МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИОГЕННЫХ РИСКОВ В СФЕРЕ
реклама
МЕТОДИКА ВЫЯВЛЕНИЯ КОРРУПЦИОГЕННЫХ РИСКОВ В СФЕРЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ ПРИ ПОМОЩИ ОЦЕНОК ЭКСПЕРТОВ И АНАЛИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В.В. АСТАНИН Астанин В.В., кандидат юридических наук, профессор Российской экономической академии имени Г.В. Плеханова. Коррупция в сфере землепользования актуальна с позиции предпринимаемых правоохранительными органами усилий по реагированию, общественного резонанса, причиняемого ущерба государственным и общественным интересам. В современном российском законодательстве отсутствует понятие коррупции и перечень деяний, признаваемых коррупционными. В криминологии выработан подход к определению коррупции в виде конструкции подкупа-продажности служащих, имеющей различные виды проявлений. Вместе с тем со вступлением в силу Федерального закона от 8 марта 2006 г. N 40-ФЗ "О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции" и Федерального закона от 25 июля 2006 г. N 125-ФЗ "О ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года" допускается возможность определения коррупционных проявлений <1>. -------------------------------<1> В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации устанавливается приоритет правил международного договора Российской Федерации перед правилами, предусмотренными законом. Если консолидировать признаки и проявления коррупции в том виде, в котором они имеются в названных Конвенциях, то в самом общем виде под коррупцией следует понимать использование служебного положения в корыстных целях. Пусковым механизмом такого использования является подкуп или продажность того или иного лица. При этом действие или бездействие с его стороны может иметь характер уголовно наказуемого преступления, гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного проступка. Во всех этих случаях говорят о разных формах проявления коррупции. При этом в основе названных проявлений лежит злоупотребление властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. Такой подход применим для выявления коррупционных проявлений, которые обусловлены недостатками земельного законодательства. При этом необходимо иметь в виду, что проявления коррупции возникают при разном использовании недостатков законодательства. Во-первых, признаки коррупции можно обнаружить в действиях субъектов, которые используют недостатки законодательства с применением коррупционных методов (характеризующихся как преступления, гражданско-правовые деликты, административные правонарушения или дисциплинарные проступки). Во-вторых, коррупцию можно определять с позиции несовершенства норм законодательства (пробельности, противоречивости, неполноты), условия применения которых ей способствуют. Это случаи, когда в качестве нормативного основания или его отсутствия законом или подзаконным актом предписаны действия или бездействие, следование которым образует коррупцию или обусловливает ее. В таком случае отмечают узаконенные условия для коррупции. В случае бездействия должностных лиц, приводящего к коррупции, можно говорить об отсутствии с их стороны действенного реагирования на факты нарушения требований законодательства. Например, самовольное занятие земельного участка может стать возможным при коррумпированности должностного лица, уполномоченного выявлять такие факты и реагировать на них. В таких случаях необходимо выяснить, не способствует ли коррупции противоречивость или неполнота подзаконных актов, регулирующих деятельность должностных лиц, уполномоченных выявлять факты нарушения законодательства и реагировать на них. В процессе анализа законодательных актов в сфере природопользования следует обращать внимание на возможности возникновения коррупции, обусловленной отражением в актах: 1) административного усмотрения при принятии решений; 2) отсутствия условий открытости процедур; 3) противоречий нормам закона, которыми руководствуются в своей деятельности органы государственного управления; 4) обширного объема односторонних действий со стороны должностных лиц органов государственного управления (контрольные, регистрационные, разрешительные, юрисдикционные); 5) нескольких возможных вариантов решения (положительного или отрицательного) без точного определения условий его принятия; 6) бланкетных или отсылочных норм; 7) отсутствия ответственности должностных лиц за нарушение ограничений или запретов, предусмотренных законодательными актами. Указанные критерии необходимо системно использовать при анализе норм законодательства для выявления их коррупционного содержания <2>. -------------------------------<2> Весь перечень коррупционных факторов законодательства выделен в методике анализа коррупционности законодательства, который рекомендован памяткой эксперту по первичному анализу коррупционности законодательного акта. См.: Анализ коррупционности законодательства. М., 2004. С. 8 - 18. На протяжении нескольких последних лет автором проводился опрос экспертов из числа работников природоохранных структур (правоохранительных и государственных контролирующих) в 23 субъектах Российской Федерации. На вопрос о том, как характеризуется состояние правонарушений в сфере землепользования, 45% респондентов (от общего числа опрошенных) отметили, что правонарушения в сфере землепользования сопряжены с коррупционным интересом должностных лиц. Отмечается, что наибольшее количество выявляемых нарушений связано с противоправными действиями (бездействием) должностных лиц, влекущих за собой использование земель не по целевому назначению. В таких случаях коррупция завуалирована разными формами выделения земельного фонда (создание фиктивных фермерских хозяйств, выделение земель субъектам, неспособным обеспечить ведение сельского хозяйства). При этом выделенные участки не осваиваются, а их собственники (как правило, лица, аффилированные <3> с чиновниками) преследуют цель создать искусственный дефицит земельных участков и тем самым повысить на них цены для последующей перепродажи. -------------------------------<3> Лица аффилированные (англ. affiliated persons), лица имеющие возможность получить конфиденциальную информацию о деятельности предприятия, недоступную широкой публике. См.: Экономическая энциклопедия / Под ред. Л.И. Абалкина. М., 1999. С. 236. Наиболее очевидные (и типичные) коррупционные условия применения правовых норм, регулирующих вопросы землепользования, можно обнаружить в рамках отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую. В соответствии со ст. 2 ФЗ от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Закона) для перевода земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. На этой стадии коррупция может проявляться при: 1) ходатайстве о переводе участка из состава земель одной категории в другую (п. 3 ч. 3 ст. 2 Закона); 2) заключении государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами (п. 4 ч. 4. ст. 2 Закона); 3) расчете потерь сельскохозяйственного производства (п. 6. ч. 4. ст. 2 Закона). Нередко в коррупционных целях применяется ст. 6 Закона, допускающая перевод земельных участков из одной категории в другую путем выкупа для государственных и муниципальных нужд. Изменение целевого назначения земельных участков может осуществляться неоднократно. Первоначально может быть изменено целевое назначение земель (например, из земель сельскохозяйственного назначения в земли поселений) для их выделения в собственность (как правило, земельные участки концентрируются у субъектов, аффилированных с чиновниками). Затем изменяется целевое назначение земельных участков. При этом не имеет значения, в каких именно целях - для создания особо охраняемых природных территорий или строительства автомагистрали. Возврат ранее выделенных земель по вновь образовавшемуся целевому назначению становится возможным только через их изъятие (путем выкупа) для государственных и муниципальных нужд. В данном случае механизм коррупции основывается на следующих условиях. Многие города не имеют генеральных планов. В связи с этим при выделении земельных участков не учитывается их перспективное значение для государственных или муниципальных нужд. Решения о выделении земельных участков не обосновываются генеральным планом ввиду его отсутствия. При возникновении необходимости строительства социальных объектов для нужд поселений органы исполнительной власти и местного самоуправления вынуждены выкупать ранее выделенные за взятки земельные участки по рыночной стоимости. Допустимо предположение, что на этапе выделения земельных участков отсутствует факт подкупа, но может существовать сговор между получателем земельного участка и чиновником о разделе суммы, выделяемой из бюджета на выкуп этого участка. Перевод земель из одной категории в другую становится возможен и в связи с пробелами правового обеспечения оснований для перевода. Так, перевод земель лесного фонда в другую категорию может быть произведен в связи с прекращением нужд лесного хозяйства (п. 2 ч. 2 ст. 11 Закона). Основания признания прекращения нужд лесного хозяйства не определены ни в одном правовом акте. В соответствии со ст. 9 Закона особенности перевода земель промышленного и специального назначения в земли иной категории заключаются в возможности осуществлении перевода без ограничений, за исключением ряда определенных случаев (их появление может быть результатом коррупционного соглашения или попустительства, обусловленного таким соглашением). Перевод в другую категорию земель возможен в том случае, если они нарушены, загрязнены или застроены сооружениями, подлежащими сносу, и допускается при наличии утвержденного проекта рекультивации земель. В соответствии с ч. 3 ст. 9 Закона перевод земель, на которых осуществлялась связанная с нарушением почвенного слоя деятельность, в другую категорию допускается только после восстановления нарушенных земель в соответствии с проектом рекультивации земель, за исключением случаев, если такой перевод осуществляется по ходатайству органов власти. Отсутствие точного определения условий для ходатайства и возможности административного усмотрения при принятии решения о представлении ходатайства создает благоприятные условия для коррупции <4>. -------------------------------<4> Механизм использования в целях коррупции норм законодательства о переводе земель может быть проиллюстрирован на материалах дела N Ф09-68/04ГК, рассмотренного Федеральным арбитражным судом Уральского округа 13 июля 2004 г. Указанный механизм стал применяться спустя 2 месяца после вступления в силу ЗК РФ. Постановлением главы Сосновского района Челябинской области от 10 декабря 2002 г. земельный участок площадью 2,2 га был изъят из земель администрации и предоставлен в аренду ООО сроком на 49 лет под автосервис. На основании Постановления администрация района и ООО заключили договор. Прокурор обратился в суд с иском о признании недействительными постановления и договора, предполагая, что участок относился к категории земель сельхозназначения и перевод данного участка в установленном ст. 8 ЗК РФ порядке не рассматривался. Отказывая в удовлетворении иска прокурора, суд указал, что закон предусматривает возможность предоставления земельных участков из земель сельхозназначения для несельскохозяйственных нужд, если участки худшего качества по кадастровой стоимости (ч. 2 ст. 79 ЗК РФ). Из материалов дела усматривается, что почвенноагрономические исследования установили непригодность спорных земель для использования в сельхозцелях. Затем была снижена кадастровая стоимость земель, что обусловило их перевод. В соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 7 Закона перевод земель сельхозназначения в другую категорию земель допускается в случаях, связанных с размещением промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району. Снижение кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения до необходимого среднего уровня может обеспечиваться через установление их непригодности для сельскохозяйственных целей (подтвержденной почвенно-агрономическими исследованиями). Удобные для коррупции условия вытекают из неполноты определения порядка перевода земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Кроме этого, правовое регулирование оснований перевода изобилует отсылочными нормами. Особенности перевода земель указанных категорий определены в ст. 13 Закона. Так, "перевод земельного участка из состава земельного запаса в другую категорию в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель". Более того, в соответствии с ч. 2 ст. 103 Земельного кодекса РФ "использование земель запаса допускается после перевода их в другую категорию". Между тем нередко перевод земель запаса осуществляется с нарушением установленного порядка формирования земельного участка. Для реализации полномочий по переводу земель из одной категории в другую органы местного самоуправления должны принять решение о проведении землеустройства. В соответствии со ст. 3 ФЗ от 18 июня 2001 г. N 78 "О землеустройстве" (в ред. от 18 июля 2005 г.) землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях предоставления и изъятия земельных участков. Действия (бездействие) органов местного самоуправления, выраженные в нарушениях требований законодательства о переводе земель из одной категории в другую, нередко имеют системный характер в интересах одних субъектов. Такое положение, как правило, свидетельствует о коррупционном соглашении. Этому способствует наличие бланкетных и незавершенных норм, связанных с порядком изъятия земель и их последующим переводом в иные категории земель. В этой связи требование ст. 13 Закона "О переводе земель...", касающееся перевода земель запаса в другую категорию земель при условии "формирования в установленном порядке земельного участка", не соблюдается <5>. -------------------------------<5> Так, например, на основании решения Кондопожского райсовета из состава земель запаса были изъяты и переданы муниципальному сельскохозяйственному учреждению (МСУ) в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки для использования в производстве сельхозпродукции с одновременным переводом предоставленных земель в категорию земель сельхозназначения. Решение об изъятии было принято без мероприятий по подготовке землеустроительной документации. Прокуратура, полагая, что решение нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц в сфере экономической деятельности, обратилась с заявлением в арбитражный суд, который признал решение райсовета недействительным, мотивируя свое решение следующим. В нарушение установленного законодательством порядка при предоставлении земельных участков в постоянное пользование землеустройство не проводилось. Кроме того, МСУ не относится к числу субъектов, которым могут быть предоставлены земли сельхозназначения. Уставом МСУ такая цель деятельности, как производство сельхозпродукции, не предусмотрена (см.: Курбатская А. Земля меняет категорию // Бизнес-Адвокат. 2006. N 1. С. 15). Заманчивые условия для коррупции определяет применение ч. 2 ст. 14 Закона "О переводе земель...", регулирующей порядок отнесения земель или земельных участков к определенной категории. В соответствии с указанной нормой, если категория земель указана не в документах государственного земельного кадастра, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, внесение изменений в документы государственного земельного кадастра осуществляется на основании правоустанавливающих документов на земельные участки или документов, удостоверяющих права на землю. Для внесения изменений понадобится только заявление правообладателя земельных участков. Данные положения предоставляют возможность легализовать последствия коррупционной сделки, предметом которой являлся перевод земель или земельных участков из одной категории в другую. Первоначально путем использования вышеописанных недостатков законодательного регулирования перевода земель из одной категории в другую осуществляется необходимый в коррупционных целях перевод земель. Затем, в соответствии с п. 7 ст. 14 Закона "О переводе земель...", по заявлению правообладателя земельного участка в органы государственного земельного кадастра подаются сведения о принадлежности земельного участка к определенной категории земель. Данные сведения вносятся в документы государственного земельного кадастра. Таким образом, акт органов власти о переводе земельных участков легитимен (хотя и может являться результатом коррупционного соглашения), устанавливает права на участки и является основанием для регистрации права собственности на них. Действия (бездействие) представителей органов власти не подвергнуты ограничениям или запретам, которые могли бы быть предусмотрены законодательством о переводе земель. Соответственно, нет и оснований для привлечения потенциальных виновных к юридической ответственности. Таким образом, для целей предупреждения коррупции в сфере перевода земель основным средством выступает обжалование в суде актов органов власти. Коррупционное использование норм Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) связано с преодолением ограничений для изъятия (выкупа) земельных участков применительно к отдельным категориям земель (как правило, являющихся перспективными угодьями). Преодоление таких ограничений, на первый взгляд, нельзя оценить как коррупционное, поскольку изъятие обосновывается целями государственных или муниципальных нужд в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ. Например, в соответствии с ч. 3 ст. 79 ЗК РФ изъятие сельскохозяйственных угодий, кадастровая стоимость которых превышает свой среднерайонный уровень (земли высокого качества), допускается только в исключительных случаях. Одним из таковых можно, например, считать строительство и содержание объектов культурнобытового, социального, образовательного назначения (при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов). Исключительный случай изъятия земель, занятых лесами первой группы, в соответствии с п. 3 ст. 101 ЗК РФ выражен более пространно допускается для государственных и муниципальных нужд, при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Таким образом, при условии подобного определения назначения земель для государственных и муниципальных нужд их изъятие допускается по решению органов власти. Решение обосновывается планами застройки, программами инвестиций в строительство. Бездействие по выполнению программ и планов (длящееся, как правило, несколько лет) создает предпосылки для последующей распродажи земель под назначение, весьма отдаленное от легитимных целей их изъятия. Например, может быть осуществлен перевод ранее изъятых земель в земли поселений. Этот механизм отчуждения и перевода земель характеризуется длящимися коррупционными свойствами. Заинтересованной стороной в осуществлении схемы являются представители органов власти, которые принимают решение, преодолевающее ограничения изъятия земель и последующего их перевода. В этом случае указанные представители выступают субъектами, извлекающими выгоду из принятого ими решения. При этом на этапе принятия решения выгода не выражается в материальной форме, ее получают потом от субъектов, претендующих быть правообладателями земель. Распространены и иные варианты односторонней коррупции при переводе земель из одной категории в другую (без изъятия). Земельный участок, например, лесного фонда по мнимой оплошности включается в план застройки местности. Находясь в черте поселений, участок превращается в свалку, что приводит к деградации земли. Данное обстоятельство признается в качестве исключительного (в связи с утратой рекреационного значения земли), проводится соответствующая кадастровая оценка и перевод земли в категорию земель поселений. По данным случаям правонарушения не регистрируются, поскольку перевод земель осуществляется с использованием существующих недостатков земельного законодательства. Коррупционным проявлениям в сфере земельных правоотношений способствуют и дозволения, предусмотренные в системе законодательного обеспечения регулирования этих правоотношений. Разные источники правового регулирования оборота земельных участков в силу их неполноты задают условия для коррупции в процессе реализации прав. Так, например, процедура кадастровой оценки земель осуществляется на основе норм Закона "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Оценка земли нередко не проводится независимым оценщиком. Начальная цена земельного участка (так же, как и начальный размер арендной платы) может определяться на основании отчета независимого оценщика. В соответствии с п. 1 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель (утверждены Постановлением Правительства РФ 8 апреля 2000 г. (в ред. от 11 апреля 2006 г.)) к работе по оценке всех категорий земель на территории Российской Федерации могут привлекаться лица, имеющие лицензию на осуществление оценочной деятельности. В таких случаях высок риск того, что оценщики могут явиться аффилированными структурами, которые заинтересованы в отчуждении участков по заниженной стоимости. Оспорить произведенную заниженную оценку земли будет сложно по двум основаниям. Во-первых, в соответствии со ст. 3 ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями, вступившими в силу 1 июля 2006 г.) под рыночной стоимостью объекта оценки понимается наиболее вероятная цена, по которой данный объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции. Во-вторых, требования к отчету оценщика, в соответствии со ст. 11 ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", не императивны в части определения рыночной стоимости оценки. Таким образом, при определении цены земельного участка допускается возможность отступления от его рыночной стоимости. Между тем основания для отступлений ни в одном законодательном акте не приведены. Собственно порядок проведения земельных торгов содержит ряд условий, которые могут быть обращены в пользу аффилированных структур. При этом действия участников будут соответствовать положениям Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков". В соответствии с подп. "б" п. 2 указанного Постановления организатором торгов выступает орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, или специализированная организация, действующая на основании договора с ними. Участием специализированных организаций может обеспечиваться проведение торгов на коррупционных условиях. Криминологически опасным обстоятельством их участия в организации торгов является то, что представители специализированных организаций не всегда являются должностными лицами в том понимании, которое дано в прим. 1 ст. 285 УК РФ. Обнаружение признаков коррупции в действиях (бездействии) представителей спецорганизаций, занятых земельными торгами, не всегда определяет возможность их привлечения к уголовной ответственности за должностные преступления. Отсутствие возложенных на представителя спецорганизации полномочий в установленном законом или учредительными документами порядке (приказ, доверенность) является основанием для непризнания его в качестве субъекта преступления. Благоприятные условия для коррупции в рамках деятельности специализированных организаций, осуществляющих проведение земельных торгов (в том числе по аренде), возникают при использовании отсылочных норм законодательства. Прежде всего это нормы, которые предполагают административное усмотрение на определение нормативной цены земли в тех случаях, когда кадастровая стоимость земли не определена. В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную органами исполнительной власти субъектов Федерации нормативную цену земли, но не более чем на 25 процентов. В указанном Постановлении не приводится ни единого основания для принятия соответствующего решения. Таким образом, служащие органов местного самоуправления могут принимать опосредованное участие в коррупционном соглашении в рамках деятельности специализированных организаций, осуществляющих земельные торги по аренде земель. В одном случае на торги могут быть выставлены земельные участки по завышенным на 25% ценам. В другом случае земельные участки для аффилированных субъектов могут быть предложены по цене на 25% ниже ее нормативной стоимости. Предпосылки коррупции можно обнаружить при регулировании отношений, касающихся аренды земельных участков. В соответствии с распоряжением Министерства имущественных отношений РФ от 10 апреля 2003 г. N 1102-р "Об утверждении методических рекомендаций по определению рыночной стоимости права аренды земельных участков", рыночная стоимость права аренды земельного участка определяется исходя из наиболее эффективного использования арендатором земельного участка с позиции практической и финансовой осуществимости, экономической оправданности. Выявление таких свойств позволяет определять максимальную расчетную величину стоимости арендной платы. В таких случаях расчетная стоимость аренды земельного участка выражается отрицательной величиной (когда размер арендной платы, установленной договором, выше рыночного размера арендной платы за этот участок). Потенциальный арендатор земель особой категории готов платить арендные платежи по максимальной цене, если это является перспективным условием дальнейшего перевода этих земель в другую категорию с правом выкупа. Перспективные условия могут вытекать из применения п. 8 ст. 22 ЗК РФ - при продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендатор земельного участка имеет преимущественное право его выкупа в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. Порядок участия органов местного самоуправления и их полномочия по вопросам земельных отношений регулируются нормами целого ряда отраслей законодательства. Такое регулирование предполагает системность. Однако это свойство подменяется противоречивостью норм различных отраслей законодательства, обусловливающих коррупционное их использование. Пример тому - нормы градостроительного и земельного законодательства в части, касающейся установления правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений. В соответствии с ФЗ от 29 декабря 2004 г. "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления обязаны принять градостроительную документацию и правила землепользования и застройки до 2010 г. До этого срока они имеют возможность предоставлять земельные участки, находящиеся в их собственности, для строительства без торгов (в том числе бесплатно, в собственность, в предельно максимальных размерах). Возможность распоряжаться землями вне правил землепользования и застройки определена законодательно. Так, по смыслу ст. 30 ЗК РФ земельные участки для строительства могут предоставляться в собственность или в аренду без градостроительной документации и вне правил землепользования и застройки. В силу этой же нормы предоставление земель для строительства в собственность допускается вообще без предварительного согласования мест размещения объектов, но на основе торгов. Показательны данные, характеризующие использование комментируемых норм в коррупционных целях. Большинство выделенных участков на рубеже 2005 - 2006 гг. не осваивалось, а их собственники выжидали повышения цен на эти участки <6>. -------------------------------<6> По информации с заседания Правительства Российской Федерации // Коммерсантъ. 2006. 8 апр. С. 2. При процедурах предварительного согласования мест размещения объектов, нередко хозяйствующих субъектов обременяют дополнительными условиями участия в таких процедурах либо затягивают оформление документации. Благоприятные условия для коррупции определены фактическим отсутствием ответственности должностных лиц за задержку работ по формированию земельных участков <7> или совершение действий, не предусмотренных нормами законодательства. -------------------------------<7> Ст. 36 ЗК РФ не содержит положения о возможности приостановления работ по предоставлению земельных участков. Однако даже установленные законодательством отдельные требования по проведению земельных аукционов можно обратить в пользу коррупции. Так, организатором торгов может быть не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет. Коррупционные проявления со стороны специализированных организаций, инициирующих признание земельных торгов несостоявшимися, могут быть основаны на изменении условий торгов после их опубликования в СМИ. Ни в одном законодательном акте не закреплено правило, запрещающее подобные изменения. Соответственно, нельзя исключить, что изменения условий торгов будут известны одному участнику, который впоследствии будет признан единственным оставшимся участником. Уполномоченные органы, по решению которых проводился аукцион, обязаны заключить договор с единственным участником аукциона по начальной цене аукциона (п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ). В соответствии со ст. 33 ЗК РФ в собственность граждан могут бесплатно предоставляться земельные участки под индивидуальное жилищное строительство из земель, находящихся в собственности муниципальных образований. Благоприятствует коррупции не столько возможность безвозмездного предоставления земельных участков, сколько возможность их предоставления в предельных (максимальных или минимальных) размерах. В соответствии с п. 2 ст. 33 ЗК РФ максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. По смыслу данной нормы предоставление земельных участков минимальных размеров, находящихся в муниципальной собственности, возможно без правовых оснований. При этом представители органов местного самоуправления при определении размеров земельных участков могут использовать для целей инициирования коррупции так называемую вилку в определении максимальных или минимальных размеров земельных участков <8>. -------------------------------<8> Развернутый анализ коррупциогенности земельного законодательства смотрите в научном издании: Астанин В.В. Анализ и оценка коррупциогенных рисков в законодательстве о земле и недрах. М.: Российская экономическая академия им. Г.В. Плеханова, 2007.
