Политическая система Омана: от традиционного общества к

С.Н.Плеханов
Политическая система Омана: от традиционного
общества к современному государству
В
Омане
период,
бин
Саида,
Кабуса
Подразумевается,
качестве
начавшийся
назвают
что
страна
авторитетного,
с
приходом
Нахда
–
начала
к
власти
Ренессанс.
возрождаться
процветающего,
в
сильного
государства, каким в прошлом был Оман. Столица султаната
в
то
время
правителей
побережья
Саида
находилась
на
простиралась
до
бин
от
Северного
Султана
Занзибаре,
нынешнего
Мозамбика.
Аль
а
Бусаиди
В
власть
его
пакистанского
годы
правления
(1806-1856)
страна
являлась влиятельной региональной державой. Но сегодня
могущество государств определяет не размер территории, а
высокий уровень развития, в том числе и высокий уровень
человеческого развития. Именно под таким углом зрения
понимается смысл Ренессанса, на глазах одного поколения
преобразившего древнюю страну.
Когда в 1970 году на престол вступил султан Кабус
бин Саид, на весь Оман имелось лишь 1750 государственных
служащих.
большой
Даже
сформировать
проблемой,
не
говоря
новые
уже
министерства
о
низовых
было
органах
управления.
Султан с самого начала был полон решимости вовлечь
народ
в
работу
по
обновлению
страны.
Но
считал,
что
традиционная система правления, опиравшаяся на племенную
2
структуру, не должна быть подвергнута слому. В будущее
надо
взять
все
ценное
из
прошлое,
таково
было
его
мнение. Поэтому уже в своем радиообращении 9 августа
1970 года, посвященном важнейшим вопросам жизни страны,
Кабус
бин
Саид
пообещал
помощь
Что
касается
монархии
государства.
института,
то
у
султана
не
шейхам
как
возникало
со
стороны
политического
сомнений
в
ее
необходимости для страны. Напротив, всемерное укрепление
привычной
формы
правления,
придание
ей
гибкости
и
эффективности могло гарантировать Оман от потрясений.
Много лет спустя он скажет о своем понимании миссии
наследственного
правителя:
«Роль
монарха
меняющемся мире состоит в том, что он
в
нашем
ведет за собой, к
нему должны обращаться и на него ссылаться. Он должен
играть
роль
арбитра,
политические
решения,
правительством
и
предлагать
которые
одобряются
в
общих
претворяются
чертах
в
представителями
жизнь
народа»
(«Figaro magazin», 30 апреля 1994).
Путь модернизации оказался тернистым. Впоследствии
султан
так
определил
преобразований:
суть
«Главные
проблем
начального
трудности,
с
периода
которыми
я
столкнулся в дополнение к тяжелому военному положению на
юге
нашей
страны
распространенные
были
жизненно
потребности,
важные
окружавшие
и
меня
широко
со
всех
сторон. Но в определенном смысле нам повезло, что Оман
стал развиваться позже, чем многие другие страны в мире,
и в частности, в этом регионе, так что мы могли учиться
на ошибках других и использовать наши финансовые ресурсы
наилучшим образом. Мне радостно думать, что мы преуспели
3
в этом. Конечно, ошибки были, они были неизбежны в той
программе,
ограниченной
осуществлялась
во
многих
в
средствах,
областях
которая
развития,
но
они
быстро исправлялись – по мере того, как мы набирались
опыта,
и
доходы
от
нефти
текли
все
более
широким
потоком» (Leaders, Oct-Dec 1995).
Правительство
развивалось
вместе
с
усложнением
задач, встававших перед страной. Если осенью 1970 года
было создано несколько министерств с довольно размытой
компетенцией,
то
ответственности
уже
каждого
через
из
несколько
них
обрели
лет
границы
отчетливость
и
неизменность, что благотворно сказалось на эффективности
управления.
намеченных
задачи,
По
мере
политическим
появлялись
очерченным
кругом
правительство
новые
состоит
которые
страной
руководством,
рубежей,
возникали
министерства
обязанностей.
Омана
руководителей,
и
достижения
из
В
трех
обладают
новые
с
точно
настоящее
время
десятков
очень
опытных
значительными
полномочиями по принятию оперативных решений. Каждый из
министров ответствен непосредственно перед монархом.
Когда султан Кабус делал первые шаги по созданию
современных управленческих структур, система управления
в вилайетах (основная единица административного деления)
была
оставлена
без
существенных
изменений.
Оно
осуществлялось через вали (губернаторов), которые в свою
очередь
вносились
опирались
изменения
на
в
шейхов
практику
племен.
В
дальнейшем
формирования
органов власти, но бережно сохранялись ее основы.
низовых
4
О некоторых сторонах деятельности шейхов позволяет
судить такой пример. В начале 70-х годов у Омане не было
ни
удостоверений
личности
граждан,
ни
свидетельств
о
рождении, ни каких-либо других документов. Только шейх
племени мог предоставить информацию о времени рождения,
о происхождении человека. А султан поставил задачу: у
каждого гражданина должен быть документ, подтверждающий
его национальную принадлежность. Поэтому шейхи совместно
с вали проделали большую работу – они могли подтвердить
личность каждого конкретного человека.
Стиль правления султана Кабуса ярко раскрывается на
таких
примерах.
других
В
странах
отличие
он
от
всегда
многих
реформаторов
стремился
в
раскрыть
созидательный потенциал традиционных структур, уходящих
корнями
в
далекое
существовавшую
прошлое.
веками
практику
Хотя
он
прекратил
формирования
властных
структур за счет верхушки племен, и теперь каждый оманец
имеет равные возможности для карьеры, но шейхи не стали
в оппозицию, ибо их реальная власть над соплеменниками
вполне безболезненно трансформировалась в иные формы –
ныне
их
нравственный
авторитет
служит
опорой
нововведений, проводимых султаном. Племена Омана (около
200
наиболее
крупных)
издавна
обладали
своеобразной
системой социальной помощи – около 10% их численного
состава составляли незамужние женщины (больные, вдовы и
разведенные),
могли
которые
самостоятельно
содержались
инвалидам
за
и
счет
слабым
согласно
исламским
зарабатывать
общины.
членам
Помощь
на
обычаям
пропитание
оказывалась
племени.
Эти
не
и
также
высокие
5
нравственные
традиции
бережно
сохранены
и
их
отсвет
лежит на решениях монарха по социальным вопросам.
Когда на заре оманского Ренессанса рождались планы
реформ,
одним
из
модернизации
оказалось
законодательства,
нормальное
проектов
Омане
главных
без
отсутствие
которого
функционирование
развития.
одновременно
вводились
в
Первые
с
препятствий
государства
правовые
либо
пути
современного
невозможно
формированием
действие
на
обеспечить
и
акты
реализацию
появились
правительства.
декретами
султана,
в
Они
либо
декретами совета министров. В течение четверти века в
султанате
было
определяющих
сфере.
И
шариат,
принято
отношения
хотя
по
в
источником
арбитраж
Комитетом
множество
в
законов
экономической
права
области
Урегулированию
и
и
кодексов,
социальной
по-прежнему
бизнеса
является
осуществляется
Коммерческих
Споров.
А
завершением создания правовой системы современного Омана
стало
издание
Национального
Основного
Дня,
Закона.
В
речи
по
произнесенной
в
Маджлис
случаю
аш-Шура
(Совещательном Совете) 18 ноября 1996 г. Кабус бин Саид
заявил:
«Венчая
работы,
мы
усилия
выпустили
четвертьвековой
Основной
Закон
плодотворной
страны,
который
является квинтэссенцией опыта последних лет».
Конституция,
основные
дарованная
принципы,
государства,
а
также
лежащие
систему
султаном,
в
определяет
основе
политики
формирования
институтов
власти. Впервые в истории страны обозначены прерогативы
султана, механизмы функционирования монархии и передачи
власти.
Деятельность
верховного
правителя
стала
6
предметом
правового
регулирования,
зафиксированы
его
обязанности перед страной. Декларированы права и свободы
граждан
как
на
личную
неприкосновенность
и
владение
собственностью, так и на выражение своих мнений всеми
законными способами; каждому обеспечивается религиозная
свобода и возможность создания организаций и ассоциаций
или участия в них. Не будет преувеличением сказать, что
этот
документ
стал
краеугольным
камнем,
на
котором
зиждутся оманское общество и государство.
Султан
Кабус
конституции,
выбрал
что
удачный
момент
свидетельствует
для
о
введения
тщательном
продумывании этого шага и сопоставлении его с опытом
других монархий. В отличие от большинства аналогичных
законодательных актов, Основной Закон Омана родился не в
результате
соперничества
национального
подъема,
социальных
когда
в
сил,
а
обществе
в
момент
сложилось
согласие по всем принципиальным вопросам.
Опора
на
своеобразие
традиционные
политической
системы
ценности
определила
Омана,
в
частности
системы народного представительства. Первым по времени
возникновения
инструментом
правителя
и
народа
стране.
Долгие
стали
поддержания
ежегодные
многонедельные
обратной
туры
поездки
связи
султана
по
приобрели
со
временем характер ритуала, стали своего рода сессиями
большого совета с народом. Зная, что реальной властью
обладают те, кто имеют доступ к правителю, султан решил
наполнить
сделал
это
все,
положение
чтобы
стать
демократическим
монархом,
смыслом.
доступным
Он
народу.
Методично объезжая регион за регионом, принимая во время
7
своих встреч с людьми бесчисленное множество прошений и
предложений,
султан
министерств
и
формировал
местных
конкретные
властей.
Через
задания
для
несколько
лет
маршруты повторялись, и Кабус бин Саид лично осуществлял
проверку
проделанной
чиновничество
монархом
и
стало
его
не
работы.
Таким
изолирующей
подданными,
а
образом,
прослойкой
превратилось
между
как
бы
в
объект контроля и сверху, и снизу. В ходе поездки по
стране
султан
останавливается
в
нескольких
лагерях
и
проводит в каждом из них одну-две недели. В этот период
сопровождающие его министры и высшие сановники объезжают
окрестные
селения
и
стоянки
кочевников,
расспрашивают
людей об их нуждах, и на месте принимают необходимые
решения. По результатам подобных обсуждений составляются
планы
работы
министерств
в
Маскате
и
их
местных
учреждений.
Однако
несмотря
на
исключительную
плодотворность
такой формы поддержания контакта с народом, ежегодные
туры по стране не стали заменой постоянно действующего
народного
представительства.
Султан,
высказавший
в
первые дни после своего вступления на престол намерение
развивать
демократические
начала
власти,
не
собирался
отступать от своего обещания. Позднее в одном из своих
интервью
султан
учреждений:
определил
«Конечно,
значение
народное
представительных
представительство
способствует национальной стабильности. Не дать народу
голос для решения своей участи, рассматривать людей как
роботов,
которые
годятся
только
на
то,
чтобы
ими
управлять, не спрашивая их мнения - верный путь к беде.
8
Это никогда не было оманским путем, и я хочу всячески
уверить мой народ в том, что народное представительство
будет в дальнейшем развиваться на его благо, на благо
страны» («Middle East Insight» ноябрь-декабрь 1995).
На первом этапе планировалось создание периодически
созываемого органа, формируемого путем назначения главой
государства.
учреждении
В
1981
году
султан
Государственного
издал
декрет
Консультативного
об
Совета
(Маджлис аль-Истишари), 17 членов которого представляли
вилайеты,
были
17
были
государственными
представителями
ноября
того
же
года
частного
45
чиновниками,
сектора
членов
новой
а
11
экономики.
3
государственной
структуры собрались во дворце Аль-Алам на свое первое
торжественное заседание. В своей речи перед ними монарх
сформулировал задачи Совета:
«Мы
хотим,
чтобы
и
правительство,
и
общественный
сектор были бы представлены в этом Совете – это будет
представительство, в котором общественный сектор будет
иметь
большинство
членов,
которые
будут
представлять
различные районы с тем, чтобы
привести Совет к той
благородной
установлена,
принятие
цели,
во
которая
внимание
была
нужд
и
пожеланий
то
есть
граждан
в
формировании нашей национальной политики в экономической
и социальной областях, и с тем, чтобы Совет стал также
живым
членов
полем
и
гражданами
взаимодействия
полной
в
кооперации
исполнении
фазы развития».
и
долга
взаимосвязи
между
и
мнений
правительством
обязательств
его
и
текущей
9
Состав ГКС обновлялся каждые два года. Его члены
совершали
много
поездок
по
стране,
встречались
с
руководством вилайятов и представителями населения – эта
деятельность позволяла дать объективный анализ действий
правительства, оценить эффективность программ развития.
К
тому
же,
Совет
стал
своего
рода
школой
социальной
активности для подданных султана Кабуса. Ибо со временем
сессии
образом
ГКС
стало
каждый
транслировать
получил
телевидение,
возможность
следить
и
таким
за
ходом
дискуссий.
В 1991 году на смену Консультативному совету пришел
Совещательный
Совет
(Маджлис
аш-Шура).
Смена
названия
представительного органа означала коренные изменения как
в порядке его формирования, так и в сфере компетенции. В
основу
ее
деятельности
шура1.
Наиболее
возможность
был
положен
авторитетные
голосовать
за
люди
исламский
султаната
кандидатов
в
принцип
получили
члены
Совета.
Представители правительства больше не делегировались в
его состав. Право окончательного утверждения кандидатов
было
оставлено
за
султаном
–
из
четверых,
избранных
населением вилайета, он отбирал двоих. Число депутатов
1
«Исламский принцип шура означает участие каждого в
управлении делами государства. Он отмечен в Коране. Этот
принцип не имеет точного определения в исламе и может быть
истолкован весьма широко. Как правило, в процессе шуры
участвуют самые влиятельные и авторитетные члены общества,
которые могут давать свои суждения по самым насущным вопросам
жизни общества.
10
было расширено до 59 человек. Совет стал инструментом
помощи
правительству
рекомендаций
в
в
изучении
области
проблем
экономической
и
и
выработке
финансовой
политики. Сессии Совета обычно созывались 4 раза в год и
продолжались
неделю.
Основная
же
работа
проходила
в
постоянных органах, созданных депутатами. Для этой цели
были
образованы
стало
несколько
рассмотрение
комитетов,
задачей
законопроектов,
которых
представленных
министерствами, прежде чем они обретут законную силу в
виде указов султана. Для более полного информирования
депутатов министры обязаны были отвечать на их запросы
на заседаниях комитетов.
Через
три
года
состоялись
выборы
Маджлис
аш-Шура
второго созыва. Их главной сенсацией стало то, что в
состав палаты народных представителей впервые вошли 2
женщины. Количественный состав Совета также изменился до
80 человек.
Еще через два года в связи с появлением конституции
произошло
важное
страны:
58
изменение
статья
в
политической
Основного
Закона
системе
определила
существование нового органа народного представительства
– Совета Омана ( Маджлис Оман). Маджлис аш-Шура стал
первой из палат этого Совета, а второй палатой – вновь
созданный Государственный Совет (Маджлис ад-Доула).
Создание
Государственного
Совета
–
это
не
только
логический шаг в развитии представительных учреждений,
но
и
оригинальный
механизм
для
смягчения
возможного
конфликта поколений. Не случайно он создан был тогда,
когда
поколение
деятелей,
построивших
новый
Оман,
11
подошло
к
тому
возрастному
рубежу,
когда
назрела
передача своих полномочий следующей возрастной группе.
На этом формирование системы государственных органов
страны не завершилось. Уже первые после создания Совета
Омана выборы 2000 года в Маджлис аш-Шура проводились не
коллегией выборщиков, а на основе прямого голосования
граждан. Уже тогда стало ясно, что демократизация носит
характер долговременной стратегии, цель которой сделать
структуру
делам
власти
устойчивой,
управления.
коренящийся
вызывает
наших
в
Этот
у
культурных
духовной
султана.
и
народ
глубоко
древней
опасений
а
–
сопричастным
органичный
процесс,
культуре
арабов,
говорит:
«Соблюдение
Он
религиозных
традиций
не
глубоко
внедрилось в жизнь нашей страны и народа, и они дают ему
те установки, в рамках которых развивается его жизнь – и
в
смысле
религиозных
правил,
и
каждодневного
существования. Много лет назад я сказал своему народу,
что
он
мира,
должен
но
кажется,
быть
готов
отвергнуть
мы
в
его
этом
принять
дурные
преуспели»
блага
современного
влияния,
и
(“Трибуна”
как
26
мне
января
1996). Благом для Омана оказалось то, что во главе его
стоял
сроком
и
стоит
своих
наследственный
полномочий.
монарх,
Такой
тип
стране органичный переход в новую
изменений
выдержки
политической
не
только
со
не
ограниченный
власти
обеспечил
эпоху. Постепенность
системы
потребовала
стороны
общества,
терпения
но
и
и
самого
лидера. «У кого есть терпение ждать получает награду» –
гласит оманская пословица.
12
При
этом
отношении
султана
социальных
Кабуса
отличает
процессов.
В
чуткость
одном
из
в
своих
интервью он сказал: «Монарх это зеркало. Он отражает
религию своего народа, его историю, его культуру. Народ
чувствует свою коллективную натуру лучше через монарха.
Монарх
должен
всегда
понимать
народ,
узнавать
о
его
нуждах. Он должен действовать в его интересах, прежде
чем народ попросит его об этом… Молодым людям скучно со
старыми королями. Они думают, что все понимают лучше.
Так что система не может стоять на месте, она должна все
время
улучшаться,
и
вы
никогда
не
должны
позволять
появляться трещинам. Никогда».
Развитие законосовещательных учреждений Омана носит
эволюционный характер, но неуклонно ведет к расширению
их
полномочий
граждан.
и
Если
назначались,
наиболее
полному
поначалу
затем
учету
депутаты
перешли
к
настроений
Маджлис
частичным
аш-Шура
выборам
на
альтернативной основе, то уже последний состав нижней
палаты полностью сформирован в результате выборов. Через
выборы прошли и два ее вице-спикера. Только председатель
палаты назначается султаном.
Избегая
проводит
резких
курс
на
перемен,
расширение
монарх
последовательно
многоуровневого
народного
представительства. В марте 2005 года во время встречи в
Хисн
аш-Шумух
заговорили
главная
о
в
развитие
перспективах
задача
–
мысли
о
Омана.
обеспечить
меняющемся
Султан
участие
мире
сказал,
людей
во
мы
что
всех
решениях, касающихся их жизни – в политике, экономике,
даже медицине. Похоже, эта тема уже тогда занимала его
13
больше
всего,
ибо
экспрессивно.
В
говорил
он
частности,
об
этом
сказал,
что
долго
прошли
и
те
времена, когда где-то наверху узкий круг лиц решал, а
всем остальным оставалось лишь выполнять; сегодня надо
всех сделать ответственными, научить самостоятельности.
Вторая
тема,
которой
Кабус
бин
Саид
придавал
важное
значение – прозрачность принятия решений, прозрачность
системы управления,
Арабские
далеко
прозрачность во всем.
революции
вперед,
«разгневанных
показали,
предугадывая
молодых
людей».
что
монарх
основные
Именно
смотрел
требования
поэтому
Оман
оказался впереди других аравийских монархий, пока только
рассматривающих
возможность
избрания
депутатов
Совещательных советов.
Сегодня мы видим, что низы тоже осознают: решения
уже не являются прерогативой
немногих людей «где-то
наверху».
огромные
Пришли
в
движение
массы
людей.
Отголоски “арабской весны” 2011 года докатились и до
Омана. Впрочем, здесь демонстранты не бушевали, протесты
носили
мирный
султан
–
с
характер.
его
Знаменем
портретами
и
перемен
здесь
национальными
был
флагами
собирались толпы молодежи в Маскате, Сохаре и Салале. А
главными
министров
требованиями
и
стали
обеспечение
отстранение
рабочими
непопулярных
местами.
Султан
отреагировал незамедлительно: полностью поменялся состав
правительства, было объявлено о финансировании программы
создания 50 тысяч рабочих мест. И, в отличие от других
стран, охваченных в ту пору волнениями, здесь обошлось
без
репрессий.
Но
ведь
и
демонстранты
в
отличие
от
14
каирских толп не буйствовали, шествия носили миролюбивый
характер.
Трудно
отделаться
от
впечатления,
что
эта
сдержанность – тоже результат десятилетиями проводимой
султаном
арабская
мягкой
и
открытой
пословица:
политики.
«Постояв
Воистину,
рядом
с
права
кузнецом,
покроешься копотью, побыв возле торговца благовониями,
станешь благоухать».
Недовольство,
выплеснувшееся
на
улицу,
имеет
специфическую, если не сказать, парадоксальную природу.
Университетов
процент
открывается
выпускников
образование,
известно,
а
не
что
все
школ
начать
молодые
больше,
и
все
предпочитает
трудовую
люди,
жизнь.
больший
продолжить
Хотя
получившие
всем
высшее
образование, могут иногда по пять-шесть лет оставаться
без работы, ожидая вакансии в государственном секторе.
Стабильность
самым
и
высокие
желанным
социальные
общественным
гарантии
статусом.
являются
Именно
такие
«безработные» вышли на улицы в Омане весной 2011 года,
чтобы потребовать трудоустройства.
Несмотря
султанате
ситуацию,
не
ни
на
экстраординарность
заметно
ни
поспешного
стремления
этих
событий,
в
законсервировать
преобразования
институтов
государственности. В декабре минувшего года в Омане была
завершен очередной этап политической эволюции. По всей
стране были избраны муниципальные советы. Таким образом,
самоуправление становится повседневной реальностью, все
больше полномочий передается от государственных структур
органам народного представительства.
15
В те дни мне представилась возможность увидеть в
действии
избирательную
происходящего
как
государственных
проведение
кампания,
высокую
от
простых
мужей,
на
муниципальных
и
избирательный
гражданскую
позитивный
систему
настрой
Омана,
избирателей,
чьи
плечи
выборов.
было
И
процесс
активность,
всех
услышать
оценки
так
и
от
возложено
предвыборная
продемонстрировали
организованность
участников
и
демократического
процесса.
Характерно,
что
создание
всех
этажей
народного
представительства не привело к упразднению уникального
«мега-парламента»,
стране.
Именно
объявлено
об
в
созываемого
дни
во
подведения
очередном
время
итогов
туров
выборов
meet-the-people-tour.
по
было
Оман
продолжает шествие по дороге демократии, но идет своим,
неповторимым путем...