Среди государственных функции выделяется одега

О СТАНДАРТАХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ
А. В. Нестеров
Высшая школа экономики, Москва, Россия
Среди государственных функции
выделяется одна функция. Эта
функция оказания государственных услуг. Для этой функции предназначены
специальный тип административного регламента – стандарт государственной
услуги. Некоторые авторы считают, что стандарт государственной услуги есть
часть административного регламента. Особенностью данной функции
(оказание государственной услуги) является, то, что она может выполняться
определенным исполнительным органом государственной власти, далее
ИОГВ, (государственным агентством) или уполномоченным, в соответствии с
законодательством, исполнителем. При этом исполнение данной функции
зависит от волеизъявления заинтересованного лица, который во многих
случаях выступает, как сопродуцент данной услуги, а исполнитель должен
содействовать заявителю в реализации его прав, законных интересов и
конституционных обязанностей [1,2].
Функции ИОГВ можно классифицировать, опираясь на классификацию
функций любой организации, в частности, в виде внешней целевой,
внутренней организационной и граничной. В состав функций ИОГВ входят:
государственные функции, т.е. те, ради которых существует конкретный
ИОГВ, функции организации, с помощью которых организуется
функционирование внутренней среды ИОГВ, граничные функции,
заключающиеся в уменьшении отрицательных последствий деятельности, в
том числе и в ограничении коррупции.
Государственные функции по тому, на кого они направлены, обычно
делят на функции продуцирования продуктов власти для:
1) физических лиц (граждан),
2) бизнеса (коммерческих организаций и предпринимателей без
образования юридического лица), общественных (некоммерческих)
организаций;
3) органов власти.
Организационные функции можно разделить на функции необходимые
для материально–технического обеспечения, оптимизации внешней целевой
функции и минимизации издержек на продуцирование. Граничные функции
можно разделить на функции минимизации вредных воздействий на внешнюю
среду, уменьшения «трения» со средой и предотвращения отрицательного
влияния внешней среды на внутреннюю среду.
Можно выделить три основных процесса в сфере стандартов
государственных услуг:
1) разработка (изменение), обсуждение и принятие стандартов
государственных услуг,
2) процесс взаимодействия исполнителей и заинтересованных лиц в
соответствии с данными стандартами,
3) процесс продуцирования исполнителем услуги в соответствии с данными
стандартами, включающий контроль или надзор исполнения услуг,
применение и соблюдение данных стандартов.
Таким образом, можно выделить три основных типа стандартов:
1) стандарт разработки, обсуждения и принятия государственных
стандартов,
2) стандарт, регламентирующий процесс взаимодействия при оказании
государственных услуг,
3) стандарт, регламентирующий процесс продуцирования государственных
услуг.
Для получения государственной услуги физическое лицо иногда должно
собрать несколько справок из разных ведомств. В этой связи, появилась идея
«одного окна», которая должна обязательно найти свое воплощение в
государственных стандартах. Идея «одного окна» подразумевает, что
заинтересованное лицо может не собирать данных справок. Собирание
информации по искомому «жизненному эпизоду» или «бизнес ситуации»
берет на себя исполнитель «одного окна».
Юридические и физические лица (заявители) обращаются в ИОГВ в
случаях, когда необходимо реализовать свои:
1) права,
2) законные интересы,
3) исполнить возложенные на них конституционные обязанности.
В третьем случае заявитель вступает в правовое взаимодействие с ИОГВ, в
котором он должен выполнить обязательные требования к такому
взаимодействию, а ИОГВ должен обеспечить (содействовать) выполнение
данных обязанностей заявителя в нормативные сроки. Таким образом,
заявитель, как продуцент должен продуцировать продукт, продуцирование
которого не возможно без сопродуцирования сопродуцента (ИОГВ). Продукт
их взаимодействия (элемент взаимодействия) должен удовлетворять
требованиям, установленным в регламентирующем правовом акте. В первом
случае заявитель имеет право, например, на получение образования, а ИОГВ
должен обеспечить реализацию этого права, при добровольном
волеизъявлении заявителя. Очевидно, что в данном случае исполнителем будет
выступать не ИОГВ, а некоторый уполномоченный агент. Во втором случае,
заявитель в добровольном порядке выражает свои законные интересы, а
некоторые уполномоченные организации под надзором ИОГВ, должны
оказывать им платные услуги.
Хотелось бы взглянуть на проблему более широко. Если
государственные услуги, по нашему мнению, могут оказывать только
уполномоченные в соответствии с законодательством исполнители, в том
числе государственные агентства, то зададим вопрос: какими основными
функциями последние должны обладать. На наш взгляд, в основные функции
государственных агентств должны входить функции:
1) оказание право обеспечивающих услуг заинтересованным лицам,
2) обеспечение государственных органов,
3) реализация доступа к общественным благам, в том числе социальным
благам социально незащищенных лиц.
Таким образом, в административном регламенте ИОГВ среди основных
требований должны быть прописаны обязательные требования, предъявляемые
к процессу
организации оказания государственных услуг ИОГВ, а в
стандартах государственных услуг должны быть прописаны требования,
предъявляемые к процессу оказания государственной услуги вне зависимости
от того, кто ее будет выполнять.
В связи с тем, что в Проекте [1] упомянут термин «выполнение работ или
оказание услуг для государственных нужд» необходимо остановиться на
понятии, обозначенным этим словом. Продуцирование продукта власти
базируется на потреблении (переработке) ресурсов для государственных нужд.
Но известно, что понятие ресурса и продукта относительны, поэтому
продуцирование продукта исполнителем для государственных нужд можно
рассматривать, при определенных условиях, как продуцирование
государственного продукта (продукта власти). Например, для случая, когда
данный продукт не потребляется непосредственно государством, а под
надзором государства предоставляется физическим и юридическим лицам.
Такие услуги можно назвать государственно-значимыми услугами.
Граждане (физические лица) могут обращаться в ИОГВ путем личной
или опосредованной передачи: предложения, заявления и жалобы. Причем
обжаловать можно и в административном, и в судебном порядке, если
нарушены их права и свободы, созданы препятствия для их осуществления, на
гражданина незаконно возложена обязанность или он незаконно привлечен к
какой-либо ответственности. В этой связи очень важным является обсуждение
проблемы стандартов государственных функций, а также стандартов
публичных услуг, поднятой в [2].
В связи с тем, что в Гражданском кодексе РФ и Федеральном законе РФ
«О техническом регулировании» имеются нормы, регулирующие услуги,
возникает вопрос соотношения данных норм с некоторыми нормами Проекта,
имеющими отношение к стандартизации и договорным отношениям. Среди
договоров выделяются два вида: публичный договор и договор присоединения,
которые используются для оказания услуг. В договоре присоединения
содержание и условия договора формируются услугодателем услуги.
Услугополучатель только присоединяется к договору, т. к. он не может
изменить условия договора по своему усмотрению. Его свобода
волеизъявления может проявиться только за счет выбора услугодателя, если
данный вид услуги существует в конкурентной среде. Публичный договор
ограничивает права обеих сторон, при этом услугодатель обязан оказывать
заявленные услуги для каждого, кто за ними обратится (п. 1 ст. 426 ГК РФ).
Правила, обязательные для сторон при заключении публичного договора,
содержаться в типовых договорах и других документах, издаваемых
Правительством РФ в случаях, предусмотренных законодательством (п.4 ст.
426 ГК РФ). В публичных договорах запрещено устанавливать неодинаковую
цену для услугополучателей; необоснованно отказываться от заключения
договора при наличии возможности оказать услугу; оказывать предпочтение
одному лицу из числа услугополучателей перед другим, кроме
услугополучателей, специально предусмотренных в законодательстве. При
оказании услуг в рамках публичных договоров существуют фиксированные
цены и условия, при этом в соответствии с законом «О защите прав
потребителей» (ст. 37) потребитель-услугополучатель обязан оплатить услугу
по сдаче всего ее объема, если иное не установлено законодательством или
договором. Однако обычно услугодатель использует предварительную форму
оплаты услуги, т. к. услугополучатель при активации процесса оказания
услуги при необоснованном отказе от услуги фактически может владеть
неотчуждаемым объектом услуги в виде измененного состояния данного
объекта, которое изменилось в процессе оказания услуги. В соответствии со
ст. 124 ГК РФ субъекты РФ: республики, края, области, города федерального
значения, автономные области, автономные округа, а также городские,
сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в
отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных
началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими
лицами. А в соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени РФ и субъектов РФ по их
специальному поручению от их имени могут выступать государственные
органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и
граждане, в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами,
указами Президента РФ и постановлениями Правительства
РФ,
нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований. Таким
образом, можно считать, что данные нормы могут быть распространены и на
государственные услуги.
Если исходить из ст. 779 ГК РФ, то целью договора возмездного оказания
услуг, вне зависимости от того, кто возмещает затраты на оказание услуги:
заказчик или государственный бюджет, является не овеществленный
результат. Предметом такого договора является деятельность исполнителя. Но
так как данный договор представляет собой двухсторонне–обязывающий, то
по нему предусматривается взаимодействие обоих сторон: заказчика и
исполнителя. Правовое регулирование общих положений договоров
возмездного оказания услуг, которое осуществляется так же, как и для
договоров подряда. В частности, качество таких услуг может быть оговорено в
договоре, однако фактическое качество услуги сводится к соответствию
услуги обязательным требованиям, а ненадлежащее качество услуги – к
выявленным недостаткам, т.е. несоответствию услуги обязательным
требованиям. В соответствии со ст. 469 ГК РФ, качество товара не относится к
существенным обязательным условиям договора, поэтому качество услуги
является обязательным только, если оно будет определено законом или в
установленном им порядке и, если услуга будет рассматриваться как
разновидность товара.
В систему стандартов, используемых на территории РФ, в соответствии
со ст. 13 [3] входят документы в области стандартизации: национальные
стандарты; правила стандартизации; нормы и рекомендации в области
стандартизации; применяемые в установленном порядке классификации,
общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной
информации; стандарты организаций. В соответствии со ст. 1 [3] данный
закон регулирует отношения, возникающие при разработке, принятии,
применении и исполнении на добровольной основе требований к процессам
оказания услуг. В связи с тем, что при оказании государственных услуг может
возникнуть риск коррупции, т. е. вероятность причинения вреда имуществу
физических, юридических лиц, государственному или муниципальному
имуществу, окружающей среде и т. п., то понятие безопасности процессов
оказания услуг (ст. 2) становится актуальным и для Проекта.
Необходимо остановиться на некоторых, на наш взгляд, недостатках
Проекта. В п. 9 ст. 15 Разработка проекта стандарта государственной услуги и
в ст. 16 Экспертиза проектов стандартов государственных услуг Проекта,
подготовленный рабочей группой стандарт государственной услуги подлежит
обязательной экспертизе, которая организуется государственным органом,
разработавшим проект стандарта государственной услуги самостоятельно,
либо после получения такого проекта от другого лица, разработавшего
данный проект. К сожалению, в Проекте использован недопустимый термин
«независимый эксперт», т. к. эксперт по определению есть независимое
сведущее лицо, независимость которого проверяется лицом, назначающим
экспертизу. В этой связи, непонятно, что делает государственный орган –
назначает, организует или самостоятельно выполняет экспертизу силами
внутренних или внешних исследователей, назначенных экспертами.
Непонятно, как осуществляется экспертиза, толи одна пятью участниками,
толи пять экспертиз. Также непонятно по каким критериям определяется
компетентность экспертов, по каким правилам выполняется их выбор из
множества исследователей, как оплачивается их труд? Существуют ли единые
критерии для того, чтобы эксперты могли дать объективные заключения, или
это некоторые качественные (субъективные) экспертные оценки? Как их
сводить в общую оценку? Как все таки называть данный документ,
«экспертное заключение», как в п. 2 или «заключение экспертизы», как в п. 7, а
может быть «заключение эксперта»?
В соответствии с [4] и ссылкой на высказывание ответственных
руководителей МЭРиТ РФ и ГУ-ВШЭ под системой электронных
административных регламентов (ЭАР) понимается реализация процедур, прав
и обязанностей ведомств и отдельных должностных лиц на основе
современных информационных технологий. Преимущества именно ЭАР [4]
заключаются в том, что государство реализует ИТ-архитектуру в виде набора
сервисных
компонентов, обеспечивающих
общий функционал, с
возможностью их многократного использования различными ведомствами.
Здесь мы придерживаемся идеологии процессного подхода, что система
электронных административных регламентов это не только взаимосвязанная
совокупность административных регламентов, но и взаимодействующая
совокупность данных регламентов, субъектов взаимодействия и процессов,
реализующих эти взаимодействия. При данном подходе происходит изменение
мышления от понятий отдельных организаций и задач, к мышлению в
понятиях процессов, которые поступают на вход организации и которые
выходят из нее, а сама организация мыслится как промежуточный
(продуцирующий) процесс.
При создании административных регламентов и стандартов
государственных услуг необходимо учитывать, что они в дальнейшем будут
являться элементами системы электронного правительства, а не локальными
документами. В этой связи, важными элементами системы стандартов
государственных услуг являются терминология, классификация и
рекомендации. Если мы говорим об административных регламентах и
стандартах государственных услуг, то это, прежде всего некоторые процедуры
предоставления продуктов продуцирования исполнительной власти,
включающие государственные услуги. Если же мы говорим об электронных
административных регламентах (ЭАР) и электронных стандартах
государственных услуг, оказываемых в электронной форме (ЭСГУ), то ЭАР и
ЭСГУ являются не только процедурами, но и механизмами, с помощью
которых возможно продуцирование данных продуктов.
Не надо путать административный регламент, представленный в
электронной форме в информационной системе, с электронным
административным регламентом. В первом случае это процедура,
описывающая процесс административного продуцирования, предоставленная в
электронной форме. Во втором случае это электронная административная
технология, реализующая процесс административного продуцирования.
Аналогично можно сказать и об электронных стандартах государственных
услуг и электронных государственных услугах.
В систему документов в области административных регламентов и
стандартов государственных услуг должны входить:
1) документы об административных регламентах и стандартах
государственных услуг, а так же тексты данных административных
регламентов и стандартов государственных услуг:
а)
проекты
административных
регламентов
и
стандартов
государственных услуг и информация о них,
б) перечень принятых административных регламентов и стандартов
государственных услуг,
в) библиотека административных регламентов и стандартов
государственных услуг;
2) административные документы:
а) реестр государственных услуг и государственных функций,
б) регистр уполномоченных исполнителей государственных услуг,
в) перечень аккредитованных лиц;
3) научно-технические документы:
а) терминология,
б) классификация,
в) рекомендации.
Информация о принятых административных регламентах и стандартах
государственных услуг, а также о находящихся в разработке должна быть
открытой и доступной заинтересованным субъектам. Порядок опубликования
проектов административных регламентов, стандартов государственных услуг и
других документов, связанных с данной сферой должен устанавливаться
Правительством РФ.
С целью реализации прав доступа заинтересованных субъектов к
открытой информации, к иным ресурсам в данной области должен быть создан
Общероссийский информационный фонд административных регламентов и
стандартов государственных услуг. Данный фонд должен иметь статус
государственного информационного ресурса. Порядок создания, ведения
(актуализации) и пользования данным фондом должен быть установлен
Правительством РФ. Кроме того, должна быть создана Единая
информационная система административных регламентов и стандартов
государственных слуг, предназначенная для обеспечения информацией
заинтересованных субъектов о документах, входящих в состав
Общероссийского фонда административных регламентов и стандартов
государственных услуг, а так же для предоставления доступа к самим
документам. Порядок создания, введения и пользования данной системой
должен быть установлен Правительством РФ.
Литература
1. Проект Федерального закона РФ «О стандартах государственных услуг».
2. Шаститко А. Е. Организационные рамки предоставления публичных
услуг // Вопросы экономики. – 2004. - №7.
3. Федеральный закон РФ «О техническом регулировании».
4. www.hse.ru
5. Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные //
Журнал российского права. – 2004. - №10.