Статья 18

Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»
Статья 18 (Комментарий). Требования к служебному поведению
гражданского служащего
1. Устанавливаемые ч. 1 комментируемой статьи требования к
служебному поведению гражданских служащих в основном повторяют
положения Указа Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885 "Об
утверждении общих принципов служебного поведения государственных
служащих", принятого в целях повышения доверия общества к
государственным институтам, обеспечения условий для добросовестного и
эффективного исполнения государственными служащими должностных
(служебных)
обязанностей,
исключения
злоупотреблений
на
государственной службе. Всем лицам, замещающим государственные
должности РФ, государственные должности субъектов РФ и выборные
муниципальные должности, было предписано придерживаться принципов,
утвержденных данным Указом, в части, не противоречащей правовому
статусу этих лиц.
Общие принципы представляют собой основы поведения гражданских
служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении
должностных (служебных) обязанностей. Под требованиями же к
служебному поведению гражданского служащего, содержащимися в
комментируемой статье, и имеется в виду система принципов и норм
(правил) служебного поведения и деятельности. В основе таких требований
лежит представление о честности и неподкупности гражданских служащих,
их верности государству и закону. Требования к служебному поведению
призваны обеспечивать добросовестное
исполнение
должностных
обязанностей и соблюдение установленных запретов и ограничений на
основе соответствия служебного поведения правовым предписаниям и
общепринятым этическим нормам.
Требования к служебному поведению гражданского служащего можно
классифицировать по трем видам содержащихся в данной статье норм:
предписывающие (как требуется поступать с точки зрения
профессиональной морали гражданского служащего);
запретительные (что недопустимо в рамках служебного поведения);
рекомендательные (как следует вести себя в той или иной ситуации в
служебное и неслужебное время).
О значимости учета и соблюдения в служебной деятельности
морально-этических принципов свидетельствует, в частности, намерение
ФНС России разработать на конкурсной основе за счет средств займа
Международного банка реконструкции и развития Кодекс поведения и этики
гражданских служащих ФНС России. Разработать его проект
предусматривается с учетом анализа нормативных правовых актов РФ,
регламентирующих общие принципы служебного поведения гражданских
служащих, международного опыта создания подобных правовых актов, с
адаптацией к специфике работы налоговых органов России. В этом проекте
должны быть отражены общие требования, предъявляемые к поведению
гражданского служащего ФНС России, правила поведения при
осуществлении профессиональной и внеслужебной деятельности, правила
урегулирования конфликта интересов, ответственность гражданского
служащего за нарушение требований Кодекса.
Пункт 1 ч. 1 комментируемой статьи содержит норму, обязывающую
гражданского служащего исполнять свои должностные обязанности
добросовестно, на высоком профессиональном уровне. Данное требование
диктуется необходимостью выполнения гражданскими служащими
служебной деятельности по обеспечению реализации полномочий
государственных органов таким образом, чтобы их работа была признана
эффективной. Профессионализм гражданского служащего подразумевает,
что он исполняет свои должностные обязанности осознанно, обладая
соответствующим правовым статусом, понимает поставленные перед ним
задачи и суть выполняемых функций, обладает необходимыми знаниями,
умениями и навыками.
Требование п. 2 ч. 1 комментируемой статьи основано на ст. 2
Конституции РФ, которая провозглашает, что "человек, его права и свободы
являются высшей ценностью". Данное положение является одной из основ
конституционного строя РФ. Права и свободы человека и гражданина
являются непосредственно действующими, признание, соблюдение и защита
прав и свобод человека и гражданина определяют смысл и содержание как
деятельности органов государственной власти, так и профессиональной
служебной деятельности всех государственных служащих. Осуществляя
служебную деятельность, гражданский служащий должен четко уяснять,
какие права и свободы человека при решении той или иной проблемы могут
быть затронуты и предпринять достаточные усилия для того, чтобы человек
мог воспользоваться своим правом, устранить все препятствия, которые
могут возникнуть в рамках реализации права. Гражданские служащие
должны: учитывать законные интересы граждан; удовлетворять законные
требования; признавать, соблюдать и защищать права и свободы в полном
объеме, установленном законом; создавать условия для участия граждан в
деятельности органов государственной власти.
Пунктом 3 ч. 1 комментируемой статьи установлено также, что
гражданский служащий обязан осуществлять свою служебную деятельность
в
рамках
установленной
законодательством
РФ
компетенции
государственного органа.
Понятие "компетенция" означает совокупность полномочий, которыми
наделен государственный орган или должностное лицо Конституцией РФ,
законами, подзаконными нормативными правовыми актами. Гражданский
служащий должен соответствовать своему назначению - обеспечивать
реализацию компетенции государственного органа и при этом обязан знать
функции государственного органа и свои должностные функции, которые
регламентированы в соответствующих нормативных правовых актах и в
должностном регламенте, правильно понимать возложенные на
государственный орган задачи и его предметы ведения, неукоснительно
соблюдать процедуры реализации компетенции (правила, инструкции,
порядки, регламенты), всегда действовать в интересах государства и
общества.
При исполнении своих должностных обязанностей гражданский
служащий в соответствии с п. 4 ч. 1 комментируемой статьи не должен
оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным
объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и
отдельным
гражданам,
что
означает
быть
независимым
от
преимущественного влияния со стороны кого бы то ни было. В своих
действиях гражданский служащий обязан учитывать права, обязанности,
законные интересны всех участвующих сторон.
Данная обязанность не означает запрета гражданскому служащему
формально и фактически состоять в тех или иных общественных
объединениях, религиозных объединениях и в любых "группах по
интересам", даже если их целью является удовлетворение личных выгод и
нужд. Но так как общественные объединения нередко отнюдь не ставят на
видное место государственные интересы и общественное благо,
гражданскому служащему запрещается способствовать достижению целей и
задач таких объединений или социальных групп.
Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи обязывает гражданского
служащего оберегать свои честь и достоинство. Он не должен получать
никаких выгод имущественного и неимущественного характера, не
предусмотренных законом, не вправе совершать действия, связанные с
влиянием личных, имущественных (финансовых) и иных интересов,
препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей.
При принятии решений гражданский служащий в своих действиях
(бездействии) не должен допускать, чтобы его частные интересы каким-либо
образом сталкивались со служебными обязанностями. На нем лежит
ответственность за то, чтобы такие коллизии не возникали, какими бы они ни
были: реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми.
Так, в США в соответствии с Кодексом этики правительственной
службы, нормы которого распространяются на служащих органов
исполнительной власти, должностным лицам запрещено реализовывать свои
личные интересы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять
решения, принимаемые такими должностными лицами в ходе выполнения
ими своих служебных обязанностей, а также информация, которой эти лица
располагают в силу своего служебного положения. Например, должностному
лицу, играющему определенную роль в планировании сооружения новой
автомагистрали, запрещается покупать те участки земли, по которым, как
предполагается, эта автомагистраль пройдет. Стоимость этих участков земли
возрастет, как только будет объявлено о сооружении автомагистрали, и
покупка земельных участков будет расценена как спекуляция с
использованием служебного положения. В такой же мере нарушает закон
тот, кто, будучи попечителем, доверительным собственником, служащим
аппарата судебного органа и т.п., покупает непосредственно или через
подставных лиц имущество, которым ему поручено управлять.
Гражданский служащий в соответствии с п. 6 ч. 1 комментируемой
статьи обязан руководствоваться правилами служебного поведения.
Основные правила служебного поведения закреплены в Законе. К ним
прежде всего относятся ограничения и запреты, связанные с гражданской
службой. Требование соблюдения ограничений и запретов включается в
содержание служебного контракта и отражается в должностном регламенте
гражданского служащего. Следовательно, нарушения ограничений и
запретов, связанных с гражданской службой, надлежит расценивать как
неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим
должностных обязанностей, что может явиться основанием для привлечения
его в установленном порядке к дисциплинарной ответственности.
При принятии решений согласно п. 7 ч. 1 комментируемой статьи в
своих действиях (бездействии) гражданский служащий не вправе
руководствоваться решениями политических партий, других общественных
объединений, религиозных объединений и любых других организаций, что
означает исключение возможности какого-либо влияния на свою служебную
деятельность таких решений. Кроме того, гражданский служащий не вправе
каким-либо образом противодействовать проведению государственной
политики, законным решениям и мерам, принимаемым государственными
органами и органами местного самоуправления. Быть политически
нейтральным для гражданского служащего даже недостаточно, ибо он по
предназначению обязан проводить в жизнь в рамках имеющихся
возможностей официальную государственную политику.
Существенное требование п. 8 ч. 1 комментируемой статьи к
служебному поведению гражданского служащего состоит в том, что он не
должен совершать поступки, порочащие его честь и достоинство. Для этого
он должен соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила
делового поведения, всегда вести себя так, чтобы содействовать созданию
хорошей репутации соответствующего государственного органа и укреплять
веру граждан в честность, беспристрастность гражданского служащего и
эффективность работы представляемого им органа.
С другой стороны, для того чтобы правильно ориентироваться при
выборе того или иного поведенческого действия, гражданский служащий
должен быть способен придерживаться общепринятых критериев
объективной оценки возникающих различных жизненных ситуаций,
руководствоваться при этом устоявшимися нравственными стандартами.
Следует иметь в виду, что нормы морали, которыми руководствуются
гражданские служащие, не могут основываться только на собственном
представлении о нравственности, ибо определяются они и общественными
представлениями о поведении государственных служащих. Очевидно, что
для оценки этического поведения государственного служащего должен
применяться более высокий стандарт, чем для оценки поступков других
граждан. Критерии оценки поведения гражданских служащих должны быть
более взыскательными, чем обычные устоявшиеся представления о
нравственности.
Кроме того, нельзя не принимать во внимание, что оценки
нравственных и этических норм и ценностей в современном российском
социуме существенно разнятся, отличаются разновариантностью и
субъективностью - особенно в условиях пересмотра, а то и отрицания
сложившихся ранее норм и ценностей.
Следовательно, является порой затруднительным учесть значительное
разнообразие возникающих поведенческих ситуаций, констатировать, что в
действительности имел место поступок, порочащий честь и достоинство
гражданского служащего, и тем более определить приемлемые меры
воздействия, прежде всего дисциплинарного, за нарушение данного
требования к служебному поведению. Предусмотреть все нравственные
коллизии, возникающие в практической деятельности гражданского
служащего, разумеется, невозможно. И тем более отразить их нормативно.
Поэтому представляется, что только от личной моральной позиции и
ценностных ориентации гражданского служащего зависит в решающей мере,
считает ли он допустимым совершать поступки, которые могут быть
истолкованы как порочащие его честь и достоинство.
Гражданский служащий обязан проявлять корректность в обращении с
гражданами. Соблюдение п. 9 ч. 1 комментируемой статьи представляется
весьма важным для гражданского служащего. Однако критериев
корректности законодатель не устанавливает. Вместе с тем в аналогичных
зарубежных правовых актах имеются подобные нормы, понимание которых
не представляет сложности. Так, в Кодексе государственной службы
Великобритании установлено, что государственные служащие должны
стремиться решать стоящие перед ними вопросы благожелательно,
эффективно, своевременно, непредвзято и квалифицированно, а в Законе о
федеральных чиновниках ФРГ установлено, что чиновник, в частности,
должен иметь необходимые для административного работника черты
характера. Таким образом, вполне можно считать, что корректность
предполагает вежливое (соблюдение правил приличия), тактичное и
толерантное (поведение с чувством меры, с соблюдением такта и выдержки),
доброжелательное отношение гражданского служащего не только к
гражданам, но и к руководителям, коллегам и подчиненным.
Гражданский служащий обязан проявлять уважение к нравственным
обычаям и традициям народов России. Данное требование п. 10 ч. 1
комментируемой статьи обязывает гражданских служащих препятствовать
следованию моделям служебного поведения, восходящим к родоплеменным
и феодальным традициям сословно-кланового корпоративизма, знатности,
влияния, богатства рода. Кроме того, данное требование обязывает
гражданских служащих учитывать и использовать такие нравственные
обычаи и традиции, которые могли бы способствовать гражданскому
согласию, укреплению доверия к государственным органам и институту
гражданской службы. Таким образом, из практики служебного поведения
должны быть исключены любые проявления дискриминации по различным
признакам. Напротив, гражданским служащим необходимо культивировать
взаимное
уважение
представителей
различных
национальностей,
населяющих многонациональную Российскую Федерацию.
Необходимость для гражданского служащего учитывать культурные и
иные особенности различных этнических и социальных групп и конфессий,
предписанная п. 11 ч. 1 комментируемой статьи, обязывает гражданского
служащего хорошо разбираться в этнокультурной специфике сложившихся в
том или ином регионе страны норм поведения. При этом важно учитывать
языковые особенности, различия в правилах этикета, нюансы при построении
служебных отношений, налаживании обоснованных неформальных
контактов,
принимая
во
внимание
сложившиеся
взгляды
на
жизнедеятельность этнических, социальных групп или конфессий. Имеется в
виду, что работающий в конкретной местности гражданский служащий
должен знать в том числе используемую тональность речи, специфику форм
приветствия, обращения, благодарности, прощания и норм вежливости в
целом, которых придерживается конкретная этническая или социальная
группа.
Комментируемое требование предполагает также всемерный учет
гражданским служащим конфессиональных особенностей. Например, в
районах распространения шариата с недоумением будет воспринято
действие, когда женщина первая поздоровается со своим начальником (вне
зависимости от того, одного он возраста с ней, моложе или старше). В
местностях влияния адата будут крайне негативно восприняты пререкания
служащего с коллегой-женщиной или допущение в ее присутствии
конфликтных ситуаций.
Гражданский служащий обязан способствовать межнациональному и
межконфессиональному согласию. Данное требование п. 12 ч. 1
комментируемой статьи к служебному поведению фактически вытекает из
Конституции РФ, в Преамбуле которой содержатся положения о сохранении
исторически сложившегося государственного единства, установлении в
стране гражданского мира и согласия. Следовательно, этими положениями
следует руководствоваться как государственным органам, так и гражданским
служащим.
Так как в соответствии со ст. 14 Конституции РФ Российская
Федерация является светским государством, конфессиональная сфера
сегментирована в гражданское общество. В Федеральном законе от 26
сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях" (в ред. от 6 июля 2006 г.)*(131) неотъемлемой частью
исторического наследия народов России признаны четыре религии христианство, ислам, буддизм, иудаизм. В целом же в преамбуле данного
Закона декларированы основы межконфессионального равенства и согласия.
Кроме того, законодатель установил обязанность государства защищать
свободу совести и вероисповедания. Запрещены также умышленное
оскорбление религиозных чувств граждан, пропаганда религиозного
превосходства, уничтожение или повреждение имущества религиозных
объединений, насильственное воспрепятствование свободе совести.
Нарушение же действующего законодательства о межнациональном и
межконфессиональном согласии влечет уголовную, административную и
иную юридическую ответственность.
Фиксируя неправомерные действия в данной сфере, гражданский
служащий должен ориентироваться на ст. 29 Конституции РФ,
запрещающую пропаганду или агитацию, возбуждающие социальную,
расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, а также
пропаганду социального, расового, национального, религиозного или
языкового превосходства.
Гражданский служащий в соответствии с п. 13 ч. 1 комментируемой
статьи обязан не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести
ущерб его репутации или авторитету государственного органа, в котором он
проходит службу. Здесь следует иметь в виду, что речь идет о поведении
гражданского служащего как на гражданской службе, так и за ее пределами.
Гражданский служащий не имеет права осуществлять действия, которые
могут нанести ущерб авторитету государства, участвовать в акциях,
нарушающих работу государственных органов.
Пункт 14 ч. 1 комментируемой статьи обязывает гражданских
служащих соблюдать правила публичных выступлений и предоставления
служебной информации. Соблюдение установленных правил публичных
выступлений
предполагает
обязанность
гражданского
служащего
воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в
отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если
это не входит в его должностные (служебные) обязанности; уважительно
относиться к деятельности представителей средств массовой информации по
информированию общества о работе государственного органа, а также
оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в
получении достоверной информации.
В Федеральном законе от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации,
информационных технологиях и о защите информации"*(132) информация
нормативно определяется как сведения (сообщения, данные) независимо от
формы их представления. В числе требований правил предоставления
служебной информации названы государственная и служебная тайна.
Определение сведений, распространение которых запрещено, содержится в
Указе Президента РФ от 24 января 1998 г. N 61 "О перечне сведений,
отнесенных к государственной тайне"*(133).
Разглашение же сведений, составляющих государственную и иную
охраняемую законом тайну, рассматривается в качестве одного из оснований
прекращения государственно-служебных отношений.
Кроме того, условия о неразглашении охраняемой законом тайны
(государственной, служебной и иной), если должностным регламентом
гражданского служащего предусмотрено использование сведений,
составляющих такую тайну, предусматриваются в служебном контракте.
2. Частью 2 комментируемой статьи предусмотрены, что объяснимо,
повышенные требования к гражданским служащим, замещающим должности
гражданской службы категории "руководители".
В силу своего статуса гражданские служащие, замещающие должности
категории "руководители", наделены значительными организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим служащим, они
обязаны принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта
интересов, не допускать принуждения гражданских служащих к участию в
деятельности организаций, если такое действие ставит под сомнение
политическую нейтральность, не исключает возможности какого-либо
влияния на служебную деятельность решений политических партий или
иных общественных объединений.
Кроме того, такие гражданские служащие не должны занимать
выжидательную позицию, неправомерно бездействовать, если есть
достаточные основания предполагать возможные злоупотребления
гражданских служащих (например, возникновение ненадлежащей выгоды и
оснований для привлечения лица к административной или уголовной
ответственности), а устранять причины, предпосылки коррупции и иных
незаконных деяний на ранних стадиях, на уровне дисциплинарной
ответственности.
С другой стороны, гражданский служащий подотчетен своему
непосредственному
руководителю,
вышестоящему
руководителю
исключительно в исполнении служебных обязанностей. Во всех других
отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в Законе.
Этот статус определяет не только содержание административнослужебных отношений, но и представляет собой совокупность прав, свобод,
обязанностей, ограничений, запретов, ответственности гражданских
служащих, установленных данным Законом. Тем самым фиксируется четкий
объем возможностей, что и обеспечивает их самостоятельность и
независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и
обязанностей, установленных законом, гражданский служащий не зависит от
руководителя.
Исходя из логики требований Закона, стоит обратить также внимание
на обязанности руководителя не чинить препятствий в реализации
гражданским служащим своих конституционных прав на участие или
неучастие в деятельности политических партий, других общественных
объединений и религиозных объединений.