ГУБЕРНАТОР ШТАТА: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ

ГУБЕРНАТОР ШТАТА: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ.
ТАРБУЗОВ Валерий Николаевич - доктор исторических наук, заведующий отделом
ИСКРАН; ПОПОВИЧ Алексей Павлович - лаборант-исследователь ИСКРАН. Copyright
(c) 2002.
Следующее за президентом наиболее влиятельное выборное должностное лицо в
Соединенных Штатах - губернатор, осуществляющий исполнительную власть в штате.
Многие политики в США склонны рассматривать пребывание на этом посту как
необходимое условие для того, чтобы стать президентом страны. Не случайно 18 из 43-х
американских президентов до вступления в должность прошли школу губернаторства. В
их числе В. Вильсон, Ф. Рузвельт, Дж. Картер, Р. Рейган, Б. Клинтон, Дж. Буш (1).
Статус американских губернаторов в чем-то сопоставим с положением лидеров
суверенных государств, если иметь в виду такие крупные штаты, как Калифорния, НьюЙорк и Техас, в каждом из которых проживает больше населения, чем в иных зарубежных
странах. В менее крупных штатах при проведении своего курса губернаторы вынуждены
считаться с влиятельными законодательными собраниями, или легислатурами, которые,
как, например, в Нью-Хэмпшире, насчитывают столько же членов, сколько и вся палата
представителей Конгресса США, т.е. 435 человек.
Губернатор играет ведущую роль в разработке и реализации политического курса в
пределах собственного штата. Однако фактическая власть губернаторов различных
штатов неодинакова. В зависимости от круга полномочий они делятся на сильных и
слабых. Сильным считается тот губернатор, который располагает значительными
реальными правами, слабым - тот, чьи функции ограничены законодательным собранием
штата.
Обычно губернатором становится политический деятель, уже приобретший опыт работы в
различных органах власти на уровне штата. Многие губернаторы, как правило, хорошо
знакомы с законодательным процессом, так как прежде, чем занять эту должность, они
являлись членами легислатур штатов. Так, из 225 губернаторов, избранных на свой пост в
1970-1994 годах 43 губернатора (19%) были до этого местными парламентариями (2).
В первые годы существования Соединенных Штатов американцы относились к
губернаторам штатов с недоверием и даже враждебностью. Это объясняется тем, что
после Войны за независимость любое официальное лицо служило напоминанием о
назначаемых Англией (монархом или собственниками колоний) губернаторах,
символизировавших ее власть над колонистами.
Как справедливо отмечает В.В. Согрин, ключевыми фигурами политического управления
в колониях в XVIII веке были губернаторы. В своих руках они сосредоточивали
полномочия, сопоставимые с властью английских монархов до Славной революции 1688
г. Подавляющее большинство губернаторов обладало всей полнотой исполнительной
власти, они отвечали за проведение законов, указов, инструкций, командовали
вооруженными силами, назначали всех чиновников в системе колониального управления.
Более того, губернаторы того времени сохраняли обширные законодательные функции
(обладали правом абсолютного вето в отношении решений колониальных ассамблей,
правом созыва и роспуска законодательных собраний). Наконец, они располагали и всей
полнотой судебной власти (учреждали колониальные суды, назначали судей и
исполнителей судебных решений, даровали помилования и амнистии). "Судя по
количеству сосредоточенных в их руках полномочий, - заключает автор, - губернаторы
казались чем-то вроде абсолютных монархов в пределах своих колоний. Но в
действительности власть их была серьезно ограничена. Прежде всего, это была вторичная
власть: губернаторы назначались из Англии монархом или собственником. Большинство
губернаторов, занимавших посты в XVIII веке, посылались в колонии из Англии (только
20% назначенцев являлись американцами) и возвращались по завершении службы в
метрополию. В среднем срок пребывания губернатора в должности был относительно
коротким - около пяти лет - и мог быть в любой момент прерван решением сверху. В
своей политике губернатор руководствовался в первую очередь королевскими
инструкциями, содержавшими массу предписаний, которые не могли быть нарушены ни
одной ветвью власти, никакими иными институтами и индивидами в Северной Америке"
(3).
Власть губернаторов колониального периода ограничивалась и колониальными
ассамблеями (законодательными собраниями штатов), которые обладали так называемой
"властью кошелька". Они контролировали налоги, бюджет, размер жалованья для всех
должностных лиц (включая самого губернатора).
После окончания в 1783 г. Войны за независимость произошло смещение полномочий:
значительная власть была предоставлена законодательным органам штатов, что
закреплялось их конституциями. Вплоть до середины XX века в США существовала
система "слабый губернатор - сильная легислатура". С течением времени, однако,
ситуация менялась. Как и на федеральном уровне, в штатах происходило значительное
усиление исполнительной власти за счет сокращения прерогатив законодательных
органов. И сегодня в большинстве своем конституции штатов закрепляют систему
"сильный губернатор - слабая легислатура". Что касается круга полномочий губернаторов,
то конституции штатов предусматривают ряд ограничений, которые касаются как сроков
пребывания их в должности, так и методов их избрания.
В течение десятилетий большинство губернаторских постов занимали демократы. С 1994
г. ситуация изменилась: губернаторов-республиканцев становилось больше, чем
губернаторов-демократов. Так, в результате выборов 1998 г. губернаторами стали 31
республиканец, 17 демократов и 2 независимых (Мэн и Миннесота). В 2000 г. победу на
губернаторских выборах в США одержали 29 республиканцев, 19 демократов и 2
независимых, что явно свидетельствует об устойчивой тенденции к "республиканизации"
американского общества в конце XX в. (см. таблицу).
***
Таблица
Партийная принадлежность губернаторов
Материалы доступны в бумажной версии издания
Первые женщины-губернаторы были избраны в 1924 г., четыре года спустя после
принятия XIX поправки к Конституции США, предоставившей женщинам избирательное
право. Ими стали члены Демократической партии Нелли Тейл Росс (Вайоминг) и Мириам
Фергюссон (Техас).
Первым негром на посту губернатора штата стал демократ Л. Дуглас Уилдер
(Вирджиния), занимавший этот пост с 1990 по 1994 г. Первые испаноязычные
губернаторы были избраны в 1974 г Это - Джерри Эподэк в Нью-Мексико и Рауль Кастро
в Аризоне (оба - демократы). Гэри Лок - демократ, китайского происхождения - стал
первым губернатором с азиатскими корнями в штате Вашингтон (1996 г.).
Конституционные полномочия
Порядок избрания губернатора, круг и сроки его полномочий определяются
конституциями штатов. С поправкой на масштабы деятельности властные полномочия
губернатора штата во многом повторяют прерогативы главы Белого дома (кроме таких
внешнеполитических функций, как объявление войны, заключение мира, вступление в
союз с другими государствами). Главной обязанностью губернатора является контроль за
исполнением федеральных и местных законов на территории штата и осуществление
надзора за деятельностью административного аппарата. Направляя в начале каждой
очередной сессии законодательному собранию послание "О положении штата" и
бюджетное послание (подобно тому, как это делает президент США), губернатор во
многом определяет законодательную повестку дня органов власти штата.
Он также одобряет новые законы, пользуется правом вето, готовит проект бюджета штата,
осуществляет общее руководство деятельностью исполнительных органов, обладает
правом созыва чрезвычайных сессий законодательного собрания, правом помилования и
отсрочки приведения приговора в действие (часто по согласованию с органами по
помилованию) в отношении лиц, осужденных за преступления по законам штата,
участвует в системе распределения федеральных средств, является лидером своей партии
в масштабах штата и главнокомандующим формированиями национальной гвардии.
Губернатор может объявлять о введении на территории штата военного положения, при
котором гражданские органы управления подчиняются командованию национальной
гвардии.
Будучи самостоятельным, не подчиняющимся напрямую президенту административным
лицом, губернатор представляет свой штат в отношениях с Белым домом,
правительствами других штатов, в Национальной ассоциации губернаторов, выполняет
другие представительские функции (4). Так, губернаторы более 30 штатов имеют свои
представительства в Вашингтоне, усилия которых концентрируются на борьбе за
увеличение ассигнований штатам, предусмотренных федеральными программами (5)
Право законодательной инициативы. Как и члены законодательного собрания, губернатор
имеет закрепленное в конституциях всех штатов право законодательной инициативы.
Конституционное право и политическая традиция, сложившаяся в США, позволяют ему
составлять и представлять собственную программу действий на рассмотрение
легислатуры. В частности, он может рекомендовать законодателям свою повестку дня и
представлять свой проект бюджета.
В самой общей форме губернатор обозначает свою программу в речи по случаю
вступления в должность. В ней обычно не акцентируется внимание на мелких деталях, а
чаще всего определяются основные направления законодательной деятельности. В
дальнейшем программа губернатора детализируется в посланиях "О положении штата", в
которых в порядке приоритетности излагается суть его законодательных инициатив.
Такой механизм позволяет губернатору наиболее полно представить собственную
программу. Опытный глава исполнительной власти использует послания и как способ
обнародования своей повестки дня, и как средство привлечения внимания
общественности к своей деятельности.
Губернатор также может выдвигать имеющие силу закона предложения, используя право
издания исполнительных актов - правил и распоряжений, касающихся руководства
различными направлениями административной деятельности, проведения конкретных
мероприятий и пр. Это при необходимости позволяет губернаторам проводить
собственную политику в обход законодательного собрания. Например, губернатор
Пенсильвании Ричард Торнбур (1979-1987) долго не мог получить от легислатуры
одобрения законопроекта о приватизации государственных предприятий, торгующих
алкогольной продукцией. Издав исполнительный акт в самые последние дни своего
пребывания на посту, он, таким образом, добился своей цели (6).
В десяти штатах повестка дня легислатуры ограничена, как правило, программой,
вносимой губернатором, в остальных же штатах легислатура сама может вносить
предложения по формированию законодательной повестки дня.
Губернатор имеет право созывать специальные сессии законодательного собрания для
неотложного рассмотрения тех или иных вопросов, что позволяет ускорить принятие
необходимых мер. В 20 штатах специальную сессию легислатуры может созвать только
губернатор. В остальных же - это право предоставлено как губернатору, так и
законодателям. Для принятия такого решения большинство в две трети или три пятых
членов (в зависимости от штата) легислатуры должно проголосовать за открытие
специальной сессии.
Несмотря на большие полномочия, власть губернатора в этой области все же не
абсолютна. Например, в Висконсине только губернатор может созывать специальную
сессию законодательного собрания, за которым закреплено право рассматривать повестку
дня либо сразу, либо отложив ее на неопределенный срок (7).
Право вето. Вторым важным правом губернатора, также непосредственно связанным с
законотворческим процессом, является право отклонения законопроектов, или право вето.
Это прерогатива (которой не наделен лишь губернатор Северной Каролины) служит
наиболее действенным инструментом главы исполнительной власти в отстаивании своих
интересов перед законодательным собранием штата.
В 15 штатах губернаторы обладают правом так называемой "исполнительной поправки",
которое позволяет им после отказа утвердить законопроект вернуть его снова
законодателям с конкретными замечаниями. В четырех штатах (Иллинойсе, Массачусетсе,
Монтане и Нью-Джерси) губернатор наделен правом "условного вето" (8). Используя его,
он может вернуть законопроект в легислатуру со специальными рекомендациями по его
изменению, не внося при этом конкретных поправок.
Если легислатура принимает предложенные изменения или рекомендации и вносит их в
законопроект, губернатор подписывает его, после чего закон вступает в силу. В
противном случае законопроект возвращается в легислатуру, которой требуется
большинство в три пятых голосов (членов обеих палат) для того, чтобы отклонить вето
губернатора и принять закон без его санкции.
В Массачусетсе действует иная, более сложная процедура. В соответствии с конституцией
этого штата, ни один законопроект или резолюция верхней палаты (сената) не становятся
законом и не приобретают силы закона, пока они не переданы для изучения губернатору.
В случае одобрения он ставит под ними свою подпись. Если же у него имеются
возражения, все документы возвращаются вместе с письменным изложением претензий
губернатора на повторное рассмотрение в ту из палат, из которой они исходили.
Законодатели заносят в журнал заседаний представленные замечания и приступают к
повторному рассмотрению законопроекта или резолюции.
Но если и после повторного захода законопроект или резолюция не принимаются
большинством в две трети голосов в одной из палат, они, вместе с возражениями
губернатора, передаются в другую палату, где также должны быть повторно рассмотрены.
Будучи одобренными большинством в две трети голосов присутствующих членов, они
обретают силу закона (9).
Право вето на законопроекты - средство, которым с различной частотой пользуются
практически все главы исполнительной власти. Так, губернатор штата Нью-Йорк
республиканец Нельсон Рокфеллер (1959-1973) довольно часто прибегал к нему, налагая
вето почти на треть всех законопроектов, одобренных легислатурой в 1965-1971 гг.
Губернатор Аризоны демократ Брюс Бэббит за девять лет своего пребывания на посту
(1978-1987) наложил вето на 114 законопроектов, создав таким образом серьезный
противовес мерам, одобренным легислатурой штата.
Наибольшая частота использования губернаторами права вето приходится на 1987 г. Так,
губернатор Иллинойса республиканец Джеймс Томпсон отклонял каждый третий
законопроект, представленный ему легислатурой, в которой преобладали демократы, а
губернатор Калифорнии Джордж Дюкмейн - каждый десятый (10). И все же, как
свидетельствует опыт законотворчества, губернаторы не злоупотребляют своим правом
вето. Например, из принятых законодательными собраниями 50 штатов в 1983-1985 гг.
69139 законопроектов губернаторы наложили запрет всего на 3266 (что составляет менее
5% от их общего числа). Причем 40% вето приходилось на долю всего трех штатов Калифорнии, Иллинойса и Нью-Йорка (11).
Налагая вето, губернатор использует фактически свою последнюю возможность повлиять
на законодателей, которые, как правило, с трудом преодолевают вето. Связано это в
основном с проблемой обеспечения необходимого большинства голосов - в одних штатах
для того, чтобы обойти вето губернатора, требуется большинство в три пятых голосов в
обеих палатах, в других штатах - две трети.
В штатах с традиционной двухпартийной системой, когда члены партии, к которой
принадлежит губернатор, обычно склонны его поддерживать, такое большинство голосов
набрать сложно и потому преодолеть вето губернатора зачастую не удается. Если в
каждой палате заседает треть сторонников губернатора, отвергнуть губернаторское вето
практически невозможно. Тем не менее, за последние десятилетия число случаев, когда
легислатура преодолевала вето губернатора, увеличилось. Так, губернатор Массачусетса
Майкл Дукакис (1975-1979) наложил вето на 35 законопроектов, 24 из которых были в
дальнейшем, тем не менее, приняты легислатурой. В одном только 1987 г. губернатор
Иллинойса Томпсон наложил вето на 254 законопроекта, из которых 29 все же стали
законами (12).
Большинство губернаторов штатов уже давно обладают такими полномочиями, которыми
президент страны был наделен совсем недавно и то временно (о чем будет сказано далее).
В отличие от Основного закона США, конституции большинства штатов
предусматривают, чтобы губернаторы утверждали сбалансированный бюджет,
предоставляя им тем самым право так называемого постатейного вето на законопроекты
по ассигнованиям. В соответствии с этим глава исполнительной власти может наложить
вето не на весь законопроект, а на ассигнования по одной или нескольким статьям (13).
Так, конституцией Иллинойса предусмотрено правило, в соответствии с которым
губернатор имеет право сократить размеры ассигнований либо наложить вето на
отдельные статьи представленного финансового законопроекта. Причем не отклоненная
им часть законопроекта становится законом. Статьи же законопроекта, подпавшие под
вето, возвращаются в ту из палат, которая его представила. Они становятся законом при
повторном их одобрении "в порядке, предусмотренном для преодоления вето на
законопроект в целом".
Такая же процедура происходит со статьями законопроекта, по которым предложено
сокращение ассигнований: они возвращаются в соответствующую палату, и для
восстановления их прежнего размера необходимо повторное одобрение большинством
голосов членов каждой из палат. В случае если легислатура не одобрит их повторно,
вышеозначенные статьи вступают в силу с сокращенным размером ассигнований (14).
Президент Рейган, чья "экономика предложения" привела в 1980-е годы к рекордным
дефицитам федерального бюджета, неоднократно призывал к принятию поправки о
сбалансированном бюджете в масштабах всей страны, так же как и республиканцы в
своем "Контракте с Америкой" в 1994 г. Однако это предложение не набрало требуемых
двух третей голосов в конгрессе.
Постатейное вето давало президенту право на отказ утверждать отдельные пункты
финансовых резолюций, без наложения вето на весь законопроект. Президент Рейган был
лишен такого права конгрессом, в котором в 1980-е годы преобладали демократы. Но
республиканский конгресс 1990-х годов вернул это право, правда, ненадолго: в 1998 г.
Верховный суд США признал президентское постатейное вето неконституционным.
Сегодня лишь в восьми штатах (Индиана, Мэн, Мэриленд, Нью-Хэмпшир, Невада, РодАйленд, Вермонт и Северная Каролина) губернаторы лишены права постатейного вето.
Легислатуре так же сложно отвергнуть постатейное вето, как и обычное. Например,
губернатор Висконсина Томми Томпсон с 1987 по 1989 г. наложил 280 постатейных вето
на законопроекты об ассигнованиях, ни одно из которых не было в последующем
отклонено законодателями (15).
Многие американские политологи отмечают: чем чаще губернатор налагает вето, тем
явственнее это свидетельствует о кризисе его отношений с легислатурой. Опытные
губернаторы стараются не прибегать к этому и поступают гибко: они пытаются убедить
законодателей принять или отклонить тот или иной законопроект. Так, губернатор Айовы
Роберт Рэй (1969-1983), используя методы убеждения, высказывал свою точку зрения по
тем или иным законопроектам на самых ранних стадиях их рассмотрения, находя, таким
образом, общий язык с легислатурой. Губернаторы довольно часто прибегают к подобным
шагам, надеясь, что их мнение будет услышано, а законопроект изменен.
Право назначения должностных лиц. В своей деятельности губернатор опирается на
разветвленный аппарат должностных лиц штата, помощников и экспертов. В некоторых
штатах губернатор избирается в тандеме с вице-губернатором (лейтенант-губернатором),
подобно тому, как избираются президент и вице-президент в масштабах страны (16). В
1994 г. так проводились выборы в пяти штатах. В остальных же 45 штатах губернатор и
вице-губернатор избираются в составе команды других выборных лиц, таких как
генеральный атторней (прокурор), государственный секретарь, казначей штата,
уполномоченный по делам просвещения и другие высшие должностные лица. Таким
образом, если президент США назначает членов своего кабинета, то губернатор, как
правило, имеет дело с руководителями исполнительных органов (департаментов штата),
которые избираются вместе с ним.
Но, тем не менее, часть чиновников все же назначается. Однако, в отличие от федеральной
системы государственного управления, в соответствии с которой большинство кандидатур
президента требует утверждения в сенате, многие назначения на уровне штата
совершаются легислатурами или официальными лицами, и только потом утверждаются
губернаторами.
От того, сколько должностных лиц имеет право назначить губернатор, во многом зависит
его влияние на весь законотворческий процесс. В большинстве случаев глава
исполнительной власти волен назначать членов кабинета, глав большинства
департаментов, членов комиссий и совещательных органов (как правило, до 400
должностных лиц в штате).
Порядок назначений определяется конституциями штатов. Так, в соответствии с
конституцией Иллинойса, губернатор по совету и с согласия сената назначает тех
должностных лиц, в отношении которых не установлен иной порядок избрания. Если в
период между сессиями должность, на которую губернатор делает назначение, становится
вакантной, производится временное назначение - до ближайшего заседания сената, на
котором кандидатура представляется в установленном порядке.
Губернатор может отстранить от должности назначенное им лицо за некомпетентность,
пренебрежение к своим обязанностям либо за злоупотребления, допущенные при
исполнении служебного долга. Однако это вовсе не означает, что исполнительный глава
обладает всей полнотой власти назначения должностных лиц в своем штате. Эти
полномочия губернаторов ограничиваются тем, что во многих штатах целый ряд
должностных лиц, как уже отмечалось, избирается самим населением. Именно это и
делает их независимыми во взаимоотношениях с губернатором, который не может
сместить их с занимаемых постов. Избранные населением должностные лица могут быть
как демократами, так и республиканцами, вне зависимости от того, к какой партии
принадлежит сам губернатор.
Власть губернатора ограничивается и по существу автономным положением большинства
исполнительных органов штата. Во главе некоторых наиболее важных департаментов
стоят избираемые населением руководители или советы. Так, например, обстоит дело в
сфере образования. В 16 штатах руководитель департамента образования избирается, в 49
- орган образования подчиняется совету по образованию, который разрабатывает
политику штата в своей сфере (17). Наличие совета по образованию во многом дает
гарантию от каждодневного вмешательства губернатора. Конечно, он оказывает
существенное влияние на систему образования в штате, определяя размеры бюджетных
средств, направляемых в эту область. Но он не может вмешиваться ни в подбор
педагогических кадров, ни в разработку учебных планов, ни в организацию самого
учебного процесса. Добиваясь поддержки проводимых ими мероприятий, губернаторы
активно работают с общественностью: регулярно выступают перед различными
организациями и группами, проводят пресс-конференции, участвуют в дебатах, дают
интервью.
Размер заработной платы губернаторов в различных штатах неодинаков. Хотя он и не
устанавливается конституциями штатов, в них все же определены основные принципы, из
которых следует исходить при назначении губернаторского жалованья. Так, в
конституции штата Массачусетс зафиксировано:
"Поскольку государственные интересы требуют, чтобы члены Генерального собрания
(легислатуры) не оказывали недопустимого влияния на губернатора посредством
установления его жалованья, чтобы он был независим в своих действиях во благо
Республики (штата. - Авт.), чтобы он не был вынужден заниматься своими финансовыми
делами и мог все силы отдавать во благо Республики и поддерживать ее достоинство в
качестве высшего представителя ее власти, необходимо, чтобы он имел соответствующее
жалованье, точные размеры которого должны определяться в законах постоянного
действия; и одним из первых актов по вступлении конституции в силу должен стать закон,
устанавливающий такое жалованье" (18).
Начиная с 1970-х годов (когда размер жалованья доходил до 50 тыс. долл.)
прослеживается явная тенденция повышения заработной платы губернатора: самая
высокая зарплата - у губернатора штата Нью-Йорк (130 тыс. долл. в год), самая низкая - у
губернатора Монтаны (58130 долл.). Губернатор наиболее населенного штата США Калифорнии (33, 9 млн. человек) получает 120 тыс. долл. в год. В самом маленьком штате
США Вайоминге (494 тыс. человек) годовая зарплата губернатора составляет 95 тыс.
долл. (19) В дополнение к жалованью главе исполнительной власти обычно также
предоставляется на срок пребывания в должности дом и автомобиль.
Лидер партии
Традиционно губернатор является лидером партии в своем штате. Еще несколько
десятилетий назад большинство губернаторов контролировали деятельность своей партии
на вверенной им территории. Н. Рокфеллеру, например, вскоре после избрания на высокий
пост, удалось консолидировать Республиканскую партию штата Нью-Йорк. Опираясь на
сильную и сплоченную партийную фракцию в законодательном собрании, губернатору
довольно легко проводить в жизнь свою политику.
Однако в настоящее время партийная принадлежность губернатора уже не играет той
роли, какая ей отводилась несколько десятилетий назад. Его функции лидера партии в
штате порою сведены на нет. Так, в Айове республиканец Роберт Рэй, выдвинутый в 1969
г. кандидатом на пост исполнительного главы штата, после избрания на эту должность не
стал лидером республиканцев.
Это объясняется тем, что в своей деятельности губернаторы опираются не только на свою
партию. Они все меньше внимания уделяют партийной работе, уже не рассматривая ее в
качестве необходимого условия удачного правления. По результатам опроса,
проведенного в 1978-1979 гг., ни один из бывших губернаторов не назвал партийную
деятельность в качестве непременного властного атрибута в штате (20). Сегодня
губернаторы все больше отдаляются от партии, становясь прагматичнее, чем их
предшественники.
Но все же партийная принадлежность не утратила определенной роли и по-прежнему
служит опорой многим губернаторам. Законодатели в штатах, как правило, склонны
поддерживать главу исполнительной власти, принадлежащего к их собственной партии.
Причем законодатели-однопартийцы губернатора зачастую выполняют роль проводников
его политики в легислатуре. Это вызвано тем, что законопроекты, которые губернатору
хотелось бы принять, представляются на рассмотрение в законодательное собрание
членами его партии, так как в соответствии с принципом разделения властей сам он не
может их вносить.
Партийная принадлежность губернатора играет важную роль в тех штатах, где позиции
партий примерно равны. Там же, где доминирует одна партия (а в большинстве штатов
именно такая ситуация), этот фактор играет меньшую роль. Не встречая серьезного
противодействия со стороны оппозиционной партии, члены партии губернатора имеют
меньше стимулов для сплочения вокруг него.
Тем не менее, будучи избранным, глава исполнительной власти фактически становится
самой заметной политической фигурой и лидером собственной партии в штате.
Сроки полномочий
С 1789 г. в четырех штатах Новой Англии (Коннектикуте, Массачусетсе, Нью-Хэмпшире,
Род-Айленде), с 1791 г. - в Вермонте, с 1820 г. - в Мэне выборы губернаторов
проводились ежегодно. В некоторых среднеатлантических штатах сроки губернаторских
полномочий были длиннее; в Нью-Йорке и Пенсильвании, например, - три года (хотя в
Нью-Джерси - один год). В приграничных и южных штатах страны сложилась иная
практика. В Мэриленде и Северной Каролине губернаторы избирались ежегодно, в
Южной Каролине -раз в два года, Делавэре, Вирджинии и Джорджии - раз в три года. Но
ни в одном из этих штатов не существовало тогда четырехлетнего срока губернаторских
полномочий.
С течением времени сроки пребывания губернаторов в своей должности изменились. В
штате Нью-Йорк, например, сроки менялись 4 раза. Так, с 1777 г. губернатор этого штата
избирался на три года, с 1820 г. - на два года, с 1876 г. - снова на три года, с 1894 г. - на
два года, и только с 1938 г. срок пребывания нью-йоркского губернатора в должности
составил четыре года. В Мэриленде срок пребывания губернатора в должности также
неоднократно менялся. В 1776 г. он составлял один год, с 1838 г. - три, с 1851 г. - четыре
года. С 1851 до 1923 г. регулярные выборы губернаторов проводились в этом штате
каждый второй нечетный год. Тогда губернатор штата мог быть избран только на один
трехлетний срок. С 1926 г. губернатор Мэриленда выбирается каждые четыре года.
Тенденция к увеличению сроков пребывания губернаторов в должности ясно
прослеживается в XX веке. В 1900 г. в 22 штатах США (из 45) губернаторы избирались на
два года, в одном (Нью-Джерси) - на три года, а Род-Айленд и Массачусетс оставались
единственными штатами с однолетним губернаторским сроком. В остальных же 20
штатах главы исполнительной власти выбирались тогда на четыре года.
В 1998 г. уже в 48 штатах страны губернаторы избирались на четыре года. Последними за
переход к четырехлетнему сроку (начиная с 1986 г.) проголосовали избиратели Арканзаса
в 1984 г. и избиратели Род-Айленда в 1994 г. Только в двух штатах губернаторы сегодня
избираются на два года - в Нью-Хэмпшире и Вермонте (21).
Наряду с увеличением сроков пребывания губернаторов на своих постах развивалась и
другая тенденция - проведение губернаторских выборов не в год президентских, а между
ними. Такой порядок снижал вероятность того, что президентская кампания как-то
повлияет на итоги выборов в штатах.
За исключением Северной Дакоты, в каждом штате, который перешел в XX веке на
четырехлетний срок губернаторских полномочий, выборы губернатора стали проводиться
в промежутках между президентскими кампаниями. Сегодня только в девяти штатах
США (Делавэр, Индиана, Миссури, Монтана, Северная Каролина, Северная Дакота, Юта,
Вашингтон, Западная Вирджиния) они проводятся в год президентских выборов.
Поскольку в Нью-Хэмпшире и Вермонте до сих пор придерживаются двухлетнего срока
губернаторских полномочий, выборы губернатора в этих штатах приходятся как на год
выборов президента, так и на год промежуточных выборов в конгресс. В четырех штатах
США (Луизиана, Миссисипи, Нью-Джерси, Вирджиния) губернаторы выбираются в
нечетные годы. Выборы губернатора в большинстве штатов проводятся в первый вторник
после первого понедельника ноября.
Ограничения на повторные сроки пребывания в должности. Известно, что в соответствии
с XXII поправкой к Конституции США, принятой в 1951 г., максимальный период
пребывания президента страны на своем посту составляет два четырехлетних срока (в
отношении же членов конгресса подобных ограничений не существует) (22). Власть
губернатора штата также ограничивается количеством повторных сроков пребывания в
должности. В первые годы существования Соединенных Штатов такие правила имели
место, по крайней мере, в трех штатах. Например, губернатор Мэриленда мог избираться
на три срока (каждый по одному году) подряд, после чего он должен был уйти в отставку
хотя бы на год, прежде чем вновь претендовать на этот пост. В Пенсильвании
губернаторы выбирались на три срока (каждый по три года) подряд, потом требовалась
отставка как минимум на один срок. В Нью-Джерси по конституции штата 1844 г.
губернатор мог исполнять свои обязанности лишь один трехлетний срок. Повторно он мог
избираться только после отставки и перерыва на один срок.
В 1998 г. большинство штатов (37) приняло ограничения на число сроков повторного
пребывания в должности губернатора. Только в Вирджинии губернатор избирается на
один срок. В Юте установлен предел в три срока. В 35 штатах страны возможно
повторное переизбрание губернатора, но только на один срок. Для того чтобы один и тот
же человек мог быть избран в третий раз, требуется интервал хотя бы в один срок. В пяти
штатах - Арканзасе, Делавэре, Миссисипи, Миссури и Огайо - установлен предел
пребывания на посту в два срока, после чего бывший губернатор уже не имеет права
баллотироваться на этот пост. В остальных 13 штатах США пределы на сроки пребывания
губернаторов в должности отсутствуют.
Таким образом, в подавляющем большинстве штатов США губернаторы не могут
переизбираться после одного или двух сроков (подряд) пребывания на своем посту. На
протяжении десятилетий во всех штатах вместо однолетнего или двухлетнего срока
вводился четырехлетний срок губернаторства, что способствовало установлению большей
политической стабильности как в отдельных штатах, так и в масштабах всей страны.
Методы избрания
Власть губернаторов ограничивается не только сроком пребывания в должности, но и
методом их избрания. В 1789 г. прямым голосованием избирались губернаторы пяти
штатов Новой Англии. В остальных же восьми штатах (из первоначальных тринадцати)
они избирались законодателями, что значительно усиливало влияние последних.
Но некоторые факторы (тенденции к проведению прямых выборов, растущее доверие к
самой должности губернатора, требование более сильного и независимого главы
исполнительной власти в штате) способствовали постепенному переходу к прямому
голосованию во всех штатах США. К 60-м годам XIX века оно стало проводиться в
восьми штатах Новой Англии. Первой была Пенсильвания (1790 г.), затем Делавэр (1792
г.), Джорджия (1824 г.), Северная Каролина (1835 г.), Мэриленд (1838 г.), Нью-Джерси
(1844 г.), Вирджиния (1851 г.). В Южной Каролине переход к прямому голосованию
произошел уже после окончания Гражданской войны, в 1865 г. (23)
Таким образом, почти все штаты, вступившие в Союз после образования США в составе
13 штатов, сделали свой выбор в пользу прямых выборов губернатора. Исключением
оказалась лишь Луизиана, которая от своего вступления в Союз в 1812 г. до изменения
конституции штата в 1845 г. имела уникальную систему избрания губернатора. Сначала
там проводилось прямое голосование, после которого легислатура штата выбирала
губернатора из двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов избирателей.
На Юге развивались иные тенденции. Из-за доминирования Демократической партии в
этом регионе страны в течение многих лет после Гражданской войны первичные
федеральные выборы для южных демократов представлялись более важными, чем выборы
губернаторов и других официальных лиц.
Хотя так называемый "твердый Юг" в последние десятилетия XX века становился
"двухпартийным" регионом, при избрании губернаторов там сохранялись некоторые
пережитки. Луизиана, например, стала проводить прямые выборы губернатора каждый
четвертый нечетный год, в которых принимают участие кандидаты всех партий.
Победителем при этом оказывается тот, кто получает большинство. Если ни один из
претендентов не набирает 50% голосов, выборы проводятся между двумя финалистами,
набравшими наибольшее число голосов избирателей.
Избрание абсолютным большинством голосов. Особенность избрания состоит в том, что
победившим считается тот кандидат, который получает абсолютное большинство голосов
избирателей штата (две трети). Это требование, почти не имеющее применения в
современной американской политической практике на федеральном уровне (и уходящее
из российской политической жизни), сохранилось в США в штатах. В противном случае
вопрос об избрании губернатора решается либо в легислатуре штата, либо путем
повторных выборов, в которых участвуют кандидаты, набравшие относительное
большинство голосов в первом туре (50% плюс один голос).
Практика избрания абсолютным большинством голосов использовалась главным образом
в XIX веке в штатах Новой Англии, что было закреплено в конституциях всех шести
штатов этого региона, а также в конституции штата Джорджия. Штаты Нью-Хэмпшир,
Вермонт, Массачусетс, Коннектикут следовали ей еще в XVIII веке, когда вошли в состав
Союза (1789-1791 гг.). В Род-Айленде данное правило установилось в 1842 г. В Мэне его
начали придерживаться после того, как этот штат, отделившись от Массачусетса в 1820 г.,
стал самостоятельным. В Джорджии такой порядок установился в 1825 г., когда в
конституцию штата было внесено положение об избрании губернатора не легислатурой, а
прямым голосованием (24). Это было направлено против существовавшей в первые годы
после образования США практики, при которой победу мог одержать кандидат,
набравший относительное (а не абсолютное) большинство голосов избирателей.
Почти во всех штатах Новой Англии положение об избрании губернатора абсолютным
большинством голосовавших стало составной частью их первых конституций, принятых в
1780-е годы, накануне формирования двухпартийной системы в стране. Возникновение
двух крупных политических партий в США значительно сузило перспективы
многочисленных кандидатов на губернаторское кресло. Впрочем, иногда сильные третьи
партии или кризисы партийной системы в целом приводили к перенесению выборов в
легислатуры штатов.
Штат Вермонт, например, придерживается принципа избрания главы исполнительной
власти абсолютным большинством голосов, легислатура этого штата не выбирала
губернатора с 1912 г. В конституции штата Миссисипи 1890 г. закреплено положение об
избрании губернатора абсолютным большинством голосов, однако оно никогда не
использовалось, так как победитель всегда получал такое большинство сразу (до 1987 г.
это всегда был демократ, а в 1991 и 1995 гг. - республиканец).
В штате Джорджия также придерживаются принципа избрания губернатора абсолютным
большинством голосов, но вместо перенесения выборов в легислатуру (в случае
невозможности подвести итог) предусмотрены повторные выборы между двумя
кандидатами, набравшими наибольшее число голосов, через три недели после первого
тура. Хотя конституция Джорджии содержит требование об избрании губернатора
большинством голосов с 1825 г., эта практика не применялась до XX века. В 1966 г. ни
один из двух кандидатов на губернаторский пост не получил абсолютного большинства
голосов, после чего законодательное собрание избрало губернатором демократа Лестера
Мэддокса. Вокруг этого события было много споров, но именно этот опыт привел к
изменению порядка избрания губернатора: от выборов легислатурой к повторным прямым
выборам между двумя кандидатами (второму туру).
Ранее, в 1946 г., легислатура Джорджии в чрезвычайных обстоятельствах пыталась
избрать губернатора относительным большинством. Избранный в тот год губернатором
демократ Юджин Толмедж умер вскоре после своей победы. Легислатура решила выбрать
губернатором его сына Германа. Но вице-губернатор Мэлвин Томпсон оспорил действия
законодателей штата. Тогда Толмедж-сын вселился в губернаторский дом самовольно и
занимал его в течение 67 дней, после чего был отстранен от должности по решению
Верховного суда Джорджии, который признал недействительным решение легислатуры.
Проведение предвыборной кампании за губернаторское кресло - крайне дорогостоящее
дело. В 1990 г. средняя стоимость губернаторских выборов (данные по 36 штатам)
составила 10, 6 млн. долл. На выборы, например, губернатора Калифорнии в 1990 г. было
израсходовано 58, 8 млн. долл., Техаса - 55, 9 млн. долл. В 23 штатах США применяется
правило так называемого "общественного финансирования" выборов губернатора; в 32
штатах действуют ограничения на индивидуальные взносы в предвыборные фонды, а в 44
штатах -ограничения на взносы корпораций (25).
Отстранение от должности
Ограничение сроков пребывания губернаторов в должности в большинстве штатов
гарантирует их постоянную сменяемость. Выборы каждые четыре года также дают
возможность избирателям заменять непопулярных губернаторов. Кроме того,
губернаторы, обвиненные в неэтичном поведении, правонарушениях или преступлениях
могут отстраняться от должности, но не президентом страны, а посредством либо
специально разработанной процедуры импичмента, либо процедуры отзыва.
Отзыв губернатора, который требует особой процедуры (в случае если достаточное число
избирателей выступает за отстранение этого высшего официального лица штата),
использовался только однажды, хотя сама эта процедура закреплена конституциями 12
штатов. Так, в 1921 г. избиратели Северной Дакоты отстранили губернаторареспубликанца Линна Фрейзера после того, как тот отбыл треть своего двухлетнего срока.
Он был отстранен вместе с двумя другими членами правительства штата. В следующем
году Фрейзер, правда, был избран в сенат США, где и пробыл до 1941 г.
Импичмент губернатора проводится легислатурой штата, подобно тому, как происходит
импичмент высших должностных лиц на федеральном уровне. В этом случае нижняя
палата законодательного собрания штата выносит обвинение, а сенат - оправдательный
или обвинительный приговор. В случае обвинения следует отстранение от должности.
Причем приговор по суду импичмента не должен предусматривать иные наказания
помимо отстранения от должности и лишения права занимать какие-либо ответственные
посты в штате.
Должностное лицо, привлеченное к суду импичмента, независимо от того, осуждено оно
или оправдано, "может быть в соответствии с законом также привлечено к
ответственности и подвергнуто наказанию по приговору суда" (26).
В XX веке процедура импичмента применялась в США 5 раз. Последний -в отношении
губернатора Аризоны республиканца И. Мэхема. Он был подвергнут такой процедуре в
январе 1988 г., признан виновным в препятствии расследованию и нецелевом
использовании бюджетных средств штата (27).
Некоторые губернаторы вынуждены были уйти в отставку после обвинений судов, не
дожидаясь импичмента. Так, губернатор Мэриленда демократ Мэрвин Мандел был
обвинен в 1977 г. и заключен после этого в тюрьму. Губернатора Алабамы республиканца
Гая Ханта отстранили от должности в 1993 г. после обвинения в использовании средств,
предназначенных на собственную инаугурацию, в личных целях. Вице-губернатор Джим
Гай Такер, сменивший Б. Клинтона на посту губернатора Арканзаса, ушел в отставку в
1996 г. после обвинения в соучастии в скандале "уайтуотер". В сентябре 1997 г.
губернатор Аризоны республиканец Дж.Ф. Саймингтон ушел в отставку после
выдвинутых в отношении него обвинений во лжи (дело о займах, полученных им на
операции с недвижимостью).
В случае вакансии должности губернатора функции по исполнению его обязанностей
возлагаются на вице-губернатора. Если пост губернатора освобождается вследствие его
смерти, осуждения по импичменту, несоответствия требованиям, предъявляемым к
кандидатам на должность, отставки либо по иным причинам, исключающим возможность
исполнения обязанностей, то на оставшийся срок он замещается тем должностным лицом,
которое в ряду преемственности занимает следующее место (вице-губернатор, избранные
на выборах генеральный атторней, секретарь штата). К этому должностному лицу и
переходят на время вакансии все права и власть, которыми по конституции штата наделен
губернатор.
Таким образом, за десятилетия в Соединенных Штатах сформировался целый ряд правил,
урезывающих власть губернаторов: фиксированные сроки полномочий, ограничение на
повторные сроки пребывания в должности, метод прямых выборов, избрание абсолютным
большинством голосов, отстранение от должности через процедуру отзыва или
импичмента. Однако несмотря на это, многие политические и государственные деятели
США рассматривают должность губернатора как вершину своей карьеры, которая при
благоприятном стечении обстоятельств может привести их в Белый дом.
1 State Government. Congressional Quarterly's Guide to Current Issues & Activities. 1994-1995.
Wash., 1994, pp. 107-108.
2 Moore J. Elections A to Z. Wash., 1999, pp. 168.
3 Согрин В.В. Политическая история США. М" 2001, с-20-21.
4 Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник. М.1988,
С.78-79.
5 Органы власти штатов и местные органы управления в США. Под ред. В.М. Шамберга.
М., 1990, с.38.
6 Rosentha I A. Governors & Legislatures Contending Powers. Wash., 1990, p.7.
7 Ibid., p.8.
8 Ibid., р.9.
9 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993, с.56-57.
10 Rosenthal A. Op. cit., р.9.
11Органы власти штатов и местные органы управления в США, с.40.
12 Rosenthal А. Op. cit., р. 10.
13 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты, с. 107- 109.
14 Там же, с.. 108.
15 Rosenthal А. Ор. cit., р. 10.
16 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты, с. 65.
17 Органы власти штатов и местные органы управления в США, с. 41.
18 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты, с.64.
19 Moore J. Ор. cit., р. 170.
20 Rosenthal А. Ор. cit., p.l9.
21 Moore J. Ор. cit., р.172.
22 Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты, с, 47.
23 Moore J. Ор. cit., р. 172.
24 Ibid., р. 175.
25 Ibid., р. 170.
26 См.: Соединенные штаты Америки. Конституция и законодательные акты, с. 109- 110.
27 Rosenthal A. Op. cit., p. 39; Moore J. Op. cit., p. 175.
В.Н. ГАРБУЗОВ, А.П. ПОПОВИЧ * ГУБЕРНАТОР ШТАТА: СТАТУС И
ПОЛНОМОЧИЯ. // США, Канада - экономика, политика, культура (Москва).30.07.2002.- 007.- C.55-70