К ВОПРОСУ СОЗДАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОГО

К ВОПРОСУ СОЗДАНИЯ ЕДИНОГО ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОГО
ПРОСТРАНСТВА СТРАН - ЧЛЕНОВ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА
В УСЛОВИЯХ ВСТУПЛЕНИЯ В ВТО
Н.Е. СИМОНОВ, А.А. УФРУТОВ
Симонов Н.Е., профессор РТА.
Уфрутов А.А., первый заместитель начальника ГУБК ФТС России.
Вынесенная в заголовок статьи проблема, несмотря на свою актуальность, в
настоящее время в теоретическом и практическом плане пока мало исследована. Мировой
финансово-экономический кризис существенно повлиял на сложившийся порядок
международных экономических отношений, привел к пересмотру и изменению
традиционных подходов государств к определению содержания и направлений
интеграционных процессов. Новые тенденции векторной кооперации государств с
различными геополитическими и экономическими интересами в условиях кризисного
развития ускорили формирование особых международных политико-экономических
союзов и объединений, привели к заключению взаимовыгодных стратегических и
тактических соглашений.
За 18-летний период независимого развития стран - членов СНГ в условиях
конфликта интересов новых политических сил, конкурентной борьбы, кризисного
развития в них произошло постепенное осмысление своих жизненно важных интересов.
На смену курса, ориентированного на исключительную национальную и политическую
независимость от бывшего СССР и, по инерции, России, пришло понимание
необходимости интеграции усилий в целях создания защиты национальных
производителей и рынков, ускорения товарооборота, увеличения притока иностранных
инвестиций. Импульсом, ускоряющим принятие важных политических объединительных
решений, стали негативные последствия мирового финансово-экономического кризиса, а
их результатом - создание Таможенного союза (далее - ТС).
Анализ новейшей истории показывает, что именно создание Таможенного союза
позволило группе европейских стран после Второй мировой войны в короткие сроки не
только восстановить экономику, финансы и выйти из кризиса, но и создать благоприятные
условия для ускоренного роста ВВП, качественного повышения уровня жизни населения
этих государств. В конечном итоге были созданы условия для достижения высшей
степени политико-экономической интеграции европейских стран - создания Европейского
союза (ЕС).
Именно по такому пути решили пойти страны - члены СНГ (Белоруссия, Россия и
Казахстан), объявившие на 6-м заседании ТС, "что между ними нет никаких
принципиальных разногласий, которые бы помешали окончательно его оформить 1 января
2010 года" <1>. Более того, в рамках указанного саммита достигнута договоренность о
создании единой таможенной территории, а также о принципиальном изменении
политики вступления этих государств во Всемирную торговую организацию (ВТО).
Указанная договоренность означает, что все дальнейшие переговоры с ВТО будут вестись
параллельно странами - членами ТС об одновременном вступлении их в эту организацию
на единых принципах с учетом большого опыта России.
--------------------------------
<1> Таможня на троих // Российская газета. 2009. 16 июня.
В числе приоритетных направлений развития Союза разработка и утверждение в
2009 г. союзного Таможенного кодекса и последующее внесение изменений в таможенное
законодательство трех стран, определение порядка зачисления и распределения
таможенных пошлин, создание особой системы мер тарифного и нетарифного
регулирования, специальных правоохранительных мер по борьбе с таможенными
правонарушениями и преступлениями.
Обязательным условием создания и успешного функционирования ТС является
образование единого таможенного, законодательного и правоохранительного
пространства на территории государств - членов Союза. Это сложная и длительная по
времени задача, решение которой позволит членам ТС проводить единую
скоординированную таможенную политику, осуществлять правовое регулирование на
пространстве трех государств, осуществлять защиту своих экономических интересов и
обеспечивать
экономическую
безопасность,
успешно
противодействовать
транснациональной организованной преступности.
Как известно, к созданию Таможенного союза Россия, Белоруссия и Казахстан шли
долгим и непростым путем. После распада СССР страны - члены СНГ вступили в
затяжную полосу системного кризиса, обусловленного революционной сменой
общественно-экономической формации и позиционирования себя в качестве
самостоятельных субъектов международного права. В этот период создание и становление
таможенных служб стран - членов СНГ проходили в условиях сложной и напряженной
оперативной обстановки. Противоречивый процесс формирования национальной
государственности, негативные последствия политического и социально-экономического
кризисов, развала советской правоохранительной и судебной системы преступный мир
максимально использовал в своих противоправных интересах.
В условиях стремительного роста преступности четко обозначилась одна из главных
внутренних угроз экономической безопасности стран - членов СНГ - сращивание
криминальных структур с банками, организациями и учреждениями различных форм
собственности, а также с представителями высших и местных органов государственной
власти и управления, в том числе правоохранительными. Организованные преступные
группы (ОПГ) активно способствовали развалу и последующему переделу
промышленного и сельскохозяйственного производства, рынков сбыта, пытались взять
под контроль экспорт сырьевых ресурсов и вооружений, импорт продовольствия,
подакцизных товаров. Значительный ущерб был нанесен в финансово-экономической
сфере: в зарубежные банки и офшорные зоны были незаконно выведены, по оценкам
экспертов, сотни миллиардов долларов США. Ажиотажное, практически мало
управляемое развитие внешнеэкономических связей в условиях неразвитости
таможенного и налогового законодательства стран - членов СНГ привело в 90-х годах к
формированию полукриминальной коммерческой околотаможенной инфраструктуры и
рынка таможенных, логистических и транспортных услуг, созданию разветвленных
международных и внутренних контрабандных каналов.
К 2001 - 2005 гг. России, Белоруссии и Казахстану в основном удалось справиться со
сложившейся ситуацией: были приняты основы таможенного законодательства, созданы
механизмы правового и организационного обеспечения таможенного дела. Существенно
возросли таможенные платежи, направляемые в доходную часть бюджета этих стран.
Достигнут определенный прогресс в борьбе правоохранительных органов с таможенными
преступлениями.
Так, например, в Российской Федерации начало активному процессу интеграции РФ
в мировое экономическое хозяйство положили глубокие качественные изменения во
внешней и внутренней политике страны в начале XX в. В целом они оказали
положительное влияние на мировое сообщество, упрочили доверие ведущих зарубежных
государств и международных институтов к политическому курсу, проводимому Россией.
Наиболее значимыми макропоказателями развития Российского государства в этот
период стали: выход из перманентного кризиса и стабилизация политико-экономической
ситуации, рост ВВП и приток иностранных инвестиций, создание крупных
золотовалютных резервов и стабилизационного фонда, снижение уровня инфляции,
досрочное погашение основных внешних долгов, укрепление национальной денежной
единицы.
Последовательное присоединение России к общепризнанным базисным
международным конвенциям, коренная реорганизация таможенной системы страны, в том
числе модернизация и кодификация внешнеторгового законодательства, внедрение в
практику современных таможенных технологий обусловили прогресс длительных
переговоров по вступлению России в ВТО <2>. Были достигнуты принципиальные
договоренности, предусматривающие особый компромиссный вариант поэтапного
вступления России в эту крупнейшую международную экономическую организацию в
2009 - 2010 гг.
--------------------------------
<2> Всемирная торговая организация (ВТО) основана в 1995 г. на платформе
Генерального соглашения о тарифах и торговле (ГАТТ), заключенного в 1948 г. ВТО - это
международная организация и одновременно комплекс правовых документов многосторонний торговый договор, определяющий права и обязанности правительств в
сфере международной торговли товарами и услугами, в которую входят 149 государств.
Страны - члены ВТО решают эти задачи путем контроля за выполнением многосторонних
соглашений, проведения торговых переговоров, урегулирования торговых споров в
соответствии с механизмом ВТО. Решения на высшем уровне в ВТО принимает
Министерская конференция, которая собирается как минимум один раз в два года. В
подчинении Министерской конференции находится Генеральный совет, а также
Секретариат, которые отвечают за выполнение текущей работы. Кроме того,
Генеральному совету подотчетны комитеты и рабочие группы по торговле и развитию; по
ограничениям, связанным с торговым балансом; по бюджету, финансам и
административным вопросам.
На этом фоне в условиях дальнейшего развития процессов глобализации и
складывающегося миропорядка таможенная служба России все в большей степени
ориентирована на реализацию в таможенной политике закрепленных в международных
конвенциях принципов и норм администрирования. В этой связи основными
приоритетными направлениями совершенствования деятельности таможенных органов
стали: внедрение в практику общепринятых принципов "содействия торговле",
"гармонизации", "транспарентности" таможенных процедур, "рамочных стандартов
безопасности" ВТО, системы управления рисками и повышение эффективности
таможенного менеджмента.
В результате начавшегося перехода таможенной службы России на международные
принципы осуществления таможенной политики процесс государственного таможенного
регулирования и контроля постепенно смещается в сферу государственного таможенного
сервиса. И этот процесс после принятия принципиально нового, прошедшего экспертизу
ВТО Таможенного кодекса РФ набирает ускорение. В соответствии с концепцией
развития таможенных органов и федеральной целевой программой строятся современные
пункты пропуска на границе России, совершенствуется организационная структура
таможенных учреждений, растет финансовое, материально-техническое и кадровое
обеспечение их деятельности. Поступательно внедряется система электронного
декларирования, все большее количество таможен переходят к принципу таможенного
оформления в режиме "одного окна", расширяется количество добросовестных
участников ВЭД, пользующихся процедурами предварительного уведомления, а также
декларирования в упрощенной форме. Существенно сокращены сроки фактического
досмотра и оформления товаров и транспортных средств во внутренних таможнях (до
одних суток), постепенно уменьшаются "очереди" автотранспорта на государственных
границах России, введена новая современная европейская система декларирования в виде
единого административного документа ГТД.
Вместе с тем, понимая, что вступление России в ВТО неизбежно повлечет за собой
ослабление государственного таможенного контроля, серьезному реформированию в этот
период были подвергнуты правоохранительные структуры таможенных органов,
существенно изменились их роль и место в системе обеспечения экономической
безопасности России. Проведенный анализ современной оперативной обстановки выявил
новые угрозы и риски, содержание которых поставило перед таможенными органами
более сложные задачи по обеспечению экономической безопасности, организации борьбы
с таможенной преступностью.
Вместе с тем определенные успехи России в организации таможенного дела были
достигнуты при условии активного развития международного сотрудничества с
таможенными службами стран - членов СНГ. В настоящее время оно осуществляется в
следующих организационных формах: Союзное государство России и Беларуси,
Организация Евро-Азиатского экономического сотрудничества (ЕврАзЭС), Организация
Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Самой крупной организацией является
созданное в 1991 г. Содружество Независимых Государств (СНГ). За время своего
существования между большинством государств - членов СНГ сложились достаточно
тесные многоплановые политико-экономические и правовые отношения. Несмотря на
известные противоречия в области национальной внешней и внутренней политики
государств - членов СНГ, наличие общей угрозы национальным интересам, т.н.
противника - организованной транснациональной преступности: терроризма,
наркобизнеса, политического и религиозного экстремизма, контрабанды и др.,
обусловливает необходимость организации тесного взаимодействия и координации
международной правоохранительной деятельности при проведении операций и
специальных мероприятий. Ответом на эти вызовы современности стало принятие на
заседании Совета глав правительств СНГ (23 мая 2008 г., г. Минск) решения о внесении
изменений в Положение о СРТС. Задачей совершенствования правового регулирования в
сфере правоохранительной деятельности явилось наделение СРТС правом создания новой
коллегиальной структуры - Комитета глав правоохранительных подразделений (далее КГПП) Совета руководителей таможенных служб - участников СНГ. Основная функция
КГПП - координация действий национальных таможенных служб на таможенном
пространстве СНГ в борьбе с таможенными преступлениями.
В своей работе КГПП осуществляет взаимодействие с Исполнительным комитетом
СНГ, Антитеррористическим центром, Координационной службой Совета командующих
пограничными войсками, Советом руководителей органов безопасности и специальных
служб, Бюро по координации борьбы с организованной преступностью СНГ.
На двух прошедших заседаниях КГПП отмечалось, что в настоящее время
правоохранительные подразделения таможенных служб стран СНГ совершенствуют
деятельность по осуществлению комплексных мероприятий с целью предупреждения,
выявления и пресечения преступлений в сфере борьбы с особо опасной контрабандой. В
частности, одним из приоритетных направлений транснационального сотрудничества
остается противодействие незаконному обороту наркотиков. Было подчеркнуто, что
только в 2008 г. из незаконного оборота изъято более 1,2 т наркотических средств,
психотропных и сильнодействующих веществ, в том числе свыше 500 кг героина, 230 кг
гашиша, 43 кг опия, 35 кг героина <3>.
--------------------------------
<3> См.: Материалы Главного управления по борьбе с контрабандой ФТС России за
2008 г.
Качественно новым уровнем координации и взаимодействия таможенных служб
стала совместная работа по противодействию организованной преступности. Так, если в
2006 г. правоохранительными подразделениями ТО РФ в результате проведения
оперативно-розыскных
мероприятий
по
фактам
контрабанды,
совершенной
организованной преступной группой, возбуждено 59 уголовных дел, в 2007 г. - 221, то за 9
месяцев 2008 г. данный показатель составил 171 уголовное дело <4>.
--------------------------------
<4> См.: Там же.
Создание КГПП СРТС СНГ и реализация мер, разработанных данным органом, как
нам представляется, повысят эффективность работы субъектов оперативно-розыскной и
иной правоохранительной деятельности таможенных служб этих стран в борьбе с
таможенной преступностью, будут способствовать обеспечению экономической
безопасности стран - членов СНГ.
Вместе с тем новые концептуальные взгляды на будущее, тройственное
присоединение России, Белоруссии и Казахстана к ВТО настоятельно требуют
объективного и всестороннего анализа, а при необходимости и прогноза возможных
негативных последствий для экономики, социальной и правовой сфер этих стран.
На наш взгляд, актуальной проблемой, требующей своего решения, стала проблема
разработки на основе научного анализа системы государственных мер (политических,
экономических, социальных, информационных, организационных, правоохранительных и
иных) по "безболезненному" вхождению членов ТС в эту международную организацию и
их максимально мягкой адаптации к возможным негативным последствиям для
экономики и социальной сферы Союза.
Остановимся подробнее на содержании возможных правоохранительных мер,
связанных с нейтрализацией и управлением возможными угрозами и рисками
экономической безопасности стран - членов ТС в процессе переходного периода их
вхождения в ВТО.
Как нам представляется, в условиях продолжающегося процесса либерализации
таможенного дела и рынка околотаможенных услуг, с учетом действия неблагоприятных
факторов: мирового экономического кризиса, открытости государственных границ,
высокого уровня преступности и др., особую опасность могут представлять
непродуманные политические решения и уступки, принятые под давлением
международных экспертов ВТО, об одностороннем ускоренном выполнении обязательств,
в том числе по демонтажу и коренному реформированию сложившихся в трех странах
систем организации таможенного контроля и правоохранительной деятельности.
В этой связи нужна концептуально разработанная и согласованная модель
поэтапного перехода таможенных органов стран - членов ТС к новым эффективным
формам и методам государственного контроля. По нашему мнению, вектор его развития
будет смещаться в направлении создания и развертывания комплексной системы т.н.
таможенного постаудита, а также управляемого процесса реформирования деятельности
таможенных органов.
Представляется, что в прогнозируемых изменениях экономической и оперативной
обстановки, связанной со вступлением стран - членов ТС в ВТО, критериями их оценки
будет их способность решать следующие приоритетные задачи:
- поддержание на должном уровне и повышение эффективности системы
правоохранительных и оперативно-розыскных мер по противодействию контрабанде,
иным таможенным преступлениям;
- дальнейшее совершенствование деятельности информационно-аналитических
подразделений таможенных органов по добыванию, накоплению, анализу, обобщению и
прогнозированию оперативной обстановки. Активное участие в предупреждении угроз и
вызовов экономической безопасности указанных стран путем выявления новых
криминальных схем и способов совершения контрабанды, недостоверного
декларирования, других таможенных преступлений и правонарушений, а также в
формировании новых профилей риска и защищенных таможенных технологий;
- создание общенациональной доступной системы надежного и результативного
взаимодействия оперативных и следственных подразделений правоохранительных
(таможенных) органов России и зарубежных государств (борьба с контрабандой,
наркобизнесом, терроризмом);
- внесение поправок в международные соглашения и национальные законы,
направленные на предоставление таможенным органам права ведения предварительного
следствия по уголовным делам о таможенных преступлениях и др.
Представляется очевидным, что в условиях предстоящего вступления в ВТО
таможенная политика ТС, связанная с отказом от массового использования жестких
административных мер, а также мер тарифного и нетарифного регулирования, создания
режима таможенного сервиса в формах упрощения таможенных процедур приведет к
созданию требуемых правилами ВТО благоприятных экономических, правовых и
организационных условий для ведения национального и международного бизнеса,
скорейшего выхода из кризиса. Однако указанные меры, по нашему мнению, не могут и
не должны проходить в условиях отказа или существенного снижения в ближайшей
перспективе уровня государственного таможенного и правоохранительного контроля.
Приведенный в статье анализ показывает, что в условиях формирования
Таможенного союза и планируемого коллективного вступления его членов в ВТО остро
стоит проблема создания не только единого таможенного, но и единого
правоохранительного пространства стран - членов ТС. Кроме того, возникает объективная
потребность в научном осмыслении и прогнозе вероятного развития процессов и явлений
в сфере экономики и таможенного дела, а также всего комплекса проблем, связанных с
обеспечением национальной безопасности стран - членов Союза.