Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного
округа
Постановление
21.03.2007
N А26-5555/2006-24
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе
председательствующего Марьянковой Н.В., судей Казанцевой Р.В., Матлиной Е.О., при
участии от Управления Росприроднадзора по Республике Карелия Тулкиной Е.А.
(доверенность от 20.11.2006 N 06-01-1888), рассмотрев 21.03.2007 в открытом судебном
заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики
Карелия от 10.08.2006 (судья Мещерякова К.И.) и постановление Тринадцатого
арбитражного апелляционного суда от 06.12.2006 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В.,
Шестакова М.А.) по делу N А26-5555/2006-24,
УСТАНОВИЛ:
Дочернее открытое акционерное общество "Механизированная колонна N 46" (далее Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании
незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в
сфере природопользования по Республике Карелия (далее - Управление) от 30.05.2006 N
34 о привлечении Общества к административной ответственности на основании статьи 7.3
Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП
РФ).
Решением суда от 10.08.2006, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого
арбитражного апелляционного суда от 06.12.2006, заявленное требование удовлетворено.
Признавая постановление административного органа незаконным и отменяя его,
арбитражный суд исходил из того, что Управлением нарушена процедура привлечения
Общества к административной ответственности и, кроме того, действия Общества по
использованию водозаборных скважин без специального разрешения (лицензии)
неправильно квалифицированы по статье 7.3 КоАП РФ. Суд апелляционной инстанции
указал, что административная ответственность за пользование водным объектом без
лицензии установлена статьей 7.6 КоАП РФ, которая по отношению к статье 7.3 является
специальной. Толкуя нормы Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О
недрах" с последующими изменениями и дополнениями (далее - Закон "О недрах") и
Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995 N 167-ФЗ с последующими
изменениями и дополнениями (далее - Водный кодекс), апелляционный суд сослался на
то, что водопользование подземными водными объектами регулируется водным
законодательством. Следовательно, Управление неправильно квалифицировало действия
Общества по использованию подземных вод без лицензии, выдаваемой в соответствии с
Законом "О недрах", то есть по статье 7.3 КоАП РФ.
В кассационной жалобе Управление, считая свои действия по вынесению оспариваемого
постановления о назначении Обществу административного наказания законными и
обоснованными, просит отменить обжалуемые судебные акты как принятые с
нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт об отказе в
удовлетворении заявленных Обществом требований.
В обоснование жалобы Управление сослалось на то, что как при составлении протокола
об административном правонарушении от 22.06.2006 N 16, так и при рассмотрении дела
об административном правонарушении интересы Общества представляли действующие
на основании доверенностей Юрков Ю.Н. и Бушмакин Д.В.
Управление считает, что тот факт, что доверенности названным представителям были
выданы 14.06.2006 - в день, когда Общество было приглашено в Управление для
составления и подписания протокола об административном правонарушении,
свидетельствует о намерениях Общества наделить названных лиц полномочиями по
представлению его интересов в административном органе.
Податель жалобы полагает доказанным факт совершения Обществом административного
правонарушения, предусмотренного статьей 7.3 КоАП РФ, ввиду того, что даже если
исходить из того, что при составлении протокола об административном правонарушении
от Общества участвовали неуполномоченные лица, процессуальные документы (протокол
и постановление) составлены в отсутствие лица, надлежащим образом извещенного о
времени и месте проведения процессуальных действий.
Кроме того, Управление указало, что подземные водные объекты являются участками
недр, порядок лицензирования которых определен Законом "О недрах" и Положением о
порядке лицензирования пользования недрами, утвержденным постановлением
Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 (далее - Положение о
порядке лицензирования пользования недрами).
Отзыв на кассационную жалобу не представлен.
В судебном заседании представитель Управления подтвердил доводы, изложенные в
кассационной жалобе.
Общество о времени и месте судебного заседания извещено надлежащим образом, однако
его представители в судебное заседание не явились, что в соответствии с частью 3 статьи
284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить
препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.
Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, проверив законность
обжалуемого решения, обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе,
считает, что судебные акты подлежат отмене как принятые с нарушением норм
материального права.
Как следует из материалов дела, Общество привлечено к административной
ответственности за пользование участком недр с целью добычи подземных вод без
специального разрешения (лицензии) на основании статьи 7.3 КоАП РФ. В соответствии с
названной нормой права пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с
нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), влечет наложение
административного штрафа на юридических лиц от трехсот до четырехсот минимальных
размеров оплаты труда.
Признавая постановление административного органа о привлечении Общества к
административной ответственности незаконным, арбитражный суд фактически исключил
применение к использованию подземных вод положений Закона "О недрах", полагая, что
такое использование регулируется Водным кодексом, являющимся, как указал суд
апелляционной инстанции, специальным законом в области использования и охраны
водных объектов.
Вывод суда апелляционной инстанции о том, что в данном случае Общество подлежало
привлечению к административной ответственности по статье 7.6 КоАП РФ, кассационная
инстанция считает неправильным.
В соответствии с преамбулой Закона "О недрах" предметом его регулирования являются
отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной
недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с
использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих
производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая
подземные воды.
По смыслу названного Закона подземные воды рассматриваются законодателем в качестве
вида полезного ископаемого (статьи 23, 43). Водный кодекс хотя и регулирует вопросы
использования водных объектов, однако в статье 91 предусматривает, что предоставление
подземного водного объекта в пользование осуществляется в соответствии с водным
законодательством и законодательством о недрах. Таким образом, подземные воды
являются предметом регулирования как Водного кодекса, так и Закона "О недрах" и
исключение последнего при регулировании правоотношений при предоставлении в
пользование подземных вод является неправильным. Кроме того, согласно статье 1
Водного кодекса водным объектом является не просто вода, а ее сосредоточение,
имеющее границы, объем, черты водного режима.
В соответствии со статьей 11 Закона "О недрах" предоставление недр в пользование
оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей
установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также
текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью
лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является
документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в
определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного
срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.
Порядок предоставления лицензий на право пользования недрами регулируется
Положением о порядке лицензирования пользования недрами, а особенности
лицензирования при добыче подземных вод - еще и Инструкцией по применению этого
Положения к участкам недр, предоставляемым для добычи подземных вод, а также других
полезных ископаемых, отнесенных к категории лечебных, утвержденной председателем
Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр 14.04.1994 и
согласованной с Министерством природы Российской Федерации, Министерством
здравоохранения Российской Федерации, Госгортехнадзором Российской Федерации,
Госэпиднадзором Российской Федерации, Госкомводом Российской Федерации (далее Инструкция), которые не применены судом первой и апелляционной инстанций в связи с
неправильным толкованием отдельных положений.
Из буквального толкования статьи 7.6 КоАП РФ следует, что объектом посягательства
являются водный объект или его часть, которые находятся на поверхности земли.
В данном случае Обществом на территории предприятия пробурена разведочноэксплуатационная скважина для обеспечения хозяйственно-питьевого водоснабжения
производственной базы.
В протоколе об административном правонарушении от 22.06.2006 N 16 указано, что за
период эксплуатации скважины отобрано 729 куб.м воды. Объем потребленной воды из
скважины Обществом не оспорен.
Само по себе обращение Общества 07.06.2005 за выдачей лицензии на право пользования
недрами с целью добычи подземных вод не дает ему права использовать подземные воды
даже в проектном режиме для изучения качества воды. В этом случае Общество должно
было обратиться за получением лицензии на условиях предпринимательского риска, тем
более что задержка в выдаче лицензии на право пользования подземными водами вызвана
отсутствием санитарно-эпидемиологического заключения на артезианскую скважину в
связи с содержанием в воде радона.
При таких обстоятельствах Управление правильно квалифицировало состав совершенного
Обществом административного правонарушения.
Кроме того, кассационная инстанция считает ошибочным сделанный судом первой и
апелляционной инстанций вывод о нарушении Управлением порядка привлечения
Общества к административной ответственности.
Суд первой и апелляционной инстанций исходил из того, что участвующие при
составлении протокола об административном правонарушении от имени Общества
представители Юрков Ю.Н. и Бушмакин Д.В., действующие по доверенностям от
14.06.2006 N 529 и 528 соответственно, не являлись законными представителями
Общества, поскольку в доверенностях не указаны их право на участие в составлении
протокола об административном правонарушении, а также полномочия на дачу пояснений
по конкретным обстоятельствам допущенного правонарушения.
Между тем из материалов дела усматривается, что доверенности от 14.06.2006 N 528 (л.д.
34) и N 529 (л.д. 37) выданы Обществом вышеназванным лицам на представление в
Управлении интересов Общества, куда последнее извещением от 30.05.2006 (л.д. 39) было
приглашено на 14.06.2006 для составления протокола об административном
правонарушении.
Поскольку доверенности от 14.06.2006 N 528 и 529 подписаны директором Общества,
заверены печатью Общества, а также содержат все необходимые реквизиты,
предъявляемые к доверенности требованиями главы 10 Гражданского кодекса Российской
Федерации, нет оснований считать, что участвовавшие при составлении протокола об
административном правонарушении от имени Общества представители Юрков Ю.Н. и
Бушмакин Д.В. не являлись уполномоченными Обществом лицами.
То обстоятельство, что данные представители не имели полномочий на подписание
протокола об административном правонарушении, не свидетельствует о том, что они не
вправе были принимать участие в рассмотрении административного дела при наличии
доверенностей на право представления интересов Общества.
Согласно частям 4 и 5 статьи 25.5 КоАП РФ защитник и представитель допускаются к
участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента
составления протокола об административном правонарушении. Защитник и
представитель, допущенные к участию в деле, вправе знакомиться со всеми материалами
дела, представлять доказательства, обжаловать применение мер обеспечения производства
по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами.
Кроме того, как правильно указало Управление, надлежащее уведомление
административным органом Общества о времени и месте составления названного
протокола (л.д. 39, 38) при отсутствии ходатайства об отложении составления данного
процессуального документа дает Управлению право в случае неявки лица, в отношении
которого ведется производство по делу об административном правонарушении, составить
его в отсутствие правонарушителя и его представителей.
Нельзя согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что поскольку в назначенный
в уведомлении день (14.06.2006) протокол не был составлен, а в материалах дела
отсутствуют сведения о переносе времени его составления, то, следовательно, Общество
не было надлежащим образом уведомлено о новой дате составления протокола об
административном правонарушении.
Обществом не оспаривается тот факт, что 14.06.2006 в Управление были направлены два
представителя по доверенности - Юрков Ю.Н. и Бушмакин Д.В., и, поскольку они явились
20.06.2006 для участия в производстве по делу об административном правонарушении,
следует признать, что Общество через своих представителей знало о месте и времени
рассмотрения дела.
При таком положении кассационная инстанция считает, что принятые по делу судебные
акты вынесены с нарушением норм материального права и поэтому подлежат отмене.
Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Республики Карелия от 10.08.2006 и постановление
Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.12.2006 по делу N А26-5555/200624 отменить.
В удовлетворении заявленных требований отказать.
Председательствующий
МАРЬЯНКОВА Н.В.
Судьи
КАЗАНЦЕВА Р.В.
МАТЛИНА Е.О.