеркнул, что при ограничении уже приобретенных прав особо следует учитывать принципы справедливости, соразмерности, максимального учета частных и публичных интересов. Только такой подход способствует формированию доверия граждан к государству. Поэтому, как следует из Заключения Конституционного Суда, Совету Министров и Министерству здравоохранения с целью исключения ликвидации (приостановления деятельности) субъектов хозяйствования, которые занимались осуществлением медицинской или фармацевтической деятельности на основе лицензий, выданных в соответствии с ранее действовавшим законодательством, следует обеспечить руководителям этих организаций здравоохранения (руководителям структурных подразделений), индивидуальным предпринимателям, привлеченным ими медицинским работникам прохождение аттестации для получения ими соответствующих квалификационных категорий с учетом стажа их работы и иных заслуживающих внимания обстоятельств в срок, 227 достаточный после принятия настоящего Заключения для решения этих вопросов. Для указанных лиц уполномоченные государственные органы вправе смягчить требования, предусмотренные Положением о порядке присвоения квалификационных категорий медицинским и фармацевтическим работникам, утвержденным постановлением Министерства здравоохранения от 1 июля 2002 года № 45, установленной в части присвоения последовательности, квалификационных с учетом стажа категорий работы, вне уровня профессиональной подготовки и других обстоятельств, включая и факт создания ими субъектов хозяйствования, осуществлявших медицинскую или фармацевтическую деятельность на основании лицензий, выданных государственными органами ранее. Предметом рассмотрения в Конституционном Суде являлись положения нормативных правовых актов, в той или иной мере касавшихся оказания платной медицинской помощи и медицинских услуг. Основанием для возбуждения производства по делу о проверке конституционности ст. 5 Закона «О здравоохранении» и двух постановлений Правительства, принятых в 1996-1997 годах, т.е. еще до утверждения Закона «О здравоохранении» в редакции от 11 января 2002 г. В ст. 5 Закона, развивающей конституционные положения о праве граждан на охрану здоровья, была также закреплена норма, имеющая отсылочный характер, согласно которой платные медицинские услуги могут оказываться государственными организациями здравоохранения в соответствии с перечнем и порядком, определяемыми Советом Министров Республики Беларусь. Как следует из содержания решения Конституционного Суда, который возбудил производство по данному делу 3 декабря 2002 г., в первый день рассмотрения дела в открытом заседании, т.е. 3 марта 2003 г., представители Правительства, чьи акты являлись предметом проверки и в отношении которых было высказано больше всего критики в печати на различного рода 228 мероприятиях, письме Палаты представителей, в котором ставился вопрос о необходимости проверки их конституционности, заявили ходатайство о приостановлении производства по делу в целях дополнительного изучения материалов по делу, а также планируемым рассмотрением на заседании Президиума Совета Министров вопроса, касающегося предоставления медицинской помощи и оказания платных услуг населению, включая и медицинские услуги. Впоследствии Правительство Республики Беларусь действительно основательно подошло к анализу данной проблемы. 25 апреля 2003 г. взамен ранее принятых постановлений было утверждено новое Положение о порядке оказания платных медицинских услуг в государственных организациях здравоохранения и новый Перечень платных медицинских услуг, оказываемых в государственных организациях здравоохранения1. Отрадно, что перечень платных медицинских услуг в государственных организациях здравоохранения сокращен почти в два раза. Остались лишь те услуги, которые являются дополнительными по отношению к гарантированному государственному объему бесплатной медицинской помощи. Это виды услуг, которые оказываются по желанию гражданина на основании соответствующего договора. По причине признания постановлений Правительства 1995 г. и 1996 г., в отношении которых по предложению Палаты представителей был поставлен вопрос о проверке их конституционности, Конституционный Суд решил производство прекратить. На это решение повлияло также и то, что, как было отмечено выше, новыми актами принципиально изменен подход к определению круга оказываемых платных медицинских услуг. Следует отметить, что в зарубежной практике, а также с учетом положений международных документов, включая и те, которые приняты Всемирной организацией здравоохранения, допускается оказание не только платных медицинских услуг, но и, что хорошо всем известно, платной 1 См. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2003 г., № 50, 5/12380 229 медицинской помощи. Конечно, мы должны следовать предписаниям нашей Конституции, в которой закреплены с учетом нашего исторического опыта некоторые специфические особенности развития Беларуси как социального государства, в котором гарантируется право на охрану здоровья, включая и бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения. Однако, когда имеется намерение закрепить в нашем законодательстве какие-либо платные медицинские услуги, то они в силу их второстепенного значения могут быть установлены сверх государственных гарантий в области здравоохранения. По этой причине ст. 5 Закона, и прежде всего часть третья этой статьи, где делегировалось Правительству право определять перечень и порядок оказания платных медицинских услуг, сама по себе не может быть признана неконституционной. Конституционный Суд подтвердил отсутствие такого противоречия. Реализация же этой нормы в соответствии с Конституцией зависит от актов подзаконного уровня и практики их применения. Нельзя считать, что текущее законодательство в области медицинских услуг и их реализация идеальны. Конечно, при более существенном экономическом развитии можно далее сужать перечень платных медицинских услуг. Необходимо основательно изучить опыт медицинского страхования. Возможно, в перспективе следовало бы предусмотреть возврат уплаченных сумм пациентам для проведения диагностических исследований, которые проводились по его инициативе (а не врача), и опасения о заболевании подтвердились. В целом сам факт пристального внимания Правительства, других властных структур к данной проблеме свидетельствует о том, что курс на всемерную социальную поддержку наших граждан является одним из приоритетных. Подтверждением тому являются и иные акты, в частности, помимо Закона «О здравоохранении» можно назвать Закон «О государственных минимальных социальных стандартах», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 18 июля 2002 г. № 963 «О государственных минимальных социальных стандартах в области здравоохранения» и др. При 230 этом важно, чтобы права граждан в данной области обеспечивались, как это зафиксировано в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, в максимальных пределах имеющихся ресурсов. Возможные ограничения свободы предпринимательской деятельности, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционного права, то есть не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Конституционным Судом затронуты и некоторые аспекты, которые, хотя и не являлись для данного спора самыми главными, однако имеют принципиальное значение. В соответствии с частью второй статьи 13 Конституции государство предоставляет всем равные права для осуществления хозяйственной и иной деятельности, кроме запрещенной законом, и гарантирует равную защиту и равные условия для развития всех форм собственности. В связи с этим Конституционный Суд обратил внимание на необходимость снятия установленного в Законе «О здравоохранении» ограничения на работу в частном здравоохранении лиц, стаж которых по медицинской специальности менее трех лет. Решение Конституционного Суда является справедливым, а значит, правовым, в нем решены вопросы не только практического, но и теоретического характера, имеющие базовое значение для органов государственной власти и должностных лиц, желающих осуществлять свою деятельность на основе конституционных принципов и норм. Наряду с решением вопросов, затрагивающих интересы широкого круга лиц (подрядных организаций, работников, которые в них трудятся), Конституционный Суд иногда вынужден принимать решения, направленные на 231 обеспечение правильного исполнения законодательства. Так, 23 июля 2004 года принято решение «О применении статьи 255 Гражданского кодекса Республики Беларусь и мерах по защите прав несовершеннолетнего лица». В Конституционный Суд обратилась гражданка с жалобой на судебные постановления по иску отдела образования Чашникского районного исполнительного комитета Витебской области в интересах несовершеннолетнего внука о выделе его доли в квартире в натуре или взыскании в его пользу денежной компенсации. Решением суда Чашникского района Витебской области от 7 июля 2003 года, оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Витебского областного суда и постановлением президиума Витебского областного суда, в иске отказано. В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 255 ГК участник долевой собственности вправе требовать выдела своей доли из общего имущества. При недостижении участниками долевой собственности соглашения о способах и условиях раздела общего имущества или выдела доли одного из них участник долевой собственности вправе в судебном порядке требовать выдела в натуре своей доли из общего имущества. Если выдел доли в натуре не допускается законодательством или невозможен без несоразмерного ущерба имуществу, находящемуся в общей собственности, выделяющийся собственник имеет право на выплату ему стоимости его доли другими участниками долевой собственности. Данная обязанность других собственников не обусловлена какими-либо обстоятельствами, поэтому, по мнению Конституционного Суда, мотивацию отказа судом Чашникского района в удовлетворении иска невозможностью выплаты стоимости доли в связи с материальным положением ответчицы нельзя признать обоснованной. Конституционный Суд посчитал, что суду надлежало руководствоваться пунктом 3 статьи 255 ГК и он был не вправе отказывать истцу в удовлетворении заявленного требования несовершеннолетнего собственника. о выплате стоимости доли 232 Конституционный Суд в соответствии со статьей 116 Конституции, статьей 1 Закона осуществляет «О контроль Конституционном за Суде конституционностью Республики нормативных Беларусь» актов в государстве. Частью второй статьи 1 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» на Конституционный Суд возложена обязанность способствовать утверждению законности в правотворчестве и правоприменении. В связи с этим Конституционный Суд изложил позицию по указанной проблеме и направил принятое им решение Верховному Суду для обеспечения надлежащего применения статьи 255 ГК и принятия мер по защите прав несовершеннолетнего лица. Показательны также решения Конституционного Суда относительно нормативных актов исполнительных Минского комитетов, городского которыми и Вилейского установлены районного понижающие коэффициенты к нормам накладных расходов и плановых накоплений в строительстве. Минский областной исполнительный комитет решением от 18 марта 2003 года № 191 рекомендовал организациям коммунальной собственности заказчикам при заключении новых договоров с организациями любой формы собственности на строительные и ремонтные работы, выполняемые подрядным способом за счет бюджетных средств, применять понижающий коэффициент к плановым накоплениям и накладным расходам (подпункт 7.2 пункта 7). Вилейский районный исполнительный комитет во исполнение указанных рекомендаций Минского областного исполнительного комитета и в целях «оптимизации и сокращения бюджетных расходов, совершенствования структуры управления бюджетной сферой и организациями коммунального хозяйства» в решении от 27 февраля 2003 года № 84 определил, что организации коммунальной собственности при заключении новых договоров с организациями любой формы собственности на строительные и ремонтные работы, выполняемые подрядным способом за счет бюджетных средств, 233 применяют понижающий коэффициент к плановым накоплениям и накладным расходам (подпункт 1.3 пункта 1). По мнению Конституционного Суда, решение Вилейского районного исполнительного комитета в части установления понижающих коэффициентов направлено на экономию бюджетных средств, что имеет для региона положительные социальные последствия, поскольку уменьшение расходов позволяет увеличивать объемы строительных работ, проводить реконструкцию и капитальный ремонт большего количества объектов инфраструктуры района: школ, больниц, домов культуры, спортивных сооружений. Конституционный Суд посчитал, что Вилейский районный исполнительный комитет, предусмотрев в решении от 27 февраля 2003 года № 84 понижающие коэффициенты к плановым накоплениям и накладным расходам, подлежащие применению организациями-заказчиками при заключении новых договоров с организациями любой формы собственности на строительные и ремонтные работы, выполняемые подрядным способом за счет бюджетных средств, не нарушил соответствующие положения постановлений Совета Министров от 11 февраля 1993 года № 67 и от 6 июля 2001 года № 997, поскольку данными постановлениями определены предельные нормы накладных расходов и плановых накоплений. Одновременно Конституционный Суд обратил внимание на то, что понижающие коэффициенты, согласно решению самого Вилейского районного исполнительного комитета от 27 февраля 2003 года № 84, применяются только к новым договорам, заключаемым после принятия данного решения и вступления его в силу. Кроме того, в соответствии со статьей 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» нормативный правовой акт не имеет обратной силы, то есть не распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан или иным образом улучшает положение лиц, на которых распространяется действие нормативного правового акта, либо когда в самом нормативном правовом акте или в акте о 234 введении его в действие прямо предусматривается, что он распространяет свое действие на отношения, возникшие до его вступления в силу. В случае несоблюдения указанных требований строительные организации имеют право обжаловать действия государственных органов в хозяйственный суд в установленном законодательством порядке. Конституционный Суд признал подпункт 1.3 пункта 1 решения Вилейского районного исполнительного комитета от 27 февраля 2003 года № 84 соответствующим Конституции и актам законодательства Республики Беларусь. Аналогичное решение было принято Минским горисполкомом 4 марта 2004 года с той лишь разницей, что соответствующие понижающие нормы были введены в действие с 1 января 2004 года, то есть акту была придана обратная сила. В связи с этим Конституционный Суд признал, что применение пункта 10 решения Минского городского исполнительного комитета от 4 марта 2004 года № 453, устанавливающего понижающие коэффициенты, должно осуществляться с учетом требований статьи 104 Конституции и статьи 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», которыми не допускается ухудшение правового положения участников общественных отношений, а также норм Гражданского кодекса, закрепляющих принцип свободы договора. Еще один пример. При вынесении решения по вопросу об увеличении оплаты за коммунальные услуги Конституционным Судом было указано на необходимость соблюдения пропорциональности такого увеличения и роста заработной платы (пенсий). Для социального государства характерно стремление к социальному уравниванию, то есть оказанию поддержки слабым и предъявлению больших требований (но до определенных пределов) к социально сильным субъектам, например в сфере налогообложения. Зафиксированный в Конституции принцип социального государства является обязательным к исполнению предписанием. С учетом наших условий 235 развития достижение такой социальной цели, как обеспечение достойной жизни каждого человека, является важнейшим фактором развития правового государства. Поэтому ошибочным представляется утверждение о том, что принцип социального государства не требует ни обязательных широких общественных и экономических преобразований, ни внедрения социальной рыночной экономики1. В определенной мере схожая позиция сводится к тому, что «в демократическом конституционном государстве со свободной рыночной экономической системой исходной является концепция человека, ответственного перед самим собой»1. Таким образом, принципы социального и правового государства тесно связаны и переплетаются друг с другом. Конечно, невозможно на законодательном уровне определить сроки действия каждого нормативного правового акта. Одно время высказывалась идея не менять новый акт (закон) ранее чем через шесть месяцев. В силу пока еще слабой законопроектной работы, плохой «увязки» новых актов с действующими принять такое предложение пока не представляется возможным. Отмена личных (неотъемлемых) прав в принципе невозможна. При соблюдении положений, установленных в статье 23 Конституции, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, возможно лишь их некоторое ограничение в случаях и порядке, допустимых в демократическом обществе. Что же касается приобретенных социальных прав, то возможно не только их ограничение или умаление, но даже и отмена. Конституция Республики Беларусь не запрещает законодателю вносить поправки в действующее законодательство, в том числе и такие, которые ухудшают положение отдельных категорий граждан по сравнению с ранее приобретенным статусом. Однако это может происходить лишь при соблюдении закрепленных в Конституции и законодательстве правил, на которых мы остановимся. Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. С. 50 Бланкенагель А. Конституционные суды, социальные права и социальные государства // Конституционное правосудие и социальное государство. Сб. докладов. М., 2003. С. 11 1 1 236 Изменение приобретенных социальных прав может быть обусловлено общественными интересами, уменьшением доходов государства, необходимостью обеспечения социального равенства, когда определенные льготы и преимущества установлены необоснованно. В отношении этой категории прав законодатель обладает значительно большей свободой, чем в отношении неотъемлемых и политических прав и свобод. Что касается последних двух групп прав, то в Конституции Республики Беларусь и международных документах фиксируется, какие из этих прав являются абсолютными и в отношении которых вообще недопустимо какое-либо ограничение. Что же касается социальных прав, то они также не являются «беззащитными»: государство должно гарантировать определенный минимум, за пределами которого оно утрачивает свою характеристику как социального правового государства. Практика работы конституционных судов и иных судебных инстанций зарубежных государств свидетельствует о том, что при определенных условиях отмена или ограничение ранее приобретенных социальных прав допустимы. К ним, в частности, относят необходимость соблюдения общественных интересов, удовлетворение общественных нужд, необходимость создания эффективной экономики и сбалансированного государственного бюджета (Конституционный Трибунал Польши), необходимость ограничения государственных расходов (Конституционный Суд Италии). Однако важнейшим критерием для вывода о конституционности или неконституционности таких последующих решений органов власти является принцип существенности: насколько значительно новое правовое регулирование посягает на ранее приобретенные права. Разумеется, при этом необходимо обращаться и к анализу такого важнейшего принципа правового государства, как непридание по общему правилу обратной силы нормативному правовому акту. Для государств постсоветской системы в силу трудностей экономического развития, отсутствия в некоторых случаях долгосрочного 237 экономического прогноза характерна практика достаточно частого обновления законодательства в области социальных и экономических отношений, что приводит к приданию акту обратной силы. Об этом много пишут юристы России, Украины, Беларуси. В связи с этим, как отмечается в юридической литературе, можно выделять настоящую и фиктивную обратную силу1. Но вначале рассмотрим вопрос о допустимости обратной силы. Конечно, когда льготы и гарантии расширяются, то возникает меньше споров, можно лишь ожидать претензии относительно нарушения равенства всех перед законом. Белорусская Конституция однозначно закрепила недопустимость придания закону (а значит, и всем иным источникам права) обратной силы, за исключением случаев, когда им смягчается или отменяется ответственность граждан. Законодатель пошел еще дальше и в Законе «О нормативных правовых актах» закрепил правило о том, что положения более мягкого акта «автоматически» имеют обратную силу, а, с другой стороны, нормотворческий орган может принять решение о придании акту обратной силы, но в последнем случае ему остается только придать обратную силу «более строгому» нормативному акту. В данном случае нормотворческий орган должен действовать крайне осторожно, руководствоваться правилами, закрепленными в статьях 23 и 63 Конституции. В литературе отмечается, что «в случае настоящего обратного действия отягощающих норм необходимо, чтобы те, кого они касаются, могли положиться на то, что условия, введенные законодателем, не будут иметь более негативных последствий, чем те, которые можно было предвидеть в момент совершения действий». Поэтому далее делается вывод о том, что обратное действие не является антиконституционным при условии, что: для гражданина нормы не должны быть неожиданными; действующее право было неясным и запутанным; 1 недействительное положение Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. С. 62 заменено соответствующим 238 Конституции; имеет место безотлагательная необходимость обеспечения всеобщего блага1. Другим достаточно важным аспектом данной проблемы является вопрос о «переходном периоде». Как определил Конституционный Трибунал Польши в одном из своих решений по поводу закона, отменившего возможность заключения договоров с целью получения жилья, отсутствие в законе временного регулирования прав лиц, заключивших договоры согласно ранее действовавшему законодательству, является неконституционным. Конституционный Суд Венгрии в свое время указал, что «должен существовать гарантированный-переходный период, предоставляющий затрагиваемым лицам необходимое время для адаптации к новым положениям». Конституционный Суд Италии установил", что «закон, который изменяет размеры существующих пенсий и снижает уровень жизни, гарантированный пособиями по социальному обеспечению, должен предусматривать переходные меры, которые обеспечивали бы постепенный переход от нынешних пенсий к пенсиям меньшего размера». Для изменений, вводимых без переходного периода, должны быть особые причины. В связи с этим уместно напомнить, что согласно статье 104 Конституции Республики Беларусь законы (а значит, и иные нормативные акты) вступают в силу через десять дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Таким образом, на наш взгляд, правилом, а не исключением должно быть установление, по крайней мере, такого минимального срока для введения в действие актов, как десять дней. В тех случаях, когда речь идет о существенных изменениях, в том числе и затрагивающих социальную сферу, деятельность субъектов хозяйствования, адаптационный период должен быть еще больше. Степень сложности осуществления конституционного правосудия, как, впрочем, и правосудия, осуществляемого иными судами, видна даже на примере тех положений, которыми конституционные суды мотивируют свои 1 Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. С. 63 239 решения, рассматривая вопрос о конституционности отмены или ограничения приобретенных социальных прав. Речь идет не только о принципе правового государства, принципе равенства, принципе определенности закона, но и о таких еще более сложных и недостаточно разработанных понятиях, как доверие к закону и законные ожидания, принцип первоочередного общественного интереса и принцип соразмерности, социальной справедливости. Опыт работы органов конституционного правосудия зарубежных стран позволяет сделать вывод о том, что при учете определенных условий и обстоятельств допустимы отмена, ограничение или умаление приобретенных социальных прав. Помимо вышеизложенного необходимо руководствоваться, в частности нормами статьи 23 Конституции Республики Беларусь и положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод о том, что ограничение прав и свобод возможно в случаях, предусмотренных законом, и во имя целей, допустимых в демократическом обществе. О фиктивной обратной силе следует говорить, если новый нормативный правовой акт начинает регулировать ранее начавшиеся и не закончившиеся процессы, отменяя существовавшую ранее правовую ситуацию1. Еще один аспект, который хотелось бы затронуть, - о влиянии судебной практики на сохранение или изменение приобретенных социальных прав. Прежде всего заметим, что судебная практика является источником права. Важнейшее звено здесь - судебный прецедент. В белорусском праве пока, к сожалению, преобладает точка зрения, в соответствии с которой судебный прецедент не рассматривается в качестве источника права. Сторонники такого взгляда часто ссылаются на принадлежность правовой системы Республики Беларусь к романо-германской правовой семье, в которой якобы нет места судебному прецеденту. Однако на европейском континенте все заметнее конвергенция двух основных правовых семей (англосаксонской и романо-германской), все активнее процесс их взаимопроникновения. 1 Штобер Р. Общее хозяйственно-административное право. Мн., 2000. С. 62 240 При осуществлении правосудия суд, сталкиваясь с пробелами или противоречиями в законодательстве, вынужден решать более сложную задачу вынести единственно правильное (правовое) решение, основываясь на собственной интерпретации. Вынося решение по конкретному делу, суд вырабатывает определенный стандарт оценки фактических обстоятельств дела. Такое решение, являясь частным применением нормы, одновременно выступает и в качестве общего права2, приобретая такое свойство, как нормативность. Показательно, что согласно ГК Франции ничто не может помешать привлечь судью к ответственности за отказ принять решение под предлогом неясности, недостаточности или молчания норм по соответствующему вопросу. Прецедентом можно назвать такое решение суда, которое ранее не встречалось в судебной практике. Другое дело, будет ли такое решение источником права или «неправа». Это зависит от обстоятельств, в том числе и от отношения к такому решению вышестоящих судебных инстанций: оставили они его в силе или нет. В случае противоречивого подхода к разрешению споров судами вышестоящая судебная инстанция не вправе спокойно взирать на это, как, например, было в нашей практике с применением сроков привлечения к административной ответственности или с определением понятия должностного лица. Суды (за исключением Конституционного Суда) не вправе аннулировать предусмотренные законом права и свободы. Гражданин должен быть уверен, что при обращении в суд он найдет защиту тех прав, которые гарантированы ему законом. Парадоксальная ситуация в свое время сложилась с разрешением споров о применении норм законодательства, регулирующих заключение договоров займа иностранной валюты. При внимательном и тщательном изучении актов законодательства в этой сфере можно было сделать вывод о правомерности таких договоров. Споры, возникавшие между заемщиком и заимодателем, до 2001 года разрешались в судах в пользу одной из сторон. С 2001 года судебная практика пошла совершенно по иному пути и предмет займа в силу якобы ничтожности такой сделки взыскивался в доход 2 Современное состояние российского законодательства и его систематизация // Государство и право. 1999. № 3. С. 30 241 государства. Такая судебная практика Конституционным Судом была признана антиконституционной. Разрешение данного дела обнаружило еще несколько проблем, а именно: при выявлении противоречий или неопределенности законодательства суды должны использовать определенные механизмы, (возможности Конституционного Суда, право соответствующего органа дать толкование нормативного правового акта в целях его разъяснения) для устранения противоречий и недоразумений, с тем чтобы был обеспечен надлежащий правовой порядок, как того требует статья 59 Конституции. Кроме того, созданный в 2001 году судебный прецедент взимания иностранной валюты в доход государства не был доведен до сведения населения, которое находилось в неведении относительно правомерности или неправомерности таких договоров. Белорусское законодательство в последние годы получило существенное развитие в отношении усиления социальной (юридической) ответственности граждан перед лицами, которым они обязаны оказывать необходимую помощь. Например, повышена ответственность родителей за непринятие мер по воспитанию и содержанию детей: предусмотрено трудоустройство таких родителей, компенсация ими расходов государства по содержанию детей в случае лишения родительских прав, установлен минимальный размер алиментов. Все это дает свои позитивные плоды. Насколько важна роль судебной практики в реализации гражданами своих прав и свобод, видно на примере трудового законодательства. К сожалению, и трудовое законодательство, и судебная практика, несмотря на их совершенствование, еще отстают от требований Конституции и в целом от современных реалий. Это наглядно подтверждает анализ норм трудового законодательства, регулирующих разрешение трудовых споров, и судебной практики по данному вопросу. Так, уже на протяжении многих лет, начиная с советского периода, примерно 40-50 процентов лиц, обратившихся с исками в суд, восстанавливались на работе. Объяснения могут быть самые разные: неопределенность, неясность норм законодательства; умышленное его 242 игнорирование; продолжение судебной практики, которая не отвечает новым требованиям, в том числе и Конституции; слабая работа по разъяснению трудового законодательства на уровне должностных лиц, включая и руководителей организаций, и др. Обратимся к конкретным примерам, которые свидетельствуют о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства о труде и практики его применения. Согласно статье 236 Трудового кодекса комиссия по трудовым спорам (далее - КТС), если она создана, является обязательным первичным органом по рассмотрению трудовых споров, за исключением случаев, когда этим Кодексом и другими законодательными актами установлен иной порядок их рассмотрения. Конечно, наличие КТС способствует более оперативному, а в некоторых случаях и более квалифицированному разрешению конкретного спора, возникшего между работником и нанимателем. Однако у работника могут быть свои мотивы, по которым он не желает разрешать спор в КТС. При этом следует иметь в виду, что статья 60 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту. Поэтому, в целом поддерживая возможность предварительного разрешения спора в КТС, считаем, что у работника должен быть выбор: обращаться в комиссию либо сразу непосредственно в суд. Необходимо пересмотреть подход судов к реализации норм законодательства, предусматривающих гарантии для некоторых категорий работников. Традиционно практика складывалась так, что по прежнему месту работы, независимо от основания увольнения, по инициативе нанимателя восстанавливались лица, уволенные в период временной нетрудоспособности, женщины в период беременности и др. На наш взгляд, абсолютно правильным является положение, содержащееся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 17 марта 2004 года № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации». В нем разъяснено, что при рассмотрении дел о восстановлении на работе следует иметь в виду, что при реализации гарантий, 243 предоставляемых Трудовым кодексом работникам в случае расторжения с ними трудового договора, должен соблюдаться общеправовой принцип недопустимости злоупотребления правом, в том числе и со стороны самих работников. В частности, недопустимо сокрытие работником временной нетрудоспособности на время его увольнения с работы либо того обстоятельства, что он является членом профессионального союза или руководителем (его заместителем) выборного профсоюзного коллегиального органа организации, ее структурных подразделений (не ниже цеховых и приравненных к ним), не освобожденным от основной работы, когда решение вопроса об увольнении должно производиться с соблюдением процедуры учета мотивированного мнения выборного профсоюзного органа организации либо соответственно с предварительного согласия вышестоящего выборного профсоюзного органа. При установлении судом факта злоупотребления работником правом суд может отказать в удовлетворении его иска о восстановлении на работе (изменив при этом по просьбе работника, уволенного в период временной нетрудоспособности, дату увольнения), поскольку в указанном случае работодатель не должен отвечать за неблагоприятные последствия, наступившие вследствие недобросовестных действий со стороны работника. Эта позиция Верховного Суда России представляется правильной и заслуживает внимания со стороны Пленума Верховного Суда Республики Беларусь. В заключение отметим, что в трудовом праве существует очень много различных нюансов, действует множество нормативных правовых актов, иногда их нормы «пересекаются» и правоприменителю сложно разобраться в обилии правовых предписаний. Необходимо, чтобы судебные инстанции, включая и Конституционный Суд, в рамках своих полномочий содействовали цивилизованному развитию отношений, обеспечивали равноправное положение как работника, так и нанимателя. Безусловно, обращение к проблеме отмены или ограничения прав и свобод не означает, что автор ратует именно за такие действия государства. В данном случае - это попытка взглянуть на проблему не только со стороны конституционалистов, но и тех, кто решает каждый день 244 вопросы экономики и социального развития страны. При этом важно найти баланс между идеальным (оторванным от реалий) решением и «целесообразностью», которая должна «вписываться» в правовые рамки, основываться на принципах и нормах правового социального государства. Глава VI. Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов: принятие, опубликование и вступление в силу В Республике Беларусь действует более полутора тысяч местных Советов депутатов и примерно такое же количество местных исполнительных и распорядительных органов. Каждый из них осуществляет свои функции посредством принятия соответствующих правовых актов, оформляемых в виде решений. Как известно, к местным Советам депутатов относятся областные, Минский городской, районные, городские (городов областного и районного подчинения), а также поселковые и сельские Советы депутатов. К местным исполнительным и распорядительным органам относятся облисполкомы, Мингорисполком, райисполкомы, горисполкомы, исполнительные комитеты поселковых и сельских Советов депутатов, а также местные администрации (образованы в районах гор. Минска, областных центрах и иных городах, имеющих районное деление). Анализ текстов решений указанных органов свидетельствует о самых разноречивых подходах к определению сроков вступления актов в силу, их опубликования, в целом доведению до сведения населения, проживающего на подведомственной указанному органу территории. Так, решение Гомельского областного Совета депутатов “О бюджете Гомельской области на 2002 год”, которым, в частности, утверждены местные налоги и сборы, принято 4 января 2002 г., вступило в силу с 1 января 2002 г., зарегистрировано в Национальном центре правовой информации Республики 245 Беларусь (в дальнейшем – НЦПИ) 14 марта 2002 г., опубликовано в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь 29 марта 2002 г. Аналогичная “схема” принятия, вступления в силу и опубликования характерна и для решений о бюджете и других Советов депутатов. Решение Брестского облисполкома “О тарифе за проезд пассажиров в городских автобусах экспрессных регулярных маршрутов” принято 28 февраля 2002 г. зарегистрировано в НЦПИ 13 марта того же года, опубликовано в Национальном реестре 25 марта 2002 г. Решением Витебского облисполкома от 3 января 2002 г. № 2 утверждены тарифы на коммунальные услуги для юридических лиц. В самом этом акте не указано, с какого дня вступает в силу, и нет указаний о его опубликовании в местной печати. Оно зарегистрировано 22 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 18 марта 2002 г. Решением того же органа от 24 января 2002 г. № 46 утверждены тарифы на перевозки пассажиров городским транспортом общего пользования. Решением поручено “Витебскоблтрансу” обеспечить информирование населения об изменении стоимости проезда через средства массовой информации (не указывалось на опубликование данного решения в официальном издании); зарегистрировано 15 февраля 2002 г.; опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2202 г. С какого дня вступает в силу, в нем не указано, т.е. необходимо руководствоваться правилами, определенными в законодательстве. Минский облисполком решением от 8 февраля 2002 г. № 74 “О повышении тарифов на коммунальные услуги для населения” произвел повышение тарифов на услуги по отоплению и горячему водоснабжению, оказываемые населению, в 1,2 раза. В самом решении не указано, с какого дня оно вступает в силу, нет поручения опубликовать его в местной печати, т.е. в тех изданиях, которые являются источниками официального опубликования. Решение зарегистрировано 21 февраля 2002 г., опубликовано в Национальном реестре 15 марта 2002 г. 246 Ряд примеров можно продолжить. Вывод – единства нет ни в порядке вступления актов в силу, ни в их опубликовании. Законом “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” предусмотрен порядок принятия решений местных Советов депутатов (см. ст. 17) и местных исполнительных и распорядительных органов (см. ст. ст. 9, 11), в т.ч. кворум заседаний этих органов и кворум для принятия решений. К сожалению, в нем не решены вопросы, связанные с опубликованием этих актов и вступлением в силу. В целом комплексно они не решены в актах законодательства, в том числе и в законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. Что наиболее важно для практики? Законен ли акт не только по содержанию, но и по форме, порядку (процедуре) его принятия? Где он опубликован? Когда вступил в силу? Правоприменители (государственные органы, должностные лица, граждане) для ответа на указанные вопросы вынуждены использовать ряд нормативных актов. В соответствии со ст. 7 Конституции нормативные акты государственных органов публикуются или доводятся до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом (в данной статье мы не будем вдаваться в полемику относительно того, являются ли местные Советы депутатов государственными органами или это исключительно органы местного самоуправления; по мнению автора данной статьи, они являются местными органами государственной власти). На эти органы распространяются все требования, установленные статьей 7 Конституции. При этом наилучший в нынешних условиях способ доведения нормативных актов до сведения населения – их опубликование. Анализ действующего законодательства Республики Беларусь свидетельствует о том, что вступлению актов в силу должно предшествовать, как правило, их опубликование. Но прежде должна быть осуществлена государственная регистрация некоторых из этих актов. Это обусловлено тем, 247 что законодательством установлены различные подходы ко включению в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и опубликованию решений местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов в зависимости от их уровня. Так, нормативные правовые акты областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов могут быть опубликованы после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Но для этого необходимо предварительно пройти экспертизу. Согласно Постановлению Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. N 1244 "Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, минского городского горисполкома, Совета местных депутатов, советов облисполкомов, депутатов, Минского исполнительных и распорядительных органов базового уровня" обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома осуществляет Министерство юстиции, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня - управления юстиции облисполкомов. Обязательной юридической экспертизе подлежат нормативные правовые акты Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня, за исключением регламентов коллегиальных органов, технических и локальных нормативных правовых 248 актов, нормативных правовых актов, содержащих государственные секреты или иные охраняемые законодательством сведения. Правовая экспертиза производится Министерством юстиции в десятидневный срок со дня получения. Правовая экспертиза актов, которые ввиду важности или срочности предусмотренных мероприятий подлежат немедленному вступлению в силу, производится не позднее дня, следующего за днем получения их на экспертизу. Если же нет указанных обстоятельств, более того необходим многосторонний анализ нормативного акта, а также для выяснения вопросов, требующих специальных знаний и привлечения экспертов, срок экспертизы Министерством юстиции может быть продлен, но не более чем на 10 дней. Согласно Инструкции, утвержденной указанным постановлением Совета Министров, правовая экспертиза нормативных актов завершается подготовкой заключения, содержащего обоснованный вывод о соответствии либо несоответствии нормативного акта предъявляемым требованиям, в том числе соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, в том числе законам и Конституции, и о допустимости включения этого акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. К сожалению, в законодательстве прямо не решен вопрос о том, что могут предпринять областные, Минский городской Советы депутатов, областные, Минский городской исполнительные комитеты, если они не согласны с заключением Министерства юстиции. На наш взгляд, указанные органы должны обладать правом обращения в Конституционный Суд с целью проверки (подтверждения) конституционности (законности) принятых решений нормативного характера. Аналогичным правом, кстати, должны обладать и иные органы, чьи акты проходят экспертизу в Министерстве юстиции. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20 июля 1998 г. № 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” (в ред. от 03.06.2008 № 293) нормативные акты указанных органов в трехдневный срок со дня получения положительного заключения Министерства юстиции направляются в Национальный центр правовой 249 информации для включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Официальными изданиями решений областных, Минского городского Советов депутатов, комитетов является областных, Минского журнал Национальный реестр – городского исполнительного правовых актов Республики Беларусь, а также периодические печатные издания, определенные указанными Советами депутатов и исполнительными комитетами. Например, решением Брестского областного Совета депутатов от 26 февраля 2002 г. № 105 областная газета “Заря” определена органом официального опубликования нормативных правовых актов Брестского областного Совета депутатов. В силу того, что не указан конкретный срок вступления в силу данного решения, мы вправе полагать, что оно обрело такую силу с 30 марта 2002 г., то есть со дня государственной регистрации. При этом следует обратить внимание на определенную коллизию между Декретом Президента Республики Беларусь от 10 декабря 1998 г. № 22, которым утверждено Положение об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, и законом “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В декрете предусмотрено, что официальное опубликование правового акта осуществляется, как правило, на белорусском и русском языках в соответствии с подписанным подлинником (п. 5), согласно закону – официальное опубликование осуществляется на том государственном языке, на котором они приняты (ст. 62). Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день “выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт” (ст. 62 закона; см. также п. 6 декрета). Что касается газет, то, в общем, с указанной формулировкой можно согласиться. Необходимо только, чтобы эти издания поступали читателям, особенно в сельские районы, в начале дня. Другой вопрос, если впервые публикация осуществляется в Национальном реестре правовых актов 250 Республики Беларусь, то между “выходом в свет” и получением указанного издания нередко проходит время. В спорных ситуациях мы не исключаем установления конкретной даты получения журнала (с учетом сроков почтовой пересылки и других обстоятельств). Здесь также мог бы быть задействован Конституционный Суд, что предполагает соответствующую корректировку закона, определяющего его компетенцию. Итак, мы имеем несколько последовательных стадий: 1) решение принято; 2) оно прошло правовую экспертизу в Минюсте; 3) включено в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и ему присвоен регистрационный номер; 4) оно опубликовано в специально определенных официальных изданиях. Далее очень важно определить, с какого момента решения вступают в силу, так как в них часто эти сроки не указываются, как мы отмечали в приведенных выше примерах в них не дается поручение опубликовать их в специально определенных изданиях. На практике не указывают первоначальный источник опубликования в случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях. Например, опубликованию в Национальном реестре предшествует опубликование в местной печати. Такой учет следует наладить. Местные органы власти должны информировать НЦПИ о проведенных публикациях в местной периодической печати. Следует иметь в виду, что нормативные правовые акты указанных органов, поступившие (должностных от уполномоченных государственных лиц) в органы официального издания органов (кроме издания Национального реестра правовых актов Республики Беларусь) должны быть опубликованы не позднее чем в пятидневный срок со дня их поступления. Для опубликования в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь этот срок законом не установлен. Однако временные рамки должны быть установлены. 251 На практике (особенно если актом предусмотрены дополнительные гарантии, уменьшены размеры налогов и т.п.) может возникнуть спор о дате вступления решения в силу, если его опубликование произведено с нарушением указанного пятидневного срока (это касается тех случаев, когда вступление акта в силу связано с днем опубликования). Полагаем, что спор должен быть решен в пользу признания акта вступившим в силу не позднее указанного пятидневного срока. В соответствии со ст. 65 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” решения областных и Минского городского Советов депутатов, областных, Минского исполкомов вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок. В этой связи отметим, что установить “иной срок” можно с учетом закрепленного в законодательстве правила об обратной силе нормативных правовых актов. Мы полагаем также, что все же недостаточно для вступления решения в силу его “включения” в Национальный реестр. Не только граждане, но и субъекты хозяйствования имеют конституционное соответствующего право нормативного на то, правового чтобы акта, знать содержание которым могут устанавливаться новые права и обязанности. Кроме того, как свидетельствует практика, между регистрацией акта и его опубликованием проходит иногда одна-две, а то и больше недель. Согласно части четвертой ст. 65 закона нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. И в этом случае такие акты предварительно должны быть включены в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. Вступление актов в силу со дня их официального опубликования, в том числе касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, согласно закону не исключает права придания им обратной силы. Правила на этот счет 252 установлены в ст.104 Конституции и ст. 67 закона “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”. В правотворчестве не должно быть спешки. Поэтому полагаем, что закрепленное в Конституции (ст. 104) правило о том, что законы вступают в силу через десять дней после опубликования (если в самом законе не установлен иной срок), должно быть распространено на введение в действие всех иных нормативных правовых актов. По крайней мере, такой подход должен быть правилом, а не исключением. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что нормативные правовые акты, не прошедшие экспертизу в Министерстве юстиции, не зарегистрированные в Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, могут быть признаны не имеющими юридической силы. Такого рода обращения граждан в силу части четвертой ст. 122 и части первой ст. 116 Конституции могут быть рассмотрены Конституционным Судом. Акты местных Советов депутатов и соответствующего уровня исполнительных и распорядительных органов с формальной стороны могут обладать одинаковой юридической силой, то есть нельзя утверждать, что акт, например, облисполкома всегда должен основываться на соответствующем решении облсовета. Компетенция у них разграничена, в том числе определены исключительные полномочия. Ни один из них не должен вторгаться в “чужую” сферу. Опыт работы Конституционного Суда свидетельствует о том, что исполнительные комитеты достаточно часто решают те вопросы налогообложения, которые в соответствии с Конституцией и законом относятся к компетенции Советов депутатов. В этой связи решения могут быть признаны недействительными. По существу здесь может идти спор о компетенции, разрешение которого находится в ведении Конституционного Суда, который вправе проверить конституционность нормативного акта любого государственного органа. 253 На первый взгляд может создаться впечатление, что указанные органы и их акты действуют в рамках соответствующей территории и поэтому не должно быть вопросов относительно их соотношения. Однако в некоторых случаях на практике приходится “соизмерять” действие актов органов одного уровня (например, областных Советов депутатов). Так, в период реализации Декрета Президента Республики Беларусь о защите потребительского рынка областные Советы депутатов принимали решения, которыми утверждали различные перечни товаров, запрещенные к вывозу за пределы республики. Глава VII. Конституционно-правовая ответственность как средство обеспечения конституционной законности В литературе даются различные определения юридической ответственности, однако суть их в основном сводится к тому, что это – применение к лицам, совершившим правонарушение, предусмотренных законом мер принуждения с соблюдением установленной процедуры1. Большинство ответственность ученых – это склоняются реакция к выводу, государства на что юридическая уже совершенное правонарушение2. И в том, и в другом определении прослеживается мысль об обязанности лица в результате ответственности претерпевать определенные лишения государственно-властного характера. В последние годы все большее развитие получает взгляд, которого придерживается и автор настоящей статьи, в соответствии с которым ответственность включает и позитивный аспект, заключающийся в обязанности Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 465; Общая теория права / Под общей ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С. 319. 2 Теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 241; Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. М., 1985. С. 130–135. 1 254 осуществления предусмотренной правом деятельности и права требовать от субъекта ответственности отчета в связи с исполнением им обязанностей1. Такой подход к характеристике юридической ответственности является, на наш взгляд, продуктивным. Однако он приемлем для оценки действий лишь тех субъектов, которые наделены внешневластными полномочиями, то есть для уполномоченных государственных органов, должностных лиц, наделение компетенцией (правами, обязанностями) которых предполагает, что они не только применяют права, но и надлежащим образом осуществляют возложенные на них обязанности. С учетом изложенного можно в общем поддержать определение юридической ответственности за правонарушение как ответственности «за поведение, отклоняющееся от модели, предусмотренной правовой нормой» 1, позитивная же ответственность, по мнению В.О. Лучина, представляет собой «ответственное отношение субъектов к своим обязанностям, добросовестное и эффективное их исполнение»2. В целях исключения смешения негативной (ретроспективной) и позитивной ответственности их, по справедливому утверждению О.Э. Лейста, следует рассматривать в качестве самостоятельных видов ответственности3. Разграничение этих видов ответственности, или по крайней мере, учет существования двух аспектов юридической ответственности (не сводящегося только к юридической ответственности за правонарушение) имеет важное значение для становления и развития института конституционноправовой ответственности, для конституционного права в целом. В последние десятилетия конституционное право развивается достаточно динамично. Оно «вынуждено» реагировать на изменения в политической, экономической, социальной сферах, то есть испытывает сильное влияние политики. В то же время характер многих конституционных правоотношений связан с политическими процессами. В этой связи необходимо учитывать, что Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм // Правоведение. 1971. № 3. С. 50– 52. 1 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 12. 2 Лучин В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции // Право и жизнь. 1992. № 1. С. 36. 3 Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 214. 1 255 лишь на первый взгляд мы иногда имеем дело с «политической» ответственностью (например, выборного лица), но истоки ее – в нормах конституционного права и развивающихся на их основе других отраслей права. Позитивная ответственность, по мнению Б.Л. Назарова, позволяет предупреждать правонарушения «путем выработки навыков и привычек правомерного поведения», более того, что очень важно с точки зрения наших «ожиданий» от действий властных структур по обеспечению условий для жизни граждан, такая ответственность «органически связана с чувством долга перед обществом»1. Выделение позитивной ответственности, в том числе и в качестве самостоятельного аспекта юридической ответственности, позволяет теоретически обосновать применение мер к участникам конституционноправовых отношений, которые формально не совершили правонарушение, но с точки зрения предъявляемых требований (например, со стороны избирателей, народа в целом, политических групп) исполняют эти обязанности из положений ненадлежащим образом. Поэтому позитивную ответственность, исходя конституционного права, можно оценивать еще и как ответственность за «недолжное» поведение. Парламента) не смог Например, преодолеть если спикер возникшее Парламента (палат противостояние между парламентскими группами либо между парламентом и другими ветвями власти, что привело к его смене. Развитие идеи о позитивной ответственности дает больше оснований для того, чтобы предъявлять требования к должностным лицам, государственным органам при реализации ими своих правомочий. Так, вопреки требованиям статьи 59 Конституции Республики Беларусь, согласно которой государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности, некоторые уполномоченные субъекты рассматривают свое 1 Назаров Б.Л. Социалистическое право в системе социальных связей. М., 1976. С. 248. 256 правомочие на обращение в Конституционный Суд при возникновении неопределенности в том, соответствуют ли Конституции нормативные акты, лишь как право на это, но не обязанность. Безусловно, такой подход является неконституционным. С позиций конституционного права, интересов развития института конституционно-правовой ответственности, таким образом, более приемлемым является определение ответственности в широком значении как «отношение лица к обществу и государству, к другим лицам с точки зрения выполнения им определенных требований, осознания и правильного понимания гражданином своих обязанностей (долга) по отношению к обществу, государству и другим лицам»1. В недалеком прошлом среди видов юридической ответственности ученые традиционно выделяли гражданско-правовую, дисциплинарную, материальную, административную и уголовную. Предпринимались попытки обосновать наличие земельно-правовой, финансовой ответственности. В науке конституционного права в качестве отличительных свойств конституционноправовых норм обычно указывалось на отсутствие в них санкций, то есть эти нормы имели не трехчленную систему (гипотеза, диспозиция, санкция), а усеченную. В этом и была слабость конституционных норм. В советский период конституционные нормы часто воспринимались как декларации, они применялись лишь тогда, когда в их развитие принимались соответствующие акты законодательства. В настоящее время особенно актуальным является развитие конституционно-правовой ответственности. Это обусловлено прежде всего пониманием высокой ценности конституционных норм, все более широким признанием не только верховенства Конституции, но и прямого, непосредственного действия ее норм, изменением роли и значения в государстве Основного Закона, опасениями возможного наступления тяжких последствий, вызванных неисполнением законодательства. 1 Теория права и государства / Под редакцией В.В. Лазарева. С. 241. актов конституционного 257 Конституционно-правовая ответственность – не умозрительная абстракция. Ее обоснование и становление необходимо для стабильного развития государства, защиты демократического конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина. Конечно, установление конституционноправовой ответственности прежде всего необходимо для формирования чувства ответственности власти перед народом и страной. Истоки этой ответственности в том, что предоставленная сама себе власть может причинить огромный вред. Этим же обусловлено и внедрение системы сдержек и противовесов в государственно-правовой механизм той или иной страны. Как справедливо отмечал выдающийся русский ученый И. Ильин, власть, совсем лишенная правовой санкции, есть юридически индифферентное явление: она не имеет правового измерения. Получать правовую санкцию она должна и от конституционного закона, и от признающего правосознания1. Конституционно-правовая ответственность должна рассматриваться, на наш взгляд, отличающийся как самостоятельный специфическими вид юридической правовыми ответственности, источниками, основаниями, субъектами, наделенными правом привлечения к ответственности, процедурой. В качестве источников данного вида ответственности следует рассматривать не только Конституцию, как ошибочно считают некоторые ученые, но и другие нормативные акты, примыкающие к Конституции, – конституционные законы, международные договоры, законы, регламенты палат Парламента, Правительства, акты Президента и другие, то есть скорее речь должна идти о совокупности нормативных актов, являющихся источниками конституционного права. Не в Конституции, а в регламентах палат Парламента установлен порядок рассмотрения и принятия законопроектов, нарушение которого может повлечь неблагоприятные последствия для представительного органа – неподписание закона и возвращение его в Парламент для нового рассмотрения. Безусловно, не в каждом из этих актов должны быть нормы, предусматривающие ответственность. Ведь установление конституционно1 Ильин И.А. Родина и мы. Смоленск, 1995. С. 355. 258 правовой ответственности имеет цель заставить выполнять надлежащим образом свои обязанности прежде всего общегосударственные и местные органы власти, должностных лиц. Внедрять (развивать) конституционноправовую ответственность необходимо в первую очередь по отношению к тем, кто обладает большими властными полномочиями. Речь идет не только о Президенте, Парламенте, Правительстве, в отношении которых предусмотрены «сдерживающие» меры, – это может касаться и депутатов, судей, общественных объединений и др. Конституционно-правовая ответственность может выступать в качестве карательной и правовосстановительной ответственности (восстановление нарушенного права, принуждение исполнить невыполненную обязанность). По мнению автора, большинство предусмотренных в российской и белорусской Конституциях норм ответственности вышеназванных субъектов власти направлено на поддержание (восстановление) системы сдержек и противовесов в государственном механизме. Это принципиально отличает «истоки» конституционно-правовой ответственности и ее обоснование. В юридической литературе, как отмечалось выше, высказываются различные мнения относительно оснований юридической ответственности вообще и конституционно-правовой ответственности в частности. Так, одни авторы полагают, что она наступает при наличии правонарушения, другие допускают ее наступление и при отсутствии правонарушения, отсутствии вины. На наш взгляд, конституционно-правовая ответственность может наступать как при наличии вины – совершении правонарушения, так и при формальном «отсутствии» правонарушения. Не всегда просто бывает сформулировать состав такого правонарушения (субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона). Предусматривать ее следует для тех случаев, когда неисполнение или ненадлежащее исполнение правомочий причиняет существенный государству, обществу, правам, свободам и законным интересам граждан. Нарушение норм может быть как умышленным, так и неосторожным. вред 259 Конституционно-правовая ответственность в одних случаях может предшествовать иным видам ответственности (уголовной, административной), в других – наступать после применения мер воздействия, предусмотренных иными отраслями права (например, прекращение полномочий депутата в связи с привлечением к уголовной ответственности). Потенциально субъектом конституционно-правовой ответственности может быть любой из участников конституционно-правовых отношений. Для конституционно-правовой ответственности, таким образом, характерно ее возможное применение наряду с некоторыми другими мерами, составляющими иной институт ответственности (уголовной, административной). Конституционно-правовая ответственность должна базироваться на тех же принципах, которые присущи другим видам юридической ответственности: принцип ответственности за вину (исключение – позитивная ответственность); принцип конституционности (законности), то есть ответственность за те деяния, которые предусмотрены в Конституции либо в принятых на ее основе подконституционных актах; принцип справедливости (недопустимость придания закону или иному акту, устанавливающему ответственность, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, обратной силы); принцип целесообразности, хотя могут быть особенности юридической квалификации (например, освобождение от должности спикера палаты в связи с тем, что он не сумел организовать ее работу, не справляется со своими обязанностями в силу «недостаточной квалификации»). Конституционно-правовая ответственность часто тесно связана с политической ответственностью (например, ответственность Президента, другого выборного лица). Однако вряд ли это допустимо по отношению к судье. Связь конституционно-правовой и политической ответственности, их 260 переплетение нередко вытекают из природы отношений, обусловливаются статусом субъектов правоотношений. Для конституционно-правовой ответственности характерна множественность субъектов, обладающих правом привлечения к ней. При этом не обязательно данный субъект в обычной ситуации должен выступать в качестве вышестоящего органа, хотя и это тоже может иметь место. Причем в зависимости от ситуации одни и те же субъекты могут «меняться» ролями в системе «власть – подчинение». Например, в одних случаях Президент может «привлечь» Парламент к конституционно-правовой ответственности, распустив его, в других – Парламент может применить санкции к Президенту, сместив его с должности. Однако такая конструкция характерна лишь для тех отношений, которые призваны обеспечивать или стабилизировать систему сдержек и противовесов. Отличительной особенностью данной ответственности от других видов является то, что при этом народ может выступать в качестве субъекта, принимающего решение о чьей-то судьбе, хотя в законодательстве (например, в Законе о референдуме) часто оговариваются вопросы, по которым недопустимо проведение референдумов и тем самым воздействие воли народа на конкретную ситуацию. В рамках конституционно-правовой ответственности должен быть детально регламентирован процесс судебной защиты в связи с принятыми мерами ответственности. В некоторых случаях она даже может быть исключена, например, когда речь идет не о проявлении воли отдельной частью электората (в частности, при отзыве депутата), а о проявлении народом в целом своей суверенной воли. В целом право на судебную защиту должно быть гарантировано и при применении мер конституционно-правовой ответственности. Такое право должно быть обеспечено не только в плане обращения в общие суды, но и в Конституционный Суд, в том числе и в отношении акта, принятого путем референдума. Хотелось бы остановиться на некоторых особенностях норм белорусского законодательства, составляющих институт конституционно-правовой 261 ответственности. В белорусской, как впрочем и российской, Конституции предусмотрен достаточно сложный порядок смещения Президента с должности. Это вполне обоснованно: Глава государства избирается не Парламентом, а народом, поэтому защита его статуса должна быть основательной. Согласно части второй статьи 88 Конституции Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и расследовании дела в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее одной трети ее депутатов. Расследование обвинения организуется Советом Республики. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее двух третей от полного состава Совета Республики, а также не менее двух третей от полного состава Палаты представителей. Определение государственной измены, тяжкого преступления дано в статьях Уголовного кодекса Республики Беларусь. Конституцией и регламентами палат достаточно подробно определена процедура смещения Президента с должности по этой причине, а также гарантии прав Главы государства. Важной гарантией прав Президента является то, что непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента. В случае смещения Президента в связи с совершением преступления дело по существу обвинения рассматривается Верховным Судом. В системе сдержек и противовесов, предусмотренной в Конституции, особое место занимает норма о том, что полномочия Палаты представителей 262 могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Решения по этим вопросам Президент принимает не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат. Палаты не могут быть распущены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний. Конституционный Суд по предложению Президента дает заключения о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь. В случае, если закон был подписан Президентом без возражений, впоследствии не совсем корректно Глава государства ставит вопрос о роспуске палат в связи с нарушением Конституции, выразившимся в принятии неконституционного акта. Да и в целом следует исходить из того, что без ошибок в законотворческой деятельности, к сожалению, не обойтись. Для того и образуются органы конституционного контроля, чтобы разрешать юридические коллизии. Законодательством других стран роспуск палат Парламента по этой причине обычно не предусматривается. Это основание появилось в тексте Конституции, как представляется, в виде противовеса устремлениям депутатов предусмотреть отстранение Президента по итогам референдума. Исходя из содержания данной нормы Конституции, роспуск палат Парламента может происходить, если будет установлен факт нарушения Конституции при 263 принятии ими своих решений, в отношении которых было наложено вето Президента, но оно было продлено. В других случаях нарушения Конституции в связи с применением неконституционного закона (что может выявиться только при рассмотрении дела в Конституционном Суде) юридических оснований для роспуска палат быть не должно. Согласно статье 123 Конституции Республики Беларусь в случае систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства он может быть распущен Советом Республики. Иные основания досрочного прекращения полномочий местных Советов депутатов определяются законом. В силу того что именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов. К сожалению, в Конституции, в законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия «систематическое» и «грубое» нарушение требований законодательства (это же касается и палат Парламента). Видимо, здесь не уместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений. Впервые право на роспуск Совета появилось в 1991 году в Законе об основных принципах народовластия, проект которого готовил автор настоящей статьи. Для решения всех вопросов в связи с роспуском местного Совета депутатов в действующем законодательстве необходимо предусмотреть период, в течение которого допущено «систематическое» нарушение (например, год); срок, в течение которого, после того как стало известно о нарушениях, можно применять такую санкцию (например, три месяца). Кроме того, и это, пожалуй, самое основное, применять такие меры следует, если допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок. 264 В качестве грубых должны, по мнению автора, рассматриваться нарушения основ конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия. Согласно Регламенту Совета Республики Национального собрания предварительное рассмотрение данных вопросов Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты. В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики. Согласно статье 27 Закона о местном управлении и самоуправлении полномочия местного Совета депутатов могут быть прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам; если Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы. Полномочия Совета могут быть досрочно прекращены также в случаях, если: избиратели выразят ему недоверие путем референдума; Совет принял решение о самороспуске; изменяется в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, административно-территориальное устройство. 265 Нуждаются в развитии нормы об ответственности государства и его органов за ненадлежащую правотворческую деятельность. Это обусловлено не только тем, что существует имущественная и иная ответственность за ненадлежащую предпринимательскую, хозяйственную деятельность, но и тем, что вред в первом случае может быть неизмеримо большим. Определенные попытки в этом направлении предпринимались. Так, 16 июня 1993 г. Верховный Совет Республики Беларусь утвердил Положение о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Законом от 26 июня 1996 года Уголовный кодекс Республики Беларусь был дополнен статьей 1671, в соответствии с которой понуждение должностного лица, состоящего на государственной службе, к неисполнению решений Конституционного Суда Республики Беларусь должностным лицом, занимающим ответственное положение, наказывается лишением свободы на срок до трех лет либо лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет. То же действие, повлекшее причинение крупного ущерба или нанесшее существенный вред правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, наказывается лишением свободы на срок от трех до шести лет с лишением права занимать определенные должности на срок до пяти лет. В новом Уголовном кодексе (введен в действие с 1 января 2001 г.) предусмотрена ответственность за неисполнение должностным лицом вступившего в законную силу приговора, решения или иного судебного акта либо воспрепятствование их исполнению, которые наказываются штрафом или лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (статья 423). Серьезные проблемы для граждан, субъектов хозяйствования возникают в связи с пробелами в законодательстве, несвоевременным приведением нормативных актов и практики их применения в соответствие с Конституцией и 266 актами, обладающими по отношению к ним более высокой юридической силой, то есть неисполнением государственными органами и должностными лицами требований статей 59, 137 и других Конституции. Придерживаясь взгляда о существовании позитивной ответственности, мы рассматриваем в качестве проявления юридической ответственности отмену неконституционных актов, «обязывание» правотворческого органа восполнить существующий в законодательстве пробел, безотлагательно принять нормативный акт (закон), на что было указано, например, в переходных положениях Конституции. Сама по себе отмена неконституционных (незаконных актов) не является ответственностью, правонарушения однако может установленный явиться в результате основанием для этого применения факт мер конституционно-правовой ответственности. В свою очередь, отмена органом управления акта нижестоящего органа (в том числе и Президентом – акта Правительства) по мотивам нецелесообразности его принятия или действия, то есть при отсутствии формального нарушения правовых норм, может также явиться основой для наступления отрицательных последствий для Правительства или отдельных его членов (например, при решении вопроса об отставке). Более основательно вопросы конституционно-правовой ответственности следовало бы решить в специальном законе, который мог бы не только «вобрать» в себя уже имеющиеся положения, содержащиеся в разрозненных актах, но и пойти дальше – комплексно решить все вопросы, связанные с такой ответственностью, целью которой является обеспечение оптимального функционирования государственного механизма, наиболее безболезненное устранение сбоев в нем, совершенствование системы сдержек и противовесов, эффективное обеспечение основных прав и свобод граждан и исполнения ими, а также должностными лицами возложенных на них обязанностей. 267 Глава VIII. Устранение и преодоление пробелов и дефектов в законодательстве и практике его применения С обретением независимости в республиках бывшего СССР активно развивается нормотворческий процесс. Так, в Республике Беларусь ежегодно принимается большое количество нормативных правовых актов1. Общее количество нормативных правовых актов в постсоветских государствах составляет десятки тысяч. Подобное обилие актов законодательства, несмотря на их позитивность, перегружает правовую систему, поэтому в ней нередко происходят "сбои". Было бы полезно изменить практику нормотворчества: идти не путем увеличения нормативного массива в связи с перечислением прав и свобод, а путем установления запретов и обязанностей для граждан, все остальное должно признаваться допустимым. Такой подход представляется наиболее подходящим для сфер, касающихся реализации личных прав и свобод. Идеалом является сбалансированная система законодательства, в которой ясно закреплены права и обязанности граждан и юридических лиц, четко определены соотношение и юридическая сила актов одного и различного уровней, а также актов, принимаемых одними и теми же органами, с учетом времени их принятия, круга лиц, на которых они распространяют свое действие, имеется единый понятийный аппарат. Пробелы, противоречия, неопределенность, неясность положений актов законодательства, отставание писаного права от потребностей общественного развития, придание актам, устанавливавшим дополнительные обязанности (обременения), обратной силы и другие дефекты законодательства оказывают негативное влияние на регулируемые общественные отношения. Следует отметить, что именно в силу своей дефектности право имеет и негативный "заряд". Отрицательное влияние права может проявиться в росте количества несчастных случаев на производстве, дорожно-транспортных происшествий, заболеваний населения и т.п. О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2006 году: Послание Конст. Суда Респ. Беларусь Президенту Респ. Беларусь Лукашенко А.Г., Палате представителей Нац. собрания Респ. Беларусь, Совету Респ. Национального собрания Респ. Беларусь. Утв. решением Конст. Суда Респ. Беларусь, 11 янв. 2007 г., № Р-198/2007 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. - № 18. – 6/674. 1 268 Дефекты в законодательстве могут существенно влиять на решение вопроса о привлечении к ответственности, когда имеются различные оценки правовой нормы правоприменителем (гражданином, субъектом хозяйствования) и правоохранительными органами. Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об огромной важности своевременного устранения пробелов и дефектов в законодательстве, в целом их недопущения. Согласно ст. 71 Закона "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" в случае коллизии между нормативными правовыми актами субъекты правоотношений обязаны руководствоваться нормой акта, обладающего более высокой юридической силой. В случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее. В соответствии со ст. 72 упомянутого Закона при выявлении пробелов в нормативных правовых актах нормотворческие органы (должностные лица), принявшие (издавшие) эти акты, обязаны внести в них соответствующие дополнения или изменения, устраняющие пробелы. До внесения соответствующих изменений и (или) дополнений преодоление пробелов может осуществляться путем использования институтов аналогии закона и аналогии права. Применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к уголовной или административной ответственности. На наш взгляд, желательно было бы определить в указанном Законе сроки работы по устранению пробелов. Например, указать на безотлагательность их устранения, а для коллегиальных представительных органов предусмотреть обязанность их восполнения на ближайшей сессии. В гражданском законодательстве закреплены правила применения аналогии. Согласно ст. 5 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее ГК) в случаях, когда предусмотренные ст. 1 этого Кодекса отношения прямо не урегулированы актами законодательства или соглашением сторон, к таким 269 отношениям, поскольку это не противоречит их существу, применяется норма гражданского законодательства, регулирующая сходные отношения (аналогия закона). При невозможности использования в указанных случаях аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из основных начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права). Не допускается применение по аналогии норм, ограничивающих гражданские права и устанавливающих ответственность. (Запрет установлен также в отношении норм о привлечении к уголовной и административной ответственности.) В некоторых случаях пробелы в законодательстве являются результатом упущений разработчиков проектов нормативных правовых актов. В соответствии со ст. 59 Конституции Республики Беларусь государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Например, согласно ст. 60 Конституции каждому гарантируется право на судебную защиту его прав и свобод. В законах Республики Беларусь "О политических партиях", "Об общественных объединениях" предусмотрено право на обжалование в суд решения Министерства юстиции об отказе в их регистрации либо вынесенного письменного предупреждения. В отношении же обжалования письменного предупреждения, вынесенного Уполномоченным по делам религий и национальностей, о нарушении законодательства религиозной организацией такого права нет. В Гражданском процессуальном кодексе Республики Беларусь предусмотрено, что право на обращение в суд существует, если оно прямо зафиксировано в законодательстве. 270 По мнению автора, во-первых, в рассматриваемом случае приоритет должна иметь конституционная норма (ст. 60 Основного Закона), во-вторых, уместна аналогия законов "О политических партиях", "Об общественных объединениях". В практике конституционных судов существует много примеров, когда нормативный правовой акт в соответствующей части признается неконституционным по причине его пробельное™, то есть отсутствия необходимых норм, что свидетельствует о дефектности акта законодательства. Высокий уровень качества законодательства предполагает отсутствие в нем какой-либо двусмысленности, поскольку без этого невозможно его единообразное применение. Иногда дефект в законодательстве проявляется в связи с неопределенностью формулировок, нечетким изложением норм. Так, на практике постоянно возникают вопросы о существующих ограничениях в части допустимости работы в одной государственной организации близких родственников, супругов, свойственников. Причем наиболее часто эти вопросы касаются учреждений сферы образования, здравоохранения, культуры. Различия в толковании соответствующих норм, а значит, и в применении их на практике возникли с принятием законов Республики Беларусь "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией", "О борьбе с коррупцией", так как в них появились положения, отличающиеся от соответствующих норм Трудового кодекса Республики Беларусь (далее - ТК). Данный вопрос был рассмотрен на заседании Конституционного Суда Республики Беларусь, который 22 марта 2007 г. принял соответствующее решение. В нем содержится подготовленная автором настоящей статьи аргументация позиции Конституционного Суда, которая, на наш взгляд, позволяет практически полностью прояснить ситуацию. Анализ законов "О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией, "О борьбе с коррупцией", "О государственной службе в Республике Беларусь", "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", 271 ТК и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что действующим законодательством установлены ограничения на совместную работу (службу) близких родственников, супругов и свойственников в зависимости от сферы применения труда, характера выполняемой работы и некоторых других обстоятельств. Перечень близких родственников и свойственников дан, в частности, в ст. 33 Закона "О государственной службе в Республике Беларусь", в ст. 27 ТК и других законодательных актах Республики Беларусь. К таким лицам относятся родители, супруги, дети, родные братья, сестры, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов. Что касается сфер деятельности и организаций, в которых запрещена совместная работа указанных лиц, то необходимо руководствоваться следующими положениями. В ст. 1 Закона "О борьбе с коррупцией" выделяются такие категории лиц, как: 1) государственные должностные лица, к ним отнесены не только государственные служащие, но и лица, хотя и являющиеся должностными лицами, но которые не считаются государственными служащими; 2) лица, приравненные к государственным должностным лицам (одни из них также являются государственными служащими, а другие - не являются, но в силу выполняемых функций приравнены к государственным должностным лицам). Таким образом, анализ ст. 1 Закона "О борьбе с коррупцией" при всей широте охвата категорий работников и выполняемых ими функций позволяет провести их классификацию по признаку принадлежности к категории государственных служащих: 1) лица, находящиеся па государственной службе и 2) лица, которые государственную службу не проходят. Именно с учетом этого и следует оценивать, какие и на кого распространяются ограничения, установленные, в частности, в ст. 17 и 18 Закона "О борьбе с коррупцией". В ст. 17 названного Закона идет речь об ограничениях, устанавливаемых для государственных должностных лиц и приравненных к ним лиц (это могут быть как государственные служащие, так и 272 не являющиеся таковыми, но отличающиеся в силу занимаемой должности особым статусом). В частности, ограничения (запреты) касаются предпринимательской деятельности, открытия счетов в иностранных банках и т.д. В ст. 18 данного Закона установлены ограничения на совместную государственную службу близких родственников, супругов, свойственников, в силу чего речь идет только о лицах, являющихся государственными служащими. При этом прохождение государственной службы лицами, состоящими в браке, находящимися в отношениях близкого родства или свойства, не допускается, если их служебная деятельность связана непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Таким образом, государственных указанные служащих и они ограничения значительно касаются шире только ограничений, установленных в ст. 27 ТК, которые предусматривают недопустимость одновременного занятия должности руководителя, главного бухгалтера (его заместителей) и кассира, если их работа связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому. Ограничения, установленные названной статьей ТК, распространяются на все государственные организации. С учетом изложенного считаем, что ограничения, установленные ст. 18 Закона "О борьбе с коррупцией, распространяются лишь на те организации системы образования, здравоохранения, культуры и т.п., в которых лицо, занимающее соответствующую должность, считается государственным служащим и на него распространяется Закон "О государственной службе в Республике Беларусь". К ним, в частности, относятся министерства образования, здравоохранения, культуры и др., управления и отделы местных исполнительных и распорядительных органов, то есть государственные организации, работая в которых, граждане находятся на государственной службе со всеми вытекающими последствиями (имеют права и обязанности государственного служащего, несут ответственность, могут претендовать на 273 отставку с государственной службы и т.п.). Для остальных организаций (учреждений) применимы ограничения, установленные ст. 27 ТК. Надеемся, что нам удалось разобраться в достаточно сложной (в силу сложности самой редакции ряда статей Закона "О борьбе с коррупцией") правовой ситуации. Или другой пример, показывающий, как влияет не конституционность судебной практики на срок исковой давности. В Конституционный Суд Республики Беларусь обратился гражданин К., который в своих письмах указывал, что 14 мая 1998 г. он заключил с другим гражданином договор займа иностранной валюты. Взятая в долг сумма гражданину К. в оговоренный срок, до 20 мая 1998 г., должником возвращена не была. 3 мая 2001 г., т.е. до окончания трехгодичного срока исковой давности, он обратился в юридическую консультацию г. Барановичи для составления искового заявления о взыскании денег по договору займа, где ему было разъяснено, что Верховный Суд Республики Беларусь в 2001 году изменил судебную практику и стал ориентировать суды на взыскание иностранной валюты в доход государства. (В подтверждение обращения имеется квитанция юридической консультации.) В сложившейся ситуации гражданину К., как он отмечает, не было смысла обращаться в суд. 30 января 2004 г. Конституционный Суд вынес Заключение "О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь", где речь идет о договоре займа иностранной валюты. После этого, 17 июня 2004 г., гражданин К. обратился в суд Барановичского района и г. Барановичи с исковым заявлением о взыскании долга. 29 июня 2004 г. суд в иске отказал. При этом гражданин К. представил в Конституционный Суд две заверенные копии решения одного и того же суда: в одной из них указывается, что ему просто отказано в иске, из другой вытекает, что сначала ему отказано в восстановлении пропущенного срока для обращения с иском в суд, а затем уже отказано в иске. Анализ вышеупомянутого 274 Заключения Конституционного Суда и других нормативных правовых актов показывает следующее. Рассмотрение дела Конституционным Судом, в результате которого вынесено Заключение от 30 января 2004 г., было инициировано Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь, которая обратила внимание на то, что понимание этой нормы в правоприменительной практике необоснованно трактуется как запрещение использования иностранной валюты при заключении договоров займа между гражданами. В обращении Палаты представителей было отмечено, что заключение договоров займа иностранной валюты ранее, и до принятия Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", не было запрещено. Кроме того, был поставлен вопрос о возможности придания обратной силы указанному Закону. В Заключении от 30 января 2004 г. Конституционный Суд пришел к следующим выводам. Анализ норм ГК Республики Беларусь, многие из которых имеют, к сожалению, отсылочный характер, во взаимосвязи с положениями иных нормативных свидетельствует правовых о актов, прежде противоречивости и всего Национального неопределенности банка, правового регулирования отношений по поводу заключения договоров займа иностранной валюты. В ГК установлено, что случаи, порядок и условия использования иностранной валюты определяются законодательством. В свою очередь, в Положении о порядке проведения валютных операций на территории Республики Беларусь, утвержденном Правлением Национального банка Республики Беларусь 1 августа 1996 г. №768, закреплено право гражданрезидентов и нерезидентов иметь в собственности валютные ценности и использовать их на цели, не запрещенные законодательством Республики Беларусь. Там же одновременно установлен запрет на предоставление гражданами-резидентами займов иностранной валюты только в отношении юридических лиц - резидентов. 275 В такой ситуации не только граждане, но и ряд государственных органов (Совет Министров, Совет Республики, Министерство экономики, Министерство по налогам и сборам, Министерство внутренних дел) полагали правомерным заключение договоров займа иностранной валюты. Гражданам тем более было сложно разобраться, насколько правомерны договоры займа иностранной валюты, запрещены ли они. Изучение дела показало непоследовательность судебной практики при разрешении споров, вытекающих из договоров займа иностранной валюты. Решения судов и в пользу одной из сторон указанного договора, и решения о прекращении производства по делу, а с 2001 года суды в соответствии с направлением, которое было дано Верховным Судом, стали признавать такие сделки ничтожными и взыскивать иностранную валюту в доход государства. Сложилась парадоксальная ситуация: неясно и неопределенно регулирующие отношения акты законодательства; надежды граждан на защиту их прав со стороны государства (в частности, судов); "помощь''' таким гражданам со стороны юристов при подготовке иска в суд и т.д. И вдруг, при сохранении действия тех же норм законодательства полный поворот судебной практики в другую сторону: взыскание денежных сумм не в пользу правой стороны, а в доход государства. В таком случае соответствующие Верховному органы о Суду следовало необходимости информировать совершенствования актов законодательства в целях достижениях их единообразного понимания, а также выполнить требования ст. 112 Конституции по своевременному использованию возможностей Конституционного Суда для справедливого разрешения возникающих правовых споров. Заключением Верховного Суда Конституционного как органа, Суда было направлявшего обращено судебную внимание практику и изменившего ее в 2001 году при сохранении действия тех же норм законодательства, на то, что ее поворот был осуществлен вопреки интересам участников договоров займа иностранной валюты, рассчитывавших на защиту 276 их интересов со стороны государства, и в силу неопределенности содержания правовых норм, имевших основание на принятие со стороны государственных органов мер по справедливому разрешению споров. Для вынесения законных решений следовало использовать все возможности, включая и совершенствование актов законодательства, и возможности Конституционного Суда. Как указывалось выше, из представленных гражданином К. в Конституционный Суд в 2006 году материалов усматривается, что договор займа с его участием был заключен 14 мая 1998 г. До истечения трехгодичного срока, 3 мая 2001 г., он обращался в юридическую консультацию г. Барановичи для подготовки искового заявления, где была разъяснена практика судов о взыскании иностранной валюты в доход государства. Как было отмечено в ответе Минского областного суда (письмо от21 января 2004 г.), при подготовке Конституционным Судом дела к рассмотрению в 2001 году после принесения заместителем Председателя Верховного Суда протеста на решение суда Центрального района г. Могилева и определение судебной коллегии по гражданским делам Могилевского областного суда суды по всем заявленным к резидентам Республики Беларусь искам данной категории стали признавать такие сделки ничтожными и обращать в доход государства по собственной инициативе (или по заявленным требованиям) все полученное и все причитающееся по сделке другой стороне. Действительно, поворот судебной практики был сделан в начале 2001 года1, и в такой ситуации обращение в суд за защитой теряло смысл. Общий срок исковой давности устанавливается в три года (ст. 197 ГК). Согласно ст. 201 ГК течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательными актами. В данной ситуации гражданин дважды узнал о "нарушении" своего права: первый раз 20 мая 1998 г., когда он должен был получить долг, и второй раз, когда обратился в 1 Судовы весник. – 2001. - № 2. 277 юридическую консультацию в начале 2001 года, узнав о том, что суды взыскивают все в доход государства. В ст. 203 ГК предусмотрены случаи приостановления течения срока исковой давности. Течение срока исковой давности приостанавливается: если предъявлению иска препятствовало чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство (непреодолимая сила); если истец или ответчик находится в составе Вооруженных Сил Республики Беларусь, переведенных на военное положение; в силу установленной на основании законодательного акта Правительством Республики Беларусь отсрочки исполнения обязательств (мораторий); в силу приостановления действия акта законодательства, регулирующего соответствующее отношение. Течение срока исковой давности приостанавливается при условии, если указанные в данной статье обстоятельства возникли или продолжали существовать в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев, - в течение срока давности. Полагаем, что период развития судебной практики, направленной Верховным Судом по пути, противоречащему законодательству, должен быть исключен из расчета срока исковой давности. Применительно к данному спору с участием гражданина К., по существу, есть основание, применяя аналогию закона и аналогию права, вести речь о приостановлении течения срока исковой давности (см. подп. 1 и 4 п. 1 ст. 203 ГК). При этом, согласно п. 3 ст. 203 ГК, со дня прекращения обстоятельства, послужившего основанием приостановления давности, течение ее срока продолжается. Оставшаяся часть срока удлиняется до шести месяцев, а если срок исковой давности равен шести месяцам или менее шести месяцев, - до срока давности. В связи с изложенным считаем, что спор по поводу исполнения договора займа с участием гражданина К. должен быть рассмотрен по существу. 278 Восполнению пробела в законодательстве на стадии правоприменения может способствовать изменение отношения к системе источников права. В современных условиях наблюдается конвергенция правовых семей (общего права и романо-германской правовой семьи). Полагаем, что в правовых системах Республики Беларусь и Российской Федерации должна быть изменена роль судебного прецедента. Судейское усмотрение (судейское право) может выступать в качестве важнейшего источника правового регулирования. Конечно, судебный прецедент в нашей правовой системе имеет подзаконный характер. При этом речь не идет о решениях конституционных судов, акты которых по многим признакам приближаются к нормативным правовым актам и по своей юридической силе идут вслед за Конституцией. Опыт свидетельствует, что в некоторых случаях пробелы восполняются путем вторжения "смежного" органа государственной власти и принятия им требуемого нормативного правового акта вместо того органа, к компетенции которого это непосредственно относится. Подобные случаи можно наблюдать, когда президенты издают акты, опережая парламенты, запаздывающие с их принятием. В Конституции Республики Беларусь достаточно четко распределены полномочия между ветвями власти, в том числе между Президентом и Парламентом. При этом у Президента есть абсолютно легальная основа для издания декретов, регулирующих отношения в областях, нормотворчество в которых в обычных условиях относится к компетенции Парламента. Необходимо учитывать, что временные декреты в трехдневный срок со дня издания направляются на рассмотрение в Парламент. Такого рода действия являются стимулом для Национального собрания в деле совершенствования законодательства. Нельзя исключить ситуацию, когда устранение пробела или иного дефекта в законодательстве возможно посредством толкования соответствующего акта. Следует придерживаться правила, в соответствии с которым даты введения в действие толкуемого акта и акта толкования совпадают. Уместно лишь одно исключение, когда в результате толкования 279 акта ограничиваются права и свободы, возникают новые обязанности. В этом случае акт толкования должен вводиться в действие, по меньшей мере, со дня опубликования. Устранению пробелов и дефектов в законодательстве может способствовать активизация гражданами самозащиты. На это же может быть направлена реализация права народной инициативы (народные обсуждения). Можно развивать практику подачи исков о бездействии органов исполнительной власти. Известно, что в случае расхождения между Конституцией и иным подконституционным актом действует Конституция. Вместе с тем, если выявляются очевидные расхождения между указанными юридическими документами, то любому субъекту ясно, как действовать, когда же такие противоречия не очевидны и существуют различные точки зрения, правоприменителю сложнее определиться. В связи с этим в подобных ситуациях предпочтительнее иметь решение компетентного органа (Конституционного Суда, суда общей юрисдикции, прокуратуры и др.). Устранение дефектов в законодательстве может осуществляться и иными способами. Российские и белорусские ученые давно обращают внимание на необходимость прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов. Нередко сама жизнь подтверждает дефектность акта, его отторжение обществом. Обычно граждане более информированы об авторах тех законопроектов, которыми устанавливаются новые материальные гарантии и льготы, и меньше знают об авторах актов, устанавливающих новые обязанности для субъектов хозяйствования или граждан. Целесообразно усилить контрольную функцию представительных органов. В настоящее время общественность недостаточно информируется об их целенаправленной работе в данной сфере. 280 Устранению дефектов способствует и практика своевременной отмены, приостановления или прекращения действия акта, в котором они выявлены1. Глава IX. Конституционный Суд на страже верховенства Конституции § 1. Конституционный Суд Республики Беларусь - важнейший элемент национальной правовой системы Проводимый в Конституционном Суде анализ норм международного права и национального законодательства свидетельствует о быстром их сближении в интересах отдельного человека и общества в целом. В соответствии с Конституцией нашей страны контроль за конституционностью нормативных правовых актов в государстве возложен на Конституционный Суд Республики Беларусь. По существу он является специализированным органом судебного конституционного контроля, призванным обеспечивать конституционность всей пирамиды законодательства, контуры которой определяются Конституцией, ее принципами и нормами. Действующим законодательством, прежде всего Конституцией и Кодексом о судоустройстве и статусе судей, определены порядок и условия возбуждения производства по делу для вынесения заключения, а также иного решения Конституционным Судом. Согласно части четвертой статьи 116 Конституции Конституционный Суд по предложениям Президента Республики Беларусь, Палаты представителей, Совета Республики, Верховного Суда Республики Беларусь, Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь дает заключения: Василевич, Г.А. Приостановление и прекращение действия актов законодательства: конституционно-правовые основания и последствия / Г.А. Василевич // Веснік Канст. Суда Рэсп. Беларусь. -2005. - № 3. – С. 62-69. 1 281 о соответствии законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь; о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, указов Президента, изданных во исполнение закона, Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам; о соответствии постановлений Совета Министров, актов Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, Генерального прокурора Конституции, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам; о соответствии Конституции, актов любого другого международно-правовым государственного актам, органа ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам. Кроме того, следует иметь в виду, что согласно части четвертой статьи 122 Конституции граждане вправе обжаловать в судебном порядке решения местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан. Если идет речь о нормативных правовых актах указанных органов, то в силу части первой статьи 116 Конституции разрешение такой жалобы прерогатива Конституционного Суда. К сожалению, ранее ни в законе «О Конституционном Суде Республики Беларусь», ни сейчас в Кодексе о судоустройстве и статусе судей не предусмотрена возможность Конституционного Суда выносить решение по такого рода жалобам в форме заключения. Поэтому он использует общую форму своего акта - решение. В соответствии с частью пятой статьи 116 Конституции нормативные акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу в порядке, определяемом законом. Таким образом, законом определяется порядок неконституционных норм. (процедура) утраты юридической силы 282 При этом обратим внимание на однозначность формулировки, содержащейся в статье 7 раздела «Основы конституционного строя», согласно которой правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы. Конституционные нормы о статусе Конституционного Суда получили свое развитие в Кодексе о судоустройстве и статусе судей. При этом необходимо воспринимать нормы, содержащиеся в главе 2 Кодекса, во взаимосвязи (комплексно). Так, согласно части пятой статьи 22 Кодекса нормативные правовые акты, признанные согласно заключению Конституционного Суда Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или нормативным правовым актам, обладающим более высокой по отношению к ним юридической силой, считаются утратившими силу в целом или в определенной их части с момента внесения в них соответствующих изменений и (или) дополнений либо принятия новых нормативных правовых актов. Действительно, Конституционный Суд никогда не отменял признанные неконституционными нормативные правовые акты или их отдельные положения. После вынесения решения Конституционным Судом это делали те субъекты, которые приняли соответствующие акты. Да и сейчас, например Правительство признает утратившими силу свои акты в связи с принятием указов, декретов Президентом или законов Парламентом. Более важной для правовой действительности является содержащаяся в части шестой статьи 22 Кодекса норма, согласно которой положения признанных неконституционными нормативных правовых актов не могут применяться судами, иными органами, а также должностными лицами. Тем самым обеспечивается реальное верховенство Конституции и тех актов, которые обладают более высокой юридической силой по отношению к признанному неконституционным нормативному правовому акту. В связи с изложенным можно сделать вывод о том, что решения государственных 283 органов, основанные на неконституционных актах, должны быть пересмотрены. Кодексом полностью восприняты положения закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь» в части определения предмета и пределов конституционного контроля. Согласно части восьмой статьи 24 Кодекса Конституционный Суд Республики Беларусь, проверяя конституционность оспариваемого правового акта, устанавливает соответствие его Конституции Республики Беларусь, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам, декретам и указам Президента Республики Беларусь: по содержанию норм; по форме нормативного правового акта; с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами; по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие. Очень важно, что при рассмотрении вопросов Конституционный Суд Республики Беларусь не связан доводами и соображениями сторон. При этом Конституционный Суд Республики Беларусь может вынести решение и в отношении актов, основанных на проверенном акте или воспроизводящих его отдельные положения, если они и не упоминались в предложении. При проверке акта Конституционный Суд Республики Беларусь имеет в виду, как буквальный его смысл, так и смысл, придаваемый ему практикой применения. Тем самым у Конституционного Суда есть право проверить конституционность правоприменительной, в том числе судебной, практики. Чем он часто также и занимался при вынесении своих заключений. Законодатель определил, что заключения и решения Конституционного Суда Республики Беларусь провозглашаются в его заседании в сроки, установленные Конституционным Судом Республики Беларусь, они являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат. Заключения и решения Конституционного Суда Республики Беларусь, за исключением запросов, представлений и решений процедурного характера, 284 вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок. Конституционный Суд, разрешая спор о конституционности нормативного правового акта, «примеряя» его на соответствие Основному Закону, тем самым осуществляет казуальное (в связи с возникшим спором) толкование Конституции, выявляя ее истинный смысл и содержание. Таким образом, обеспечивается верховенство и непосредственное действие Конституции, что предписано статьей 137 Основного Закона. Когда Конституционный Суд выносит свое заключение или иное решение, он взвешивает все нюансы возникшего спора и возможные последствия своего вердикта. В том числе учитываются экономические возможности реализации решения. Порой в расчет берется и тот факт, что пробел, который может образоваться в связи с признанием акта неконституционным, хуже нежели его применение в течение некоторого ограниченного периода времени. В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 "О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь" существенно расширен статус Конституционного Суда, против чего раньше возражали многие правоведы. В целях совершенствования деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь, повышения эффективности конституционного контроля и в соответствии с частью третьей статьи 101 Конституции Республики Беларусь: Установлено, что Конституционный Суд Республики Беларусь наряду с полномочиями, осуществляемыми в соответствии с Кодексом Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей: осуществляет конституционности обязательный всех законов, предварительный принятых Палатой контроль представителей Национального собрания Республики Беларусь и одобренных Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь либо принятых Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в 285 порядке, предусмотренном частью пятой статьи 100 Конституции Республики Беларусь, - до подписания данных законов Президентом Республики Беларусь. Соответствующее решение принимается Конституционным Судом Республики Беларусь в пятидневный срок со дня поступления закона в Конституционный Суд Республики Беларусь; по предложению Президента Республики Беларусь излагает позицию о конституционности международных договоров - до подписания Президентом Республики Беларусь нормативных правовых актов о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее этих международных договоров. Решение принимается Конституционным Судом Республики Беларусь в пятидневный срок со дня поступления предложения Президента Республики Беларусь, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь; по поручению Президента Республики Беларусь дает официальное толкование декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; по предложению Президиума Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь принимает решение о наличии фактов систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства. При рассмотрении такого предложения Конституционный Суд Республики Беларусь проверяет сведения о фактах систематического или грубого нарушения местным Советом депутатов требований законодательства, исследует доказательства, свидетельствующие о наличии либо об отсутствии этих фактов, и дает им оценку. Конституционный Суд Республики Беларусь вправе рассматривать только факты, указанные Президиумом Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь в его предложении; по предложениям представителей Президента Национального Республики собрания Республики Беларусь, Беларусь, Палаты Совета 286 Республики Национального собрания Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь излагает свою позицию о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями и (или) их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права. Позиция Конституционного Суда Республики Беларусь излагается в решении, оформленном протокольно. Важно отметить, что по поручению Президента Республики Беларусь судьи Конституционного Суда Республики Беларусь проводят проверку конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов. В целом Декрет направлен на усиление правовых устоев нашего государства. В то же время норма о праве Конституционного Суда давать толкование декретов и указов Президента Республики Беларусь, на наш взгляд, может восприниматься как ограничение конституционных полномочий Главы государства. Автор с огромным удовольствием констатирует, что высказанные им идеи о допустимости и необходимости расширения полномочий Конституционного Суда1 реализованы в законодательных актах. Для любого ученого всегда отрадно, когда высказанные им идеи реализуются в законодательстве. Нами обращалось внимание, что конструкция ст. 116 Конституции такова, что она позволяет развивать дальше конституционные положения в части расширения законодательным актом правомочий Конституционного Суда Республики Беларусь. Проблемы реализации новой Конституции Республики Беларусь – Вестник Межпарламентской Ассамблеи государствучастников СНГ – Санкт-Петербург. 1995, № 1; Решения Конституционного Суда Республики Беларусь и развитие юридической науки и образования. – Материалы международной научно-практической конференции 22-23 апреля 1998 г. Гродно. – В кн.: Юридическая наука и образование в Республике Беларусь на рубеже XX-XXI веков. Гродно. 1998. С. 10-11; Актуальные вопросы становления и развития конституционного правосудия в Республике Беларусь: Сборник докладов и тезисов выступлений на республиканской научно-практической конференции 27 апреля 1999 г. В кн.: Конституционное правосудие в Республике Беларусь: пятилетний опыт, проблемы и перспективы. Минск. 1999. С. 8-9; Проблемы развития конституционного контроля в Республике Беларусь. – в ст. научных трудов "Право и демократия", выпуск 11. Мн.: БГУ. 2001 и др. 1 287 В этих публикациях, изданных в начале и середине 90-х годов, речь шла о таких дополнительных (по сравнению с конституционными положениями) правах Конституционного Суда, как его право "давать свое заключение при решении вопроса о роспуске местного Совета при систематическом или грубом нарушении им требований законодательства", "о проверке конституционности правоприменительной практики", о праве "проверять конституционность актов Парламента в порядке предварительного конституционного контроля", о конституционности международных договоров. В этих целях предлагалось, чтобы Президент Республики Беларусь направлял до подписания законы в Конституционный Суд Республики Беларусь для проверки их соответствия Конституции. Предлагалось, правда, чтобы Конституционный Суд Республики Беларусь выносил свое решение в трехнедельный срок (а не пятидневный, как это предусмотрено в Декрете). Проведение предварительного контроля, как нами отмечалось, не должно препятствовать последующему контролю. В поле зрения Конституционного Суда оказываются такие нормы, которые по результатам проверки не могут быть признаны противоречащими Конституции, но которые не являются совершенными с точки зрения оптимальности правового регулирования. В этих случаях Конституционный Суд нередко прибегает к концептуальному формулированию своего предложения в адрес органов представительной и исполнительной власти. Например, он в свое время вносил предложения по дополнительной защите прав добросовестных приобретателей имущества. За последние двенадцать лет Конституционным Судом внесено более 200 предложений по совершенствованию законодательства. Из них около 70 процентов реализовано в законодательстве. Надо заметить, что не всегда они внедряются в законодательство быстро. Порой на это уходят месяцы и годы. Иногда в начале проявляется непонимание и лишь затем соответствующие органы, должностные лица Конституционным Судом идей. осознают востребованность высказанных 288 Особый вид актов Конституционного Суда занимают его послания о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь. Они обычно принимаются в начале года по итогам рассмотрения дел и материалов Конституционным Судом в предшествующем году. В них освещаются самые проблемные вопросы развития правовой системы. Если проанализировать деятельность Конституционного Суда за последние годы, то его общий вклад в обеспечение верховенства Конституции весьма существенен. В своей практике он руководствуется как конкретными конституционными нормами (хотя и их познание идет по нарастающей), так конституционными принципами - идеями и теми правовыми ценностями, которые отличают этот фундаментальный юридический документ от актов текущего законодательства. Результаты его работы видны на следующих примерах. Еще 10-12 лет назад даже в судах исходили из того, что право на судебную защиту признается за гражданином, если соответствующая норма содержится в кодексе или ином акте текущего законодательства. При этом совершенно упускалось из виду (по советской традиции принято было считать Конституцию общей декларацией), что статья 60 Конституции гарантирует это право каждому, включая и право заключенного, претендующего на обжалование в суд наложенного взыскания администрацией, где отбывается наказание. За 10 лет количество ежегодно рассматриваемых дел в судах увеличилось более чем в три раза. Сейчас даже к лицам с консервативными взглядами пришло понимание содержания конституционной нормы о праве на судебную защиту. В 1998-1999 годах это право ими отторгалось, зато в 2009 году появляются статьи за подписью этих лиц о праве на широкий доступ к правосудию. Конечно, лучше позже, чем никогда. Благодаря позиции Конституционного Суда, который постоянно обращал внимание на недопустимость придания актам обратной силы, если ими ухудшается правовое положение участников отношений, эта практика, хотя и не искоренена полностью, однако минимизирована. 289 Конституционный Суд в своих решениях обращает внимание на ясность и логичность изложения содержания актов законодательства, своевременность их толкования (разъяснения), допустимость введения их в действие только после опубликования либо доведения до всеобщего сведения иным предусмотренным законом способом. В своих решениях Конституционный Суд проводит идею правового государства о связанности государственных органов принятыми решениями, о соразмерности ограничения прав и свобод правомерно достигаемым целям, о разумной стабильности законодательства, что содействует формированию доверия к государству и др. Безусловно, что более полное представление о вкладе Конституционного Суда в процесс конституционализации текущего законодательства и практики его применения можно составить ознакомившись с его решениями, высказанными в них предложениями и тем, насколько они реализованы. В последнем случае можно судить и о том, какая роль отводится праву, является ли оно механизмом, используя который мы развиваемся как демократическое социальное правовое государство. §2. Исполнение решений Конституционного Суда как барометр правового государства Статус Конституционного Суда обязывает его охранять Конституцию, закрепленные в ней права и свободы, содействовать исполнению гражданами своих обязанностей. В силу специфики работы Конституционного Суда можно утверждать, что практически каждое его решение нацелено на углубление правовых отношений, совершенствование нашего законодательства во имя интересов граждан и всего общества. К сожалению, проблем еще достаточно, да, впрочем, они существуют и в любом государстве с давними традициями цивилизованного правового строительства. Прежде чем коснемся вопроса, как реализуются решения Конституционного Суда, хотелось бы обратить внимание на очень важный 290 аспект, который затронул Конституционный Суд в своем заключении от 25 октября 2004 г. В нем дана оценка конституционности актов Государственного налогового комитета (в настоящее время – МНС) по вопросу о налогообложении иностранных юридических лиц, получающих доходы от операций с ценными бумагами из источников Республики Беларусь. Приведенные ниже выводы Конституционного Суда имеют огромное значение не только для нормотворческой деятельности в сфере налоговых, но и других правоотношений. Было отмечено, что конституционный принцип равенства обусловливает требования определенности и ясности законодательного регулирования, поскольку лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями можно обеспечить такое равенство. Неопределенность содержания законодательного регулирования создает на практике конфликтную ситуацию, ведет к субъективному усмотрению в процессе правоприменения, тем самым нарушаются конституционные принципы верховенства права и равенства всех перед законом. В правовом государстве нормативные правовые акты, касающиеся не только налогообложения, но и других вопросов, должны содержать четкие и понятные нормы. Расплывчатость правовой нормы может привести к произвольному ее применению, а в некоторых случаях – и к отказу в реализации тех или иных прав и свобод. Должны соблюдаться важнейшие требования, предъявляемые к нормативным правовым актам: согласованность актов; обязанность использовать в тексте термины и понятия, которые однозначно воспринимаются; текст нормативного правового акта должен излагаться простым и ясным языком; одни и те же термины должны употребляться в одном и том же значении и иметь единую форму; следует своевременно устранять возникающие пробелы в праве. 2 ноября 2004 г. Конституционный Суд внес в Правительство предложение, касающееся порядка выплаты ежемесячного государственного пособия в соответствии с частью третьей ст. 131 УПК при отстранении работника от должности. В Трудовом кодексе предусмотрено не только право 291 нанимателя отстранять работника от должности, но и его обязанность это делать по требованию уполномоченных государственных органов в случаях, прямо предусмотренных законодательством. При этом за период отстранения от работы заработная плата не начисляется. В ст. 131 УПК предусмотрено, что прокурор, его заместитель, а также орган дознания и следователь с санкции прокурора или его заместителя либо суд вправе отстранить от должности подозреваемого или обвиняемого, если есть достаточные основания полагать, что, оставаясь на работе, они будут препятствовать предварительному расследованию и судебному разбирательству уголовного дела, возмещению причиненного преступлением вреда или продолжать заниматься преступной деятельностью, связанной с пребыванием в этой должности. Когда подозреваемый или обвиняемый отстраняется от должности, то согласно указанной статье УПК он имеет право на ежемесячное государственное пособие в порядке, установленном законодательством, если они не могли поступить на другую работу по не зависящим от них обстоятельствам. Один из обратившихся в Конституционный Суд граждан отметил, что как раз указанный порядок и не установлен законодательством. То есть в законодательстве не определены размеры ежемесячного государственного пособия, как долго оно может выплачиваться и т.д. Можно, конечно, поставить вопрос: почему необходимо выплачивать пособие подозреваемому или обвиняемому? Ответ простой: в Конституции закреплен принцип презумпции невиновности в совершении преступления. Согласно ст. 26 Основного Закона никто не может быть признан виновным в преступлении, если его вина не будет в предусмотренном законом порядке доказана и установлена вступившим в законную силу приговором суда. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Гражданин был отстранен от работы следователем, однако пособие ему не выплачивалось в силу пробела в законодательстве. Конечно, в данной 292 ситуации можно было бы воспользоваться аналогией законодательства и применять те нормы, которыми предусматривается выплата пособий безработным. К сожалению, органы, разрешавшие данный спор, не посчитали это возможным сделать. В этой связи Конституционный Суд предложил Правительству устранить имеющийся пробел в законодательстве, тем более что законом от 16 октября 2000 г., которым был введен в действие УПК, Правительству предписывалось принять меры по приведению законодательства в соответствие с новым УПК. В своем решении Конституционный Суд обратил также внимание на то, что выплата ежемесячного государственного пособия увязана лишь с невозможностью подозреваемого или обвиняемого по не зависящим от них обстоятельствам поступить на другую работу, что не согласуется с нормами трудового законодательства. Ведь в результате отстранения работник остается в штате данного нанимателя, трудовые отношения с ним не прекращаются. В Трудовом кодексе не решен вопрос о временном переводе на работу к другому нанимателю в указанных случаях. Конституционный Суд полагает, что его позиция, изложенная в решении, будет реализована. Кстати, опыт сотрудничества Конституционного Суда с другими нормотворческими органами убеждает в эффективности такой деятельности. Так, Конституционный Суд 26 марта 2003 г. предложил Министерству труда и социальной защиты решить вопрос об исключении нормы из Положения о порядке исчисления стажа работы по специальности (в отрасли) и повышения тарифных ставок работников организаций, финансируемых из бюджета, и пользующихся государственными дотациями, за стаж работы по специальности (в отрасли), утвержденного постановлением Минтруда от 12 января 2000 г., которая запрещала учитывать время работы в учебных заведениях негосударственной формы собственности в педагогический стаж. Конституционный Суд обратил внимание на то, что эта норма противоречит предусмотренным в Конституции принципам и нормам и, в частности, закрепленному в ст. 13 Основного Закона равенству прав для осуществления 293 хозяйственной и иной деятельности, гарантированности равной защиты и равных условий для развития всех форм собственности. Хотя потребовалось некоторое время для подготовки и согласования нормативного акта, регистрации его в Министерстве юстиции, однако этот вопрос все же был решен: 4 октября 2004 г. в указанное Положение были внесены соответствующие изменения. В настоящее время согласно п. 17 Положения по решению нанимателя в стаж работы по специальности может быть засчитан период работы в коммерческих организациях или их структурных подразделениях, характер работы в которых аналогичен работе, выполняемой в бюджетной организации на соответствующих должностях. Норма о том, что в стаж работы по специальности (в отрасли) не включается работа в организациях негосударственной формы собственности, исключена. Конечно, в некоторой степени в Положении сохранен половинчатый подход: для включения в стаж работы по специальности необходимо решение нанимателя. На наш взгляд, это должно происходить автоматически. Однако разумный наниматель, заинтересованный в приеме данного работника, будет именно так и поступать. В конце сентября 2004 г. Конституционный Суд вносил предложения, направленные на совершенствование условий договора личного страхования. Речь шла о том, что гражданам, достигшим 70-летнего возраста, страховые организации отказывали в заключении договоров личного страхования. Высказанные Конституционным Судом аргументы правильно восприняты Министерством финансов, которое обязало страховые организации исключить из правил ограничения, связанные с заключением договоров личного страхования с гражданами, достигшими определенного возраста. В мае 2004 г. Конституционный Суд выносил решение относительно практики применения закона «О социальной защите граждан, пострадавших от катастрофы на Чернобыльской АЭС». Проблема заключалась в том, что некоторые лица, проживавшие в зонах радиоактивного загрязнения и выполнявшие работы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской 294 АЭС, вопреки указанному закону не признавались ликвидаторами, а относились к категории пострадавших от аварии. Конституционный Суд увидел в этом несправедливость, так как законом получение статуса ликвидатора увязывается с характером выполняемой работы. Надо сказать, что исполнительные органы очень оперативно отреагировали на позицию Конституционного Суда, были отменены ранее принятые неправовые решения и признано право соответствующих категорий граждан (независимо от их места жительства) получать статус ликвидатора. Однако на практике возникли сомнения в правомерности инструктивного письма Комчернобыля при Совете Министров от 4 июня 2004 г. (принятого уже после решения Конституционного Суда), в котором указывалось, что граждане, которые постоянно проживали (проживают) на территории радиоактивного загрязнения и принимали участие в работах в зонах первоочередного отселения или последующего отселения, могут быть признаны участниками ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС в случае, если они не являются потерпевшими от катастрофы и не пользуются соответствующими льготами. Конституционный Суд, вернувшись к данной проблеме, в обращении в адрес Комчернобыля указал, что при такой редакции письма можно сделать вывод, что гражданин, являющийся потерпевшим от катастрофы, не может быть признан участником ликвидации, включая те случаи, когда ранее ему необоснованно было отказано в отнесении к категории ликвидаторов последствий аварии. Как отметил Конституционный Суд, при решении вопросов об отнесении граждан к той или иной категории следует строго руководствоваться соответствующими нормами закона (см. ст.ст. 12, 13, 14 Закона о социальной защите граждан). §3. Неконституционность судебной практики как фактор, влияющий на срок исковой давности В Конституционный Суд обратился гражданин К., который в своих письмах отмечал, что 14 мая 1998 г. он заключил с другим гражданином 295 договор займа иностранной валюты. Взятая сумма в долг гражданину К. в оговоренный срок, до 20 мая 1998 г., должником не была возвращена. 3 мая 2001 г., т.е. до окончания трехгодичного срока исковой давности, он обратился в юридическую консультацию гор. Барановичи для составления искового заявления о взыскании денег по договору займа, где ему было разъяснено, что Верховный Суд в 2001 году изменил судебную практику и стал ориентировать суды на взыскание иностранной валюты в доход государства. В подтверждение обращения имеется квитанция юридической консультации. Гражданину К., как он отмечает, не было смысла обращаться в сложившейся ситуации в суд. 30 марта 2004 г. Конституционный Суд рассматривал дело о конституционности пункта 3 ст. 760 ГК, где речь идет о договоре займа иностранной валюты. После этого, 17 июня 2004 г., К. обратился в суд с исковым заявлением о взыскании долга. 29 июня 2004 г. суд Барановичского района и г. Барановичи в иске отказал. При этом К. представил в Конституционный Суд одного и того же суда заверенные две копии решения суда: в одной просто отказано в иске, в другой – сначала отказано в восстановлении пропущенного срока для обращения с иском в суд, а затем уже отказано в иске. Что показывает анализ заключения Конституционного Суда и других нормативных правовых актов. Конституционный Суд 30 января 2004 г. вынес заключение по вопросу «О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 3 статьи 760 Гражданского кодекса Республики Беларусь». Рассмотрение дела было инициировано Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь, которая обратила внимание на то, что понимание этой нормы в правоприменительной практике необоснованно трактуется как запрещение использования иностранной валюты при заключении договора займа между гражданами. В обращении Палаты представителей было отмечено, что заключение договоров займа ранее, и до принятия Закона «О валютном 296 регулировании и валютном контроле», не было запрещено. Кроме того, был поставлен вопрос о возможности придания обратной силы указанному закону. В своем решении от 30 января 2004 г. Конституционный Суд пришел к следующим выводам. Анализ норм Гражданского кодекса (многие из которых имеют, к сожалению, отсылочный характер) во взаимосвязи с положениями иных нормативных правовых свидетельствуют о актов, прежде противоречивости всего и Национального неопределенности банка, правового регулирования отношений по поводу заключения договоров займа иностранной валюты. Гражданский кодекс определяет, что случаи, порядок и условия использования иностранной валюты определяются законодательством. В свою очередь, в Положении о порядке проведения валютных операций на территории Республики Беларусь от 1 августа 1996 г. № 768, утвержденном Правлением Национального банка, указано право граждан – резидентов и нерезидентов иметь в собственности валютные ценности и использовать их на цели, не запрещенные законодательством Республики Беларусь. Там же одновременно был установлен запрет на предоставление гражданами – резидентами займов иностранной валюты только в отношении юридических лиц – резидентов. В такой ситуации не только граждане, но и ряд государственных органов, таких как Совет Министров, Совет Республики, Министерство экономики, Министерство по налогам и сборам, Министерство внутренних дел полагали правомерным заключение договоров займа иностранной валюты. Гражданам тем более было сложно разобраться, насколько правомерны договоры займа иностранной валюты, запрещены ли они. Изучение дела показало непоследовательность судебной практики при разрешении споров, вытекающих из договоров займа иностранной валюты. На этот счет были решения судов и в пользу одной из сторон указанного договора, и прекращения производства по делу, а с 2001 года суды в соответствии с направлением, которое было дано Верховным Судом, стали признавать такие сделки ничтожными и взыскивать иностранную валюту в доход государства. 297 Сложилась парадоксальная ситуация: неясно и неопределенно регулирующие отношения акты законодательства; надежды граждан на защиту их прав со стороны государства, в частности судов; «помощь» таким гражданам со стороны юристов при подготовке иска в суд и т.д. И вдруг, при сохранении действия тех же норм законодательства полный поворот судебной практики в другую сторону – взыскание денежных сумм не в пользу правой стороны, а в доход государства. В таком случае, как считает Конституционный Суд, Верховному Суду следовало информировать совершенствования актов соответствующие законодательства органы в о целях необходимости достижениях их единообразного понимания, а также выполнить требования статьи 112 Конституции по Конституционного своевременному Суда для использованию справедливого разрешения возможностей возникающих правовых споров. Заключением Верховного Суда, Конституционного как органа, Суда было направлявшего обращено судебную внимание практику и изменившего ее в 2001 году при сохранении действия тех же норм законодательства, на то, что ее поворот был осуществлен вопреки интересам участников договора займа иностранной валюты, рассчитывавших на защиту их интересов со стороны государства и в силу неопределенности содержания правовых норм, имевших основание на принятие со стороны государственных органов мер по справедливому разрешению споров. Для вынесения законных решений следовало использовать все возможности, включая и совершенствование актов законодательства, и возможности Конституционного Суда. Как усматривается из представленных К. в 2006 году материалов в Конституционный Суд, договор займа с его участием был заключен 14 мая 1998 года. До истечения трехгодичного срока, 3 мая 2001 г., он обращался в юридическую консультацию г. Барановичи для подготовки искового заявления, 298 где была разъяснена практика судов о взыскании иностранной валюты в доход государства. Как было отмечено в ответе Минского областного суда (письмо от 21.01.2004 г.) при подготовке Конституционным Судом дела к рассмотрению, в 2001 году после принесения заместителем Председателя Верховного Суда протеста на решение суда Центрального района г. Могилева и определение судебной коллегии по гражданским делам Могилевского областного суда суды по всем заявленным к резидентам Республики Беларусь искам данной категории стали признавать такие сделки ничтожными и обращать в доход государства по собственной инициативе (или по заявленным требованиям) все полученное и все причитающееся по сделке другой стороне. Действительно, поворот судебной практики был сделан в начале 2001 года (см. Судовы веснік. 2001, № 2, с. 52) и в такой ситуации обращение в суд за защитой теряло смысл. Общий срок исковой давности устанавливается в три года (ст. 197 ГК). Согласно статье 201 ГК течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Изъятия из этого правила устанавливаются законодательными актами. В данной ситуации лицо дважды узнало о «нарушении» своего права: первый раз 20 мая 1998 года, когда он должен был получить долг, и второй раз, когда обратилось в юридическую консультацию в начале 2001 г., узнав о том, что суды взыскивают все в доход государства. В статье 203 предусмотрены случаи приостановления течения срока исковой давности. Течение срока исковой давности приостанавливается: 1) если предъявлению иска препятствовало чрезвычайное и непредотвратимое при данных условиях обстоятельство (непреодолимая сила); 2) если истец или ответчик находится в составе Вооруженных Сил Республики Беларусь, переведенных на военное положение; 299 3) в силу установленной на основании законодательного акта Правительством Республики Беларусь отсрочки исполнения обязательств (мораторий); 4) в силу приостановления действия акта законодательства, регулирующего соответствующее отношение. Течение срока исковой давности приостанавливается при условии, если указанные в настоящей статье обстоятельства возникли или продолжали существовать в последние шесть месяцев срока давности, а если этот срок равен шести месяцам или менее шести месяцев, – в течение срока давности. Полагаем, что период развития судебной практики, направленной Верховным Судом, по пути, противоречащему законодательству, должен быть исключен из расчета срока исковой давности. Применительно к данному спору с участием К. по существу есть основание, применяя аналогию закона и аналогию права, вести речь о приостановлении течения срока исковой давности (см. подпункт 1 и подпункт 4 пункта 1 ст. 203 ГК Республики Беларусь). При этом согласно пункту 3 ст. 203 со дня прекращения обстоятельства, послужившего основанием приостановления давности, течение ее срока продолжается. Оставшаяся часть срока удлиняется до шести месяцев, а если срок исковой давности равен шести месяцам или менее шести месяцев, – до срока давности. В связи с изложенным считаем, что спор по поводу исполнения договора займа с участием К. должен быть рассмотрен по существу. §4. Формирование правового и социального государства – важнейшая цель деятельности Конституционного Суда Основу свободы труда, экономики составляет не только формы собственности, их многообразие, свобода конкуренции, создание равных условий для развития и их равная зашита, но и правовая стабильность, 300 обеспечивающая эффективное правовое регулирование экономических отношений. Очень важно, чтобы право защищало экономическое доверие, а юридическое решение относительно изменения ранее приобретенных социальных прав было справедливым. Здесь проблема даже не сводится к неприданию акту, ухудшающему правовое положение, обратной силы. Для правового государственной государства власти характерна принятыми решениями связанность органов (законами, указами, постановлениями и др.). Существует известный принцип: правовой акт, пока он не отменен, обязателен даже для того органа, который его принял. Иной подход приводит к субъективизму, нарушению определенного и известного всем сложившегося правового порядка. Государство в соответствии со статьей 59 Основного Закона обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией. Государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности. Одним из условий обеспечения надлежащего правового порядка является стабильность правового регулирования, его предсказуемость, своевременное прогнозирование последствий принятия актов законодательства. Вместе с тем политическая, экономическая, социальная жизнь общества находится в динамике, диалектическом необходимость развитии. своевременного и Это объективно адекватного обуславливает реагирования права на потребности общественного развития. В этой связи возникает дилемма между стабильностью законодательства и его гибкостью, ведь право должно 301 развиваться с меняющейся жизнью. В этом, кстати, и проявляется эффективность права. С учетом изложенного, в современных государствах, особенно с переходной экономикой, остро стоит решение задачи сделать так, чтобы правовое регулирование было стабильным, предсказуемым и в то же время достаточно гибким. Как отмечает Ю. Кочановский, еще в классическом римском праве возникала эта проблема. В нем была принципиальная установка: стабильность регулирования обеспечивают законы, гибкость – правотворчество на практике, в ходе правоприменения. Эффективность правового регулирования в условиях постоянно меняющейся действительности предполагает, что даже самое совершенное законодательство со временем претерпевает изменения. Это объективный процесс. Тем более потребность в таких изменениях может возникать в связи с несовершенством национального законодательства, необходимостью устранения противоречий и пробелов, учета новых явлений, которые на момент принятия акта не были известны, а в некоторых случаях изменениями политическими курса, концепции развития и т.д. Если обеспечение неотъемлемых (личных) прав и свобод зависит в большей мере от воли государства (государственных органов, должностных лиц), хотя эта воля и должна быть ориентирована на сложившиеся стандарты в цивилизованном сообществе, то права социальные (экономические, культурные) практически полностью обусловлены не только юридическими, но материальными гарантиями. Проблема их финансирования на определенном этапе «становится проблемой демократии и разделения властей». Действительно, мы хорошо знаем, что обеспечение, например, таких прав, как право на достойный уровень жизни, включая достаточное питание, одежду, жилье и постоянное улучшение необходимых для этого условий (ст. 21 Конституции), на охрану здоровья (ст. 45), на социальное обеспечение (ст. 47), на образование (ст. 49), на жилище (ст. 48) требует колоссальных затрат, что влияет на уровень налогообложения субъектов хозяйствования и граждан. 302 Таким образом, «имеющиеся финансовые границы являются абсолютной границей осуществления социальных прав». Поэтому с учетом имеющихся экономических возможностей важно обеспечить такое распределение и использование ресурсов, которое является справедливым. В контексте поставленной проблемы следовало решать и вопрос об отмене (изъятии) неосновательно предоставленных льгот не только гражданам, но и субъектам хозяйствования. В свое время в Республике Беларусь несколько миллионов граждан пользовались различного рода льготами. Когда они не имеют объективной для этого основы, то тогда нарушается конституционный принцип равенства. Конституционный Суд Республики Беларусь наиболее часто в последние годы обращался к анализу конституционности нормативных актов, касающихся экономических, социальных и культурных, а также неотъемлемых прав и свобод. И в этом отношении он стремился проявлять определенную сдержанность, чтобы не подменять законодателя, к компетенции которого относится решение вопросов с позиции приемлемой целесообразности. Однако когда переплетаются принципы социального и правового государства, Конституционный Суд активно и непосредственно влияет на решение проблемы. Для социального государства характерно стремление к социальному уравниванию, т.е. оказанию поддержки слабым и предъявлению больших требований (но до определенных пределов) к социально сильным субъектам, например, в сфере налогообложения. Отмена личных (неотъемлемых) прав в принципе невозможна, допустимо лишь при соблюдении установленных в ст. 23 Конституции, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод их некоторое ограничение в случаях и порядке, допустимыми в демократическом обществе. Что же касается приобретенных социальных прав, то допустимо не только их ограничение или умаление, но даже и отмена. Конституция 303 Республики Беларусь не запрещает законодателю вносить поправки в действующее законодательство, в том числе и такие, которые ухудшают положение отдельных категорий граждан по сравнению с ранее приобретенным статусом. Однако это может происходить лишь при соблюдении закрепленных в Конституции и законодательстве правил, на которых мы основываемся ниже. Изменение приобретенных социальных прав может быть обусловлено общественными интересами, уменьшением доходов государства, необходимостью обеспечения социального равенства, когда определенные льготы и преимущества установлены необоснованно. Законодатель в отношении этой категории прав обладает значительно большей свободой, чем это касается неотъемлемых и политических прав и свобод. Что касается последних двух групп прав, то в Конституции и международных документах фиксируется какие из этих прав являются абсолютными и в отношении которых вообще недопустимо какое-либо ограничение. Что же касается социальных прав, то, конечно, и они не являются «беззащитными»: государство должно гарантировать определенный минимум, за пределами которого оно утрачивает свою характеристику как социального правового государства. Поэтому обратное действие акта не является антиконституционным при условии, что: - для гражданина нормы не должны быть неожиданными; - действующее право было неясным и запутанным; - недействительное положение заменено соответствующим Конституции; - имеет место безотлагательная необходимость обеспечения всеобщего блага. Другим достаточно важным аспектом данной проблемы является вопрос о «переходном периоде». Как определил Конституционный Трибунал Польши в одном из своих решений по поводу закона, отменившего возможность заключения договоров с целью получения жилья, отсутствие в законе временного регулирования прав лиц, заключивших договоры согласно ранее 304 действовавшему законодательству, является неконституционным. Конституционный Суд Венгрии в свое время указал, что «должен существовать гарантированный переходный период, предоставляющий затрагиваемым лицам необходимое время для адаптации к новым положениям», а Конституционный Суд Италии – «закон, который изменяет размеры существующих пенсий и снижает уровень жизни, гарантированный пособиями по социальному обеспечению, должен предусматривать переходные меры, которые обеспечивали бы постепенный переход от нынешних пенсий к пенсиям меньшего размера». Для изменений, вводимых без переходного периода, должны быть особые причины. В этой связи уместно напомнить, что согласно статье 104 Конституции Республики Беларусь законы (а значит, и иные нормативные акты) вступают в силу через 10 дней после опубликования, если в самом законе не установлен иной срок. Таким образом, на наш взгляд, правилом, а не исключением должно быть установление, по крайней мере, такого минимального срока для введения в действие акты, как 10 дней. В тех случаях, когда идет речь о существенных изменениях, в том числе и затрагивающих социальную сферу, деятельность субъектов хозяйствования, адаптационный период должен быть еще больше. Степень сложности осуществления конституционного правосудия, как, впрочем, правосудия, осуществляемого иными судами, видна даже на примере тех положений, которыми конституционные суды мотивируют свои решения, рассматривая вопрос о конституционности отмены или ограничения приобретенных социальных прав. Здесь идет речь не только о принципе правового государства, принципе равенства, принципе определенности закона, но и о таких еще более сложных и недостаточно разработанных понятиях, как доверие к закону и законных ожиданиях, принципе первоочередного общественного справедливости. интереса и принцип соразмерности, социальной 305 Опыт работы органов конституционного правосудия зарубежных стран позволяет сделать вывод о том, что в принципе при учете определенных условий и обстоятельств допустима отмена, ограничение или умаление приобретенных социальных прав. Помимо вышеизложенного, в частности, необходимо руководствоваться нормами статьи 23 Конституции Республики Беларусь и положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод о том, что ограничение прав и свобод возможны в случаях, предусмотренных законом, и во имя целей, которые допустимы в демократическом обществе. Глава X. Правовое законодательстве регулирование сроков в конституционном Общественная и личная жизнь человека протекает во времени и пространстве. Определение категории "время" с позиции права имеет важное значение, так как со временем (его периодом, сроком) как юридическим фактом связано наступление соответствующих последствий. Понятие сроков, их правовое значение, виды, порядок исчисления и другие связанные с этим проблемы наиболее разработаны и освещены в литературе по гражданскому праву. В конституционном праве, несмотря на закрепление в Конституции и подконституционных актах положений о сроках, к этому вопросу авторы не обращались, хотя от соблюдения правовых норм часто зависят стабильность и гражданский мир в обществе и государстве. Конечно, установление в законодательстве сроков - это волевые решения, получающие свою нормативную фиксацию, и они должны быть объективно обусловлены, быть оптимальными. В конституционном праве сроки обычно определяются периодом времени, истечение которого порождает, изменяет или прекращает правовые отношения. Сроки могут быть выражены годами, месяцами, неделями, днями и даже 306 часами (например, при определении времени для голосования). Установление срока может связываться с наступлением какого-либо события. Закрепление в законодательстве сроков и их правильное применение обеспечивают охрану участников правоотношений. В действующей Конституции Республики Беларусь (далее - Конституция) есть достаточно большое количество норм, содержащих указание на сроки. Их оценка особенно интересна с точки зрения правоприменительной практики и возможных последствий, наступающих в связи с этим. Так, изначально принимается сама Конституция, в которой определяются сроки вступления в силу: согласно ст. 141 она вступает в силу со дня ее опубликования, за исключением ее отдельных положений, вступающих в силу в сроки, установленные настоящей Конституцией. В данном случае речь, бесспорно, идет об официальном опубликовании. К сожалению, в разделе IX "Заключительные и переходные положения" Конституции, в котором находится и упомянутая ст. 141, сроки не определены, как это было сделано в конституционном Законе Республики Беларусь от 15.03.1994 N 2876-XII "О порядке вступления в силу Конституции Республики Беларусь". В данном Законе предусматривались сроки, в течение которых следует принять законы и иные акты законодательства, указанные в Конституции, за исключением актов, направленных на реализацию ст. 30 и 46 Конституции, - в течение двух лет после вступления Конституции в силу. Несмотря на такой пробел, белорусское законодательство с принятием Конституции в новой редакции активно обновлялось, особое внимание было уделено кодификационным актам. Что касается реализации ст. 30 и 46 Конституции, то максимальный срок, по истечении которого соответствующие законы должны были быть введены в действие, определялся в семь лет, то есть до 30 марта 2001 г. Отсутствие сроков, в течение которых следовало принимать законы, названные в Конституции, и затягивание с их принятием со стороны Парламента дают юридические основания для издания Главой государства 307 соответствующих законодательных актов. Так, в Российской Федерации, с которой у нас в сфере законодательства много общего, Конституционный Суд признавал конституционными указы, хотя данные отношения следовало регулировать законами (они не были приняты), подчеркивая при этом временный характер указов. В белорусской Конституции прямо закреплено право Президента Республики Беларусь в силу особой необходимости издавать временные декреты. Отмечаем, что законодатель не определил срок действия временных декретов, вместе с тем он регламентировал срок представления временных декретов в палаты Парламента. При этом в Конституции (ст. 101) содержится "мягкая" формулировка: палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. Из этого следует вывод о том, что Глава государства и Парламент могут найти взаимоприемлемые подходы в продолжительности сохранения сфере ими действия юридической временных силы и декретов, возможной трансформации их содержания в законы. При оценке определения понятия "временный декрет" можно, разумеется, использовать аналогию закона. В связи с этим представляется уместным привести пример исторической аналогии: Временный регламент Верховного Совета Республики Беларусь, принятый в 1990 г., просуществовал более пяти лет. Наиболее часто нормы конституционного права о сроках анализируются применительно к подписанию и введению в действие законов. В законодательстве предусмотрен различный подход к доведению до сведения граждан информации о принятых нормативных правовых актах. В настоящее время по общему правилу нормативные правовые акты, за некоторыми исключениями, подлежат официальному опубликованию в тех изданиях, которые специально определены для этих целей. Одним из первых законов, принятых Верховным Советом 12-го созыва, был Закон Республики Беларусь от 03.07.1990 "О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Беларусь и других актов, принятых Верховным Советом Республики Беларусь и его органами", согласно ст. 3 308 которого законы и другие акты Верховного Совета нормативного характера вступают в силу на всей территории республики одновременно по истечении десяти дней после их официального опубликования. Верховный Совет при принятии акта вправе был установить другой срок введения его в действие. В последующем были приняты более совершенные акты - Декрет Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 N 22 "Об утверждении Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь" и Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь", которые достаточно детально регламентировали основные вопросы подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, систематизации актов законодательства. В вышеназванном Декрете Президента Республики Беларусь, в частности, определены те издания, публикация в которых актов является официальной: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, газеты "Советская Белоруссия", "Звязда", "Народная газета", "Рэспублiка". Это важно, так как срок введения в действие акта обычно увязан с датой официальной публикации. Если публикация осуществлена в ином издании, то это лишь способствует ознакомлению граждан с принятым документом, но не порождает для него каких-либо юридических последствий. В соответствии со ст. 62 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь (далее Национальный реестр), его электронной версии и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь. Датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. В случае разновременного опубликования нормативного правового акта в нескольких официальных изданиях дата официального опубликования 309 нормативного правового акта и срок вступления его в силу определяются по дате первоначального опубликования. Нормативные правовые акты публикуются с указанием их обязательных реквизитов: вида акта, даты его принятия (издания), порядкового номера и названия. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с частью пятой ст. 62 Закона Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" датой официального опубликования нормативного правового акта считается день выхода в свет официального издания, в котором помещен этот акт. К сожалению, понятие "выход в свет" для правоприменительной практики является расплывчатым. Это объясняется тем, что между выходом в свет и получением соответствующего издания может пройти определенное время, а определенные обязанности у лица уже возникли. Полагаем, что нормотворческим органам желательно придерживаться правила, согласно которому между опубликованием акта и его введением в действие предусматривается определенный срок, который позволяет правоприменителю (субъекту хозяйствования, гражданину) ознакомиться с принятым решением и действовать уже по новым правилам. Меняет ситуацию к лучшему Указ Президента Республики Беларусь от 28.02.2006 N 124 "О внесении изменения в Положение о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь", которым предусмотрено, что правовые акты, включенные в Национальный реестр, подлежат официальному опубликованию в издании Национального реестра и его электронной версии с указанием регистрационного номера Национального реестра. Электронная версия Национального реестра представляет собой точную электронную копию его печатного издания и размещается на Национальном правовом интернетпортале Республики Беларусь одновременно с выходом в свет соответствующего номера печатного издания. Идентичность содержания текста печатного издания Национального реестра и его электронной версии обеспечивается Национальным центром правовой информации Республики Беларусь. 310 По нашему мнению, также необходимо изменить сложившуюся практику введения в действие отдельных статей законов, других актов ранее, чем весь нормативный правовой акт. Подобная практика - парадокс! Следует использовать более приемлемые формулировки: вводить в действие не какуюто отдельную статью, а закон в соответствующей части. Что касается некоторых аспектов юридической техники, то в настоящее время, и на это автор уже обращал внимание ранее, следует принципиально изменить формулировки положений законов и иных актов, которыми разновременно вводятся в действие нормы актов, причем очень часто отдельная статья вводится раньше закона. Это нонсенс. В данном случае неуместны и ссылки на чей-либо опыт, ведь он тоже может быть ошибочным. Такие записи недопустимы. Иногда приходится дифференцировать сроки введения в действие статей актов законодательства! Обычно это касается той части акта, в которой определяются сроки и ответственные за осуществление подготовительной работы по реализации принятого закона (например, разработку проектов актов, о которых речь идет в самом законе, пересмотр актов, обладающих более низкой юридической силой, и т.п.). Так, в статье 41 Закона от 18 ноября 2004 г. "О бюджете Республики Беларусь на 2005 год" установлено следующее: "Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2009 года, за исключением настоящей статьи, подпункта 3.8 пункта 3 статьи 34 и статьи 39, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". Такие же положения содержатся и во многих других нормативных правовых актах. Однако отдельная статья не может и не должна порождать какие-либо юридические последствия. В Законе от 19 июля 2005 г. "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" предусмотрено: "Настоящий Закон вступает в силу через шесть месяцев после его официального опубликования, за исключением настоящей статьи и статьи 4, которые вступают в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". В свою очередь, в статье 4 зафиксирована материальная норма (о 311 праве на создание фермерского хозяйства), которая "вступила" в силу сама по себе. С целью изменения сложившейся практики полагаем, что редакция соответствующих статей должна быть скорректирована. Например, можно использовать следующую формулировку: "Настоящий Закон вступает в силу с 1 января 2009 года, за исключением настоящей статьи и статьи 53 Закона, который в этой части вступает в силу со дня официального опубликования настоящего Закона". Возникают вопросы о том, какого уровня органы местного управления и самоуправления вправе принимать решения об отмене актов иных органов (например, вправе ли облисполком отменить решение исполкома сельского Совета или это должен делать райисполком). Аналогичный вопрос возникает и по отношению к актам местных Советов депутатов. Так, согласно части второй статьи 122 Конституции решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами; согласно части третьей указанной статьи решения местных исполнительных и распорядительных органов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими Советами депутатов, вышестоящими, исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь. При этом, если акты Правительства могут быть отменены Президентом независимо от того, противоречат они законодательству или нет, отменить акты местных Советов депутатов и местных исполнительных и распорядительных органов он вправе только в том случае, если они противоречат законодательству. В пункте 5 статьи 98 Конституции предусмотрено право Совета Республики - палаты территориального представительства - отменять решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству. В связи с этим важно определить, вправе ли отменять акты местных Советов депутатов и исполнительных (распорядительных) органов «любые» вышестоящие органы либо это должен делать непосредственно вышестоящий 312 орган. Что касается Президента, то полагаем, что Глава государства в силу его статуса имеет такое право по отношению ко всем указанным органам; делегировано такое право законом и Совету Министров. Здесь, на наш взгляд, было бы полезно придерживаться соответствующего правила, о котором ниже. Вначале отметим, что в законе целесообразно закрепить правило, а до этого формировать практику, в соответствии с которой отменять акты нижестоящих Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов местного управления (исполкомы) и самоуправления (Советы), чьи акты в данном случае нарушены, подменять другие инстанции нельзя. Иначе сложится парадоксальная ситуация, когда на более высоком уровне по итогам рассмотрения вопроса о законности решения его оставят действующим, а иной орган власти (меньшего уровня) отменит акт как противоречащий законодательству. С учетом изложенного полагаем, что и Совет Республики может осуществлять соответствующую функцию, если речь идет об актах Парламента, но не Главы государства, который, в свою очередь, вправе принять решение, основываясь на своих актах и постановлениях Правительства. В случае возникновения спора он может быть разрешен и в специализированном органе конституционного контроля - Конституционном Суде. Президент обладает правом приостанавливать решения местных Советов депутатов (п. 26 ст. 84 Конституции). В Конституции и текущем законодательстве не указано, на какой срок. Представляется, что приемлемым был бы трехмесячный срок. Например, в пункте 23 статьи 84 Конституции идет речь о такой акции, как забастовка. Поскольку решение вопроса о приостановлении конкретной забастовки отнесено к полномочиям Президента, значит, эта акция затрагивает устои общества. Кроме того, сессии Советов депутатов проходят один раз в квартал. В связи с этим полагаем обоснованным закрепление трехмесячного срока, на который приостанавливается действие акта. От результатов рассмотрения вопроса на сессии Совета депутатов зависит действие указа Президента о приостановлении решения местного Совета депутатов. Согласно статье 50 Закона «О местном управлении и 313 самоуправлении в Республике Беларусь» в случаях приостановления решений местных Советов депутатов Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене таких решений в Совет, вышестоящий по отношению к Совету, решение которого приостановлено, или в Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь. В данной ситуации, на наш взгляд, целесообразно предоставить право Президенту, приостановившему решение местного Совета депутатов, предложить не только вышестоящему представительному органу, но и Совету, чей акт приостановлен, отменить незаконное решение. Орган, принявший акт, по поводу которого возник спор, вправе, по нашему мнению, вместо отмены внести в него необходимые коррективы путем редакционных уточнений, вышестоящий представительный орган вправе только отменить такой акт полностью или частично. В целом в законодательстве следует предусмотреть основания и сроки приостановления действия акта. В настоящее время в силу Конституции законы могут быть приостановлены самими законами либо декретами. Основанием для этого может быть, в частности, отсутствие средств. Срок приостановления закона, полагаем, не должен быть более одного года. После этого следует либо признавать его (в целом либо в части) утратившим силу, либо восстанавливать его действие. Что касается судебных инстанций, то без закрепления такого права они не вправе принимать решения о приостановлении действия акта. Существенным является вопрос о последствиях отмены акта, приостановления его действия и последующего возобновления действия, признания его Конституционным Судом неконституционным. Многое зависит от даты, с которой акт не применяется в силу отмены. Если акт соответствует Конституции и законодательным актам (например, при отмене Президентом акта Правительства, в силу того что этот акт не отвечает проводимому курсу), то здесь необходимо соблюдать правила о придании актам обратной силы. В целом же к актам, отменяющим другие акты, признающим их утратившими 314 силу, применимы правила, установленные для опубликования и введения в действие новых актов законодательства. Если же отмена происходит по причине противоречия Конституции или актам законодательства, то следует исходить из того, насколько очевидны были отступления от требований (положений) актов более высокой юридической силы, и определять последствия отмены акта с учетом права, то есть справедливости. Исходя из принципа разделения властей, в Конституции закреплено правило о том, что для сохранения юридической силы некоторых актов, принятых Главой государства, необходимо решение коллегиального представительного органа. Например, указы о введении чрезвычайного или военного положения в трехдневный срок должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты решения. Совет Республики может такие указы и не утвердить. В свою очередь, временные декреты Президента действуют, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Президент Республики Беларусь и Парламент взаимодействуют в нормотворческой сфере и по другим направлениям. Например, право выборочного вето, которым обладает Президент, позволяет ему исключить введение в действие отдельных норм закона, представленного ему на подпись. Такое сотрудничество предусмотрено в связи с заключением международных договоров (их подписанием Главой государства и ратификацией законом). Интересно, что в первый год после принятия Конституции и избрания Президента Верховный Совет так и продолжал практику подписания актов о введении в действие законов Председателем Верховного Совета, ратификация международных договоров осуществлялась постановлениями Верховного Совета, а не законом, который должен был подписывать Президент. В заключение отметим, что процесс принятия решений об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов должен осуществляться с учетом требований, которые предъявляются вообще к 315 процедуре подготовки и принятию нормативного правового акта. Полагаем, что при этом должны соблюдаться сложившиеся стандарты, включая и правила об обратной силе нормативных правовых актов, следует придерживаться также формы акта, которая адекватна отменяемому или приостанавливаемому акту, учитывать их юридическую силу. Конечно, исходя из статуса государственного органа, здесь могут быть свои исключения. Например, Национальное собрание обладает правом корректировки постановлений Верховного Совета Республики Беларусь. Иной подход по сравнению с вышеизложенным предусмотрен к опубликованию технических нормативных правовых актов. В Законе Республики Беларусь "О нормативных правовых актах Республики Беларусь" дано определение технического нормативного правового акта: это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных статистических наблюдений, проекты зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Исполнение конституционной нормы о доведении до всеобщего сведения нормативных правовых актов имеет огромное значение, о чем свидетельствует установление (например, за административной нарушение или даже уголовной санитарно-эпидемиологических ответственности правил). Так, согласно Закону Республики Беларусь от 23.11.1993 N 2583-XII "О санитарноэпидемическом благополучии населения" санитарные правила обязательны для 316 соблюдения государственными органами, иными организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями. Санитарные правила утверждаются Министерством здравоохранения Республики Беларусь (ст. 8). При этом самим Законом гражданам гарантируется право на получение полной, достоверной и своевременной информации о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания и т.п., а также санитарных правилах. Изданный Президентом Республики Беларусь Указ от 16.07.2007 N 318 "О порядке доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов" относительно доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов позволяет обеспечить своевременный доступ граждан к получению соответствующей информации. Несомненно, в законодательстве и практике его применения должна быть ясность. Так, согласно ст. 34 Закона Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. N 178-З "О Совете Министров Республики Беларусь" по отдельным неотложным вопросам или вопросам, не требующим обсуждения, постановления Совета Министров Республики Беларусь могут приниматься путем опроса членов Президиума Совета Министров Республики Беларусь (без рассмотрения на заседаниях). Практика применения указанной нормы сложилась. Вместе с тем в данном Законе следовало бы оговорить как срок, в течение которого действителен голос члена Президиума в пользу решения вопроса, не требующего обсуждения, так и продолжительность подобных опросов (например, в течение месяца). В Конституции содержатся нормы, устанавливающие сроки, нарушение которых может вызвать серьезные политико-правовые конфликты. Это касается, в частности, роспуска коллегиальных представительных органов. Досрочное прекращение полномочий палат Парламента, то есть их роспуск, является одним из способов разрешения конфликта между ветвями власти, прежде всего между законодательной и исполнительной. Арбитром в данном случае выступает Глава государства. 317 Полномочия палат Парламента могут быть прекращены досрочно лишь в случае и порядке, предусмотренных Конституцией. Во-первых, они могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству. Так, согласно части девятой ст. 106 Конституции Премьер-министр может поставить перед Палатой представителей вопрос о доверии Правительству по представленной программе или по конкретному поводу. Если Палата представителей в доверии отказывает, Президент вправе в десятидневный срок принять решение об отставке Правительства или о роспуске Палаты представителей и назначении новых выборов. При отклонении отставки Правительство продолжает осуществлять свои полномочия. Необходимо отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции вопрос об ответственности Правительства не может быть поставлен в течение года после одобрения программы его деятельности. Полагаем, что данная норма распространяется и на случаи постановки Премьер-министром вопроса о доверии Правительству, то есть в течение указанного срока подобная инициатива со стороны Премьер-министра недопустима. Во-вторых, полномочия палат Парламента могут быть прекращены в случае вотума недоверия Правительству. Вотум недоверия Правительству может быть выражен по инициативе не менее одной трети от полного состава Палаты представителей (п. 7 ч. 1 ст. 97 Конституции). Частным случаем выражения вотума недоверия Правительству является повторное отклонение Палатой представителей программы деятельности Правительства (п. 5 ч. 1 ст. 97 Конституции). При выражении вотума недоверия Правительство должно заявить Президенту об отставке. В-третьих, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьерминистра. Решение названной палатой Парламента о согласии на назначение Премьер-министра должно быть принято не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае если Палата представителей дважды отказывает в даче согласия на назначение 318 Премьер-министра, Президент вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы. В законодательстве целесообразно предусмотреть сроки внесения кандидатуры на пост Премьер-министра после вступления Президента в должность. Возможно, как и срок рассмотрения Парламентом предложенной кандидатуры, он мог бы быть в пределах двух недель. В-четвертых, полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции. Рассмотрение Конституционным Судом вопроса о наличии фактов систематического или грубого нарушения палатами Парламента Конституции Республики Беларусь осуществляется по предложению Президента. Его рассмотрение не может быть отклонено по инициативе Конституционного Суда. По мнению автора, в законе следовало бы дать толкование понятий "систематическое", "грубое нарушение Конституции", а также установить сроки, в течение которых Президент вправе внести предложение в Конституционный Суд (например, 1 - 2 года), со дня принятия палатой Парламента соответствующего правового акта (закона, постановления). Учитывая важность данной проблемы, видимо, нецелесообразно использовать по аналогии те нормы права, которые отнесены к другим отраслям права (например, трудового). У Президента будут все основания для постановки вопроса перед Конституционным Судом о наличии фактов систематического или грубого нарушения Конституции палатами Парламента, если, например, он налагал вето на принятые законы, но вопреки нормам Конституции оно было преодолено. И в тех случаях, когда палаты Парламента принимали другие акты (постановления) и нарушали (систематически или грубо) Конституцию, также есть основания для Конституционным Судом. постановки соответствующего вопроса перед 319 В Конституции закреплено, что с прекращением полномочий одной из палат Национального собрания по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно другой палаты, то есть допускается роспуск как одной, так и двух палат одновременно. В зарубежном законодательстве существуют как аналогичные, так и иные правила, когда досрочно прекращаются полномочия лишь той палаты парламента, которая причастна к тому или иному решению - выражению вотума недоверия, отказу в доверии правительству и др. Решение о роспуске палат Парламента Президент может принять не позднее чем в двухмесячный срок после официальных консультаций с председателями палат (ст. 94 Конституции). Существуют ограничения на роспуск палат: их полномочия не могут быть досрочно прекращены в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности. Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний. В силу того именно Совет Республики является палатой территориального представительства, наделенной правом отмены решений местных Советов депутатов, Совет Республики может досрочно прекратить полномочия местного Совета депутатов. К сожалению, в Конституции, законодательстве о местных Советах не раскрываются понятия "систематическое" и "грубое" нарушение требований законодательства. Видимо, в данном случае неуместно по аналогии применять нормы трудового или уголовного права при определении систематичности нарушений. Впервые право на роспуск местного Совета депутатов появилось в Законе Республики Беларусь от 27.02.1991 N 651-XII "Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь", проект которого готовил автор настоящего комментария. Для решения всех вопросов, связанных с роспуском местного Совета депутатов, в действующем законодательстве необходимо 320 предусмотреть период, в течение которого допущено систематическое нарушение (например, год), срок, в течение которого после того, как стало известно о нарушениях, можно применять данную санкцию (например, три месяца). Кроме того, и это самое основное, применять такие меры следует, если допущенные нарушения не устранены в установленный законодательством срок. В качестве грубых должны, на наш взгляд, рассматриваться нарушения основ конституционного строя, в том числе прав и свобод граждан, которые повлекли для них тяжелые последствия. Согласно Регламенту Совета предварительное рассмотрение Республики данных Национального вопросов собрания Председатель Совета Республики поручает Постоянной комиссии по региональной политике или специально образованной Советом Республики комиссии. На основании заключения комиссии Совет Республики принимает постановление об отмене решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству. В таком же порядке принимается решение о роспуске местных Советов депутатов в случае систематического или грубого нарушения ими требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом. Постановление принимается большинством голосов от полного состава палаты. В отдельных случаях местному Совету депутатов может быть предложено привести свое решение в соответствие с законодательством. Если местный Совет депутатов в месячный срок не отменит или не изменит решение, вопрос выносится на рассмотрение Совета Республики. Согласно ст. 27 Закона Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII "О местном управлении и самоуправлении Республики Беларусь" полномочия местного Совета депутатов могут быть досрочно прекращены не только в случае систематического или грубого нарушения Советом требований законодательства, но и если Совет не менее трех раз подряд не смог собраться на сессию из-за неявки депутатов по неуважительным причинам, а также если 321 Совет в течение двух месяцев со дня созыва первой сессии не образовал свои органы. И все же в целях своевременной "расчистки" законодательства, где содержатся и признанные неконституционными нормы, полезно было бы установить сроки для полной реализации заключений Конституционного Суда, то есть отмены утративших юридическую силу неконституционных актов. Для коллегиальных, а также иных государственных органов это может быть шестимесячный срок, учитывая периодичность заседаний и время, необходимое на подготовку актов. Считаем, что соблюдение предусмотренных в конституционном праве сроков имеет важное юридическое значение для развития отношений, разрешения возможных споров на правовой основе.
