ДОЛЖНА ЛИ КОНСТИТУЦИЯ ИЗМЕНЯТЬСЯ

ДОЛЖНА ЛИ КОНСТИТУЦИЯ ИЗМЕНЯТЬСЯ?
В.Д. ЗОРЬКИН
Зорькин Валерий Дмитриевич - Председатель Конституционного Суда РФ,
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор.
За прошедшие годы Конституция нередко подвергалась критике. Говорилось,
например, что Конституция 1993 г. принималась в спешке и допускает разные толкования.
Говорилось, что она "кроилась" под конкретную фигуру Бориса Ельцина и дает
Президенту чрезмерные полномочия. И что нужно "восстановить баланс полномочий",
например перейти к парламентской республике. Наконец, что прошла большая эпоха в
жизни России и что ее результаты необходимо учесть в новом Основном Законе.
Разумеется, Конституция России имеет не только достоинства. Недостатки есть
тоже. В их числе - отсутствие должного баланса в системе сдержек и противовесов, крен в
пользу исполнительной ветви власти, нечеткость в распределении полномочий между
Президентом и Правительством, в определении статуса Администрации Президента и
полномочий прокуратуры. Конструкция ст. 12 Конституции дает повод к
противопоставлению органов местного самоуправления органам государственной власти
(в том числе представительным органам государственной власти), между тем как по своей
природе органы местного самоуправления являются лишь нижним, т.е. непосредственно
местным, локальным, звеном публичной власти в государстве. Недостатки существуют и в
разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Несбалансированность ветвей власти и другие недостатки, которые на практике
зависят от меры нашей развитости в переходный период, по привычке порождают
желание изменить текст Конституции. Между тем кардинальное изменение Конституции
неизбежно приведет к новым противоречиям, которые надо будет разрешать.
Как известно, идеальных конституций не бывает. Идеального текста Конституции,
не допускающего неоднозначных толкований, нет и быть не может. Возможность
неоднозначного толкования любого текста вытекает из фундаментальных свойств
человеческого языка. Однако сегодня даже в самых демократических странах с богатыми
конституционными традициями философы и правоведы вынуждены объяснять это
политикам.
Наша Конституция является необходимой и достаточной основой для развития
законодательства и всей правовой системы России. Лучшей конституции в ближайшей
перспективе не предвидится. Надо дорожить существующей Конституцией, укреплять
правовые основы и развивать правовой вектор этого документа. Поэтому стремление к
изменению (и уж тем более к смене) Конституции - это юридическая иллюзия. Принцип
конституционного государства - научиться жить по Конституции, снимая противоречия
между конституционным текстом и социально-правовой практикой посредством
адекватных правовых форм.
В России - с ее конкретно-историческими особенностями развития, связанными с
экономическими,
национальными,
конфессиональными,
территориальными
и
геополитическими факторами, в условиях трансформации и кардинальных реформ необходим адекватный конституционно-правовой формат сильной государственной
власти. С учетом этих обстоятельств недопустима замена существующей
конституционной конструкции государственной власти. Формально являясь смешанной
республикой (президентско-парламентской), Российское государство до настоящего
времени фактически действовало, скорее, по модели президентской республики.
Авторитаризм как элемент практики осуществления политической власти
обусловливается особенностями переходного периода от неправового прошлого к новым
демократиям. Он дозируется и сдерживается Конституцией с выраженными в ней
императивами права, которые конкретизируются в системе законодательства. Вот почему
для выживания неокрепшей российской демократии так необходимо упрочение
конституционной законности, строжайшее соблюдение Конституции и основанных на ней
законов как властью, так и гражданами на основе равенства всех перед законом и судом и
равноправия.
Необходимо подчеркнуть, что акцент, сделанный в Конституции на полномочиях
президентской власти, спас Россию от государственного распада. Нельзя не видеть те
процессы, которые продолжают создавать угрозы этого распада. И для отражения этих
угроз в стране должна быть сильная президентская власть. Вообще, как показывает
мировой опыт, в переходные и кризисные времена для сохранения целостности и
устойчивости страны и общества требуется очень сильная и активная исполнительная
власть. Хочу напомнить, что демократия США выходила из Великой депрессии при
помощи авторитарного "Нового курса" президента Франклина Рузвельта. И что генерал
Шарль де Голль тоже выводил демократию Франции из острейшего политического
кризиса весьма авторитарными методами.
Вопрос в другом - как действующая конструкция сильной исполнительной власти
вписывается в контекст других конституционных ценностей? Вопрос в том, отбрасывает
она их или же речь идет о форме правления, основанной, как и парламентская республика,
на принципах господства права, демократии и разделения властей? В связи с этим важно
упомянуть об идее установления в России парламентской формы правления как якобы
оптимальной для России. Но дело в том, что абстрактно "оптимального строя" не
существует. "Оптимальный строй" всегда и всюду конкретен и совсем не сводится к
ложному выбору - или парламентская республика, или диктатура.
Государство - это сверхсложная система. А ведь даже для гораздо более простых
систем (например, в технике) понятие оптимальности предполагает очень непростой и
неоднозначный выбор между целями оптимизации и критериями оптимальности. Цели и
критерии одни - одна оптимальность. Цели и критерии другие - и оптимальность окажется
совершенно другой.
Закрепленная в Конституции 1993 г. смешанная президентско-парламентская
республика близка к французской Пятой республике. Напомню, что во Франции Пятую
республику создавал Шарль де Голль в момент, когда слабая, фактически парламентская
Четвертая республика оказалась на грани гражданской войны и государственного распада.
Конституция Пятой республики действует до сих пор. И теперь даже многие
недоброжелатели де Голля признают, что тогда он спас Францию от гражданской войны.
И сразу, в противовес, напомню еще один исторический пример. Веймарская
Германия, будучи парламентской республикой, в момент своего ослабления допустила
приход к власти Гитлера. Могут возразить, что нынешняя ФРГ - типичная и вполне
благополучная не президентская, а парламентская республика. В действительности же
фактический правовой режим "канцлерской республики" в ФРГ (кстати, не только в годы
дефашизации при Конраде Аденауэре) в чем-то даже превосходит президентскую
республику, поскольку в ФРГ канцлер из-за особенностей партийной системы не только
осуществляет исполнительную власть, но и имеет фактически чуть ли не решающее
значение в парламенте.
Если нет прочной партийной системы, то правительства в парламентской республике
меняются, как кадры в телевизионных роликах. Пример - парламентская республика в
Италии в недалеком прошлом, с ее регулярными политическими кризисами. А ведь
Италия - не федерация. Кроме того, она гораздо меньше России и намного благополучнее
социально-экономически, притом с развитым гражданским обществом и устоявшейся
партийной системой. И если бы в России была парламентская республика типа
итальянской, наша страна давно бы распалась на части.
Теперь о расхожем тезисе о необходимости "приведения Конституции в
соответствие с меняющейся реальностью". Реальность действительно сильно изменилась
за годы, прошедшие после принятия Конституции. Но при любых изменениях реальности
что-то в ней всегда оказывается неизменным или по крайней мере преемственным. И это,
неизменное и преемственное, неизбежно сохраняется в базисных описаниях реальности.
Конституция - главное правовое описание реальности. И потому она просто обязана
эти элементы неизменности и преемственности воспроизводить, сохранять и
поддерживать. Подчеркну, что в мировой политической практике серьезные изменения
конституции - явления чрезвычайные, обычно связанные с принципиальными
изменениями социально-политического строя, т.е. с революциями. Например, США,
которые во многих смыслах являются для политического мира "конституционным
образцом", конструкцию государственной власти, закрепленную в своей Конституции, не
меняли никогда. И это не случайность. Фундамент социально-государственной
устойчивости - стабильность политического строя. Именно эта стабильность позволяет
всем субъектам политики, экономики, социального действия - от партий и других
общественных институтов до хозяев корпораций и рядовых граждан - понимать свои
перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность.
Конституция - бесспорная и единственная в своем роде правовая гарантия
стабильности политического и общественного строя. Именно она - фундамент здания
"предсказуемого будущего". Это всегда прекрасно понимали американские правоведы и
политики, которые веками ожесточенно воюют за каждую букву очередной поправки к
своей Декларации прав, но не трогают основной конституционный текст. Любые
серьезные изменения в конституции ставят на повестку дня вопрос о легитимности
государственной системы и об изменениях политического строя, т.е. ведут к революции.
Не случайно ту же французскую Конституцию Пятой республики называют
"политической революцией".
События начала 1990-х гг. в России были настоящей и очень радикальной
политической революцией. И потому изменение Конституции было необходимо и
оправданно.
Нормы действующей Конституции содержат в себе все необходимое для
достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейнополитической общности. Конституция - всеобщий источник объединения российского
общества, никак не противоречащий принципам современного плюрализма и
обеспечивающий демократическую организацию всех ветвей публичной власти.
Необоснованные изменения, нестабильность, нарушения Основного Закона
неизбежно приводят к тому, что вся остальная система правил, по которым живет
общество, начнет подвергаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а
затем и буква правил - любых правил! - постепенно утрачивают свое значение. Это
характерно для всякого общества. Даже для такого, в котором правосознание граждан
целенаправленно воспитывается с детства, как, например, в США или Германии. Но у нас
в России, как все мы хорошо понимаем, массовое правосознание пока находится в
зачаточном состоянии. И риск дальнейшего ослабления этого правосознания в результате
попыток принципиального и всеобъемлющего пересмотра конституционных норм вполне
реален и крайне опасен для социально-политической и государственной устойчивости.
Все это, разумеется, не означает недопустимость вообще каких бы то ни было
изменений. Жизнь идет, реальность меняется. Конституция - не "священная корова". И
потому конституционные основания российской государственности можно и нужно
анализировать, обсуждать, подвергать тщательному разбору. Но это необходимо делать
высокопрофессионально. И главное - не превращать в инструмент пиар-акций и
политической игры.
Конституция - слишком серьезный и опасный предмет для такой игры. Это тот
фундамент, на котором стоит наша пока далеко не столь прочная, как хотелось бы,
государственность. Это фундамент того общего российского дома, в котором живем мы
все. Хотелось бы, чтобы понимание этого вопроса, принципиально важного для судьбы
страны, лежало в основе действий всех политиков и всех политических сил.
Стабильность Конституции - важнейшее условие предсказуемости и устойчивости
экономической, социальной и политической жизни. Снятие противоречий между
конституционным текстом и социальной практикой должно осуществляться не через
замену Конституции, а через ее интерпретацию и толкование. Этим предопределяется
необходимость интенсивного развития конституционной доктрины, и прежде всего в
направлении более четкого представления о современных источниках и формах права. В
настоящее время требуются ясные и строгие юридические догмы в хорошем смысле
слова, с которыми связана прочная правовая система и предсказуемая правовая политика
и политика права. Для этого надо, чтобы правовые нормы действовали, т.е. представляли
собой "живое право", а не сводились к "свернутому" состоянию юридических текстов
книг и папок, пылящихся на полках и превращающихся в конечном счете в "мертвое
право". Природа социального регулирования "не терпит пустоты": свертывание правового
пространства порождает энтропию юридического социума и развертывание неправового,
антиправового регулирования и даже аномии (безнормия), т.е. хаоса социальной и
политической материи.
При таких обстоятельствах важную роль играет толкование Конституции как
средство правового обеспечения развития общества и государства, экономической и
политической систем. Роль доктрины и судебной практики - существенный фактор
преодоления несовершенства Конституции и законов, приспособления "формальной
конституции" к новым условиям в процессе развития страны ("фактическая
конституция"). В эмпирической жизни не бывает совершенных конституций, как вообще
не бывает и совершенных форм. Сегодня задачи, потребности и проблемы одни, а завтра другие. Это относится и к правам человека. Социальный и политический процесс
изменчив. Соответственно, и права человека - это развивающаяся субстанция: сегодня так,
а завтра по-иному. Конституция, закрепляя основные права человека в качестве
прирожденных и, следовательно, неотчуждаемых прав (ст. 17), предполагает их
дальнейшее развертывание в историческом контексте. Суть права как нормы свободы
остается, а конкретно-историческое содержание обогащается. С этой целью все органы
государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - содействуют
наращиванию правовой ткани при той же самой, формально (текстуально) неизменной
Конституции.
В настоящее время нормативно-правовая, прежде всего законодательная, база в
основном создана. Но бесколлизионного права не бывает. Нормативные акты сами
содержат коллизии и противоречия. Для преодоления этих коллизий и для того, чтобы
право развивалось и, развиваясь, обеспечивало потребности изменяющейся жизни,
необходимо богатое юридическое толкование - теоретическое и практическое, прежде
всего судебное.
Задача интерпретации Конституции - развитие права. Но при условии его
стабильности. Системное улучшение должно осуществляться на основе сложившейся,
качественной по содержанию практики. Без этого нет "живого" права - ни его статики, ни
динамики, а есть лишь формальная смена нормативных актов, конъюнктурное изменение
без правового приращения, "иллюзия правотворчества", "игра в бисер".
Особая роль в интерпретации Конституции принадлежит Конституционному Суду.
Только он дает официальное, т.е. общеобязательное, толкование Конституции. Установка
при этом - на удержание развивающейся государственности, экономических и социальных
отношений в конституционном поле, расширение правового пространства для новых
правомерных притязаний субъектов права. Здесь уместно провести исторические
аналогии. Прежде всего это интерпретация Конституции США Верховным судом, а из
прежних эпох - правотворческая деятельность древнеримских юристов, в том числе
приспособление ими Законов XII таблиц к новым задачам и условиям.
Правовые позиции Конституционного Суда - при всех колебаниях, промахах и
недостатках - ориентированы на ценности Конституции, на расширение
конституционного поля. Тем самым Суд наряду с другими органами государственной
власти способствует ориентации государственной и правовой жизни России на развитие
конституционных ценностей.
Конституционный Суд в своей особой, только ему присущей форме осуществления
судебной власти - конституционного судопроизводства - разрешает споры о праве,
проверяя конституционность законов и иных нормативных актов, в том числе с учетом
практики их применения. Официальное, общеобязательное толкование Конституции
Конституционным Судом служит для преодоления имеющихся неконституционных
положений в законодательстве, тем самым обеспечивая охрану Конституции и ориентируя
правотворчество, правоприменение и всю сеть конкретных правоотношений на
положения Конституции. Эту линию надо удержать.
Конституция 1993 года – правовая легитимация новой России//"Комментарий к
Конституции Российской Федерации" (постатейный) (2-е издание, пересмотренное)
(под ред. В.Д. Зорькина) ("Норма", "Инфра-М", 2011)