Отзыв на проект отчета по научно

1
Отзыв на проект отчета по научно-исследовательской
работе ЦНИИГАиК «Разработка проекта программы
развития геодезии и картографии на основе Плана
мероприятий реализации Концепции развития отрасли
геодезии и картографии до 2020 года»
Представленные на рассмотрение материалы содержат предварительный вариант
отчета ЦНИИГАиК
картографии
по
НИР: «Разработка проекта программы развития геодезии и
на основе Плана мероприятий реализации Концепции развития отрасли
геодезии и картографии до 2020 года» и состоят из трех основных частей:
1. Первой редакции проекта Программы развития геодезии и картографии на
основе плана мероприятий реализации
концепции развития отрасли
геодезии и картографии до 2020 года.
2. Проекта приложения к программе, включающего три подпрограммы:

Подпрограмма 1. Развитие науки, технологий и техники в сфере
геодезии и картографии в российской федерации до 2020 года.

Подпрограмма 2. Развитие производства в области геодезии и
картографии Российской федерации до 2020 года.

Подпрограмма 3. Развитие системы профессионального образования в
области геодезии и картографии в российской федерации до 2020 года.
Подпрограмма 1 включает в себя, в частности раздел 1.4.3 «Создание и внедрение
государственной инфраструктуры пространственных данных как основы учета и контроля
различных форм человеческой деятельности, состояния и функционирования объектов на
территории России».
3. Пояснительной записки к программе.
2
Представленные документы, безусловно, являются результатом серьезного
и
квалифицированного исследования и обладают многими достоинствами. Дать полный
анализ документа, думается, сможет только коллективная работа экспертов.
Из чисто прагматических соображений, считаю правильным остановиться в своем
отзыве не на достоинствах проекта, а на некоторых выявленных мною в рамках моей
компетенции недостатках, чтобы дать возможность авторскому коллективу исправить их в
оставшееся время.
1.
Название работы не соответствует её фактическому содержанию.
Под понятием «отрасль геодезии и картографии» (нигде в работе не определенным
в точности) естественно понимать всю совокупность субъектов геодезической и
картографической деятельности, а не только различные картографо-геодезические
производственные и исследовательские организации, находящиеся в настоящее
время в ведении Росреестра и Министерства обороны, что фактически принимается
авторами. Как справедливо указывают в проекте разработчики: «По экспертным
оценкам, государственный сектор рынка геодезической и картографической
продукции (услуг) занимает 24,3%» ( Стр. 31). В то же время, проект программы, в
своей конкретной части, т.е. в подпрограммах в основном, затрагивает только
деятельность
различных
государственных
предприятий
и
топографо-
геодезические работы федерального значения..
2.
В отчете без должного определения используется ряд понятий, в
частности:






цифровые топографические карты и планы
государственные ортофотокарты и ортофотопланы
государственная топографическая карта
государственная навигационная карта
открытая топографическая карта;
открытая навигационная карт.
Между тем, очевидно, что от объектового состава этих карт и набора
отображаемых характеристик весьма существенно зависят стоимость их изготовления,
обновления, а также способы их распространения и использования.
Нет,
также
и
внятного
определения
того,
что
авторы
понимают
по
инфраструктурой пространственных данных. На одной странице отчета ИПД сначала
3
определяется и как «основа учета и контроля различных форм человеческой деятельности,
состояния и функционирования объектов на территории России» и как «элемент единого
информационного пространства страны, обеспечивающий свободный доступ органов
государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан к
пространственным данным и их эффективное использование». Безусловно, и то и другое
можно считать верным, однако невнятность определения позволяет далее авторам
включить в состав работ по созданию ИПД такие не имеющие к ним прямого отношения
темы, как «актуализации и доведения до пользователя 3D информации, в том числе для
целей навигации».
Вызывает удивление тот факт, что судя по основному тексту проекта
3.
Плана, проблематика создания и развертывания ИПД РФ, воспринимается
авторами как нечто полуфакультативное и второстепенное. Такая задача даже не
перечисляется в числе основных задач и направлений развития отрасли геодезии и
картографии до 2020 (стр. 77) и, по-видимому, с точки зрения авторов является
частью «задачи 2» - «Развитие системы картографического обеспечения
Российской Федерации» в части совершенствования деятельности ФКГФ, что, на
мой
взгляд,
говорит
о
непонимании
разработчиками
самой
концепции
инфраструктуры пространственных данных. Между тем, очевидно, что даже для
достижение ряда целей декларированных авторами в проекте , создание
работоспособной ИПД
является необходимым условием. Так, например, на
странице 11 проекта Программы сказано:
«Темпы роста экономического развития страны, уровень валового внутреннего
продукта в значительной степени определяется результатами отраслей экономики,
деятельность которых в значительной степени зависит от актуальности топографогеодезических материалов и данных. Без геодезических данных и современной актуальной
карты, отражающей состояние местности в реальном масштабе времени,
невозможно решать вопросы проектирования и строительства различных инженерных
сооружений, дорог, мостов, эффективного использования земель, недвижимости и их
кадастрового
учета,
осуществлять
мероприятия
по
экологической
защите
и
предотвращению чрезвычайных ситуаций, вести геологическую разведку недр и
добывать полезные ископаемые, вести военные действия, выполнять различные научные
исследования и т.п.»
А на странице 46 указано: «В целях обновления топографических карт и планов
необходимо обеспечить максимальное использование государственных информационных
4
ресурсов, в том числе единого государственного реестра автомобильных дорог,
государственного водного реестра, государственного лесного реестра, государственного
реестра
уставов
муниципальных
образований,
Государственного
каталога
географических названий, государственного кадастра недвижимости, Реестра морских
портов Российской Федерации, государственного кадастра особо охраняемых природных
территорий,
Общероссийского
классификатора
объектов
административно-
территориального деления, Общероссийского классификатора территорий муниципальных
образований». Каким образом это задача может быть решена вне парадигмы ИПД
совершенно не понятно.
Вообще, складывается впечатление, что среди разработчиков плана не существует
общей позиции по вопросам, связанным с созданием ИПД. Для части из них ИПД, повидимому, просто механизм доступа к материалам КГФ. На странице 47 Приложения
говорится:
«На основе потребностей картографо-геодезического обеспечения территории
Российской Федерации и с учетом действующей нормативной базы в области геодезии и
картографии, (Постановление Правительства Российской Федерации от 16 августа
2002
года
№
608
«Об
утверждении
норм
плотности
размещения
пунктов
государственных нивелирных, геодезических и гравиметрических сетей и норм
периодичности
обновления
государственных
топографических
карт
и
планов»
потребность ежегодных объемов обновления государственных топографических карт и
планов территории Российской Федерации по масштабам составляет объемы,
приведенные ниже )»
В то же время на странице 20 того же документа, в частности говорится:
«К числу важных научных и практических задач деятельности Росреестра, от
которой
зависит
развитие
экономики
и
социальных задач,
укрепление
обороноспособности государства, необходимо отнести:
1. Переход
на
новую
концепцию
государственного
картографирования,
заключающуюся в разделении пространственных данных общегосударственного
назначения на отдельные компоненты (специализированные базы данных), в
первую очередь, в зависимости от их специфики и особенностей сбора и
обновления с последующим хранением и ведением этих компонент по
территориальному признаку. В результате должен быть обеспечен переход от
топографической карты к новой модели представления пространственных
данных при их сборе, обновлении и хранении в форме самостоятельных
информационных ресурсов, организованных в виде баз данных.
2. Сочетание различных методов актуализации пространственных данных от
оперативного мониторинга (для важной и быстроменяющейся информации) до
планового обновления отдельных информационных ресурсов (для медленно
меняющейся во времени информации). Переход от фиксированного к адаптивному
5
масштабному ряду государственных топографических карт в зависимости от
освоенности территории с соответствующим изменением подхода к
геодезическому обеспечению территории. Широкое использование ортофотокарт
и ортофотопланов в качестве альтернативы полнообъектовым топографическим
картам, особенно на необжитую и малообжитую территорию».
Как должно скрестить этих ужа (608-постановление) и ежа (описанную новую
концепцию) остается непонятным.
4.
С сожалением можно констатировать, что в некоторых местах
проекта программы можно видеть явные признаки ангажированности авторов. Так,
например, при обосновании тезиса о том, что факт автономного функционирования
государственных картографо-геодезических служб характерен для большинства
стран современного мира,
приводится выборка из которой следует, скорее,
обратное:

США (Национальная геодезическая служба, Национальное картографическое
управление Геологической Съемки, Национальное агентство геопространственной
разведки); (картографо-геодезическая служба раздроблена, федеральный кадастр
недвижимости отсутствует).

Австрия (Федеральная служба метрологии и геодезии); (Австрийский Кадастр
находится в ведении Федеральной службы метрологии и геодезии (BEV), которая
подчиняется Министерству экономики и труда. Обслуживание Кадастра
осуществляется 41 кадастровыми управлениями на местах (Vermessungsaemter)).

Чехии (Чешское ведомство съемок, картографии и кадастра);

Япония (Институт географических съемок);

Великобритания (Государственная топографическая служба (Ordnance Survey)
Великобритании) (в Соединенном королевстве имеется достаточно уникальная
ситуация ведения кадастра непосредственно картографическими методами);

Китай (Государственное бюро геодезии и картографии Китая);

Германия (Федеральное агентство картографии и геодезии Германии); (в Германии
Федеральное агентство орган, скорее политический, координирующий деятельность
служб федеральных Земель, которые с организационной точки зрения устроены
самым разным способом. В частности, в Федеральной земле Гессен в одну структуру
объединены картографо-геодезическая, кадастровая и землеустроительная
службы).

Франция (Национальный географический институт Франции) – (занимается, кроме
всего, почвенными обследованиями и инвентаризацией лесов).
6
5.
В
разделе
4.2
«Выполнение
картографо-геодезических
работ
коммерческими структурами не упомянуты большинство реально используемых
систем, упомянут лишь ГИС «Панорама». Без какой бы то ни было аргументации
система
ERDAS
объявлена
лучшей
ГИС
«западной
разработки»,
среди
импортируемых приборов спутникового позиционирования упомянут только Javad
GNSS.
6.
Для
обоснования,
впрочем
вполне
необходимости увеличения финансирования отрасли
справедливого,
тезиса
о
используется не вполне
корректный способ сравнения расходов разных стран в абсолютных цифрах без
отнесения их к величине ВВП стран. Например, в отчете указано, что «США тратят
в год на картографо-геодезическое обеспечение в пять с лишним раз больше
средств, чем Россия». Если учитывать при этом, что по данным МВФ, ВВП США
составлял 14526550 млн. $, а ВВП России в том же году 2230954 млн. $, можно
заключить, что Российская Федерация тратит на отрасль БОЛЬШУЮ долю своего
ВВП нежели США и придти к грустным мыслям о бедности страны,
эффективности расходования бюджетных средств и целесообразности снижения
финансирования.
7.
В подпрограмме
2 «Развитие производства в области геодезии и
картографии росийской федерации до 2020 года» в качестве ожидаемых
результатов указаны, в частности:
«Создание цифровых топографических карт масштаба 1:25 000 для территории не
обеспеченной цифровыми картами масштаба 1:25 000 (65% территории страны).
Создание и обновление цифровых топографических планов населенных пунктов в
масштабе 1:2000 на застроенную (57380 кв. км.) и масштаба 1:5000 на незастроенную (128418
кв. км.) часть и последующий мониторинг.
Создание цифровых топографических карт масштаба 1:10 000 на земли
сельскохозяйственного назначения (2203963 кв. км) и промышленные районы (1687233 кв. км) и
последующий мониторинг изменений.
Мониторинг и обновление цифровых карт масштаба 1:50 000 - 1:100 000».
С учетом упомянутой выше неопределенности используемых терминов остается
непонятным, что из себя будут представлять перечисленные выше цифровые карты и
планы – их объектовый состав, семантическая нагрузка, открытость. В связи с этим все
расчеты затрат, приведенные в приложении, нуждаются в пересмотре и уточнении.
7
В. Глезер, к.т.н.
ФКЦ «Земля»