Свекло В. * Система современного российского

ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
В. СВЕКЛО,
аспирант Московского университета имени С.Ю. Витте,
заместитель начальника отдела контроля за пребыванием иностранных
граждан 4 УФМС России по Московской области
СИСТЕМА СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
Для России, входящей в число стран, образовавшихся из единого в
прошлом государства - Союза ССР, вопросы миграции населения являются
особенно
актуальными.
Институирование
новых
межгосударственных
отношений, как с ближним, так и с дальним зарубежьем, национальные
конфликты на этнической, политической и экономической основе, резкий
переход к политике открытых дверей при одновременном снижении
пограничного и иммиграционного контроля - эти и другие факторы сделали
российскую территорию достаточно свободной для въезда различных
категорий иммигрантов, в том числе нелегальных. Внутренние этнические
конфликты также повлекли за собой рост миграции на территории
государства. Происходящие миграционные процессы, как в мире, так и в
России неоднородны. Для беспрепятственной реализации прав мигрантов в
соответствии с международными стандартами и взятыми Российской
Федерацией в этой связи обязательствами в настоящее время в России
выработан ряд законодательных актов1.
Прежде всего, это относится к общепринятым принципам и нормам
международного
права
и
международным
соглашениям
Российской
Асмандиярова Н.Р. Борьба с незаконной миграцией на региональном уровне: уголовноправовой и криминологический аспекты (по материалам Республики Башкортостан).
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Специальность:
12.00.08 — уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право. Москва 2008.
С. 70.
1
Федерации, в том числе по вопросам миграции, которые, в соответствии с ч.4
ст.15 Конституции Российской Федерации, включены в правовую систему
России. Это касается выполнения Конвенции ООН 1951 г. о статусе
беженцев и Протокола к ней 1967 г., к которым Российская Федерация
присоединилась в 1992 году (в России они вступили в силу с февраля 1993
г.), ряда других международных документов. Также законодательство
Российской Федерации в области миграции составляют федеральные законы,
законы субъектов Федерации и акты органов исполнительной власти.
Весь
существующий
в
законодательстве
Российской
Федерации
нормативный массив, так или иначе связанный с миграцией, можно
классифицировать по доброму десятку критериев - по принадлежности к той
или иной отрасли права, по субъекту (российские граждане, иностранные
граждане или лица без гражданства), по иерархии, по времени издания, по
тому, регулирует ли акт непосредственно миграционные процессы или же
устанавливает правомочия государственных органов, работающих в сфере
миграции, и т.д.
Для удобства восприятия представляется целесообразным разбить всю
данную
совокупность
нормативных
правовых
актов
на
группы,
соответствующие иерархии нормативных актов, основу которых составляет
Конституция Российской Федерации.
Правовое регулирование миграции в настоящее время осуществляется
путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и
подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо
ограничивают перемещения людей, а также их определяющих численных
контингентов, в направлениях, отвечающих текущим и перспективным
потребностям общества, государства, групп стран, а также мирового
сообщества в целом. Регулирование вопросов миграции устанавливается
внутренним законодательством государства, это сфера его внутренней
компетенции. Нормативная база правового регулирования миграции, ее
потоков, обустройства мигрантов является одной из форм государственного
регулирования миграционными процессами2.
Следует отметить, что увеличение численности мигрантов, количества
совершаемых ими правонарушений, усложнение правовых отношений между
различными категориями мигрантов и государством вызывают потребность
законодательного регулирования миграции в целом и отдельных ее видов.
Несмотря на активно проводимую работу в данном направлении, мы
вынуждены утверждать, что сегодня создание организационной системы
государственного
управления
миграционными
процессами
серьезно
затрудняется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы
законодательства,
необходимого
для
недвусмысленного
определения
организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из
условий самостоятельности в их работе. Правовой вакуум в прошлом привел
к грубому извращению государственного управления, правовой вакуум при
современной идеологии социально-экономического развития общества
влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в
обществе.
Массив действующих правовых актов, в той или иной мере относящихся
к организации управления миграционными процессами, велик. При этом, к
сожалению, его нельзя смешивать с полнотой и качеством регламентации,
связанных с этим вопросом3. Они могут быть с допуском условности
классифицированы по ряду критериев: по юридической силе, по содержанию
и по характеру их влияния на организацию управления миграцией.
Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расширить
представление
о
правовой
основе
деятельности
нового
органа
исполнительной власти, призванного регулировать миграционные потоки в
стране - Федеральной миграционной службы МВД Российской Федерации,
Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации №
2007-Ш ГД от 24.10.2001 г. «О мерах по борьбе с незаконной миграцией и упорядочению
миграционных процессов на территории Российской Федерации».
3
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской
Федерации. М., 2000. С. 43.
2
созданного в рамках самого Министерства на основании указа Президента
РФ от 23 февраля 2002 года № 232 «О совершенствовании государственного
управления в области миграционной политики» и приказа МВД России №
265 от 23 марта 2002 года «О создании Федеральной миграционной службы
МВД России»4.
Учитывая, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации
Общепризнанные
принципы
и
нормы
международного
права
и
международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы, полагаем, что по юридической силе
нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность образованной
ФМС по регулированию вынужденных миграционных процессов в России
можно классифицировать на:
а) международные правовые акты. К этой группе документов следует
отнести: Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 года,
Конвенцию о статусе беженцев от 28 июля 1951 года; Протокол, касающийся
статуса беженцев от 16 декабря 1966 года, Декларацию Организации
Объединенных Наций о территориальном убежище от 14 декабря 1967 года и
ряд других. Конвенция о статусе беженцев является универсальным
международно-правовым актом, защищающим их права. Ее принятие было
обусловлено тем, что в конце 40-х годов большинство беженцев находилось
в Западной Европе, являясь жертвами событий Второй мировой войны, и
главной задачей международного сообщества в тот период было возвращение
их
на
родину.
Отражая
именно
такую
ситуацию,
Конвенция
распространялась на беженцев, находящихся в Европе, которые оказались
там в результате событий, происшедших до принятия Конвенции. Протокол,
касающийся статуса беженцев 1967 г., распространил действие Конвенции на
беженцев, появившихся в результате более поздних событий, и провозгласил
применение ее без каких-либо географических ограничений.
4
Собрание законодательства РФ. 2002. № 8. Ст.813.
б)
Конституция
Российской
Федерации.
Она
является
основополагающим нормативным актом, источником всех отраслей права,
устанавливает общие правовые начала, в соответствии с которыми действуют
все органы государственной власти, в том числе и Министерство внутренних
дел, и входящая в него Федеральная миграционная служба МВД России.
В то же время право на свободу передвижения не является абсолютным.
Как отмечено в Постановлении КС РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П5, это право
не носит абсолютного характера и подлежит правовому регулированию с
учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и
свобод других лиц, что недопустимо в силу ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ.
Действительно,
Конституция
РФ
предусматривает
возможность
ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом
только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства (ч. 3 ст. 55)6.
Однако, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ в своих
решениях, при регулировании общественных отношений федеральный
законодатель
связан
конституционным
принципом
соразмерности
и
вытекающими из него требованиями адекватности и пропорциональности
используемых правовых средств; в тех случаях, когда конституционные
нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими
прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы
на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его
реального содержания; даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению
правом, он должен использовать не чрезмерные, а только необходимые и
СЗ РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с
учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N
6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 26.01.2009, N 4, ст. 445
5
6
обусловленные конституционно признаваемыми целями таких ограничений
меры7.
При наличии коллизии между равно защищаемыми конституционно
значимыми ценностями правоохранительные органы и суды при решении
вопроса о временном проживании лица, имеющего заболевание, вызванное
вирусом иммунодефицита человека, на территории Российской Федерации
вправе учитывать фактические обстоятельства конкретного дела, исходя из
гуманитарных соображений8.
в) Федеральное
законодательство
Российской
Федерации.
Важнейшими актами, регулирующими общественные отношения в области
миграции, являются законы. В сфере деятельности государственной
миграционной политики в настоящее время действуют законы: «О праве
граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и
жительства в пределах РФ» от 25 июня 1993 г., «О порядке выезда из
Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа
1996 г. (с изменениями от 10 января 2003 г.), «О правовом положении
иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О
гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 года, «О беженцах» от
1993 г. в редакции от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ и от 21 июля 1998 г. № 117ФЗ (с изменениями от 7 августа и 7 ноября 2000 г.) и «О вынужденных
переселенцах» от 19 февраля 1993 г. в редакции Федерального закона № 202ФЗ от 20 декабря 1995 г. (с изменениями от 7 августа 2000 г., 24 декабря 2002
г.).
Два последних закона на законодательном уровне закрепляют статус
вынужденных мигрантов, устанавливают экономические, социальные и
правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории
Российской Федерации. Основанием для разделения этих двух категорий
мигрантов служит наличие (вынужденные переселенцы) или отсутствие
7
8
См.: Постановление КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968
См.: Определение КС РФ от 12 мая 2006 г. N 155-О // Вестник КС РФ. 2006. N 5.
(беженцы) российского гражданства, в соответствии с Конвенцией ООН о
беженцах 1951 г. и Протоколом к ней 1967 г., к которым присоединилась
Россия. До принятия указанных законов и присоединения к Конвенции всем
недобровольным мигрантам присваивался статус «беженца».
Кроме того, эти законы устанавливают основные направления работы
Федеральной миграционной службы МВД России и соответствующих
территориальных органов министерства с беженцами и вынужденными
переселенцами. К ним относятся прием вынужденных переселенцев и
беженцев, предоставление им определенного статуса, ведение учета их
количества, оказание им содействия в обустройстве и всесторонняя их
поддержка в пределах своих полномочий.
Вместе с тем, говоря об основах законодательного противодействия
незаконной миграции на современном этапе развития отечественного
законодательства необходимо отметить и такие законы, как Федеральный
конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2010) «О
военном положении», Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от
11.07.2011) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон от 01.12.2007 N
310-ФЗ (ред. от 19.07.2011) «Об организации и о проведении XXII
Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в
городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации», Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 18.07.2011)
«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»,
Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 21.11.2011) «О полиции»,
Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 (ред. от 03.06.2011) «О Государственной
границе Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об
административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от
30.11.2011) и некоторые другие.
г)
подзаконные
акты:
Президента
Российской
Федерации,
Правительства России и ФМС МВД России.
Наиболее значимыми, на наш взгляд, в настоящее время являются: Указ
Президента РФ от 19.07.2004 N 928 (ред. от 27.10.2011) «Вопросы
Федеральной миграционной службы», Постановление Правительства РФ от
15.01.2007
N
9
(ред.
от
04.08.2011)
«О
порядке
осуществления
миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в
Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 14.02.2007 N
94 (ред. от 02.09.2010) «О государственной информационной системе
миграционного учета», Постановление Правительства РФ от 04.07.1992 N
470 (ред. от 29.06.2011) «Об утверждении Перечня территорий Российской
Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан»,
Постановление Правительства РФ от 16.04.2011 N 286 «О ведении банка
данных об осуществлении иностранными гражданами трудовой деятельности
в Российской Федерации»,Постановление Правительства РФ от 15.07.2009 N
555 (ред. от 29.09.2010) «Об утверждении Положения о пребывании
иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих передаче в
соответствии с международными договорами Российской Федерации о
реадмиссии, иностранных граждан и лиц без гражданства, принимаемых в
соответствии с международными договорами Российской Федерации о
реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания
(проживания) в Российской Федерации, в специальных учреждениях
Федеральной миграционной службы», Постановление Правительства РФ от
16.02.2008 N 77 «Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через
Государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и
лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в
том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию
Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и
органов иммиграционного контроля при его осуществлении», Постановление
Правительства РФ от 15.01.2007 N 10 «Об установлении размера платы за
услуги организаций федеральной почтовой связи по приему уведомления о
прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место
пребывания
на
территории
Российской
Федерации»,
Постановление
Правительства РФ от 16.08.2004 N 413 (ред. от 06.05.2006) «О миграционной
карте», Распоряжение Правительства РФ от 01.03.2003 N 256-р «О
Концепции
регулирования
миграционных
процессов
в
Российской
Федерации».
Приказы, распоряжения и инструкции Федеральной миграционной
службы МВД России детализируют и расшифровывают положения,
закрепленные Правительством России.
На основе этих положений ФМС разрабатывает акты, выполнение
которых возложено на ее центральный аппарат, органы по национальной и
миграционной политике субъектов Федерации и другие подведомственные
ей организации. Так, приказами Министерства внутренних дел России
устанавливаются типовые положения о центрах временного размещения
вынужденных переселенцев; об Апелляционной комиссии; изменяется
структура
представительств
миграционной
службы
при
посольствах
Российской Федерации за рубежом.
Приказ ФМС РФ от 23.09.2010 N 287 (ред. от 15.08.2011) «Об
утверждении формы заявления иностранного гражданина или лица без
гражданства о регистрации по месту жительства, формы уведомления о
прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место
пребывания», Приказ ФМС РФ от 24.12.2010 N 481 «Об организации в
системе Федеральной миграционной службы оборота миграционных карт
(бланков миграционной карты)» (вместе с «Инструкцией об организации в
системе Федеральной миграционной службы оборота миграционных карт
(бланков миграционной карты)»), Приказ ФМС РФ от 29.11.2010 N 432 «Об
утверждении формы и порядка направления уведомления о привлечении
иностранного гражданина для участия в организации и (или) проведении
XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр в городе
Сочи, в качестве волонтера» (вместе с "Порядком направления автономной
некоммерческой
организацией
«Организационный
комитет
XXII
Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в
городе Сочи» уведомления о привлечении иностранного гражданина для
участия в организации и (или) проведении XXII Олимпийских зимних игр и
XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, в качестве
волонтера»), Приказ ФМС РФ N 38, МВД РФ N 91, Минкомсвязи РФ N 32,
ФСБ РФ N 76, ФСТЭК РФ N 90 от 19.02.2010 «Об утверждении Регламента
регистрации пользователей и поставщиков сведений и подключения их к
государственной информационной системе миграционного учета», Приказ
ФМС РФ от 20.09.2007 N 208 (ред. от 23.12.2009) «Об утверждении
Административного регламента предоставления Федеральной миграционной
службой государственной услуги по регистрационному учету граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации», Приказ МВД РФ N 758, ФМС РФ N 240 от
12.10.2009 «Об организации деятельности Министерства внутренних дел
Российской
Федерации,
Федеральной
миграционной
службы
и
их
территориальных органов по депортации и административному выдворению
за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без
гражданства», Приказ ФМС РФ от 06.07.2009 N 159 «Об утверждении
Административного
миграционной
регламента
службой
по
предоставлению
государственной
услуги
по
Федеральной
осуществлению
миграционного учета в Российской Федерации», Приказ МВД РФ N 338,
ФМС РФ N 97 от 30.04.2009 «Об утверждении Административного
регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за
соблюдением положений миграционного законодательства Российской
Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства и за
соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ
(услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования
их труда», Приказ Минспорттуризма РФ от 02.04.2009 N 144 «Об
утверждении формы отметки о приеме уведомления, проставляемой
администрацией гостиницы, и порядка ее проставления», Приказ ФМС РФ N
39, МВД РФ N 179, МИД РФ N 2619, Минкомсвязи РФ N 30, ФСБ РФ N 69,
ФНС РФ N ММ-7-6/100 от 02.03.2009 «О Типовом соглашении об
информационном обмене сведениями в государственной информационной
системе миграционного учета», Приказ МИД РФ N 3769, МВД РФ N 227,
Минздравсоцразвития РФ N 244, ФСБ РФ N 183, СВР РФ N 20 от 30.03.2005
(ред. от 14.11.2006) «О создании Межведомственной комиссии по
упорядочению въезда и пребывания на территории Российской Федерации
иностранных граждан и лиц без гражданства», Приказ МВД РФ от 02.12.2005
N 983 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе
Федеральной миграционной службы».
Особое место в иерархии миграционного законодательства занимают
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Наличие
подобного рода законодательных актов характерно не для всех регионов
России.
Наиболее развитым представляется миграционное законодательство
приграничных субъектов Российской Федерации, а также столичного
региона. Нормативно-правовая база регионов в сфере миграции по своему
составу не однородна, однако из всего массива законодательства, можно
выделить два основных блока.
К первому относятся
правовые акты, регулирующие
трудовую
миграцию иностранных граждан, например Закон Калининградской области
от 26 сентября 2001 г. № 65 «О порядке и условиях привлечения и
использования в Калининградской области иностранной рабочей силы» и
Закон города Москвы от 19 сентября 2001 г. № 51 «Об учете иностранной
рабочей силы в городе Москве» и т.д. Второй блок составляют нормативные
правовые акты, определяющие порядок регистрации временно пребывающих
на территории субъектов, например, Закон Краснодарского края от 11 апреля
2002
г.
№
460-КЗ
«О
пребывании
и
жительстве
на
территории
Краснодарского края».
Особого
внимания
заслуживают
нормативные
правовые
акты
приграничных регионов, направленные на пресечение незаконной миграции
и обеспечение безопасности коренного населения, например, Постановление
главы администрации Белгородской области от 6 октября 1999 г. № 566 «О
мерах по обеспечению безопасности населения области в связи с
обострением
миграционных
процессов»,
Постановление
главы
администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 № 676 «Об усилении
государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении
защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации,
проживающих на территории Краснодарского края» и т.д.
Принятие такого рода нормативных правовых актов свидетельствует о
слабости федерального законодательства в этой сфере. Указанные правовые
акты ставят своей целью осуществление мер по предупреждению и
пресечению неконтролируемой миграции на территорию России, а также
организацию депортации иностранцев в установленном законодательными
актами случаях и порядке.
Однако как показало наше исследование и исследования других авторов
законодательство Российской Федерации не выдерживает никакой критики.
Зачастую оно не соответствует международным стандартам, нарушает
права человека, провоцирует граждан на нарушения существующих законов,
региональное законодательство противоречит федеральному. В целях
диссертационного исследования, учитывая, что криминология изучает, не
только преступность, но и совершаемые правонарушения мы рассмотрели и
вопросы правового регулирования миграции населения, так как нельзя не
остановиться на проблемах, связанных с регламентацией административноделиктных
отношений,
возникающих
при
совершении
мигрантами
административных правонарушений, предусмотренных как федеральным,
так и законодательством субъектов Федерации. При исследовании данного
вопроса, мы позволим себе согласиться с профессором В.В. Денисенко,
который определяет, что «административно-деликтные отношения - это
разновидность правоотношений, возникающих в одностороннем порядке по
инициативе уполномоченного на то органа либо должностного лица как
реакция на нарушение нормы права, предусматривающей административную
ответственность, связанных с выявлением и фиксацией факта совершения
административного деликта, рассмотрением дела об административном
правонарушении и принятием по нему решения, а также исполнения
принятого по делу решения, на основе материальных и процессуальных
административно-правовых норм».
Как известно, новый Кодекс РФ об административных правонарушениях
четко определяет административные деликты, связанные с противоправными
действиями
вынужденных
иммиграционных
правил»
мигрантов
и
ст.
18.12
(ст.
18.11
«Нарушение
«Нарушение
беженцем
или
вынужденным переселенцем правил проживания»).
В Кодексе также отражено урегулирование административно-деликтных
отношений,
которые
по
своей
природе
являются
смежными
с
миграционными. Это составы правонарушений, связанные с нарушением
правил привлечения и использования в России иностранной рабочей силы
(ст. 18.10), с незаконной деятельностью по трудоустройству граждан
Российской Федерации за границей (ст.18.13), с нарушением иностранным
гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской
Федерации (ст. 18.8). Кроме того, в заключение данного раздела отметим, что
современное миграционное законодательство включает в себя также статью
322.1 Уголовного кодекса Российской Федерации «Организация незаконной
миграции» (введена Федеральным законом от 28.12.2004 N 187-ФЗ), что
особенно актуально для целей настоящего исследования.