Азми Д.М., Грудцына Л.Ю. О юридической
реклама
Д.М. АЗМИ, кандидат юридический наук, советник Отдела законопроектных работ Правительства Москвы, доцент Московского института права Л.Ю. ГРУДЦЫНА, кандидат юридических наук, доцент, заведующая лабораторией образовательного законодательства Института научной информации и мониторинга Российской академии образования, Почетный адвокат России, О ЮРИДИЧЕСКОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ ИНСТИТУТА ОТЗЫВА ДЕПУТАТА (РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ) Под отзывом избранного должностного1 лица понимается досрочное лишение этого субъекта мандата (а следовательно, и вытекающих из него специальных правообязанностей и ответственности), осуществляемое по воле тех лиц, которые управомочены данным мандатом наделять. Отличительные признаки отзыва: его отнесение только к избранному (но не назначенному) на должность лицу; связанность с осуществлением публичных властных полномочий (т.е. с наличием мандата); реализация самого института зависит от волеизъявления электората (совокупности избирателей определенной территории). При отсутствии даже одного из указанных признаков не будет и самого отзыва. Иными словами, лишение лица мандата осуществляется не в результате отзыва, а в какой-либо иной правовой форме (например, посредством отставки). Особенность института отзыва заключается в том, что он позволяет избирателям лишать властных полномочий избранных, но некомпетентных (недостаточно компетентных) должностных лиц. Таким образом, он неразрывно связан с прямым волеизъявлением населения и является одной из форм непосредственной демократии. Как видится, это выступает одновременно и достоинством и недостатком отзыва: с одной стороны, Сообразно предмету исследования, «по умолчанию» мы будем вести речь именно об отзыве депутатов. 1 данный институт позволяет избирателям контролировать деятельность «своих» представителей, а с другой – дает возможность осуществлять ненадлежащее воздействие (главным образом политического характера) на выборных должностных лиц, неоправданно (необоснованно) подвергать их угрозе отзыва (или даже отзыву). Причем в условиях функционирования многопартийной системы с доминирующей партией негативные черты института «усиливаются». По своему правовому генезису, юридической природе институт отзыва принадлежит к подотрасли избирательного права, которая, в свою очередь, является частью еще более крупного конституционного правового образования. Отсюда следует, что при законодательном нормировании института отзыва необходимо основываться на принципах и нормах именно конституционного, а не каких-либо иных (например, административного или трудового) отраслей права. Так, крайне неверной представляется бытующая в юридической практике точка зрения на то, что поскольку депутаты (в частности, Московской городской Думы) заключают трудовой договор, то отзыв должно рассматривать в качестве вытекающей из норм трудового права дисциплинарной санкции. В отечественном правовом порядке легальная регламентация отзыва должна исходить, в частности, из таких специальных основных юридических начал, как всеобщее, равное и прямое избирательное право, свободное участие в избирательном процессе, тайное голосование. Следует отметить и то, что, помимо отзыва, выделяют производные от него политико-правовые явления: роспуск («коллективный отзыв»), т.е. одновременный отзыв избирателями всех членов представительного органа (естественно, влекущий за собой временное, до новых выборов, прекращение деятельности такового; отзыв правительства – органа, предназначенного для выполнения регламентарных, законореализаторских, а не статутотворческих функций. Тесно примыкающий к институту отзыва и похожий на него институт роспуска предполагает досрочное прекращение деятельности того или иного выборного органа по требованию определенного числа избирателей и подтвержденного их голосованием. Следовательно, роспуск автоматически предполагает одновременный отзыв всех представителей выборного органа. В отношении же единоличного (представленного одним лицом) органа публичной власти институты роспуска и отзыва сливаются (соединяются), что выражено даже в их одновременном процедурном осуществлении. Так, в Австрии (Австрийской Республике) избиратели способны отозвать президента государства (Федерального президента) в том случае, если этого потребовало Федеральное собрание, представленное совместным заседанием законодательных (парламентских) палат. Получается, что на основании народного волеизъявления Федеральный президент может быть смещен с должности до истечения срока своих полномочий, но в случае голосования против отзыва роспускается нижняя палата парламента. Голосование по данному предмету проводится по инициативе Федерального собрания. Созыв Федерального собрания осуществляется главой исполнительной власти (возглавляющим правительство Федеральным канцлером) при условии принятия корреспондирующего решения нижней палатой парламента (Национальным советом). Для возбуждения отзыва необходимо набрать не менее двух третей поданных голосов при условии, что на заседании присутствовало более половины членов палаты. После возбуждения отзыва и до окончания данной процедуры Федеральный президент отстраняется от выполнения своих должностных обязанностей, но если в результате народного голосования предложение об отзыве отклоняется, то (помимо роспуска Национального собрания) он считается вновь избранным. Роспуск парламента по итогам всеобщего голосования предусмотрен в ряде земель (субъектов) ФРГ, в частности в Баварии, Баден-Вюртемберге и Северном Рейне-Вестфалии. Так, в Баварии и Баден-Вюртемберге ландтаг (региональное законодательное собрание) роспускается правительством, если по требованию избирателей (некого числа таковых) проводится специальный референдум и большинство из них голосует по данному вопросу «за». Сказанное еще раз подчеркивает взаимозависимость между институтом отзыва и специальными (профильными) правообязанностями – мандатом должностных лиц. Последний имеет решающее значение в качестве основополагающего принципа статуса выборного должностного лица, так как отображает генезисную модель отношений «народный избиратель – народный избранник». Мандат выступает совокупностью прав, обязанностей и ответственности должностного лица, причем последние получены им по факту избрания на какую-либо публично-властную должность. В зависимости от режима своего действия все мандаты принадлежат к категории либо свободных, либо императивных. При этом по устоявшейся в правоведении терминологии именно свободный мандат принято называть представительным. Как видится, это не вполне точно, поскольку представление интересов избирателей (их части), т.е. представительство, имеет место быть и при императивном мандате (естественно, при отличающемся режиме функционирования). Императивный мандат ориентирован на возможность отзыва депутата избирателями, если он по ряду причин утратил их доверие: не реализует или ненадлежащим образом реализует наказы избирателей и (или) заявленную в процессе предвыборной агитации программу; не взаимодействует (ненадлежащим образом взаимодействует) с избирателями и (или) не представляет (ненадлежащим образом представляет) их интересы; совершил деяния, несовместимые с депутатскими статусом и деятельностью. Согласно модели свободного мандата депутат рассматривается в качестве представителя всего народа (нации), а не только тех лиц, которые проголосовали за него на выборах. Потому в данном случае превалирует формула, согласно которой он не может быть отозван избирателями, так как является «независимым» от таковых. Обещания, данные избирателям в ходе предвыборной кампании, и полученные от них наказы при данной модели не имеют с юридических позиций обязательного для народного избранника значения. Здесь надо учитывать, что депутатская независимость имеет не абсолютный, а относительный характер даже при свободном мандате. Ее постулирование направлено на качественное функционирование депутата в сфере выполнения публично-политических интересов, в том числе посредством законодательной деятельности. Это означает, что «свободный» характер депутатского мандата не является категорическим (непреодолимым) препятствием для легальной регламентации и реализации института отзыва. В целом при свободном мандате также существует целый ряд форм взаимодействия депутата с избирателями (в частности, ведение приема населения, посещение избирательных округов, информирование граждан о своей работе). И, помимо того, что при утрате поддержки избирателей депутат может быть не избран на очередных (следующих) выборах, к нему могут быть применены меры конституционной ответственности, но только не электоратом, а непосредственно органом народного представительства, например, депутат может быть лишен мандата по решению парламента. Иными словами, в отношении него может быть реализована отставка должностного лица, т.е. лишение должности в результате не народного голосования (как при отзыве), а решения уполномоченного органа. Несмотря на такие преимущества свободного мандата, как нацеленность на профессионализацию народных избранников, снижение уровня территориального лоббизма и «независимость» мнений, представляется, что идеальное функционирование данной модели все же недостижимо. Частично, особенно при пропорциональной избирательной системе, это обусловлено зависимостью депутата от избирательного объединения (политической партии, по спискам которой он баллотировался в парламент), которое зачастую фактически предписывает народному избраннику тот или иной вариант политического поведения в законодательном органе (поскольку обладает в данном контексте достаточными средствами социальнополитического принуждения). Таким образом, к независимости депутата, наделенного свободным мандатом, можно апеллировать лишь в условном значении (ввиду наличия хотя и не юридизированных, но легальных социальных факторов). Таким образом, обладая свободным мандатом без каких-либо «оградительных» механизмов, депутат становится полностью неподконтрольным избирателям своего округа и чрезмерно зависимым от партийной линии (курса). Преодолению этого недостатка способствует институт отзыва народных избирателей, что весьма ярко демонстрирует высказывание В.В. Маклакова: «В отечественной юридической литературе право отзыва выборного лица (депутата, члена органа местного самоуправления) почти всегда связывалось с обладанием им императивным мандатом. Считалось, что при свободном (представительном) национальном мандате, уровне, когда является избранное представителем лицо, всей особенно нации, на отзыв невозможен. Отзыв – отражение тесной связи депутата со своим округом. Зарубежное законодательство и практика опровергает постановку проблемы под таким углом зрения. Действительно, отзыв – крайнее проявление императивного мандата, но этот институт существует и при наделении выборного лица свободном мандатом»2. Следует обратить особое внимание на то, что по своей сущности институт отзыва противоположен выборам: при его реализации избранное должностное лицо лишается своего мандата именно в результате поведения тех субъектов (избирателей), которые наделили его властными полномочиями. После отзыва по тому или иному избирательному округу проводятся новые выборы (с целью замены отозванного лица). Здесь надо иметь в виду, что при замещении мандата голосование проводится по обычной процедуре, т.е. при учете волеизъявления всего электората, а не только тех лиц, которые голосовали за отзыв. Представляется, что наличие института отзыва не может оцениваться сугубо с негативных или позитивных позиций: он соединяет в себе элементы 2 Маклаков В.В. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть. М., 2007. С. 470. их обоих. К отрицательным компонентам данного института можно причислить то, что он вполне способен выступать инструментом «борьбы политических сил», трансформировать а его реализация политическую может негативным обстановку образом (стабильность) корреспондирующей территории и вызвать состояние неуверенности в собственном положении, неустойчивости у законно избранных должностных лиц. Законодательный институт отзыва очень хорошо согласуется с униноминальной (одномандатной) мажоритарной избирательной системой (в основе которой лежит «принцип большинства»), но трудно (хотя и реально) совмещается с системой пропорционального представительства политических партий (пропорциональной избирательной системой). Главный же недостаток видится в том, что возможность отзыва депутата способна отразиться на представительном составе выборного органа, так как соответствующий институт позволяет более крупным политическим формированиям на легальном основании устраивать (организовывать) кампании против депутатов, представляющих небольшие политические партии и (или) против так называемых независимых депутатов. Есть у института отзыва и позитивные стороны: он позволяет населению (его части) контролировать своих избранников после выборов; дает возможность не допускать нахождения «у власти» народных представителей, не выполняющих (ненадлежащим образом выполняющих) свои обязанности, не «дожидаясь» каких-либо специальных процедур (например, выборов, импичмента или отставки); направлен на социально востребованную активизацию депутатом (иным выборным лицом) своей публично-властной деятельности, в том числе, при взаимодействии с избирателями. Кроме того, законодательная формализации института отзыва, например, в отношении депутата, сама собой оказывает дисциплинирующее влияние на поведение народного избранника, побуждает его вести себя с учетом подобной возможности (иметь в виду ее потенциальную реализацию) и, в том числе, «социализировать» политику его законодательной деятельности. Уместно привести высказывание о том, что «в целом это право не может быть оценено только отрицательно… На наш взгляд, отзыв вполне может быть применим ко всем выборным должностным лицам, за исключением лиц судейского корпуса. Осуществление такого права в отношении судей может разрушить фундаментальный принцип организации судебной власти – независимость судей»3. В то же время относящимся к конституционному блоку принципам избирательного права он никоим образом не противоречит. Обобщая данные общеконституционной правовой доктрины и практики, можем констатировать, что законодательная регламентация института отзыва в большей мере характерна для государств социалистического типа и регионального законодательства федеративных по своему территориальному устройству публичных организаций политической власти. Инициаторами отзыва выступают группы избирателей (не менее легально установленного числа). В качестве примера можно сослаться на законодательную практику субъектов таких федераций, как США и Швейцария. В Соединенных Штатах институт отзыва выборных должностных лиц (recall) установлен более чем в половине штатов (субъектов федерации), федеральном округе Колумбия. Это означает, что значительная часть территориальных единиц данного государства легализовала в своих правовых системах институт отзыва. Субъектное действие данного института при этом весьма разнообразно. Так, в шести штатах допустим отзыв любых должностных лиц, получивших свои мандаты в результате избрания; еще в стольких же – всех выборных должностных лиц, за исключением тех, которые представляют судейский корпус; в некоторых (Орегон и Южная Дакота) – любых должностных лиц, кроме членов конгресса США. Примечательно, что зависимости легализации института отзыва от законодательной регламентации института наказов избирателей и видовой принадлежности мандата при этом не усматривается. Иными словами, некая 3 Там же. С. 472, 473. ориентирующая отсутствует, что практика в Соединенных Штатах на данных объясняется широкой компетенцией счет региональных законодательных собраний (позволяющей вводить наказные положения в нормы о самом отзыве и оформлять их в посредством самостоятельных актов) и действием прецедентного права (способным признать наказ и обязать к его выполнению внестатутных процедур). Существенна и разница в числе электоральных подписей, необходимых для реализации процедуры отзыва. Цифровые показатели здесь колеблются от двенадцати до сорока процентов. Наименьшим числом они представлены в штате Калифорния, а наибольшим – в Канзасе. Чаще всего встречается указание на двадцать пять процентов (например, в таких субъектах государства, как Алабама, Аляска, Вашингтон, Висконсин, Колорадо, Миннесота и Мичиган). Причем почти всегда речь идет только о процентном выражении, исходящем из числа поданных на последних выборах должностного лица голосов. Исключение составляют штаты Миннесота и Мичиган, в которых процентное соотношение исчисляется от количества поданных голосов на последних выборах именно (и только) губернатора штата4. Отдельного внимания заслуживает то, что институт отзыва реализуется в США крайне редко, что обусловлено двумя факторами: 1) сложностью данной процедуры (достаточно указать на то, что подписи электората необходимо собрать в короткий срок, обычно он не превышающий шестидесяти дней, и при условии придания бумагам нотариально удостоверенной формы); 2) ее рисковым характером (ведь в том случае, если избиратели не поддерживают предложения об отзыве, на инициативную группу по проведению корреспондирующего голосования возлагаются обязанности возмещения расходов на проведение такового). Последний из указанных аспектов можно оценить как весьма эффективный механизм 4 The Book of the States. 1998–1999. Lexington. 1998. Vol. 32. P. 222–225. блокировки возбуждения отзыва в «дезориентирующих», «порочащих» депутата целях. Интерес представляет и пример законодательной регламентации института отзыва конституционные в нормы Швейцарской которой конфедерации закрепляют (содружестве), положения именно о свободном, а не об императивном мандате. В этом государстве отзыв депутатов федерального (кантонального) парламента существует в целом ряде именуемых кантонами субъектов (Базеле, Берне, Золотурне, Тургау, Ури, Шафхаузене). Число подписей, поставленных под петицией об отзыве, в них также разнопланово, но всегда установлено в твердом цифровом выражении – от одной тысячи (Шафхаузен) до двенадцати тысяч (Берн) инициативных избирателей. Допускается также единовременный (одновременный) отзыв всех членов национального законодательного органа (роспуск), предусмотренный не нормами общегосударственной Конституции, а региональными легальными актами. Более того, на субъектном уровне возможен даже отзыв правительства. Так, в кантонах Тессин (Тичино), Тургау, Ури и Шафхаузен голосование по поводу отзыва высшего органа исполнительной власти субъекта федерации назначается при наличии петиции, поступившей не менее чем от тысячи избирателей. Исследование положений основного закона отечественного государства и иных актов федерального законодательства свидетельствует в пользу того, что в России, причем и на федеральном и на региональном уровнях, предполагается модель свободного депутатского мандата. При этом субъекты федерации свободны (т.е. имеют право, но не обязанность) придавать легальную оформленность институту отзыва в отношении членов «своего» законопринимающего представительного органа. Это следует из статей 1, 3, 5, 10, 11, 66, 72, 73, 77, 134, 136 Конституции Российской Федерации, постановлений Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2002 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального законодательных закона «Об общих (представительных) и принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 24 декабря 1996 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации». В частности, согласно Постановлению № 9-П, «в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления федеральный парламент и парламенты субъектов Российской представительства, Федерации выразителями являются интересов органами и воли народного народа… осуществляющими законодательную власть… депутаты связаны лишь Конституцией и своей совестью (так называемый принцип свободного мандата)». В свою очередь, в акте высшего отечественного органа конституционной юстиции 21-П указано: «Вполне объясним свободный мандат депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, означающий недопустимость их отзыва. Однако из этого автоматически, по аналогии, не следует, что свободный мандат имеют депутаты всех представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Мандат депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации при введении института отзыва депутата можно считать полусвободным, так как он жестко не связан с наказами избирателей и возможностью отзыва ими депутата за их невыполнение. Отзыв депутата возможен в силу систематического виновного неисполнения депутатом своих депутатских обязанностей, в том числе по причине утраты каких-либо связей с избирателями, а также в силу действий, порочащих честь и достоинство депутата. Право устанавливать институт отзыва депутата представительного (законодательного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации либо устанавливать запрет на отзыв депутата составляет исключительное право субъекта Российской Федерации». Императивный мандат в России распространен мало: в единичном порядке юридические нормы о нем могут встречаться на уровне муниципального (местного) значения (например, в Архангельской области). Приведенные выше данные позволяют говорить о том, что в динамичном отечественном правовом пространстве вопрос о правовом статусе депутата и иных выборных должностных лиц, о взаимодействии таковых с избирателями весьма актуален. Поиск оптимальной модели этого взаимодействия направлен на объединение конструктивных элементов системы сдержек и противовесов, на повышение уровня ответственности органов публичной власти перед населением. Одним из компонентов такой модели способен выступать, в случае своего легального оформления, институт отзыва депутата. На основании Конституции Российской Федерации субъекты нашего государства обладают всей полнотой государственной власти в сфере остаточной компетенции (вне пределов ведения общегосударственного уровня) и опережающих полномочий (вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов). Одним из таких полномочий по предметам совместного ведения является установление общих принципов организации системы органов государственной власти (пункт «н» части 1 статьи 72 Конституции). Зарегламентировав принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, другие наиболее важные вопросы деятельности такового (и его депутатов) на региональном и муниципальном уровнях, федеральное законодательство не установило для субъектов государства запрета на введение института депутатского отзыва. Отсюда вытекает возможность его легальной реализации. Обращаясь к отечественной практике нормативного правового регулирования, отметим, что право отзыва депутата в настоящее время предусмотрено действующими законодательными актами более чем двадцати субъектов федерации, в том числе: Московской области, Республики Алтай, Алтайского края, Камчатской области, Краснодарского края, Пермской, Орловской, Рязанской и Тверской областей. В некоторых регионах, например в Ямало-ненецком автономном округе, действие легальных актов приостановлено. Наблюдается и определенная (хотя и не очень ярко выраженная) тенденция к отмене правовых норм, посвященных отзыву народных избранников (в частности, в Псковской, Смоленской, Тамбовской и Читинской областях), а также к юридическому отражению института наказов избирателей (в Бурятии, Саха-Якутии, Краснодарском крае). Фактический объем законодательной регламентации вопросов, составляющих институт отзыва в субъектах Федерации, различен: от пяти (например, в Московской области и Республике Северная Осетия – Алания) до пятидесяти (в Камчатской области) машинописных страниц. Чаще всего правовые нормы об отзыве излагаются в самостоятельных, специально посвященных таковому законах субъектов Федерации. Эта ситуация имеет место быть более чем в половине регионов, предоставляющих своему электорату право отзыва (например, в Республике Тыва, Краснодарском крае, Волгоградской, Кемеровской и Кировской областях). Эта методика изложения не представляется удачной и последовательной, так как она отделяет положения, составляющие институт отзыва, от «основного» массива юридических норм, посвященных выборам и статусу депутата. Такое положение затрудняет процесс системного изложения и целостного восприятия установлений, относящихся и к избирательному праву (к коему «приписан» институт отзыва), и к функционированию мандатов выборных должностных лиц, и к их правовому статусу. В ряде регионов правовые нормы о депутатском отзыве расположены в законодательных актах более «объемного» действия: «Кодексе Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов», «О досрочном прекращении полномочий депутата представительного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления Камчатской области», «О Балкарской Республики». статусе Из депутата парламента Кабардино- вариаций изложения обозначенных конструктивной видится та, что реализована в Алтайском крае и предусматривает закрепление предписаний об отзыве депутатов в форме самостоятельной главы единого «избирательного» акта. В части субъектов Российской Федерации правовые установления об отзыве депутата, хотя и зафиксированы в законодательстве, являются лишь формальной юридической фикцией, химерой. Они не содержат составляющей, дающей возможность их практической (пусть даже только потенциальной и трудоемкой) реализации. Так, согласно законам Республик Карелия и Коми («О статусе депутата законодательного Собрания Республики Карелия» и «О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми»), отзыв депутата возможен и, следовательно, установлен в качестве основания досрочного прекращения депутатских полномочий. Но хоть какое-то раскрытие данных юридических предписаний отсутствует (правда, в Законе «О статусе депутата Государственного Совета Республики Коми» указано, что в случае отзыва депутатские полномочия прекращаются в порядке, установленном законодательством; но такового в нормативных юридических документах региона нет). Схожее положение содержится и в Законе республики Хакасия «О статусе депутата Верховного Совета Республики Хакасия», но с той разницей, что в нем указано, что решение о прекращении полномочий народного избранника в случае его отзыва оформляется постановлением Верховного Совета. В последнем акте и должен быть определен срок прекращения мандата. Этот путь видится ненадлежащим, так как предоставляет законодательному органу возможность нивелировать действие института отзыва, способствует избыточной субъективности усмотрения. С практических позиций оптимальным представляется расположение материальных норм (т.е. понятия, оснований и категорий субъектовинициаторов отзыва) об отзыве депутатов регионального парламентского органа в легальном акте, регламентирующем статус народных избранников; а процедурных (необходимое количество инициативных голосов для возбуждения процедуры отзыва, порядок проведения таковой и принятия решения об отзыве, а также вступления последнего в силу) – в носящих процедурный характер избирательных актах. При системном подходе (обеспечивающем баланс материальных и процессуальных юридических норм) станет возможно последовательное изложение норм правового института отзыва в систематизированном избирательном законе. В порядке обобщения следует сказать, что законодательные акты субъектов Федерации регламентируют такие компоненты института депутатского отзыва, как основания отзыва; субъекты корреспондирующей процедуры; гарантии депутатов, находящихся «под отзывом» (значительно реже гарантии лиц – инициаторов отзыва); процесс принятия решения об отзыве и его вступления в силу. Нормативное правовое определение отзыва депутата задокументировано примерно в десяти региональных законах (например, в Волгоградской, Сахалинской, Тюменской и Ульяновской областях). При этом в двух законодательных актах (пермском и волгоградском) содержательное наполнение формулировки определения отзыва ограничено лишь указанием на отнесение такового к досрочному прекращению депутатского мандата. Такое определение не раскрывает сути понятия, не носит дефинитивного характера, а следовательно, законодательному закреплению. не В может пяти быть законах рекомендовано к (ханты-мансийском, сахалинском, орловском, кировском и кемеровском) наличествует одно и то же (за исключением наименований субъектов и их законодательных органов) конструктивное определение: отзыв депутата – досрочное прекращение его полномочий на основе специально назначенного голосования избирателей соответствующего требованиям. В округа, проводимого правовой норме по легально Ульяновской установленным области к данному определению добавлено (на наш взгляд, избыточное ввиду дублирующего характера) указание на то, что голосование должно осуществляться на основе принципов избирательного права (с перечислением таковых). Наиболее приемлемым (с позиций и отображения содержания, и позиций лаконичности изложения) представляется определение, установленное статьей 2 Закона Тюменской области «Об отзыве депутата Тюменской областной Думы»: «…отзыв депутата – досрочное прекращение полномочий депутата, назначенного и проведенного в порядке, установленном настоящим Законом». Можно порекомендовать лишь добавить к данной формулировке слова «по основаниям и» перед словами «в порядке». Среди оснований отзыва депутата в статутах субъектов Российской федерации называются различные факторы, которые оцениваются либо в качестве негативных (ненадлежащих), либо позитивных (надлежащих, соответствующих сущности отзыва). Среди негативных примеров укажем следующие: нарушение юридических норм (при этом в отношении конституционных поведенческих правил обычно делается отдельное указание); невыполнение заявленных в ходе предвыборной агитации обязательств; утрата доверия избирательного корпуса (его части); совершение действий, порочащих звание депутата; совершение правонарушения; неисполнение поручений законодательного органа; отказ от голосования. Данные основания не могут быть признаны надлежащими, так как они: или не соответствуют сути отзыва (например, в случае нарушения законодательства наступает юридическая ответственность; при этом далеко не любое нарушение может препятствовать осуществлению депутатского мандата (не являются таковыми, в частности, изложенные в законодательных требованиях бланкетным способом, ненадлежащая парковка, переход улицы на красный сигнал светофора); или носят избыточный субъективно-оценочный характер (например, в случае необходимости установления того, порочит ли поступок именно депутатское звание); или нарушают суть депутатского представительства, социальнополитическую и юридическую волю депутатов (именно таков «отзыв», обусловленный отказом от голосования); и (или) неграмотны по своему юридико-техническому изложению – в случае с указаниями на совершение действий, причем юридические нормы регламентируют и бездействие, и (или) совершение преступления (т.е. характеризующегося рядом признаков деяния, выраженного в форме действия или бездействия). В качестве надлежащих, конструктивных, рекомендуемых могут быть оценены такие основания, как невыполнение требований нормативных юридических требований о статусе народного избранника; уклонение от участия в заседаниях представительного законодательного органа; систематическое невыполнение депутатом своих обязанностей; превышение народным избранником полномочий и (или) злоупотребление ими; возникновение обстоятельств, открывшихся после наделения лица мандатом, если данные обстоятельства могли быть существенными или решающими при определении выбора избирателей; отказ депутата от контакта с избирателями, в том числе от ведения их приема, рассмотрения жалоб и заявлений таковых; систематическое уклонение от отчета перед избирателями. Из данного перечня можно исключить лишь отказ от контакта с избирателями и уклонение от отчета перед ними, так как данные основания могут быть истолкованы ненадлежащим, распространительным образом (вплоть до вмешательства в частную жизнь народного представителя и восприятия его мандата в качестве императивного). Можно порекомендовать заменить выражение «возникновение обстоятельств» словами «установления в судебном порядке обстоятельств». Субъектами – инициаторами отзыва в региональных статутах отечественного государства называются такие лица, как избиратели; созданная ими инициативная группа; иностранные граждане (например, в Бурятии, Белгородской муниципальному и уровню); Кировской области избирательные применительно объединения и к блоки; определенная часть (в Тверской области – одна треть) от числа действующих депутатов законодательного органа. Все указанные субъекты являются действительно возможными инициаторами процедуры отзыва, так как производны от одного основного участника процесса – избирателя (в некоторых законах он обозначается как «гражданин» с последующей конкретизацией квалифицирующих признаков – возраста, дееспособности, принадлежности к территории). Надлежащими объединения и субъектами (или) блоки, могут так выступать как и общественные избирательные объединения представляют интересы части избирателей, т.е. сектора населения региона. Речь идет о политических партиях, наделенных правомочием участия в выборах на территории соответствующего субъекта государства. Вместе с тем ограничение субъектов – инициаторов отзыва сугубо политическими партиями («партийный отзыв») оценивается весьма негативно, ибо это предоставит указанным участникам политической жизни право скрытого, но фактически полного формирования парламента (особенно в условиях явного доминирования одной политической партии). В отношении гарантий депутатов-отзывников российские регионы закрепляют следующие положения (не обязательно «в полном наборе»): право на информацию о начале и прохождении процедуры отзыва, в том числе на ознакомление с подписными листами; возможность письменно и устно представлять свою позицию и (или) материалы об отзыве, требовать их рассмотрения; правомочие иметь доверенных лиц при отзыве (после принятия решения о проведении голосования); право на освобождение от основной работы (если речь идет о депутате, реализующем мандат на не освобожденной основе). При этом часто в законодательных актах статьи о гарантиях депутатов излагают права этих лиц вместе с обязанностями уполномоченного органа (избирательной комиссии). Данная легальная практика не может быть рекомендована к заимствованию ввиду своего дезориентирующего характера. Представляется, что права «депутата под отзывом» должны отражаться в самостоятельной части статьи (или самостоятельной статье), а корреспондирующие обязанности уполномоченных лиц – в другом элементе той же статьи (или другой статье той же главы). Относительно гарантий для субъектов – инициаторов отзыва, статуты субъектов Российской Федерации указывают на их права вести агитационную деятельность по отзыву, в том числе собирать подписи за назначение соответствующего голосования, и на неоплачиваемый отпуск. Следует отметить, что в некоторых российских регионах вопросы гарантий субъектов отзыва не подвергаются законодательной регламентации (например, в Рязанской области). Наиболее целесообразным видится лапидарное нормирование гарантий лиц, участвующих в процедуре депутатского отзыва, посредством прямого изложения прав и обязанностей, специфических именно для данного института и отсылочного и (или) бланкетного указания иных гарантий. Что касается базисной части процедуры отзыва, законодательные акты субъектов отечественного государства устанавливают нормы о возбуждении вопроса об отзыве депутата (для этого необходимо волеизъявление чаще всего как минимум пятидесяти избирателей); рассмотрении заявления инициативной группы избирательной комиссией; сроках сбора подписей в поддержку проведения голосования по отзыву (при этом число подписей, необходимых для утвердительного решения, варьируется от двух до двадцати процентов избирателей от округа); назначении голосования по отзыву; об участках голосования; электоральных списках; о комиссиях по проведению голосования; об агитационной кампании по отзыву и ее финансированию; о голосовании по отзыву, определению его результатов и опубликованию последних; прекращении депутатского мандата в случае голосования за отзыв (с ноля часов дня, следующего за днем установления итогов и результатов голосования). Представляется, что поскольку каждый депутат избран неравным числом голосов, то установление цифровых показателей процедуры отзыва должно исчисляться именно в процентном соотношении. Причем для депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе, таковое должно устанавливаться именно исходя из числа избирателей соответствующего округа, в то время как в отношении народных представителей, получивших мандаты по партийным спискам, – «отталкиваясь» от числа лиц, поддержавших данную партию на последних выборах в парламент, поделенных на количество полученных ею парламентских мест (т.е. на основе средних арифметических данных о числе проголосовавших за одного депутата от политической партии). Как видится, в целом процедура отзыва депутатов регионального парламента должна корреспондировать той, что предусмотрена для их избрания, быть ей подобной. Это обусловлено тем, что институты выборов и отзыва принадлежат к области избирательного права и являются частью одного процесса – участия населения в управлении субъектом политической организации публичной власти (через корреспондирующие институты непосредственной демократии) и ответственности депутата перед электоратом за представление его интересов, осуществление полученного от него мандата (даже если таковой не содержит конкретных императивных указаний). При этом в законодательстве логично предусмотреть обязанность информировать политическую партию (за исключением случаев, касающихся независимых депутатов) об инициативе отзыва и запрашивать партийную позицию по данному предмету. В отношении порядка принятия решения об отзыве депутата законодательного органа субъекта Федерации региональные статутные акты отображают положения о том, что определение результатов голосования по отзыву возлагается на окружную комиссию; голосование по отзыву может быть признано несостоявшимся (как правило, если в нем приняло участие менее половины граждан, включенных в отзывные списки); голосование по отзыву может быть признано недействительным (при невозможности достоверного установления результатов голосования; если четверть и более бюллетеней решения); признано общие недействительными; итоги голосования по на основании отзыву судебного устанавливаются избирательной комиссией региона; инициаторы отзыва и соответствующий депутат должны быть персонально уведомлены об итогах и результате голосования по отзыву; установленные итоги и результат голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию в официальном источнике информации). Примечательно, что в ряде субъектов Российской Федерации (например, в Тюменской области) положения о подсчете голосов избирателей (участников отзыва), об установлении итогов голосования по отзыву депутата и определении его результатов фиксируются в статутах об отзыве бланкетным способом, т.е. путем отсылки к избирательным законам (а именно посредством указания на то, что они соответствуют порядку подсчета голосов избирателей, установлению итогов и определению результата голосования при выборах депутатов региона). Это еще раз свидетельствует в пользу нецелесообразности принятия самостоятельного законодательного акта об отзыве депутата и оптимальности включения правовых норм института отзыва в законы о депутатском статусе и (или) статутные избирательные акты. В виде отдельных статей или глав законодательство российских регионов закрепляет предписания об обжаловании решений и поведенческих актов, связанных с голосованием по вопросу отзыва депутата представительного органа, осуществляемого или в судебном порядке, или посредством обращения голосования об отзыве. в вышестоящую комиссию по проведению Следует обратить внимание и на статутное региональное регулирование правил вступления решения об отзыве депутата в юридическую силу. Так, в Тюменской и Ульяновской областях (как и в большинстве других российских регионов, осуществляющих юридическую регламентацию правового института отзыва) полномочия депутата прекращаются со дня официального опубликования избирательной комиссией субъекта Федерации общих итогов и результата голосования по отзыву. В Кемеровской области таковые завершаются с ноля часов того дня, что следует за днем установления уполномоченным органом корреспондирующих данных. В Ханты- Мансийском автономном округе депутатские полномочия прекращаются с момента принятия решения региональным законодательным органом (на основании предоставленных соответствующей избирательной комиссией данных об установленных итогах голосования), максимального временного порога для принятия такового не устанавливается. Этот пример нормативного правового регулирования представляется порочным, так как в данном случае речь идет не об отзыве, а о чрезмерно трудоемкой и дорогостоящей скрытой форме отставки (ибо принятие решения зависит от представительного органа, а итоги голосования выступают лишь поводами такового). Оптимальной видится та модель, по которой депутатский мандат утрачивается отозванным депутатом с ноля часов дня, следующего за днем официального опубликования общих итогов и результата отзыва, что реализует наиболее последовательное, поступательное (ступенчатое), системное завершение процесса отзыва. Вместе с тем главное все же – чтобы депутатский мандат утрачивался не ранее официального опубликования результатов отзыва. В отношении ряда вопросов отзыва никакой тенденции в законодательстве российских регионов не выявляется. Это касается установления (или не установления) минимального срока нахождения депутата в должности, после которого возможен его отзыв; определения (или не определения) временного периода, оставшегося до истечения срока мандата, после которого процедура отзыва не возбуждается; возможности (или невозможности) повторного инициирования отзыва при условии, что первичное голосование по корреспондирующему вопросу не состоялось или избиратели проголосовали в пользу «оставления» мандата за своим избранником. Легальное нормирование обозначенных аспектов в каждом субъекте различно, зависит от политики правовой регламентации. Как представляется, установление сроков отзыва все же целесообразно (так как это дает возможность объективной оценки депутатской деятельности, предотвращает избыточность избирательных, в широком смысле, процедур в преддверии предстоящих выборов), а предусмотрение повторного возбуждения отзыва – нет (по причинам недостаточной продолжительности срока самого депутатского мандата). Итак, в заключение сделаем следующие выводы: 1. Правовой институт отзыва принадлежит исключительно к подотрасли избирательного права отрасли конституционного права. 2. Реализация отзыва является одной из форм непосредственной демократии, возможна только в отношении избранного лица и при наличии волеизъявления избирателей (в отличие от отставки и импичмента). 3. Институт отзыва в принципе (хотя и не без некоторого «отягчения») совместим не только с императивным (при котором депутат обязан следовать наказам избирателей), но и со свободным (в рамках которого народный избранник рассматривается в качестве представителя всего населения региона) мандатом, особенно в сочетании с регламентацией института наказов избирателей, как, например, в Бурятии, Саха-Якутии, Краснодарском крае. 4. Институт отзыва в большей мере совместим с мажоритарной избирательной системой, но может действовать и в отношении народных представителей, избранных по системе пропорционального представительства политических партий, особенно (но не исключительно) при наличии не характерных для отечественной правовой системы открытых списков. 5. Функционирование отзыва несет в себе не только негативные (возможность политического манипулирования), но и позитивные компоненты. В частности, он расширяет возможность участия избирателей в социально-политической жизни. 6. Федеральное государствоподобным законодательство образованиям дозволяет легализовывать российским институт отзыва депутатов законодательного (представительного) органа региона. 7. Правовые нормы об отзыве депутатов содержатся и действуют в правовых системах различных федеративных демократических государств, присущи они и отечественному правовому порядку. 8. Правовые нормы об отзыве депутатов, ввиду их принадлежности к избирательной сфере, целесообразно излагать в законах о депутатском статусе и выборах, но не в форме отдельных статутных источников. 9. При введении норм об отзыве депутатов в региональную правовую систему обязательной регламентации подлежат вопросы об основаниях отзыва, участниках данного процесса и гарантиях их деятельности, порядке реализации и принятия решения об отзыве, включая момент вступления такового в юридическую силу. 10. Основаниями отзыва народного избранника способна быть серия факторов, центральным среди которых выступает инициатива самих избирателей, проистекающая из невыполнения требований законодательства о статусе депутата; установления в судебном порядке обстоятельств, открывшихся после избрания депутата, если таковые могли оказать существенное или решающее влияние на определение выбора избирателей; систематического отсутствия приема избирателей. 11. Субъектами – инициаторами отзыва, должны выступать избиратели; допустимо наделение соответствующими правомочиями лиц, производных от избирателей, – инициативных групп и избирательных объединений, по сути политических партий. 12. Избирательные объединения не должны быть наделены исключительным (единоличным, абсолютным) правом отзыва депутата, избранного от их списка, так как это предоставит политическим партиям (особенно при доминирующей, существующей обладающей многопартийной парламентским системе с большинством явно партией) возможность самостоятельного скрытого формирования парламента. 13. Процедура отзыва депутатов должна корреспондировать той, что реализуется при их (обеспечивающих избрании. При общность сохранении депутатского избирательной системе механизм единых оснований статуса), при смешанной реализации отзыва (но не базовые, принципиальные положения) может несколько дифференцироваться. 14. Поскольку каждый депутат избран разным числом голосов избирателей, то установление числовых показателей по отзыву следует производить именно в процентном выражении: для народных избранников, получивших мандат по мажоритарной системе, – исходя из численности окружного электората, а для «пропорциональщиков» – в зависимости от цифрового показателя лиц, поддержавших политическую партию на последних парламентских выборах, поделенных на число фракционных представителей. 15. В целом процедура отзыва должна корреспондировать той, что предусмотрена для депутатского избрания. При этом в законодательстве можно предусмотреть обязанность уполномоченного органа информировать соответствующую политическую партию (за исключением случаев, касающихся независимых депутатов) об инициативе отзыва, а также запрашивать ее позицию по данному предмету. 16. В случае легализации института отзыва весьма конструктивным сдерживающим «политико-игровым фактором» будет положение о том, что при отрицательном решении вопроса об отзыве, если таковой был возбужден избирательным объединением, бюджету региона компенсируются расходы.
