Налог как политическая категория: история и современность

ВВЕДЕНИЕ
С
удья Верховного суда США О.У. Холмс говорил: «… налоги это цена, которую
мы платим за цивилизованное общество»1. С уверенностью можно утверждать
о том, что ни в сфере научных знаний о политических, экономических, социальных и
любых других закономерностях общественного развития невозможно назвать другую,
столь неоднозначную, противоречивую и функционально разнонаправленную совокупность отношений, какой является система налогообложения.
С момента появления первых свидетельств о налогах и до настоящего времени это
политическое, правовое и социально-экономическое явление характеризуется как область острых разногласий между налогоплательщиками и теми, в чей адрес они поступали. С незапамятных времен налоги считались наихудшими из зол, которое только может выпасть на долю человека. О том, насколько давно существует рассогласование интересов между государством и налогоплательщиками, говорит, например, тот факт, что
уже в «Великой хартии вольностей» (Англия, 1215 г.) записано, что налоги вводятся
только с согласия Общего совета королевства. А Фома Аквинский (1226–1274 гг.) определял налоги как дозволенную форму грабежа. Ш. Монтескье (1689–1755 гг.) считал,
что «ничего не требует столько мудрости и ума, как определение той части, которую у
подданных забирают, и той, которую оставляют им»2.
В развитии налоговой системы можно выделить три периода. Первый период, отличающийся неразвитостью и случайным характером налогов, охватывает государственное хозяйство древнего мира и средних веков. Сбором налогов занимались так называемые откупщики, которые выкупали установленные налоги у государства, внося сумму
налога в казну полностью. Далее, заручившись государственными полномочиями и применяя принуждение через помощников и суботкупщиков, откупщик осуществлял сбор
налогов с населения, учитывая, естественно, и свою прибыль, которая достигала иной
раз одной четвертой цены откупа. Однако развитие европейской государственности объективно требовало замены «случайных» налогов и института откупщиков стройной, рациональной и обоснованной системой налогообложения. Именно в конце XVII – начале
XVIII вв. наступает второй период развития налогообложения, когда налоги становятся
ведущим источником доходной части бюджетного устройства. В этот период происходит формирование первых налоговых систем, включающих прямые и косвенные налоги.
Особую роль играли акцизы, взимавшиеся, как правило, у городских ворот со всех ввозимых и вывозимых товаров: в Англии, например, в течение 20 лет существования республики при Кромвеле было введено до 200 видов акцизов. В Голландии в XVII в. косвенных налогов было так много, что, по словам историка де-Витта, на порцию рыбы,
поданную в гостинице, падало 34 различных акциза. Прямые налоги (подушный и подоходный налоги) в этот период также отличались своею многочисленностью и вместе с
тем случайностью, даже странностью: так, в Англии существовал налог на покойников,
налог на холостяков, в Вюртемберге – специальный налог на соловьев3.
1
Цит. по: Тупанчески Н.Р. Уклонение от уплаты налогов в сравнительном праве / Под ред.
проф. В.С. Комиссарова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С.39.
2
Цит.по: Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Г. Черника. 3-е изд. – М.: Финансы и статистика, 1997. С.16-20.
3
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 157.
Введение
3
Третий период в истории налогов (XIX в.) отличается гораздо меньшим их количеством и большим однообразием. Формы налогов становятся более определенными, правила администрации более выработанными. Финансовая история этого периода в значительной степени отличается от предшествовавших более рельефным проявлением борьбы экономических интересов классов и сословий, которая отражается в финансовой политике государства. «Налоговые системы сотканы из противоречий, недаром и говорят
про финансовое право, что оно алогическое право. Эти системы (налоговые) – результат
борьбы, а не логического построения»1.
Эволюционное происхождение налоговой системы нашло свое отражение в ее определении: «Взаимно связанная совокупность налогов, сложившаяся в данном государстве под влиянием всех социально-политических, экономических и финансовых влияний, носит название налоговой системы. Каждая страна, каждая эпоха имеют свою налоговую систему»2.
Возникает вопрос: действительно ли налог – неминуемое зло, избавиться от которого стремится каждый человек? Что выражает понятие «налог» в своей исходной основе?
Множество вопросов о смысле понятия «налог» исторически порождало самые разные,
порой взаимоисключающие ответы. Однако эти ответы формулировались как первыми
философами, экономистами, так и политическими деятелями во все времена и эпохи.
Практически все, кто занимался изучением сущности налога, определяли его как социально-экономическую или правовую категорию. Но думается, что сложность понимания
природы налога обусловлена не только тем, что налог – это правовая и социальноэкономическая категория, но также и политическая категория3. То есть политическая составляющая налога практически не исследовалась.
Впервые политическую сущность налогов попытался исследовать великий шотландский экономист и по-существу основатель теории налогообложения Адам Смит (1723–
1790 гг.). Он сформулировал четыре правила для политики налогов, получившие название
финансовых аксиом или «деклараций прав налогоплательщика», это равномерность, определенность, удобство оплаты и дешевизна4.
Известный русский юрист А.А. Исаев в своей работе «Очерк теории и политики налогов» (1887 г.) писал: «Учение о справедливости в политике налогов содержит в себе
ответы на два вопроса: 1) кто должен платить налоги? и 2) как достигнуть уравнительности при распределении налогов между плательщиками?»5. И делает попытку ответить
на самим же поставленный вопрос: «Высшая задача государства есть создание такого
порядка, при котором наиболее полно осуществляется идея общего блага. Государство
стоит тем ближе к решению своей задачи, чем более оно содействует росту благосостояния всех граждан, всеобщему умственному и нравственному развитию. Поэтому необходимо требовать свободы от налога во всех тех случаях, когда привлечение к подати
противоречит идее государства» (От автора – по его мнению, речь идет об освобожде-
1
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 158.
2
Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. – М.: Изд-во «Пролетарий», 1925. С. 82–83.
3
Категория (греч. кategoria – высказывание, признак) – 1) в науке: наиболее общее и фундаментальное понятие, отражающее существенные свойства и отношения какого-либо явления действительности или процесса; 2) рязряд, группа явлений, лиц, объединенных общностью некоторых признаков
(категории политической науки): Учебник. – М.:МГИМО (университет); «Российская политическая
энциклопедия» (РОССПЭН), 2002. С. 15.
4
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – М., 1962. С. 588, 611.
5
Исаев А.А. Очерк теории и политики налогов // Финансы и налоги: очерки теории и политики. – М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России. Т.ІV), 2004. С. 496.
Верещагин С.Г. Налог как политическая категория: история и современность
4
нии от налогов тех организаций, которые занимаются просвещением, искусством, политикой и т.п., и малоимущих граждан)1.
В 1887 году ученый М. Алексеенко отмечал, что при формировании налогов люди
стремятся к «справедливости», но «человеческая справедливость» относительна и зависит от социально-политического устройства»2.
С давних времен различные государства использовали механизмы налогообложения не
только в экономических, фискальных, но и в политических целях (политизация налога).
Известно, что политической целью государства в налоговой сфере явл яется
обеспечение его функций, которые по существу определяют вообще смысл сущ ествования государства. Со временем процесс взимания госуда рством налогов стал
не экономическим, а политическим (так как определял право одного, сильного, на
часть имущества другого, более слабого) и, в конечном счете, определял фактор
власти в данном обществе и на данной территории.
Одним из ярких примеров проявления политики (политической воли лиц, осуществляющих власть в государстве) в налоговой сфере стали принудительные чрезвычайные
налоги и сборы с населения, обусловленные, как правило, революционными ситуациями
в обществе.
Так, по мнению историков, одной из главных предпосылок Французской революции
1789 г. явился острейший финансовый кризис Старого порядка, который, в свою очередь, во многом был обусловлен неравенством в налоговой сфере различных сословий
французского общества (духовенство и дворянство имело наибольшее количество льгот
по уплате налогов). Революционное руководство ввело равенство налогообложения, но
одновременно проводило масштабные принудительные займы и реквизиции у богатых
граждан, т.е. политическое налогообложение3.
Аналогичную практику в налоговой сфере применили большевики после революционного переворота 1917 года. Например, 24 ноября (по старому стилю) 1917 г. был
принят Декрет Совета Народных Комиссаров «О взимании прямых налогов», установивший налог на прирост прибылей с торговых и промышленных предприятий и доходов от личных промыслов. Декретом предусматривались твердые сроки налога и санкции за просрочку платежей или уклонение от уплаты – «вплоть до расстрела»4. В условиях диктатуры пролетариата закончилась эпоха естественных качественных преобразований налогов, и они превращаются в орудие политической борьбы.
В целом в этот период времени в налоговой сфере проводилась государстве нная политика, представлявшая собой набор приемов и методов политической бор ьбы за построение нового общества, которая была сведена к чрезвычайным мерам
по наведению революционного порядка. К примеру, были введены «классовые н алоги»: индивидуальное обложение кулацких хозяйств сельскохозяйственным нал огом, налог на сверхприбыль и трудгужналог. С помощью них был создан непоме рный налоговый гнет на кустарей, индивидуальных предпринимателей и российское
крестьянство, что привело в 30-х годах ХХ века к полной ликвидации хозяйственной деятельности этих больших групп населения.
Поэтому считаем возможным рассматривать налог как политическую категорию, так
как изъятие части имущества (налога) у его владельца (собственника) – это акт, в первую
1
Исаев А.А. Очерк теории и политики налогов // Финансы и налоги: очерки теории и политики. – М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России. Т.ІV), 2004. С. 499.
2
Цит.по: Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. –
М.: ИНФРА-М, 1996. С. 84.
3
См.: Коротков С.Н. Финансовая политика Французской революции: характер и итоги // Сб.
«От старого порядка к революции». – Л.: Изд-во ЛГУ, 1988. С. 93–112.
4
Цит. по: Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. – М.: ИНФРА-М, 1999. С. 49.
Введение
5
очередь, политический, так как уплата налогов и иных налоговых повинностей всегда ассоциировалась с политической зависимостью гражданина (подданного) от кого-либо. Уплата
налога определяла степень свободы лица, так как во все времена считалось, что свободным
человеком может быть только тот, кто владеет собственностью, а налоги покушались именно на нее. Квинт Септимий Флорент Тертуллиан – один из наиболее выдающихся ранних
христианских писателей и богословов (родился ок. 155 г. н.э.) – писал: «Как земля имеет
менее цены, когда она обложена, так и человек, который платит поголовную подать, ибо
для него это знак пленения»1.
Буржуазные революции в странах Запада окончательно утвердили атрибуцию налогов с государственной властью: активная экономическая система не только основана на
необходимых законах, но и закреплена конституциями. В них, в частности, говорится,
что налоги вводятся только государством или его политическими подразделениями.
Министр финансов России В.Н. Коковцев (1906–1913 гг.) подчеркивал, что «нет
другой области, которая менее поддавалась бы новшествам, как область финансового
управления и нет другой области, в которой всякие неудачные эксперименты не проявляли своего гибельного влияния так быстро, как эксперименты в области финансов»2.
Известный шведский экономист Кнут Виксель писал: «Теория государственных
финансов всегда должна... учитывать политические условия»3.
1
Цит. по: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. –
М.: «Статут» (Золотые страницы финансового права России. Т.ІІІ), 2002. С. 243.
2
Цит. по: Семенкова Т.Г., Семенков А.В. Денежные реформы России в XIX веке. – СПб.,
1992. С. 133.
3
Цит.по: Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Вопросы экономики. 1994.
№ 6.
Верещагин С.Г. Налог как политическая категория: история и современность
6
В последние годы в мире4 и нашей стране5 появились работы, исследующие вопросы
взаимодействия между политологами, юристами и экономистами в сфере налогообложения.
Однако налог – это категория комплексная, это симбиоз политики, экономики и права, поэтому ни одна область знаний не в состоянии получить здесь безоговорочного приоритета.
Предметом нашего исследования мы выбрали налог (в дальнейшем понятие «налог»
будет охватывать также сбор, пошлину, взносы, таможенные пошлины и т.д.) как политическую категорию и непосредственно взаимосвязанных с ней иных категорий: экономической и правовой.
Финансовое право, как и любая другая отрасль права, – явление политическое. Политика является непременным условием формирования любых с отраслевой точки зрения правовых норм. Равным образом, право – наиболее эффективный проводник выраженной в нем политики.
Особенно наглядно проявляется правоформирующая роль политики в условиях существования демократических государств, наличия гражданского общества. Рассматривая политику как «деятельность социальных групп и индивидов по артикуляции (осознанию и представлению) своих противоречивых коллективных интересов, выработке
обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти», в современной России трудно найти пример принятия того или иного
законодательного акта без активного участия, а то и противоборства в политическом
процессе различных политических сил. Аполитичных отраслей права, с точки зрения
формирования правовых норм и реализации существующей политики, нет. В условиях
существования демократического государства, коим является Россия сегодня, все правовые решения принимаются в политическом процессе. Речь идет о том, что различные
партии, депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в
той или иной форме участвуют в их принятии. Современная общественная практика в
России акцентирует внимание на том, что наиболее напряженно политический процесс
4
См. например, в США: Выдающийся труд Даунса «Экономическая теория демократии»
(Downs, 1957); К. Арроу «Общественный выбор и индивидуальные ценности» (Arrow, 1963);
Сборник под редакцией А. Алезины и К. Карлайнера (Alesina, Carliner, 1991) (его авторами были
как политологи, так и экономисты, прокомментировавшие политологические работы); Сборник
под редакцией Д. Гиббса и Г. Фассбиндера, изданный в 1981 г., объединил материалы конференций 1978-1979 гг., в которых принимали участие экономисты и политологи (Hibbs, Fassbender,
1981). Альт и Алезина правы, говоря о значительном росте интереса политологов и экономистов к
работам друг друга. Сегодня в важнейших научных изданиях можно найти значительно больше,
чем прежде, публикаций экономистов о политике, а политологов – об экономике. Так, например, в
«American Economic Review» в 1993 г. были опубликованы следующие статьи:
«Экономический курс, его претворение в жизнь и выборы» (Harrington, 1993);
«Дисциплина и доверие при формулировании монетаристской политики» (Garfinkel, Oh,
1993);
«Конкуренция налогов и их координация» (Kanbur, Keen, 1993);
«Приватизация и политика переходного периода» (Laban, Wolf, 1993) и др.
5
В СССР и России: См: Мальцев Г.В. Идеология, политика и право (некоторые вопросы их
взаимоотношений) // Советское государство и право. 1977. № 2. С.14–22; Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. – М., 1979; Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. – М., 1982; Степанов И.М. Конституция и политика. – М., 1984; Мушинский В.О. Соотношение политики и права в регулировании социальных интересов // Советское государство и право.
1988. № 2. С. 3–13; Мау В., Синельников С., Трофимов Г. Взаимосвязь макроэкономической стабилизации и политических процессов. Год выборов Президента России // Экономика переходного
периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России. 1991–1997 гг. – М.,
1998; Карасева М.В. Финансовое право – политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. 2001. № 8 и др.
Введение
7
развивается всякий раз по поводу и в ходе принятия финансово-правовых актов1.
Как бы это странно ни звучало, но именно налогообложение находится на стыке
всех социально-политических и экономических интересов граждан и юридических лиц.
От того, насколько рационально определено и рассредоточено между плательщиками
налоговое бремя, зависит успех индивидуального, корпоративного бизнеса, а значит богатство нации в целом, ее возможность не искать пути к выживанию, а стремиться в своем развитии к высшим ценностям. В налогообложении отражается и баланс политических сил или отсутствие такового. По содержанию политики в налоговой сфере можно
судить о том, с каким типом государства мы имеем дело, о прочности правовых основ
государственности и об устремлениях бюрократического аппарата, призванного эти основы поддерживать. Налоги – это мощнейшее орудие в руках тех, кто определяет социально-политические и экономические ценности в государстве.
Изучение исторической литературы о налогах убедило нас в том, что теоретическое
и прикладное решение современных финансовых проблем явилось развитием выводов
науки прошлого. Идея преемственности и определила логику изложения: от истории – к
современности. Исторический аспект развития финансовой науки и практики избран не
в последнюю очередь по причине ощутимого дефицита политической и историкоэкономической литературы по исследуемой теме.
Налоги выражают отношения собственности. В связи с этим анализ налога как политической категории проведен с позиций права собственности и его влиянии на политическую свободу индивида.
Принимая за исходную основу позитивное назначение системы налогообложения,
мы считаем, что налог в его политико-философском смысле – это общественно необходимое благо. В этом смысле налог обладает огромным потенциалом, который как раз и
должны реализовывать на практике те или иные политические структуры государства в
различных формах. От выбора этих форм зависит, во что мы превратим налог – во благо
или во зло. И как уже отмечалось, этот выбор мы определяем сами – наша воля к экономической свободе и наше желание жить в цивилизованном обществе.
Хотелось бы надеяться, что прочтение этой работы заставит задуматься и понять
важность нашего участия в определении смысла дальнейшего развития государства. Каждый человек владеет сейчас одним из основных демократических прав – правом выбрать власть. Выбирая власть, мы выбираем свой образ жизни. Выбирая власть, мы вверяем ей право устанавливать налоги, а следовательно, заранее соглашаемся на то, какими будут эти налоги – созидательными или разорительными (на основе программ политических партий, претендующих на императив во власти).
Сводя суть налога к некой объективной данности, мы согласны с тем, что налог есть
атрибут существования общества (жертва каждого во благо всех). Это философия явления, объясняющая саму необходимость жертвы – налога. В этом скрыт позитивный потенциал налога как всеобщего блага. А. Смит писал, что налог – признак не рабства, а
свободы. Именно такое восприятие налога породило классические принципы налогообложения. Но свобода налога напрямую зависит от различий в устройстве общества. Такие различия определяются политикой государства в отношении модели экономики –
нормативной (командно-административной) или рыночной (демократической) и типа
политического режима.
Переход экономики России к рыночным отношениям потребовал коренного изменения финансово-бюджетной системы страны. Вместо административного изъятия финансовых ресурсов всех предприятий и организаций государством с целью их перерас1
Карасева М.В. Финансовое право – политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. 2001. № 8. С. 60.
8
Верещагин С.Г. Налог как политическая категория: история и современность
пределения через бюджет заняла принятая во всем мировом сообществе система налогов
и сборов. Создавая стабильное общество с рыночной экономикой, государство должно
иметь адекватную и эффективную систему налогообложения, которая отвечала бы общественным интересам, формировала бы благоприятные условия для хозяйственной
деятельности, обеспечивала бы эффективное развитие государства, учитывала интересы
отдельных групп населения и юридических лиц.
Нестабильность финансовой системы Российской Федерации красноречиво свидетельствует о значимости финансовых проблем в жизни государства и каждого его гражданина. В этой ситуации наглядно проступает неадекватный рыночному образу мышления уровень финансового образования и культуры. Сложности финансового образования
современных россиян обусловлены тем, что традиции финансовой культуры были полностью уничтожены практикой общественного хозяйства вместе с финансовой наукой,
получившей ярлык «буржуазной». Финансовая реформа 1930–1932 гг. отрезала на длительное время советскую науку от мировой и дореволюционной отечественной. Восполнить проблемы финансового образования в Российской Федерации невозможно без знания исторических аспектов развития мировой и отечественной финансовой науки и
практики.
Глава 1. РОЛЬ ПОЛИТИКИ
В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ
ОБЩЕСТВА
1.1. Понятие политики и экономическое
измерение политики
П
олитология как наука, изучающая политику, сегодня занимает важнейшее место в российском и зарубежном обществознании. Еще в античной общественной мысли политика, наряду с философией, была одной из центральных наук. В «Никомаховой этике» Аристотель именно ей отводит центральное место в своей всеобъемлющей по тому времени классификации наук. Для Аристотеля политика является важнейшей практической наукой постольку, поскольку она решает основную общественную задачу согласования всеобщего блага с благом отдельных людей посредством управления
человеческим общежитием. Другие же науки связаны со средствами достижения этой
цели.
Политика является объектом исследования многих гуманитарных и общественных
дисциплин. В широком же смысле политическая наука включает в себя политические
знания разного порядка. К ним относят как собственно политологию, так и результаты
изучения политики, например, философией, социологией, психологией, правом, этикой,
географией и др. При этом собственно политология порой характеризуется как ядро этой
широкой системы научных знаний о политике и ее мире.
Для ответа на этот вопрос следует заметить, что политика как объект научного анализа изучается не только собственно политологией, но и, по крайней мере, еще восьмью
типами дисциплин обществоведческого знания: философией, социологией, психологией,
антропологией, юриспруденцией, историей, культурологией и, наконец, политической
экономией.
Категория политики – одна из самых сложных для объяснения и понимания в политологии. Трудности в истолковании политики связаны, прежде всего, с многозначностью
этого явления общественной жизни. Величайший мыслитель античности Аристотель, один
из основоположников политической науки, видел в политике высшую форму общения
людей. Он считал человека политическим животным.
Что же такое политика в самом широком смысле этого слова, то есть как относительно обособленная, автономная сфера или измерение жизни общества и человека? Каковы
ее природа, специфика и отличия, к примеру, от экономики и духовной сферы? Постановка
этих вопросов настолько же стара, насколько стар и сам мир политики. За многовековую
историю политической мысли сложились десятки и сотни инвариантов ответа на данные
вопросы. Редко крупному политическому мыслителю или политологу удавалось незаметно
пройти мимо этой глобальной проблемы, ответ на которую зависел, с одной стороны, от философско-социологических воззрений автора, методологических оснований политического
дискурса, а с другой – от его ценностных ориентаций, мировоззренческой позиции, аксиологических критериев для оценки природы политической субстанции и от доктринальной
платформы, служившей своего рода «системой координат»1.
Крупнейшая по размаху и одна из наиболее известных в XX веке концепций политики как сферы деятельности человека и общества, повлиявшая впоследствии практически на все основные разработки современных моделей политической жизни, связана с
1
Дегтярев А.А. Основы политической теории: Учебное пособие. – М.: Высш. шк., 1998. С. 58.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
10
трудами М. Вебера. Он писал: «Что мы понимаем под политикой? Это понятие имеет
чрезвычайно широкий смысл и охватывает все виды деятельности по самостоятельному
руководству. Говорят о валютной политике банков, о дисконтной политике имперского
банка, о политике профсоюза во время забастовки; можно говорить о школьной политике городской или сельской общины, о политике правления, руководящего корпорацией,
наконец, даже о политике умной жены, которая стремится управлять своим мужем»1.
Также М. Вебер считал, что политика – это область общественных отношений по
поводу власти, «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает»2.
Политика – сложное социальное явление. Поскольку непосредственными субъектами общественных отношений выступают человек и тем или иным способом организованные самостоятельные группы людей – а их великое множество, – то жизненно важным становится искусство посредничества между ними. Общество современного типа
использует, прежде всего, политические средства (какие бы они ни были) для уменьшения издержек противоречий в межчеловеческих отношениях, упорядочения и согласования действий людей ради своего спокойствия и социальной стабильности.
Политика – многообразный мир отношений, деятельности, поведения, ориентации и
коммуникационных связей между классами и социальными группами по поводу власти
и управления обществом; основными факторами политики выступают, прежде всего,
большие социальные группы (классы, нации, народы, цивилизации), выражающие их
интересы политические организации, институты, движения и лидеры. В качестве этих
групп могут выступать классы, сословия, сообщества – этнические, профессиональные,
возрастные, конфессиональные. Данное свойство политики отнюдь не исключает ее зависимости от действий отдельных личностей, небольших социальных образований, но
предполагает необходимость видения их связи с более фундаментальными образованиями и интересами, возникающими в процессе взаимодействия большого числа людей.
Чаще всего сущность политики пытаются выявить через элемент, сквозь призму которого пытаются рассмотреть всю область политического. Такими элементами могут служить
власть, институты, ассоциации, интересы, действия и т.д. Но ни одна из «содержательных»
концепций политики не оказывалась способной охватить все многообразие феномена политического, в разряд которого могут попадать явления самой различной природы.
Различение политики и политического – не просто грамматическое, каким является
различение между «государством» и «государственным». Ведь «политика» не представляет собой субстанции – предмета или комплекса предметов, атрибутом которой было бы
политическое. Напротив, только уяснение «политического» позволяет очертить регион
бытия, именующийся политикой. «Политическим называется определенность того, что
есть политика и что конституирует и составляет ее «политический» характер, – пишет
Э. Фольрат. – «Политика» есть все, что определяется и может быть определено, исходя из
выработанного понимания политического...»3
1
Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избр. произведения. – М., 1990. С. 644.
Там же. С. 646.
3
Цит. по: Костюк К.Н. Понятие политического в истории и мысли в современной науке //
Социально-гуманитарные знания. 1999. № 3. С. 58–71.
2
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
11
С учетом изложенного можно сделать заключение о многомерном характере политики, которая выступает в единстве трех взаимосвязанных аспектов: во-первых, как сфера общественной жизни, сторона развивающегося социума в целом; во-вторых, как один
из многих видов активности социальных субъектов, их совокупной деятельности и индивидуального поведения, и, наконец, в-третьих, как тип социальных отношений, отношений между индивидами, малыми группами и большими общностями.
В первом аспекте политика рассматривается как элемент структуры общества в целом, как его часть, занимающая определенное место и играющая определенную роль
обладающая при этом особыми субстанциональными качествами и функциональными
свойствами. Например, в марксистской теории политическая структура выступает в роли регулирующей «надстройки», состоящей, в первую очередь, из государственной организации, обеспечивающей определенный властный «статус-кво» для сложившейся
системы отношений производства и обмена. У Т. Парсонса и Б. Рассела политическая
подсистема общества выполняет функцию целеполагания и целедостижения, а у бихевиористов (Г. Лассуэлл, А. Каплан и др.) – контроля и распределения ресурсов.
Второй аспект рассмотрения политики связан с ее трактовкой как способа совокупной и индивидуальной активности социальных субъектов, вида человеческой деятельности и социального поведения. В том же марксизме основное содержание политики составляет борьба за власть, деятельность по ее завоеванию и удержанию. Именно в этом
ракурсе М. Вебер анализирует политику как предприятие и профессиональную деятельность, по отношению к которой все члены человеческого сообщества разбиваются на
людей, занимающихся политической деятельностью «по случаю», «по совместительству» и «профессионально», как это происходит и в рамках экономического предприятия,
предпринимательской деятельности и хозяйственных ремесел. Для Г. Лассуэлла и других бихевиористов политика – это вид социального поведения индивидов (или групп),
характеризующийся установками и мотивациями, связанными с участием во власти и
властвовании, так же как, впрочем, «целерациональное поведение» является политическим субстратом и конструктом для сторонников теории «рационального выбора».
Что же касается третьего основного аспекта интерпретации политики, то здесь политика включается в сложную сеть социальных отношений и связей (а в других парадигмах и
терминах – социальных «взаимодействий» и «коммуникаций») в качестве одного из многих
их типов. Уже Аристотель определяет политику как высший вид человеческого общения, а
Макиавелли рассматривает политическую жизнь как многообразные отношения противоборства по отношению к государству и власти различных социальных субъектов: государей
и народа, партий и сословий. Французские историки периода Реставрации (О. Тьерри и др.)
и марксисты трактовали политику как отношения классов по поводу государственной власти. А затем уже в XX веке разрабатываются, вслед за концепциями борьбы классов и рас,
парадигмы «конфликта-консенсуса», объясняющие политику как тип конфликтносогласительных отношений в обществе (К. Шмитт, Р. Дарендорф, Л. Козер, К. Боулдинг и
др.), а также концепции институционально-властных отношений, понимающих политику как
интегратор социальной и политической жизни (Ж. Бюрдо, М. Дюверже и др.)1.
Таким образом, к политике относится то, что связано со сферой публичного интереса и управления, где главным специфическим инструментом воздействия на разнообразные стороны социальной жизни служат власть, принуждение, авторитет, использующие
практически всегда силу организации, в качестве которой могут выступать партии, союзы, государства, движения, институты. Вне сферы политических отношений люди живут
и думают по-разному, но для решения общих для себя проблем (управления, согласования интересов) действуют именно совместно, а в качестве посредника и регулятора
взаимодействия различных социальных групп и разных интересов здесь выступает госу1
Дегтярев А.А. Основы политической теории: Учебное пособие. – М.:Высш. шк., 1998. С. 70.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
12
дарство. Как пишет известный американский политолог Р. Далл: «Политическая жизнь
начинается тогда, когда люди видят в государстве фактор удовлетворения или неудовлетворения своих жизненных потребностей»2.
Исходя из выделенных выше свойств политики ее можно определить как объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных
социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов1.
Политика и политическое не тождественны. Содержательное определение политики
отвечает на вопрос «что», в то время как формальное определение политического – на
вопрос «как». Политика есть практика, чьей модальной квалификацией является политическое2.
Впервые различение политики и политического было введено немецким философом
и политологом К. Шмиттом в работе «Понятие политического». В качестве основополагающего категориального различения, определяющего природу политического, Шмитт
предлагает категории «друга» и «врага». Политическим становится союз, способный
сплотиться во имя противостояния общему врагу или солидарности общему другу. Политической является, собственно, степень интенсивности, с какой может интегрироваться группа людей, степень осознания совместного единства собственной и противоположности «чужой» общности («политический» уровень сплоченности – готовность
группы отстаивать свои интересы действием вплоть до войны, вплоть до смерти).
К. Шмитт обращал внимание на то, что политика возникает, формируется, прежде
всего, там, где нарастает степень концентрации интересов, действий, усилий групп людей и их организаций, а также там, где углубляется размежевание, обостряются антагонизмы между людьми и организациями, выражающими их интересы, другими словами,
политическое обозначает степень интенсивности ассоциации или диссоциации людей»3.
Экономическое измерение политики. Деятельный, активный характер политики
позволяет людям с ее помощью влиять на многие стороны своей жизни. Такое управляющее воздействие на экономическую жизнь общества можно оказать через установление приоритетов экономического развития, т.е. с помощью политических мер. Воздействие выражается как в зависимости политики от типа экономических отношений, господствующего в обществе, так и в обратном влиянии политики на экономику. Несомненным
является тот факт, что уровень и характер экономической системы любого государства
во многом зависят и предопределяются политической средой: формой политического
правления и политическим режимом, характером политической власти и уровнем ее легитимности, уровнем развития гражданского общества, личностью политического лидера страны, составом политической элиты, степенью развития политической системы
страны и др. Как писал Ч. Мерриам: «В действительности политика и экономика никогда не были отделены друг от друга. Практически нет такого политического движения, в
котором не отражались бы экономические интересы, или такой экономической системы,
в сохранении которой политический порядок не выступал бы важнейшим фактором.
Одна из основных проблем социальной организации – это отношение между экономическими и политическими частями организации и властью. Оно оказывает влияние на характер организации городского, государственного, национального и международного
2
Participation in politics. / Ed by J.R.Pennock and J.W.Chapman. N.Y., 1975. P. 4.
Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф.
А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. С. 75.
2
Костюк К.Н. Понятие политического в истории и мысли и современной науке // Социальногуманитарные знания. 1999. № 3. С. 63.
3
Шмитт К. Понятие политического // Вопросы социологии. 1992. № 1.
1
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
13
уровня»4. Аналогичной точки зрения придерживается известный французский политолог Ф. Бенетон: «Функционирование экономики подчинено политике разными способами: экономика свободна только тогда, когда политика не навязывает командной экономики, эта свободная экономика предполагает безопасность обмена и, следовательно,
общественный порядок, она предполагает также систему прав собственности, которую
вновь может установить только политическая власть»1.
В свою очередь, несомненно и то, что политическая система общества не может
нормально функционировать, не имея соответствующего экономического обеспечения
политических процессов. Поэтому взаимосвязь и взаимозависимость политической и
экономической систем общества – универсальное явление, характерное для всех государств во все периоды их истории. Практика показывает, что воздействие экономической системы на политическую проявляется во многом. В США существует поговорка:
«Экономисты льют пули, которыми юристы стреляют друг в друга»2. Имеются в виду
юристы-политики, выступающие в роли законодателей или работающие в государственных органах исполнительной власти.
Рассмотрим основные аспекты влияния экономики на политику.
Во-первых, уже сам приход к власти того или иного политика, партии (политического блока) предопределяется программой экономических мероприятий, которые они
обязуются реализовать в случае обретения власти. Масштабные, обещающие экономический подъем страны и повышение благосостояния народа – программы склоняют избирателей голосовать за тех, кто их выдвигает. При этом нельзя не заметить, что в современных демократических странах пришедшие к власти лидеры (политические партии) обязаны выполнять и, как правило, выполняют экономические программы, выдвинутые в ходе предвыборной борьбы. Поэтому избиратели относятся к предвыборным
обещаниям кандидатов как к реальным программам. И многие кандидаты, предложившие проведение новых экономических преобразований, победили на выборах. Так, президент Буш был избран на волне популярности своего лозунга: «Следите за моими губами: новых налогов не будет», но впоследствии потерял президентство, не сумев сдержать обещания3. Маргарет Тэтчер лишилась поста премьер-министра, вероятно из-за
того, что настаивала на введении подушного налога.
Традиционно, избирательные кампании кандидатов на пост президента США проходят под определенным девизом, цель которого – привлечь на свою сторону избирателей, установить эмоциональный контакт с ними. Приведем примеры таких девизов. В
избирательной кампании Ф. Рузвельта – «Новый курс», Г. Трумэна – «Справедливый
курс», Дж. Кеннеди – «Новые рубежи», Л. Джонсона – «Великое общество»,
Р. Никсона – «Вместе вперед!», Дж. Картера – «Новые горизонты», Р. Рейгана – «Эра
национального обновления», Б. Клинтона (1992 г.) – «Назрела необходимость перемен».
В России в 1995–1996 гг.: НДР – «Стабильность и развитие, демократия и патриотизм, уверенность и порядок», КПРФ – «Россия, труд, народовластие, социализм», «Яблоко» – «Достоинство, порядок и справедливость», «Женщины России» – «Вера в лю-
4
Мерриам Ч. Новые аспекты политики // Политология: хрестоматия / Сост. проф.
М.А. Василик, доц. М.С. Вершинин. – М.: Гардарики, 2000. С. 46.
1
Бенетон Ф. Введение в политическую науку: Пер. с фр. – М.: Издательство «Весь Мир»,
2002. С. 144.
2
Merton J. Peck, цит. по: Unsettled Questions on Regulatory Reform, American Enterprise Institute, Washington, 1978, Р. 13.
3
Цит.по: Экономика налоговой политики: Пер. с англ. / Под ред. Майкла П. Девере. – М.: Информационно-издательский дом «Филинъ», 2001. С. 12.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
14
бовь, надежда на семью, любовь к России», АПР – «Отечество, народовластие, справедливость, благосостояние»4.
Таким образом, уже с самого начала своего становления политическая власть активно опирается на возможности экономической системы. И коль скоро речь идет о становлении политической власти, следует упомянуть о тех огромных финансовых средствах, которые требуются для проведения избирательных кампаний. Например, десятки
миллионов долларов расходуются на выборы президента в США: частично из государственного бюджета (деньги налогоплательщиков) и частично – пожертвования частных
лиц и организаций.
Во-вторых, политическую власть можно завоевать, но не менее важно ее удержать.
Здесь также роль экономической системы трудно переоценить. В этом отношении многое
зависит от проводимой политической властью экономической политики, политического
курса. Народ, несомненно, будет поддерживать политическую власть, обеспечившую экономическую стабильность, рост благосостояния, оптимальную среду для предпринимательской деятельности, социальную защищенность граждан. Поэтому не случайно уже многие
десятилетия (особенно после глубочайшего в истории мировой экономики кризиса 1929–
1933 гг.) политики и возглавляемые ими правительства уделяют самое серьезное внимание
разработке программ экономического развития своих стран. Здесь уместно подчеркнуть, что
на экономическую сферу приходится наибольшая часть активности властных структур. Это
проявляется в форме разработки и реализации экономической политики.
В-третьих, важная роль экономической системы в развитии политических процессов проявляется в том, что все крупномасштабные политические решения (проведение
реформ, осуществление проектов структурной перестройки хозяйства, реализация мероприятий по ускорению темпов развития хозяйства страны и др.) требуют надежного и
обоснованного экономического обеспечения. Например, широкомасштабная программа построения в СССР коммунистического общества к 1980 г., провозглашенная в начале 60-х
годов политическим руководством страны, по ряду причин была обречена. Главная причина – отсутствие соответствующих экономических ресурсов для достижения поставленной
цели. По этой же причине обречена на неуспех была и другая программа – догнать США по
производству ряда важных продуктов питания. В связи с этими историческими фактами следует упомянуть обстоятельство, о котором в бывшем СССР предпочитали не говорить. Названные программы были восприняты в США как «вызов русских». Слова russian challenge
наводнили американские средства массовой информации. Ответом на данный «вызов» были
многочисленные проведенные в США мероприятия по стимулированию дальнейшего экономического роста, что способствовало радикальному экономическому подъему в стране.
В-четвертых, влияние экономической системы на политическую проявляется в том, что
уровень и состояние развития экономики инициируют и стимулируют также политические
процессы и мероприятия: реформы, перестройки, нэпы. Низкий экономический уровень развития страны, а тем более кризисное состояние экономики с неизбежностью рождают государственно-политические мероприятия, направленные на подъем экономики, выход из кризисного состояния. Высокий экономический уровень развития страны также не оставляет
политику безучастной1.
Когда говорят о политической власти, то имеют в виду конкретные политические
институты: парламент, президентскую власть, совет министров, верховный суд и т.д., то
есть аппарат реализации политической власти.
Экономическая же власть не есть нечто формализованное, представленное соответ4
Курс политологии / Общ. ред. проф. Грязновой А.Г. 2-е изд., испр. и доп. – М.: ИНФРА-М,
2002. С. 388.
1
Курс политологии / Общ. ред. проф. Грязновой А.Г. 2-е изд., испр. и доп. – М.: ИНФРА-М,
2002. С. 289.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
15
ствующими институтами. Это власть богатства, капитала, способность представителей
капитала влиять на принимаемые политические решения, на государственную политику
в целом. Для наиболее прибыльного использования капитала они разными способами (от
создания групп давления в парламентах до избрания на высокие политические посты)
воздействуют на правительство, добиваются льгот, режима наибольшего благоприятствования, воздействуют на законотворческий процесс в своих интересах.
Как отмечает политолог М. Дюверже: «Экономическое принуждение очень близко по
своему происхождению к физическому. Тот, кто может лишить человека средств к существованию, легко добивается его повиновения. К тому же политическая власть и экономическое принуждение тесно связаны. По общему правилу во все исторические эпохи класс, владеющий средствами производства и богатством, обладает и политическим влиянием и удерживает власть. Без сомнения, экономическая и политическая власть не обязательно концентрируются в одних и тех же руках. Верно, что в либеральных государствах XIX в. «власть
денег» существовала практически в чистом виде. Сегодня это уже не столь верно: профсоюзы, рабочие партии, разного рода группы, высокопоставленные чиновники образуют большое число центров силы, соперничающих с финансовыми и промышленными магнатами.
Ситуация подобного «плюрализма» гарантирует, впрочем, некоторую свободу. Но она очень
хрупка: само развитие техники побуждает ко все большему вмешательству государства в
экономику, что порождает тенденцию к концентрации политической и экономической власти в невиданных ранее размерах»1.
В странах со свободной рыночной экономикой одним из весьма распространенных путей реализации экономической власти является организация представителями крупного бизнеса (посредством финансирования избирательных кампаний) выборов в высшие органы
власти депутатов, готовых действовать в их интересах. Вклады крупного бизнеса в избирательные кампании рассматриваются как инвестиции, которые возвращаются в виде влияния
на властные политические структуры. Особенно активен крупный бизнес, представляющий
такие высокоприбыльные хозяйственные сферы, как добыча и переработка энергоносителей.
Однако, как показывает мировой опыт, финансовая сторона деятельности политических партий по возможности скрывается. Еще М. Вебер в свое время отмечал: «По понятным причинам партийные финансы предстают перед исследователем как одна из
наименее ясных в их истории, но самых важных глав»2. Это высказывание не потеряло
своего значения и применительно к современности. Не случайно экс-спикер палаты
представителей американского конгресса однажды заметил, что у избирательных кампаний четыре составляющие: кандидат, круг поднятых им проблем, организующий кампанию аппарат и денежные средства на ее проведение. Если денег нет, то первые три составляющие теряют всякий смысл. Финансирование избирательных кампаний – один из
путей превращения экономической власти в политическую. Другой путь – переход бизнесменов в политическую сферу, а политиков – в коммерческие структуры.
Итак, в результате рассмотрения взаимодействия политической и экономической
систем можно сделать вывод, что политические отношения проросли в экономическую
систему, как корни дерева в землю. В свою очередь, можно говорить об экономических
отношениях, так же глубоко проросших в политическую систему.
Как видно, уровень экономического обеспечения процесса становления политической власти играет весьма существенную роль. Не менее важна роль экономического
фактора и в процессе легитимации политической власти, то есть в обеспечении доверия
и поддержки народа. Наибольшей поддержкой пользуются те правительства, политика
1
См.: Дюверже М. Политические институты и конституционное право // Антология мировой
политической мысли: В 5 т. – М., 1997. Т. 2. С. 644–655.
2
Цит. по: Санистебан Л.С. Основы политической науки. – М., 1992. С. 74.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
16
которых обеспечивает высокие темпы экономического развития, способствует повышению уровня жизни народа. Поэтому, как отметил известный французский политолог
Жан Блондель, «современным политическим лидерам не приходится выбирать: осуществлять политику постоянного развития своих стран или нет; они должны проводить
только такую политику, иначе им не удержаться на посту»3.
О политике говорят как об искусстве возможного. К экономической политике это
можно отнести с еще большим основанием. Никакая экономическая политика не в состоянии за несколько дней вывести страну из глубокого кризиса. Однако ни одна страна
не может не проводить определенную экономическую политику. В разных странах она
различна: все зависит от экономического состояния страны, от проводимого в ней стратегического курса. Экономическая политика меняется даже в пределах одного государства в разные периоды. Она не может быть одинаковой в странах с развитой рыночной
экономикой и в странах, находящихся в стадии перехода к рыночной экономике. Другими словами, экономическая политика и по своей структуре, и по направлениям, и по целям динамична, как и сама жизнь.
Экономической политикой детально интересуются как политики, так и экономисты,
даже трудно сказать, кто больше. Ясно одно: часто экономисты и политики работают
вместе над созданием и практической реализацией экономических программ, над проведением экономических реформ в целях вывода экономики из кризисного состояния,
обеспечения экономического подъема и т.д.
Спектр взаимодействия политической и экономической систем в государствах с рыночной экономикой чрезвычайно широк и разнообразен. Центральным же перекрестком в этом
взаимодействии является экономическая политика. Американские экономисты К. Макконнелл и С. Брю дают следующее определение данного понятия: «Экономическая политика
(economic policy) – курс действий, ставящий своей целью скорректировать проблему или
избежать ее возникновения»1.
Лауреат Нобелевской премии по экономике Рональд Коуз по исследуемой проблеме
пишет: «Цель экономической политики состоит в создании такой ситуации, когда бы
люди, принимая решения о своей деятельности, выбирали такие, которые обеспечивают
наилучшие результаты для системы в целом»2. Далее он отмечает, что: «Экономическая
политика предполагает выбор между альтернативными социальными институтами, а они
создаются силой закона или зависят от него»3.
Субъектом экономической политики выступают политическая власть, политические
структуры. Объектом воздействия является экономическая система в целом или отдельные
ее звенья. При этом, когда речь идет о глубоких переменах в экономической сфере общества,
часто употребляются такие понятия, как «новая экономическая политика», «новый курс»,
«новые рубежи», «перестройка» и т.п.
Сложность экономической политики как категории и как феномена реальной жизни
заключается в том, что, предполагая достижение определенной цели (выход из кризисной ситуации, ускорение темпов экономического развития страны и т.д.), она затрагивает многочисленные хозяйственные сферы: институт собственности, финансы, кредит,
денежное обращение, налоговую систему, промышленность, сельское хозяйство, инвестиции и др. На каждом из этих участков общая экономическая политика конкретизируется и реализуется как бюджетно-финансовая, денежно-кредитная, налоговая, структурная, промышленная, аграрная, инвестиционная, региональная, конъюнктурная, внеш3
Блондель Ж. Политическое лидерство. – М., 1992. С. 130.
Макконнелл К. и Брю С. Экономикс. – М., 1992. С. 394.
2
Коуз Р. Фирма, рынок и право: Пер. с англ. – М.: «Дело ЛТД» при участии изд-ва
«Catallaxy», 1993. С. 13.
3
Там же. С. 14.
1
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
17
неэкономическая и т.д. Данные направления выступают как подсистемы в общей структуре экономической политики.
Как показывает мировой опыт, каждая из подсистем в структуре экономической политики может стать мощным средством воздействия на экономическую систему и на
общественную жизнь в целом. В этом отношении невозможно переоценить роль бюджетно-финансовой, денежно-кредитной и налоговой политики. Нельзя не согласиться с
мнением известного немецкого экономиста Ф. Ноймарка, который в своей работе «Теория и практика формирования бюджета» отмечает, что бюджет выполняет пять функций: 1) финансово-политическую; 2) политическую; 3) правовую; 4) финансовоконтрольную; 5) экономико-политическую. При этом особенно важной он считает политическую функцию бюджета, поскольку с ее помощью государство в проведении экономической политики может погасить немало социально-классовых конфликтов, способствовать
достижению компромиссов, добиться политической стабильности1.
Итальянский экономист Э. Морселли является автором политической концепции финансов. Он выводит сущность финансов из общей теории государства, доказывая, что финансовые законы базируются на политических, правовых и моральных критериях. Финансы,
по его убеждению, представляют собой средство рационального претворения в жизнь экономической политики государства, техническое орудие реализации целей, к которым стремится государство. «Мы утверждаем, – пишет он, – что научная теория финансов должна
базироваться на политическом учении и на общей теории государства... Мы приходим к выводу, что научные законы финансов базируются на политическом критерии». Конечно, с
таким подходом к финансам как одному из средств в экономической политике можно соглашаться либо не соглашаться. Но бесспорно то, что политический фактор играет большую
роль в развитии финансовой системы, а она, в свою очередь, является одной из ведущих
подсистем в экономической политике, проводимой государством2.
Где же золотая середина во взаимодействии экономики на политику и наоборот?
Как показывает исторический опыт, поиски разумных компромиссов во взаимодействии
этих глобальных явлений жизненно необходимы. Так как отсутствие сдержек и противовесов в этой сфере приводит государства к крайним полюсам: это либо крайняя политизированность экономики либо неограниченная экономическая власть в лице монополий и олигархов, под диктовку которых политики реализуют их финансовые устремления. Здесь уместно вспомнить цитату, которую К. Маркс привел в «Капитале», связанную с исследуемой проблемой: «Обеспечьте 10 процентов, и капитал согласен на всякое
применение, при 20 процентах он становится оживленным, при 50 процентах положительно готов сломать себе голову, при 100 процентах он попирает все человеческие законы, при 300 процентах нет такого преступления, на которое он не рискнул бы, хотя бы
под страхом виселицы»3. Может быть, в этом суждении и содержится элемент преувеличения, но, как показывает история, рыночная экономика рождает все новые и новые
формы получения прибыли в ущерб развитию экономической системы и общества в целом. Такие формы хорошо известны и, как правило, они реализуются через политиков
различного ранга: это получение государственных заказов, обеспечивающих огромные
прибыли; заключение негласных договоров о высоких или, наоборот, низких ценах с
целью устранить конкурентов (картели), о квотах, предназначенных для продажи товаров; стремление реализовать продукцию низкого качества; попытки затормозить внедрение в производство передовых достижений науки и техники (иногда это бывает выгодно товаропроизводителям); производство продукции, сопровождающееся нанесением
1
Курс политологии / Общ. ред. проф. Грязновой А.Г. 2-е изд., испр. и доп. – М.: ИНФРА-М,
2002. С. 324.
2
Там же. С. 325.
3
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 23. С. 770.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
18
ущерба окружающей среде, и многое другое.
Известна ленинская формула, что «политика есть концентрированное выражение
экономики»4, признающая способность политики выражать наиболее важные экономические потребности, создавать условия для реализации экономических тенденций. Данная позиция предопределяет тип государственного влияния на экономическую жизнь
общества, при котором политические структуры с помощью планирования, распределения ресурсов, финансового контроля, подбора кадров и т.д. стремятся экономическую
деятельность загнать в жесткие параметры развития и функционирования.
Как писал В.И. Ленин в статье «О задачах наркомюста в условиях новой экономической политики»: «…мы ничего «частного» не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное... Отсюда – расширить применение государственного вмешательства в «частно-правовые» отношения; расширить право государства отменять «частные договора», применять не corpus juris romani к гражданским правоотношениям, а наше революционное правосознание»1.
Ленин фактически выдвигает концепцию политического человека как доминирующего социального типа посткапиталистической эпохи. С этим связан и провозглашенный им примат политики над экономикой. Результаты такой политизации экономики и
всей частной жизни людей хорошо известны: массовые репрессии, эмиграция интеллигенции за рубеж, миллионы погибших от голода в аграрной стране и т.п.
Для предотвращения такого рода явлений исключительную важность обретает соответствующая государственная политика, принятие системы законов, проведение специальных мероприятий, способствующих развитию честной (добросовестной) конкуренции, и др. В частности, практически во всех странах с рыночной экономикой существует антимонопольное законодательство, предусматривающее серьезные санкции в случае его нарушения2. Проводятся государственные мероприятия по охране окружающей
среды. Государственная политика включает меры по стимулированию и поддержке развития малого и среднего бизнеса и ряд других, которые направляются на обеспечение
динамической стабильности.
Но самым важным в этой сфере является соответствующий политический режим,
так как исторический опыт показывает, что тип организации политической власти (форма правления и политический режим) воздействует на уровень экономического развития
государств, порождая ряд закономерностей. В частности, республиканская форма правления с хорошо развитым демократическим политическим режимом обеспечивает благоприятные условия для экономического развития и как результат – для подъема уровня
благосостояния народа. Не случайно первые десять наиболее развитых в экономическом
отношении современных государств – это демократические страны. Также закономерным является снижение темпов экономического развития государств в переходные периоды, когда осуществляется смена политического режима. Пример России является
очень точной иллюстрацией данной закономерности.
Можно назвать еще ряд закономерностей. Однако важно подчеркнуть, что разнообразие экономических, политических, социальных, природных и других условий, характеризующих страны мира, порождает ситуации, которые невозможно объяснить никакими
общими объективными тенденциями и закономерностями. Например, существует несколько
государств с достаточно высоким уровнем жизни народа, в целом преуспевающей экономи-
4
Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 32. С. 26.
Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 44. С. 398.
2
Подробнее см.: Экономическая политика правительства Кеннеди 1961–1963 / Под ред.
С.М. Меньшикова. – М.: Изд-во «Мысль», 1964. С. 120–151.
1
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
19
кой, которые по форме правления относятся к абсолютным монархиям. Причина успехов
кроется в том, что эти страны относятся к нефтедобывающим. Зависимость между типом
политического режима и уровнем экономического развития несомненно существует. Заметим при этом, что говорить можно лишь о тенденции, а не о зависимости, имеющей универсальный характер. Известно, например, что немало стран «с выдающимися экономическими
показателями сохранили стойкую авторитарную систему. К их числу относятся... Испания,
Республика Корея, Тайвань и ряд других»1.
В качестве показателей состояния экономики обычно используются темпы экономического роста страны и уровень среднегодового совокупного общественного продукта на душу
населения в сопоставлении с политическим режимом. В соответствии с данными, приведенными в названном выше журнале, из 32 стран с низким уровнем экономического развития
75% имели авторитарный режим и 25% – полудемократический. Стран с демократическим
политическим режимом в этой группе нет. В то же время 19 индустриальных стран с развитой рыночной экономикой имеют демократический политический режим. Другими словами,
демократический политический режим благоприятно воздействует на экономическое развитие, темпы экономического роста и уровень доходов населения.
В связи с проблемой взаимосвязи уровня экономического развития государств и политического режима следует рассмотреть еще один важный вопрос. Как показывают
исследования западных специалистов, переход стран к демократическому режиму (его
темпы и масштабы) во многом зависит от уровня экономического развития и организации экономической системы государства. При этом прослеживаются определенные закономерности: 1) для перехода к демократическому политическому режиму наиболее
благоприятна децентрализованная экономика с ограниченным государственным контролем, соответственно наименее благоприятные условия складываются при жесткой системе государственного управления экономикой; 2) чем выше базовый уровень экономического развития, тем легче страна встает на путь демократических перемен2.
Таким образом, республиканская форма правления, а также парламентская монархия типа Великобритании создают наиболее благоприятную основу для экономического
прогресса. Он обеспечивает экономическую свободу (в известных границах), остальное
зависит от конкретных политико-властных структур, а именно от их способности оценить экономическую ситуацию, выработать программу конкретных мер и т.д. Где это
удавалось сделать там происходило то, что называется «экономическим чудом».
1
Международный журнал социальных наук. – М., 1993. № 3. С. 6.
Курс политологии / Общ. ред. проф. Грязновой А.Г. 2-е изд., испр. и доп. – М.: ИНФРА-М,
2002. С.315.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
20
1.2. Налог как политическая категория
Налоги – одно из древнейших изобретений человечества. Они появились вместе с
государством и использовались им как основной источник средств для содержания органов государственной власти и материального обеспечения его функций. С тех пор в
мире многое изменилось, новые черты приобрели задачи и функции государства. Однако главное назначение налогов как источника средств, обеспечивающих деятельность
государства, сохранилось, хотя их роль стала многозначной. В концентрированном виде
исключительную значимость налогов можно выразить словами К. Маркса: «Налог – это
материнская грудь, кормящая правительство. Налог – это пятый бог рядом с собственностью, семьей, порядком и религией. ...В налогах воплощено экономически выраженное
существование государства»3.
Ни одно государство не может нормально существовать без взимания налогов; с
другой стороны, налоги – один из признаков государства. Тесная взаимосвязь и взаимообусловленность обязательных платежей и государства придают налогу комплексное
содержание. В основе налогов лежат экономические и юридические понятия, соотношение которых зависит от политических процессов, происходящих в государстве. Относительно комплексной структуры термина «налог» русский экономист М.М. Алексеенко
еще в XIX в. отмечал: «С одной стороны, налог – один из элементов распределения, одна из составных частей цены, с анализа которой (т.е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой – установление, распределение, взимание и употребление
налогов составляет одну из функций государства»1.
Так что же такое налог? Почему вокруг него столько страстей и конфликтов, политических баталий и кровавых бунтов? В самом общем виде налог можно определить как
безвозмездное отчуждение части собственности у лица в пользу государства, для выполнения (финансирования) им своих функций. Таким образом, основой налога является
собственность. Приведенное определение и другие, хотя и различаются некоторыми деталями, едины в главном: налогообложение является формой отчуждения собственности; право собственности первично по отношению к праву государства требовать отторжения его части в виде налога. Эта позиция является основополагающей. Один великий
мыслитель сказал: «История – это борьба сословий за свои привилегии». Полностью с
ним согласны, так как эта борьба всегда была связана за обладание собственностью и
правом ей распоряжаться.
Проблема частной собственности чрезвычайно сложна, как и ее роль в истории человечества. Например, широко известны слова Р. Оуэна: «Частная собственность была и
есть причина бесчисленных преступлений и бедствий, испытываемых человеком, и он
должен приветствовать наступление эры, когда научные успехи и знакомство со способами формирования у всех людей совершенного характера сделают продолжение борьбы за личное обогащение не только излишним, но и весьма вредным для всех»2.
Но в духовной копилке человечества есть и прямо противоположные оценки собственности, частной собственности как социально-экономической основы, импульса человеческой цивилизации. Гегель отмечал, что «первый вид свободы есть тот, который мы
узнаем как собственность»3.
История развития социально-экономической мысли свидетельствует: понятийное осмысление собственности началось еще в древности. Так, в античной философии ставилась
3
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 7. С. 83.
Цит. по: Налоговое право России: Учебник для вузов / Отв.ред. д.ю.н., проф.
Ю.А. Крохина. – М.: Издательство «НОРМА», 2003. С. 34.
2
Оуэн Р. Книга о новом нравственном мире // Избр. соч.: В 2 т. – М.-Л., 1950. Т. 2. С. 23.
3
Гегель Г. Соч. Т. 7. С. 59.
1
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
21
проблема взаимосвязи собственности с хозяйственными и правовыми отношениями, предпринималась попытка раскрыть ее социальную роль. Ксенофонт рассматривал всякое хозяйство как имущество, состоящее из полезных вещей, которыми люди пользуются в своей
жизни. Платон, исходя из разделения труда между сословиями, полагал, что в идеальном
государстве должна существовать общая собственность, ибо собственность частная является
основой имущественных раздоров и взаимных разбирательств4.
Идею связи собственности с хозяйственными отношениями позднее развил Аристотель. Согласно его взглядам, собственность – неотъемлемая часть «ойкоса» (дома, хозяйства), необходимое условие и предпосылка его существования. Каждый свободный
человек распоряжается принадлежащим ему имуществом на основе права собственности, которое порождается и охраняется государством. В противоположность Платону,
ратовавшему за общую собственность, Аристотель выступал как сторонник собственности частной5.
Собственность – это не просто вещь, в отношении которой человек может сказать
«это мое». Нужно еще, чтобы принадлежность данной вещи данному человеку так или
иначе признавалась другими людьми, обществом и от их имени – законом. В противном
случае то, что называется собственностью, теряет всякий смысл.
Робинзон, оказавшись на необитаемом острове, построив себе жилище, возделав
землю, одомашнив диких коз, мог с полным основанием сказать: все это мое. Впрочем,
он мог объявить своим и весь остров, назвав себя королем или как-нибудь еще. Но он
этого не сделал. Не сделал потому, что был на этом острове один.
Стало быть, собственность – это не просто вещь, а отношение между людьми по поводу вещи. Чтобы вещь стала собственностью, нужно сообщество людей, между которыми возникают определенные отношения в связи с вещью.
Причем вопрос стоит не так, быть или не быть собственности как отношениям между людьми по поводу вещей. Ей быть обязательно необходимо. Есть общество – есть и
собственность. И наоборот. Хотят того люди или не хотят, осознают это или не осознают, но чтобы существовать и развиваться, они вступают друг с другом в определенные
отношения, связанные с производством материальных благ, – производственные отношения, в основе которых лежат отношения между людьми по поводу вещей. Следует
иметь в виду, что собственность представляет собой общественные отношения не только
по поводу производства, но и по поводу вытекающих из них отношений распределения,
обмена (обращения) и потребления. В этом суть политэкономического подхода к определению и пониманию собственности.
Собственность – весьма сложное явление, которое с разных сторон изучается несколькими общественными науками. К примеру, экономическая теория анализирует
экономическое содержание этого явления, юриспруденция – правовое, политология –
политическое и т.д.
Под собственностью в экономическом смысле подразумеваются сложившиеся фактически, на деле отношения между людьми по присвоению и хозяйственному использованию материальных и нематериальных благ. Собственность же в юридическом понимании показывает, как реальные имущественные связи оформляются и закрепляются в
правовых нормах и законах, которые устанавливает государство в обязательном порядке
для всех граждан1.
Эти представления о собственности выдержали историческую проверку и благополучно перешли, минуя средневековье в новое время. В период зарождения капитализма
и становления политической экономии как науки они развивались в русле идей так на4
Сычев Н.В. Политическая экономия: Курс лекций. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2002. С. 82.
Аристотель. Политика. Афинская полития. – М.: Мысль, 1997. С. 64.
1
Борисов Е.Ф. Экономическая теория: Учебник. – М.: Юрайт, 2002. С. 44.
5
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
22
зываемого естественного права.
В то же время непримиримыми противниками частной собственности выступали
известные философы Ж.Ж. Руссо и П. Прудон2. Решительное неприятие, осуждение
частной собственности как основы неравенства людей, несправедливости в обществе
красной нитью проходит через сочинения социалистов-утопистов XVI–XIX вв. – Т. Мора,
Т. Кампанеллы, Ж. Мелье, Ф. Фурье, Р. Оуэна.
Известный английский мыслитель Дж. Локк отнес собственность, возникающую, по
его представлению, как трудовая частная собственность еще в догосударственный период жизни людей, к числу основных естественных прав человека. Право на собственность
трактовалось им не только как право на труд и его результаты, но и как право на свои
действия, свою личность, индивидуальность. Г. Гегель тоже был сторонником частной
собственности3.
Идеологи рабочего движения – К. Маркс и Ф. Энгельс – уделили значительное внимание анализу проблемы собственности и ее связи с политикой и правом. Они отмечали
ее позитивную роль в истории человечества, положительно оценивали собственность
производителя на средства производства. Вместе с тем, К. Маркс и Ф. Энгельс справедливо полагали, что частная собственность, сконцентрированная в руках привилегированной верхушки общества, является причиной социального неравенства и антагонизмов. Они восприняли из предшествовавшей социально-философской и политической
мысли сугубо критическое отношение к частной собственности, выступали за «экспроприацию экспроприаторов», за национализацию крупной частной собственности после
социалистической революции, за создание «кооперативных производственных товариществ на государственных землях»1.
Для истории российской государственности приоритетными задачами всегда были
поддержание политического единства и статуса великой державы, что достигалось такой
структурой права собственности, которая позволяла максимализировать государственный доход при минимизации затрат на определение правового статуса различных видов
собственности и их защиту2. Несмотря на это, понятие собственности было достаточно
«популярным» в России: можно вспомнить Екатерину II, по ее собственным уверениям
ценившую более всего «счастье, свободу и собственность»3.
В XVIII–XIX веках по поводу собственности нередко раздавались самые восторженные высказывания: «источник всех гражданских законов», «краеугольный камень
гражданского порядка», «душа общежития», «священное право», «идеальное продолжение личности в вещах», «матерь изобилия и удовольствия».
«Только в той стране, где уважаема и неприкосновенна собственность, может быть
спокоен и благополучен гражданин». Собственность считали «краеугольным камнем
всего гражданского порядка, в котором лицо находит и точку опоры, и орудия, и цель
своей деятельности. Чем тверже эта точка опоры, тем свободнее оно может действовать,
тем вернее те отношения, в которые оно вступает с другими, тем крепче и самый основанный на этих отношениях порядок» (Б.Н. Чичерин. Собственность и государство)4.
Собственность, как отмечал Н.А. Бердяев, «по природе своей есть начало духовное,
а не материальное. Она предполагает не только потребление материальных благ, но и
более устойчивую и преемственную духовную жизнь личности в семье и роде. Начало
2
Подробнее: Эльцбахер П. Сущность анархизма. – Минск: Харвест; М.: АСТ, 2001. С. 70–72.
Гегель Г.В.Ф. Философия права. – М., 1990. С. 103, 108, 122.
1
Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 25. Ч. I. С. 484.
2
Морозова Л.А. Государство и собственность (Проблемы межотраслевого института) // Государство и право. 1996. № 12. С. 26.
3
Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. – М., 1996. С. 98
4
Там же. С. 20.
3
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
23
собственности связано с метафизической природой личности, с ее внутренним актом, с
ее правом совершать такие акты, преодолевающие быстротечное время» (См.: Н.А. Бердяев. Философия неравенства).
Известный русский юрист Ф.В. Тарановский писал: «Взгляд на территорию, как на
объект вещного обладания со стороны государства, генетически (по своему происхождению) связан с юридической природой той сложившейся в средние века основной
ячейки политической организации, из которой развилось новое европейское государство. Такой ячейкой было привилегированное дворянское землевладение – домен, или
сеньория, по-русски, вотчина. Домен представлял собою поземельную собственность
(dominium), с которой соединялась определенная политическая власть над свободным и
полусвободным населением данной земли. В основе этой власти лежало право суда, почему и вся эта власть именовалась средневековыми юристами юрисдикцией (iurisdictio).
Даже такие полномочия домениального владельца, или сеньора, вотчинника, как право
собирать налоги и воинов, рассматривались как следствие основного права юрисдикции.
Самая же юрисдикция почиталась за принадлежность вещного права землевладения, так
что доходы, которые получал домениальный владелец от суда, определялись как гражданские плоды (fructus civiles) землевладения. Таким образом, политическая власть домениального владельца над населением домена оказывалась не непосредственной, а
производной от вещного права на землю. Вотчинник непосредственно господствовал
над землей и через землевладение – над населением своей земли»1.
В истории человечества известны удивительные исторические факты, связанные с
собственностью. Например, в XIII – начале XIV в. во многих местностях Центральной
Европы получило широкое распространение движение против феодального гнета, проходившее под знаком идеалов первоначального христианства. Участников этого движения называли по-разному – бегинами, бегардами, лоллардами. Вероучение секты носило
пантеистический характер. Бог – во всем сущем и живущем, проповедовали братья и
сестры святого духа. Они отрицали церковную обрядность, осуждали церковные таинства, почитание святых и реликвий. Они отрицали частную собственность, утверждая, что
все принадлежит всем, и требовали, чтобы церковная иерархия, подобно евангельским
апостолам, отказалась от мирских благ. Последнее требование больше всего раздражало
римских пап и церковную верхушку2.
Учение, покушавшееся на святую святых церковной веры – частную собственность
и тем самым отрицавшее божественность феодального порядка, должно было быть
уничтожено. Папство дало задание инквизиции – стереть их с лица земли.
Инквизиция во Франции и Испании бросала их в костер, если они отказывались
произнести отречение, сформулированное инквизитором Эймериком: «Клянусь, что я
верую в своей душе и совести и исповедую, что Иисус Христос и апостолы во время их
земной жизни владели имуществом, которое приписывает им священное писание, и что
они имели право это имущество отдавать, продавать и отчуждать»3.
Частная собственность была великим двигателем человеческой цивилизации. Без
нее не было бы таких уникальных явлений мировой истории и культуры, как античные
Греция и Рим, блестящая эпоха Возрождения. Современный капитализм на базе существенно модернизированной частной собственности продемонстрировал способность пойти навстречу растущим запросам людей, внести необходимые коррективы в структуры
политической власти.
Право собственности в современных государствах установилось как частное право,
оно гарантируется конституциями, и даже государственная власть не может в него вме1
Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. 3-е изд. – СПб.: Издательство «Лань», 2001. С. 351.
Григулевич И.Р. Инквизиция. 3-е изд. – М.: Политиздат, 1985. С. 147.
3
Ли Г.Ч. История инквизиции в средние века. – СПб., 1911–1912. Т. 2. С. 268– 269.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
24
шиваться иначе как опираясь на закон. Практически все современные конституции в той
или иной форме закрепляют институт частной собственности4. Так, в Конституции США
в пятой поправке в качестве основных прав личности указаны: жизнь, свобода и собственность. В ст. 14 Основного закона Федеративной Республики Германии 1949 г. цель
взимания налоговых платежей обосновывают следующим образом: «Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу». Близкие формулировки имеются в преамбуле Конституции Франции 1946 г. (которая вместе с текстом
Конституции 1958 г., а также Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г.
является действующей частью основного закона этой страны), а также в положениях
Конституций Мексики 1917 г., Венесуэлы 1947 г., Катара 1970 г. («поступления от налогов направлены на социальные цели, поэтому он является допустимым ограничением
частной собственности»), Бразилии 1988 г., Республики Беларусь 1994 г., Эстонии
1992 г. и др.1
В ст. 35 Конституции РФ указано, что налогообложение является ограничением
права собственности. Но как на любое ограничение основных прав человека и гражданина, на налогообложение распространяются требования ст. 55 Конституции РФ о том,
что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Таким образом, во все времена собственность (и, естественно, ее владение, распоряжение и отчуждение) ассоциировалась с гражданской свободой, которая является частью политической свободы человека. Отсутствие собственности было признаком зависимости человека от кого-либо и в первую очередь политической зависимости.
Как уже указывалось выше, налог – это принудительное безвозмездное отчуждение
(изъятие) части собственности у ее владельца в пользу государства для выполнения (финансирования) последним своих функций. С момента появления первых письменных
свидетельств о налогах и до настоящего времени это общественно-политическое и правовое явление характеризуется как область острых разногласий между представителями власти – сборщиками налогов и лицами, обязанными их платить. В известной степени современные представления о налогах сложились под влиянием исторического опыта их использования для принудительного подчинения интересов «простого люда» интересам суверена
(вождя, короля, царя и т.п.), а позже – государственно-властным интересам.
Налоги как один из элементов обязательных сборов с граждан известны со времен появления древнейших государств. Упорядочение этих сборов, т.е. создание налоговой системы,
шло рука об руку с образованием и становлением всей государственной системы. Первоначальной формой налогообложения можно считать даже жертвоприношения. Однако в отличие
от них все остальные способы сбора налогов были принудительными, оформлялись законом,
которому приходилось подчиняться. И вполне вероятно, что во взаимоотношениях личности и
государства возможно не было иной сферы, в которой разыгрывалось бы столько драматических событий, как сбор налогов и желание уйти от их уплаты. С обеих сторон, здесь во все
времена, проявлялось столько упорства, смекалки, изворотливости, разыгрывалось столько
трагедий, что сюжеты эти достойны пера Шекспира или Агаты Кристи.
Люди не хотят платить налоги, так как они уменьшают их доходы. В то же время
существование государства напрямую зависит от них. Об этом говорит вся история существования государственности на Земле. Ведь государство – вполне материальное об4
Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 1996.
С. 37.
1
Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право РФ. Серия «Учебники, учебные пособия». –
Ростов н/Д: «Феникс», 2002. С. 79.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
25
разование, создаваемое самими гражданами с целью коллективной работы и коллективной защиты. Значит, для того чтобы выполнять свои функции, оно должно иметь средства на содержание чиновничьего и репрессивного аппарата, на поддержание обороноспособности и медицины и т.д. Потребности в средствах рассчитываются и определяются в конкретных суммах (они заложены в бюджете государства), поэтому и налоги определяются в столь же конкретных величинах. Например, в Пятикнижии Моисея сказано:
«... и всякая десятина на земле из семени земли и плодов дерева принадлежит Господу»2.
В связи с этим налоги с незапамятных времен считались наихудшим из зол, которое
только может выпасть на долю человека: таким же образом воспринимается введение
новых налогов, равно как и любые попытки власти увеличить их величину.
Возникает вопрос: действительно ли налог – неминуемое зло, избавиться от которого стремится каждый человек? Что же тогда выражает понятие «налог» в своей исходной
(родовой) основе? Каков его генетический код – то начало, которое определяет внутренний потенциал налога как некой общественно значимой субстанции бытия?
Множество вопросов о смысле понятия «налог» исторически порождало самые разные, порой взаимоисключающие ответы. Однако эти ответы формулировались как первыми философами, экономистами, так и в учениях их последователей в зависимости от
эпохи, в которой они жили и постичь которую они старались в своих трактатах. «Налоги, – пишет И.В. Горский, – как и многие общественные явления, в значительной мере
являются отражением конкретно-исторических условий»1.
Основу классических принципов или «золотых правил» налогообложения составляют принципы, сформулированные в начале ХIХ века отечественным ученым
Н.И. Тургеневым. Он налоги связывал с целью, которую ставит перед собой общество.
«Налоги, – писал он, – суть средства к достижению цели общества или государства, то
есть той цели, которую люди себе предполагают при соединении своем в общество или
при составлении государств»2. Требование «уничтожить налоги» он приравнивал к
«уничтожению самого общества». На протяжении всей работы у него проходит мысль о
взаимоподчиненности идей о государственных финансах и о необходимости «свободы».
Он отмечал, что налоги служат признаком истинного благосостояния народов, основанного на законах «ненарушения и свободе гражданской».
И.М. Кулишер, М.И. Слуцкий, В.Н. Твердохлебов, Н.И. Тургенев, Л.В. Ходский и
другие ученые начала XX века определяли налог как «принудительные сборы, которые
государство взимает с граждан для удовлетворения своих денежных потребностей»3.
В фундаментальных трудах современных ученых – И.В. Горского, В.И. Гуреева,
В.А. Кашина, В.Г. Панскова, Д.Г. Черника, Н.И. Химичевой и других, налог определяется практически одинаково: «Как одна из форм пополнения государственной казны».
Легальное же определение налога приведено в ст. 8 Налогового кодекса Российской
Федерации. Это – «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности,
хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства или муниципальных образований».
Интересен подход советских ученых М.М. Агаркова, А.В. Бачурина,
М.И. Пискотина, Г.Л. Рабиновича, Н.Н. Ровинского, С.Д. Цыпкина и других к исследо2
Цит. по: Староверова О.В. Налоговое право: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф.
М.М. Рассолова, проф. Н.М. Коршунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2001. С. 20.
1
Горский И.В. Налоги: история и современность // Налоговое планирование для руководителя и бухгалтера. Т. 1. – М., 1997. С. 5.
2
Тургенев Н.И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. – М.: Статут (Золотые
страницы финансового права России. Т. 1), 1998. С. 129.
3
Подробнее см.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное
пособие. – М.: ИНФРА-М, 1996. – 192 с.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
26
ванию категории «налог», которые в своих работах доказывали имманентность налогов
капитализму, а не социализму. Другими словами, речь идет о полной политизации налогов как важнейшего государственного института. Экономическая мысль о налогах в советский период сводилась к констатации текущих событий, рекомендации вырабатывались в соответствии с резолюциями партийных съездов, всецело определявших политику налогов в стране.
Как было записано в первой советской конституции, «коммуна, есть государство
рабочих и беднейших крестьян», по поводу чего «ренегат» Каутский резонно заметил,
что «тем самым беднейшие крестьяне признаются массовым и постоянным продуктом
советской аграрной реформы»4.
Отношение Советской власти в целом к налоговой системе в 1919–1920 гг. определялось такими словосочетаниями, как «бессмысленность денежных налогов», «помеха
делу естественного отмирания денег и денежного оборота». Насколько в то время господствовала эта точка зрения, показывает резолюция Всероссийского съезда финработников в мае 1919 г.: «Развитие и укрепление натурального обложения в форме предоставления государству части продуктов труда в натуральном виде и в форме трудовой
повинности должно послужить основной целью советской налоговой политики, а в деле
устранения денежного хозяйства – это одна из главных задач Советской власти»1.
Основная цель политики налогов в этот период: максимальное ослабление материальных позиций буржуазии в городе и деревне, переложение на обеспеченные слои общества максимальной тяжести налогообложения и параллельно – минимизация налоговых взносов с пролетариата, беднейшего крестьянства, наемных рабочих.
Необходимо отметить, что политика усиления налогового давления в зависимости
от величины доходов и капитала, принадлежащего налогоплательщику дела решала в
большей степени политические, чем экономические задачи. В сфере поимущественного
обложения промышленного производства тяжесть налога прогрессивно возрастала по
мере роста размеров капитала. В итоге всякое слияние капиталов, способствующее созданию эффективных, конкурентоспособных производств, приводило к многократному
yвeличeнию обложения2.
Принижение значения товарно-денежных отношений практически уничтожило созданную в дореволюционной России налоговую систему. По утверждению советских
ученых, «социалистическая система хозяйствования обеспечивает государственному
бюджету принципиально иные источники доходов, чем система капитализма. Налоги
перестают здесь быть экономическим воплощением существования государства. Государство в условиях социализма опирается на всю постоянно растущую в своем объеме
социалистическую собственность и социалистическое производство, поэтому оно получает основную часть доходов от социалистического хозяйства... Рост доходов от социалистического хозяйства позволяет проводить систематическое снижение налогов с населения в СССР... В противоположность этому основным источником буржуазных бюджетов служат налоги, причем основную их массу составляют налоги с трудящихся»3. Давая такую оценку, М.И. Пискотин не приводит соотношения уровней душевого потребления товаров и услуг, заработной платы и других показателей, характеризующих состояние экономики любого государства. Эти соотношения явно опровергают данное высказывание ученого.
4
Цит.по: Панарин А.С. Философия политики: Учебное пособие для политологических факультетов и гуманитарных вузов. – М.: Новая школа, 1996. С. 247.
1
Могилевский С.А. Налоги СССР за 10 лет. – Казань, 1927. С. 3.
2
Подробнее см.: Архипкин И.В. Трансформация функциональной направленности налоговой
политики в России XX века: Автореф. дис. … канд. экон. наук. – М., 2001.
3
Пискотин М.И. Советское бюджетное право. – М.: Юрид.литература, 1971. С. 4–5.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
27
Стремление к уничтожению налогов в советский период приняло характер закономерности. Об этом свидетельствует принятие Закона СССР «Об отмене налогов с заработной
платы рабочих и служащих» от 7 мая 1960 г. Согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР от 22 сентября 1962 года сроки освобождения рабочих и служащих от налогов с
заработной платы были перенесены, а затем эта идея была вовсе забыта.
Финансовая мысль советского периода старалась доказать преимущества происходящих идеологических преобразований в системе производственных отношений, трансформировала их экономическое содержание в неприсущие им административнополитические и идеологические формы.
Страна от разумной и цивилизованной политики налогов перешла к административным методам изъятия прибыли предприятий и перераспределения финансовых ресурсов через бюджет. На том этапе налоговая и финансовая политика шла в направлении, прямо противоположном процессам общемирового развития. Была разработана
система экономического принуждения в сочетании с относительно неэффективной материальной заинтересованностью и установлением твердой заработной платы. Это, а
также отсутствие самостоятельности у предприятий в решении финансовых вопросов и
полная централизация денежных средств постепенно подводили страну к финансовому
кризису. Уверены, что именно такая политика налогов и методы формирования государственного бюджета стали основными причинами развала Советского Союза.
Налоговая система – крайне сложный политический и экономико-правовой организм. Эта сложность предопределена не только природой, внутренним предназначением входящих в эту систему распределительных и перераспределительных отношений.
На практике эта система в большей или меньшей степени является зеркальным отражением существующего политического устройства государства, несет на себе печать
политических установок верховной власти, испытывает (в одних случаях сильное, а в
других – менее сильное) влияние со стороны политизированной части общества (политических партий, профсоюзов, лоббистских группировок в парламентах и т.д.). Это
придает налоговой системе противоречивый и политически неоднозначный характер.
В нашем случае исследование сущности налогов показывает, что эта часть жизни людей (уплата налогов) является одной из самых напряженных (в экономическом и правовом
смысле) взаимоотношений между государством и гражданином, и что на определенном
этапе своего развития налоги можно рассматривать как политическую категорию. Основой
этой политической категории является государство, которое, будучи наиболее важным
институтом политической системы, обеспечивает реализацию конкретных интересов
(классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и т.п.) в пределах определенной территории. С тех пор в мире многое изменилось, новые черты приобрели задачи и
функции государства.
Возникает вопрос: что первично, государство как общественный институт, выражающий политическую волю большинства населения (при демократиях), тирана или монарха (при авторитарном режиме), или налоги, которые дают возможность государству
существовать? Думается, что государство с его политической волей, так как его создание
сопровождается образованием поля власти, т.е. пространства, на котором различные политические силы борются между собой за власть, в том числе и за право принудительно взимать налоги с населения.
Предназначение налогов различно в зависимости от состояния общественного развития государств: если при капитализме налоги в основном необходимы для содержания
государственного аппарата и удовлетворения важных общественных потребностей, то
при социализме налоги выступали «одним из средств планового распределения и пере-
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
28
распределения национального дохода в интересах коммунистического строительства»1.
В некоторых государствах налогов нет вообще, например в Конституции Северной Кореи записано: «Государство полностью ликвидирует систему налогов, которая является
наследием старого общества»2.
В развитых странах рыночная экономика в значительной степени является регулируемой. Центральное место в системе регулирования принадлежит налогам, с помощью
которых регулируются экономические процессы и общественное производство в условиях, когда основным объективным экономическим законом, действующим в обществе,
является закон спроса-предложения и, соответственно, стоимости товаров и услуг. Иными словами, в таких условиях возможны только финансово-экономические (неадминистративные) методы воздействия государства на бизнес с целью направления его деятельности в нужном обществу русле.
Маневрируя налоговыми ставками, льготами и штрафами, изменяя условия налогообложения, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств, способствует решению тех или
иных социальных проблем.
Для того чтобы вышеназванные процессы в налоговой сфере вводились и осуществлялись политически продуманно, основывались на разумных законах, необходимо
осуществлять эти процессы с учетом тех функций, которые налоги выполняют в обществе и были выработаны всей предыдущей историей человечества.
Функция налога – это проявление его сущности в действии, способ выражения его
свойств. Если рассматривать функции налогов в обществе, то в первую очередь необходимо
отметить, что в налогах непосредственно реализуется их социальное назначение как инструмента стоимостного распределения и перераспределения доходов государства1.
1. Исторически первая функция налогов – фискальная (от лат. fiscus – государственная казна). Фискальная функция является основной функцией налогообложения, посредством которой реализуется главное предназначение налогов: формирование и мобилизация финансовых ресурсов государства, а также аккумулирование в бюджете средств
для выполнения общегосударственных или целевых государственных программ. Это
изъятие части дохода предприятий и граждан для содержания государственного аппарата, обороны страны и той части непроизводственной сферы, которая не имеет собственных источников доходов (медицинские учреждения, школы, библиотеки, архивы и др.).
Все остальные функции налогообложения можно назвать производными по отношении к
этой. Во всяком случае, наряду с чисто фискальными целями налоги могут преследовать
и другие цели, например экономические или социальные. То есть финансовые цели, будучи самыми существенными, не являются исключительными.
Рассматривая налоги как канал формирования доходов бюджетов и внебюджетных
фондов, можно проследить зависимость исполнения федерального бюджета по доходам
и расходам. Например, поступление подоходного налога на счета федерального казначейства (исполнение бюджета по доходам) будет автоматически означать, что выплачена заработная плата, пенсии, стипендии и т.д. (исполнение бюджета по расходам). Очень
важно подчеркнуть стабильность фискальной функции. Она означает не просто формирование перечня поступлений доходов в бюджет, но и механизм этих поступлений, дей-
1
Большая Советская Энциклопедия. 3-е изд. – М., 1974. Т. 17. С. 228.
Налоги и налоговое право: Учеб. пособ. / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: «АналитикаПресс», 1997. С. 47.
1
Дадашев А. Функции налогов // Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д. Черника. – М.: Финансы и статистика, 1996. С. 51.
2
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
29
ствующий на постоянной, стабильной, в первую очередь правовой основе, обеспечивающей централизованное взимание налогов, соотношение с расходами бюджетов2.
2. Распределительная (социальная) функция налогов состоит в перераспределении
общественных доходов между различными категориями населения. Как отмечает профессор Л. Ходов, через налогообложение достигается «поддержание социального равновесия путем изменения соотношения между доходами отдельных социальных групп с
целью сглаживания неравенства между ними»3.
В итоге происходит изъятие части дохода у одних и передача его другим. Ярким
примером реализации распределительной функции являются акцизы, устанавливаемые,
как правило, на отдельные виды товаров и, в первую очередь, на предметы роскоши, а
также механизмы прогрессивного налогообложения (например, в Германии, Швеции эта
функция реализуется путем установления прогрессивных ставок налогообложения в отношении богатых граждан и направления значительной части собранных таким образом
средств на социальные нужды бедного населения).
В некоторых странах (Швеция, Норвегия, Швейцария) почти на официальном уровне признается, что налоги представляют собой плату высокодоходной части населения
менее доходной за социальную стабильность1.
По словам шведского экономиста К. Эклунда: «Большая часть государственного
производства и услуг финансируется от собранных налогов и затем распределяется более или менее бесплатно среди граждан. Это касается образования, медицинского обслуживания, воспитания детей и ряда других направлений. Цель – сделать распределение жизненно важных средств более равномерным»2.
Распределительная функция представляет собой своеобразное отражение фискальной: наполнить казну, чтобы потом распределить полученные средства. Но на стадии
распределения эта функция очень тесно переплетается с регулирующей, и в одном действии могут проявляться обе функции. Например, косвенные налоги, регулируя потребление, создают основу для перераспределения средств одних плательщиков в пользу
других (акцизы на предметы роскоши, бензин, табак и т.д.).
3. Контрольная функция налогов. Через налоги государство осуществляет контроль
за финансово-хозяйственной деятельностью организаций и граждан, а также за источниками доходов и расходами. Благодаря денежной оценке сумм налогов возможно количественное сопоставление показателей доходов с потребностями государства в финансовых ресурсах. Благодаря контрольной функции оценивается эффективность налоговой
системы, обеспечивается контроль за видами деятельности и финансовыми потоками.
Кроме того, через контрольную функцию налогообложения выявляется необходимость
внесения изменений в налоговую систему и бюджетную политику3.
С помощью этой функции оценивается рациональность, сбалансированность налоговой системы, каждого налога в отдельности, проверяется, насколько налоги соответствуют реализации цели.
2
Подробнее см.: Карасева М.В. Финансовое право – политически «напряженная» отрасль
права // Государство и право. 2001. № 8. С. 60–67.
3
Ходов Л. Функции налогов // Экономика: Учебник / Под ред. А. Булатова. – М.: Издательство БЕК, 1994. С. 309.
1
Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: «АналитикаПресс», 1997. С. 62.
2
Эклунд К. Эффективная экономика – шведская модель: Пер. со швед. – М.: Экономика,
1991. С. 163.
3
Дадашев А. Функции налогов // Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д. Черника. – М.: Финансы и статистика, 1996. С. 51.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
30
Благодаря контрольной функции налогов оценивается эффективность каждого налогового канала, выявляется необходимость внесения изменений в налоговую систему и
политику налогов.
4. Поощрительная функция налогов. Порядок налогообложения может отражать
признание государством особых заслуг определенных категорий граждан перед обществом (предоставление налоговых льгот участникам Великой Отечественной войны, Героев СССР и России и т.д.)4. Однако данная функция представляет собой простое приспособление налоговых механизмов в целях реализации социальной политики государства и
является скорее сопутствующей, чем ведущей.
5. Регулирующая функция налогов. Регулирующая функция служит своеобразным
дополнением предыдущей и затрагивает регулирование как производства, так и потребления (например косвенные налоги). При этом регулирующий механизм существует
объективно и влияет на плательщиков независимо от воли государства. Очень часто под
данной функцией понимают лишь предоставление льгот отдельным отраслям или производителям. Однако налоговое регулирование – более сложный механизм, учитывающий не только налоговое давление, но и перспективы того или иного вида деятельности,
уровни доходности и т.д. Английский экономист Дж. Кейнс (1883–1946), разработавший
концепцию государственного вмешательства в экономику, считал, что налоги существуют исключительно для регулирования экономических отношений1.
Маневрируя налоговыми ставками, льготами и штрафами, изменяя условия налогообложения, вводя одни и отменяя другие налоги, государство создает условия для ускоренного развития определенных отраслей и производств, способствует решению тех или
иных социальных проблем. Так, увеличение таможенных импортных пошлин вызывается в основном протекционистско-политическими соображениями с целью защиты внутреннего рынка2.
Именно в настоящий момент следует признать, что регулирующая функция налогов направлена в первую очередь на достижение посредством налоговых механизмов тех или иных
задач финансово-экономической политики государства.
Также нельзя переоценивать «новомодный» в настоящее время тезис «чем меньше
налоги – тем выше экономика». Данное положение начало гулять в среде околополитических экономистов с легкой руки президента США Рональда Рейгана, осуществившего
в начале 80-х годов глобальную налоговую реформу. Его неоднозначный налоговый
эксперимент в настоящий момент в тех же США свидетельствует, что к налоговым реформам «рейгономики» отношение двоякое, а в теории налогообложения постулат «низкие налоги – высокая экономика» до сих пор не доказан и не обоснован.
С помощью налогов государство действительно способно создать более или менее
благоприятные и конкурентоспособные условия для определенных деловых сфер. В то
же время нельзя забывать, что при этом происходит налоговое подавление других сфер.
В связи с этим недооценка, как и переоценка государством социального значения неко-
4
Покачалова Е. Налоги, их понятие и роль // Финансовое право: Учебник. – М.: Изд-во БЕК,
1995. С. 226.
1
Кейнс Д. Общая теория занятости, процента и денег. – М.: Прогресс, 1978. С. 364–365.
2
Горский И. Налоги в механизме стабилизации // Экономика и жизнь. 1994. № 36, а также:
Федеральный закон РФ от 08.12.2003 №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и
компенсационных мерах при импорте товаров» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 50;
Федеральный закон от 14.04.1998 № 63-ФЗ РФ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами (с изменениями на 8 декабря
2003 года)» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16; Постановление Правительства РФ от
24.05.2005 № 324 «О мерах по защите российских производителей швеллеров» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 23 и др.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
31
торых производств недопустимы, так как в противном случае неизбежно нарушается
свобода конкуренции и принцип справедливости.
Политической целью государства в налоговой сфере является обеспечение его
функций, которые, по-существу, определяют вообще смысл существования государства.
Со временем процесс взимания с подданных государством налогов стал не экономическим, а политическим (так как определял право одного, сильного, на часть имущества
другого, более слабого) и в конечном счете определял фактор власти в данном обществе
и на данной территории.
Одним из ярких примеров проявления политики (политической воли лиц, захвативших власть в государстве) в налоговой сфере стали принудительные чрезвычайные
налоги и сборы с населения, обусловленные, как правило, революционными ситуациями
в обществе.
Так, по мнению историков, одной из главных предпосылок Французской революции
1789 г. явился острейший финансовый кризис Старого порядка, который, в свою очередь, во многом был обусловлен неравенством в налоговой сфере различных сословий
французского общества (духовенство и дворянство имело наибольшее количество льгот
по уплате налогов). Начавшаяся революция не смогла решить сразу все финансовые
проблемы, напротив, финансовый кризис усугубился. Страна требовала налоговой и финансовой (бюджетной) реформ. Революционное руководство ввело равенство налогообложения, но одновременно проводило масштабные принудительные займы и реквизиции, т.е. политическое налогообложение1.
Лидер «бешеных» Жак Ру 9 марта 1793 г. в секции Гравилье Генеральных штатов
выдвинул предложение «займа у богатых». Осенью 1793 г. в Национальном собрании
комиссар секции Монблан А. Марешаль говорил: «В нашей секции имеются богатые и
подозрительные, мы арестуем их и, если нужно, обложим революционным налогом в
100000 экю». Таким образом, именно революционное творчество французского народа
привело к жизни идею чрезвычайного займа2.
В департаменте Эро, снаряжая весной 1793 г. по требованию комиссара Конвента 5 тыс.
человек, революционеры предприняли по собственной инициативе реализацию принудительного займа в 5 млн ливров среди имущего населения, «уклоняющегося от активной поддержки революции». Эта идея увлекла левое крыло Конвента. Ж.П. Марат призывал «давить, выжимать губку». 7 мая 1793 г. местная администрация получила инструкцию проводить на местах принудительные займы. С этого времени чрезвычайные обложения и реквизиции стали неотъемлемой частью политической практики Французской революции.
Крупнейшей операцией среди принудительных обложений явился чрезвычайный
заѐм (налог с богатых) 1793 г. Он выделяется тем, что был общенациональным, а не местным, кроме того он должен был принести в казну огромную сумму в 1 млрд ливров.
Решение о проведении займа было принято под давлением Парижской коммуны. Жозеф
Камбон согласился с тем, что налог нужен и он должен взиматься с врагов Республики,
эгоистов и людей, равнодушных к революции3.
1
Коротков С.Н. Финансовая политика Французской революции: характер и итоги // Сб. «От
старого порядка к революции». – Л.: Изд-во ЛГУ, 1988. С. 93–112.
2
Созванные в 1793 г. Генеральные штаты провозгласили себя 17 июня 1793 г. Национальным
собранием.
3
В 1791 г. Жозеф Камбон был назначен главой комитета финансов Конвента и фактически
стал руководителем и управителем французских финансов: Коротков С.Н. Буржуа-Монтаньяр в
революции: взгляды и деятельность Жозефа Камбона // Межвузовский сб. «Политические деятели
античности, средневековья и нового времени. Индивидуальные и социально-типические черты». –
Л.: Изд-во ЛГУ, 1983. С. 73–79.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
32
Аналогичную практику в налоговой сфере применили большевики после революционного переворота 1917 года. Например, 24 ноября (по старому стилю) 1917 г. был
принят Декрет Совета Народных Комиссаров «О взимании прямых налогов», установивший налог на прирост прибылей с торговых и промышленных предприятий и доходов от личных промыслов». Декретом предусматривались твердые сроки налога и санкции за просрочку платежей или уклонение от уплаты – «вплоть до расстрела»4. В условиях диктатуры пролетариата закончилась эпоха естественных качественных преобразований налогов, и они превращаются в орудие политической борьбы.
Принижение значения товарно-денежных отношений практически уничтожило созданную в дореволюционной России налоговую систему. Вместе с тем налоги как экономико-правовая система перестали играть главную роль в финансировании государственных потребностей. Эту роль выполняли контрибуции, эмиссия денег и продразверстка.
Налоги некоторым образом начали возрождаться при нэпе. Однако их возрождение
происходило в специфических условиях. В 1922 г. по плану В.И. Ленина был осуществлен переход к единому натуральному налогу, сбор которого осуществлялся тоже поленински, с помощью «проведения чрезвычайных мер и чрезвычайных приемов». Приводим пример сбора продналога в Сибири в 1922 году.
«Совершенно секретно. В целях усиления нажима и репрессий, ввиду угрожающего
положения с продналоговой компанией в Славгородском уезде, уездная оперативная
тройка предлагает:
Впредь до сдачи полностью налога и других сборов, независимо от выполнившей
таковой части населения, не исключать из обязательного нажимного метода на все село,
всю волость, надо заставить трепетать перед налоговым обязательством всех и вся до
тех пор, пока вся волость не сдаст 100% не только одного налога, но и всех прочих налоговых сборов. Воинским частям, находящимся на продфронте, въезжая в волость, село,
видеть в нем противника и к населению таковых применять все средства вооруженного
нажима, кроме расстрела. (Обхват села, оцепление собраний, военное положение, принуждение вывозить под винтовкой, военный режим, набег ночью и другие крупные меры, кроме телесного наказания).
Раз не платят налог, надо ввести в селе, волости военный режим, тюремный порядок, превратить село в квартал, район в лагерь со всеми тяжелыми последствиями, произвести поголовную опись имущества, опечатать все, в том числе и хлебопродукты, чем
лишить права уничтожать хлеб даже себе в пищу, запретить, закрыть размол муки на
мельницах, ввести полную голодовку. Закрыть, лишить население права сбывать хлеб на
сторону, не закрывая рынок, сделать так, чтобы крестьянин при наличии торговли, под
тяжестью нажима ни один фунт не выбрасывал в продажу. Уоперпродтройки отв. Секретарь укома РКП Алешин, предисполкома Стунак, уполгубпродкома Зверев»1.
В целом в этот период времени в налоговой сфере проводилась государстве нная политика, представлявшая собой набор приемов и методов политической
борьбы за построение нового общества, которая была сведена к чрезвычайным мерам по наведению революционного порядка.
Переход к нэпу обусловил возрождение налоговой системы, воспроизводившей в
общих чертах налоговую систему дореволюционной России, но были введены «классовые налоги»: индивидуальное обложение кулацких хозяйств сельскохозяйственным на4
Цит. по: Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. – М.: ИНФРА-М, 1999. С. 49.
Документ был составлен не позднее 10 ноября 1922 г., когда с него сняли копию в политуправлении сибирских войск Красной Армии и отправили в ЦК Российской коммунистической
партии (большевиков). Документ дается в сокращении. Источник: Интернет. «Документы прошлого» / http://www.svoboda.org
1
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
33
логом, налог на сверхприбыль и трудгужналог. С помощью классовых налогов был создан непомерный налоговый гнет на кустарей, индивидуальных предпринимателей и российское крестьянство, что привело в 30-х годах ХХ века к полной ликвидации хозяйственной деятельности этих больших групп населения.
Финансовая мысль советского периода старалась доказать преимущества происходящих идеологических преобразований в системе производственных отношений, трансформировала их экономическое содержание в неприсущие им административные, идеологические формы. Последствия идеологизированной национальной экономической политики первых десятилетий советской власти, индустриализация, коллективизация, деформация в размещении производительных сил до сих пор непосредственно сказываются на жизни российского общества. Советские ученые М.М. Агарков, А.В. Бачурин,
М.И. Пискотин, Г.Л. Рабинович, Н.Н. Ровинский, С.Д. Цыпкин и другие доказывали имманентность налогов капитализму, а не социализму. Экономическая мысль о налогах
советского периода сводилась к констатации текущих событий, рекомендации вырабатывались в соответствии с резолюциями партийных съездов, всецело определявших финансовую политику.
Как отмечал известный политолог Р. Арон: «… основные черты советской экономики объясняются, по крайней мере частично, идеологией партии. Невозможно понять
ни систему планирования, ни распределение общественных ресурсов, ни темпы роста
советской экономики, если не помнить, что все подчинено представлению коммунистов
о том, какой должна быть экономика, о целях, которые они ставят на каждом этапе. Это
именно политические решения, поскольку речь идет не только о плане действий коммунистических руководителей, но и о плане действий по организации общества. Наконец,
плановость советской экономики – прямой результат решений, принимаемых руководителями партии в той сфере общественной жизни, которая относится к политике. Советская экономика в высшей степени зависит и от политического строя СССР, и от программы действий руководителей партии на каждом этапе развития страны.
Например, распределением общественных ресурсов между капиталовложениями и
потреблением в условиях советского режима занимаются органы планирования, на Западе же это результат, чаще всего невольный, множества решений, принимаемых субъектами хозяйственной деятельности. Если советская экономика – это следствие определенной политики, то западная определяется политической системой, которая примирилась с ограниченностью собственных возможностей»1.
Основываясь на проведенном исследовании, решимся сделать вывод, что собственность
и налог во все времена являлись и являются важными политическими категориями2.
При политическом подходе к собственности акцент делается на принципах экономической политики государства, на том, допускает ли оно экономическую свободу и в каких пределах; в какой мере экономическая организация общества влияет на политическую организацию, на концентрацию и рассредоточение политической власти. Собственность всегда
связана с властью, хотя отношения власти и собственности в условиях различных культур и
цивилизаций могут быть различными. На Западе эти отношения строились на принципе относительной самостоятельности. На Востоке в качестве альтернативы европейским видам
частной собственности – античной, феодальной и буржуазной – сложился феномен «вла1
Арон Р. Демократия и тоталитаризм // Политология: Хрестоматия / Сост. проф.
М.А. Василик, доц. М.С. Вершинин. – М.: Гардарики, 2000. С. 55.
2
Категория (греч. кategoria – высказывание, признак) – 1) в науке: наиболее общее и фундаментальное понятие, отражающее существенные свойства и отношения какого-либо явления действительности или процесса; 2) рязряд, группа явлений, лиц, объединенных общностью некоторых
признаков. Категории политической науки: Учебник. – М.: МГИМО (университет); «Российская
политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2002. С. 15.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
34
сти – собственности». Как подчеркивают специалисты-востоковеды, это не столько собственность, сколько власть, так как функции собственника здесь опосредованы причастностью
к власти, т.е. к должности, а не к личности правителя3.
В начале XIX в. И. Бентам, известный английский политолог и правовед, а также
другие радикально настроенные мыслители были склонны рассматривать политическую
свободу как средство достижения свободы экономической4.
Шведский ученый Кнут Виксель писал: «Теория государственных финансов всегда
должна... учитывать политические условия. Нужно отбросить ортодоксальную концепцию
налогообложения, основанную на устаревшей политической философии, и продвигаться
вперед, к раскрытию тайны движущих сил прогресса и общественного развития»5.
Теоретическое обоснование частной собственности в контексте социальноэкономического развития, ее связи с политической свободой и прогрессом общества
сыграло важную историческую роль. В ходе буржуазно-демократических революций,
глубоких реформ в ряде стран Европы и в США были осуществлены общедемократические политические преобразования (в частности, восторжествовало всеобщее избирательное право), за ними последовали реформы экономические, обеспечившие большую
свободу конкуренции. Итогом явилось улучшение благосостояния собственников и усиление социальной политики государств. В то же время отсутствие в XIX – начале XX в.
частной собственности у класса пролетариев являлось причиной базового противоречия
индустриального капитализма – противоречия между трудом и капиталом. Это противоречие выражалось в забастовках, бунтах, революционных движениях.
Первая книга «Саги о Форсайтах» Джона Голсуорси по-английски называется «The
Man of Property», что в русских изданиях переводится как «собственник» или «человек –
собственник». Однако и буквальный, и содержательный перевод этого выражения может
быть гораздо глубже – «человек собственности», т.е. человек – не просто собственник,
порождение собственности, но и человек, получающий благодаря собственности право
на самоуважение и уважение со стороны других лиц.
Буржуазные революции в странах Запада окончательно утвердили прямую взаимосвязь налогов с государственной властью: активная экономическая система не только
основана на необходимых законах, но и закреплена конституциями. В них, в частности,
говорится, что налоги вводятся только государством или его политическими подразделениями. В XX в. западная наука основное внимание уделяла разработке теорий, посвященных стабилизации расходов и снижения налогового бремени. Канцлер Германии
Л. Эрхард писал: «Надо признать весьма справедливыми пожелания, как всех граждан,
так и хозяйственных кругов, направленные на снижение налогового бремени»1. По его
мнению, только требуемая стабилизация и развитие производительности определяют,
какое снижение налогов окажется возможным; именно таким путем можно добиться
реального решения угнетающей всех нас налоговой проблемы.
Но путь к осознанию того, что налоги должны быть разумными и не должны угнетать народ и экономику, был очень длинный и тернистый.
Русский исследователь-финансист П.П. Гензель замечал, что «в древнем мире были
прекрасно известны технические приемы обложения, разнообразные кадастры и утонченные способы взыскания, но тем не менее у народов древности податная система есть
только признак рабства или следствие крайнего деспотизма»2. Далее он писал: «В древнем мире не было финансового права, так как тогда не знали податного порядка в со3
Васильев Л.С. История Востока: В 2 т. – М., 1994. Т. 1. С. 69, 483.
Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология: Учебник. – М.: Юристъ, 2001. С. 188.
5
Цит.по: Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики // Вопросы экономики. 1994. № 6.
1
Эрхард Л. Благосостояние для всех. – М.: Начало-Пресс, 1991. С. 18.
2
Гензель П.П. Очерки по истории финансов. Вып. 1. Древний мир. – М., 1913. С. 48.
4
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
35
временном смысле. Тогда знали финансовое насилие, практиковавшееся по отношению
к покоренным народам»3.
Финансовые органы того времени можно было поставить в один ряд с военным ведомством: военное ведомство грабило другие страны, финансовое – собственный народ4.
И дворянам франкской империи раннего средневековья, и английским купцам раннего периода новейшей истории в равной степени был очевиден характер налогов как
знака их зависимости и подчиненности. Для избежания постыдного чувства покорности
и зависимости имелось два варианта решения этой проблемы. Затребованные деньги
обретали форму подарка и добровольно вручались свободным дворянином империи
франков своему королю в качестве платы за свободу. Другой путь предполагал отказ от
выплаты налогов в свободной парламентской речи. Тем самым он становился опасным
оружием в борьбе за власть, на заключительной фазе которой англичане, победившие с
помощью конституции, клали к ногам своего монарха его собственную голову1.
Какие же перемены должны были произойти, чтобы классик экономической науки
Адам Смит мог с полным основанием сказать, что налоги для тех, кто их выплачивает,
признак не рабства, а свободы? По Адаму Смиту личная независимость лица возможна
только на основе права собственности. Реализации этого права соответствует такая налоговая система, которая основана на законном, легальном порядке платежей и не подрывает хозяйственной самостоятельности налогоплательщиков.
Из вышеизложенного видно, что дефиниция налога претерпела длительную и сложную эволюцию, характер которой еще раз доказывает правильность вывода о неотделимости процессов развития государства и налогообложения. В общих чертах история
эволюции взглядов на понятие налога отражена в работе Э. Селигмана и Р. Стурма
«Этюды по теории обложения», в которой авторы выделили семь ступеней понимания
рассматриваемой категории. «Вначале господствующей является идея дара. В средние
века индивидуум делает подарок правительству. ...На второй ступени правительство
смиренно умоляло или просило народ о поддержке. ...На третьей стадии мы встречаемся
с идеей помощи, оказываемой государству. ...На четвертой стадии проявляется идея о
жертве, приносимой индивидуумом в интересах государства. Он теперь отказывается от
чего-либо в интересах общественного блага. ...На пятой стадии у плательщика развивается чувство долга, обязанности... Лишь на шестой стадии встречаем идею принуждения
со стороны государства. ...На седьмой, и последней, стадии мы видим идею определенной
доли или определенного оклада, установленных или исчисленных правительством, вне всякой зависимости от воли плательщика»2.
Итак, мы определили налог не только как правовую и социально-экономическую, но в
первую очередь как политическую категорию. Попытаемся дать определение этому явлению
действительности: «Налог как политическую категорию можно определить как политическую волю (политический акт) лиц, представляющих государство на определенном этапе
исторического развития, реализованную в законах или квазизаконах (иных актах, содержащих требование платить налоги) и обеспеченную государственным принуждением».
Наиболее близким к вышеназванной категории является понятие «налоговая политика», которая часто используется в научной и иной литературе. Попытаемся разграничить их: современные ученые понимают под налоговой политикой систему актов и мероприятий, проводимых государством в области налогов и направленных на реализацию
3
Там же. С. 27.
Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 9. С. 132.
1
Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс,
1992. С. 33.
2
Селигман Э., Стурм Р. Этюды по теории обложения. – СПб., 1908. С. 67.
4
36
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
тех или иных задач, стоящих перед обществом3. Налоговая политика реализуется в видах применяемых налогов, величинах налоговых ставок, установлении круга налогоплательщиков и объектов налогообложения, в налоговых льготах и т.д. Все параметры налоговой политики в обязательном порядке должны быть закреплены в принятых от имени государства нормативных актах. Таким образом, налоговая политика вторична по
отношению к налогу как политической категории (политика налогов).
Считаем, что политика налогов и налоговая политика соотносятся как содержание и
форма: политическая воля государства в налоговой сфере (политика налогов) – это содержание, а закрепление этой политической воли в виде законов и иных нормативных
актов (налоговая политика) – это форма.
1.3. Принципы налогообложения и политические подходы
к идее справедливости в налогообложении
Налоговая система – это сфера действия разнонаправленных интересов людей и власти,
которые выражаются в различных формах политической борьбы.
Нравственная категория справедливости как понятие о должном, как соответствие
между деянием и воздаянием является основополагающей идеей, на которой строится
любая правовая система. В то же время принцип справедливости, несмотря на ожесточенные споры по поводу его сути и содержания, вот уже в течение двухсот лет является
главным ориентиром любой цивилизованной системы налогообложения. По мнению
В. Пушкаревой, исторический спор о приоритетности в принципах налогообложения
совершил своеобразное движение по спирали: от справедливости по А. Смиту, достаточности по А. Вагнеру вновь к принципам справедливости в налоговых системах промышленно развитых стран конца XX века1.
Сложность понимания природы налога обусловлена тем, что налог – это одновременно политическое, экономическое и социальное явление реальной жизни. Русский
экономист М.М. Алексеенко еще в XIX в. отметил эту особенность налога: «С одной
стороны, налог – один из элементов распределения, одна из составных частей цены, с
анализа которой (т.е. цены) собственно и началась экономическая наука. С другой стороны, установление, распределение, взимание и употребление налогов составляет одну
из функций государства»2.
Впервые политическую сущность налогов попытался исследовать великий шотландский экономист и, по существу, основатель теории налогообложения Адам Смит
(1723–1790). Он сформулировал четыре правила для политики налогов, получившие
название финансовых аксиом или «деклараций прав налогоплательщика»:
«1. Подданные государства должны участвовать в покрытии расходов правительства, каждый по возможности, т.е. соразмерно доходу, которым он пользуется под охраной
правительства.
2. Налог, который обязан уплачивать каждый, должен быть точно определен, а не
произволен. Размер налога, время и способ его уплаты должны быть ясны и известны
как самому плательщику, так и всякому другому...» (Адамом Смитом делается естественный вывод, что там, где этого нет, каждое лицо, облагаемое данным налогом, отдается в большей или меньшей степени во власть сборщика налогов, тогда как налогоплательщик не склонен терпеть даже самый доброжелательный произвол, не говоря уже о
произволе сборщика налогов).
3
Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: «АналитикаПресс», 1997. С. 50.
1
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 153.
2
Алексеенко М.М. Взгляд на развитие учения о налоге. – Харьков, 1870. С. 25.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
37
3. Каждый налог должен взиматься в такое время и таким способом, какие наиболее
удобны для плательщика...
4. Каждый налог должен быть так устроен, чтобы он извлекал из кармана плательщика возможно меньше сверх того, что поступает в кассы государства»3.
Очевидно, что Адам Смит подошел к категории налога с точки зрения его установления
(«соразмерно доходу»), оформления («определенно») и процедуры изъятия («плательщику
удобнее платить»). Таким образом ученый предопределил следствия, вытекающие из недостатков юридической техники налогообложения. Представляется, что изложенное им не утратило своей актуальности и поучительности и в настоящее время для нашего государства.
В нашей стране, по данным официальной прессы, насчитывается порядка 200 видов налоговых платежей1.
Известный русский юрист А.А. Исаев в своей работе «Очерк теории и политики налогов» (1887 г.) писал: «Учение о справедливости в политике налогов содержит в себе
ответы на два вопроса: 1) кто должен платить налоги? и 2) как достигнуть уравнительности при распределении налогов между плательщиками?»2 И делает попытку ответить
на самим же поставленный вопрос: «Высшая задача государства есть создание такого
порядка, при котором наиболее полно осуществляется идея общего блага. Государство
стоит тем ближе к решению своей задачи, чем более оно содействует росту благосостояния всех граждан, всеобщему умственному и нравственному развитию. Поэтому необходимо требовать свободы от налога во всех тех случаях, когда привлечение к подати
противоречит идее государства»3.
Таким образом, задача законодателя – на основе политически и экономически обоснованных предложений установить такой режим налогообложения, который не подавлял
бы экономическую активность налогоплательщика и в то же время обеспечивал необходимый уровень налоговых поступлений в бюджет.
Проблема справедливости в налогообложении – это проблема в первую очередь политического характера. В 1887 году ученый М. Алексеенко отмечал, что при формировании
налогов люди стремятся к «справедливости», но «человеческая справедливость» относительна и зависит от социально-политического устройства4.
К примеру, идея налоговой справедливости в ряде стран получила законодательное,
а зачастую и конституционное закрепление. Так, в Конституции Лихтенштейна предусмотрено, что государство предусматривает справедливое налогообложение, освобождая
от налогообложения минимум для существования и облагая более высокими ставками
более крупные доходы и имущества. В некоторых случаях категория справедливости
закреплялась непосредственно в названиях самих налоговых законов. Так, например,
финансовые реформы Рональда Рейгана в 1982 году в США начинались именно с Закона
о справедливом налогообложении и фискальной ответственности.
В конечном счете мы подошли к самому главному в политике налогов – политической
справедливости в налогообложении, которую можно выявить только через его принципы5.
3
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – М., 1962. С. 588, 611.
Подробнее см.: Ашмарина Е.М. Некоторые вопросы теории налогообложения // Политика и
право. 2000. № 12.
2
Исаев А.А. Очерк теории и политики налогов // Финансы и налоги: очерки теории и политики. – М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России. Т. 1V), 2004. С. 496.
3
Там же. С. 499.
4
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 84.
5
Принципы (от лат. principium – основа, первоначало) – это основополагающие и руководящие идеи, ведущие положения, определяющие начала чего-либо. Применительно к налогообложению принципами следует считать базовые идеи и положения, существующие в налого1
38
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Рассмотрим некоторые принципы налогообложения:
1. Принцип справедливости налогообложения
В российской юридической науке данный принцип нередко именуют принципом
равного налогового бремени.
Налоговое право тесно связано с идеей правового государства. Понятие и содержание
налогового права не мыслятся в отрыве от двух основных идей: идеи неприкосновенности
личности и идеи неприкосновенности частной собственности.
Например, Адам Смит считал, что принципу справедливости соответствует пропорциональное налогообложение, когда лица с разными доходами вносят в бюджет одинаковую долю своих доходов.
По мнению экономиста Н.И. Тургенева: «Налоги должны быть распределяемы между всеми гражданами в одинаковой соразмерности; пожертвования каждого на пользу
общую должны соответствовать силам его, т.е. его доходу»1. Далее он пишет:
«…правительство обязано стараться отклонять, сколько возможно, тяжесть налога от
простого народа». Он считает крайне несправедливым, когда целые классы – такие как
духовенство и дворянство, особенно во Франции – были освобождены от уплаты налога.
«Налоги должны быть распределяемы между всеми гражданами в одинаковой соразмерности, пожертвования каждого на общую пользу должны соответствовать его доходу»2.
В настоящее время принцип справедливости значительно трансформировался под
влиянием изменившихся экономических, политических и социальных условий. Он приобрел два аспекта: «справедливость по горизонтали» и «справедливость по вертикали».
Исходя из более широкого принципа равенства одинаковые факты должны получать единую оценку. Поэтому лица, находящиеся в равном положении и получившие
одинаковый налогооблагаемый доход, должны уплачивать налог по единым ставкам. В
этом суть «справедливости по горизонтали».
Те же, кто располагает разными материальными возможностями, должны отчуждать в виде налогов разные доли своих доходов. Поэтому к более высоким доходам
должны применяться повышенные ставки налога. Это направлено на перераспределение
доходов. Так понимается «справедливость по вертикали»3.
Принцип справедливости никогда не утратит своей актуальности и не будет полностью исследован, поскольку он имеет чрезвычайно подвижное содержание, изменяющееся вслед за условиями жизни общества. «Трудно найти другое такое понятие, к которому законодатели столь часто прибегали на словах и которое так часто оказывалось
ущемленным на практике, как справедливость. Пожалуй, справедливость можно назвать
«синей птицей» юриспруденции: она так же желанна и так же неуловима. Справедливость давно уже признана основным принципом законодательства, но вряд ли сейчас
можно найти страну, где могут, не кривя душой, признать, что у них этот принцип нигде
не остается затушеванным. В полной мере это относится и к налоговому праву. Не только в России, но даже в странах благополучной Европы граждане очень редко бывают
довольны своей налоговой системой, причем в качестве основного ее недостатка чаще
всего указывается именно ее несправедливость»4.
Рассматривая проблему политико-правовой справедливости, необходимо отметить,
вой сфере. См.: Налоги и налоговое право. Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.:
«Аналитика-Пресс», 1997. С. 66.
1
Тургенев Н.И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. – М.: Статут (Золотые
страницы финансового права России. Т. 1), 1998. С. 134.
2
Там же. С. 135.
3
Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г. Пепеляева. – М.: ИД ФБК – ПРЕСС,
2000. С. 52.
4
Сотов A.M. Что есть справедливость? (Реализация принципа справедливости в Налоговом кодексе и действующем налоговом законодательстве) // Ваш налоговый адвокат. 1998. Вып. 4. С. 16.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
39
что современное налоговое законодательство не дает ответа на вопрос о соразмерности
налогов. В этой связи представляется неслучайным, что в условиях подобного правового
вакуума свое первое налоговое дело Конституционный Суд России посвятил именно
вопросу справедливого налогообложения. Впервые данный принцип был сформулирован в п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П и звучит
он так: «В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует фактической способности к
уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы (часть 2 ст. 6 и ст. 57 Конституции Российской Федерации)
предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов»1.
Впоследствии данный принцип нашел свое закрепление и в п. 1 ст. 3 Налогового
кодекса РФ, правда, в несколько преломленном виде (без упоминания о справедливом
распределении собранных налогов), а именно: «...при установлении налогов учитывается
фактически способность налогоплательщика к уплате налога исходя из принципа справедливости». При этом, как видим, справедливость налогов и налогообложения понимается сквозь призму догмы «с каждого налогоплательщика по его возможностям».
В доктрине налогового права США принцип справедливого налогообложения понимается несколько иначе – через фактический принцип единообразия налогообложения
или принцип единства налогового пространства. Он закреплен в ст. 1 разд. 8 Конституции США: «... все сборы, пошлины и акцизы должны быть единообразны повсеместно в
Соединенных Штатах наших». При этом указанный принцип означает единые правовые
условия взимания налога с учетом реальных возможностей налогоплательщика (одинаково по всей стране) и единые требования к налоговому закону2.
Рассмотренный принцип, естественно, закреплен и в законодательстве большинства стран мира. Например, в ст. 53 Конституции Италии сказано: «Все обязаны участвовать в государственных расходах сообразно своей платежеспособности».
Принцип справедливости налогообложения обозначен, например, в Конституции
Республики Молдова, в ст. 58 которой указано: «Налоговая система, предусмотренная
законом, должна обеспечивать справедливое распределение налогового бремени». В
Конституции Лихтенштейна в этой связи говорится, что государство предусматривает
справедливое налогообложение, освобождая от обложения минимум, необходимый для
существования, и облагая более высокими ставками крупные имущества и доходы3.
Наиболее примечательной с точки зрения утверждения важнейших устоев налогообложения следует признать Конституцию Бразилии, в которой закреплен целый ряд соответствующих принципов, причем как общего, так и специального характера. В ней определено,
что налоги должны иметь, насколько это возможно, личный характер и распределяться в
соответствии с экономической способностью налогоплательщика; в частности, для того чтобы обеспечить осуществление этих принципов, налоговая администрация при соблюдении
личных прав и в соответствии с предписаниями закона может выяснять состояние, доходы и
экономическую деятельность налогоплательщика (ст. 145).
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16.
2
Толстопятенко Г.П., Федотова И.Г. Налоговое право США. Терминология. – М.: Издательский центр «Анкил», 1996. С. 9.
3
Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2003. С. 89.
40
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Следует отметить, что в мировой науке имеет место и точка зрения о «несправедливости такого принципа справедливости». Так, по мнению французского экономиста, нобелевского лауреата Мориса Алле, указанный принцип экономически наказывает более
эффективно работающего предпринимателя, так как «при такой справедливости с тех,
кто больше работает, и следовательно, больше заработал, берется налогов больше, чем с
нерадивого предпринимателя, «улов» которого – одни убытки... Если при налогообложении
учитывается фактически способность такого нерадивого предпринимателя к уплате налога,
то эта система налогообложения и является по настоящему несправедливой и вредной для
экономики». Соглашаясь с этой позицией, другой лауреат Нобелевский премии в области
экономики – американский ученый М. Леонтьев напоминал американскую поговорку времен рейганомики (т.е. экономических преобразований времен президента Р. Рейгана):
«Предприниматель – больше работай и чаще плати налоги, тысячи служащих в государственном аппарате США надеются на тебя...»1
Борьба за равномерное распределение налогового бремени привела к тому, что к
началу XX в. налоги на собственность (капитал) заняли ведущее место в доходах бюджетов ведущих капиталистических стран. В США в 1902 г. налоги на собственность составили 41,8% всех налоговых поступлений. Это было опасно, так как подрывалась основа предпринимательства. Ж. Сисмонди писал: «В каждом доходе всегда есть часть,
которая должна оставаться неприкосновенной, которую фиск не может затронуть без
того, чтобы не сохранить объекты обложения и лишиться в будущем своих ресурсов»2.
Знаменитый русский экономист И.Х. Озеров по данной проблеме отмечал: «…. облагать
капитал, значит его уничтожить, – это убивать курицу, несущую золотые яйца»3.
В XX в. финансовая наука и практика сумели решить проблему социальной справедливости и защиты интересов капитала одновременно, превратив индивидуальный
подоходный налог в основной источник налоговых поступлений. Так, в США в 1986 г.
поступления от подоходного налога составили 60,5% общей суммы налогов, а от налога
на собственность – 8,5%4.
Каким же образом реализуются политические установки через важнейший налоговый принцип – справедливости налогообложения? Как показывает практика государственного строительства, различными способами, основной из которых законотворческая
деятельность государства (читай, деятельность основных политических сил в парламенте). Например, Президент РФ в своем Послании на 1998 год пишет: «Налоговая реформа
должна включать: расширение базы налогообложения при обеспечении справедливого
распределения налогового бремени между различными категориями налогоплательщиков; упрощение налогового законодательства, придание налоговым законам большей
прозрачности; сокращение числа налогов и т.д.5 Позже указанные политические установки Президента РФ были реализованы в конкретных законах, к примеру в ст. 3 Налогового кодекса РФ, в которой указано: «… законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога. Налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.
1
Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федерации. Сер. Учебники, учебные пособия. – Ростов н/Д: «Феникс», 2002. С. 81.
2
Сисмонди Ж. Новые начала политэкономии. – М., 1897. С. 145.
3
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 77.
4
Фишер С, Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. – М., 1993. С. 379.
5
Послание Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О
бюджетной политике в 1998 году» // Распоряжение Президента РФ от 02.06.1997. № Пр-847.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
41
Не допускается устанавливать дифференцированные ставки налогов и сборов, налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или
места происхождения капитала»6.
Справедливая система налогообложения – идеальная мечта любого государства и
общества, которую пока не достигла ни одна страна мира. К этой цели человеческая цивилизация идет уже столетия, и впереди у нее еще очень долгий путь. Несовершенство
системы налогообложения неизбежно вызывает и будет вызывать критику любых фискальных институтов общества. Однако независимо от этого поиски путей рационального, эффективного и справедливого налогообложения должны продолжаться.
Основной признак справедливой налоговой системы – наличие льгот. Льготы, представляющие собой определенные преимущества (освобождения, скидки, изъятия, отсрочки и т.д.) при исчислении и уплате налоговых платежей, являются необходимым
элементом любой налоговой системы. Кроме того, посредством налоговых льгот осуществляется государственное регулирование экономикой страны.
Как указал в своем постановлении от 4 апреля 1996 года № 9-П Конституционный Суд
России, налоговые законы должны предусматривать определенные льготы, причем без прямой увязки с доходами. Кроме того, при выборе формы налогообложения любой законодатель обязан исходить из принципа добра и справедливости, а справедливые льготы отдельным гражданам исправляют этические пороки формального равенства между всеми гражданами1.
Поэтому закрепление в налоговом законодательстве принципа справедливого налогообложения в конечном итоге не только позволит сделать отечественную налоговую
систему более эффективной, но и будет способствовать повышению авторитета власти,
политической стабильности и воспитанию цивилизованного налогоплательщика.
Принцип законности налогообложения
Данный принцип является общеправовым и опирается на конституционный запрет
ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом
(ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Налогообложение является ограничением права собственности, закрепленного в ст. 35 Конституции РФ, но ограничением законным, – т.е. основанным на законе и, в широком смысле, направленным на реализацию права (через финансирование государственных нужд по реализации государством и его органами норм права).
Налоговый кодекс Российской Федерации также указывает на то, что каждое лицо должно
уплачивать лишь законно установленные налоги и сборы (п. 1 ст. 3 НК РФ).
Кроме того, законными являются лишь налоги и сборы, установленные представительными органами власти. Ибо с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти установление налогов иначе, чем актом представительного органа, не соответствует Конституции РФ и другому общеправовому принципу –
принципу демократизма (ст. 57; ч. 3 ст. 75).
Таким образом, принцип законности проявляется в налоговой сфере в первую очередь применительно к налоговым обязанностям. Так, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать незаконные налоги и сборы, – т.е. налоги и сборы, а также
иные взносы и платежи, предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке,
чем это определено кодексом.
6
Налоговый кодекс РФ (часть первая) // Российская газета. 1998. 06 августа.
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. №9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16.
1
42
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Конституционный Суд Российской Федерации отметил: «Общие принципы налогообложения и сборов относятся к основным гарантиям, установление которых федеральным
законом обеспечивает реализацию и соблюдение основ конституционного строя, основных
прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации»1.
Рассматриваемый принцип достаточно четко закреплен в действующем российском
законодательстве. Статья 71 п. «з» Конституции РФ относит федеральные налоги и сборы к ведению Российской Федерации. По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на
всей территории РФ (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Федеральным законом, как следует из
ч. 3 ст. 75 Конституции РФ, устанавливается система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в РФ. При этом Конституция РФ предусматривает и определенную законодательную процедуру для принятия
федеральных законов по вопросам налогов и сборов: такие законы после принятия их
Государственной Думой подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации
(ст. 106). Статья 57 Конституции РФ устанавливает, что каждое лицо должно уплачивать
законно установленные налоги и сборы. Исходя из приведенных выше конституционных
положений необходимым условием признания федеральных налогов и сборов «законно
установленными» является установление их федеральным законодательным органом
путем принятия федерального закона с соблюдением установленной Конституцией РФ
законодательной процедуры.
Следует подчеркнуть, что принцип регулирования налоговых отношений законом
является базовым. Его содержание не стоит сводить лишь к проблеме установления налогов и сборов актами представительных органов власти, к вопросам ограничения делегирования ими своих полномочий и т.п. Как вытекает из упоминавшейся выше ст. 4 Налогового кодекса РФ, рассматриваемый принцип в целом означает ограничение нормотворческих полномочий исполнительных органов власти в сфере налогообложения, они,
по общему правилу, не вправе изменять или дополнять законодательство о налогах и
сборах. Обращает на себя внимание также тот факт, что принцип регулирования налоговых отношений законом толкуется в практике Конституционного Суда РФ чрезвычайно
широко. При этом он, по существу, подается как воплощение режима законности в налоговой сфере, в таком широком понимании он включает в свое содержание все иные налогово-правовые принципы (основные начала законодательства о налогах и сборах).
Так, в п.5 постановления от 23 декабря 1999 г. № 18-П2, в п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. №258-О3, Конституционный Суд РФ, раскрывая
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 г. №5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (п. 3) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
2
Постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.1999 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999
года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской
Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального
страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами
граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов» // Собрание законодательства
РФ. 2000. № 3.
3
Определение Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 №258-О «По жалобам акционерного общества «Энергомаш» и открытого акционерного общества «Табачная фабрика «Омская» на
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
43
нормативное содержание закрепленного в ст. 57 Конституции РФ принципа законного
установления обязательных платежей, подчеркивает, что данный принцип не ограничивается требованиями к правовой форме акта, устанавливающего тот или иной
обязательный платеж, и к процедуре его принятия; содержание этого акта также должно
отвечать определенным требованиям, поэтому не может считаться законно установленным обязательный платеж, не соответствующий, по существу, конституционным принципам и отражающим их основным началам законодательства о налогах и сборах1.
По Адаму Смиту личная независимость лица возможна только на основе права собственности. Реализации этого права соответствует такая налоговая система, которая основана на законном, легальном порядке платежей и не подрывает хозяйственной самостоятельности налогоплательщиков2. Это означает, что налог, который лицо обязано
платить, должен быть определен точно, а не произвольно. Срок уплаты, способ платежа,
сумма платежа – все это должно быть ясно и для плательщика и для другого лица.
Адам Смит отмечал, что там, где этого нет, каждое лицо, облагаемое налогом, отдается в большей или меньшей степени во власть сборщика налогов, который может отягощать налог для всякого не угодного ему плательщика или вымогать для себя угрозой
такого отягощения подарок или взятку. «Точная определенность того, что каждое лицо
должно платить, в вопросе налогового обложения представляется делом столь большого
значения, что весьма значительная степень неравномерности составляет гораздо меньшее зло, чем малая степень неопределенности»3.
По словам Н.И. Тургенева (1789–1871 гг.): «Количество налога, время и образ платежа должны быть определены, известны платящему и независимы от власти собирателей... Если у земледельца потребуется подать тогда, когда его хлеб еще не продан, то он
должен или отдать свой хлеб за бесценок, или занимать деньги и платить проценты»4.
Таким образом, реализация принципа законности осуществляется в нормативноправовых актах, которые ограничивают неправомерные действия и решения государства
в налоговой сфере. Этот принцип на конституционном уровне ставит препоны налоговому произволу, создает основы определенного и законного налогообложения.
Принцип равного налогового бремени
В научной литературе этот принцип часто называют принципом равенства в налогообложении, что не меняет его сущности.
Данный принцип является конституционным и закреплен в ст. 57 Конституции Российской Федерации, согласно новелле этой статьи: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Кроме того, ч. 2 ст. 8 Конституции РФ устанавливается, что каждый гражданин несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.
В большинстве стран мира рассматриваемый принцип является главным конституционным налоговым принципом. При этом в западных странах он стал получать конституционное закрепление, уже начиная с XVIII в., хотя соблюдался лишь отчасти. В знаменитой французской Декларации прав и свобод человека и гражданина 1789 г. этому
вопросу также были посвящены 2 из 17 статей документа, устанавливавшие обязанность
нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 8 Закона Российской Федерации «О
налоге на добавленную стоимость» // Собрание законодательства РФ. 2001. № 6.
1
Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 188.
2
Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. – М., 1962. С. 611.
3
Там же. С. 588.
4
Тургенев Н.И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. – М.: Статут (Золотые
страницы финансового права России. Т.1), 1998. С. 137–138.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
44
всех граждан делать «общие взносы» на расходы по управлению и военные затраты 5.
В соответствии с этим принципом каждый член общества обязан участвовать в финансировании публичных затрат государства и общества наравне с другими.
Конституционные положения рассматриваемого принципа развиваются в ч. 1 п. 2
ст. 3 Налогового кодекса РФ: налоги или сборы не могут не только устанавливаться, но
и фактически взиматься различно исходя из социальных (принадлежность или не принадлежность к тому или иному классу, социальной группе), расовых или национальных
(принадлежность либо не принадлежность к определенной расе, нации, народности, этнической группе), религиозных и иных различий между налогоплательщиками.
Поэтому в развитие этих положений в ч. 2 п. 2 ст. 3 НК запрещено установление
дифференцированных ставок налогов и сборов, а также налоговых льгот в зависимости
от формы собственности (государственная – федеральная и субъектов РФ, муниципальная, частная), гражданства физических лиц (граждане РФ, граждане иностранных государств, лица без гражданства, лица с двойным гражданством) или места происхождения
капитала.
Исключения из этого принципа направлены на защиту публичных и экономических
интересов общества (и государства) и содержатся в ч. 3 п. 2 ст. 3 НК РФ: например, при
ввозе товара в Российскую Федерации из-за рубежа допустимо установление особых
видов пошлин либо дифференцированных ставок пошлин в зависимости от страны происхождения товара.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 4 апреля 1996 года № 9-П указал:
«В целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате
налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности. Принцип равенства
в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги
и сборы (ст. 6 (ч. 2) и 57 Конституции Российской Федерации) предполагает, что равенство
должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов» (п. 5 Постановления КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П)1.
Таким образом, равенство в налогообложении понимается не как уплата налога в
одинаковом размере, а как экономическое равенство плательщиков, и выражается в том,
что за основу берется фактическая способность к уплате налога на основе сравнения
экономических потенциалов налогоплательщиков. Другими словами, равенство в налогообложении понимается как равномерность обложения. Она оценивается на основе сопоставления экономических возможностей различных налогоплательщиков и сравнения
той доли свободных средств, которая изымается у них посредством налогов. То есть
речь идет о сравнении налогового бремени, которое несут различные плательщики.
В настоящее время одним из наиболее «популярных» видов попрания этого конституционного принципа, безусловно, придется признать принятую и допускаемую законодательством многих стран практику предоставления индивидуальных налоговых льгот.
В Российской Федерации предоставление налоговых льгот индивидуального характера
запрещено положениями ст. 56 Налогового кодекса Российской Федерации.
Следует заметить, что в доктрине конституционного права многих зарубежных
стран этот принцип получил наименования «принципа равенства перед законом, судом и
налогом», а в доктрине налогового права многих зарубежных стран – «принципом не5
Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федерации. Сер. Учебники, учебные пособия. – Ростов н/Д: Феникс, 2002. С. 77.
1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края… , регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 16.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
45
дискриминации при налогообложении». Например, в ст. 189 Конституции Королевства
Нидерландов прямо говорится, что «никакие привилегии не могут предоставляться в
области налогов». Статья 3 Основного закона ФРГ гласит: «Все люди равны перед законом». В ст. 3 Конституции Италии записано: «Все граждане имеют одинаковое достоинство и во всех смыслах равны перед судом и законом». В конституционном и налоговом
праве США рассматриваемый принцип называют «принципом равной защиты от дискриминации». Применительно к налоговому праву этот принцип означает наличие равного права у всех налогоплательщиков на защиту от несправедливого налогообложения,
основанного по половому, расовому, религиозному или иному признаку1.
Прежде чем представлять сторонников пропорционального и прогрессивного обложения, следует вспомнить, что налоги – не только финансовое явление, но и политическое, поэтому во взглядах на них всегда находят отражение те или иные классовые интересы. Пропорциональные налоги гораздо легче переносятся состоятельными классами,
так как они ослабляют налоговый нажим по мере увеличения объекта обложения (налогооблагаемые суммы). Прогрессивные же налоги задевают имущие классы гораздо чувствительнее и тем больше, чем сильнее растет прогрессия обложения. Вот почему имущие классы всегда выступали против этого способа обложения и финансисты, которые
защищали их интересы, находили доводы против прогрессивного обложения. Сторонниками прогрессивности в налогообложении были всегда трудящиеся классы, главным
образом рабочий класс, выставлявший это начало в программах своих партий. Марксистская теория в обоснование прогрессии включает социально-политические мотивы,
связанные с борьбой трудящихся масс за более справедливое распределение национального дохода, с их влиянием на государственную политику в области налогов. В Коммунистическом Манифесте К. Маркса и Ф. Энгельса мы находим требование прогрессивного подоходного обложения – до полной конфискации крупных имуществ.
А. Вагнер является идеологом социально-политического направления, которое в
прогрессивном налогообложении видело средство нивелировки имущественного неравенства. Фактически прогрессивное обложение вошло в практику под давлением рабочего класса и аграриев. Борьбой заинтересованных классов, в которой одерживала верх
то одна, то другая сторона, совокупностью экономических и социальных условий нужно
объяснять такое повсеместное явление, что окончательному введению подоходного налога предшествовал продолжительный период временных мер, попыток заменить введение этой новой меры реформированием, переделкой уже существующих форм обложения. Англии потребовалось боле 40 лет (1798–1842), чтобы подоходный налог превратился в постоянный. На протяжении 1848–1914 гг. Франция имела около пятидесяти
проектов этого налога. В США введение подоходного налога обсуждалось с 1862 г. по
1913 г. Более чем столетнюю историю (1812–1916) имеет вопрос о подоходном обложении в России. М.М. Алексеенко, оценивая повсеместное введение прямого подоходного
налога в европейских странах, писал, что этот вид налога – «форма примирения интересов имущих и неимущих классов»2.
Современные исследователи налогов также считают, что «налоговая система государства – это, пожалуй, наиболее яркое проявление соотношения классовых и групповых интересов, социальных сил, их борьбы и компромиссов. Борьба между имущими и неимущими
слоями общества, между земельными собственниками и капиталистами – все это отражалось
на эволюции налоговой системы»3.
1
Парыгина В.А., Тедеев А.А. Налоговое право Российской Федерации. Сер. Учебники, учебные пособия. – Ростов н/Д: Феникс, 2002. С. 79.
2
Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. – М.:
ИНФРА-М, 1996. С. 91.
3
Налоги в механизме хозяйствования / Под ред. Д.Г.Черника. – М.: Наука, 1991. С. 7.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
46
А. Маршалл писал, что «счастье, которое приносит шиллинг бедняку, несравненно
больше, чем то, что дает тот же шиллинг богачу»1. Другими словами, если налог возьмет
этот шиллинг у бедняка и богатого, то первому причинит крупное лишение, а второму –
нечувствительное для него. Чтобы лишение было одинаково, как для бедного, так и для
богатого, необходимо последнего обложить больше не только абсолютно, но и относительно. Налог должен быть не пропорциональным, а прогрессивным.
Действительно, учение о равном налоговом жертвоприношении занимает в современной финансовой науке и в теории о справедливом налогообложении значительное
место. При этом путем сложных выкладок делается попытка найти основу для справедливого распределения налогового бремени и тем самым решить сложную проблему соразмерной прогрессии налогообложения. Но основная идея имеет уже библейский возраст, и ее можно проиллюстрировать словами Христа. Справедливая жертва, о которой
он говорит, – это скромная лепта несчастной вдовы. Апостол Марк сообщает об этом
следующими словами: «И сел Иисус против сокровищницы и смотрел, как народ кладет
деньги в сокровищницу. Многие богатые клали много. Придя же, одна бедная вдова положила две лепты, что составляет кодрант. Подозвав учеников Своих, Иисус сказал им:
истинно говорю вам, что эта бедная вдова положила больше всех, клавших в сокровищницу, ибо все клали от избытка своего, а она от скудности своей положила все, что имела, все пропитание свое». Таково древнее обоснование современной теории равной и
справедливой налоговой жертвы2.
Р. Стурм выдвигает следующий принцип: «У кого ничего нет – с тех ничего; у кого
мало, с того брать мало; у кого много, с того следует и брать много»3.
Как показывает история, практика прогрессивного обложения стала складываться
гораздо раньше, чем финансовая наука начала вплотную заниматься этими вопросами.
Впервые прогрессивное обложение появилось во Флоренции в чрезвычайных поимущественных налогах. Прогрессия достигла 50% и являлась в руках клана Медичи политическим орудием борьбы с врагами. Позднее широкое применение прогрессии имело место в эпоху Французской революции в так называемых принудительных займах. Принудительные займы с высокими налогами с доходов, получаемых с них, фактически означали конфискацию имущества4. Неоднократно проводившаяся в последующем практика
принудительных займов привела к тому, что слово «прогрессия» приводило в ужас состоятельных людей. Благодаря такой «репутации» идея прогрессивного обложения с
большим трудом пробивала себе путь.
Стремление устранить указанную несправедливость явилось причиной появления
социально-политической теории, которая была выдвинута германской финансовой школой, разработана А. Вагнером и изложена в его учебнике «Финансовая наука» (1880). Ее
основные аргументы заключаются в следующем: «…справедливо только прогрессивное
обложение. Оно тем более необходимо, чем более политика налогов перестает руководствоваться одними финансовыми соображениями, а смотрит на подати как на средство
к изменению и коренному улучшению современного экономического быта». Таким образом, А. Вагнер считает, что государство при обложении должно преследовать не только фискальные, но и социально-политические цели, смягчать неравенство, влиять определенным образом на распределение имуществ и доходов. Однако основы современного
1
Цит.по: Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. –
М.: ИНФРА-М, 1996. С. 92.
2
Библия. «Евангелие от Марка», 12, строфы 41–44.
3
Цит. по: Пушкарева В. История финансовой мысли и политики налогов: Учебное пособие. –
М.: ИНФРА-М, 1996. С. 93.
4
Подробнее см.: Коротков С.Н. Финансовая политика французской революции: характер и
итоги //: От старого порядка к революции. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1988. С. 93–112.
Глава 1. Роль политики в социально-экономической жизни общества
47
хозяйственного строя сохраняются. Прогрессия должны быть высокой, чтобы указанные
цели обложения достигались, но прогрессивное обложение ни в коем случае не должно
превращаться в конфискацию. Практическая разница между радикально-социалистической и социально-политической теорией заключается в отношении к вопросу о превращении прогрессии в конфискацию.
К теориям социально-политического направления относится и принцип «пощады в
обложении», изложенный русским экономистом А. Исаевым. Этот принцип обосновывается в рамках учения о государстве, целью которого является «общее благо в самом
широком смысле».
Социально-политические причины перехода к подоходному налогу наилучшим образом сформулированы русским профессором М.Н. Соболевым: «Подоходный налог
представляет собой наиболее совершенную форму обложения в финансовой системе,
потому что он охватывает чистый доход общества – тот основной источник, из которого
платятся вообще все налоги. Подоходный налог падает своей главной тяжестью на имущие классы, которые добровольно на себя такого налога не примут. Должны быть обстоятельства, способные преодолеть их налоговое сопротивление. Такой силой в XIX в.
явился рабочий класс, который в программы социалистических партий европейских
стран вставил требование введения прогрессивного подоходного налога и отмены налогов на потребление.
Вторая причина согласия буржуазных классов на введение подоходного налога –
это угроза гибели их существованию. Эти обстоятельства были связаны с войнами. В
России и Франции подоходный налог был введен только в результате тяжелого финансового положения, вызванного первой мировой войной. Таковы социально-политические условия введения подоходного налога»1.
Таким образом, переход к подоходному налогообложению решал проблемы политического и экономического развития, фискальные интересы государства и снимал социальную напряженность в обществе, вызванную тяжелым налоговым бременем.
В настоящее время вопрос о принципах налогообложения по прежнему актуален. В
различных странах ученые и специалисты государственных органов обращаются к исследованию этой проблемы, ключевой в процессе совершенствования налогового законодательства.
Одной из основ построения правовой системы современной России является признание в качестве ее базы общечеловеческих ценностей. Налоговое право как неотъемлемая часть системы государства не чуждо идеям социальной справедливости, демократическим принципам, выработанным тысячелетней историей финансов и сформулированным в эпоху буржуазных революций.
.
1
Соболев М.Н. Очерки финансовой науки. – М., 1925. С. 104–105.
Глава 2. РОЛЬ И МЕСТО НАЛОГОВ
В СТАНОВЛЕНИИ ЗАПАДНОЙ ЦИВИЛИЗАЦИИ
2.1. Налоги в политической жизни
Древней Греции и Древнего Рима
Г
осударство – это исторически сложившаяся организация, обладающая верховной властью на определенной территории и содействующая осуществлению
конкретных интересов (классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и
др.) на данной территории. Но ни одно государство не может нормально существовать
без взимания налогов, сборов и пошлин (далее по тексту – налоги); с другой стороны,
налоги – один из важнейших признаков государства. Возникновение налогов определяется предпосылками формирования государств, так как они одно из древнейших изобретений человечества. Они появились вместе с государством и использовались им как основной источник средств для содержания органов государственной власти и обеспечения его функций. С тех пор в мире многое изменилось, новые черты приобрели задачи и
функции государства. Однако главное назначение налогов как источника средств, обеспечивающих деятельность государства, сохранилось, хотя их роль стала более многозначной.
Возникает вопрос: что первично, государство как форма организация власти, выражающее политическую волю большинства населения (при демократиях), тирана или
монарха (при авторитарном режиме), или налоги, которые дают возможность государству существовать? Думается, что государство с его политической волей, так как его образование сопровождается образованием поля власти, т.е. пространства, в котором различные политические силы борются между собой за власть, в том числе и за право принудительно взимать налоги с населения.
Политической целью государства в налоговой сфере является обеспечение его
функций, которые, по существу, определяют вообще смысл существования государства. Со временем процесс взимания с подданных государством налогов стал не экономическим, как на раннем этапе становления государственности в Древней Греции, а
политическим (так как определял право одного, сильного, на часть имущества другого,
более слабого), и, в конечном счете, определял фактор власти в данном обществе или
на определенной территории.
Когда же в налоговых отношениях появились элементы политики? Как показывает
история, еще в древние времена. Но в классическом виде историю политики налогов
можно уже рассматривать в Древней Греции, государственность в которой начиналась с
полиса, который был основной территориальной формой политической организации
греческого общества1.
Афинская демократия, будучи явлением безусловно самобытным, создала ряд государственных и социальных институтов, не имеющих прямых аналогов в истории других
европейских государств. К числу таковых относится афинская налоговая система, которая стала на первоначальном этапе развития греческой цивилизации важным политическим инструментом объединения граждан в рамках государств-полисов и, по существу,
основой греческой государственности.
1
Майер К. Как афиняне финансировали свои общественные структуры // Все начиналось с
десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 56.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
49
Их налоговую систему трудно понять, если не рассматривать ее как выражение особого бытия гражданина и общества в Греции в VII и IV в. до н.э.
На первоначальном этапе развития греческой цивилизации общественные структуры
были слабо организованы и находились под контролем царей – басилевсов. Имущественное
положение до VII в. до н.э. определялось размерами земельного надела и количеством скота.
Чеканка денег началась только в VII в. до н.э.1
В этот период ранней тирании были введены налоги на доходы, достигавшие одной
десятой или одной двадцатой части дохода. Взимались налоги и с земельной собственности2. Это позволяло тираниям тратить деньги на содержание наемников и при необходимости на возведение укреплений, на строительство храмов, городских стен, водопроводов, колодезных сооружений, колоннад, прокладку дорог, устройство празднеств и
другие цели.
Дальнейшее социально-имущественное расслоение в VII–VI вв. до н.э. протекало в
Аттике очень интенсивно. Родовая знать, окончательно закрепившая за собой свои привилегии, составила особое сословие, носившее название эвпатридов, т.е. «имеющих благородных отцов».
Замкнутой господствующей верхушке эвпатридов противостояла остальная масса
свободного аттического населения – демос. Демос не был однороден. В состав его входили мелкие и средние крестьяне, работавшие на своих участках, уже лишившиеся земли феты, мелкие ремесленники, представители состоятельных торгово-ремесленных
слоев – купцы, хозяева ремесленных предприятий, судовладельцы, стремившиеся занять
в формирующемся государстве такое место, какое занимали в нем эвпатриды.
Древнегреческое общество имело небольшое число общественных институтов. Существовала потребность в судах, обеспечении определенного правопорядка, осуществлении контроля над рынком, военной организацией и мерах по упорядочению внешних
сношений. Кроме того, требовалось поддерживать в нормальном состоянии городское
хозяйство и портовые сооружения. И для этого нужны были средства. Граждане обеспечивали жизнедеятельность своих общественных структур различными способами и
лишь частично путем налогообложения. Иначе обстояло дело с кораблями, которые требовались для охраны побережья. В таких случаях в Афинах граждан или, скорее всего,
только состоятельных горожан подразделяли на группы (так называемые навкрарии),
каждая из которых снаряжала один корабль3.
Афинская демократия, будучи явлением, безусловно, самобытным, создала ряд государственных и социальных институтов, не имеющих прямых аналогов в истории других европейских государств. К числу таковых относится афинская налоговая система. В
афинском государстве не существовало прямого и постоянного налогообложения граждан, и крупные суммы на государственные нужды изыскивались в результате разовых
государственных займов. Одним из таких источников средств на государственные нужды были литургии – налоговые повинности, возлагавшиеся на наиболее состоятельных
граждан. Появление института литургий следует связывать именно с Афинами: позднее
он был заимствован другими греческими полисами, а также получил свою вторую жизнь
в эллинистическое время, хотя и в изменившейся форме. Проблема литургий самым непосредственным образом связана с историей афинской демократии: литургии возникли с
1
История мировой экономики: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б.Поляка, А.Н. Марковой. –
М.: ЮНИТИ, 2000. С. 44–45.
2
Гельмут Берве. Тираны Греции. – Ростов-на-Дону: Феникс, 1997. С. 70.
3
Навкрарии – в Аттике территориальные округа. Каждая из них снаряжала один корабль с
экипажем и выставляла двух всадников на случай войны. Всего насчитывалось 48 навкрарий. Существовали они до V века до н э., когда флот стал сооружаться на средства государства и богатых
граждан.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
50
рождением последней и исчезли с еѐ гибелью1. Также средства на общественные расходы поступали от общинной собственности, например с земельных участков, рудников,
от таможенных пошлин, податей на иностранцев, от налогов с продаж, судебных пошлин и штрафов. Когда этих поступлений не хватало, взимали налоги с доходов, в том
числе с доходов от сельского хозяйства. Особый налог – метэкион – выплачивали на
территории Аттики и Афин метеки (выходцы из других общин, которые не принимались
в состав фил, фратрий и родов, принадлежность к которым определялась кровнородственными связями коренного аттического населения)2.
Когда в V веке до н.э. Афины начали проводить активную внешнюю политику и
вести многочисленные войны, ситуация резко изменилась. Простые граждане, неся бремя военной службы во время войн, получая ранения и погибая на них, требуют от полиса диэт (денежного содержания). И богатые граждане вынуждены признать за ними это
право. Поэтому положение в финансовом хозяйстве складывается следующим образом:
низшие слои получают диэты, средние ничего не получают, но и ничего не платят, знать
же несет налоговые повинности (литургии)3. Еще одно глубокое изменение произошло в
Афинах в начале V столетия до н.э. Примерно в 483 году там был построен большой
флот, а в 478 г. до н.э. был создан оборонительный Морской союз греческих государств,
направленный против персов, который в дальнейшем превратился в Афинскую морскую
державу. Создание флота стало возможным благодаря открытию новых месторождений
серебра в Лаврионе. По совету Фемистокла было решено относительно высокие доходы
от этих рудников не распределять между гражданами, а выдавать по одному таланту4 на
каждую сотню богатых граждан, чтобы каждая из них выстроила на эти деньги по одной
триере, самому современному военному судну того времени. Денег, возможно, хватало
на постройку судна, но их не хватало на его оснащение. Таким образом, хозяевам приходилось доплачивать из собственного кармана. Этот институт получил название триерархии и в последующий период играл большую роль в Афинах. Триерархия была одной
из многочисленных литургий, количество которых начало расти с конца VI – начала V
века до н.э.5
С течением времени совершенствовалась организация налогообложения, которую
сознательно ставят на службу полису. В число повинностей входило финансирование
праздничных шествий, культовых факельных шествий, хоров, комедий, трагедий, строительства и, как в прошлом, выделение средств на приношение единичных жертв (что
означало на деле общественные трапезы). Не всегда оправдывавшиеся ожидания общества, что состоятельные слои своими деньгами помогут ему в различных обстоятельствах, переплетались теперь уже с честолюбием знати, ее стремлением выделиться из общей массы и блеснуть своим состоянием с помощью вызывающего размаха, чтобы не
сказать мотовства. Литургии как бы дополняли личную независимость граждан, которая
1
Подробнее: Бондарь Л.Д. Общественные повинности (литургии) в Афинах V–IV вв. до н.э.:
Автореф. дис. … канд. истор. наук. – СПб., 1997.
2
История Древнего мира. Древняя Греция / А.Н. Бадак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. –
Минск: Харвест, 1999. С. 301.
3
Карабущенко П.Л. Антидемократические традиции античности // Правоведение. 1998. № 3.
С. 22–29.
4
Один талант равнялся 26,2 кг серебра.
5
В 478 г. до н.э. Афины заключили военный союз (симмахия) с островными и малоазийскими городами, центром которого был объявлен священный остров Аполлона Делос, в союз вошли
30 греческих полисов, союзная казна, в среднем составляла 1000 талантов, т.е. 30 тонн серебра,
куда каждый из полисов должен был делать ежегодные взносы). Этот союз, направленный против
персов, известен под названием Делосского или 1-го Афинского морского союза: См.: Сергеев В.С. История Древней Греции / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. испр. и доп. – СПб.:
Изд-во «Полигон», 2002. С. 242–243/.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
51
находила свое отражение также в том, что им не приходилось регулярно платить прямых
налогов.
До V века до н.э. данная налоговая система, по-видимому, функционировала без
особых осложнений, хотя предпосылки к ее реформированию уже начали складываться:
многое зависело от того, в какой степени пожертвования и политическое руководство
соответствовали друг другу. Но уже тогда существовали определенные нормы, а может
быть и законы, регламентировавшие эти повинности. Их несение отнюдь не было добровольным делом.
Другой довольно значительный комплекс расходов сложился в то время, когда
низшие слои граждан стали активнее участвовать в политической жизни. Демократия в
условиях античности могла формироваться лишь как прямая демократия. Широкие слои
не хотели, чтобы кто-то представлял их интересы в обществе. И для соблюдения своих
прав им нужно было проявлять большую активность, и особенно в народном собрании,
народных судах и Совете пятисот, cocтав которого каждый год полностью переизбирался: его членом можно было стать всего два раза в жизни. Регулярное участие многих
граждан в управлении городом сдерживалось тем, что они не находили необходимого
для этого свободного времени. В конечном счете, это привело к краху политической
системы Афин. Поэтому выборные должности стали оплачивать, были введены диэты 1.
Наряду с перечисленными расходами в V веке до н.э. появилось много новых. Так,
нужно было содержать полицию из скифских рабов численностью в 300 человек, тратить средства на снабжение города зерном и лесом (на строительство судов), дипломатические миссии, на публикацию законов (когда их текст высекался на камне) и на спортивные игры. Строились протяженные крепостные стены между Афинами и Пиреем, в
новых великолепных формах перестраивалась агора – место политических собраний,
сооружались общественные здания. Очевидно, что затраты заметно колебались год от
года. Мерилом в этом деле были военные расходы. Ведь войны были частыми и непредсказуемыми по продолжительности. В середине столетия большая часть поступлений на
случай возникновения кризисных ситуаций хранилась в Парфеноне. Доходы Афин в
V веке до н.э. складывались чуть ли не наполовину из взносов государств-членов Делосского союза.
Таким образом, в V–IV в. до н.э. в мирное время источником афинских доходов
служили торговля и смежные занятия. Афины взимали 2% налог со стоимости товаров,
проходящих через Пирей, 2% налог на продажи в Аттике, портовые сборы, пошлины и
налоги на метеков, рабов и проституток. Кроме того, доходы приносила государственная
собственность, включая 4% с серебра, добытого в Лаврионе, а также штрафы и имущество, конфискованное по решению афинских судов. Ввозная и вывозная пошлины составляли вначале 1%, а затем повысились до 2%. Прямых же налогов в тогдашних Афинах, насколько мы можем судить, не было2.
С конца V в. все более распространяется дарование в виде привилегии за какиелибо заслуги перед Афинским государством отдельным лицам – метекам или чужеземцам, иногда целым группам (обычно изгнанникам) – права владения домом и землей на
территории данного полиса. Наряду с этим за особые заслуги (участие в политической
борьбе, материальные траты на общественные нужды) некоторым лицам даруются и
гражданские права. Поскольку это были, как правило, богатые люди, стремившиеся закрепить вновь обретенное общественное положение, они скупали в большом количестве
землю и были демонстративно щедры при исполнении литургий.
1
Диэта – суточное или месячное содержание, которое получали древнегреческие «парламентарии».
2
Хаммонд Н. История Древней Греции: Пер. с англ. Л.А. Игоревского. – М.: ЗАО Центрполиграф, 2003. С. 559.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
52
Итак, финансирование общественных структур в Афинах в V–IV вв. до н.э. было
поставлено на новую основу. Одновременно с этим произошло и весьма любопытное
смещение акцентов. Литургии в большей мере стали служить решению проблем флота и
организации празднеств, а демократия взяла на себя реализацию крупных строительных
программ города1
В IV в. до н.э. богатые граждане, экономические интересы которых нередко лежали
за пределами узких территориальных рамок полиса (морские займы, внешняя торговля,
заморские владения), начинают тяготиться возлагаемыми на них повинностями. Широко
распространяется практика превращения «видимого имущества» в «невидимое» (т.е.
продажа земельных владении), которая в судебных речах того периода прямо квалифицируется как попытка скрыть подлинные размеры состояния от государства. Применяется так называемый обмен имуществом, когда лицо, привлеченное к выполнению дорогостоящей литургии, заявляло о своей несостоятельности и, предлагая взамен себя другого
кандидата, в случае отказа последнего выражало готовность нести литургию, если будет
произведен обмен их имущества. Источники IV в. до н.э. пестрят обвинениями по адресу
некоторых из богатых граждан, уклоняющихся от выполнения своих налоговых обязанностей перед государством. В связи с беспрерывными войнами, которые велись и в Балканской Греции и в Малой Азии, все чаще прибегают к чрезвычайному военному налогу – эйсфоре. Как уже указывалось, в мирное время граждане греческих полисов прямых
налогов не платили, и эйсфора каждый раз вводилась как единовременный налог специальным решением народного собрания, которое шло на эту меру очень неохотно. В некоторых случаях прибегали к проэйсфоре, заставляя богатых граждан авансировать налог государству, а затем самим собирать его с налогоплательщиков; тем не менее скапливались недоимки, для взыскания которых создавались специальные комиссии.
Наряду с большими расходами на военные нужды государствам с демократическим
политическим строем нужно было изыскивать средства на оплату работы должностных
лиц, общественное строительство, помощь беднейшим гражданам. Свободное обращение земельной собственности и развитие товарно-денежных отношений способствовали
росту имущественного неравенства. Увеличивается число неимущих граждан. Число
богачей в греческих полисах IV в. до н.э. и объем сконцентрированных в их руках состояний
были не меньше, чем в V в. до н.э., но ослабела их готовность тратить средства на государственные и общественные нужды. Впервые в истории греческих полисов проявляется в столь
острой форме конфликт между интересами государства и частных лиц. Богатые граждане, не
стесняясь, тратят огромные средства на предметы роскоши, дорогую домашнюю утварь,
драгоценности, а у государства нет средств на самое необходимое.
Политика древнегреческого государства в налоговой сфере
В этот период греческой истории постоянная острая финансовая нужда усугубляла
тяжелое внутреннее положение греческих полисов. Государство было не в состоянии
так, как это делалось прежде, различными мерами нивелировать уровень материального
благосостояния своих граждан. Противоречия между богатыми и бедными, резкие социальные контрасты становятся характерной чертой жизни греческих полисов.
В условиях нарастающей социальной напряженности государство делает энергичные попытки изыскать новые источники доходов для пополнения казны. В Афинах в
IV в. до н.э. вновь оживляется деятельность Лаврийских серебряных рудников. Они
принадлежали государству, которое сдавало их в разработку частным предпринимателям за определенную плату. Издаются законы, поощряющие внешнюю торговлю (сроч-
1
Глускина Л.М. Предэллинизм на западе: Греция и Македония в IV веке до н.э. // История
Древнего мира. Расцвет древних обществ. – М.: Знание, 1983. С. 230–256.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
53
ное рассмотрение торговых тяжб, привилегии и почести чужеземным купцам, особенно
ввозившим хлеб и т.п.), что должно было увеличить доходы казны от торговых пошлин.
После поражения в Пелопоннесской войне 1 и распада Морского союза казна опустела, затраты же, особенно во время войны, были крайне высокими. Не оставалось ничего другого, как опираться на состоятельных граждан. В ходе двух финансовых реформ
предпринимались попытки распределить налоговые повинности более справедливо. В
378–377 гг. до н.э. была проведена всеобщая оценка имущественного состояния граждан
и был учрежден институт «антидосиса». На основании его, тот, кто считал, что его состояние меньше, чем у другого и, следовательно, он в меньшей степени обязан исполнять литургию, мог подать в суд прошение об изменении оценки его состояния. До наших дней дошли сведения о многочисленных жалобах богатых граждан по поводу их
налоговой эксплуатации и несправедливого к ним отношения. Причиной тому были как
перегрузки при несении налоговых тягот, так и желание сохранить деньги и имущество2.
В этот же период времени (в годы Пелопоннесской войны), а также и после ее
окончания, когда государственная казна, опустошенная непосильным бременем военных
расходов, не справлялась с выполнением одной из главных своих задач: подкармливанием массы нуждающихся граждан, Афины захлестнула вакханалия судебных процессов.
Привлекались к суду, как правило, богатые граждане в большинстве своем по заведомо
ложным обвинениям. В результате обвиняемый лишался значительной части или даже
всего своего состояния, которое изымалось у него в виде штрафа и поступало в казну.
Известны случаи, когда одного такого приговора оказывалось достаточно для того, чтобы покрыть весь бюджетный дефицит афинской государственной казны за год. В этой
нездоровой атмосфере всеобщей подозрительности, недоверия и страха появилась новая
для Афин профессия доносчика и вымогателя, или как греки называли таких людей, сикофанта. Сикофанты шантажировали богатых людей, угрожая привлечь их к суду за какое-нибудь реальное или вымышленное преступление и те вынуждены были или откупаться, или начинать заведомо проигрышное дело. Многие торговцы и землевладельцы
были доведены таким образом до полного разорения. Некоторые бежали из Афин, спасая остатки своего состояния3.
Характерной чертой экономической и социальной жизни Афин IV в. до н.э, свидетельствующей о кризисе полиса, является почти перманентная нужда государства в денежных средствах, прежде всего на военные нужды. Проявлением этого было все более
частое обращение к эйсфоре. Источники IV в. до н. э. пестрят упоминаниями об этом
чрезвычайном налоге, хвалами по адресу граждан, которые охотно давали деньги на общие нужды, порицаниями тех, кто уклонялся от этого, и жалобами плательщиков на тяжесть возлагаемого на них бремени. Эйсфора в такой степени связана со всеми сложными процессами, происходившими в Афинском государстве, что один исследователь назвал этот налог ключевым вопросом истории Афин в IV в. до н.э. 4
И действительно, в связи с эйсфорой выступают на поверхность характерные для
этого периода противоречия между государственными и частными интересами, богатыми и бедными афинянами, метеками и полноправными гражданами. При обсуждении
вопроса об эйсфоре в народном собрании при распределении и сборе налога сталкива-
1
Пелопоннесская война с перерывами длилась 27 лет (с 431–421 и с 421 по 404 гг. до н.э.).
Майер К. Как афиняне финансировали свои общественные структуры // Все начиналось с
десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 63.
3
Подробнее см.: Ю.В.Андреев. Глава 6. «Индивид и полис» // Цена свободы и гармонии. Несколько штрихов к портрету греческой цивилизации. – СПб.: Алетейя, 1998.
4
Глускина Л.М. Эйсфора в Афинах IV в. до н.э. // Древние цивилизации. Греция. Эллинизм.
Причерноморье: Избр. статьи из журнала «Вестник древней истории» / Сост. А.И. Павловская и
др. – М.: Ладомир, 1997. С. 105–120.
2
54
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
лись и проявлялись имущественные интересы, взаимное недовольство, иногда и враждебность различных социальных групп.
Развитие имущественной дифференциации оборачивалось на практике углублением
социального неравенства. Теперь это особенно бросалось в глаза ввиду ставших именно
в это время резких различий в быту: чрезмерная роскошь одних лишь ярче подчеркивала
нищенство и убожество других. Разумеется, все это должно было самым печальным образом сказаться на внутреннем равновесии в полисе, на единстве гражданского коллектива. При этом трудность ситуации не исчерпывалась лишь одной, объективной стороной дела, т.е. реальным распадом гражданского содружества в силу все большей невозможности для одной группы граждан и незаинтересованности другой выполнять свои
взаимные обязательства перед полисом. Компонентами гражданской общины были не
абстрактные классы, а живые группы людей, каждая из которых испытывала теперь
сильнейшее недовольство сложившейся ситуацией. Бедные были недовольны постигшей
их бедностью, которая унижала их гражданское достоинство, богатые – невозможностью в условиях полисного строя полно и открыто наслаждаться своим богатством. Каждая группа в существующем порядке вещей склонна была винить не объективный ход
развития, но именно своего партнера по полисному содружеству, и это порождало и
усиливало взаимное недоброжелательство и ненависть 1. До какой степени эта финансовая проблема волновала современников, показывает составленный около 355 г. до н.э.
трактат Ксенофонта «О доходах». Афинскому правительству предлагается в нем система
мер, направленных на повышение государственных доходов, в частности, за счет привлечения в страну метеков, развития торговли и судовладения, а главное, посредством
рациональной эксплуатации Лаврийских серебряных рудников2.
Эйсфора – прямой налог с имущества, – впервые введенный в 428/427 г. до н.э. как
однократная крайняя и вынужденная войной мера, постепенно в течение IV в. до н.э.
становится обычным явлением в финансовой практике Афинского государства. Систематическое обращение к эйсфоре, поиски новых форм взыскания налога (симморий,
проэйсфора), дискуссии в народном собрании в связи с декретированием очередной
эйсфоры, многочисленные жалобы на обременительность налога в источниках, жесткие
меры для взыскания недоимок – все это относится к числу свидетельств об углубляющемся кризисе афинского полиса, о крушении экономических и социальных основ рабовладельческой демократии.
Бедствия, постигшие греческий мир, были результатом неспособности полиса как
политической формы удовлетворить духовные, социальные и экономические запросы
граждан. К концу Пелопоннесской войны политическая демократия и интеллектуальное
просвещение в Афинах уже находились в конфронтации. Поскольку государство утратило свою притягательность для граждан, они все больше внимания уделяли личным
интересам. «Вы покидаете народное собрание, – говорил Эсхин афинянам, – не обсудив
вопросы, а поделив доходы, подобно пайщикам предприятия». В греческих государствах
между интересами собственников и интересами неимущих существовало четкое разделение, и столкновения между ними вели к революциям. Причинами гражданских конфликтов были, согласно Демокриту, зависть, а по мнению Фукидида, стяжательство и
амбиции, и оба они на первое место ставили личную ответственность, в то время как
взгляд экономиста был выражен Платоном в середине IV в.: «Ни в одной части гражданского органа не должно быть ни глубокой нищеты, ни богатства, ибо и то и другое порождает раздоры, которые правильнее было бы назвать подрывом». В 355 г. до н.э. Ксе-
1
Фролов Э.Д. Греция в эпоху поздней классики (Общество. Личность. Власть). - СПб.: Издательский центр «Гуманитарная Академия», 2001. С. 46.
2
Там же. С. 53.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
55
нофонт поставил политический диагноз в экономических отношениях: «Нищета большинства вынуждает нас проявлять не уважение, а агрессивность в отношениях с другими государствами»1.
Когда класс трудящихся или наемных работников в основном состоит из рабов, социальная пропасть между владельцами собственности и неимущими расширяется. Владелец
даже самого малого капитала смотрел свысока на гражданина, зарабатывавшего себе на
жизнь каким-либо плебейским занятием. Ибо капитал обеспечивает досуг, а досуг, по словам Аристотеля, «необходим для самосовершенствования и участия в политике». У кого нет
капитала, у того нет и досуга. Такие люди вынуждены трудиться, чтобы прожить, подобно
квалифицированному рабу, и составляют рабочий класс. Платон и Аристотель в своих идеальных государствах поднимали всех граждан выше этого уровня, наделяя их двумя разновидностями капитала – землей и рабами. Афиняне пытались наделять землями тех, кто на
родине не имел достаточного капитала. После неудачи с выделением земли (клерухиями)
демократические вожди стали выплачивать бедным гражданам государственные пособия.
Аристотель осуждал этот метод, потому что государственного пособия недостаточно, чтобы
поднять бедняков выше уровня пролетариата. Вместо этого «избыточные доходы следует
раздавать бедным крупными суммами, чтобы те могли приобрести земельный участок или
получить капитал для торговли или земледелия... и таким образом они могут достичь длительного процветания». Таким образом, Аристотель не видел смысла в пособиях по бедности, которые являются лишь разновидностью жалованья. Он полагал, что все граждане (или
как можно большее их число) должны обладать капиталом2.
Кроме того, среди граждан возрастало презрение к физическому труду. В V в. до
н.э. оно еще не слишком заметно, но во второй половине IV в. Аристотель писал, что
«наилучшее государство не должно принуждать граждан к физическому труду, потому
что в наши дни труд – удел рабов и иностранцев». В политическом плане никто не мог
лишить бедного гражданина политических прав, если государство было демократическим и платило ему за выполнение политических обязанностей. Поэтому беднейшие
афинские граждане рьяно боролись за демократию, а нередко и за агрессивную внешнюю политику.
Как уже указывалось, богатая рабовладельческая верхушка опасалась бедноты, посягавшей на еѐ имущество и привилегированное положение в обществе. По выражению
Платона, «всякий город, как бы мал он ни был, всегда имеет в себе два враждебных города: один город бедняков, другой город богатых»3.
Естественно, что эти процессы, ослаблявшие и внешнеполитические возможности
полисов, вызывали серьезную тревогу среди политических деятелей и мыслителей, понимавших, что на карту поставлена судьба греческого мира. В IV в. до н.э. появляется
ряд, по существу, политических проектов общественного переустройства, авторы которых пытались исцелить видимые недуги современного им общества, не понимая лежащих в их основе причин. В первую очередь, предлагаются меры по упорядочению отношений между богатыми и бедными гражданами. Аристофан в своих комедиях, в гротескном плане, отражает два типа таких проектов. В одном из них предлагается ликвидировать неравенство, обобществив все имущество, движимое и недвижимое, привольно и
праздно жить за счет общественных фондов. Во втором проекте речь идет о справедливом распределении богатства – оно должно быть изъято у «дурных людей и негодяев» и
передано «честным труженикам». В обоих случаях предполагается, что необходимые
1
Хаммонд Н. История Древней Греции: Пер. с англ. Л.А. Игоревского. – М.: ЗАО Центрополиграф, 2003. С. 556.
2
Там же. С. 557.
3
См.: Глускина Л.М. Предэллинизм на западе: Греция и Македония в IV веке до н.э. // История
Древнего мира. Расцвет древних обществ. – М.: Знание, 1983. С. 230–256.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
56
для существования материальные блага будут добывать рабы. Комедия отражала носившиеся в воздухе идеи того времени по преодолению социально-экономического и
политического кризиса Афинского государства.
Наряду с утопическими проектами общественного переустройства предлагаются и
конкретные практические меры разрешения переживаемых Грецией трудностей, в частности за счет завоевания областей на Востоке. Глашатаем этих идей выступает Исократ,
призывающий к объединению греческих полисов под эгидой какого-либо сильного государства или государственного деятеля для организации панэллинского (общегреческого) похода против Персии.
В обычные времена большинство советников и дикастов народного собрания были
выходцами из гоплитского класса, потому что жалованья за исполнение должностных обязанностей было недостаточно, чтобы привлечь многих представителей класса фетов, и в народном собрании присутствовали, главным образом, те, кто имел досуг, а следовательно,
обладал средствами. Лишь во времена финансовых кризисов большинство дикастов были
бедняками, а в критические моменты беднейший класс составлял большинство в народном
собрании и контролировал принятие его решений. Это, в первую очередь, было связано с
тем, что бедняки не имели средств к существованию, а за участие в народном собрании с
V века до н.э. стали платить денежное вознаграждение. Вознаграждение составляло один
обол в начале столетия и шесть оболов во второй половине IV в. до н.э. за обыкновенные
заседания, и девять оболов за важнейшие заседания1.
Раскол между интересами зажиточных и бедных граждан сказался на духе и эффективности Афинского государства. Уважение к закону, особенно к «неписаным законам»,
было ослаблено решимостью народа навязывать свою волю и править посредством указов, а не законов. Обвинение в беззаконии, первоначально служившее для защиты существующих законов, обесценилось вследствие чрезмерного его использования; сообщается, что против Аристофона его безуспешно выдвигали не менее 75 раз.
Исполнительная власть постепенно теряла свои полномочия. Совет лишился права
казни, права рассмотрения дел об измене и права отказывать кандидатам на должность
после их проверки. В этих вопросах последнее слово принадлежало Гелиее (народному
собранию). Полномочия совета по проведению дипломатических переговоров и управлению финансами были урезаны в пользу народного собрания. Народ с подозрением
смотрел на высших должностных лиц, и многие из них были казнены, изгнаны или оштрафованы Гелиеей. Народ не знал к ним милости. Каллистрат, обвиненный в измене за
то, что «не дал народу наилучший совет», в 361 г. бежал, спасаясь от смерти. Около 355
г. он вернулся как проситель к Алтарю двенадцати богов, но его казнили. Заниматься
политикой становилось крайне опасно любому высокому должностному лицу и даже
советнику. Негласный принцип «народ никогда не ошибается» означал, что его политика не может быть ошибочной и за любую неудачу ответственна исполнительная власть2.
Афинская демократия этого периода подвергалась суровой критике, как пример
«крайней демократии» со стороны тех, кто предпочитал более умеренный и даже недемократический тип правления. Наследники Фукидида и Аристофана – Платон, Исократ,
Ксенофонт, Теопомп и Аристотель – осуждали безрассудные решения народного собрания и суда Гелиеи, принятые под воздействием риторики или имперских амбиций. «Народ, – писал Аристотель, – по собственной воле стал распоряжаться всем; все управление государством осуществляется по указам народного собрания и решениям судов, находящихся в полной власти народа». При таком непосредственном народовластии чрез1
Античная Греция. Т .2. – М., 1983. С. 36.
Хаммонд Н. История Древней Греции: Пер. с англ. Л.А. Игоревского. – М.: ЗАО Центрополиграф, 2003. С. 560–561.
2
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
57
вычайное значение приобретала личность политического лидера. Ораторы занимались
тем, что убеждали народное собрание или суд принять их точку зрения. Самыми беззастенчивыми среди них были софисты от политики, способные доказать, что черное – это
белое, и продававшие свои таланты любому покровителю. Даже те, кто претендовал на
звание ответственного государственного деятеля, с самого начала должны были потакать всем желаниям народа, чтобы приобрести хоть какое-то влияние. Ораторов, если
только они не занимали официальной должности, нелегко было привлечь к суду, какую
бы преступную политику они ни проповедовали. Вина за катастрофу падала на тех, кто
эту политику исполнял1.
Уже IV в. до н.э. зажиточные слои были одержимы страхом перед социальной революцией и отчасти поэтому стали на сторону Македонии, как защитницы существующего
порядка, в которой государственным строем была монархия. В публицистической литературе того периода (Платон, Аристотель, Ксенофонт и др.) на первый план выступает
образ сильного правителя, вставшего над полисными институтами. «Царь должен быть
общественным стражем, не допускающим, чтобы богатые терпели несправедливость, а
народ страдал от произвола», – писал Аристотель2.
И в IV в. до н.э., с целью сохранения своей государственности от грядущих революций и беспорядков, Греция вынуждена была заключить союз с Македонией. В договорах
между Александром, правителем Македонии, и городами Коринфского союза предусматривалось, что Македония и союз должны подавить в любом городе союза всякое
движение за отмену долгов, раздел земли, конфискацию частной собственности или освобождение рабов в помощь революции. Конституция восстановленного Деметрием в
303 г. до н.э. союза включала эти же условия3.
Таким образом, в III в. до н.э. пропасть между богатыми и бедными стала настолько
огромной, что некоторые города были вынуждены начать бесплатную раздачу хлеба
беднякам, т.е. началась пауперизация населения. Поэтому одним из основных выходов
из наступившего глубокого социально-политического кризиса государство, в лице городов-полисов, видело только в усилении налогового бремени, взимаемого с населения.
Так, с III в. до н.э. города вынуждены были, преодолевая установленные в Греции
обычаи и традиции, которые гласили, что свободные граждане прямых налогов не платят, вводить их. Обычно налоги были косвенными: это 2% налог на весь вывоз и ввоз,
пастбищный налог на каждое выгоняемое на пастбище животное и налоги на рыночные
места. Но в этот трудный для Греции период города ввели и прямые налоги: в Афинах –
эйсфору на всю частную собственность (некоторые города-полисы также ее ввели, например Милет). Другие, как Краннон и Делос, взимали 10% с урожая или, как Делос и
Кос, 10% дохода с дома. Кос ввел специальный сбор на вывоз косского вина и обложил
налогом хлеб, муку, овощи, соленую рыбу и многие другие товары; Теос в III в. до н. э.
обложил налогом пахотных волов, рубку леса, овец и свиней, шерстяную одежду из милетской шерсти, крашение пурпуром, сады и пчел4.
Можно предположить, что отсутствие перспективы в развитии Афинского государства коренилась в том, что в нем не было достаточно устойчивых и постоянных источников государственных доходов. Проблемы государственных финансов в условиях кризиса классического полиса оказались неразрешимыми. Афинское государство не имело
возможности найти источники пополнения казны ни за счет организации государствен-
1
Хаммонд Н. История Древней Греции: Пер. с англ. Л.А. Игоревского. – М.: ЗАО Центрополиграф, 2003. С. 561.
2
Сергеев Н.С. История Древней Греции. – М.;Л., 1957. С. 278.
3
Сергеев В.С. История Древней Греции / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. испр. и
доп. – СПб.: Издательство «Полигон», 2002. С. 578–579.
4
Там же. С. 577.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
58
ного хозяйства, ни за счет налогов с населения. И поэтому в периоды социальнополитических кризисов, когда в Афинском государстве нагнеталась массовая истерия,
искусно направляемая вождями враждующих политических партий, права граждан, в
том числе и в налоговой сфере, попирались особенно бесцеремонно. Баланс интересов в
налоговой сфере резко склонялся в пользу государства. В такие времена демос готов был
поднять руку на одно из самых священных прав афинского гражданина – право собственности.
В итоге полис как политическая форма существования древнегреческой государственности потерял свою самодостаточность. Он лишился духовной приверженности наиболее просвещенных граждан; ему не удалось объединить классы и сословия, он не смог
гарантировать им социально-экономическую безопасность. Его недостатки стали причиной внутренних политических и экономических раздоров и внешних войн. И в 146 году
до н.э. великое государство античности стало провинцией Рима.
Древний Рим
История Древнего Рима составляет заключительный и, для дальнейшего развития
европейских народов, наиболее результативный этап античной (от латинского antiquus –
«древний») истории, заложившей, как известно, фундамент для построения западной
цивилизации. Но кто же были эти римляне и какой вклад внесли они в развитие древнего
мира и европейской цивилизации? Город Рим был основан в Лации (области в Средней
Италии), примерно в 25 км от устья Тибра, в 755 г. до н.э. в период правления этрусской
династии. Город возник как самостоятельное поселение, возглавлявшееся собственными
правителями-царями; основателем и первым царем был, по преданию, Ромул1.
История Рима – это история медленного, но неуклонного превращения небольшого
латинского городка в центр всего Лация, а затем и Италии. Соответственно, это история
перерастания небольшого латинского государства на Тибре в Римско-италийскую федерацию, а затем и в средиземноморскую державу, которая объединила более 30 государств античного мира. Грани качественного изменения Римского государства – изменения не только внешнего, но и внутреннего – становятся естественными вехами, позволяющими выделить в жизни Древнего Рима ряд важных эпох, последовательное знакомство с которыми облегчает представление о римской истории в целом и политики налогов в частности.
Длительность и сложность римской истории требуют особого внимания к ее периодизации. Древнеримскую историю принято делить на три периода: Царский (VIII–VI в.
до н.э.); эпоха Республики (ок. 510 г. – 31 г. до н.э.; Императорский (31 г. до н.э. – 476 г.
н.э.)2.
Как уже указывалось, Рим начинал свое существование как незначительное общинное образование в Средней Италии, небольшой город-государство. Государство состояло, собственно, из города Рима и окружавшей его области. Его гражданами были преимущественно крестьяне.
Проблеме образования государства в Риме посвящена монография Ф.М. Нечая, который считает, что «Рим возник в результате синойкизма древних поселений с родовым
строем у их жителей с осевшими по соседству вооруженными пришельцами из латинских родов», в чем и следует искать причины его возвышения. Доромулово время характеризуется им как «век первобытнообщинной собственности», а время Ромула – началом
века «зарождения и господства частной собственности». Аграрные мероприятия первых
двух царей исследователь истолковывает как проводившиеся «на основе общинных по-
1
2
Древний Рим. – М., 1955. С. 53.
Паневин К.В. История Древнего Рима. – СПб.: Изд-во «ПОЛИГОН–АСТ», 1998. С. 3.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
59
рядков, связанных с родоплеменным строем» (Ромул), и как утверждение за владельцем
участка, по крайней мере, пожизненно, с чем связано зарождение частной собственности
на землю. Эту эволюцию он особенно подчеркивает, указывая, что «сперва в Риме было
родовое землевладение. Обработка земли велась отдельными семьями». Наследственное
же землепользование в условиях применения рабского труда вело к появлению частной
собственности на землю, которая приводила к имущественному неравенству. Социальные сдвиги на этой почве в VI – начале V в. до н.э. создали социальные конфликты. Они,
по мысли автора, знаменовали собой зарождение нового общественного, т.е. рабовладельческого строя, с превращением римской родовой знати в господствующее сословие
патрициев, а массы рядовых крестьян и ремесленников – в плебеев1. Это во многом определило дальнейшую политическую историю Римской империи. Как писал
Л. Вольтман: «Внутренней пружиной, содействовавшей политическому развитию Рима,
были разногласия между патрициями и плебеями»2.
В этот период истории Рима, в мирное время, общественные расходы были невелики. Действовал принцип, согласно которому город должен был нести расходы за счет
собственных доходов, к примеру за счет сдачи в аренду общественных земель. И лишь
для решения чрезвычайных задач, стоявших перед государством, от граждан требовалась уплата налогов или их привлекали к выполнению ряда работ. По другому обстояло
дело в военное время. Военнообязанные граждане по мере сил и возможностей должны
были обеспечивать себя оружием, всадники получали от государства лошадь, содержание же ее оплачивалось лицами, не подлежавшими воинской повинности (вдовы и самостоятельные несовершеннолетние). Эта особая подать называлась hordeum – ячмень3.
Остальное население в соответствии со своим достатком облагалось государственным
налогом – трибутом (tributum).
Моммзен Т. отмечал наличие общинного землевладения в формах, соответствующих делению общества на трибы, курии и роды. Наряду с ним он выделял и государственную, или коронную землю, которой распоряжался царь. Римляне могли пользоваться
общинным лугом, внося за это в царскую казну пошлину, и пашней – за часть урожая.
Кроме этих видов земельных владений позже появилось разделение на пахотные земли и
частные приусадебные участки4.
Граждане Рима собирались на Марсовом поле за пределами города и делали собранию клятвенное заявление о своем семейном положении и имущественном состоянии.
Эти заявления, именовавшиеся professio, служили основанием для создания списков
граждан и военнообязанных. Professio использовался не только для определения суммы
налогов, но и для освидетельствования с целью выяснения годности к несению воинской
службы.
В середине VI в. до н.э. Сервий Туллий провел важную реформу, затронувшую сами
основы римского государства. Эта реформа назревала очень давно в связи с тем, что до
нее одни патриции несли на себе все имущественные и личные тяготы воинской повинности. Значительный класс населения оставался в этом отношении совершенно не использованным. Вследствие этого возникало полное несоответствие между действительным населением Рима и количеством выставляемого им войска. А между тем потребности в обороне и растущие завоевательные стремления Рима требовали все большего и
большего напряжения сил всех слоев населения. Поэтому представлялось уже необхо-
1
См.: Нечай Ф.М. Образование Римского государства. – Минск, 1972. С. 4–9, 29–36, 47, 90–95.
Вольтман Л. Политическая антропология. Изд. 2-е, испр. и доп. Сер. «Библиотека расовой
мысли»: Пер. с нем. / Предисловие В.Б. Авдеева. – М.: Белые авльвы, 2000. С. 302.
3
Покровский И.А. История Римского права. – Минск: Харвест, 2002. С. 64.
4
Моммзен Т. История Рима. Т. 1. – М., 1936. С. 65, 70, 176.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
60
димым привлечь всю массу плебеев к участию (личному и имущественному) в несении
воинской повинности1.
Достигнуть указанной цели можно было только радикальным изменением самого
основного фундамента этих повинностей, заменив принцип происхождения вместе с его
родовой и куриальной организацией народа и войска принципом имущественной состоятельности каждого.
Сервий Туллий разделил все свободное население Рима – и патрициев, и плебеев –
на 5 имущественных разрядов или классов (classis). В первый класс зачислялись лица,
обладавшие состоянием не меньше 100 тыс. ассов2, во второй – 75 тыс. ассов, в третий –
50 тыс., в четвертый – 25 тыс. и, наконец, в пятый – 12,5 тыс. (по Дионисию), или
11 тыс. (по Ливию) ассов. Те, у кого состояние было меньше, стояли «ниже класса» и
назывались proletarii (от слова «proles» – «потомство»), т.е. люди, которые имели только
детей. Другое название их – capite censi (оцененные головой)3.
Имущественным положением определялось место воинов в строю легиона (ополчения).
Самые богатые граждане I класса служили в коннице и назывались всадниками. Остальные
члены этого класса должны были иметь полное тяжелое вооружение пехотинца (шлем, панцирь, поножи, щит, копье и меч) и стоять в первых рядах легиона. Граждане других классов
соответственно имели облегченное вооружение, занимая место в задних рядах. Воины
V класса являлись в строй легковооруженными, а люди, стоявшие «ниже класса», в строю
вообще не служили.
И сейчас можно с уверенностью предположить, что вся реформа Сервия Туллия в
конце царского периода римской истории есть реформа политическая, воинская и налоговая. Так как допущение плебеев в войско требовало наделения их определенными политическими правами. Это было сделано Сервием Туллием посредством организации
новой формы народного собрания, в котором должны были участвовать оба сословия.
Оно называлось центуриатным собранием или центуриатными комициями.
Период Республики во многих отношениях – центральный период римской истории, насыщенный огромным количеством исторических событий, в том числе и в рассматриваемой сфере. Так, в 443 г. до н.э. патриции для производства ценза (налоговой
повинности) – росписи населения по трибам, классам и центуриям, создали особую магистратуру – цензуру. Это сосредоточивало в руках цензоров большую политическую
власть, тем более что их решения не подвергались апелляции. От цензора зависело определение и политического положения каждого гражданина.
В связи с составлением цензуальных списков развилась и другая немаловажная
функция цензорской власти – надзор за нравами. Цензорская отметка (nota censoria) накладывала пятно бесчестья и могла повлечь за собой весьма существенные политические
ограничения – устранение от участия в народных собраниях, исключение из списка сенаторов и т.д. В лучшую пору республики цензура имела большое облагораживающее
влияние на всю область политической жизни. Наконец, к указанным двум функциям
цензорской власти присоединилась и третья – участие в финансовом управлении.
Финансовое хозяйство римской республики руководствуется частнохозяйственным
принципом: в нем расходы определяются доходами, а не наоборот. Важнейшими статьями государственных расходов являются: содержание войск, постройка кораблей, проведение дорог, сооружение общественных зданий и т.д. Первым постоянным налогом в
этот период, был введенный в IV в. до н.э. (353 г.) налог на освобождение рабов, кото1
Покровский И.А. История Римского права. – Минск: Харвест, 2002. С. 61–63.
Асс – медная монета первоначально весом в 1 фунт, ценность которой для раннего периода
не может быть точно установлена.
3
Ковалев С.И. История Рима / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. новое., испр. и доп. –
СПб.: Изд-во «Полигон», 2003. С. 98–99.
2
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
61
рый взимался в размере 5% от стоимости раба. С развитием в Риме торговли появляются
таможенные сборы (portoria). Большую статью доходов составляют доходы с государственных промыслов и земель.
К 250 году до н.э. Риму принадлежала вся Средняя Италия, а на территории этого
государственного образования располагались многочисленные города. Римская республика далеко раздвинула границы небольшого города-государства. Это повлекло усложнение налоговой системы Рима в связи с присоединением к владениям римского народа
провинций. Провинциалы должны были платить римлянам различные налоги, основными из которых были: поземельная подать и «supendium» – подать, налагаемая сенатом на
всю провинцию и имеющая характер продолжающейся военной контрибуции1.
Существует несколько периодов истории налогов в Риме, но наиболее важная граница между ними – это 167 год до н.э., когда римляне положили начало своим завоеваниям за пределами Италии. В эти годы в римскую казну хлынул все возрастающий поток монет и слитков серебра из заморских стран. Между богатыми и бедными образовалась огромная пропасть, и чтобы хоть как-то воспрепятствовать дальнейшему усилению
этой тенденции, сенат решил после победы под Пидной (167 г. до н.э.) сделать широкий
публичный жест. До сих пор все римские граждане были обязаны платить государству
прямой налог на собственность – трибут (tributum), который часто вводился в чрезвычайных ситуациях. В особенно крупных размерах он взимался во время Пунических
войн. Однако римские граждане, не особенно возражавшие против уплаты косвенных налогов (они были не слишком велики), не считали уплату прямых налогов одной из своих обязанностей перед государством. Они наверняка согласились бы с более поздним высказыванием Цицерона, что «одна из обязанностей государственного деятеля состоит в том, чтобы
не устанавливать налоги на собственность для своего народа», т.е. не устанавливать их для
римских граждан. Следовательно, все необходимые государству прямые налоги должны
взиматься с римских подданных в провинции. Таким образом, когда были доставлены богатства из Галатии, сенат возместил каждому римлянину значительную часть, а то и весь прямой налог, наложенный на семьи во время Второй Пунической войны. Затем в 167 г. до н.э.
захваченная после битвы под Пидной добыча позволила вообще отменить этот вид налогообложения, и он не вводился вновь в течение более ста лет. Это был очень популярный шаг,
который должен был хоть как-то смягчить недовольство, возникавшее из-за усиливающегося неравенства между богатыми и бедными2.
Так как в республиканском Риме были очень слабо развиты гражданские службы,
то сбор налогов в государственную казну государство отдавало в руки публиканов, т.е.
лиц, предложивших наибольшую сумму за них, которую они авансом вносили в казну, а
затем взыскивали с податного населения. Такими покупателями налогов были, как правило, всадники (под этим названием понимали тогда богатых купцов и ростовщиков),
получившие название публиканов (откупщиков)3. Они также занимались получением
контрактов на строительство общественных зданий и сооружений, на снабжение армии
и т.д. Получая доходы от этой деятельности, всадники владели огромными состояниями.
Порой между откупщиками и сенатом возникали конфликты, в частности, когда откупщики пытались забрать слишком много денег, отнимая часть добычи у самих сенаторов и доводя таким образом до обнищания жителей провинции. До прихода к власти Гая
Гракха такие попытки всадников пресекались без особого труда. Совсем другая ситуа1
Ковалев С.И. История Рима / Под общ.ред.проф. Э.Д. Фролова. Изд. новое, испр. и доп. –
СПб.: Изд-во «Полигон», 2003. С. 99.
2
Грант М. История Древнего Рима: Пер. с англ. Л. Кныша – М.: ТЕРРА-Книжный клуб, 2003.
С. 144.
3
Подробнее см.: Гиро П. Частная и общественная жизнь римлян. – СПб.: Алетейя, 1995.
С. 321.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
62
ция возникла, когда Гай создал новые суды, полностью состоявшие из всадников, непосредственно проводивших финансовые операции. Его действия явились началом формирования той части общества, которую позже назовут сословием всадников. Интересы
самостоятельного и влиятельного сословия всадников в римском государстве неминуемо
должны были столкнуться с интересами сенаторов.
Затем Гай предпринял еще один шаг в пользу всадников, он полностью передал им
налоговые откупы с Пергамского царства. Получаемые ими огромные суммы от сбора
налогов способствовали превращению их в мощные объединения откупщиков, которые
с течением времени привели к появлению на политической арене Рима нового сословия – «всадники»: независимого от сената и враждебно к нему настроенного. В результате правящий класс государства перестал быть однородным и распался на две враждующие части1.
В I веке до н.э. римское государство потряс тяжелый экономический кризис. Возникновение напряженности породило эпоху гражданских войн. Эта кровавая полоса в
истории Рима началась в 88 году до н.э. одновременно с походом на Рим Суллы и закончилась победой Октавиана над Антонием в морском сражении у мыса Акций в 31 году
до н.э. Теперь перед Октавианом2 встала задача создания стабильной структуры управления империей. Преобразование налоговой системы стало при этом одним из основных
пунктов его программы реформ. Он прекрасно понимал, что только тот, кто распоряжается денежными средствами государства, обладает реальной властью.
Налоги в период Римской империи (30 г. до н.э. – конец V в. н.э.)
В течение пяти веков римское государство, а вместе с ним и весь античный мир находились под властью императоров. Однако эта власть не представляла собой чего-то
неизменного; с веками она менялась в такой же степени, как изменялось внутреннее состояние общества и положение государства. Поэтому в соответствии с переменами в
форме императорской власти и, более общим образом, в жизни самого позднеантичного
общества и государства, в эпохе империи, в свою очередь, различают три периода – Ранней империи, или принципата, кризиса III века и Поздней империи, или домината.
Объем работы не представляет возможности подробно исследовать эволюцию налогов на протяжении всего существования Римской империи, поэтому будет сделана попытка остановиться только на самых важных моментах развития налоговой системы в
рассматриваемый период.
Как уже указывалось, основным налогом в доимператорский период для римлян
был поземельный. Римский народ освободил себя от него с 167 г. до н.э., когда завоевание богатых провинций позволило ему жить за их счет, т.е. с этого периода римляне, в
том числе проживающие и на территории Италии, были свободны от прямых податей.
1
Грант М. История Древнего Рима: Пер. с англ. Л.Кныша – М.: ТЕРРА-Книжный клуб, 2003.
С. 157–158.
2
Октавиан первый римский император, который с 27 года н.э. стал называться Августом –
«священный, божественный». Под этим именем он вошел в мировую историю.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
63
Таким образом, вся тяжесть налогообложения легла на провинции. Для того чтобы
сколько-нибудь правильно поставить дело взимания этих податей, правительство должно
было от времени до времени производить ценз в провинциях, т.е. определять число их жителей и ценность их земельных владений. Ценз, который производил уже Август (30 г. до н.э. –
14 г. н.э.) для разных областей империи, давал основу для исчисления налога по городским
общинам и целым провинциям. С течением времени выработались весьма точные формы
оценки земельного имущества.
Необходимые для покрытия расходов на армию, флот, двор, бюрократию и «политику
хлеба и зрелищ» суммы покрывались из личных средств принцепса (императора) и из государственных средств1. При Августе к прежним источникам дохода прибавились еще новые
источники, рационализировалась система сбора и вводились новые налоги на труд, доход и
капитал. При Августе существовали прямые и косвенные налоги, сборы и пошлины, распространявшиеся на всю империю. В период правления Августа был введен 5-процентный налог на наследство; налог в 1% на продаваемые в Риме и Италии товары; налог в 4% на продажу и отпуск рабов2.
Торговые пошлины и налоги на капитал в римском бюджете занимали второстепенное
место по сравнению с поземельным (tributum soli) и поголовным налогом (tributum capitis),
уплачиваемыми провинциалами. По инициативе Августа была образована под руководством
Агриппы особая комиссия с привлечением специалистов-землемеров римлян и греков для
производства переписи населения Римского государства. Цель переписи – установление наличных ресурсов и численности населения Римского государства на предмет их обложения
налогами и привлечения к государственным повинностям3.
В 68–69 гг. Римская империя пережила тяжелую гражданскую войну, причиной которой была борьба за императорский трон четырех претендентов: Сульпиция Гальбы,
Отона, Вителлия и Веспасиана. Гражданская война 68–69 гг. была тяжелым испытанием
и грозным предостережением для империи. Она показала, во-первых, как непрочна императорская власть и в какой степени она зависит от войск. Во-вторых, что провинции
выросли и не желают быть только объектом политики центрального правительства.
Уроки гражданской войны были учтены новой династией Флавиев.
Приход к власти династии Флавиев ознаменовал собой начало «золотого века» Римской империи. Расцвет стал возможен благодаря дальновидной политики императора
Веспасиана (69–79 гг. н.э.). Начав с конституционного оформления своей власти, Веспасиан восстановил дисциплину в армии, ликвидировал дефицит государственной казны,
предоставил значительному числу провинциалов права римского гражданства.
В тот момент, когда Веспасиан сделался римским императором, состояние государства
было чрезвычайно тяжелым. Ослабление военного могущества империи явилось одним из
результатов гражданской войны. Дисциплина в армии упала. Солдаты почувствовали себя
хозяевами положения, видя, что императоры только им обязаны своей властью. Некоторые
воинские части совершенно разложились. Положение государственных финансов было
ужасно, дефицит государственного бюджета достиг 4 млрд сестерциев4.
В области государственных финансов император проводил чрезвычайную экономию.
Расходы императорского двора сократились до минимума. Личная бережливость Веспасиана
сыграла здесь немалую роль. Были введены новые тяжелые налоги как в Италии, так и в
провинциях. Император не брезговал никакими средствами, если они могли оказаться полезными. Он обложил налогами, что у нас, впрочем, не вызвало бы удивления, даже... обще1
Всемирная история экономической мысли. Т. 1. – М., 1985. С. 545.
Паневин К.В. История Древнего Рима. – СПб.: Изд-во «ПОЛИГОН-АСТ», 1998. С. 518.
3
Ковалев С.И. История Рима / Под общ.ред.проф.Э.Д. Фролова. Изд. новое, испр. и доп. –
СПб.: Изд-во «Полигон», 2003. С. 625.
4
Один сестерций был равен примерно – 1 грамму серебра.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
64
ственные уборные. Рассказывали, что его аристократический сын отнесся с презрением к
подобному источнику денег, но император, получив первую прибыль, сунул Титу в нос монету и язвительно спросил, не воняет ли? Вопрос превратился в поговорку5.
Результаты финансовой политики Веспасиана оказались блестящими. Он не только
покрыл колоссальный дефицит и оставил своим преемникам казну в отличном состоянии, но и смог выделить крупные суммы на строительство. Был восстановлен сгоревший
Капитолий, построен храм Мира и начато сооружение огромного амфитеатра, рассчитанного на несколько десятков тысяч зрителей.
В позднеантичное время после всеобщей переписи населения (289–290 гг. н.э.) императором Диоклетианом была введена поголовная подать для всех жителей империи,
кроме Рима, установлены единые размеры налога, взимавшегося в основном натурой.
Основой налогообложения стали кадастры – описи налогоплательщиков, что способствовало их прикреплению к месту жительства. Единый нормативный налог учитывал земельное владение и занятую в нем рабочую силу, он, преимущественно, взимался натурой. Налогами начали облагаться освобожденные рабы, работорговля, наследование.
Тем не менее основную часть доходов обеспечивали провинции. Другими словами, система обложения получила единую и общую для империи форму1.
Перевод денежных налогов на натуральные подготовлялся всем предшествующим
ходом развития римской экономики – падением денежного курса, уменьшением числа
плательщиков и снижением производительности труда. Замена денежных налогов натуральными поставками должна была казаться тем более целесообразной, что в III в. важнейшие статьи государственных расходов покрывались натурой и масса плательщиков
государственных налогов (колоны и рабы) являлись арендаторами земли.
По этому пути пошел и Диоклетиан. До Диоклетиана существовало несколько податных категорий. Одни провинции платили прямой государственный налог трибут
(tributum) деньгами, другие платили в виде десятой, седьмой, пятой и т.д. части урожая с
правом перевода натуральных поставок на деньги. Неудобства подобного рода обложения обнаружились еще до финансовой катастрофы III в. н.э. Вследствие понижения реальной ценности денег и сокращения количества собираемого урожая фактическая сумма налога оказывалась ничтожной, и государство терпело ущерб.
Тогда для выравнения платежной суммы, падавшей на каждого провинциала, государство стало прибегать к экстраординарным обложениям провинций натурой, взимавшимся на основании специальных императорских декретов или постановлений – индикций (indictiones). Первое время экстраординарные поступления шли исключительно на
содержание населения города Рима. В более широком смысле под анноной понимали
годовую подать, взимавшуюся с населения натурой – хлебом, вином, маслом, чесноком,
луком, бобами и пр.
Нововведение Диоклетиана состояло в том, что он экстраординарные налоги возвел
в общее правило, распространив их на всю империю, в том числе и на Италию, низведенную тем самым на степень ординарной провинции, за исключением южной части
Италии, приписанной к городу Риму. Для снабжения столицы хлебом, а также для продажи его по низкой цене бедному населению столицы (продажа эта превратилась потом в даровую раздачу) правительство нуждалось в большом количестве зернового
хлеба, и ввиду этого некоторые провинции платили свою земельную дань не деньга-
5
Зелинский Ф.Ф. Римская империя / Пер. с польск. и подбор ил. Н.А. Папчинской. – СПб.:
Изд-во АЛЕТЕЙЯ, 1999. С. 215.
1
История мировой экономики: Учебник для вузов / Под ред. Г.Б. Поляка, А.Н. Марковой. –
М.: ЮНИТИ, 2000. С. 135.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
65
ми, а зерном в виде определенной доли урожая (Сицилия платила 1/10, Египет и А фрика – 1/5, другие провинции – 1/7) 2.
В 289–290 гг. была произведена генеральная перепись населения империи и, согласно ей, произведена раскладка налогов (census). После этого ценз повторялся каждые
пять лет, три цензовых (индикционных) года составляли индикционный цикл в 15 лет,
по которому производились генеральная перепись и счет годов. Распределение налогов
и повинностей, как и прежде, производилось на основании предварительной описи и
занесения в цензовые списки всех видов движимого и недвижимого имущества: пахотной земли, виноградников, лугов, пастбищ, рабов, скота и рабочей силы с точным учетом всех изменений в составе имущества плательщика между двумя цензами.
Занесенные в цензовые списки подлежащие обложению статьи – люди, земля и
имущество – распределялись не по долям урожая, как это делалось прежде, а по твердым
платежным единицам, так называемым головам (caput); отсюда и сама операция оценки
и распределения называлась поголовщиной (capitatio). Под «головой» подразумевалась
голова одного взрослого мужчины-земледельца, безотносительно к его социальноправовому положению, – будь то свободный собственник, колон, вольноотпущенник
или раб. К единице обложения – мужской голове – приравнивались две женских головы,
количество обработанной земли, скота, площадь луга и леса1.
Основой налогообложения была земельная подать – аннона и потому обложению
подлежали только жители деревень, усадеб и поместий, горожане же, как не имевшие
прямого отношения к земле, от уплаты анноны освобождались. Аннона не покрывала
всех расходов Римского государства. Это была лишь часть, хотя и самая большая, римского бюджета. Наряду с анноной существовал еще целый ряд самых разнообразных
налогов, падавших на торговлю, ремесла и другие статьи римского народного хозяйства.
Сельское население от всех прочих налогов, кроме анноны, было избавлено.
Поземельный налог платили все собственники земли независимо от своего положения и ранга. На основании императорского указа префект делал распоряжение о взыскании подати в пределах своей префектуры, а правители провинций передавали приказ
городским общинам в отдельности. Представительство общины – декурионы – раскладывали общую сумму на наличных плательщиков по количеству и качеству их владений
и имели в своем распоряжении специальных чиновников, которые назывались логографами и табулариями. Подать взыскивалась в три срока: 1 сентября, 1 января и 1 мая.
Взыскиваемые суммы сдавались приемщикам, которые были обязаны выдавать квитанции с точным обозначением даты и количества взысканной суммы денег или продукта, с
указанием на число единиц обложения.
Диоклетиан впервые сделал попытку официально создать бюджет империи: он ввел
правило, по которому ежегодно каждая община оповещалась об объеме налогов на следующий год, которые раскладывались затем на все население общины. Таким образом, стало
возможным планировать будущий бюджет империи. В отдельных провинциях велась книга
бревариум (Brevarium), где отражались как сметные ассигнования, так и их исполнение. В
дальнейшем в литературе этот регистр получил название книги имперских счетов, которую
можно рассматривать как первый баланс государственного хозяйства2. Подготовка бюджета
была поручена четырем преторианским префектам, которым, в дополнение к своим обязанностям, приходилось контролировать деятельность финансистов3.
Земельная собственность была обложена, помимо денежных и натуральных повин2
Петрушевский Д.М. Очерки из истории средневекового общества и государства. – М.: Издат. дом «Книжная находка», 2003. С. 89.
1
Паневин К.В. История Древнего Рима. – СПб.: Изд-во «ПОЛИГОН-АСТ», 1998. С. 779.
2
Соколов Я.В., Соколов В.Я. История бухгалтерского учета: Учебник. – М., 2003. С. 28.
3
Грант М. История Древнего Рима / Пер. с англ. Л. Кныша. – М.: ТЕРРА-Книжный клуб,
2003. С. 328.
66
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
ностей, еще одним налогом, а именно – поставкой рекрутов. Старое представление о
военной службе как обязанности каждого гражданина было давно забыто, и поставка
рекрутов рассматривалась как налог на имущество. По расчету количества земли от-
дельные собственники ставили по несколько рекрутов, или же, напротив, несколько
мелких собственников ставили одного человека1.
Положение других категорий населения также определялось потребностью государства в рабочей силе и его фискальными интересами. Замкнутые корпорации были
превращены в ремесленные коллегии, отныне их члены и их потомки не могли ни покинуть свою коллегию, ни даже вступить в брак за ее пределами. Коллегия в целом отвечала за наложенные на ее сочленов поставки и повинности. Некоторые коллегии были
прикреплены к императорским мастерским, которые назывались фабриками. В них для
армии, двора и чиновничества изготавливалось оружие, ткани, одежда и т.п. Все, кто
работал на подобных фабриках, будь то члены коллегии, либо другие лица, клеймились.
Это делалось для того, чтобы пресечь их попытки к бегству. Работали они в мастерской,
но чаще получали работу на дом. Кроме того, ремесленники и торговцы в отличие от
земледельцев, которые вносили подати продуктами, были обложены денежным налогом.
Он взимался раз в четыре года со всех видов промысла. Как сообщают современники,
год сбора этого налога являлся годом траура и стенаний. В то же время плательщики
данного налога были освобождены от муниципальных повинностей2.
При полном отсутствии статистических данных по вопросу об этом налоге интересно отметить одно случайное известие о сумме, какую давал этот налог в одном городе на
крайнем Востоке империи. В конце V в. н.э. Иешуа Стилит сообщает, что Эдесса, главный город провинции Осроены в Месопотамии, платила каждые четыре года 140 фунтов
золота3.
Но, пожалуй, самым тяжким бичом для населения империи, выбивавшим из него,
можно сказать, последние силы, были всякого рода натуральные повинности, которые во
всякое время могли потребовать от каждого из своих подданных император и его правительство для самых разнообразных целей. И подданный должен был беспрекословно и
безвозмездно исполнять каждое такое требование, хотя оно самым вопиющим образом
нарушало его законнейшие интересы и расстраивало его основные хозяйственные дела.
Нужно ли было императору построить себе новый, более роскошный или изящный дворец, население данной местности должно было доставить ему необходимый для этого
строительный материал, привезти его на собственных подводах, а также доставить необходимые рабочие руки; то же было и при постройке и починке мостов, при прокладывании дорог и т.п.; при этом нередко случалось, что для этого как раз в страдную пору отрывали крестьянина от поля или выпрягали из плуга его волов, чтобы на них везти казенное добро. Кто мог старался тем или иным путем освободиться от этих повинностей, и обыкновенно
это удавалось тем, для кого они были менее всего обременительны, – людям сильным и богатым, не встречавшим отпора от представителей закона. И вся эта система натуральных
государственных повинностей всей своей тяжестью ложилась на плечи и без того безмерно
обремененной народной массы, довершая ее хозяйственное разорение, начавшееся уже в
1
Кулаковский Ю.А. История Византии. Т. 1: 395–518 годы. 3-е изд., исправ. и доп. – СПб.:
Алетейя, 2003. С. 93.
2
История Древнего мира. Древний Рим / А.Н. Бадак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. –
Минск: Харвест, 2000. С. 733.
3
Там же. С. 94.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
67
эпоху гражданских войн, наполняющих все третье столетие4.
О косвенных налогах (их платили как провинциалы, так и жители Италии) мы уже
упоминали, говоря о пошлине при отпуске на волю рабов и о таможенных пошлинах
(portoria). Что касается последних, то взимая их (для этого вся страна была разделена на
девять таможенных округов), правительство преследовало непосредственно фискальные
цели, а не идеи протекционизма, т.е. покровительства местной промышленности. К числу косвенных налогов принадлежал введенный еще Августом налог на наследства холостяков, а также налог с оборота в размере 1%, особый 4-процентный налог с оборота при
торговле рабами, а также налог за освобождение рабов, величина которого составляла 5%1.
Кроме указанных общих налогов существовали особые, имевшие как сословный,
так и иной характер. К примеру, император Флавий Константин (306–337 гг. н.э.) с целью защиты рейнской границы от набегов варваров вынужден был провести ряд налоговых мероприятий, способствовавших укреплению походной армии. Так, примерно в
311 году н.э. солдатам походной армии были предоставлены налоговые иммунитеты
(полное или частичное освобождение от налогов), но самое интересное было в том, что
солдаты, не имея имущества во время службы на границе, имели право передать данный
иммунитет другим лицам. Константин ввел правило, по которому родителям, чьи сыновья были взяты на службу, на одну ставку снижали поземельный налог2.
С целью выделения всадников из состава легионов и оформления их в независимые
тактические единицы Константин предоставил значительные привилегии детям ветеранов, которые приводили на службу лошадей, и ввел специальный налог, предусматривающий поставку лошадей для военных нужд3.
Предусматривалось взимание сборов за пользование мостами и местами на рынке, а
также сбор, уплачиваемый за продажу движимого и недвижимого имущества4.
Далее сенаторское сословие было обложено особыми сборами. Таков был, вопервых, налог, называвшийся gleba или follis. Так как сенаторское сословие было связано со столицей, то там существовало особое ведомство, состоявшее из оценщиков, censuales, которые вели списки имущества сенаторов. На основании этих сведений исчислялся налог для каждого сенатора и взыскивался через правителей провинций или муниципальное управление тех мест, где лежали имения. Поэтому, в обеспечение защиты от
злоупотреблений, в провинциях были особые защитники сенаторов – defensores senatorum. Наименьшая сумма налога с сенаторов, не имевших земельных владений, была 7
солидов, более богатые платили от 2 до 8 фунтов золота.
Второй налог, лежавший на членах сенаторского сословия, назывался coronarium и подносился в виде подарка императору в день нового года. Валентиниан II в десятилетие своего
правления (385 г.) получил 1600 фунтов золота5, или 115 200 солидов. По указу 395 г. н.э.
римские сенаторы должны были подносить императору по одному фунту золота6.
4
Петрушевский Д.М. Очерки из истории средневекового общества и государства. – М.: Издат.дом «Книжная находка», 2003. С. 99.
1
Баатц Дитвульф. Итак отдавайте кесарево кесарю. Налоги в Римской империи // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 86.
2
См. Глушанин Е.П. Военные реформы Диоклетиана и Константина // Вестник древней истории». 1987. № 2.
3
Там же.
4
Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право: Базовый учебник: Пер. с македонского
В.А. Томсинова и Ю.В. Филиппова / Под ред. В.А.Томсинова. – М., 1999. С. 48.
5
Римский фунт – около 327 гр.
6
Кулаковский Ю.А. История Византии. Т.1: 395-518 годы. 3-е изд., исправ. и доп. – СПб.:
Алетейя, 2003. С. 95.
68
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Этот специальный налог на высшее сословие империи был продолжением старого обычая подносить императору золотые венцы от городских общин по случаю радостных событий: вступления на трон, победы над врагом, принятия консульства и т.п. Он восходит к самому началу императорского режима, действовал уже при Августе и удерживался затем непрерывно, получив форму экстренного обложения высшего в империи сословия1.
Таким образом, многообразие налогов было столь значительным, что напрашивается сравнение с современной налоговой практикой. Однако по своей тяжести налоговое
бремя было на несколько порядков ниже того, что имеем мы сейчас. К сожалению, из
античных времен не сохранилось исчерпывающих сведений о государственном бюджете
и ставках налогообложения, хотя они, несомненно, существовали. Римский историк Кассий Дион сообщает, что император Август детально описал в своем политическом завещании «расходы на армию, а также государственные доходы и расходы». Современная
же историческая наука может лишь в первом приближении оценить бюджет Римской
империи, опираясь на довольно подробные данные античных источников. Годовой объем бюджета равнялся почти одному миллиарду сестерциев. Эти налоговые поступления
шли от населения империи, численность которого на раннем этапе ее существования
едва ли превышала 60 млн человек. Последнее означает, что в среднем с человека бралось около 15 сестерциев в год2.
Проводить сравнение стоимости античных денег с современными – весьма рискованное
дело. Ведь для этого недостает вполне сопоставимой «корзины товаров». Римлянин мог на
свои деньги приобретать такие товары и ценности, которых нельзя купить за наши деньги,
например рабов. Заметно большую, чем сегодня, часть «корзины товаров» античности составляли продукты питания, которые в сравнении с платой за труд были намного дороже.
Учитывая сказанное, назовем одну цифру: один модий немолотой пшеницы, то есть 6,5 кг,
стоил в среднем около трех сестерциев. Это означает, что на сумму, равную величине среднегодового налога жителя провинции, можно было бы купить всего лишь 40 кг пшеницы3.
Поразительно низкие с точки зрения нашего времени налоговые подати в Римской империи объясняются тем, что тогдашнее хозяйство было преимущественно сельским. Свыше
80% населения работало и жило в сельской местности в примитивных условиях. Были земли, на которых сельское хозяйство производило едва ли больше, чем было необходимо для
собственного пропитания. Для этих людей и низкое налогообложение оказывалось тяжким
бременем и даже незначительное повышение налогов могло породить серьезные волнения.
Роль провинций в политике налогов Древнего Рима
Особое значение в истории становления и развития налоговой системы и политики
налогов в Древнем Риме имеют провинции. С одной стороны, они принесли Риму процветание, с другой – они несли непосильное налоговое бремя, которое, в конечном счете, по нашему мнению, привело к распаду империи и ее гибели в V в. н.э.
Как уже указывалось, одним из главных последствий завоевания средиземноморского
бассейна Римом было образование провинций. Провинция буквально значит поручение, назначение или командировка, предоставляемые сенатом магистратам. В более широком
смысле провинциями называли завоеванные внеиталийские области, управляемые римскими
магистратами, которые наделялись правом издавать постановления и управлять ими от лица
1
Подробнее см.: Гиббон Э. История упадка и крушения Римской империи / Пер. с англ.
В.Н. Неведомского. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2002. С.203.
2
Баатц Дитвульф. Итак отдавайте кесарево кесарю. Налоги в Римской империи // Все начиналось
с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 87.
3
Там же.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
69
римского народа (они назывались – диктатор, консул, претор).
В отношении внеиталийских областей Рим применял те же самые методы аннексии
и федерации, которые применялись в свое время при объединении Италии. Однако по
сравнению с италийскими общинами провинции попадали в худшее положение. Провинции находились за пределами Италии и были населены народами неиталийского
происхождения, и потому на них смотрели как на подданных Рима и чужаков, а на завоеванную территорию провинций – как на собственность римского государства.
В провинциях не существовало единого налогового права. При вступлении в управление провинцией магистрат издавал особый эдикт (edictum provincial), выставлявшийся
в центральном городе провинции, с указанием тех норм, которыми намерен был руководствоваться ее новый правитель1. Провинции представляли собою совокупность общин
(civitates) и городов (oppida), каждый из которых находился в особых отношениях с Римом. Провинции платили прямые и косвенные налоги, пошлины и всякого рода дополнительные сборы. Провинциальные земли превращались в государственный фонд.
Прежние же собственники сохраняли свои владения на условиях аренды. В фискальных
целях наместники старались использовать для помощи в сборе налогов и иных повинностей местные учреждения – городские советы, ассоциации и пр. При взгляде на провинциалов, как на чужаков (перегринов), и неограниченной власти наместника провинции
превращались в объект эксплуатации со стороны Рима, выражавшейся в ограблении завоеванных территорий путем взымания налогов и эксплуатации других доходных источников.
Завоевания римлян сопровождались захватом массы сокровищ, людей, земель, денег и дорогих вещей. «Истории» Ливия и Полибия пестрят массой богатств и огромным
количеством рабов, захваченных римлянами в завоеванных странах. Весьма типичен,
например, рассказ о захватах, произведенных армией Луция Сципиона Азиатского после
битвы при Магнезии (190 г. до н.э.). В триумфе Сципиона Азиатского несли 224 отнятых
у неприятеля знамени, 134 изображения покоренных городов, 1231 слоновый клык, 234
золотых венка, 137 420 фунтов серебра, 140 тыс. золотых монет, 1432 фунта серебра в
сосудах, золото весом в 1023 фунта и т.д. Солдаты, участники триумфа, получили по
25 денариев, центурионы по 50, жалованье и продовольствие было выдано в двойном
размере2. Каждая победоносная война сопровождалась поступлением в Рим огромных ценностей в виде контрибуций и военной добычи: после первой Пунической войны римское
казначейство получило 3,2 тыс. серебряных талантов, позже 11 тыс.; Филипп V должен был
заплатить 1 тыс. талантов, Антиох III – 15 тыс. и т.д.3
Большие римские войны, начиная с первой Пунической, выбросили на невольничьи
рынки массы рабов, цены на которых в связи с этим сильно упали. Сципион Африканский отправил из Карфагена на продажу более 20 тыс. человек. За период с 200 по
150 гг. до н.э. в Италию поступило до 250 тыс. рабов из числа военнопленных. Войны
Цезаря в Галлии дали 150 тыс.рабов. В 25 г. н.э. император Август обратил в рабов все
племя салассов – 44 тыс. человек4. Историки отмечают только крупные цифры. А сколько людей попало в рабство во время более мелких войн в Галлии, Иллирии, Испании,
Македонии, Греции! Если бы мы могли подсчитать их общее количество, оно измерялось бы миллионами. Легко себе представить, как этот поток дешевых рабов стимулировал развитие рабства во всем Средиземноморье, и особенно в Италии.
1
Паневин К.В. История Древнего Рима. – СПб.: Изд-во «ПОЛИГОН-АСТ», 1998. С. 258.
Там же. С. 259.
3
Ковалев С.И. История Рима / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. новое, испр. и доп. –
СПб.: Изд-тво «Полигон», 2003. С. 369.
4
Сергеенко М.Е. Жизнь Древнего Рима. – М., 1964. С. 263.
2
70
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
После завоевания обычно начиналось более систематическое ограбление провинций. Каждая провинция облагалась налогами, сбор которых обычно сдавался на откуп,
что открывало откупщикам почти неограниченные возможности обогащения. Провинции служили таким же «золотым дном» и для римских наместников и их аппарата. Деятельность провинциальных наместников фактически была бесконтрольной. Правда, после окончания срока их службы можно было жаловаться в сенат. В 149 г. по закону
Кальпурния Пизона была даже учреждена постоянная судебная комиссия по делам о
вымогательствах римских магистратов, но так как члены ее состояли из сенаторов, то
они обычно покрывали преступления своих товарищей по сословию. Гай Гракх в 123 г.
передал суды в руки всадников. Это несколько обуздало наместников, но зато тот же
Гай Гракх ввел откупную систему для сбора налогов с провинций. Это породило такую
систему узаконенного грабежа, перед которой поблекли все прежние злоупотребления1.
Колоссальная концентрация богатств в Италии вызвала там бурный и в известной
степени искусственный подъем экономической жизни. Ценности, выкачиваемые из провинций, вкладывались в сельское хозяйство, торговлю, в откупные и ростовщические
операции. Избыток денежного капитала порождал безумную роскошь верхушки правящего класса и накладывал отпечаток нездоровой спекуляции на всю деловую жизнь.
Дешевый хлеб из Сицилии и Африки убивал мелкое крестьянское хозяйство, содействуя
таким путем концентрации земельной собственности. Так, римские завоевания III–II вв.
до н.э. ускорили превращение Италии в страну классического рабства и наложили своеобразную печать на италийскую хозяйственную систему.
В период Римской империи важнейшей заботой императорского правительства I в. н.э.
был вопрос об управлении провинцией. Преемники Августа, как и он сам, стремились предотвратить восстания, пытались ослабить жесткую эксплуатацию населения провинции.
Программу правительства в этом смысле четко сформулировал Тиберий, который сказал,
«что овец нужно стричь, а не резать»2.
Как высоко было налогообложение в провинциях – вопрос, на который нелегко ответить. Во всяком случае, единым оно в Римской империи тех времен не было. В этом
отношении римляне по возможности ориентировались на местные традиции. К примеру,
по указу Цезаря Иудея должна была отдавать четверть собранного урожая3.
Дополнительно, народ провинций сильно страдал от разнообразных повинностей –
транспортной, дорожной и т.д., – а поэтому сборщиков податей страшно ненавидели. Из
Евангелия мы видим, что «мытари» приравнивались к самым отъявленным грешникам.
Все это укрепляло антиримские настроения среди населения провинций. Здесь, как и
прежде, произносилось множество пророчеств о гибели Рима, о божественном освободителе и торжестве праведных. Наиболее ярким выражением таких настроений является
«Апокалипсис Иоанна» – последняя часть Нового Завета, написанная апостолом Иоанном. Иногда терпение у народа иссякало, и тогда он делал попытки яростного протеста.
Так, во времена императора Тиберия (14–37 гг. н.э.) в городе Кизике были истреблены
все римские граждане4.
Понятно, что столица жила за счет римских провинций. Налоги, которые взимались
с провинциального населения, шли на содержание не только императорского правительства, но и на содержание всего населения города Рима, а также на грандиозное строи1
Ковалев С.И. История Рима / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. новое., испр. и доп. –
СПб.: Издательство «Полигон», 2003. С. 370.
2
История Древнего мира. Древний Рим / А.Н.Бадак, И.Е.Войнич, Н.М.Волчек и др. –
Минск:Харвест, 2000. С. 346.
3
Брингман К. Налоги и иноземное господство. Иудея во времена Христа // Все начиналось с
десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 96.
4
История Древнего мира. Древний Рим / А.Н. Бадак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. – Минск:
Харвест, 2000. С. 352.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
71
тельство, с помощью которого Рим превратился во II в. н.э. в наиболее благоустроенный, красивый и процветающий город в мире. Кроме Рима в привилегированном положении по отношению к другим частям империи находилась и Италия. Она рассматривалась как колыбель римского могущества, как центр мира, а поэтому считалась не частью
римского государства, а его средоточием и воплощением.
Несомненно, что расцвет римского рабовладельческого хозяйства во II и I вв. до н.э.
явился результатом завоевания и ограбления провинций. Но такая система грабежа в
конце концов должна была подорвать производительные силы Средиземноморского
района. Правда, империя ослабила гнет, лежавший на провинциях в I–II вв. н.э., что дало
некоторое улучшение их положения. Но это улучшение оказалось временным и поверхностным. Оно состояло только в том, что хищническая система управления была заменена более упорядоченной. Налоги собирались теперь не откупщиками, а императорскими чиновниками. Их выколачивали более организованными методами.
Как бы ни улучшали систему провинциального управления, поправить дела было
уже нельзя. В течение многих столетий рабство истощало Древний мир. Кризис все
расширялся: это был кризис всей рабовладельческой системы.
В обстановке кризиса, в условиях разлагающегося paбовладельческого общества
гнет, лежавший на непосредственных производителях, быстро возрастал. Об этом говорит хотя бы тот факт, что на всем протяжении первых двух столетий существования империи после Рождества Христова налоги непрерывно росли. Такое явление было не случайным. Оно вызывалось общим ухудшением экономического положения империи, ростом военно-бюрократического аппарата. Римская империя отчаянно боролась за свое
существование. В этой борьбе налоги оставались последним и единственным ресурсом,
так как новые завоевания стали невозможны уже со второй четверти II в. н.э.
Но если государство все сильнее давило на налогоплательщика, то каждый отдельный собственник все сильнее нажимал на зависимых от него людей. Именно этим совокупным и невыносимым гнетом объясняются те явления растущего обнищания масс, с
которыми тщетно пытались бороться императоры во II в. н.э. В свою очередь, обеднение
низших и средних слоев населения углубляло кризис: уменьшалось количество мелких
собственников и, следовательно, увеличивалась концентрация земельной собственности,
падала покупательная сила населения и поэтому сокращались торговля и ремесла. Римская империя попадала в порочный круг, найти выход из которого мирным путем было
уже невозможно. Известный ученый Э. Аннерс писал об этом периоде римской истории:
«….особенно трагично сказалась на среднем классе римского общества до предела обременительная государственная налоговая политика и абсолютная беспомощность этой
категории граждан хоть как-нибудь противостоять пагубному воздействию инфляции, в
конце концов, и приведшая к полному разорению и опустошению нации в целом»1.
К началу III в. все предпосылки для нового социального взрыва были налицо. В
III в. н.э. рабы уже не занимали прежнего места в производстве. Сельское хозяйство лежало главным образом на плечах колонов2. Сильно уменьшилось количество городских
рабов. В ремесленном производстве полусвободный труд вольноотпущенников все
больше вытеснял труд рабов. Изменилось, по сравнению с эпохой гражданских войн, и
отношение всех этих групп общества друг к другу. Раньше свободные противостояли
рабам, римские граждане – негражданам. Теперь маленькой кучке крупных земельных
собственников и узкой прослойке денежной и торговой знати, опиравшимся на имперский военно-бюрократический аппарат, была противопоставлена более или менее однородная масса трудового населения. Старые противоречия между свободным бедняком и
рабом, римляном и италиком, италиком и провинциалом почти исчезли. Все они одина-
1
Аннерс Э. История европейского права: Пер.со швед. / Ин-т Европы. – М.: Наука, 1994. С. 65.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
72
ково несли на себе неслыханную налоговую тяжесть умиравшего общества и одинаково
ненавидели правящую верхушку. Таковы были предпосылки и движущие силы кризиса
III в. н.э.
Приход к власти императора Диоклетиана в 284 г. н.э. знаменовал собой не только
конец кризиса и стабилизацию социально-экономической обстановки в империи, но и
рождение новой системы власти – домината. Доминат – абсолютная монархия, в которой
официальный титул императора – «бог и господин».
Для удобства управления старые крупные провинции были территориально уменьшены, а число их увеличено и доведено до 100 (вместе с г. Римом, составившим особый
административный округ, – до 101). Во главе провинций стояли наместники под разными названиями: презес, проконсул, корректор. Реформы Диоклетиана требовали больших средств на содержание чиновников и армии: проблема финансов проявлялась особенно остро в связи с упадком денежного хозяйства и обнищанием населения. Требовалась полная реорганизация финансово-податного дела. В прежние времена римская налоговая система была очень запутанной. Некоторые части империи вообще не платили
прямых налогов, например Италия, другие должны были уплачивать налоги деньгами,
третьи – натурой, в частности хлебом. Иногда встречалось обложение и натурой, и деньгами. Провинции Египет, Африка в счет налога поставляли хлеб для населения столицы,
для войска и чиновников (annona). Горожане подлежали разнообразным налогам на ремесла, торговлю и другие профессии. Некоторые категории населения совсем не платили налогов. К ним относились чиновники, ветераны, пролетарии, рабы и др.
Диоклетиан провел здесь полную унификацию. Все сельское население империи было
равномерно обложено комбинированным подушно-поземельным налогом (capitatio –
iugatio). Единицей подушного налога являлась caput («голова»). Взрослый мужчина считался
за полную единицу, взрослая женщина – за пол-единицы1.
Податная реформа Диоклетиана тяжело ударила по массе трудового населения империи не только потому, что она увеличила общую сумму налога, но еще и потому, что
предполагала тщательный учет как земельной площади, так и населения. Этот учет требовал увеличения чиновничьего аппарата, содержание которого ложилось на плечи тех
же налогоплательщиков и, конечно, открывал широкие возможности для злоупотреблений. Мало того, для учета в тогдашних условиях было необходимо, чтобы население
прочно сидело на месте. Это усилило те тенденции к закрепощению, которые уже и раньше
были заметны в империи. Колоны прикреплялись к поместью не только потому, что они
являлись неоплатными должниками землевладельца, но и потому, что государству для правильного поступления налогов необходимо было знать, сколько у такого-то посессора (собственника земли) приклепленных к поместью людей. Ремесленники прикреплялись к своим
коллегиям, которые в порядке круговой поруки отвечали за регулярное поступление налогов
с их членов. Куриалы прикреплялись к куриям, так как они своим карманом отвечали за налоги с горожан. Поэтому в широких кругах римского населения проявлялось сильное недовольство административными реформами Диоклетиана.
Особенно тяжелая ситуация была в Иудее и Египте. Здесь политика Рима проводилась бюрократическим аппаратом, который был создан еще во времена правления Птолемеев. Египет был главным источником поступления хлеба в Рим и Италию, а поэтому
императорское правительство буквально переобременяло крестьян налогами и повинно2
Колон – арендатор земли. Впоследствии практически все колоны превратились в крепостных, так как полностью попадали в долги к собственнику земли. Подробнее см.: Коптев А.В.
Формирование крепостного права в поздней Римской империи – ранней Византии IV–VI вв.: Автореф. дис. … д-ра ист. наук. – М.: МГУ, 1996.
1
Подробнее см.: Зелинский Ф.Ф. Римская империя: Пер. с польск. и подбор илл.
Н.А. Папчинской. – СПб.: Изд-во АЛЕТЕЙЯ, 1999. С. 328–329.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
73
стями. По документам известны пятьдесят натуральных и более четырехсот пятидесяти
денежных налогов, которыми облагалось население Египта. Кроме обычных для провинций повинностей по ремонту дорог, перевозкам, содержанию чиновников, путешествующих по провинции, в Египте уже с I в. была введена повинность по принудительной
аренде плохих участков земли. За обработку этих участков, как и за взнос податей, отвечала вся сельская община. Именно поэтому она так долго сохранялась в Египте. Если же
налоги не были уплачены либо уплачены не в срок, виновные, их родственники и односельчане подвергались самым изощренным пыткам1.
Невыносимым было налоговое бремя в Иудее. Еврейский народ, и прежде всего
крестьянское население, находился под двойным налоговым гнетом. За счет повинностей он содержал еврейское храмовое государство, финансировал жертвоприношения,
оплачивал и содержал аристократов – верховных священнослужителей и сословия священников и левитов. Впрочем, он нес не только расходы по содержанию теократического порядка в соответствии с положениями религиозных законов, но и был вынужден
брать на себя расходы, связанные с римским господством. Едва ли будет ошибочным
предположение, что это двойное налогообложение поглощало по крайней мере треть
всех доходов, получаемых от сельского хозяйства страны. К указанным налогам следует
добавить таможенные сборы и косвенные налоги. На границах Иудеи взимались экспортные и импортные пошлины, а в Иерусалиме, столице Иудеи, были введены рыночные сборы. Все эти косвенные налоги взимали откупщики и те самые мытари-грешники,
о которых так много говорится в Новом Завете. Глубокая неприязнь, проявлявшаяся по
отношению к ним в Иудее, в какой-то мере была заложена в самой налоговой системе
как таковой. Римское государство отдавало на откуп взимание пошлин и косвенных налогов, требуя взамен уплаты определенной паушальной суммы2. Тем самым оно экономило на содержании дорогостоящего аппарата по сбору пошлин и налогов и всегда могло рассчитывать на получение твердой, платившейся вперед суммы в графе доходов. За
это оно предоставляло откупщикам возможность при взимании отдельных сборов покрывать свои расходы, связанные с внесением государству паушальной суммы и содержанием своего налогового аппарата, а также получать при этом соответствующую прибыль. Следовательно, взимание косвенных налогов теснейшим образом переплеталось с
личной заинтересованностью в прибылях. Главные откупщики, просто откупщики и
подчинявшийся им персонал – все они стремились не остаться внакладе, и не составляет
труда представить себе, как безжалостно и произвольно они на практике взимали налоги. Многие крестьяне – независимо от того, являлись они собственниками или арендаторами клочка земли, который они обрабатывали,– были обременены долгами и едва обеспечивали себе прожиточный минимум. Во многих случаях единственным способом избежать преследования налоговых органов было бегство в пустыню или в дикие горы.
Показательно, что в 66 году н.э., в начале Великого восстания в Палестине, были сожжены долговые книги, а до этого почти полностью прекращены налоговые платежи
римскому императору3.
1
История Древнего мира. Древний Рим / А.Н. Бадак, И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. –
Минск: Харвест, 2000. С. 353.
2
Паушальная сумма вносилась авансом конкретным лицом за определенный период времени, а затем это лицо взыскивало ее с податного населения.
3
Брингман Клаус. Налоги и иноземное господство. Иудея во времена Христа // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 99.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
74
Как правило, те племена или города, которые оказывали упорное сопротивление
римским завоевателям, облагались более высокими налогами, а зачастую даже теряли
значительную часть своих земель, где позднее могли возникнуть римские колонии4.
Произвол бюрократии и невыносимый фискальный гнет задевали даже интересы
провинциальной знати, которая вместе с церковными общинами, во главе с епископами,
активно боролась за свои привилегии и требовала от слабеющей империи более энергичных мер по поддержанию безопасности границ, а также подавлению социальных
движений народных масс – колонов, рабов, зависимых и просто обнищавших людей. С
каждым десятилетием V в. н.э. у имперского правительства сужались возможности для
выполнения этих важнейших для государства задач и функций. Это означало, что постепенно оно утрачивало свое право на существование. Провинциальные землевладельцы и
местная церковь, опираясь на огромные земельные владения и обширные средства, постепенно брали в свои руки функции подавления восстаний, отражения варварских
вторжений. Они игнорировали распоряжения императоров, вступали в сепаратные переговоры с предводителями пограничных варварских племен.
Особенно важным фактором, повлиявшим на социально-экономическое положение
в империи в IV–V в. н.э., стала ее политика в налоговой сфере, которая, на наш взгляд, в
конечном счете привела к гибели Римской империи. Сущностью такой политики были
непомерные государственные расходы, которые включали в себя: содержание роскошного императорского двора и разветвленного бюрократического аппарата, содержание
армии и провинциальных органов управления и т.д. В то же время общеэкономический
упадок привел к сокращению материальных ресурсов империи. Изъятие из-под налогового пресса церковных земель и многих магнатских латифундий, разорение обширных
пространств варварскими набегами сокращали возможности налогоплательщиков. Тяжесть налогового бремени усугублялась хищениями и произволом бюрократического
аппарата, а также непосредственно сборщиками налогов. Налоги так возросли, что полностью превышали экономические возможности налогоплательщиков. Это постепенно
погружало их в нищету, подрывало производительные возможности их хозяйств. Произошло сужение социальной опоры Римской империи, началась ее медленная, но неуклонная агония.
Подводя итоги проведенного исследования, можно сделать следующие выводы о
политике налогов в древнеримском государстве на различных этапах его исторического
развития.
На первом этапе становления и развития своей государственности (царский период)
римская знать в политическом отношении во многом зависела от предпочтений свободных римских граждан, которые обладали правом голоса на выборах в куриатные комиции (позже в центуриатные комиции)1. И чтобы повысить свой политический вес и занять соответствующее положение во власти, знать предпринимала для этого различные
способы. Одним из основных был способ максимального уменьшения налогового бремени с граждан города Рима. Поэтому римские граждане в царский период в мирное
время прямых налогов не платили, а в военное время ими уплачивался прямой государственный налог на собственность – трибут.
В эпоху республики (ок. 510 г. до н.э. – 31 г. до н.э.) ситуация в налоговой сфере
кардинально изменилась: Рим начал завоевание провинций. Как уже указывалось выше,
к 250 году до н.э. Риму принадлежала уже вся Средняя Италия. Римская республика далеко раздвинула границы своего государства, и это повлекло усложнение налоговой сис4
Моммзен Т. История Рима: В 5 т. Т. 3. Кн. 5. От смерти Суллы до битвы при Тапсе: Пер. с
нем. – М.: ООО «Издательство АСТ», Харьков: «Фолио», 2002. С. 496.
1
Грант М. История Древнего Рима: Пер. с англ. Л. Кныша. – М.: ТЕРРА-Книжный клуб,
2003. С. 27.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
75
темы, а самое главное, возникла необходимость в разработке политической стратегии и
тактики, связанной с налогообложением провинций.
В период Республики в управлении Италией Рим придерживался сравнительно мягкой тактики: завоеванным предоставлялась известная внутренняя самостоятельность, а
некоторым даже права римского гражданства. Как правило, они не платили налогов,
если не считать налога крови, т.е. обязанности выставлять вспомогательные войска. Завоеванным общинам оставлялась значительная часть их земель. Остальная земля частью
обращалась в государственную и сдавалась в аренду, частью продавалась желающим (в
том числе и ее бывшим владельцам), частью раздавалась бесплатно римским гражданам
в виде мелких участков.
Такая мягкая политика, в том числе и в налоговой сфере, по отношению к италикам
стояла в резком противоречии с более поздней имперской провинциальной политикой
Рима.
Это объясняется соображениями политического характера: недовольство италиков
было гораздо опаснее для Рима, чем недовольство далеких провинциалов. Поэтому римское правительство считало целесообразным не раздражать италиков. В дальнейшем эта
разумная политика блестяще оправдала себя: во время войны с Ганнибалом Средняя
Италия осталась верна Риму и это было одной из главных причин поражения карфагенян. Наконец, известную роль играло этническое и культурное родство римлян со многими италийскими племенами. Провинциалы же принадлежали к народам, чуждым римлянам и по происхождению, и по языку, и по обычаям 1.
В имперский период истории Рима вся тяжесть налогообложения легла на провинции. Такая агрессивная политика налогообложения по отношению к провинциям объясняется тем, что в имперский период население провинций рассматривалось Римом как
абсолютно бесправная масса подданных, которая должна полностью обеспечивать процветание великой империи и поэтому облагалась непомерными налогами.
Таким образом, если рассматривать с точки зрения политики налогов всю историю
древнеримского государства, то можно выявить очень важную политико-историческую
закономерность: во все периоды, какая бы тяжелая ситуация ни складывалась в государстве, ни один политический лидер и соответственно подчиненное ему правительство, не
решались распространить на свободных граждан Рима в полной мере налоговое бремя,
которое было обычным (стандартным) для всех остальных податных категорий населения империи. Столица жила за счет римских провинций. Налоги, которые взимались с
провинциального населения, шли на содержание не только императорского правительства, но и на содержание всего населения города Рима, а также на грандиозное
строительство, с помощью которого Рим превратился во II в. н.э. в наиболее благоустроенный, красивый и процветающий город в мире. Кроме Рима в привилегированном
положении по отношению к другим частям империи находилась и Италия. Она рассматривалась как колыбель римского могущества, как центр мира, а поэтому считалась не
частью римского государства, а его средоточием и воплощением.
Легализация политики налогов в Древней Греции и Древнем Риме
Как уже указывалось ранее, категория политики – одна из самых сложных для объяснения и понимания в политологии. Трудности в истолковании политики связаны прежде всего
с многозначностью этого явления общественной жизни. Известный ученый Вебер считал,
что политика есть область общественных отношений по поводу власти, иначе говоря, стремление к участию во властвовании или к влиянию на распределение власти, будь то между
1
Ковалев С.И. История Рима / Под общ. ред.проф.Э.Д. Фролова. Изд. новое, испр. и доп. –
СПб.: Издательство «Полигон», 2003. С. 189.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
76
государствами или внутри самого государства между группами людей, которые оно в себя
включает2.
В связи с этим считаем, что весьма важными в проведенном исследовании являются
проблемы, связанные с оформлением, т.е. легализацией политической воли государства
в налоговой сфере. Ведь изъятие налога всегда было принудительным, и тот, кто взимал
налоги, понимал, что их уплата ассоциировалась у граждан (подданных) с зависимостью
от кого-либо. Процесс изъятия налога во все времена приравнивался к покушению на
основное право человека – владеть собственностью и самостоятельно ею распоряжаться.
А во времена, когда жизнь человека полностью зависела от урожая, собранного со своего участка, изъятие даже незначительной его части часто ставило его и его семью на
грань жизни и смерти. С другой стороны, уже в античное время люди понимали, что
уплата налога – это политический акт, ограничивающий личную свободу, так как считалось, что свободным может быть только тот, кто владеет собственностью, а налоги покушались именно на нее. Поэтому все претендовавшие на налоги (тиран, монарх, народное собрание, парламент и т.п.) пытались легализовать, т.е. облачить в правовую форму
свое право на их получение.
В нашем случае, если рассматривать Древнюю Грецию, то политическая воля государства в налоговой сфере реализовывалась в форме:
а) обычаев и решений народного собрания (агоры) – в царский период, когда еще не
было писаных законов;
б) писаных законов с VI в. до н.э., так как впервые они в Древней Греции появились в
621 г. до н.э., когда одному из архонтов (высшее должностное лицо в государстве), Драконту, было поручено пересмотреть и записать действующее обычное (устное) право. Так возникли Драконтовы законы. Они, согласно преданию, отличались необыкновенной суровостью. Смертная казнь полагалась даже за такое незначительное преступление, как кража
овощей и плодов. «Законы Драконта написаны кровью» – так характеризовали их сами греки. Известно, что на вопрос, почему он почти за все преступления приговаривал к смертной
казни, Драконт будто бы ответил, что незначительные проступки заслуживают этого наказания, а для серьезных он не мог придумать большего. Отсутствие других мер наказания, кроме смертной казни, свидетельствует о примитивности первых письменных законов. Но можно предположить, что Драконт лишь записал существовавшие устные законы, восходившие
к глубокой древности. Тем не менее при всей своей примитивности законы Драконта имели
большое историческое значение. Это была одна из первых побед формирующегося полиса
над элементами родового строя хотя бы потому, что некоторые статьи законов были направлены против кровной мести. Писаное право вносило известный порядок в имущественные и
деловые отношения и ограничивало произвол суда, находившегося в руках эвпатридов1.
Более четко регулировались общественные отношения и в налоговой сфере. Известны случаи, когда письменный закон ограничивал права даже знати. Если ранее отсутствие письменных законов позволяло судьям-аристократам произвольно толковать
обычаи и принимать неправомерные решения, то с их принятием это делать стало практически невозможно. Например, когда в VII–VI вв. до н.э. резко усилились социальные
противоречия (из-за обезземеливания крестьян и долговой кабалы), а вместе с ними обострялась и социально-политическая борьба сословий, архонт Солон был вынужден принять закон против эвпатридов, сосредоточивших в своих руках политическую власть и
не желавших расставаться с родовыми порядками (читай привилегиями): в основном
они касались земельной собственности и ростовщичества. Самой крупной реформой
2
Категории политической науки: Учебник. – М.: МГИМО (Университет); «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2002. С. 13.
1
Сергеев В.С. История Древней Греции / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. испр. и
доп. – СПб.: Издательство «Полигон», 2002. С. 188.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
77
Солона была сисахфия, в буквальном переводе «стряхивание бремени», т.е. снятие долговых камней, стоявших на участках должников. Сисахфия единым актом освобождала
должников, которыми была наводнена Аттика. Кроме уничтожения долгов впредь запрещалась личная кабала, продажа несостоятельных должников за долги в рабство. Отныне должник расплачивался за долг своим имуществом, но не личной свободой и не
свободой членов своей семьи. Должники, проданные в рабство за пределы Аттики,
должны были быть выкуплены за общественный счет и возвращены на родину1;
в) законов, решений и постановлений, принятых народным собранием (экклесией) в
период классической эпохи (500–336 гг. до н.э.), когда окончательно сложилась демократическая конституция (государственное устройство) Афин.
Сейчас трудно определить полномочия народного собрания, ибо в принципе любой
вопрос мог быть поставлен на обсуждение экклесии. Все вопросы, касающиеся полиса в
целом (объявление войны, дарование гражданских прав, наложение податей, издание
новых законов, введение чрезвычайных военных налогов и т.д.), обсуждались на народном собрании, и его решение было окончательным. Все афинские граждане пользовались полной свободой слова и свободой законодательной инициативы. Всякий гражданин имел право предложить народному собранию вынести какое-либо постановление,
поставить на обсуждение проект нового закона или возбудить вопрос об отмене существующего. Однако процедура прохождения и утверждения нового закона или отмена старого сопровождалась соблюдением сложных формальностей, при помощи которых законодатели стремились оградить Афинское государство от случайностей и потрясений2.
Политическая стратегия и тактика Древнеримского государства в налоговой сфере
проводилась в форме:
а) в царский период – обычаев предков и личных приказов царей (они имели силу,
пока царь оставался у власти)3;
б) в период республики – решений и постановлений народного собрания, которые
принимались путем голосования4. В этот же период произошло важное событие в общественной жизни республики: было создано писаное право. В 452 г. до н.э. обычное (устное) право было кодифицировано («Законы ХII таблиц»), записано на специальных досках-таблицах и выставлено для всеобщего ознакомления на форуме5;
в) в имперский период – постановлений сената и указов императора. Последние
принимаются в различных формах: 1) edicta, т.е. общие распоряжения; 2) decreta, императорские решения по судебным делам, поступающих к нему на рассмотрение;
3) rescripta – ответы императоров на юридические запросы как частных, так и должностных лиц на случай каких-либо сомнений при толковании и применении права;
4) mandata, императорские инструкции его чиновникам и правителям провинций, определявшие те или другие стороны суда и управления.
1
Сергеев В.С. История Древней Греции / Под общ. ред. проф. Э.Д. Фролова. Изд. испр. и
доп. – СПб.: Издательство «Полигон», 2002. С. 190–191.
2
Подробнее см.: Маринович Л.П., Кошеленко Г.А. Становление афинской демократии // Античная демократия в свидетельствах современников. – М., 1996.
3
Покровский И.А. История Римского права. – Минск: Харвест, 2002. С. 43.
4
Там же. С. 79–86.
5
Грант М. История Древнего Рима: Пер. с англ. Л. Кныша – М.: ТЕРРА-Книжный клуб, 2003.
С. 69.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
78
В эпоху абсолютной монархии законодательная власть сосредоточивается исключительно в руках императора, вследствие чего единственной формой законодательства
являются теперь императорские конституции, получившие название leges. Вследствие
основной формой общего императорского указа остается edictum6.
Выводы. Сегодня нам трудно оценивать действия римлян. Они, конечно, прибегали
к силе, но с ее помощью они добились таких поразительных результатов, которые ни с
чем нельзя сравнить. Рим обложил данью, фактически подчинил себе все страны Средиземноморья и обширные соседние регионы трех континентов, создав, таким образом,
такое территориальное объединение, которого прежде не знала история. Вряд ли страны
этих регионов смогут когда-либо снова добиться столь тесного единства. Пока сделать
им этого не удалось. Достижения Рима в литературе и искусстве, в области права и
управления государством были единственными в своем роде и неповторимыми.
Древний Рим нельзя сравнивать и с крупными общественными системами современного западного мира, поскольку он существовал в течение столь длительного периода времени.
Ни одной западной цивилизации или крупному политическому объединению не удавалось
даже близко подойти к своему тысячелетию. Для исследователя исключительно ценным
является то обстоятельство, что это беспрерывно развивавшееся общество доступно для исследования на любой фазе его становления, укрепления и проведения преобразований.
Римский опыт нам важен: интерес представляет попытка воссоздать это уникальное
историческое явление в том виде, в каком оно существовало, полностью абстрагируясь
от всех современных проблем. Изучение столь захватывающего и неповторимого исторического процесса вполне оправдано. Такой интерес становится куда глубже, если
учесть, что мы сами являемся, волей-неволей, наследниками Рима. Тысячью невидимых
нитей римская цивилизация навечно вплелась и в нашу жизнь.
Однако мы не всегда хотим воскресить опыт римлян, ибо хотя иногда то, что они делали, вызывает восхищение и зависть, многое другое – только отвращение (гладиаторские
бои). Большая часть того, что они достигли, основывалась на применении силы и иных методов принуждения. Здесь следует обратить внимание на вторую стадию цикла развития
римского государства, так как за периодами насилия следовали фазы политического урегулирования, во время которых как сам народ, так и его правители демонстрировали свою
мудрость и проницательность (например император Веспасиан в 69–79 гг. н.э.). Многое из
того, что было в Древнем Риме, продолжает существовать, с некоторыми изменениями, в
рамках этих государств-наследников: язык, правительство, право, церковь, литература, искусство, образ мышления и жизни. Если сравнивать налоговые системы Древнего Рима и
современных государств, то ряд платежей поражают своей схожестью. Например:
Древний Рим (IV в. до н.э. – VI в. н.э.)
1) Дорожная пошлина
2) Налог на наследство
Российская Федерация
Налог на пользователей автодорог
Налог на имущество, переходящее в
порядке наследования или дарения
3) Налог на вино, на пшеницу, на огурцы,
на мыло
Акцизы на отдельные группы товаров
4) Пошлины ввозные и вывозные
5) Сбор на воздвижение статуй
6) Квартирный налог
7) Сборы с банщиков, работорговцев, проституток
8) Налог на содержание стражников
6
Таможенные ввозные и вывозные пошлины
Налог на рекламу
Налог на имущество
Лицензионные сборы
Налог на милицию
Покровский И.А. История Римского права. – Минск: Харвест, 2002. С. 178–179, 208.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
79
Налог на содержание жилищного фонда и
объектов социально- культурной сферы1
Имеющиеся в нашем распоряжении источники позволяют нам узнать, что происходило в древней Римской империи, в том числе и в налоговой сфере. Мы смогли увидеть
становление и пышный расцвет этого государства в течение многих эпох, затем его полный крах. Это долгая история – от возникновения маленьких поселений на реке Тибр до
создания крупного многонационального общества, за которым последовал его раскол на
отдельные образования, ставшие прообразом наций современного мира.
Некоторые ученые видят одну из основных причин краха Римской империи в невыносимом налоговом гнете. Думается, что эта точка зрения имеет право на существование: драматизм ситуации заключался в том, что на фоне глубочайшего кризиса всей рабовладельческой системы, истощения производительных сил провинций, невозможностью новых завоеваний и закономерной сменой общественно-политической формации
Рим пытался поддерживать привычный, т.е. роскошный образ жизни великой империи.
Поэтому в условиях разлагающегося paбовладельческого общества налоговый гнет, лежавший на непосредственных производителях, быстро возрастал. Такое явление было
неслучайным. Оно вызывалось общим ухудшением экономического положения империи, ростом военно-бюрократического аппарата. Римская империя отчаянно боролась за
свое существование. В этой борьбе налоги оставались последним и единственным ресурсом, так как других способов сохранения государства римляне придумать не смогли.
Результатом такой политики налогов стало полное равнодушие граждан к интересам
государства, ненависть к живущей в непомерной роскоши к правящей верхушке, отделение провинций от Рима, и, в конечном счете, всеобщее гражданское неповиновение,
выразившееся в отказе защищать свою родину в V веке н.э. от нашествия варваров.
9) Сбор на содержание бань
2.2. Политика налогов в средние века (V–ХVІ вв.)
Сущность понятий «средние века» и «феодализм»
История народов и государств современной Европы началась в эпоху, условно определяемую в исторической литературе как «средневековье». Термин Европа, действительно, заключает в себе некую территориальную целостность народов и государств,
история которых обнаруживает общность экономического, социально-политического и
духовного развития. Вместе с тем, своеобразие ее западной части, отчетливо определившееся именно на этапе средневековой истории, позволяет выделить Западную Европу в качестве локальной цивилизации, существующей в рамках более крупного цивилизационного единства, каким является Европа в целом.
476 г. н.э. считается датой падения Римской империи и началом средних веков в
Европе (в азиатских странах с древнейшей цивилизацией – Китае, Северной Индии –
переход к феодализму начался несколько раньше, в II–III вв. н.э.). Именно в этом году
один из германских военачальников – Одоакр, находившийся тогда на службе у римлян,
свергнул с престола последнего римского императора Ромула Августула. Так Западная
Римская империя формально прекратила свое существование. Остаток ее территории в
Северной Галлии был завоеван спустя 10 лет франкским королем Хлодвигом.
Средние века – это многовековой период зарождения, господства и разложения
феодализма. В Европе он длился 12 столетий, в Азии – еще дольше. Большинство народов вступило на путь феодализма, миновав рабовладельческий строй. Их средневековье
началось с разложения родоплеменных отношений. Другие народы, пережившие ра1
Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред.А.В. Брызгалина. – М.: Изд-во «Аналитика-Пресс», 1997. С. 19.
80
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
бовладельческую формацию, начали свою средневековую историю с традициями классового общества и государства. Но суть нового общественного строя оставалась та же.
Повсюду переход к феодализму был связан с подчинением крестьян крупным землевладельцам, превратившим землю – основное условие приложения человеческого труда – в
свою монопольную собственность (государственную или частную).
Термин «феодализм» впервые появился во французской публицистике накануне
Французской революции 1789 г. как производное от юридического термина «феод» в
документах XI–XII вв., обозначавшего земельное имущество, переданное в пользование
за службу вассалу его сеньором. Его аналогом в германских землях являлся термин
«лен». В научной литературе феодализм понимается как время господства феодальной,
или ленной системы общественных связей в среде феодалов – земельных собственников1. Термин же «Средние века» появился в конце ХVII века в исторических книгах
немцев Келлера и Лѐшера, который затем был усвоен французской и итальянской литературой2.
Феодализм знаменовал собой прогресс в общественном развитии. Наделенный землей крестьянин был заинтересован в росте производительности труда, и эта заинтересованность возрастала по мере развития феодальных отношений и ослабления личной и
поземельной зависимости. Эпоха феодализма ознаменовалась расцветом мелкого товарного производства в городах, ставших колыбелью свободы и очагами культуры. Здесь
зародилась мануфактура и начали складываться новые классы буржуазного общества3.
Основой феодального способа производства являлось наличие в руках феодалов земельной собственности и наделение землей непосредственных производителей – зависимых
крестьян, – которые вели на ней самостоятельное мелкое хозяйство и отдавали феодалам
свой прибавочный продукт в виде ренты или налога. Феодальная рента существовала в
трех формах: отработочной (барщина), продуктовой (натуральный оброк) и денежной. В
раннее средневековье в Западной Европе преобладала отработочная рента. Позже большее распространение получил натуральный оброк. С развитием товарно-денежных отношений преобладающее значение приобрела денежная рента.
В отношениях земельной собственности обе стороны – собственник и непосредственный производитель – выступали как взаимозаинтересованные друг в друге партнеры,
хотя и неравные по положению. Без крестьянских рук земля феодала являлась мертвым
капиталом, в то же время самостоятельное ведение своего мелкого хозяйства и наличие
в собственности орудий труда давало крестьянину известную экономическую автономность. Последнее обстоятельство породило такую особенность в функционировании
экономической системы феодализма, как внеэкономическое принуждение, т.е. насилие
над личностью производителя. Степень внеэкономического принуждения была различной – от жестких форм личной зависимости (отсутствие свободы в праве наследования
или брака, иногда прикрепление к земле, продажа крестьян, физические наказания) до
подчинения судебной власти феодала и ограничений в политических правах на общегосударственном уровне (сословная неполноправность). В системе феодальных отношений
внеэкономическое принуждение являлось средством, с помощью которого феодал реализовывал собственность в виде ренты. Оно отражало специфику этой системы, механизм которой не действовал без политического принуждения. Здесь следует искать одно
из объяснений той роли, какую играл политический фактор в феодальной системе, составляя ее своеобразие по сравнению с капитализмом, для функционирования которого
1
История средних веков: В 2 т.: Учебник / Под ред. С.П. Карпова. Т. 1. 2-е изд. – М.: Изд-во
МГУ; ИНФРА-М, 2001. С. 9.
2
Осокин Н.А. История средних веков. – Минск: Харвест, 2003. С. 5.
3
История средних веков: Учебник для студентов ист. фак. пед. ин-тов / М.Л. Абрамсон,
А.А. Кириллова, Н.Ф. Колесницкий и др.; Под ред. Н.Ф. Колесницкого. – М.: Просвещение, 1980. С. 5–6.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
81
оказалось достаточным чисто экономическое принуждение, и общество позволило себе
выдвинуть лозунг равенства4.
Роль внеэкономического принуждения, связанная с первой особенностью феодальной земельной собственности, определила ее вторую особенность – соединение собственности с политической властью. Нацеленность земельных собственников политической властью в больших или меньших размерах – судебной, финансовой, административной, военной – обеспечивала им возможность осуществлять внеэкономическое принуждение. В эволюции земельной собственности (в западноевропейском ее варианте)
первой формой стал аллод – безусловная и наследуемая собственность; ее сменила промежуточная и быстротечная форма – бенефиций, условная собственность, получаемая за
военную службу пожизненно. Бенефиций, в свою очередь, был заменен самой развитой
формой – феодом (или леном); он представлял собой наследственную условную земельную собственность членов господствующего слоя, связанную с несением вассалом военной службы и выполнением некоторых других обязательств в пользу вышестоящего
сеньора. На основе такого реального и юридического разделения собственности сложилась иерархическая структура (т.е. несколько уровней соподчинения) среди земельных
собственников, связанных вассально-ленными отношениями.
Завершая характеристику собственности при феодализме, следует отметить ее корпоративный характер. Эта особенность определялась уровнем развития общества и незащищенностью человеческой личности перед лицом природы и социальных трудностей: слабость компенсировалась силой коллектива. Однако коллектив накладывал ограничения на личность, которая могла осуществлять свои права на собственность в силу
принадлежности к корпорации – коллективу: крестьянин – право на держание и собственность на орудия труда в рамках сельской общины; феодалы – свою условную собственность в рамках вассальных связей своей общности – корпорации; ремесленник и купец – свое право на труд и собственность на орудия труда в рамках цеха или гильдии,
уставу которых они подчинялись.
В средневековом обществе сословная стратификация выглядит более подвижной и
активной системой, нежели классовая. Сословия утверждали свои права и привилегии в
письменных хартиях, воспроизводя и закрепляя корпоративизм в сфере социальнополитической жизни средневекового общества. Средневековый человек реализовывал
свои юридические и политические права, право собственности или право на труд в экономической жизни через сословную общность, по принадлежности к ней. Корпоративизм собственности и юридического статуса были характерной особенностью не
только феодального, но всех обществ доиндустриального периода. Западноевропейский
вариант развития дал пример выраженного институционального и юридического оформления этой особенности, а впоследствии и решительного разрыва с ней в капиталистической структуре с ее принципами свободной частной собственности и свободы личности1.
Переход к феодализму происходил в разных странах не одновременно. Раньше на
путь феодального развития вступили народы, пережившие рабовладельческий строй,
позже народы, у которых феодализм был первой классовой формацией. Точно так же нет
единой для всех стран хронологической вехи конца феодальной формации. Одни, более
развитые народы, покончили с феодализмом и вступили на путь капитализма раньше,
другие позже.
Историю средневековья для Западной Европы принято делить на три основных периода, отличавшихся разным уровнем социально-экономического, политического и
4
История средних веков: В 2 т.: Учебник / Под ред. С.П. Карпова. Т. 1. 2-е изд. – М.: Изд-во
МГУ; ИНФРА-М, 2001. С. 14–15.
1
История средних веков: В 2 т.: Учебник / Под ред. С.П. Карпова. Т. 1. 2-е изд. – М.: Изд-во
МГУ; ИНФРА-М, 2001. С. 16–17.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
82
культурного развития.
1. Раннее средневековье – время формирования феодального способа производства, конец V – середина XI вв., когда феодализм только складывался как общественная
система. Это предопределило крайнюю сложность социальной ситуации, в которой
смешивались и трансформировались общественные группы античного рабовладельческого и варварского родоплеменного строя. В экономике господствовал аграрный сектор, превалировали натурально-хозяйственные отношения.
2. Классическое, или развитое средневековье – конец XI–XV вв. Это период расцвета феодальных отношений, массового роста городов, развития товарно-денежных
отношений и складывания бюргерства. В политической жизни в большинстве регионов
Западной Европы после периода феодальной раздробленности формируются централизованные государства.
3. Позднее средневековье – период разложения феодальных отношений и зарождение капиталистического способа производства, XVI – середина XVII вв. или начала раннего нового времени. Экономическая и социальная жизнь характеризуется процессами
разложения феодализма и генезиса раннекапиталистических отношений. Острота социальных противоречий вызывает крупные антифеодальные общественные движения с
активным участием широких народных масс, которые содействовали победе первых
буржуазных революций. Оформляется третий тип феодального государства – абсолютная монархия1.
Историческое понятие Западной Европы на этапе средневековья включает в себя
историю таких стран, как Англия, Франция, Германия, Швейцария, Бельгия и Голландия, государств Пиренейского и Аппенинского полуостровов, скандинавских стран –
Дании, Норвегии, Швеции, а также Византии, преемницы Восточно-Римской империи. В
связи с тем, что объем главы не позволяет исследовать проблемы, поставленные в работе
во всех перечисленных государствах, мы попытаемся рассмотреть их только в некоторых государствах Европы.
Налоговая система и политика налогов во Франции в средние века
Племенной союз франков сложился в III в. н.э. в низовьях Рейна. В IV в. франки
расселились в Северо-Восточной Галлии как союзники Римской империи. Они жили
обособленно от галло-римского населения и не подвергались романизации. Во главе отдельных областей стояли самостоятельные князья. Из княжеских династий наиболее
сильными являлись Меровинги.
Основателем франкской державы был Хлодвиг (481–511 гг.), наследовавший после
смерти своего отца, федерата Римской империи, короля Хильдериха, власть над частью
салических франков и их столицей Турнэ. Военные успехи Хлодвига позволили ему
примерно в 500 году создать это государство и стабилизировать свою власть принятием
разумных политических решений и умелым устранением своих соперников. Франкское
государство занимало почти всю Галлию и значительную часть Германии, являясь самым крупным варварским королевством на Западе.
До завоевания Галлии у франков еще не сложилась государственная организация.
Высшая власть осуществлялась военными предводителями, общественные и судебные
дела решались на народных собраниях с участием всех мужчин-воинов. Собрания эти
были собраниями вооруженного народа и поэтому являлись и военными смотрами. Для
военных смотров собирал свои военные силы и Хлодвиг, и эти военные собрания происходили весной, в марте, и поэтому носили название Мартовских полей. По традиции эти
собрания продолжали в той или иной мере сохранять и характер политических собра1
Подробнее см.: Карев В.В. История средних веков. – М.: ПСТБИ, 1999.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
83
ний. Когда при преемниках Хлодвига франкское государство фактически распалось на
три королевства – Нейстрию, Бургундию и Австразию, – Мартовские поля сохранились
лишь в Австразии, где преобладало германское население; здесь они по-прежнему отправляли и некоторые политические функции, и на них собравшиеся преподносили королю ежегодные подарки2.
Законодательство осуществлялось королем с согласия знати. Два раза в году – весной и осенью – происходили собрания знати, на которых оглашались изданные законодательные акты и обсуждались новые законы. Принятые на весенних съездах решения
становились законами и объявлялись в капитуляриях короля. К примеру, во времена
Карла Великого (768–814 гг.) было издано свыше 250 капитуляриев (законов).
Во второй половине VIII – начале IX в. во Франкском государстве интенсивно шел
процесс феодального подчинения крестьянства. Превращение свободных людей в зависимых и крепостных вызвало большие изменения в политическом устройстве. Прежде
все крестьяне-общинники были обязаны выполнять государственные повинности, нести
военную службу. Теперь, став феодально-зависимыми, они должны были служить прежде всего своему господину. Король придавал большое значение вассальской верности: к
концу своего правления Карл Великий запретил самовольно покидать сеньора. Он сам
стал верховным сеньором и все феодалы считались его вассалами.
В своих указах (капитуляриях, от латинского слова caput – «голова», или «глава»,
так как каждый указ разбивался на главы) Карл предписывал управляющим наблюдать
за свободными крестьянами, живущими в королевских поместьях, брать с крестьян
штрафы в пользу королевского двора и судить их. В 818–820 гг. были изданы указы,
прикрепившие всех плательщиков податей к земле, т.е. лишившие их права свободного
перехода с одного участка на другой. Феодалы имели право собственности на зависимых
крестьян. Это право было неполное – феодалы не могли убивать крестьян. Зависимый
крестьянин был обязан при получении по наследству своего земельного надела отдавать
феодалу лучшую голову скота. Как лично зависимый человек, крестьянин был обязан
платить за право вступления в брак с женщиной, не принадлежащей его господину.
В «Полиптике аббата Ирминона» обязанности крестьян описывались так: с одного крестьянского надела монастырь Сен-Жермен (владелец земли) получал ежегодно полбыка или
четыре барана; по 4 денария (примерно 1/10 г золота); 5 модиев (около 250 л) зерна на конский корм; 100 тесин и 100 драней не из господского леса; 6 кур с яйцами и через 2 года –
годовалую овцу. Также землевладелец имел право взимать всякого рода пошлины – мостовые, дорожные, паромные1.
Поземельные налоги взимали, как правило, в денежной, реже – в натуральной форме.
Поземельные налоги надлежало платить тем, кто владел землей и получал с нее доход, и,
кроме того, владельцам домов в городах. Обязанность платить поземельный налог была
взаимоувязана с имуществом вне зависимости от того, кому оно принадлежало2.
Франки переняли от своих римских учителей и важнейший инструмент практики
налогообложения – кадастр. В нем перечислялись все виды имущества, подлежавшие
обложению налогом, и их владельцы. Правда, бюрократической энергии франкской администрации оказывалось недостаточно для того, чтобы поддерживать документацию на
должном уровне. Реестры теряли свою значимость с точки зрения взимания налогов,
2
Петрушевский Д.М. Очерки из истории средневекового общества и государства. – М.: Издат. дом «Книжная находка», 2003. С. 378.
1
Всемирная история: В 24 т. Т. 7. Раннее средневековье. – Минск: Современ. литератор,
1999. С. 338.
2
Орт Э. О королевской казне и земельном кадастре. Развитие налогов во Франкском государстве // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс,
1992. С. 128.
84
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
поскольку в них нерегулярно вносились данные о смене владельцев, разделе имущества
между наследниками и тому подобное. В таких условиях взимание налогов становилось
трудноразрешимой задачей. Она была возложена на видных служителей франкских королей. Помимо них этим занимались также и независимые откупщики, взимавшие налоги по поручению короля. Они брали на себя обязательство доставлять королю определенные суммы денег и отвечали за них своим имуществом. Для исполнения договора им
приходилось нередко прибегать к займам.
Попытки франкских королей распространить римские прямые налоги на франков не
имели успеха, встречая с их стороны решительное сопротивление, опиравшееся на совершенно определенное представление, что платить налоги несовместимо со свободой
свободного, который может по своей доброй воле давать королю подарки, но не подлежит принудительному обложению, которое присуще только человеку зависимому1.
Зато перешедшая от Рима система косвенных налогов (таможенные и рыночные
пошлины) в условиях политической и социальной обстановки франкского королевства
обнаружила большую жизнеспособность, хотя и превратилась, подобно римской системе прямых налогов, в частное право короля.
Выставляя требования об уплате поземельных налогов, Франкское государство
стремилось охватить все имущие слои. Что касается неимущих, то их – опять же в соответствии с римскими образцами – облагали подушной податью. Вносить эту подать обязан был каждый, кто не владел землей или домом. Франкская налоговая система облагала податью также и несовершеннолетних, за которых соответствующие суммы были
обязаны платить их отцы. Аналогичным образом феодалы платили налог за зависимых
от них крепостных. Податью облагалась в этом случае используемая феодалом рабочая
сила. По воле королей освобождались от уплаты подати лишь вдовы, сироты и больные.
Поскольку подушной податью облагались только лица, не владевшие имуществом,
в позднеантичную эпоху факт обложения податью характеризовал их низкое социальное
положение. Во Франкском государстве ее деклассирующий характер воспринимался в
гораздо большей степени. По франкским понятиям, обязанность вносить постоянную
подать в пользу другого лица означала ущемление свободы плательщика. В полном соответствии с таким пониманием, обязанность платить подушную подать рассматривалась как навязанное извне, вынужденное и связанное с понижением общественного статуса личное обязательство по отношению к королю.
Наряду с поземельным налогом и подушной податью взимались еще не полностью
позабытые традиционные франко-германские налоги. Со времен правления королей династии Каролингов сохранилось довольно большое количество таких капитулярий. Сегодня невозможно определить правовую основу взимания всех этих налогов. Так, например, не ясно, почему именно жители территорий, прилегавших к Женевскому озеру,
обязаны были ежегодно пригонять к королевскому двору стадо из 100 коров. Возможно,
что за это их освобождали от других повинностей. Не исключено также, что это был
своего рода штраф. Подобные поборы налагались обычно в виде контрибуции на покоренные народы. По разному толкуется также и правовая основа налога, который взимался еще со времен Меровингов на Среднем и Верхнем Рейне под именем steora или osterstuopha. Налог вносился медом и одеждой, в других местах – ягнятами, курами, яйцами,
лесом, зерном, а в отдельных случаях и деньгами. По-видимому, не без оснований stuopha считается разновидностью поземельного налога, census regalis. Правда, принималась
в расчет и другая интерпретация этого налога – налога с лиц, которые, будучи самостоятельными крестьянами, селились на принадлежащих королю землях. Также налоги ко1
Орт Э. О королевской казне и земельном кадастре. Развитие налогов во Франкском государстве // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс,
1992. С. 129.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
85
ролю платили и за приобретение права варить соль, курить смолу, пользоваться охотничьими, рыболовными угодьями. Ведь король был владельцем громадных государственных имений, пустошей, целинных земель, водоемов, гигантских лесных угодий2.
Сборники французских обычаев сообщают о множестве бессмысленных феодальных повинностей, которые не приносили владельцу никакой пользы. Например, в одном
владении Восточной Франции крестьяне обязаны были в определенное время собираться
перед замком господина и целый день бить друг друга в грудь, гримасничая и показывая
язык. В другом месте крестьяне обязаны были привезти владельцу в известное время
яйцо, положив его на телеге, запряженной 8-ю волами. В одном селении, принадлежавшем фамилии Монморанси, ежегодно в определенный срок к господину посылался цирюльник, который должен был его выбрить, вне зависимости от места, где находился
господин. Особенно почетное право феодала состояло в том, что он имел свою виселицу
перед замком. Часто человек, умиравший без близких родственников, оставлял свое хозяйство господину. Если у такого человека не было хозяйства, сборщик податей отсекал
руку у трупа и приносил господину. Этот обряд носил название «право мертвой руки».
Иностранец, умерший на земле господина, оставлял свою собственность в пользу последнего. Это право сохранялось до 819 г., затем в подобных ситуациях собственность поступала уже в казну короля.
Феодальная рента имела тенденцию к непрерывному увеличению. В конце X в.
сеньоры получили права, носившие название баналитетов. Баналитет означал монополию феодала на помол зерна, выпечку хлеба и выжимание винограда. Крестьянин был
обязан печь хлеб только в господской печи, молоть зерно только на господской мельнице и давить виноград только господским прессом, если феодал обладал правом баналитета. За все это крестьянин был обязан платить дополнительно1.
Как и в позднеантичный период Римской империи, во времена франков подданные
были обязаны не только платить налоги и подати, их привлекали также к выполнению
государственных работ. Так, например, короли возлагали на общество обязанность
строительства крупных сооружений: церквей и средневековых дворцов (пфальцев), дорог и мостов. В таких случаях отдельным правителям, как правило, поручались определенные работы, которые они обязаны были выполнять с помощью имевшихся в их распоряжении средств и рабочей силы. Выполнение работ по сооружению крупных объектов было довольно обременительным делом даже для представителей правящих слоев
населения. Иначе выглядело оказание услуг по обслуживанию короля (servitium regis),
как называется в хрониках право короля на приют и ночлег. При свите до 1000 человек
расходы на них оказывались довольно значительными.
На конец X и большую часть XI века во Франции приходится социальный переворот,
столь глубоко затронувший все сферы жизни и столь явно сопровождавшийся «насильственным» их изменением, что его следует рассматривать как «революцию» («феодальную
революцию»). В ходе этой революции побеждает «сеньориальный способ производства»,
при котором сеньория, издавна существовавшая во Франции в качестве частнохозяйственной организации, впервые превращается в ячейку всеобъемлющей власти господина над
всем сеньориальным населением2.
Сторонники концепции «социальной революции» X–XI вв. придают также очень большое значение тому изменению в эксплуатации французского крестьянства этого периода,
2
Там же. С. 134–137.
Всемирная история: В 24 т. Т. 7: Раннее средневековье. – Минск: Современ. литератор,
1999. С. 364.
2
Бессмертный Ю.Л. «Феодальная революция» X–XI вв. // Вопросы истории. 1984. № 1.
С. 52–60.
1
86
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
которое связано с расширением так называемых сеньориальных прав. Под ними принято
понимать перешедшие в руки французских сеньоров всех рангов (за исключением самых
мелких) прерогативы органов королевской власти (в связи с ее резким ослаблением в X–
XI вв.). Действительно, разные виды юрисдикции и судебных штрафов, дорожные и торговые пошлины, регальные права на леса, пустоши и пастбища, на обложение рынков, мостов,
причалов, экстраординарные «помочи» (талья) и многие другие права открыли перед сеньорами широкие возможности новых поборов, причем не только с держателей земли вотчинника, но и со всех проживавших, проезжавших и приезжавших на территорию, подвластную
данному земельному собственнику. Объем этих поборов был велик. Взимавшиеся в десятках
и сотнях мест торговые, дорожные и мостовые пошлины часто втрое превосходили поземельные чинши, которые тот или иной сеньор получал со своих крестьян. Огромные доходы
давала сеньориальная талья, даже после ее фискации превышавшая в XIII в. многие другие
виды обложения. Обширными были и поступления с лесов и пастбищ, рост обложения которых вызывал острейшее недовольство крестьянства1. На рубеже XI–XII вв. сеньориальные
права еще более выросли за счет установления монополии вотчинников на мельницы, хлебные печи, давильни, право охоты, право иметь племенных производителей, на преимущественное право продажи вина и т.д.
Аналогичную форму эксплуатации представлял феодальный наѐм, т.е. принудительный труд за плату, отказ от которого мог повлечь предание вотчинному суду и наказание2.
От начала XII в. к концу XIII в. роль денежной ренты постепенно нарастала. На рубеже XII–XIII вв. она охватывала около трети крестьянских поступлений, в начале
XIV в. стала приближаться к их половине. Если сравнивать с IX в., то окажется, что в
некоторых районах за 300 лет – до конца XII в. – товарные связи крестьян, обусловливавшиеся одной только необходимостью уплаты денежной ренты, увеличились не менее
чем впятеро, а за последующие 100 лет – с начала XIII до начала XIV в. – еще не меньше
чем вдвое3.
В этот же период (XII–XIII вв.) во Франции начался процесс массового освобождения крестьян, который сыграл немалую роль в судьбах этой страны: он расширял возможности экономического роста, укреплял королевскую власть, способствовал социальному прогрессу. На основной территории Западной Европы втягивание сельского хозяйства в рыночные отношения выразилось в коммутации – переводе феодальной ренты на
деньги. Во Франции этот процесс начался в XIV в. с ликвидации барщины, которая заменяется денежными платежами, т.е. денежной рентой. Освободиться стало возможным
в основном через выкуп, который в денежной форме вносился феодалу.
Французские сеньоры, опасаясь социальных потрясений, шли на некоторые уступки
по отношению к крестьянам, освобождая их от наиболее одиозных элементов личной
зависимости. Крестьянам удалось добиться отмены произвольной тальи и ее замены на
фиксированные платежи.
Но несмотря на то, что крестьяне (за исключением небольшего, числа жителей севера и востока страны) признавались юридически свободными, все же сохранялась их
сословная неполноправность, а также различные виды поземельной и личной зависимости, присущие феодализму. К тому же условия выкупа личной свободы при переходе к
цензу были очень тяжелыми, поэтому зачастую крестьян принуждали выплачивать выкупные платежи, которые растягивались на долгие годы, присоединяясь к старым вы1
Подробнее см.: Серовайский Я.Д. Социальные противоречия и классовая борьба во Франкском государстве. – М., 1979.
2
Бессмертный Ю.Л. Феодальная деревня и рынок (по северофранцузским и западнонемецким материалам). – М., 1969. С. 274.
3
Там же. С. 42, 220–228.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
87
платам по ренте. А главное, сохранялась нерушимая монополия феодалов на землю и
система баналитетов. Крестьяне, уже будучи лично свободными, не могли обращаться в
королевский суд, их дела по-прежнему решались в сеньориальных судах. Как и прежде,
крестьяне должны были выплачивать «большую» и «малую» десятину в пользу церкви.
Одновременно увеличивались всевозможные государственные налоги, и прежде всего
прямой налог – королевская талья.
Можно сказать, что цензива создавала условия для социально-экономического расслоения французской деревни. Не все крестьяне выдерживали такой коренной переворот
в аграрных отношениях, и многие хозяйства просто разорялись. Страну сотрясали бесконечные неурожаи, эпидемии. Таким образом, освобождение крестьян означало усиление их экономической эксплуатации. Крестьяне требовали восстановления прежней системы феодальных отношений, прежней феодальной ренты, выступая таким образом против коммутации, против своего «освобождения»1.
В XIII–XIV веках по Франции прокатилась волна мощных крестьянских восстаний.
Так, в 1251 году в Северной Франции и Фландрии крестьяне подняли стихийное восстание «пастушков», направленное против непосильных налогов в пользу монастырей и
церкви. Самое крупное из восстаний – Жакерия (по презрительному прозвищу французского крестьянина – Жак-простак) – вспыхнуло в 1358 году. Однако и эти, и другие восстания вскоре были подавлены2.
Подобные социально-экономические процессы, происходившие во Франции, объективно привели к централизации государства и повышению роли короля. В XIII веке была отменена процедура выборов короля – его власть окончательно стала наследуемой.
Король больше не рассматривался как частное лицо, как один из сеньоров; в обществе
возобладало понятие о священной природе королевской власти.
На рубеже XIII–XIV веков французские короли начали разрушать устоявшиеся
нормы вассального права, и прежде всего вассальную иерархию, чтобы покончить с
феодальной раздробленностью. Особенно большой вклад в этот процесс внес король
Филипп IV Красивый, который осуществил многочисленные реформы, направленные на
формирование единого государства. Он способствовал созданию основ государственной
налоговой системы, расширению компетенции и повышению статуса Королевского суда
(по сравнению с сеньориальными судами), установлению прямых связей между королевским двором и феодалами, не являвшимися его непосредственными вассалами (арьер-вассалами).
Была проведена военная реформа, в соответствии с которой взамен феодального
ополчения было создано королевское войско из числа французских дворян и иностранных наемников. Дворяне, не желавшие служить в армии, могли заплатить выкуп; это
позволяло укреплять дисциплину в армии и полностью подчинять ее королю.
Одновременно с усилением королевской власти в стране шел процесс оформления
сословий и рост их политической активности, особенно в среде горожан. Поскольку короли постоянно нуждались в деньгах, то им приходилось уступать свои полномочия сословным группам горожан, которые могли их субсидировать в обмен на возможность
участвовать в представительных органах. Так, Филипп IV согласился на образование
выборного сословного собрания, но при этом города теряли свои вольности, записанные
в свое время в хартиях. Таким собранием стали Генеральные штаты (1302), состоявшие
из трех палат, где заседали представители духовенства, дворянства и городского населения (в конце XV века третья палата так и стала называться палатой «третьего сосло1
Экономическая история мира. Европа / Под общ. ред. М.В. Конотопова. – М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°», 2004. С. 211, 234.
2
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н.Чепурина. – М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000. С. 65.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
88
вия»). Крестьяне вовсе не были представлены в этом собрании.
Генеральные штаты не являлись регулярно действующим органом, они собирались при
определенных обстоятельствах, когда надо было решать наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, и прежде всего налоговые проблемы. Следует отметить, что король не был подотчетен Генеральным штатам.
Большое влияние на экономическое развитие средневековой Франции оказала Столетняя война (1337–1453), которая разгорелась из-за претензий Англии на французский
престол и часть французской территории. Победа далась Франции нелегко: потребовалось почти 30 послевоенных лет, чтобы вернуться к уровню развития экономики 1330-х
годов. За годы войны Франция понесла большой хозяйственный урон: помимо того, что
погибло большое количество людей, повсеместно стояли разрушенные деревни, много
лет не обрабатывались пашни, было уничтожено поголовье скота и т.д.
Чтобы оживить экономику, в 1451 году был издан королевский указ об освобождении крестьян на восемь лет от уплаты государственной тальи. Феодалы также соглашались на отсрочку рентных платежей, хотя и сами терпели большие убытки. Крестьян
призывали вернуться в прежние поселения, обещая им окончательное освобождение от
личной зависимости. Правда, позже, в годы правления Людовика XI, феодалы сделали
попытку вернуться к прежним порядкам, несмотря на то, что крестьяне активно сопротивлялись этому. Повсеместно возрождались забытые баналитеты, а королевские чиновники упорно проводили политику, направленную на повышение налогов. За 22 года
правления Людовика XI королевская талья увеличилась более чем в три раза, а общий
объем собираемых налогов – примерно в пять раз1.
Города Франции также подверглись разорению в ходе войны, хотя гораздо меньше,
чем деревни, поскольку их защищали крепостные стены. В целях подъема ремесленного
производства Людовик XI начал проводить политику протекционизма, ограждая таможенными пошлинами такие отрасли, как шелкоткачество, металлургия и металлообработка, книгопечатание, производство стекла, но особенно – сукноделие. Все это позволило французским производителям достаточно быстро увеличить объемы производства,
доходы от которого способствовали укреплению королевской казны.
К концу XV века в основном завершился процесс политического объединения страны. При Людовике XI к Франции были присоединены Бургундия, Прованс и другие территории. К этому времени сложился единый французский язык на основе парижского
диалекта. Во второй половине XV века постепенно стало уменьшаться влияние сословного представительства на жизнь страны. Генеральные штаты собирались от случая
к случаю, и в 1484 году они были созваны в последний раз. Дворянство в большинстве
своем оказалось на военной службе у государства и почти перестало заниматься хозяйством. На политической арене появилась новая форма государственного устройства –
абсолютная монархия, которая окончательно лишила суверенитета все исторические
провинции. Королевская власть полностью подчинила себе экономическую, политическую и военную сферы жизнедеятельности страны.
Период истории Франции между 1450 и 1789 годами принято считать классической
монархией. Основное чертой монархии в этот период является ее сакральный характер.
Сакральная сущность монархии органически вписывается в целостную систему
символов и функций, которые включают в себя понятия королевского сана и справедливости и подтверждаются изречениями: «Король, корона и справедливость не умирают
1
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н.Чепурина. – М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000. С. 67.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
89
никогда», «Правосудие не прерывается», «Единый закон, единая вера, единый король», а
также «Религия королевства есть религия его подданных»2.
В то же время признаком слабости больших государств этого периода было отсутствие тесной связи с массой налогоплательщиков, а следовательно, невозможностью
полноценного использования получаемых от них доходов; отсюда серьезные фискальные и соответственно финансовые затруднения3.
В 1522 г. правительство в поисках новых источников доходов легализовало ставшую традиционной торговлю государственными должностям и создало специальное
«бюро случайных доходов»: оно от имени короля продавало вновь создаваемые должности, а при продаже должностей частными лицами взимало в пользу короля плату. Право
передавать должности по наследству сопрягалось с дополнительными поборами, вызывавшими недовольство и прямой саботаж чиновничества. В 1604 г. вопрос был разрешен
введением небольшого ежегодного взноса – полетты (по имени финансиста Поле), что
окончательно закрепило наследственную собственность чиновников на должности. Полетта упрочила независимость чиновников от вельмож, протекция которых ранее была
необходима для наследования должности1.
Основными статьями королевских доходов во второй половине XV – начале XVI в. были поступления с домена, прямой налог – талья, косвенные налоги на продажу вина (эд) и
соли (габель). С середины XV в. эти налоги потеряли характер вотируемых штатами экстраординарных субсидий и стали постоянными. Их размер определялся королем, которому,
однако, приходилось считаться с опасностью антифискальных выступлений, с верховными
судами, а в некоторых провинциях – и с сохранившимися штатами. Постоянное увеличение
в условиях внешних и гражданских войн финансовых потребностей короны вело к постепенному росту налогов и развитию различных форм государственного долга – продажи
должностей и рент в 20-х годах XVI в. и краткосрочных займов у финансистов под залог
налоговых поступлений. Рост государственного долга привел к концу XVI в. к формированию широкой и влиятельной социальной группы финансистов, происходивших из среды
богатого купечества. Скупая должности сборщиков тальи и беря на откуп косвенные налоги,
финансисты практически поставили государство в зависимость от своего кредита. К XVII в.
монархия уже не имела возможности взимать налог помимо компаний финансистов. Система порождала массу злоупотреблений. В мирные периоды правительство предпринимало
расследования деятельности финансистов и пыталось сократить государственный долг, однако постоянные войны вновь заставляли его прибегать к их помощи.
Общий размер налогов стремительно возрастал в XVI–XVII вв.: Людовик XII в начале XVI в. в среднем собирал со своих подданных 3 млн ливров в год (около 70 т серебра), а Генрих II в середине столетия – 13,5 млн (209 т); при Генрихе IV налоги были
стабилизированы (в 1607 г. – 31 млн ливров, или 345 т серебра). Вступление Франции в
Тридцатилетнюю войну вызвало новый резкий подъем: в конце 30-х – начале 40-х годов
правительство собирало 90–100 млн ливров в год (более тысячи тонн серебра), т.е. в
15 раз больше, чем при Людовике XII2.
2
Ле Руа Ладюри Э. История Франции. Королевская Франция. От Людовика ХІ до Генриха ІV. 1460–1610 / Пер. с фр. Е.Н. Корендясова и В.А. Павлова. – М.: Междунар. отношения, 2004.
С. 7–9.
3
Подробнее см.: Бродель Ф. Средиземное море и средиземноморский мир в эпоху Филиппа ІІ: В 3 ч. Ч. 2: Коллективные судьбы и универсальные сдвиги / Пер. с фр. М.А. Юсима. – М.:
Языки славянской культуры, 2003. С. 489–497.
1
Шишкин В.В. Королевский двор и политическая борьба во Франции в ХVІ–ХVІІ веках. –
СПб.: Евразия, 2004. С. 111.
2
История Европы. Т. 3. От средневековья к новому времени (конец XV – первая половина
XVII в.). – М.: Наука, 1993. С. 184.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
90
В XVI веке сбор прямых налогов непосредственно осуществляли чиновникиконтабли, должности которых обычно покупались финансистами, а косвенные налоги
сдавались на откуп компаниям финансистов. Однако процесс взимания налогов контролировался королевскими трибуналами. В группу верховных судов входили столичные и
провинциальные счетные палаты, занимавшиеся проверкой финансовой отчетности, и
палаты косвенных сборов, осуществлявшие правосудие по налоговым делам. Ключевым
органом финансовой администрации были созданные во второй половине XVI в. финансовые бюро казначеев Франции, осуществлявшие в генеральствах (финансовых округах)
раскладку прямого налога – тальи и сдававшие на откуп некоторые косвенные налоги, а
в XVII в. надзиравшие и за эксплуатацией доменов. Ниже финансовых бюро в большинстве генеральств имелись элексьоны, разверстывавшие талью между приходами и судившие в первой инстанции по вопросам налогообложения1.
Рассмотрение существовавших во Франкском государстве (позже Франции) налогов
и иных повинностей в средние века подвело нас к интересному выводу. В принципе, на
начальном этапе средневековья франки готовы были оказывать услуги своему государству и королю. Но требованию платить налоги они оказывали упорное и зачастую успешное сопротивление. Подобное расхождение в позициях правителя и его подданных
заслуживает самого пристального внимания, поскольку его нельзя объяснить одним
только недовольством или ожесточением неимущих налогоплательщиков. Очевидно,
дело в более принципиальных вещах. В общем и целом отвергалось право короля вообще требовать уплаты налогов, так как предполагалось, что подданные должны выполнять налоговые повинности добровольно. Именно этим объясняется то обстоятельство,
что франкские короли смело требовали подношения подарков, о которых часто упоминается во многих исторических источниках. Короли претендовали на них по особым
случаям, например, когда предстояла свадьба в королевском семействе или в связи с
рождением наследника. Впрочем, подарки преподносились королю регулярно и в определенное время года. На первых порах, вероятно, к «мартовским полям», позднее – к
началу года. Подношением обязательных подарков франки выражали свою сопринадлежность к государству и признавали легитимность королевской власти. При этом сохранялась, по крайней мере внешне, видимость определенной добровольности, поскольку
по господствовавшим тогда понятиям, каждый, как правило, самостоятельно определял
предмет и ценность своего подношения, причем король не мог отвергнуть подарка. Схожим
образом понимали свои обязанности и подданные короля. Вместе с королем они вносили
свой вклад в развитие государства и обеспечение его безопасности. Но здесь мы ведем речь
о сословии феодалов. Крестьяне и иные зависимые сословия регулярно платили, если имели
собственность – поземельные налоги, а если не имели ее – подушную подать. Также платились косвенные налоги, в основном таможенные и рыночные пошлины, заимствованные из
римской налоговой системы, которые уходили в пользу короля.
В период развитого средневековья произошло расширение так называемых сеньориальных прав, что означало переход в руки французских сеньоров всех рангов (за исключением
самых мелких) прерогативы органов королевской власти в связи с ее резким ослаблением в
X–XI вв. Практически все налоги и сборы поступали в пользу феодалов. По существу это
привело к распаду государства, так как в нем отсутствовал основной признак – государственная казна (бюджет).
Как уже указывалось выше, в XII–XIII вв. во Франции начался процесс массового
освобождения крестьян, который сыграл немалую роль в судьбах этой страны: он расширял возможности экономического роста, укреплял королевскую власть, способствовал
1
История Европы. Т. 3. От средневековья к новому времени (конец XV – первая половина
XVII в.). – М.: Наука, 1993. С. 183.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
91
социальному прогрессу. Определенное влияние на ход освобождения имела и политика королей, которые видели в освобождении крестьян, принадлежавших сеньорам, способ ослабления своих политических противников, средство расширения круга плательщиков королевских налогов и потому потворствовали ему. Как говорилось в одном из освободительных
ордонансов короля Людовика X, «со всеми теми жителями, кои будут требовать вышеназванной свободы», следует «договариваться и уславливаться относительно известных выкупов, которыми мы были бы достаточно вознаграждены за выгоды, кои с названного несвободного состояния могли поступать нам и преемникам нашим»2.
Основной формой освобождения был выкуп, но, кроме него, сеньоров побуждала к
освобождению упорная борьба крестьян за него. Угроза ухода на новые земли или в города, сопротивление традиционным ограничениям, саботаж барщин, наконец, открытые
выступления против серважа и наиболее одиозных сеньориальных прав – таковы были
формы крестьянской борьбы в это время. О ее напряженности говорит, например, тот
факт, что в Иль-де-Франсе середины XIII в. крестьянские мятежи против серважа повторялись чуть ли не ежегодно. Антисеньориальными волнениями были охвачены в это
время также Фландрия, Пикардия, Шампань, Виваре, Тулузен1.
Чем больше появлялось на вновь освоенных землях «свободных» деревень, чем заметнее росло число новых, «свободных» держаний, чем шире становился слой владельцев таких держаний – так называемых госпитов, тем нестерпимее оказывались прежние
ограничения и повинности для жителей старых поселений. В конечном счете, это закономерно привело к важному событию в истории не только Франции, но и всего мира.
Низшие податные сословия для защиты своих политических и экономических прав в
1302 году созвали высший орган сословного представительства – Генеральные штаты,
которые сначала обладали лишь совещательными функциями. Позднее они сыграли
очень важную роль в истории Франции, так как 17 июня 1789 года депутаты Генеральных штатов от третьего сословия (горожане) объявили себя национальным собранием. В
том же году национальное собрание было преобразовано в учредительное – высший
представительный и законодательный орган революционной Франции.
Королевская власть не преминула этим воспользоваться. В 1314 году король Филипп Красивый задумал военный поход на Фландрию, где активизировались антифранцузские силы. 1 августа он созвал Генеральные штаты, которые дали согласие на введение чрезвычайного налога на войну. Это первый в истории средних веков акт налогообложения, санкционированный органом народного представительства.
В начале XVI в. штаты существовали в большинстве провинций королевства и
главной их функцией было вотирование налогов. Обычно они имели собственный фискальный аппарат и постоянных представителей, участвовавших в работе администрации
провинций2.
Таким образом, в период развитого средневековья произошло два важнейших события, повлиявших на развитие налоговых отношений: полное закрепощение податных
сословий и их освобождение (часто под давлением центральной власти), которое заключалось в выкупе крестьян себя и своей семьи у феодалов, либо, если не было средств, в
переводе феодальной ренты на деньги.
В период позднего средневековья в налоговой системе и налоговых отношениях
Франции, по существу, произошла революция, так как со стороны французских монар2
Французская деревня XII–XIV вв. и Жакерия. Документы / Пер., ввод. статья и примеч.
Н.П. Грацианского. – М.;Л., 1935. С. 57.
1
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма. Т. 2: Крестьянство Европы в период
развитого феодализма. – М.: Наука, 1986. С. 109.
2
История Европы. Т. 3. От средневековья к новому времени (конец XV – первая половина
XVII в.). – М.: Наука, 1993. С. 180.
92
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
хов активизировались усилия по централизации государства. Но это возможно было
осуществить только при следующих условиях:
1) резкого увеличения государственных доходов;
2) перевода большей части налогов и повинностей всех категорий податного населения из юрисдикции феодалов в юрисдикцию государства, т.е. придания им публичноправового характера;
3) устранения из этой налоговой схемы дворянства и феодалов как посредников
между налогоплательщиками и государством.
Появление государственных налогов отнюдь не было чем-то новым. Однако лишь
теперь стала развиваться сложная государственная машина, осуществлявшая фискальную эксплуатацию непривилегированного населения. В этой ситуации просто исключить дворянство и феодалов из налоговых отношений «государство-налогоплательщик»
было трудно, а порой и опасно для центральной власти. Эксплуатировать всю массу населения, особенно крестьянство, центральная власть смогла лишь со времени появления
сословного представительства. До этого она не имела к ним прямого доступа.
До появления органов сословного представительства государь вынужден был «испрашивать» согласие своих прямых вассалов (а через них и своих субвассалов) и патронируемых ими городов на предоставление средств для покрытия экстраординарных расходов, связанных преимущественно с войной (в мирное время он мог распоряжаться
лишь доходами короны). Подобного рода вассальные платежи были определены обычаем, и их размеры фиксированы. Несравненно важнее то, что через вассалов притязания
фиска распространялись на все непривилегированное население сеньорий и на горожан.
Однако взимали эти экстраординарные поборы сначала сами сеньоры (передавая затем
определяемую ими сумму королевским сборщикам), города или местные сословнопредставительные органы. Лишь постепенно феодалы утратили свою «посредническую»
между казной и налогоплательщиками функцию, и королевские сборщики стали получать деньги непосредственно от крестьянских общин и городских муниципалитетов.
Там, где сохранились местные сословные органы, разверстка и сбор налогов остались
едва ли не главнейшими видами их деятельности. Вовлечение всего крестьянства страны
в сферу фискальной эксплуатации имело огромное значение для развития самого государства, для выполнения присущих ему задач. Крестьянство оказалось не только в роли
«поильца и кормильца» всего населения в буквальном смысле слова, не только в роли
«содержателя» дворянства, но и становилось основным налогоплательщиком1. И в связи
с происшедшими переменами налоговое бремя стало намного жестче, так как государственные налоги имели публичный характер и взыскивались в первую очередь. Феодальные платежи и земельная рента зиждились на частнофеодальной собственности и на
арендных договорах и носили частноправовой характер. Кроме того, отношения между
земельным собственником и его держателями и арендаторами еще не утратили патриархально-личных черт. В некоторых случаях землевладельца можно было попросить
подождать с платежами, даже выпросить у него ссуду.
В силу своего решающего численного превосходства крестьянство было основным
плательщиком прямых налогов и в значительной мере – косвенных. Оно же поставляло
основные воинские контингенты. Его «специализация» на этих важнейших для государства функциях зародилась до XVI в., но в полном объеме стала проявляться именно в
исследуемое время, т.е. в период позднего феодализма.
1
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 3: Крестьянство Европы в период разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986.
С. 431.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
93
Налоги в Византийской империи
В 330 г. н.э. император Константин I перенес столицу Римской империи на Восток,
на место древней мегарской колонии Византии, где с невиданной быстротой и пышностью был отстроен новый город Константинополь. Раздел империи в 395 г. окончательно оформил обособление восточных провинций. Западная Римская империя, рабовладельческое хозяйство которой переживало глубокий кризис, была сокрушена варварами.
Восточная же, где рабовладение было менее развитым, устояла. Ее государственный
аппарат не подвергся коренной ломке. После падения Западной Римской империи в
476 г. Восточная осталась единственным продолжением некогда единой империи, и сами ее подданные, независимо от их этнического происхождения, по-прежнему называли
ее «Римской (по-гречески «Ромейской») империей», а себя «ромеями»1.
Особенности социально-экономического, общественно-политического и культурного развития Византии позволяют выделить в ее истории несколько периодов: ранний
(IV – первая половина VII в.), средний (вторая половина VII–XII в.) и поздний (XIII –
середина XV в.). В истории ранней Византии выделяют внутренний рубеж – конец VI в.
До этого времени преобладали позднеантичные формы в общественной и политической
жизни, а затем наступила эпоха их крушения, началась собственно византийская история
империи как средневекового государства2.
Верховная власть в Византии принадлежала императору. Уже в III в. был сформулирован принцип: «То, что угодно императору, имеет силу закона». С признанием христианства (при Константине и его ближайших преемниках) официальной религией император считался помазанником божьим. Византийский император был неограниченным
правителем – самодержцем (автократором), но его власть не была наследственной. Императора избирал синклит (сенат), состоявший из крупных сановников и командования
войсками.
Византийское государство отличалось от раннесредневековых государств Западной Европы не только всевластием своего самодержавия, но прежде всего централизацией управления. Действительно, в Византии существовала определенная тенденция руководить страной из Константинополя: здесь составлялись податные кадастры, отсюда в провинции рассылались сборщики податей, здесь был сосредоточен контроль за хозяйственной жизнью
империи, здесь суд принимал апелляции на решения провинциальных судей, сюда стекалась
основная масса налоговых сборов. Вопреки географической распыленности Византия была
централизованным (в средневековых масштабах) государством.
Административный аппарат империи был чрезвычайно громоздким. В руках крупных
столичных чиновников сосредоточилась огромная власть. Административные должности
продавались тому, кто больше предлагал, в надежде затем нажиться за счет управляемых3.
Среди фискальных учреждений наиболее важная роль принадлежала геникону, возглавляемому логофетом. Задачей геникона было, во-первых, установление налоговых ставок, вовторых, взимание налогов. Эти задачи выполняли разные чиновники: одни (эпопты) проводили измерение земли, вносили в податные кадастры запущенные и не приносящие дохода
участки, распределяли налоги между наследниками умерших землевладельцев; другие (диикиты) осуществляли взыскание налогов. Как эпопты, так и диикиты принадлежали к центральному аппарату и приезжали на места на сравнительно короткий срок. Сборщики налогов несли материальную ответственность за суммы, которые им предстояло взыскать: они
1
История средних веков: В 2 т.: Учебник / Под ред. С.П. Карпова. Т. 1. 2-е изд. – М.: Изд-во
МГУ; ИНФРА-М, 2001. С. 130.
2
Там же. С. 131.
3
Кулаковский Ю.А. История Византии. Т. 1: 395–518 годы. 3-е изд., исправ. и доп. – СПб.: Алетейя, 2003. С .442.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
94
должны были погашать недоимки из собственных средств.
Колоссальной роли византийского государства в присвоении прибавочного продукта крестьян соответствовала и специфическая конструкция понятия собственности в Византии. Византийское право сохраняло римский принцип частной собственности на землю и вытекающей из этого свободы распоряжения. Однако на практике византийская
частная собственность оказывалась условной и ограниченной: она действительно регламентировалась римскими нормами, покуда речь шла о ее нормальном функционировании в сфере рыночных отношений, о купле-продаже, аренде или правовой защите против посторонних лиц. Однако эти римские нормы и правовая защита теряли свою силу
во взаимоотношениях частного лица и государства. Государство сохраняло не только
контроль за частновладельческими землями, но и определенные элементы собственности на них: оно могло без суда, чисто административными мерами конфисковать частновладельческие земли или принудить частных собственников к обмену их владений.
Можно спорить о том, из какого юридического принципа вытекает это право – из государственного суверенитета или из представления о верховной собственности императора на все земли в Византии, но нетрудно видеть, что существование этого права отличает византийские поземельные отношения от аграрных правопорядков раннесредневековой Западной Европы1.
Основу византийской налоговой системы, введенной повсеместно еще в III в. н.э.,
составлял учет имущества налогоплательщиков, фиксируемого в налоговых спискахкадастрах. Доходы империи в подавляющей части состояли из различных налоговых
поступлений от ее подданных. По сравнению с этим другие поступления – от военной
добычи, продажи благородных металлов или предметов государственной монополии,
прежде всего шелка, – имели меньшее значение. Каждый подданный Византии, имевший в своих руках земельные владения или торговавший товарами, был обязан платить
налоги. Это положение распространялось и на иностранцев, занимавшихся торговлей в
византийском государстве. Даже тот, кто не обладал никакой собственностью (такими
были прежде всего представители низших слоев населения), в какой-то неизвестной нам
форме подвергался налогообложению. Доходы от заработной платы и жалованье налогами не облагались. Исключений от обязанностей нести налоговую повинность не существовало. Не освобождались от нее даже церкви и монастыри2.
Прообразом системы налогообложения в Византии на всем протяжении ее существования была налоговая система, созданная императором Диоклетианом еще 300
лет назад. В соответствии с принятыми в ней правилами каждый, имевший землю в
качестве собственности или владения, должен был платить за это налоги государс тву. Размеры налогов определялись в зависимости от качества земель и различались
между собой во времени и в пространстве. Неотделимым от налогообложения земли,
т.е. от поземельного налога, был налог на тех лиц, которые владели этой землей или
обрабатывали ее, то есть подушная подать. Оба налога, меняя свои названия, сохр анились до заката Византийской империи и были затем по форме и по содержанию
взяты на вооружение вторгшимися в страну османами. Размеры владений, численность налогоплательщиков и величина налога были занесены в кадастры, которые, в
свою очередь, являлись основой исчисления других налогов. Эти кадастры время от
времени пересматривались с целью уточнений данных о налогоплательщиках. В изантийская администрация изобретала и другие методы, для того чтобы не допустить
1
Подробнее см.: Каждан А.П. Византийская культура. Гл. 2: Социальные связи. – М., 1968.
Шрайнер П. Централизованная власть и налоговый ад. Налоговое бремя в Византийской
империи // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 113.
2
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
95
потерь налоговых поступлений. Если земельный участок не обрабатывался по причине внезапной смерти владельца или его бегства от сборщика налогов, то налоговую недоимку обязана была возмещать вся община. В принуд ительном порядке она
передавала этот участок соседям или родственникам его хозяина, которые получали
право на использование земли с целью получения дохода3.
Некоторые из налогов необходимо рассмотреть более тщательно. В ранневизантийскую
эпоху существовала 21 разновидность прямых налогов, которые необходимо было вносить
одновременно раз в год. Главным был поземельный налог, его величина зависела от количества и качества земли у собственника. Вносили в казну налоги и арендаторы, и колоны, и
посаженные на пекулий рабы1.
Также взимались налоги на оснащение солдат оружием, на покупку лошадей, налог
на рекрутов, с помощью которого землевладелец мог освободить своих подданных от
воинской повинности. Определенные группы населения, например сенаторы и торговцы,
должны были платить особые налоги. Торговцы платили дополнительно пошлину на
товары в размере 12,5%, позже 10%. Практически каждый государственный административный акт, например, выдача грамот и даже собственное повышение в должности
чиновника или военного, облагался сборами. Не в последнюю очередь стоит упомянуть
и о штрафах, которых объединяло общее наименование «налог на воздух», поскольку
первоначально он взимался, когда при строительстве какое-либо здание превышало установленные государством размеры. Еще византийский историк Прокопий Кесарийский
язвительно заметил, что название возникло просто из воздуха. И независимо от того,
нарушали ли византийцы свои законы или нет, этот сбор пользовался таким спросом,
что, начиная с VIII века, стал считаться регулярным налогом2.
Юридически за уплату налогов отвечал собственник земли, переложивший их на
плечи зависимых от него людей. Крестьяне должны были также продавать государству
продукты по фиксированным (низким) ценам и выполнять государственные отработочные повинности (строительство дорог, мостов, судов, перевозка грузов и т.п.). От налогов и повинностей не были избавлены и горожане. Поземельный налог с них взыскивался на общих основаниях, если они имели земельные участки, а это было обычным явлением: горожане имели в пригороде участки земли, на которых вели собственное хозяйство. Кроме того, они платили подати с объектов собственности, а также рыночные
пошлины как при покупке, так и при продаже своих ремесленных изделий. Именно налоги с крестьян и горожан являлись главным источником доходов имперского казначейства. Значительными были поступления и от императорских имений, государственных
мастерских и рудников.
Документы поздневизантийского периода свидетельствуют о том, что изобретательности в области налогообложения не было предела. Так, например, устанавливались
сборы за взвешивание, охранный налог (для организации полицейских постов и полевых
караулов), налог на строившиеся суда, требовалось платить даже «локтевой сбор» – за
контрольное измерение тканей. Примеры можно было бы продолжить, и нам без особого
труда удалось бы насчитать 30 и даже больше сборов и налогов самого различного рода.
3
Там же. С. 114.
Пекулий – обособленное имущество, выделенное рабу господином для самостоятельного
управления, с внесением последнему определенной части дохода. Предметом пекулия первоначально было поголовье скота, могло быть как движимое, так и недвижимое имущество и даже
рабы. См.: История средних веков: В 2 т.: Учебник / Под ред. С.П. Карпова. Т. 1. 2-е изд. – М.:
Изд-во МГУ; ИНФРА-М, 2001. С. 130.
2
Соответствующие предписания были собраны в так называемой «Книге эпарха» (сборник
постановлений), в которую в Х веке были сведены все правила, установленные эпархом (градоначальником Константинополя) для 22-х ремесленных корпораций столицы.
1
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
96
Нужно отметить, что до сих пор речь шла только о так называемых регулярных налогах.
Не меньший страх нагоняли чрезвычайные налоги, которые в общем и целом обозначались техническим термином «обременение». Они могли взиматься несколько раз в год,
например в таких случаях, когда в том или ином отдельно взятом регионе возникала необходимость в строительстве флота или если в какой-то местности находились крупные
воинские контингенты, и многое, многое другое.
Произвол чиновников в деревнях был особенно безжалостным. В начале XII в. Николай Музалон возмущался тем, что на Кипре податные сборщики травят крестьян собаками, чтобы взыскать налоги, а по словам Феофилакта Эфеста, при известии о приезде
чиновника целые села снимались с места и искали спасения в горах1.
Обилие налогов и жесткие, централистски ориентированные меры по их взиманию
имели весьма немаловажные социально-политические последствия. Сетования на налоговый гнет красной нитью проходят сквозь всю политическую и социальноэкономическую историю Византии. Так, богослов и историк Никифор в IX веке обличает императора Константина V: «Снискавший ненависть Христа, златолюбивый тиран,
раб золота, в своем алчном безумии превзошедший даже лидийского царя Креза и сделавший золото своим богом, жесточайший и неумолимый сборщик податей, который до
предела увеличил гнет на налогоплательщиков, мучил частыми и ежегодными увеличениями налогов всех, кто имел отношение к сельскому хозяйству, и самым несправедливым образом выжимал из них все соки, так что все имущество крестьянина вполне можно было бы купить за один золотой. Я видел людей, доведенных налогами до отчаяния.
Я видел, как они болтались в воздухе, привязанные за руки к большим и высоким деревьям, видимые издалека. Их подвергали этому тяжкому, бесчеловечному наказанию за
то, что они не в состоянии были платить налоги»2. Критические выступления по поводу
тяжести налогов не прерываются на протяжении всей истории Византии. Прежде всего
это епископы, постоянно наблюдавшие людскую нужду и открыто высказывавшие свое
мнение по этому поводу. Так, митрополит Феофилакт Охридский (в советской историографии – Феофилакт Болгарский) писал в 1100 году, что жители одной из деревень в его
епархии по причинам налогового гнета покидают свою родину, чтобы найти убежище в
дремучих лесах и, таясь от всех, жить там. В другом случае он жалуется одному члену
императорской семьи: «Если не вмешается твоя сильная рука, исчезнет вся епархия».
Имелось в виду, что все население епархии уйдет в чужие края. Похожие слова, на этот
раз обращенные к самому императору, в 1200 году нашел афинский архиепископ: «Наша
афинская епархия, население которой вот уже какое-то время покидает родину из-за налогов, непрерывно взимаемых один за другим, подвергается опасности превратиться в
вошедшую в поговорку скифскую пустыню, до такой степени давят на нас налоги». В
гневной обличительной филиппике, по своей открытости не имеющей равных во всей
византийской литературе, он говорит далее о том, что по нескольку раз в год взимаются
чрезвычайные налоги, и саркастически добавляет, что при этом подсчитывается чуть ли
не каждый волосок на головах людей3.
Политика налогов в Византийской империи
С одной стороны, византийскую налоговую систему в период средневековья часто называют классической, с другой – считают ее причиной крушения империи.
1
См.: Каждан А.П. Византийская культура. Гл. 2. Социальные связи. – М., 1968.
Шрайнер П. Централизованная власть и налоговый ад. Налоговое бремя в Византийской
империи // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 118.
3
Там же. С. 119.
2
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
97
Считаем, что эта точка зрения имеет право на жизнь. Во-первых, как уже указывалось, налоговая система, ее организация и методы, которые применялись к податному
населению, были полностью заимствованы из политической практики Древнеримской
империи. Во-вторых, она была самой жесткой из всех европейских систем, так как налогов было очень много и практически все они были прямые. И в-третьих, жесточайшие
меры, применяемые при сборе налогов к податному населению.
Какими же возможностями избавиться от этого гнета располагали подданные империи? Бегство в леса, как об этом рассказывают источники, было скорее исключением из
правил. Гораздо чаще встречался, видимо, уход жителей пограничных округов в земли
враждебных стран. Так, в середине XI века жители одного налогового округа перебежали к сельджукам и, руководствуясь чувством мести, советовали им, где можно было бы
тем поживиться в византийских пределах. В балканском регионе империи нередки были
случаи ухода жителей к сербам или болгарам. Но такое бегство означало одновременно
и потерю всей прежней собственности, поэтому оно не приобрело массового характера и
в каждом отдельно взятом случае являлось решением людей, находившихся в крайне
затруднительном положении. В ранневизантийский период имели место случаи, когда
монастыри предоставляли кров бежавшим от налогов людям, однако очень скоро императорское законодательство положило этому конец. Чтобы избавиться от налогового
гнета и возможной описи имущества, люди нередко искали покровительства могущественного господина, которым мог быть соседний крупный аграрий, церковь, монастырь,
высокопоставленный чиновник и даже сам сборщик налогов. Такое явление получило
наименование «патронаж». Императорское законодательство никогда не способствовало
такому развитию событий, которое наблюдалось еще в ранневизантийский период истории,. и пыталось, хотя и без особого успеха, препятствовать ему с помощью различных
постановлений. Как-никак для государства оно означало потерю доходов, а искавшим
защиты создавало лишь видимость выгоды. Лицо, осуществлявшее патронаж, брало на
себя обязательство по отношению к государству платить налоги за опекаемых, причем
земля являлась при этом гарантией исполнения обязательств1.
По нашему мнению, налоговое бремя в Византийской империи максимально облегчило османским завоевателям в XIV и XV веках ее покорение, так как отсутствие национального пафоса, которое наблюдалось именно в поздневизантийское время, имело,
несомненно, первопричиной нежелание защищать государство, которое выжимает все
соки из своего населения.
Налоги в Германии
Германское государство образовалось в результате распада Франкской империи. Завоеванные в разное время германские герцогства были объединены под властью франкских королей и по Верденскому договору 843 года вошли в состав Восточного Франкского королевства. В 919 году магнаты избрали королем Генриха I Птицелова, положившего начало известной Саксонской династии.
Со времени поселения германцев («варваров») на территории западной части Римской империи началась ее деградация. Большие сооружения римлян, их крепости, водопроводы, превосходные дороги, проведенные из Италии через Альпы к Рейну и Дунаю и
через Галлию к океану, пришли в упадок. В государствах, основанных германцами, не
было казны и с населения не собирали налогов, поэтому не было средств, чтобы поддерживать в надлежащем состоянии эти крупные постройки и сооружения. В них и не
1
Шрайнер П. Централизованная власть и налоговый ад. Налоговое бремя в Византийской
империи // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 120.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
98
нуждались, поскольку торговые отношения с отдаленными странами ослабли. Подвоз
товаров с востока прекратился: на западе уже не знали азиатских материй или греческой
посуды, как это было во времена империи. Люди в основном носили домотканую одежду и пользовались орудиями, сделанными на месте.
Основными государственными повинностями, их скорее можно было бы определить как обязанности, в этот период были: приобретение за свой счет воинского снаряжения и лошади при отправке в поход, а также посещение окружного и народного собраний. Никаких должностных лиц и государственных организаций не существовало.
Налогов не было, да и ни один свободный германец не допустил бы их, так как увидел
бы в этом покушение на свою свободу1.
Деньги сделались редкостью. Они не имели постоянного оборота, а большей частью
сохранялись в кладовых и ларях наряду с другими драгоценностями. Зависимые крестьяне и рабы платили землевладельцам не деньгами, а натурой, т.е. работой и предметами:
доставляли долю урожая, определенное количество скота и домашней птицы. Приводили своих лошадей на работу, помогали подвозить на телегах хозяйские запасы, приходили косить, полоть и жать на господских лугах и огородах.
Король также платил натурой – давал дружинникам землю с усадьбой, предоставлял право охоты в своем лесу, рыбной ловли на озере. Иногда право собирать в гавани, у
моста, в горном проходе взносы товарами с проезжающих, либо право судить в известном округе, т.е. собирать взносы за разбирательство дел2.
Старинное население бывших римских областей сохранило свои обычаи; владения
римлян могли переходить по завещанию к любому наследнику, германцы же признавали
лишь права родственников. На суде у римлян судья сам вел разбирательство дела на основании показаний свидетелей, а не предоставлял тяжущимся спорить и драться с оружием в руках, как это было у варваров. Германские вожди были вынуждены сохранить
за своими римскими подданными привычные им порядки, оставить им старый суд; король западных готов в Испании даже поручил собрать главнейшие римские законы и
составить из них для романского населения «сокращенное руководство».
Германию принято относить к странам «бессинтезного пути генезиса феодализма» в
связи с тем, что феодализм сложился в Германии позднее, чем в западной части Франкской
империи. Это объясняется тем, что в Германии переход к феодализму совершался на базе
разложения патриархально-общинных отношений. Класс непосредственных производителей
феодального общества формировался по преимуществу из свободных крестьян-общинников.
Влияние римских институтов здесь было относительно слабым, потому что римляне так и не
смогли до конца завоевать Германию, и ее основная часть не входила в состав Римской империи. Поэтому здесь не было прежнего крупного землевладения, не было вилл с зависимыми колонами и рабами. Римские правовые институты и латинский язык коснулись Германии
лишь постольку, поскольку она была все же частью Королевства франков. Поэтому и процесс формирования феодального землевладения здесь шел замедленно. Начался этот процесс в VII в. и завершился лишь к началу XII в.
Основная масса крестьянства в Германии подвергалась феодальной эксплуатации уже в
период франкского господства. Многие крестьяне были вовлечены в поземельную и личную
зависимость; сохранявшие личную свободу несли повинности в пользу государства и платили церковную десятину. В IX–XI вв. личная свобода постепенно исчезла. Крестьяне теряли
свои свободные наделы (гуфы) и превращались в держателей господской земли. Их приба-
1
Петрушевский Д.М. Очерки из истории средневекового общества и государства. – М.: Издат.дом «Книжная находка», 2003. С. 279.
2
Всемирная история: В 24 т. Т. 7. Раннее средневековье. – Минск: Современ. литератор,
1999. С. 258–259.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
99
вочный продукт присваивался феодальными землевладельцами в виде ренты. Свободное
крестьянство оказывало упорное сопротивление феодальному подчинению. В Саксонии
дважды – в IX и XI вв. – вспыхивали крестьянские восстания. Только к концу XI в. сопротивление крестьян было сломлено и с их свободой было покончено3.
Проявлением замедленности формирования феодальных отношений было и многообразие разрядов знатности верхушки общества. На местах главную роль играли герцоги. Первоначально это были военные вожди племен. Короли франков узаконили их положение статусом королевских наместников, но их традиционная власть на местах была
столь велика, что сами короли Восточно-франкского королевства зависели от них и были вынуждены лавировать между интересами отдельных герцогств. Сами короли теперь
выбирались из числа герцогов. Герцогам подчинялись графы, стоявшие во главе более
мелких территориальных единиц. К дворянскому сословию относились и министериалы – примкнувшие к тому или иному герцогу или графу рядовые рыцари, а также люди,
выполнявшие служебные функции при дворе такого герцога.
Половина земель, богатств и даже вооруженных сил в Германии принадлежала
церкви. Епископы и аббаты, которые были опорой королей и до распада Королевства
франков, здесь достигли особого могущества. А так как могущественные германские
епископы играли решающую роль при выборе римского папы, то в XI в. наступил период «германских пап». Папы выбирались по указанию короля, иногда даже из людей недуховного звания. Так, например, папа Лев VIII до избрания был простым рыцарем1.
Классы – феодальные собственники и зависимые крестьяне – сложились в Германии только к концу XI в. Феодальное право с конца XI в. уже не признавало свободных,
находящихся вне всякой зависимости людей. Каждый крестьянин-поселенец должен
был подчиниться власти местного землевладельца и нести установленные повинности
или, если он сидел на земле короля, подчиняться юрисдикции графа и платить положенный ежегодный налог.
Поземельно зависимые крестьяне обязаны были за свои наделы нести барщинные и
оброчные повинности, а лично зависимые облагались, кроме того, поголовным побором,
от которого они не могли избавиться, даже если не владели господской землей. Кроме
того, на крепостных распространялись посмертный и брачный поборы. Наиболее эксплуатируемой категорией были холопы без наделов, находившиеся большей частью в
составе дворовой челяди.
Период XI–XIII вв. занимает в истории Германии важное место: в первом из этих
трех столетий здесь завершилось становление феодализма, в течение двух последующих – он достиг своей зрелости. В это время развитие производительных сил подвело к
отделению ремесла от земледелия, к интенсивному росту городов. В больших масштабах осваивались новые земли внутри и за пределами страны. Развернулось наступление
феодалов на общинные владения. Обострились феодальные усобицы. В борьбе за политическую власть все более усиливались территориальные князья. Получает дальнейшее
развитие сеньория, которую в новое время историки назвали «грундгершафт», т.е.
«власть вотчинника над людьми, возникающая вследствие его наследственных прав на
землю, на которой эти люди живут»2.
Размеры повинностей крестьян подсчитать трудно. Ни в одном документе нет пол-
3
История средних веков: Учебник для студентов ист. фак. пед. ин-тов / М.Л. Абрамсон, А.А. Кириллова, Н.Ф. Колесницкий и др.; Под ред. Н.Ф. Колесницкого. – М.: Просвещение, 1980. С. 5–6.
1
Экономическая история мира. Европа / Под общ. ред. М.В. Конотопова. – М.: Издательскоторговая корпорация «Дашков и К°», 2004. С. 200.
2
Сказкин С.Д. Очерки по истории западноевропейского крестьянства в средние века. – М.,
1968. С. 101.
100
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
ных данных о всех видах денежных и продуктовых оброков, о количестве и видах барщинных работ и прочих поборах и платежах. Как правило, вступая в поземельную зависимость по наследству или как арендатор, крестьянин брал на себя все те обязательства,
которые были связаны с наследственным держанием или с арендованной землей. Кроме
того, господин мог ему навязывать новые виды рент и поборов. В общем можно выделить следующие формы крестьянских феодальных повинностей: 1) обязательство по
отношению к личному господину (поголовный чинш); 2) собственно земельная рента
(включая плату за допуск); 3) десятина; 4) судебные и другие платежи; 5) налог территориальному князю; 6) баналитетные платежи; 7) поборы за предпочтительное право господина при продаже надела и имущества1.
По общему объему земельная рента колебалась в значительных размерах. Поземельные поборы достигали десятой доли урожая. В целом до трети урожая крестьянина
уходило феодалам всех рангов. Тем не менее перестройка вотчины, которая происходила с конца XII в. и которая избавила крестьянина от основной части барщины, принесла
ему существенные облегчения. У крестьянина появилось больше стимулов и возможностей трудиться в своем хозяйстве с целью увеличения его доходности. Следует, однако,
отметить, что перестройка сеньории и общий рост производительности труда в сельском
хозяйстве в период роста товарно-денежных отношений позволили феодалам существенно укрепить свое господство и расширить материальные ресурсы. Выросли их денежные доходы: крестьяне платили выкуп за барщину, арендаторы вносили арендную плату;
вместо прежнего посмертного побора, пошлины за вступление в брак и других личных
поборов крестьяне уплачивали специальные денежные поборы для «памяти»2.
Усиление на рубеже XV–XVI вв. феодального нажима на крестьян – явление общее
для всех немецких земель. В основе его лежали резко возросшая потребность феодалов в
деньгах, связанная с обеспечением соответствующего общественного статуса и образа
жизни в данную эпоху, и связанное с этим стремление максимально использовать благоприятную рыночную конъюнктуру для повышения доходности своих хозяйств. Особенно сильны эти стремления были у мелкого и среднего дворянства, рыцарства. Экономическое положение этого слоя было подорвано развитием наемничества, усилением территориальной княжеской власти. Политическая история немецкого дворянства заполнена сословной борьбой с крепнущей княжеской властью, в конечном счете поставившей
его в полную зависимость.
Дворянство было опутано долгами, которые толкали его к закладам и, в конечном счете,
приводили к потере имений. Владетели мелких территорий, преобладавшие в Западной и
Юго-Западной Германии, были особенно энергичны в нажиме на крестьян, поскольку феодальная рента являлась для них единственным источником дохода в отличие от князей, обладавших также регальными правами и возможностью обложения городов.
Восстановление крайних форм феодальной зависимости, перестройка домениального хозяйства на барщинно-крепостнической основе подрывали прогресс немецкой деревни. Пресекалась возможность развития крупных крестьянских хозяйств по пути
предпринимательства, распространения выгодных крестьянству форм издольной и денежной аренды, свободного использования в крупных хозяйствах наемного труда сельской бедноты. Подрывались и другие формы хозяйственной деятельности зажиточного
крестьянства – торговля, извоз, гостиничное дело. Феодальный натиск тяжело сказался
на положении средних и мелких крестьянских хозяйств, доходность которых под влиянием возрастающих платежей все уменьшалась, а их владельцы все чаще оказывались в
1
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 2: Крестьянство Европы в период развитого феодализма. – М.: Наука, 1986. С. 179.
2
Там же С. 179.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
101
ростовщической кабале и на грани разорения.
Насильственное прикрепление к наделу и господину, принудительный труд в рыцарских имениях, рост цен на предметы первой необходимости, снижение платы за услуги и наемный труд ставили под угрозу физическое существование низших сословий.
Массовая пауперизация стала грозной проблемой – одним из важных источников пополнения армия нищих и бродяг. Все это порождало в крестьянской среде ощущение социальной угрозы и стремление к отпору.
В итоге такая социально-экономическая и политическая обстановка в первой трети
ХV1 века привела к широкомасштабной и опустошительной Крестьянской войне 1524–
1525 гг., которая стала важнейшим политическим и социальным событием средневековой Германии и Европы в целом.
Несомненно, налог в этот период играл роль пресловутой капли, переполнявшей
чашу терпения. Становится понятным, почему в проповедях перед началом Крестьянской войны налог выступал олицетворением всей совокупности феодальных тягот, иными словами, существующей системы как таковой.
«Мы терпим большое отягощение от барщин, которые растут и умножаются со дня
на день. Мы желаем, чтобы нам в этом оказали подобающее внимание и не отягощали
нас так сильно…», – было написано в крестьянском манифесте 1525 года1. То, что налоговое бремя чересчур велико или распределяется несправедливо, – это постоянно повторяющийся мотив всех жалоб и требований подданных в ходе Крестьянской войны 1524–
1525 гг.
Для того чтобы оценить место налога как средства обложения крестьян податями в
общем комплексе причин возникновения Крестьянской войны, очень важно предварительно охарактеризовать само восстание. Крестьянская война, несомненно, была самым
крупным до Великой французской революции выступлением народных масс в Европе и,
более того, восстанием с далеко идущими политическими последствиями. Восставшие
хотели установления нового общественного и политического строя. «Господские сословия» – дворянство и высшее духовенство, бывшие до того носителями господства и власти, – должны были уступить свои привилегированные социально-экономические и политические позиции. Это неизбежно потребовало бы создания новой государственной
организации, базировавшейся на двух принципах: общины должны были стать основой
политического строя, а политические должности надлежало распределять путем выборов. Именно так, а не иначе надеялись приумножить «всеобщее благо», как назывался
один из программных лозунгов Крестьянской войны2.
О величине налогообложения крестьян в период до 1525 года могут дать конкретные примеры из Франконии. Итак, поземельный налог на движимое имущество достигал
от 5 до 10%. Размер сборов по случаю рукоположения в епископский сан, не имевших
регулярного характера, и в монастыре Бамберг, взимавшихся в 1501, 1503, 1505 и 1522
годах, составлял на монастырских землях 10% стоимости всего имущества, а в поместьях, не находившихся в непосредственном владении епископа, доходил до 10 гульденов.
К сказанному следует добавить косвенные налоги на вино и пиво, частично также на
мясо и муку, что означало повышение цен на 10–20%. Вместе с ландскнехтовыми налогами, подлежавшими уплате в 1519, 1523 и 1524 годах, это представляло собой исключительно тяжелое бремя. В конечном счете налоги и чинши поглощали до половины
1
Хрестоматия по истории средних веков / Под ред. Н.П. Грацианского и С.Д. Сказкина. Т. 3. – М.:
Учпедгиз, 1958, С. 122–126.
2
Бликле П. Касательно налогов: наше желание – уменьшить их. Значение налогообложения
для Крестьянской войны 1525 года // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ.
ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 223.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
102
годового дохода3.
Ориентировочные расчеты базируются на том, что на долю повинностей в пользу
землевладельца и десятин приходилась примерно одна треть годового валового дохода
крестьянского двора. Поэтому дополнительные налоги воспринимались как особенно
жестокая необходимость. Откуда же появлялись дополнительные налоги и сборы? Это
было связано с особенностями государственного развития и устройства германского
государства, которое в XVI и начале XVII столетий характеризовалось сословным укладом. Это было монархическое государство, одну из основ которого составляло право
совместного участия в решении государственных вопросов тех, кто в своей совокупности представлял страну и собирался на генеральных ассамблеях, имперских сеймах и
ландтагах для обсуждения вопросов и принятия решений. Это «полугосударство» (так
оно не раз именовалось в исторических исследованиях) еще не располагало регулярными налоговыми поступлениями, а покрывало свои расходы на содержание двора, Верховного суда королевства и на государственную администрацию, как правило, за счет
так называемых «камералий», то есть тех доходов, которые поступали в распоряжение
короны от использовавшихся в финансовом отношении регалий и собственных доменов
(коронных владений). Поскольку этих финансовых источников, которые обычно не могли расширяться, едва хватало для покрытия возраставших расходов государства, получил распространение принцип, в соответствии с которым при возникновении чрезвычайных потребностей прибегали к использованию целевых налоговых поступлений имперских и провинциальных сословий1.
Сумма сборов и повинностей, дополненная жесткой практикой их взимания, в конечном счете стала восприниматься как настоящее тиранство. Именно так следует понимать резкие и гневные выражения в радикальных программных прокламациях 1525
года. «Пришло время, – говорится в проекте Шварцвальдской конституции, – и Господь
не желает больше терпеть, как светские владыки мучают, дерут шкуру, терзают, забивают палками, надевают колодки и проявляют другие формы тиранства. Они поступают с
бедняками так, как Ирод с невинными младенцами».
Громогласно выразил свое мнение и Томас Мюнцер, теолог революции с Севера:
«Смотри, источник ростовщичества, воровства и грабежей – вот кто такие наши баре и
князья, они забирают всякую тварь живую в свою собственность... И после того пускают
ходить в среде бедняков божью заповедь и провозглашают: бог повелел, ты не должен
красть... Паны сами виноваты в том, что холоп стал их врагом. Причин многочисленных
бунтов они не хотят устранять, как же положение может улучшиться»2.
Антипатия и отвращение к налоговой системе нигде не выражены столь четко, как в
написанных примерно в 1525 году утопических произведениях – в «Земском устройстве» Михаэля Гайсмайра из Тироля или в «Новых переменах христианской жизни» Ханса
Хергота. Утопия дает общие наброски райского государства равноправных людей на
основе общины и на принципе выборности политических должностей. Все это в принципе не отвергало налогов, однако они должны соответствовать этической норме «общего блага» и не должны служить обогащению верхушке общества.
Налог в перспективе Крестьянской войны функционально увязан с необходимыми задачами скромной государственной организации, но он не стоит больше на службе роскоши и
3
Там же. С. 229.
Куниш Й. Валленштейн как военный предприниматель // Все начиналось с десятины: Пер. с
нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 234.
2
Бликле П. «Касательно налогов: наше желание – уменьшить их». Значение налогообложения
для Крестьянской войны 1525 года // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст.
Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 231.
1
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
103
представительства правящей верхушки дворянства и высшего духовенства3. «Он не мог, –
пишет Ф. Энгельс о положении немецкого крестьянина перед Крестьянской войной, – не
вступить в брак, не умереть, без того чтобы господин не получил за это деньги»1.
Как уже указывалось, все это привело к тому, что жалобы на взимание налогов не
только встречаются, но и порой занимают значительное место в манифестах восставших.
Скорее всего, это объясняется тем, что по своей тяжести налогообложение подданных,
вероятно в этот период истории Германии, достигло своей предельной черты. Крестьянская война 1525 года была жестоко подавлена военными средствами и имела тяжелые
материальные и социальные последствия для немецкого государства. Погибло не менее
100 тыс. человек; на крестьян были возложены денежные платежи в качестве компенсации «за ущерб». Был открыт путь для усиления феодального нажима, сопровождавшегося ростом налогообложения со стороны территориальной власти. Во многих районах
Юго-Западной Германии крестьяне были прикреплены к земле и могли уходить, только
заплатив «откупной взнос». В Баварии изданные герцогской властью «регламенты о
прислуге» обязывали крепостных отдавать своих детей в дворовую челядь. Барщина
стала ежедневной.
Общеимперский налог, который в XV веке взимался как нерегулярный взнос в исключительных случаях, а именно императором для обеспечения военной защиты империи, постепенно превратился в регулярно осуществляемое налогообложение, с явно выраженной тенденцией к росту. Наличие постоянной военной угрозы империи со стороны
турок в XVI и XVII веках и военные авантюры дома Габсбургов, привели к тому, что
имперский налог в форме «римских месяцев»2 стал взиматься чаще и во все более значительных размерах и фактически стал приобретать характер взимаемого более или менее
регулярного налога, который до конца существования старой империи в границах
1806 года все более отягощал сельское и городское население. Еще более тяжелым было
бремя земельных налогов, поскольку непрерывно росли расходы на управление, представительство и, наконец, на содержание постоянной армии. К примеру, в Тироле среднегодовое налогообложение земли увеличилось с 10 тысяч гульденов в XVI столетии до
40 тысяч гульденов в XVII и, наконец, до 70 тысяч гульденов в XVIII столетии. В Вюртемберге налоговое бремя в расчете на каждый крестьянский двор с начала и до конца
XVII века возросло в четыре раза, а курфюрст Бранденбургский за тот же период удесятерил свои годовые доходы. Старые поборы, связанные с владением землей, становились все несущественнее для государственного бюджета, на передний план однозначно
вышли налоги. Современное государство победило3.
Как известно, одним из основных элементов, на котором основывается любое государство, была и остается его потребность в деньгах, т.е. в налогах. Именно так обстояло
дело в Западной Европе с тех пор, как возникли государства, а именно в период после
3
Подробнее см.: Смирин М.М. Германия эпохи Реформации и Великой крестьянской войны. – М., 1961; Смирин М.М. Народная реформация Томаса Мюнцера и Великая крестьянская
война. – М., 1955; Циммерман В. История Великой крестьянской войны в Германии. – М., 1937.
Т. 1. и др.
1
Всемирная история: В 24 т. Т. 10. Возрождение и Реформация Европы. – Минск: Современный литератор, 1999. С. 65.
2
В качестве расчетной единицы для определения размера матрикулярных (подушных) взносов
было принято в XVI веке фиктивное войско для похода на Рим в составе 4000 всадников и 2000 пехотинцев, которое распределялось по составным частям империи. Теоретически это войско стоило в месяц от 120 до 128 тысяч гульденов; с течением времени установилась реальная средняя сумма в 64
тысячи гульденов. На этой основе была сконструирована фискальная единица, подлежащая утверждению – «римский месяц».
3
Бликле П. «Касательно налогов: наше желание – уменьшить их». Значение налогообложения для Крестьянской войны 1525 года // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и
вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 232.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
104
позднего средневековья. История Германии представляет собой наглядный образец подобного развития событий. Путь немцев к созданию государства был долгим и непрямолинейным. Этот путь занял отрезок времени более чем в половину тысячелетия – с XII–
XIII до XVIII и вплоть до XIX века. В средние века вопрос решился так, быстрее и
раньше всего в Германии государством стало не единое крупное общественное образование «Священная Римская империя» (как это случилось во Франции), а его части, территории. Главными из них в конце этого процесса стали Австрия и Пруссия; Бавария,
Саксония, Вюртемберг и другие. В то же время нельзя сказать, что старая империя не
была негосударством. Скорее всего, империя и территории дополняли друг друга, как бы
образуя государство1.
Германия пережила с 1618 по 1648 год Тридцатилетнюю войну. После нее Центральная Европа представляла собой выжженную землю, из каждых двух немцев один
был мертв, став жертвой чумы, солдатни и голода. Самый богатый и цветущий край
предыдущего столетия через два поколения превратился в страну пепла и развалин. Но
это был час государства, которое предоставляло защиту и требовало налогов и которому
никто и ничто больше не могло оказывать сопротивления – ни города, ни дворянство.
Ибо тот, кто твердой рукой, с помощью войсковых колонн и кирасиров восстановил мир
в стране, тот имел право возмещать свои убытки за счет бюргеров.
Тридцатилетняя война стала самым значительным событием немецкой истории нового
времени. Армии, шедшие через территорию Германии, кормились за счет контрибуций и грабежей. Это были наиболее жестокие формы налогов. Контрибуции представляли собой не что
иное, как ультиматум, который маршировавшие по стране солдаты предъявляли ее жителям:
платите, иначе мы сожжем дома и усадьбы, а люди погибнут. Теория Томаса Гоббса отразила
то, что было надеждой тех, кому удалось выжить в Тридцатилетней войне: существование
сильного государства было оправданно до тех пор, пока оно гарантировало мир в стране2.
Германия в средние века не знала политического единства, не имела и хозяйственного центра, общеимперской системы финансов, налогов, единой системы денежного
обращения. Определяющую роль в ее внутренней, в том числе хозяйственной, жизни
играла не королевская (императорская) власть, а высший весьма неоднородный слой
господствующего класса – имперские князья, держатели имперских ленов. Мощным
инструментом их воздействия на экономическую жизнь и одним из важнейших источников доходов наряду с феодальной рентой были разнообразные «монополии» на те или
иные виды хозяйственной деятельности и «регальные права», т.е. исключительные права
на эксплуатацию горных недр, лесов, установление и взимание торговых и пограничных
пошлин, чеканку монеты.
Но поскольку все эти княжества, герцогства и т.д. считали себя независимыми государствами, между ними по-прежнему существовали таможенные барьеры, мешавшие
созданию единого германского рынка. Кроме того, в каждом из этих «государств» была
своя денежная и налоговая система, свое хозяйственное законодательство, действовали
бесчисленные системы мер и весов, порой по две-три в одном и том же карликовом «го1
Морав П. Всеобщий пфенниг. Новые налоги и единство империи в XV–XVI вв. // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 203.
2
Для Томаса Гоббса, современника войн, в том числе и гражданских войн XVII столетия,
жизнь людей в естественном состоянии была, как он писал, «одинокой и бедной, беспощадной и
короткой». Чтобы избежать борьбы всех против всех, они нуждались в государстве и твердой руке
наверху. Не в одной Англии, где Гоббс сформулировал идеи своего «Левиафана», но в еще большей степени во Франции и в Германии, где первая половина XVII века ознаменовалась ведением
кровопролитной борьбы между католиками и протестантами, между городом и селом, между
князьями и сословиями.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
105
сударстве». Политическая раздробленность не способствовала развитию политики меркантилизма, типичной для централизованного государства. Все это приводило к тому,
что темпы развития рыночной экономики и формирования национальной буржуазии в
Германии заметно отставали от подобных процессов в других странах Европы.
Становление и развитие налоговой системы в Англии
В древнейшие времена этот остров назывался землей Зеленых Холмов, затем Медовым островом и, гораздо позже, Бритом или Придайном; отсюда слово «Британия».
Кимвры, народ кельтского происхождения, пришли с восточных окраин Европы и заняли земли коренных жителей острова, которые бежали на север, в нынешнюю Шотландию, где получили название пиктов и скоттов1.
В начале V в. (в 407 г.) римские легионы ушли, а с середины этого века началось
вторжение германцев – англов, саксов и ютов. Первоначально это были наемные дружинники, которых привлекали враждовавшие кельтские племенные вожди, а затем начались массовые переселения. Часть побежденных бежала из страны на континент, заселив Бретань (северная часть Франции), часть была обращена в рабов и данников.
Основой жизни была община (тун). Свободные крестьяне-общинники англосаксонского происхождения (кѐрлы) владели крупными земельными участками площадью до
50 га. Такой участок (гайд) не являлся частной собственностью кѐрлов, его нельзя было
продавать, завещать, передавать по наследству. То, что гайды достигали таких значительных размеров, свидетельствует о том, что они принадлежали большой семье – клану. Позже такое семейное владение, основанное на обычном общинном праве, стало называться фолкленд (народная земля).
Король с дружиной существовал за счет продуктов, которые собирались с населения в виде налога. Это считалось добровольной платой, но уже была установлена норма,
которую следовало выделять королю с каждых 10 гайд: определенное число голов скота
и птицы, определенное количество хлеба, пива, меда, фуража и т.п. Таким образом, гайда была и фискальной единицей2.
Отправной точкой политической организации англосаксонского общества в этот
период является деревня – сельская община. Сельский сход представлял собою регулирующий центр деревенской жизни: он не только контролировал хозяйственные распорядки общины (переделы, севооборот, право выпаса и т. п.) и в силу этого обладал соответствующей юрисдикцией, но оказывал воздействие и на все другие стороны жизни
деревенской группы, а также приводил в исполнение все требования фискального и полицейского характера, с которыми обращалось к деревне государство.
1
Осокин Н.А. История средних веков. – Минск: Харвест, 2003. С. 148.
Гайд – земельный надел общинников (керлов) в раннесредневековой Англии (примерно 120
акров); позднее единица земельной площади.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
106
Первоначально все свободные общинники англосаксонской деревни должны были
отправляться на судебные собрания округа, в пределах которого данная деревня находилась – этот округ назывался сотней, hundred – на созывавшиеся раз в месяц сотенные
собрания (hundred-moot). Англосаксонская сотня, как и древнегерманская, представляла
собою первоначально группу круглым счетом в сто семейств, организованную государством для военных, судебных, а впоследствии и фискальных целей. С течением времени
лежавшая на всех свободных сотенного округа повинность являться на собрания округа
была заменена обязанностью сельского схода посылать на эти собрания четырех самых
уважаемых людей деревни вместе со старостой и священником. Кроме представителей
от деревень на сотенных собраниях должны были присутствовать и все более или менее
крупные землевладельцы округа.
Сотенное собрание являлось не только судебным трибуналом: в его присутствии
совершались и разного рода юридические акты (вроде передачи земельной собственности из одних рук в другие и т.п.), а также производилась раскладка падавшего на сотню
налогового бремени; лежали на нем и разные другие заботы, связанные с положением
сотни как административного округа королевства1.
Во главе сотни стоял избиравшийся сотенным собранием (по крайней мере в более
раннюю пору) сотенный старшина, который первоначально и председательствовал в
собрании сотни. С развитием королевской власти рядом с ним появляется представитель
интересов короля, прежде всего его фискальных интересов, особый сотенный; сначала
он лишь собирал штрафы, следовавшие королю (судебные штрафы – сотенное собрание
должно было отдавать королю часть поступавших в его пользу судебных штрафов, –
штрафы за неисполнение государственных натуральных повинностей и т.п.), но с течением времени он совершенно вытесняет сотенного старшину.
Сотня являлась частью более обширного округа, графства, которое возглавлял элдормэн. Рядом с элдормэном стоял блюститель интересов внешней, королевской власти,
назначаемый королем – шериф. По мере усиления королевской власти увеличивалось и
значение шерифа: сначала представитель лишь фискальных и просто хозяйственных
интересов короля, собиравший следуемую королю третью часть судебных штрафов
(другая треть шла элдормэну) и управлявший королевскими имениями в графстве, он
постепенно превратился в охранителя интересов общественной безопасности и порядка
в графстве и в блюстителя закона; к нему перешло и председательство в собрании графства и он стал получать в свою пользу третью часть судебных доходов.
Дважды в год шериф созывал собрание графства, которое рассматривало и разрешало вопросы, связанные с обложением графства теми или иными, главным образом
натуральными сборами для общегосударственных целей, а также с обороной страны как
с суши, так и с моря.
Англосаксонские короли, в особенности первое время после объединения Англии
под властью Уэссекской династии, владели очень обширными доменами, состоявшими
из целого ряда деревень, населенных как свободными, так полусвободными и несвободными крестьянами, на своих подводах доставлявшими в королевские дворцы оброк в
виде разного рода сельских продуктов, а отчасти и работавшими на собственной королевской запашке, где она была заведена, а также платившими и денежный чинш. В то же
время король имел право на получение продуктов и со свободных и независимых общин: он имел право, переезжая с места на место, жить на счет своих подданных, которые
обязаны были в этих случаях доставлять ему и его свите полное содержание и кормить
его лошадей. Повинность эта постепенно принимала несколько иную форму: население
1
Петрушевский Д.М. Очерки из истории средневекового общества и государства. – М.: Издат.дом «Книжная находка», 2003. С. 292.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
107
просто обязано было поставлять для надобностей короля и его двора то или иное количество продуктов так называемую фирму2.
Таков был основной фонд королевских ресурсов. Дополнением к нему являлись доходы с той промышленности и торговли, какая уже существовала в англосаксонской
Англии (доходы с рудников и соляных варниц, торговые пошлины), а также судебные
доходы, часть судебных взысканий, которые получал король в качестве верховного охранителя общественного мира, ставшего миром королевским.
Большую роль в феодализации англосаксонского общества играли короли, жаловавшие своим приближенным земельные угодья, причем не только пустующие, но и заселенные кѐрлами. Эти пожалования оформлялись специальными грамотами, в соответствии с которыми жалованные земли с доходами назывались боклендами. Подобная
практика земельных пожалований способствовала формированию крупной земельной
собственности. Таким земельным собственникам (как светским, так и церковным) предоставлялась сока, или право собирать налоги и вершить суд над зависимыми и свободными людьми (сокменами), проживавшими на территории бокленда.
В рассматриваемый период государственный механизм англосаксонского общества
был еще недостаточно развит, чтобы брать на себя правильную, постоянно и регулярно
функционирующую финансовую организацию всей страны. И вместо того, чтобы с помощью сравнительно сложного фискального аппарата регулярно привлекать к центру
необходимые для государства денежные средства, государственная власть ставила представителей своего правящего и военного класса у самого источника этих средств, передавая им свои фискальные права в отношении подвластного им населения.
В 1086 г. по распоряжению Вильгельма I была проведена земельная перепись английского населения, которую в народе называли «Книгой Страшного суда», поскольку
считалось, что при переписи надо было давать точные сведения, как на Страшном суде.
Такие переписи проводились обычно для установления поземельного налога. На ее основе была приведена в порядок налоговая система, а также система формирования королевского войска.
Перепись ускорила процесс закрепощения крестьянства. Произвол при этом был
полный, и очень часто в списки зависимых крестьян (вилланов) заносились имена лично
свободных крестьян, которые после этого должны были нести феодальные повинности –
барщину и оброк. Английский манор (тип феодального владения в Англии) подчинил и
закрепостил свободную крестьянскую общину. В XI в. в «Книге Страшного суда» зафиксированы первые категории крепостных крестьян – вилланы, бордарии, коттеры,
дворовые (сервы). Крепостные крестьяне работали в хозяйстве феодала – маноре, где
несли не только поземельные повинности, но и многочисленные хозяйственные обязанности. Помимо барщины и оброка они платили церковную десятину. Свободных крестьян становилось все меньше, но во время правления Вильгельма I они еще оставались в
наиболее удаленных районах, на северо-востоке Англии1.
В «Книгу» попали 108 500 вилланов, составлявших основную часть крестьянства.
Как правило, у них были земельные наделы размером в полвиргаты – в среднем 15 акров
(1 акр равен 0,4 га). Иногда площадь надела достигала 30, а кое-где и 48 акров. В таком
хозяйстве имелись свой дом, рабочий скот, инвентарь, личное имущество. Вилланы были обязаны платить феодалу посмертные поборы, свадебную пошлину (меркет) при выдаче своих дочерей замуж, а также десятую часть урожая – десятину – в пользу церкви.
2
Там же. С. 301.
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 2. Крестьянство Европы в период развитого феодализма. – М.: Наука, 1986. С. 118–119.
1
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
108
Как и французские сервы, вилланы должны были выполнять различные баналитеты2.
Налоги, уплачиваемые королевскими вассалами, проверялись специальным органом – Королевским Советом (Curia Regis). Основными налогоплательщиками того периода были землевладельцы. При этом определенный интерес для короля представляли
не только земельные споры, но и уголовные дела. Вот как об этом говорят К. Цвайгерт и
X. Кѐтц: «Для регулярного поступления в казну налоговых платежей необходимо, чтобы
в стране царили мир и порядок. С этой целью создается исключительная королевская
юрисдикция в отношении тяжких преступлений. Благодаря ей король получает новый
важный источник доходов в виде штрафов и конфискаций имущества. Таким образом, в
XII–XIII веках королевская юстиция постепенно разрастается из судебного учреждения
со специальной компетенцией по решению споров с участием государства в общую
юрисдикцию с широкими полномочиями»3.
С учреждением Парламента английское феодальное государство принимает форму
сословно-представительной монархии. При Эдуарде I (1272–1307) Парламент использовался королем как противовес претензиям крупных феодалов. Эдуард I попробовал проводить налоговую политику без Парламента. Это привело короля к конфликту с ним, и
король вынужден был издать закон, получивший название «Подтверждения Хартии».
Закон подтверждал «Великую хартию вольностей» 1215 г. В XIV в., помимо функции
утверждения налогов, Парламент добивается права издавать законы – билли. С 1343 г.
английский Парламент оформляется как двухпалатный: палата лордов, или пэров, и палата общин. В палате лордов заседали крупные светские и духовные феодалы, в палате
общин – рыцари и горожане. С каждым веком Парламент все больше набирал силу. Численность палаты общин была с самого начала гораздо большей, чем палаты лордов. Палата общин приобретает в Парламенте сильное влияние – не столько вследствие численного превосходства, сколько благодаря царившему там духу согласия. В палате общин
рано сложился союз рыцарей и горожан.
В этот период в стране была создана четкая система государственного управления.
Во главе графств находились шерифы, выполнявшие административные, судебные, налоговые и прочие функции. В начале XIII века большую роль стал играть особый королевский орган – Казначейство, ведавшее сбором доходов и проверкой финансовой деятельности шерифов на территории графств.
С конца XI века основной хозяйственной единицей стало крупное феодальное поместье – манор, а вся хозяйственная жизнь страны была связана с манориальной системой, расцвет которой пришелся на XIII век. Классический манор состоял из нескольких
частей. Больше половины земли манора занимало домениальное хозяйство, другую
часть – наделы вилланов и некоторое количество наделов фриголдеров. Хозяином манора выступал лорд. Манор мог и не совпадать с виллой и общиной, часто встречались
маноры и без свободных держаний, а иногда в них входили одни вилланские держания и
отсутствовал домен. Но суть манора при этом не менялась1.
Главным в маноре была тесная связь господского и крестьянских хозяйств. Крестьяне
обрабатывали господскую землю своими орудиями труда, используя при этом собственный
скот. Экономическое благосостояние феодала полностью зависело от работы держателей
земель, в основном вилланов. Лорды строго следили за тем, чтобы крестьяне не могли продать имущество и держание. В некоторых случаях лорды должны были испрашивать согла2
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. С. 72.
3
Цит. по: Романов А.К. Правовая система Англии. – М.: Дело, 2000. С. 62.
1
Подробнее см: Винокурова М.В. Мир английского манора (по земельным описям Ланкашира и Уилтшира второй половины ХVI – начала ХVII века) / Ин-т всеобщей истории. – М.: Наука,
2004. – 493 с.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
109
сия у общины, особенно когда это касалось вопросов землепользования и размеров повинностей. Считалось, что лорд и крестьяне совместно используют общинные угодья.
Можно отметить, что манор был типичным образцом натурального хозяйства. Торговые связи с другими поместьями были редкими, ограниченными. В маноре преобладали барщина и натуральный оброк, на основе которых создавались запасы «на домашний
обиход». И хотя некоторые повинности имели денежную оценку, это не означало, что
они обязательно выплачивались в денежной форме. Денег у крестьян не было, поэтому
они отрабатывали барщину и платили оброк продуктами. Но если виллан уклонялся от
исполнения повинностей, феодал мог требовать выплаты их денежного эквивалента.
Для различных категорий вилланов характер отработок зависел от площади надела.
Так, существовали вилланы-виргатарии, у которых имелся полный надел – виргата. Эти
крестьяне должны были отрабатывать на барщине два-три дня в неделю. Помимо этого,
вилланы-виргатарии были обязаны до 15 дней в году выходить на работу в пользу лорда:
на строительство мостов, плотин, дорог. Формально эта работа считалась добровольной,
но фактически от нее нельзя было отказываться. Вилланы-полувиргатарии выполняли
эти повинности в половинном размере. Коттеры были обязаны работать на барщине
ежедневно, используя при этом господский рабочий скот и орудия труда1.
Полевые работы считались строго обязательными для всех категорий крестьян, от них
не могли уклониться даже вилланы. Во внимание не принимались никакие причины, даже
такие, как болезнь, плохая погода или праздники. Во время сенокоса или жатвы хлеба количество рабочих дней на господских полях увеличивалось для крестьян в два раза.
В начале XIV века в Англии, как и в других западноевропейских странах, начался
массовый переход на натуральную и денежную ренту (коммутация ренты). Особенно
быстро этот процесс проходил на cеверо-западе и в центре Англии, где почвы были не
очень плодородными и более успешно развивалось овцеводство. Овечья шерсть пользовалась большим спросом как внутри страны, так и за границей.
На юго-востоке Англии коммутация ренты шла не так быстро, поскольку здесь преобладало зерновое хозяйство (хлеб шел на экспорт). Лорды и крупные церковные феодалы, наоборот, увеличивали объем барщины.
И все же коммутация ренты постепенно распространилась по всей Англии. К середине XIV века денежная рента стала преобладающей среди всех форм повинностей. Это
было выгодно для крепких крестьянских хозяйств, которые уже имели связи с рынком и
могли получить за выкуп личную свободу. Бедные крестьяне с трудом расплачивались с
лордами и еще долго оставались зависимыми от них.
В 1377 году был введен поголовный налог на жителей Англии, достигших 14 лет.
Все эти меры вызвали массовое недовольство, которое в 1381 году вылилось в восстание крестьян под руководством Уота Тайлера, охватившее 25 графств из 40. Восставшие
уничтожали документы о повинностях, жгли феодальные поместья. Они требовали от короля Ричарда II отмены крепостного права, справедливого раздела земель и имущества (в том
числе принадлежавших церкви), свободы и равноправия для всех крестьян.
Несмотря на то, что восстание было подавлено, оно оказало заметное влияние на
дальнейшее развитие английского общества. Правительство было вынуждено смягчить
налоги и «рабочее законодательство», отменить возврат к барщине. Все это вновь ускорило процесс коммутации ренты. На рубеже XIV–XV веков большинство вилланов, заплатив выкуп, освободилось от барщины. Тем самым началась отмена многих элементов
личной зависимости крестьян.
1
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. С. 75.
110
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
В начале XV века английская экономика вступила в новую эпоху. К числу ее основных
признаков следует отнести распад домениального хозяйства, укрепление прав крестьян на
землю, усиление значения денежной ренты. Вилланы стали переходить в категорию копиголдеров2, плативших феодалам небольшую фиксированную земельную ренту и выполнявших некоторые другие повинности.
Таким образом, особенностью английской экономики рассматриваемого периода стало
то, что часть дворян превратилась в представителей нового сословия – молодую буржуазию
(джентри). Они умело приспосабливались к новым условиям: скупали земли у старого дворянства, осушали болота, строили мельницы, пивоварни, цеха по обработке шерсти и т.д.
Такие тенденции особенно усилились со второй половины XV до середины XVI века.
Выводы. Исследование существовавших в средние века налогов и иных налоговых повинностей показывает их сложную политическую и социальную природу.
В начальный период средневековья, в изучаемых нами государствах налоговая система еще в полной мере не сформировалась и политика налогов не имела строго установленных принципов.
В период раннего средневековья в принципе отвергалось право короля требовать
уплаты налогов, так как предполагалось, что подданные должны выполнять налоговые
повинности добровольно. Считалось, что король только первый среди равных и он не
наделен законодательным правом взимать налоги с податного населения. Налоги поступали в пользу феодалов, которые сами решали сколько и когда платить королю. Как
правило, часть налогов, передаваемых королю на общегосударственные цели, облекалась в форму дара.
В период развитого средневековья ситуация в налоговой сфере изменилась. Политическая власть королей резко ослабла в связи с расширением так называемых сеньориальных прав, что означало переход в руки феодалов всех рангов (за исключением самых
мелких) прерогативы органов королевской власти. В этот период практически все налоги и сборы поступали в пользу феодалов. По существу это привело к распаду средневековых государств, так как в нем отсутствовал основной признак – государственная казна
(бюджет). Но в недрах политических отношений «король–феодал» постепенно зарождались новые тенденции: стремление к политической и социальной централизации государств. В XII–XIII вв. короли сделали попытки взимать налоги с податного населения
помимо феодалов, которым это население подчинялось.
Не везде этот процесс проходил без борьбы: например во Франции в XII–XIII вв.
это стало одной из основных причин гражданских войн между королями и могущественными феодалами. В этой ситуации податные категории населения оказались под
двойным налоговым гнетом: центральной королевской власти и местных феодалов.
Это закономерно привело в Европе к важному событию: низшие податные сословия для
защиты своих политических и экономических прав начали создавать специальные органы и
требовать принятия соответствующих законов, регулирующих налоговые взаимоотношения.
Например во Франции в 1302 году был созван высший орган сословного представительства – Генеральные штаты, в Англии – Парламент, в Германии – Рейхстаг.
В период позднего средневековья усилие верховной власти по централизации государств происходило, во-первых, на фоне попыток изъятия налогов у феодалов в пользу
верховной власти; во-вторых, за счет формирования королевской казны (по-существу
государственного бюджета), т.е. придания налогам публично-правового характера.
Вовлечение напрямую всех податных категорий населения европейских государств
2
Копиголд – основная форма феодально-зависимого держания в Англии в XV–XVII вв. (чаще всего пожизненная). Право на копиголд подтверждалось копией – выпиской из протокола манориального суда, хранившейся в местной церкви.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
111
в сферу государственной фискальной эксплуатации имело огромное значение для выполнения присущих государствам задач и функций, и для их развития в целом.
2.3. Политика налогов в новое (XVI – начало XX вв.)
и новейшее время в Европе
Новой историей в отечественной историографии традиционно называют эпоху всемирной истории, следующую за средневековьем, – с XVI в. до второго десятилетия
XX столетия. Эта эпоха имела существенные отличия от предшествовавшей. К ним относятся: формирование более эффективного способа производства, значительное расширение масштаба и интенсивности человеческих коммуникаций и общественных процессов, повышение плотности событий и углубление перемен в жизни народов. В главном – человеческом измерении – новое время отличается от прежнего небывало массовым превращением человеческих особей в личности и степенью свободы их развития.
Этим новая история, в первую очередь европейских государств, не похожа на историю
большинства народов на других континентах, еще продолжавших жить по-прежнему.
Марксисты сводили сущность новой истории к возникновению и развитию капиталистической формации. Поэтому ее начало, связывавшееся с революциями и изменением производственных отношений, они относили чаще всего ко второй половине XVII –
концу XVIII в. Однако крушение «реального социализма» обнаружило несостоятельность как формационного подхода к истории, так и революций в качестве основного
способа достижения прогресса1.
При ином, более широком, подходе обнаруживается, что после Великих географических открытий с XVI в. в длительном взаимодействии многочисленных народов Европы и Америки из элементов их своеобразных культур складывался комплекс духовных и
материальных ценностей новой цивилизации. Цивилизации не возникают одномоментно, на их зарождение и формирование требуются века. Зарождение, развитие, достижение зрелости и господствующего положения новой цивилизации и, наконец, начало ее
кризиса в середине второго десятилетия XX в. представляется основным содержанием
новой истории.
Такой подход позволяет считать Великие географические открытия зарей нового
времени и начинать его с XVI столетия. Очевидно, общим свойством нескольких поколений людей, положивших начало новой истории, было преобладание жажды изменения
жизни над инстинктом самосохранения, которое Л. Гумилев назвал «пассионарностью».
Синтезом свойств интенсивно перемешивавшихся этносов, побежденных и победителей
в Европе, а затем и по другую сторону Атлантики была достигнута небывалая концентрация пассионарности народов. Ее взрывы в XV–XVIII вв. по мощности и масштабу
превзошли все прежние. Благодаря этому в XIX столетии страны, расположенные по
берегам Атлантического океана, образовали самый мощный очаг мирового производства
и обмена, а также духовной жизни человечества.
Основное историческое значение эпохи позднего средневековья, фокусом которой
стало XVI столетие, состоит в аккумуляции количественных изменений, медленно накапливавшихся в феодальном обществе в процессе труда и борьбы многих и многих поколений, приведшей к качественному скачку, переходу к начальным стадиям нового, капиталистического строя. XVI век открывает эпоху общеевропейской истории.
Развитие экономики властно требовало новых отношений, новых общественных
структур. Асинхронность развития отдельных стран и регионов сохраняется и даже уси1
Новая история стран Европы и Америки: Учеб. для вузов / И.М. Кривогуз, В.Н. Виноградов,
Н.М. Гусева и др.; Под ред. И.М. Кривогуза. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Дрофа, 2002. С. 4.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
112
ливается, но все они так или иначе втягиваются в новую сложную систему взаимодействий. Закладывается фундамент для образования новых группировок европейских государств. Складываются централизованные национальные государства. Природа государственной власти меняется, она вступает в новую стадию развития – абсолютизм. Новые
формы приобретают международные отношения, отныне тесно связанные с возникновением колониальной системы. Войны европейских государств становятся в значительной
степени торговыми войнами. Раздел мира в ходе великих географических открытий между Испанией и Португалией ставит политику европейских государств в зависимость от
их чаяний и успехов в колониальных захватах.
Меняется карта Европы, образуются новые государства. XVI век показал невозможность прочного длительного существования мировых универсалистских империй,
ставших анахронизмом.
Складывается новое региональное деление Европы, изменчивое и динамичное: ускоряется социально-экономическое развитие одних стран и замедляются успехи других. Но при
всей неравномерности развития различных регионов Европа в целом прочно заняла передовые позиции в формировании нового, капиталистического способа производства. Однако
феодальная Европа была еще жива, и даже ее наиболее развитые страны стояли перед задачей преодоления феодальных институтов и установлений во всех областях жизни – от отношений собственности до духовной жизни и социальной психологии.
Решающие битвы нового класса – буржуазии – за свое господство, за отмену феодальной собственности еще впереди, свое завершение они найдут лишь в Великой французской революции. XVI век открыл эру буржуазных революций; первая из них – в Германии – потерпела поражение, хотя ее общеевропейский резонанс вне сомнения. Еще
большее влияние на ход европейской истории имела Нидерландская революция, впервые в истории одержавшая победу над феодальным строем. Но XVI век знал и феодальную реакцию, и длительное и многообразное приспособление феодальных отношений к
новым условиям1.
Современное государство раннего периода новой истории возникло в Европе в
XVI–XVII веках. Оно было организовано более умело, рациональнее и эффективнее, чем
многоступенчатые политические и социальные структуры средневековья, поскольку
объединило в себе бюрократию, государственное законодательство, регулярную армию,
центральную власть, торговые монополии, зачастую также и крупные предприятия. И
одновременно оно оставалось – поскольку покоилось на фундаменте аграрного общества, в котором обращалось ничтожно мало наличных денег, где были почти неизвестны
такие формы суррогата денег, как векселя или чеки, где в ходу были обмен товара на
товар или труда на пользование землей, питание и жилье, – не чем иным, как зародышевой формой современного налогового и административного государства2.
Характерной чертой нового и новейшего времени в Европе является проведение
многочисленных налоговых реформ. Обусловлено это было тем, что Европа вырвалась
вперед, обогнав в своем развитии другие континенты, но и в самой Европе ее успехи
имели оборотную сторону: процесс первоначального накопления был связан с обеднением широких масс населения, осуществлялся в неслыханно жестоких формах. Новая
этика труда сочеталась с безудержной погоней за прибылью. Усиление государства вело
к росту налогов, необходимых для содержания его главных орудий, – чрезвычайно разросшегося и разветвленного бюрократического аппарата, постоянных армий, полиции и
суда. Налоговый гнет резко обострял социальную и классовую борьбу, формы которой в
1
История Европы. Т. 3. От средневековья к новому времени (конец XV – первая половина
XVII в.). – М.: Наука, 1993. С. 596.
2
Штюрмер М. Голодная казна – слабое государство // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. /
Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 264.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
113
тот период отличаются большим разнообразием и сложным переплетением интересов и
чаяний народных масс.
Налоговая реформа – это комплексное изменение состава налогов сборов и порядка
их уплаты. К реформированию налогообложения государства обычно прибегают тогда,
когда действующие налоги уже в значительной степени не соответствуют изменившимся социально-экономическим условиям, подавляют хозяйственную активность предпринимателей, а в обществе сложилось устойчивое мнение относительно несовершенства и
неэффективности налоговых механизмов. Реформирование налогообложения отличается
от корректировки порядка уплаты отдельных налогов прежде всего всеобъемлющим
характером вносимых изменений в налоговое законодательство и масштабностью проводимых государством мероприятий, так как в этом случае предполагается усовершенствование ряда налогов и сборов или налоговой системы в целом 3.
В настоящее время в целом в развитых странах налоговые реформы завершены, и
они позитивно повлияли на политическую стабильность общества, развитие экономики,
а также на социальные взаимоотношения между людьми.
Политика налогов во Франции в новое и новейшее время
Новое время во Франции неразрывно связано с таким важным историческим явлением, как абсолютизм. Французский абсолютизм считается образцовым потому, что он
ярко воплотил общие черты этой формы правления и тенденции ее развития.
Абсолютизм во Франции сложился в процессе длительной борьбы королей за соединение разрозненных феодальных провинций в единое государство. Они видели свою
задачу не только в том, чтобы присоединить ту или иную область к своему домену, но и
в том, чтобы реально подчинить ее своей власти. На всей территории страны французским королям принадлежала верховная и неделимая власть. По своему усмотрению они
формировали Королевский совет, из которого со временем выделились советы по отдельным отраслям управления – внешним и внутренним делам, финансам и др. На рубеже XVI–XVII вв. возникли министерства. Местную администрацию возглавляли губернаторы (в дальнейшем интенданты) и королевские суды. Особое место среди них
занимали суды высшей инстанции, называвшиеся во Франции парламентами.
Французский абсолютизм опирался на мощный бюрократический аппарат. Однако
сам этот аппарат благодаря своеобразному способу формирования, а также привилегиям,
которых добились для себя чиновники, превратился в самостоятельную силу. Он не
только служил опорой королю, но и существенным образом ограничивал его власть. В
этом заключалась одна из гарантий от превращения абсолютизма в деспотизм, т. е. от
беззакония и произвола королевской власти. Вместе с тем это делало более трудной задачу реформирования самого бюрократического аппарата.
В марте 1661 г., когда умер кардинал Мазарини, Людовик XIV заявил, что теперь он
сам будет своим первым министром. Король лично стремился вникать во все детали
управления страной. Именно ему принадлежит крылатая фраза, выражающая сущность
абсолютизма: «Государство – это я!». На самом деле Людовик XIV, конечно, не мог
обойтись без аппарата управления. При нем роль первых министров играли ближайшие
советники, такие как Фуке и Кольбер, по очереди занимавшие пост генерального контролера финансов.
Как уже указывалось, начиная с XII–XIII вв., во Франции начался процесс массового освобождения крестьян с переводом их с феодальной ренты на деньги. Процесс освобождения продолжался вплоть до XV века. Таким образом, после освобождения самой
3
Кучеров И.И. Налоговое право зарубежных стран: Курс лекций. – М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2003. С. 24.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
114
многочисленной податной категории от крепостной зависимости, коей являлось крестьянство, практически исчезла посредническая функция феодалов между центральной властью (монархом) и налогоплательщиками. Интересы данной категории лиц во взаимоотношениях со всеми ветвями власти стала представлять крестьянская община, которая
пережила в XVI–XVIII вв. немалые изменения. Она значительно расширила свои функции и приобрела большую самостоятельность, особенно в XVI–XVII вв., затем за ней
стали пристально надзирать провинциальные интенданты. «Ассамблея» всех глав домохозяйств созывалась часто и ведала всеми делами общины: защищала (через прокурора) в королевском суде свои права пользования лесами и пустошами, рассматривала и утверждала
расходы и раскладку налогов, следила за состоянием дорог и общественным порядком, выделяла средства на церковь, школу и помощь больным и бедным своего прихода. Таким образом, до конца XVII в. именно община фактически осуществляла местную администрацию
при зачастую формальном участии сеньориального управителя.
Развитие финансовой системы и рост налогов придал фискальным функциям общины особую важность. Общинные выборные производили раскладку тальи1 «сообразно
достатку каждого», взимали деньги и сдавали королевскому сборщику. Община несла
коллективную, а сборщики еще и личную ответственность за своевременную сдачу денег. Община же выполняла требования властей по поставке оплачиваемых ею рабочих
для ремонта соседних крепостей.
В Северной Франции раскладка тальи вызывала много споров, ибо налоговый иммунитет распространялся не только на дворян, но и на чиновников даже низшего ранга.
Купивший такую должность сельский богатей выбывал из числа плательщиков налога и
тем самым его доля подлежала раскладке на другие хозяйства. Зачастую влиятельные
сеньоры всеми правдами и неправдами старались освободить от налога своих крупных
фермеров, что являлось одним из поводов для распри общины с сеньором. Но нередко
бывали случаи, когда сам сеньор имел касательство к высшему финансовому миру и
добивался снижения тальи для всей общины2.
Начиная с XVI в., община стала испытывать воздействие появившихся в деревне
элементов капиталистического уклада. Возрастала тенденция к хозяйственной независимости со стороны богатых фермеров. Они стремились взять от общины все, что она
могла им дать, и в то же время не подчиняться ей в том, что им мешало. Община, обладая правами юридического лица и коллективного собственника угодий, имела право
частичного их отчуждения, временного (залог) или полного (продажа). В результате те
же самые условия XVI– XVII вв., которые привели к частичной экспроприации крестьян,
вызвали полную или частичную экспроприацию общинных угодий. С середины XVIII в.
началось возрождение старых, полузабытых и даже вовсе отмерших сеньориальных
прав, т.е. «феодальная реакция». В напряженной предреволюционной обстановке общи-
1
Талья (франц. Taille) – постоянный прямой налог во Франции. Как временный налог введена в правление Людовика IX (1226–1270 гг.). С учреждением постоянной армии (ордонанс 1439 г.)
утверждена как постоянный налог. Талья была двух видов: в Северной Франции так называемая
личная талья (taille personnelle) – ею облагалось третье сословие; на юге страны «реальная», или
«имущественная», талья (taille r'eelle) – ею облагалась земля недворянского статуса (terre
roturi'ere), независимо от сословной принадлежности землевладельца (таким образом, дворянин
тоже платил талью, если имел недворянскую землю, которая, возможно, принадлежала ранее лицу
третьего сословия). В XVII–XVIII веках талью платило преимущественно крестьянство. См.: Ле Руа
Ладюри Э. История Франции. Королевская Франция. От Людовика ХІ до Генриха ІV. 1460–1610 /
Пер. с фр. Е.Н. Корендясова и В.А. Павлова. – М.: Междунар.отношения, 2004. С. 23.
2
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 3: Крестьянство Европы в период разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986.
С. 97–98.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
115
не приходилось защищаться, можно сказать, на всех фронтах – не только против сеньоров и фиска, но и против крупных арендаторов. Сельская буржуазия была уже достаточно сильна, чтобы стремиться к освобождению своего хозяйства от регулирования и ограничений общины. Эта резко обострившаяся борьба двух социальных слоев лишила общину ее прежнего единения, исчезал смысл хозяйственной общности.
Чтобы понять ситуацию в налоговой сфере в этот период истории, нужно хорошо
представлять себе, чем являлись государственные финансы в XVI веке. В наши времена
государство, если оно нуждается в деньгах, добывает их простым способом: либо выпускает казначейские билеты, которые охотно принимают крупные финансовые организации и частные лица; либо выпускает государственный заем. Такой заем делим до бесконечности. Кредиторов у государства – масса. Это соотечественники и иностранцы,
крупные капиталисты и обладатели ничтожных сбережений, отдельные лица и коллективы людей. Они полны доверия. Поскольку заем выпущен нацией или ее представителями, он представляется обеспеченным всеми богатствами страны, и этого в общем достаточно; заимодавцы государств в обычное время не требуют от него ни залога, ни конкретных ипотечных обязательств. В XVI веке все обстояло иначе.
Прежде всего с финансовой точки зрения государства как такового не существовало. Был государь. Государь был частным лицом – таким же частным лицом, как все прочие
люди; он мог быть рачительным хозяином или расточителем, верным слову или вероломным, но получить кредит он мог только как частное лицо. В 1530 году взаймы брала не
Франция, а государь, Франциск I, внушавший больше или меньше доверия кредиторам. И
когда в 1530 году Франция нуждалась в деньгах, Франциск I, который с финансовой точки
зрения и был Францией, должен был искать кредиторов – точно так же, как последний из
приближенных к нему дворян, желавший купить боевого коня и не имевший для этого достаточно средств в своем кошельке. Государю приходилось искать заимодавца. Он вынужден
был длительно препираться с ним об условиях займа. Он должен был обещать выплатить
долг в кратчайший срок. Нередко его принуждали давать залоги – грамоту, передававшую
право на доходы с его владений или на некоторые виды доходов, или же брали расписку с
поручительством третьего лица, принявшего на себя ответственность за долг государя. Помимо всего прочего, никаких постоянных, «придворных» кредиторов не было. Государь стучал во все двери, протягивал руку перед каждой мошной. Еще не существовало достаточно
мощных финансовых учреждений, способных в одиночку удовлетворить его нужды; а если
бы и были, то они отказались бы давать взаймы постоянно, потому что это значило бы
отдавать деньги без обеспечения.
Каково в тот или иной момент было истинное финансовое положение такого-то государя? Никто этого в точности не знал, даже он сам. Получил ли он уже заем и от кого,
сколько и на каких условиях? Это никому не было известно. Поэтому государь, который
ничего не получил бы, если бы всегда обращался к одним и тем же кредиторам, домогался займов отовсюду: капиталы знати и духовенства, или королевских чиновников,
или купцов – все годилось в дело. В Европе в XVI веке существовали два-три крупных
коммерческих центра, где заключались сделки подобного рода. Во Франции это Лион –
тот самый Лион, где Франциск I вел переговоры о займах чаще всего. Для имперской
коалиции такой центр – Антверпен, в котором Карл V вел переговоры о займах для себя,
иногда лично, иногда через своих представителей в Нидерландах. С кем же договаривались тот и другой? С купцами – французскими, немецкими, итальянскими, с кем придется. Договориться было нелегко. Царствующим особам не доверяли.
Обычная процентная ставка была очень высокой. Начнем с того, что займы выдавались на очень короткий срок: на время между двумя ярмарками или самое большее – так
бывало очень редко – на год. Как правило, взимали 3% с выданной суммы за три месяца – промежуток между двумя ярмарками; то есть 12% в год. Но когда истекал срок платежа, когда начиналась ярмарка, государю, как правило, было нечем платить. Тогда
116
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
«продлевали», предоставляли отсрочку до следующей ярмарки; разумеется, такая отсрочка не была безвозмездной. Помимо прочего, банкиры получали обычно дополнительный «добровольный дар» – от 2 до 4% годовых, – который должен был вознаградить
их за убытки и за риск. Ведь чаще всего ссуду предоставляли не они сами лично. Они
выступали всего лишь как посредники. Те деньги, что ссужались королям, они занимали
у других купцов или просто богатых людей и несли перед теми обязательства. Эти операции бывали выгодны, если удавалось, предположим, занять под 10% годовых те деньги, что затем отдавали в долг под 12%, плюс от 2 до 4% «добровольного дара», плюс
меняющаяся от случая к случаю прибыль (которую после еще следовало реализовать)
при расчете звонкой монетой, ибо кредиторы добивались, как правило, чтобы с ними
расплачивались по биржевому курсу монеты, а не по официальному тарифу. Таким образом, при официальном расчете номинальные 12% оборачивались в действительности
16% по меньшей мере, иной раз 18, изредка 20%. За шесть или семь лет первоначальный
долг – если государь не смог его погасить в установленные соглашением сроки – удваивался. Крайними при выплатах таких займов всегда были рядовые налогоплательщики,
налоговый гнет на которых чаще всего увеличивался.
Не приходится удивляться тому, что государства XVI века стали в конце концов изнемогать под гнетом этих операций1.
На середину XVI в. приходится активная борьба всех слоев крестьян против десятины. Реформация сыграла в этом бесспорную роль. Десятина как основной натуральный феодальный побор была бичом крестьян, можно сказать, в национальном масштабе,
и протест против нее исходил как от католиков, так и от кальвинистов. Характерно, что,
когда в гугенотских областях после уничтожения церковной десятины она была фактически возрождена в форме побора на содержание кальвинистской церкви, это способствовало тому, что масса крестьян отошла от кальвинизма. В обстановке Реформации,
массовых городских и крестьянских антиналоговых движений второй половины XVI в. и
временного кризиса абсолютизма отказ крестьян от уплаты десятины, хотя и был в принципе категорически отвергнут церковью и правительством, фактически осуществлялся
более или менее повсюду – власти не имели силы эффективно с этим бороться вплоть до
конца XVI в. Лишь в процессе изживания последствий гражданских войн и укрепления
центральной и местной власти крестьян снова стали «приводить к повиновению» и платежи по десятине возобновились2.
Вполне успешной была в ту пору борьба крестьян против попыток повышения
сеньориального ценза и других поборов. Спорадически она имела место в некоторых
областях Юга в середине XVI в., но массовый характер приняла в крестьянских восстаниях конца столетия, когда старое дворянство, пользуясь разрухой, явочным порядком
приняло меры к увеличению ценза в том же масштабе, в каком упала ценность денег в
итоге «революции цен», т.е. не менее чем в 5–6 раз3. В этом остром конфликте крестьянство получило поддержку от государства, озабоченного в первую очередь поступлением
налогов, и от чиновного нового дворянства, чьи доходы состояли преимущественно из
платежей по срочной аренде. Поэтому эти попытки родовитого дворянства успеха не
имели.
Антиналоговый характер крестьянских восстаний впервые проявился в XVI–
XVII вв. в полном объеме. В середине XVI в. он еще сочетался с указанной борьбой против самого тяжелого феодального побора – десятины, а в конце столетия – с борьбой
1
Февр Л. Бои за историю / Пер. с фр. А.А. Бобовича, М.А. Бобовича, Ю.Н. Стефанова. – М.,
1991. С. 231–232.
2
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 3: Крестьянство Европы в период
разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986. С. 102.
3
Люблинская А.Д. Франция в начале ХVII в. – М., 1959. С. 151.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
117
против феодальной реакции. В 30–50-х годах XVII в. в связи с войной рост налогов принял невиданные размеры, и возмущение крестьянства обратилось именно против королевского фискального аппарата. Чем были вызваны массовые антиналоговые протесты?
Как видно из исторических документов – непосильным налоговым гнетом и жестокостью королевских сборщиков налогов.
К примеру: «Д'Эрбиньи, интендант, – Кольберу (сентябрь 1665 г.)»
В исполнение двух постановлений совета, которыми Вы приказали изготовить акт о
числе жителей, проживающих в этих двух округах [Шомона] и покинувших свои дома, а
также и об имуществе, которым они владеют...
Я тщательно старался выяснить причины, которые заставили этих несчастных покинуть свою страну, и установил, что самая главная из них – это жестокость сборщиков
налогов, преследующих бедных жителей арестами за долги и описью их имущества; если для отсрочки долгов не будут приняты меры, о которых я дал распоряжение, как для
общин, так и для частных лиц, то в короткий срок деревня превратится в пустыню. Кроме этой причины есть еще и другое зло, способствующее беспорядку в этой стране, особенно в округе Де Лангр: это налог на соль [габель]; бедный люд обременен им сверх
сил, так как габель в три раза больше тальи в этом округе».
Далее: «Герцог Ледигиер, губернатор Дофине, – Кольберу (май 1675 г.)»
Я не могу больше откладывать и должен поставить Вас в известность, что нищета,
которую я здесь вижу, разрушает эту провинцию: торговля совершенно замирает, и со
всех сторон меня умоляют довести до сведения короля о невозможности платить налоги.
И я утверждаю, что это совершенно верно, так как хорошо осведомлен о том, что
жители этой провинции в течение всей зимы питались кореньями и хлебом из желудей, а
теперь едят траву и кору деревьев...1
Географическая карта антиналоговых крестьянских движений XVI–XVII веков обширна. Почти все они вспыхивали на юго-западе, в центре или на юго-востоке. Такую
же картину можно наблюдать и для XVI в.; особенно показательны в этом отношении
восстание 1548 г., охватившее почти весь юго-запад, и восстания конца XVI в. Они происходили в провинциях, имевших по сравнению с Севером значительные налоговые
привилегии и стремившихся сохранить их в прежнем объеме. Правительство же, особенно нуждаясь в деньгах во время войн, пыталось уничтожить или хотя бы уменьшить
это налоговое неравенство, распространив и на Южную Францию главные косвенные
налоги (на соль и вино) в тех же размерах, которые издавна были привычны на Севере.
Но в винодельческих провинциях Юга любое увеличение поборов с вина сразу же
ущемляло материальные интересы почти всего населения. Введение соляной монополии
(габели) означало значительное повышение цены на соль. Поэтому характерной чертой
этих антиналоговых крестьянских движений было участие в них, открытое или скрытое,
почти всего населения, включая и городские власти. Крестьяне, будучи вместе с городскими низами основной движущей силой таких восстаний, неизбежно подвергались наказанию как нарушители общественного порядка, не подчинявшиеся королевской воле.
Однако фактически их выступления зачастую были успешными: правительство шло на
уступки, снижало свои требования, а порой и отказывалось от них 2.
Аналогичные последствия имели восстания в Провансе и в Лангедоке в 30-х годах
XVII в., когда Ришелье также был вынужден (за солидную сумму!) отменить эдикты,
вводившие в этих провинциях систему налоговой администрации, действовавшую на
1
Хрестоматия по истории средних веков / Под ред. Н.П. Грацианского и С.Д. Сказкина. Т. 3. – М.:
Учпедгиз, 1958, С. 102.
2
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 3. Крестьянство Европы в период разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986.
С. 97–98.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
118
Севере и менявшую порядок взимания главного крестьянского налога – тальи.
Возможно, что особая «возбудимость» крестьянства южных провинций была связана с тем, что это были менее плодородные и более отсталые области, где фискальный
нажим ощущался поэтому более болезненно. Но надо учесть и следующее важное обстоятельство. Крестьянские восстания происходили в стране, еще не имевшей полного
административного и налогового единообразия, в стране, где немалая часть территории
управлялась местными провинциальными штатами, обладавшими своим административным и налоговым аппаратом и ревностно оберегавшими свои «вольности» и привилегии3.
Территориальная раздробленность, присущая вообще крестьянским движениям,
усугублялась во Франции существенной разницей в налоговом обложении отдельных
частей страны. Поэтому крестьянские восстания охватывали либо одну провинцию, либо
группу провинций с одинаковым налоговым статусом и не выходили за эти границы.
Поскольку каждый раз речь шла о каком-то конкретном налоге, гнев восставших обращался не против короля и центральной власти вообще, а против сборщиков данного налога; именно они нередко становились жертвами народного возмущения. Лозунги восстаний зачастую бывали общими для крестьян и горожан: «Смерть сборщикам!», «Да
здравствует король без габели!», «Да здравствует король без налогов!».
Правление Людовика XIV ознаменовало высшую точку в развитии французского
абсолютизма. Целью внутренней и внешней политики, которую он проводил, было усиление экономического и военного могущества Франции, расширение ее территории и
колониальных владений. Он стремился играть руководящую роль в европейских делах.
Именно в годы правления Людовика XIV Франция стала одной из ведущих колониальных и морских держав.
Основным прямым налогом во Франции XV–XVII вв. в этот период была талья –
налог на землю и имущество. Ее платили только крестьяне и горожане. При Людовике
XIV к талье был добавлен еще один прямой налог – капитация (подушная подать).
Но духовенство уже в 1710 г. избавилось от капитации, внеся в пустую тогда королевскую казну единовременный взнос в размере 24 млн ливров. Взносы дворян по этому
налогу были совершенно ничтожны. Людовик XV ввел в 1749 г. еще один прямой налог:
двадцатину, т.е. пятипроцентный сбор от всех доходов, включая и доходы от феодальных прав дворян и церковной десятины. Но духовенство уклонилось от уплаты и этого
налога, выговорив себе льготу: вносить ежегодно в казну «безвозмездный дар» в размере
2,5 млн ливров, т.е. совершенно ничтожную сумму по сравнению со своими доходами.
Дворяне также платили двадцатину далеко не в полном объеме. С крестьян же налоги
изыскивались с большой суровостью. Штрафы, заключения в тюрьму, конфискация
имущества за неуплату налогов были повседневным явлением. На крестьян падала и еще
одна государственная повинность – введенная в 1737 г. дорожная барщина, на которую
они должны были являться с телегой и с лошадью. Эта повинность отнимала у них до
12 рабочих дней в году.
Очень обременительными для крестьян и остальных слоев «мелкого люда» были
косвенные налоги, которые сдавались обычно на откуп компаниям, авансировавшим
казне крупные суммы, а затем выколачивавшим с населения гораздо больше того, что сами
вносили в казну. Самым ненавистным из этих налогов была пресловутая габель (соляной
налог). Власти устанавливали, сколько соли и по какой цене нужно было купить на каждую
душу, и сурово карали за покупку соли у контрабандистов. По стране рыскали габеллеры
(соляные приставы), искавшие более дешевую контрабандную соль у населения.
3
Люблинская А.Д. Структура сословного представительства в средневековой Франции // Вопросы истории. 1972. № 1. С. 100–113.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
119
Постепенно косвенные налоги стали давать большую часть налоговых поступлений.
Уже в 1725 г. поступления в казну от прямых налогов составили 87,5 млн ливров, от
косвенных – 99 млн ливров, а в 1788 г. от прямых налогов – 179,3 млн ливров, от косвенных – 243,5 млн ливров1.
В середине XVIII в. Франция по-прежнему оставалась одним из самых сильных государств Европы. Блеск и роскошь двора Людовика XVI вызывали зависть других монархов. В то же время она постепенно теряла ведущие позиции в европейских делах. Но
самые тяжелые испытания ее ждали впереди.
Из-за плохого урожая 1788 г. выступления против дороговизны приобрели на редкость массовый и грозный характер. Продовольственные трудности усугублял общий
хозяйственный застой, который совпал с либерализацией международной торговли в
середине 80-х годов XVIII столетия.
На фоне этих хозяйственных трудностей обострилась проблема дефицита государственного бюджета. К 1788 г. он вырос почти до 160 млн ливров (что составляло около трети
всех доходов государства), причем на выплату долгов уходило свыше 40% всех государственных расходов. В просветительских кругах Франции резкой критике подвергались высокие расходы на содержание двора, в том числе и на устройство королевских празднеств. К
1788 г. сумма средств, затраченных на эти цели, возросла до 42 млн ливров1. Правительство
понимало необходимость повышения доходности государственного бюджета. В 1787 г. по
предложению генерального контролера финансов Калонна Людовик XVI созвал «собрание
нотаблей», т.е. высшей знати и сановников. От них правительство пыталось получить согласие на введение поземельного налога, подлежащего уплате всеми землевладельцами без различия сословий. Но собравшиеся даже не стали обсуждать это предложение. Как отмечал
А. де Токвиль: «Еще до революции центральная власть во Франции уже успела разрушить
всякую промежуточную власть, и между частными лицами и ею не осталось ничего, кроме
громадного и пустого пространства...»2.
Резкое выступление дворянства в 1787 г. против уравнения налогов, меры, имевшей
целью погасить огромный долг в 300 млн (разделив на 26 млн живших тогда французов,
получим около 11 ливров с каждого!). Дворянство, объединившись в Версале с провинциальными штатами, парламентами и, наконец, в июне 1788 г. с Ассамблеей духовенства, заблокировало принятие закона. Шатобриан заметил: «Самые сильные удары были
нанесены государству дворянами. Патриции начинают Революцию»3.
Все проблемы – финансовые, налоговые, политические, экономические, социальные – обострились одновременно. Правительство же, из последних сил пытаясь то там,
то здесь тушить очаги возмущения, не смогло предложить выхода из создавшегося положения. У руля стоял король Людовик XVI. Он был безволен, недальновиден и не способен как в силу воспитания, так и по природным задаткам понять всю мощь народной
жажды обновления его закостеневшего режима. Он искренне считал своих подданных
заблудшими овцами и готов был «раскрыть перед ними свои отцовские объятия», дабы
они вернулись домой. Революция казалась ему всего лишь бунтом, проявлением своеволия со стороны подданных: он не мог измениться, превратиться в «короля-гражданина»
и сотрудничать с представителями своих подданных.
Повсюду в стране власть сосредоточивалась в руках муниципалитетов, избранных
1
Ревуненков В.Г. История Французской революции. – СПб.: Изд-во СЗАГС; Изд-во «Образование – Культура», 2003. С. 24.
1
Новая история стран Европы и Америки: Учеб. для вузов / И.М. Кривогуз, В.Н. Виноградов,
Н.М. Гусева и др.; Под ред. И.М. Кривогуза. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Дрофа, 2002. С. 115.
2
Токвиль А. Старый порядок и революция. – М., 1911. С. 74.
3
Метивье Ю. Франция в XVI–XVIII вв.: от Франциска I до Людовика XV / Юбер Метивье;
Пер. с фр. А.В.Голубкова, С.В.Панова. – М.: АСТ: Астрель, 2005. С. 182.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
120
буржуа и зажиточными крестьянами при поддержке национальной гвардии.
Людовик XVI тянул время, откладывал подписание декретов и Декларации прав человека от 26 августа. Он надеялся выиграть, ведя двойную игру, которая завершилась
для него фатально: он потерял все. Роялист Ривароль констатировал это: «Когда хочешь
не допустить ужасов революции, надобно совершить ее самому; она была так нужна во
Франции, что стала неминуемой»4.
5 мая 1789 г. в Версале открылись заседания Генеральных штатов. 17 июня депутаты третьего сословия провозгласили себя Национальным собранием, т.е. заявили о своем
праве представлять население всей страны. Это смелое решение нарушало существующий порядок и фактически означало начало революции. 19 июня депутаты от духовенства, среди которых было много приходских священников, большинством голосов приняли решение объединиться с третьим сословием.
23 июня Людовик XVI собрал всех депутатов Генеральных штатов на общее заседание. Он объявил им, что готов ввести равное для всех подданных налогообложение,
реформировать судопроизводство и вообще сделать многое из того, чего добивалось
третье сословие. 7 июля 1789 г. депутаты всех сословий объявили себя Учредительным
собранием. Фактически они посягнули на одну из прерогатив короля – право определять
устройство государства. Под влиянием крестьянского движения Учредительное собрание осуществило первую глубокую реформу. В период с 5 по 11 августа 1789 г. был обсужден и принят декрет (как именовались многие законы революционного времени) об
отмене сеньориального строя. Он упразднил повинности, обусловленные личной зависимостью крестьянина, равно как и саму зависимость. Отменялись церковная десятина и
некоторые дворянские привилегии.
Учредительное собрание определило порядок выкупа сеньориальных повинностей.
Депутаты сохранили различие между так называемыми «личными» и «реальными»
сеньориальными правами. «Личными» считались почетные права сеньора – право сеньориального суда, менморт (так называемое право мертвой руки, т.е. первоочередного наследования), серваж (личная зависимость), лично-наследственная барщина, баналитеты,
дорожные, рыночные и другие сборы, права охоты и рыбной ловли, монопольное право
содержания голубятен и кроличьих садков. Эти права признавались незаконными и подлежали безвозмездной отмене. «Реальные права» – а это были ценз, шампары (натуральный оброк) и ренты, а также пошлина, взимаемая при переходе земли в другие руки, –
подлежали выкупу1.
К весне 1790 г. в основном завершилось и реформирование налоговой системы. Были отменены все прежние налоги. Вместо них введены три прямых налога: на земельную
собственность, движимое имущество и торгово-промышленную деятельность. Учредительное собрание отменило также внутренние пошлины и таможни.
Итак, старые налоги были отменены. Введенные вместо них налоги: поземельный,
налог с доходов и патентный сбор с промышленной деятельности – в силу разных причин поступали с трудом. Положение казалось отчаянным. Старая власть на местах была
уничтожена, новая только нарождалась. Дело взимания податей и налогов находилось в
руках муниципалитетов и местных выборных учреждений, которые, не желая ссориться
с населением, фактически ничего ни с кого не взыскивали, да и не могли взыскать, не
имея сколько-нибудь организованной полицейской силы. Таможенные доходы сократились до нуля, торговля и промышленность переживали очень серьезный кризис, казна
была пуста.
4
Там же. С. 184.
Ревуненков В.Г. История Французской революции. – СПб.: Изд-во СЗАГС; Изд-во «Образование – Культура», 2003. С. 87.
1
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
121
Правительство вынуждено было впервые начать печатание бумажных денег, которые были названы – ассигнатами2. Обеспечены они были земельным фондом, конфискованным у церкви. Но потребности государственного бюджета так росли, а поступления
были столь ничтожны, что приходилось все чаще и чаще осуществлять эмиссию бумажных денег, которые начали заметно падать в цене1. Первые ассигнаты, выпущенные
19 декабря 1789 года, приносили 5% дохода в год. Ассигнаты, выпущенные 17 апреля
1790 года, приносили лишь 3%. Проценты исчислялись днями. Ассигнат в 1000 ливров приносил в день 1 су 8 денье, ассигнат в 300 ливров – 6 денье. Последний держатель получал в
конце года в любой государственной кассе всю сумму накопившихся процентов.
Финансовый кризис нарастал: это было связано с целым комплексом причин, в первую очередь надо было составить налоговые списки, создать новый налоговый персонал.
Муниципалитеты, на которые было возложено взимание налогов, не были подготовлены
к этому делу. И налогоплательщики, в особенности аристократы, не торопились с их
уплатой. Национальное собрание ничего не хотело получать с помощью налогов на потребление. Оно считало их несправедливыми, так как они ложились одинаковой тяжестью на различные сословия. А между тем новые расходы прибавлялись к прежним. Изза голода приходилось покупать много хлеба за границей. Проводившиеся реформы углубляли финансовую пропасть. К старому долгу, достигавшему около 3 млрд 119 млн,
причем половина этой суммы состояла в срочных долговых обязательствах, прибавилось
более миллиарда, затраченного на ликвидацию старого режима: 149 млн – на выкуп долга духовенства, 450 млн – на выкуп уничтожаемых судебных должностей, 203 млн – на
выплату залогов, 150 млн – на выкуп должностей по ведомству финансов, 100 млн – на
выкуп феодальных десятин и т.д. Таким образом, общая сумма долга, старого и нового,
достигала 4 млрд 262 млн, что требовало на уплату процентов ежегодного расхода приблизительно в 262 млн. Сверх того, расходы на поддержание культа, павшие на государство с отменой десятины, достигали 70 млн и пенсии монахам требовали 50 млн, тогда
как расходы различных министерств определялись всего только в 240 млн 2.
Маркиз Монтескью-Фезензак предложил Национальному собранию от имени финансовой комиссии (27 августа 1790 года) выбор между двумя системами: или создать
«финансовые квитанции», приносящие 5% дохода в год, которые принимались бы в уплату за национальные земли и которыми оплачивали бы возмещение за упраздненные
должности и неотложные долги, или же прибегнуть к новым выпускам ассигнатов, при
помощи которых можно будет погасить долг, быстро распродав церковные земли и
имущества.
После продолжительных и жарких дебатов, затянувшихся более месяца, Учредительное собрание выбрало второй путь. Члены Учредительного собрания решились на
этот шаг только после зрелого размышления и вполне сознательно. «Здесь перед нами, –
2
В королевской Франции конца XVIII в. не было бумажных денег. Денежное обращение
обеспечивалось металлической монетой. В употреблении были в основном серебряные и золотые
монеты различных наименований и достоинств: луидор, экю, ливр, франк и др. Исчисление доходов и расходов государства производилось в ливрах, а после введения в 1795 г. метрической системы мер – во франках, при соотношении 81 ливр за 80 франков. С 1721 г. по 1785 г. было отчеканено около 1 млрд ливров золотой монеты и около 2 млрд ливров – серебряной. К началу революции в обращении находилось приблизительно 2,2 млрд ливров. См.: Смирнов А.М. Кризис денежной системы Французской революции. – СПб., 1921. С. 103–104.
1
Подробнее см.: Тарле Е.В. Создатель бумажных денег // Из литературного наследия академика Е.В. Тарле. – М.: Наука, 1981.
2
Матьез А. Французская революция. – Ростов-н/Д: «Феникс», 1995. С. 124.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
122
сказал им Монтескью, – серьезнейший политический вопрос, какой только может быть
представлен на рассмотрение государственных деятелей»3.
Мирабо также указывал на политическое значение бумажной валюты: люди, наделенные ассигнациями, станут защищать революционную власть, которая создала эти
ассигнаты, так как гибель этой власти будет означать гибель их сбережений. В сентябре
1790 г. Учредительное собрание приняло решение о выпуске бумажных денег (папьемоннэ) на сумму 800 млн ливров4.
Другими словами, вопрос об ассигнатах носил не только финансовый характер. Он
в первую очередь был вопросом политическим. Вполне определенно высказался по этому поводу Монтескью: «Дело идет о том, чтобы утвердить конституцию, отнять всякую
надежду у ее врагов, приковать их к новому порядку их собственным интересом»1.
Что же нового появилось в политике налогов и финансов в годы революции, которая изменила социально-политический строй Франции? Во-первых, были отменены все
личные сеньориальные подати и повинности, взимаемые с крестьян и горожан. Вовторых, отменены косвенные налоги, т.е. налоги на потребление (акцизы, пошлины). А
самое главное, было введено равное налогообложение для всех категорий населения,
включая дворянство и духовенство.
Последствием таких революционных изменений в налоговой и финансовой сферах
явилась невозможность собрать вновь установленные налоги и, следовательно, из-за
отсутствия денежных средств невозможность государством выполнять свои функции. В
этой критической социально-политической ситуации ассигнат оказался единственным
источником получения средств в государственную казну.
Революция получила тяжелое финансовое наследие, которое было усугублено в
первые годы революции новыми проблемами, поэтому и прибегла к «эмиссионному обложению». Французская революция создала новую финансовую систему, которая заключалась в увеличении количества циркулирующих денежных единиц (привычной
расценки) без соответствующего внедрения в оборот каких-либо реальных ценностей.
При этом разница между прежним и новым количеством денежных знаков (и в конечном
счете соответствующая ей часть товарной массы) и составляет доход государства, извлекаемый таким государственным аппаратом. В 1792–1794 гг. ежегодно ассигнат обесценивался на 21–29%. Норма обесценивания – показатель той доли реальных ценностей,
которые государству удавалось выкачать при помощи эмиссионного обложения. Инфляция приносила государству огромный доход. С внешними проявлениями инфляции, с
падением стоимости ассигната вели борьбу, поскольку от этого, среди прочего, зависела
возможность дальнейшего использования такого «налога-оборота». Были введены максимальные цены на предметы первой необходимости, объявлена борьба со спекуляцией,
закрыта биржа и запрещена торговля ассигнатом, который стал единственной валютой
Республики2.
Другим шагом революционного руководства Франции было проведение масштабных принудительных займов и реквизиций3. Так, к примеру в департаменте Эро, снаряжая весной 1793 г. по требованию комиссара Конвента 5 тыс. человек, революционеры
предприняли по собственной инициативе реализацию принудительного займа в 5 млн
ливров среди имущего населения, «уклоняющегося от активной поддержки революции».
3
Там же. С. 124–135.
Юровский В.Е. Бумажные деньги Великой французской революции // Вопросы истории.
1998. № 8. С. 151–158.
1
Матьез А. Французская революция. – Ростов-н/Д: «Феникс», 1995. С. 124–135.
2
Коротков С.Н. Финансовая политика Французской революции: характер и итоги // От старого порядка к революции. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1988. С. 93–112.
3
Там же.
4
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
123
С этого времени чрезвычайные обложения и реквизиции стали неотъемлемой частью
политической практики в налогово-финансовой сфере Французской революции.
Крупнейшей операцией среди принудительных обложений явился чрезвычайный
заем («налог с богатых») в 1 млрд ливров 1793 г. Решение о проведении займа было
принято под давлением Парижской коммуны. Жозеф Камбон согласился с тем, что «налог нужен и он должен взиматься с врагов Республики, эгоистов и людей, равнодушных
к революции»4.
А теперь самое важное: по мнению некоторых ученых1, первопричиной Французской революции стали не те обстоятельства, о которых указано в классических учебниках по истории и политике, а самое банальное перераспределение собственности в рамках страны новым классом-буржуазией.
Как часто бывает, за великим историческим событием стоят меркантильные интересы, в данном случае это борьба буржуазии за снижение налогового бремени, скупка ею
конфискованных имуществ и захват политической власти.
Распродажа национальных имуществ – конфискованных во время Великой французской революции имуществ короля, церкви и эмигрантов – явилась крупнейшим в
истории Франции перераспределением собственности. Основой фонда национальных
имуществ были земельные богатства. Хотя само возникновение национальных имуществ в 1789 г. в значительной мере было связано со стремлением Учредительного собрания, принявшего на себя старый государственный долг, выйти из вставших перед ним
финансовых затруднений.
Таким образом, ассигнат являлся в одно и то же время политическим оружием и
финансовым средством. В качестве политического оружия он выдержал испытание, ускорив распродажу церковных имуществ, позволив таким образом Революции победить
ее врагов внутренних и внешних. В качестве средства финансового он не избежал опасностей, предсказанных его противниками, например гиперинфляции. Но эти недостатки
при проведении новой политики налогов и финансов в большинстве случаев были порождены политической борьбой, связанной со свержением феодального строя.
Революционный «абсолютизм» во Франции, таким образом, в чем-то не только унаследовал систему старого абсолютизма, но чрезвычайно усилил ее. Как пишет П. Маршелли,
«революция, которая разразилась под давлением третьего сословия, быстрейшим образом
пошла по пути уничтожения того, что еще оставалось от гражданского общества. После нее
нация стала представлять сумму индивидов, собираемых вместе способом, который определяет государство. Так родилась новая французская модель: государство – нация»2.
Конец XIX – начало XX в. французские историки часто называют «прекрасной эпохой». После франко-прусской войны 1870 г. и Парижской коммуны 1871 г. во Франции
более 40 лет не было ни войн, ни революций. Золотое содержание французского франка
не менялось в течение 110 лет – с 1803 по 1913 г. Инфляции практически не было, цены
оставались стабильными, уровень жизни населения постепенно повышался. Высокораз-
4
В 1791 г. Жозеф Камбон был назначен главой комитета финансов Конвента и фактически
стал руководителем и управителем французских финансов. См.: Коротков С.Н. Буржуа-Монтаньяр
в революции:взгляды и деятельность Жозефа Камбона // Политические деятели античности, средневековья и нового времени. Индивидуальные и социально-типические черты. – Л.: Изд-во ЛГУ,
1983. С. 73–79.
1
Подробнее см.: Коротков С.Н. О роли национальных имуществ в «рождении» новой буржуазии. Статья опубликована в сборнике: Французская революция XVIII века. Экономика. Политика. Идеология. – М.: Наука. 1988. С. 95–108; Люблинская А.Д. Французские крестьяне в XVI—
XVIII вв. – Л., 1978. С. 228, 230; Лучицкий И.В. Вопрос о крестьянской поземельной собственности
во Франции и продажа национальных имуществ. – Киев, 1894 и др.
2
Marchelli P. Les aventuriers de l'an 2000. P., 1986. P. 86.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
124
витая экономика, многочисленная армия, большой флот, огромные колониальные владения обеспечивали Франции почетное место среди других великих держав. Незыблемой
оставалась ее репутация – одного из главных центров науки и искусства. По количеству
Нобелевских премий, которыми с 1901 г. традиционно отмечаются высшие достижения
в области науки, а также литературы и миротворческой деятельности, Франция в начале
XX в. занимала второе место в мире.
Франция активно участвовала в первой мировой войне 1914–1918 гг. на стороне
США, Великобритании и России. Франция победила, но победа досталась ей дорогой
ценой. Четыре года на ее территории велись военные действия, 10 департаментов было
оккупировано. Свыше 1,3 млн французских солдат и офицеров погибло, 2800 тыс. было
ранено, 600 тыс. осталось инвалидами. Эти потери почти в 2 раза превышали потери
Англии и более чем в 12 раз – потери США1.
Война нанесла большой ущерб французской экономике. Было разрушено около
10 тыс. фабрик и заводов, потоплена половина французского торгового флота. Колоссальные военные расходы, составившие в общей сложности 200 млрд франков, способствовали росту инфляции и падению стоимости франка. За годы войны количество бумажных денег увеличилось в 5 раз. Франция задолжала своим союзникам свыше 60 млрд
франков. Из кредитора она превратилась в должника. Особенно большой была ее задолженность США – до 40 млрд франков.
Война и революции в странах Центральной и Восточной Европы нанесли тяжелый
удар по зарубежным капиталовложениям Франции. Одно только аннулирование долгов
царской России советским правительством означало потерю 12–13 млрд. франков. В
целом ущерб, понесенный Францией от войны, оценивался в 134 млрд золотых франков.
После окончания войны экономика Франции еще несколько лет оставалась в кризисном
состоянии. Наибольшей остроты кризис достиг в 1921 г., когда индекс промышленного производства составил лишь 55%, а сельскохозяйственного – 77% от уровня 1913 г.
Заметно ухудшились условия жизни, в стране ощущалась острая нехватка продовольствия, которое в городах распределялось по карточкам, а следовательно, процветала спекуляция продуктами питания. По сравнению с 1913 годом цены на продовольствие и товары народного потребления выросли в 5–7 раз, налоги – в 4 раза, а номинальная заработная плата –
лишь в 2–2,5 раза. За эти годы произошло резкое обесценение франка, миллионы рантье потеряли свои сбережения. Таковы были итоги первой мировой войны для населения2.
В это же время Советская Россия отказалась выплачивать долги царского и Временного правительств. Примерно половина заграничных инвестиций Франции (4 млрд
из 9 млрд долл.) была потеряна в ходе этого аннулирования прежних долгов, а также в
результате национализации иностранной собственности в России. Из крупнейшего (после Англии) мирового экспортера капиталов Франция превратилась в должника. Общий
долг различным странам, накопленный за годы войны, составлял около 7 млрд долл.
Часть предприятий, построенных за границей при участии французских капиталов, пришлось продать в счет оплаты военных долгов. В итоге центр финансового могущества
переместился из Франции в США.
Для того чтобы разрешить накопившиеся к тому времени финансовые проблемы,
правительству, во главе которого стоял лидер партии радикалов Эдуар Эррио (1924–
1925), пришлось пойти на непопулярные меры, в том числе и на повышение налогов с
населения. Во время предвыборной кампании 1924 года социалистическая партия выдвигала предложение ввести налог на капитал, но правительство Э. Эррио не решилось
1
Смирнов В.П. Франция в ХХ веке: Пособие для студентов вузов. – М.: Дрофа, 2001. С. 72.
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. С. 239
2
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
125
на этот шаг, боясь конфликта с промышленниками и финансистами. В декабре 1924 года
был выпущен государственный внутренний заем на 4 млрд фр., но он оказался неудачным, в результате чего курс франка стал снижаться, а цены – расти.
Когда же в апреле 1925 года правительство решило все-таки установить налог на
капитал, французский сенат выступил против его введения. Э. Эррио был вынужден уйти в отставку. Проблему налогов безуспешно пыталось решить и новое правительство,
которое возглавлял известный ученый-математик Поль Пенлеве. Чтобы покрыть огромные расходы на ведение военных действий в Марокко и Сирии, пришлось прибегнуть к
денежной эмиссии. Курс франка по отношению к фунту стерлингов неуклонно падал: в
мае 1926 года один фунт равнялся 170 франкам, а в июле – уже 250 франкам. С разрешения парламента правительство пошло на дополнительную эмиссию в размере 7,5 млрд
фр., что сразу же отразилось на масштабах инфляции. Судьба правительства П. Пенлеве
была решена.
Ему на смену пришло правительство Раймона Пуанкаре (1926–1929 гг.), которое получило от парламента неограниченные полномочия по проведению финансовой реформы. В
целях стабилизации валюты были значительно повышены косвенные налоги, тарифы на железнодорожном и водном транспорте, сокращены размеры заработной платы государственным служащим и пенсии инвалидам войны. В декабре 1926 года была проведена девальвация франка до 1/5 его довоенной стоимости. Это привело к некоторой стабилизации денежной системы, один фунт стерлингов стал равняться 123 франкам.
Откровенный курс на милитаризацию французской экономики, взятый в середине
30-х годов, резко увеличил государственные расходы. Несмотря на ужесточение налоговой политики, государственный бюджет был дефицитным и прежде всего из-за роста
военных расходов и выплат процентов по государственному долгу. В 1938 году военные
затраты составляли 75% всех государственных расходов1.
Весной 1936 года по итогам всеобщих выборов было сформировано правительство
Народного фронта, провозглашенное как «правительство масс». Во главе его стоял социалист Леон Блюм (1936–1938 гг.). Новое правительство объявило о проведении ряда
социально-экономических реформ: установление 40-часовой рабочей недели и оплачиваемых отпусков, заключение коллективных договоров между рабочими, предпринимателями и профсоюзами. Повышалась заработная плата и пенсии, организовывались общественные работы для безработных. Намечалось проведение налоговой реформы, в
соответствии с которой снизились бы налоги на мелкие и средние предприятия, но повышались – на крупные наследства и большие доходы. Создавалось Национальное зерновое бюро, закупавшее продукцию у крестьян по твердым ценам. Банк Франции был
поставлен под контроль государства, некоторые военные предприятия были национализированы и т.д.
В апреле 1938 года было сформировано правительство во главе с правым радикалом
Эдуардом Даладье (1938–1940 гг.), поначалу поддержавшее программу Народного
фронта. Но вскоре правительство получило от парламента чрезвычайные полномочия
для «оздоровления» экономики, прежде всего за счет сокращения непомерных расходов
государственного бюджета на социальные нужды. Были повышены в среднем на 8%
прямые и косвенные налоги. Очередная девальвация франка способствовала повышению
стоимости уровня жизни на 45% по сравнению с 1936 годом.
Огромный ущерб был нанесен Франции второй мировой войной: он оценивался в
1440 млрд довоенных франков. Человеческие жертвы составили 1,1 млн человек. Более
700 тыс. человек были вывезены для работы на германских предприятиях, многие тыся-
1
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. С. 244.
126
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
чи людей погибли в концентрационных лагерях. Было разрушено более 50 тыс. предприятий, особенно в легкой промышленности, а также уничтожено много электростанций, шахт, судостроительных верфей, 80% мощностей нефтепереработки, практически
не функционировал транспорт, особенно пострадали железные дороги. Франция потеряла почти весь военный и торговый флот.
На рубеже 1950–1960-х годов во Франции произошли большие изменения. В 1958
году к власти пришли представители крупного бизнеса (французского патроната) во главе с генералом Шарлем де Голлем, провозгласившим на основе новой Конституции создание Пятой республики. Одновременно Ш. де Голль был избран президентом Франции
(1958–1969 гг.), получив при этом очень большие полномочия.
Конец 1960-х годов во Франции ознаменовался сложными политическими событиями, которые во многом были обусловлены экономическими проблемами, в том числе
ростом цен и высоким уровнем инфляции. В стране появились вооруженные группировки, состоявшие из членов военно-фашистских организаций и осуществлявшие
многочисленные террористические акты. Усилилось молодежное и студенческое леворадикальное движение, вылившееся в массовые беспорядки в Париже и других городах
в мае 1968 года. Их участники выдвигали не только экономические, но и политические
требования. Все это потребовало от правительства проведения жестких мероприятий по
пресечению в стране насилия и беспорядков.
В условиях сложной ситуации по инициативе президента Ш. де Голля 27 апреля
1969 года был проведен референдум по вопросам нового регионального деления страны
и реформы сената, но на самом деле – по вопросу доверия политике президента. Более
52% участников референдума высказались против предложений де Голля, выразив тем
самым несогласие с его политикой. В тот же день Шарль де Голль заявил о своем уходе
с поста президента. В июне 1969 года президентом Франции был избран Жорж Помпиду
(1969–1974 гг.), являвшийся в 1962–1968 годах премьер-министром страны. Он объявил
о стремлении решительно изменить многое в экономической и политической жизни
Франции.
Прежде всего это касалось финансовой политики. В августе 1969 года было объявлено о новой девальвации франка на 12,5% по отношению к доллару США и на 11% – по
отношению к золоту. Вместе с тем правительство было вынуждено заблокировать на
месяц рост цен на промышленные и продовольственные товары. Решение же правительства о девальвации франка дало Франции большие преимущества во внешней торговле,
и прежде всего в экспортных операциях, что, в свою очередь, привело к значительному
росту промышленного производства.
Этот период характеризовался стремлением правительства к так называемому оздоровлению экономики, или восстановлению равновесия в бюджете, в сфере производства
и потребления, а также торговом балансе. Для этого предполагалось ограничить объемы
внутреннего потребления, ужесточить налоговую политику, стимулировать внутренние
инвестиции и т.д. Эти и другие меры, предпринятые правительством, довольно скоро
дали положительные результаты.
На выборах в марте 1986 года левые силы не смогли удержать свои позиции в парламенте. В результате правительство возглавил представитель правых сил Жак Ширак,
правительство которого предложило сократить масштабы налогообложения. Большая
часть доходов теперь оставалась в распоряжении хозяйственных субъектов. И хотя сумма налоговых поступлений в бюджет сократилась в 1987 году по сравнению с 1986-м на
15 млрд фр., а в 1988–1991 годах – еще на 45 млрд фр., государственная казна активно
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
127
пополнялась за счет более эффективного развития частного сектора1.
Современные налоги, взимаемые во Франции, можно подразделить на три крупные
группы. Во-первых, подоходные налоги, которые взимаются в момент получения дохода. Во-вторых, налоги на потребление, взимаемые тогда, когда доход тратится. Втретьих, налоги на капитал, взимаемые с собственности, то есть с овеществленного дохода. Налоговая система нацелена в основном на обложение потребления. Налоги на
доходы (прибыль) и на собственность являются умеренными.
В отличие от большинства западных стран, где ведущее место в доходах бюджета
принадлежит подоходному налогу с физических лиц, во Франции ведущим звеном бюджетной системы выступает налог на добавленную стоимость1. Его доля в доходах бюджета превышает 40%. НДС во Франции был разработан экономистом М. Лоре в 1954
году, а впервые введен в 1958 г.
Среди ведущих развитых стран Францию отличает высокая доля обязательных отчислений (налоговых платежей и взносов в фонды социального назначения) в валовом
внутреннем продукте. В первой половине 80-х годов эта доля возрастала непрерывно и к
1985 г. достигла 45,6% (по сравнению с 39,4% в 1976 г.). По данному показателю Франция значительно превосходит средний уровень других стран ЕЭС. Во второй половине
80-х годов этот показатель стал снижаться, что объясняется радикальным пересмотром
политики в области государственного бюджета в период упрочения позиций правых
партий в Национальном собрании, выдвигавших программы, направленные на свертывание государственного вмешательства в экономику, денационализацию широкого круга
предприятий государственного сектора, последовательное сокращение налогов.
Другая отличительная черта налоговой системы Франции – это высокий уровень
взносов (43,3%) в фонды социального назначения.
В доходах бюджета центрального правительства Франции налоговые поступления
составляют свыше 93%. Из них косвенные налоги дают около 60% всех налоговых доходов бюджета. Около 40% доходов бюджета обеспечивают поступления от прямых
налогов. Среди них основную роль играет подоходный налог (налог на доходы физических лиц). На его долю приходится около 20–21% налоговых доходов бюджета. Вторым
по значению выступает налог на прибыль акционерных компаний (корпорационный налог). Доля поступлений от него в налоговых доходах колеблется от 8 до 10%.
После значительного роста налогов в 70-е годы во Франции, как и в большинстве других стран Западной Европы, налоги стабилизировались. Дальнейшая модернизация французской налоговой системы будет идти в русле проводившегося в течение последних лет
курса на стабилизацию доли налоговых поступлений в ВВП и постепенное ее снижение.
Крупные доходы приносят бюджету Франции налоги на собственность. Налогообложению подлежит имущество, имущественные права и ценные бумаги, находящиеся в
собственности на 1 января. К имуществу относятся здания, промышленные и сельскохозяйственные предприятия, движимое имущество, акции, облигации и т.д.2
Важное место в налоговой системе Франции занимают местные налоги. Местные
органы представляют около 80 тыс. самостоятельных бюджетов (коммуны, объединения
коммун, департаменты, регионы и т.д.)3. Общие затраты местных административных
1
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический Дом «Юстицинформ», 2000. С. 239.
1
См.: Налоги: Учебное пособие / Под ред. Д.Г. Черника. – М.: Финансы и статистика, 1999.
С. 275.
2
См.: Налоговая система во Франции // Российско-французская серия «Информационные и
учебные материалы». 1993. № 2. С. 35.
3
См.: Местные коллективы во Франции: расходы и бюджетная практика // Российскофранцузская серия «Информационные и учебные материалы». 1993. № 12. С. 5.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
128
органов в начале 90-х гг. составляли более 10% валового внутреннего продукта. Для
сравнения заметим, что в 1970 г. эта величина была в пределах 7,3%. Общая величина
местных бюджетов доходит до 60% государственного бюджета страны. Их динамика
характеризуется быстрым ростом.
Из системы местных налогов следует выделить четыре основных:
земельный налог на застроенные участки;
земельный налог на незастроенные участки;
налог на жилье;
профессиональный налог.
Ставки этих налогов определяются местными органами власти (генеральными советами, муниципальными советами) при определении бюджета на будущий год, причем
ставки не могут превышать законодательно установленного максимума.
Политика налогов в Великобритании в новое и новейшее время
Ф. Бродель, известный французский историк, охарактеризовал Англию в Новое
время, как «страну под напряжением»: страну, нацеленную на исторический успех в европейском соперничестве1. А это, в свою очередь, соответствующим образом влияет на
социальную психологию англичан (постоянная готовность к борьбе и к сопутствующим
ей трудностям).
В 1500 г. Англия была еще средневековой страной. Особенности ее феодализма пока не воплотились в видимые преимущества. Ее экономика на итальянском и нидерландском фоне оставляла желать лучшего (Англия могла похвастаться лишь огромным по
тем временам производством шерсти). У нее не было могущественного флота, и ее торговля велась на иностранных судах. Однако в XVI в. происходит метаморфоза. Прежде
всего, из отдаленной периферии европейской цивилизации Англия оказывается атлантическим форпостом Европы. Теперь она имеет прямой доступ к путям мировой торговли.
В первой половине XVI в. создается собственный английский флот, торговый и военный, а к XVII в. он становится одним из сильнейших в Европе. Усложняется структура
английской торговли: обработанные сукна в качестве основного продукта экспорта вытесняют сырую шерсть. Складывается собственная суконная промышленность, и Англия
перестает быть сырьевым придатком Италии и Фландрии. Возникают первые английские торговые компании.
В середине XVI века Англия превратилась в одного из крупнейших мировых экспортеров армейского сукна, спрос на которое постоянно возрастал из-за бесконечных
войн и колониальных походов. С середины XIV до середины XVI века вывоз сукна увеличился с 5 тыс. до 122 тыс. кусков в год, т.е. почти в 25 раз. На предприятиях по производству сукна была занята чуть ли не половина рабочих страны. В начале XVII века суконная продукция составляла около 90% всего английского экспорта.
Неуклонный рост сукноделия объективно требовал увеличения поголовья овец. Таким образом, устанавливалось глубокое взаимодействие между промышленностью и
сельским хозяйством, сукноделием и овцеводством, что, в свою очередь, заставляло
землевладельцев расширять пастбища. Лендлорды, используя право собственности на
землю, начали масштабное наступление на хозяйства крестьян-арендаторов, насильно
сгоняя их с земли вплоть до разрушения домов и хозяйственных построек (известный в
английской истории процесс «огораживания» земли). Знаменитый английский писатель
и гуманист Томас Мор писал, что «овцы пожирают людей».
Таким образом, в XVI веке в Англии начался аграрный переворот, который про1
См.: Раков В.М. «Европейское чудо» (рождение новой Европы в XVI–XVIII вв.): Учеб. пособие. – Пермь: Изд-во Пермского университета, 1999. С. 48.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
129
должался в течение XVI–XVIII веков. Все законы об огораживаниях должны были обсуждаться в парламенте, но это не меняло сути процесса. Мелкие арендаторы просто
сгонялись с земли или разорялись, поскольку арендная плата повышалась порой в 10 раз
по сравнению с прежним уровнем. В течение XVIII века парламентом было принято
почти полторы тысячи законов, разрешавших огораживания. Только за 1700–1760 годы
было «огорожено» более 338 тыс. акров земли. Свыше 1,5 млн крестьян лишились своих
наделов2.
В результате аграрного переворота в Англии усилилась социальная напряженность.
Огораживания общинных земель и секуляризация католической церкви привели к тому,
что в стране оказалось огромное количество обездоленных, неприкаянных людей: крестьян, монахов, дружинников распущенных феодальных дружин, которые постоянно
скитались в поисках работы. Ни фермерские хозяйства, ни мануфактуры не могли поглотить такого количества людей. В 1530–1550-х годах в Англии произошло несколько
восстаний, жестоко подавленных королевской властью.
Великий английский гуманист Томас Мор писал: «Мужчины и женщины, мужья и жены, сироты и вдовы, объятые отчаянием матери с грудными детьми, все домочадцы, бедные
средствами к жизни, но многочисленные... бредут прочь... и нигде не находят приюта... Внезапно выброшенные на улицу, они вынуждены распродавать имущество за бесценок. И когда этими несчастными скитальцами потрачено все до последней копейки... то... что им остается делать, как не красть? Но тогда их вешают по всей форме закона».
Чтобы покончить с нестабильностью, государство приняло ряд законов, предусматривавших строгое наказание за бродяжничество. Так, по закону Генриха VIII от
1530 года нищим запрещалось собирать милостыню (кроме старых и нетрудоспособных
людей). Тех, кто не выполнял этот закон, наказывали плетьми и сажали в тюрьму. В
1536 году был издан еще более жестокий закон, в соответствии с которым при повторной поимке бродягу бичевали, потом отрезали половину уха, а в третий раз могли казнить. При Эдуарде VI каждого, кто уклонялся от работы, ждало пожизненное заключение с нанесением клейма на лицо. Королева Елизавета I пошла на некоторое смягчение
этих законов. В каждом графстве следовало создать два-три работных дома, куда помещали бродяг, хотя пребывание в этих домах почти ничем не отличалось от тюремного
заключения или каторги.
Финансовая зависимость короны от парламента была самым больным местом английского абсолютизма. Неудивительно, что один из самых острых политических конфликтов между феодалами, с одной стороны, и буржуазией, с другой стороны, разгорелся во время отказа парламента вотировать короне новые налоги.
Позднее подобные конфликты возникали все чаще, что в конце концов и привело к
Английской революции, а Карла I – на эшафот.
В противовес желанию Якова утвердить в Англии принципы абсолютной, неограниченной и бесконтрольной королевской власти, ни первый (1604–1611), ни второй
(1614) парламенты не дали Якову достаточных средств, чтобы он хотя бы на время почувствовал себя независимым от парламента.
Между тем вследствие казнокрадства, расточительности двора и небывалой щедрости короля к фаворитам, среди которых первым являлся герцог Бекингем, острая финансовая нужда короны усиливалась все больше и больше. Во времена правления Елизаветы обычные доходы королевской казны составляли 220 тыс. ф. ст. в год, а доходы ее
преемника в среднем достигали 500 тыс. ф. ст. Но уже в 1617 г. долги короны достигли
2
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма: В 3 т. Т. 3: Крестьянство Европы в период
разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986. С. 34.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
130
цифры в 735 тыс. ф. ст.1
Не найдя другого выхода, король решил попробовать пополнить казну в обход парламента. Так, например, не дожидаясь одобрения парламента, Яков I ввел новые повышенные пошлины, начал торговать дворянскими титулами и патентами на различные
торговые и промышленные монополии. Вскоре было разрешено пускать с молотка коронные земельные владения. Яков восстановил уже забытые феодальные права и стал
взыскивать феодальные платежи и так называемые «субсидии» с держателей на рыцарском праве, штрафуя их за отчуждение земли без разрешения.
Пользуясь своей властью, Яков в немалой степени начал злоупотреблять правом
преимущественной закупки продуктов для двора по низкой цене, а также прибегать к
принудительным займам и подаркам.
Но, конечно, все эти меры не смогли устранить финансовые проблемы короля. Они
лишь на некоторое время немного смягчили их.
Одним из важных факторов перехода к рыночной экономике явилась английская
революция 1642–1649 годов, которая оказала значительно большее влияние на ход европейской и мировой истории, чем революция в Нидерландах. Поводом к ней послужило
требование нарождающейся буржуазии о законодательном закреплении ее нового экономического и политического статуса. В ходе революции к буржуазии присоединилось
мелкое крестьянство, пострадавшее в процессе огораживаний и требовавшее возврата
земельных наделов. В результате была свергнута абсолютная монархия и провозглашена
республика (1649) во главе с Оливером Кромвелем, который обещал провести в стране
радикальные реформы, в частности решить аграрный вопрос в пользу крестьян. Но в
дальнейшем Кромвель отступил от своих обещаний: став в 1650 году лордомпротектором, он сосредоточил в своих руках огромные диктаторские полномочия, ничем
не отличавшиеся от власти короля.
Английская революция ознаменовала собой завершение эпохи феодализма, экономическое и политическое усиление буржуазии, возрастание роли «нового дворянства»
(джентри и сквайров) в органах государственной власти, в частности в парламенте. Революция закрепила свободу торгового и промышленного предпринимательства, победу
рыночных принципов хозяйствования.
Если XVI в. был для Англии временем, когда закладывался реальный фундамент ее
блестящего будущего, то XVII в. приносит первые серьезные победы. В 1646 г. в ходе
революции отменяется система рыцарских держаний и тем самым узаконивается новый
порядок в деревне. Традиционное крестьянство все более вытесняется фермерами, чье
отношение к земле и чьи хозяйственные мотивы уже полностью определялись психологией предпринимательства.
Закладывается английская колониальная империя, пусть еще и достаточно робко.
После появления Навигационного акта 1651 г. Англия трижды наносит поражение Соединенным провинциям (всего же в XVII–XVIII вв. между ними четырежды вспыхивали
войны). После этих поражений монопольное положение голландцев в мировой торговле
было подорвано, хотя и не сокрушено.
«Славная революция» 1688 г. сильнейшим образом стимулировала модернизацию
финансовой системы Англии. П. Диксон назвал этот процесс «финансовой революцией»1. Вновь обратимся к Ф. Броделю: «На сегодняшнем языке мы бы сказали, что имела
место национализация финансов, включая в этот медленный процесс и контроль над анг-
1
Всемирная история: В 24 т. Т. 13. Европа в период английской революции / А.Н. Бадак,
И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. – Минск: Современный литератор, 1999. С. 43.
1
Всемирная история: В 24 т. Т. 13. Европа в период английской революции / А.Н. Бадак,
И.Е. Войнич, Н.М. Волчек и др. – Минск: Современный литератор, 1999. С. 49.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
131
лийским банком...»2. Последний был основан в 1694 г. С его появлением связано создание эффективной системы кредита, решающим элементом которой был долгосрочный
внутренний заем. Это позволило Англии вести в XVIII в. успешные войны, опираясь
только на внутренние ресурсы. При этом государственные расходы были поставлены
под государственный контроль, что позволило свести коррупцию к европейскому минимуму. Безусловно, это не было бы возможным без политических реформ (политической
революции?) конца XVII – начала XVIII в., в результате которых Англия из абсолютной
монархии превратилась в конституционную. Именно с этого времени возникают классический английский парламентаризм и система политических партий.
Подоходный налог в Англии, введенный в конце XVIII в. в министерство знаменитого Питта, затем восстановленный в 1842 г. Р. Пилем сделался постоянной, весьма
важной частью английской финансовой системы.
В конце XVIII в. финансовое положение Англии было до крайности затруднительно: с одной стороны, финансы страны были ослаблены борьбой с отделившимися Северо-Американскими колониями, с другой – продолжительной тяжкой войной с Францией.
Это затруднительное положение вынудило тогдашнего премьера Вильяма Питта, несмотря на все то отвращение, которое английское общество всегда питало к прямым налогам, решиться на введение в Англии общего налога на собственность.
В 1842 г. по инициативе Роберта Пиля подоходный налог был восстановлен и при этом
оказался таким благотворным финансовым орудием, что сделался постоянной частью английской податной системы. Доход от подоходного налога в 1894 г. равнялся 15 млн ф.ст.1
В первой половине Х1Х века в Англии существовала несметная масса косвенных
налогов, падавших всей своей тяжестью преимущественно на бедное население и промышленность и тормозившие ее свободное развитие.
Поэтому вопрос об их уничтожении мог получить практическое решение только тогда, когда введением подоходного налога правительство приобрело новый неиссякаемый
источник своих доходов. Начиная с 40-х гг. ХІХ века каждое новое министерство начинало свою деятельность с уничтожения какого-нибудь косвенного налога: акциза или
таможенной пошлины, а покрывалось это всегда подоходным налогом. Таким путем из
бюджета была вычеркнута масса самых разнообразных косвенных налогов; внутреннее
производство и торговля освободились от большинства акцизов.
Наконец, затраты английского правительства в последние две войны – Крымскую и
русско-турецкую – не так тяжело отозвались на населении, так как при существовании
подоходного налога издержки вооружения падали преимущественно на богатые классы2.
В Англии стройная налоговая система сформировалась в основном еще в XIX в.
Наибольшую долю в доходах бюджета занимает подоходный налог с физических лиц.
Впервые он был введен в 1799 г., как временная мера в целях финансирования войн против
Наполеона, а с 1842 г. окончательно утвердился в английской налоговой практике.
В XX столетии Великобритании пришлось пройти через трансформацию ряда фундаментальных черт ее политико-экономикой системы. Капитализм свободной конкуренции к середине века был практически полностью вытеснен социализированной системой, основанной на высокой роли государства и профсоюзов в регулировании экономической жизни, а затем, уже в 80-е годы, система эта была подвергнута глубокой реформе, основывавшейся на принципах экономического либерализма. Если ограничение рыночной конкуренции в ХХ веке происходило постепенно и было связано с потребностя2
Бродель Ф. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV–XVIII вв. Т. 2. – М.,
1988. С. 532.
1
Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. – М.:
Статут (Золотые страницы финансового права России. Т. ІІІ.), 2002. С. 387.
2
Там же. С. 390.
132
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
ми ведения двух мировых войн, то преодоление государственного регулирования было
проведено в сжатые сроки благодаря решительности и последовательности политического руководства страны. Оценки результатов реформ остаются неоднозначными, но их
опыт дает богатую пищу для размышлений.
Современная система налогов и сборов Великобритании сформировалась в результате многолетней налоговой реформы, начатой еще в 1973 г. Она включает центральные
и местные налоги (на имущество).
Основными общегосударственными налогами являются: подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, налог на прирост капитала, налог на доходы
от нефтедобычи, налог на добавленную стоимость, акцизы, налог с наследств, пошлины,
гербовый сбор. В основе местного налогообложения лежит налог на имущество. Налоги
играют основную роль (около 90%) в формировании доходной части английского государственного бюджета.
Важнейшим личным налогом в Великобритании является подоходный налог с населения. Современная система подоходного обложения населения была заложена налоговой реформой 1973 г. Впервые подоходный налог с населения в Великобритании был
введен в период наполеоновских войн. Однако постоянным элементом налоговой системы он стал лишь начиная с 1842 г. Подоходный налог заменил ранее действующие архаичные налоги и тарифы, которые служили источником доходов государства. Ставка налога была установлена единая и низкая – 7 пенсов с 1 ф. ст. (3%). В таком виде этот налог сохранялся на протяжении всего XIX в. Во время Крымской войны ставка налога
повысилась и составила 1 шиллинг 4 пенса с 1 ф. ст. (7%) при сумме годового дохода
100 ф.ст. Число налогоплательщиков в тот период составляло менее 0,5 млн человек и в
начале XX в. едва превышало 1 млн человек1.
В 1909 г. влиятельный пост канцлера казначейства занял Ллойд Джордж. Уже первый подготовленный ведомством Ллойд Джорджа бюджет вызвал острое столкновение
партийных фракций либералов и консерваторов в парламенте. Прогнозируемый рост
социальных расходов, а также увеличение в четыре раза финансирования военноморских вооружений заставили правительство предложить в рамках нового бюджета
реформу налоговой системы, предусматривающую значительное увеличение налогов с
крупных доходов, на земельную собственность, наследство, торговлю спиртными напитками. После длительного обсуждения в Палате общин и проведения двух внеочередных выборов законопроект был перенесен в Палату лордов, где лишь благодаря вмешательству короля Георга V он получил поддержку большинства2.
С 1909 г. связывают начало установления прогрессии в подоходном налогообложении. В этом году в бюджет правительства Ллойда Джоржа был введен так называемый
сверхналог на доходы, превышающие 5000 ф. ст. в год (150 000 ф. ст. в текущих ценах).
Потребность в значительных средствах во время первой мировой войны привела к резкому росту ставок сверхналога – на 50%.
Принятое правительством решение о необходимости финансирования второй мировой войны за счет налогов существенно изменило ситуацию. В этот период в условиях
быстрого роста денежных доходов населения были повышены ставки налога и снижен
порог налогообложения. Такое положение привело не только к увеличению роли подо1
Налоги и налогообложение: Учеб. пособие для вузов / И.Г. Русакова, В.А. Кашин, Толкушкин и др.; Под ред. И.Г. Русаковой, В.А. Кашина. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. С. 241.
2
Новейшая история стран Европы и Америки. ХХ век: Учебник для студентов высш. учеб.
заведений: В 2 ч. / Под ред. А.М. Родригеса и М.В. Пономарева. – М.: Гуманит. изд. центр
ВЛАДОС, 2003. Ч. 1: 1900–1945. С. 171.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
133
ходного налога в количественном выражении, но и в значительной степени повлияло на
качественные изменения функционирования этого налога. Число налогоплательщиков
существенно увеличилось, их насчитывалось 12 млн человек. В этот период была введена система удержания налога по мере получения заработной платы (еженедельно), известная по названием pay-as-you-earn (РАУЕ). Такой метод удержания действует и сегодня. В итоге к 1960 г. почти все трудоспособное население Великобритании было охвачено подоходным налогом. В результате реформы 1973 г. подоходный налог с населения
был унифицирован и приведен в стройную единую систему.
Ставка налога на прибыль корпораций составляет 33%. Причем в восьмидесятые
годы она была 52%, а в начале девяностых годов – 35%1. В 70-е годы значительно возросли поступления от налога с нефтяных компаний, их доля составляла в бюджете
11,5%. Возросшие доходы за счет налога на нефть отражали высокий уровень добычи
нефти, характерный для Великобритании в 70-е годы. Однако в 80-е годы в связи с резким снижением цен на нефть доходы от добычи нефти сократились.
Важное место занимают взносы на нужды социального страхования, расходуемые
на выплату пенсий и пособий.
Главное место среди косвенных налогов принадлежит налогу на добавленную
стоимость. Он занимает второе место после подоходного налога и формирует примерно
17% бюджета страны.
Среди косвенных налогов второе место занимают акцизы. Подакцизными товарами
являются алкогольные напитки, горючее, табачные изделия, транспортные средства.
Акциз на спиртные напитки и горючее взимается в твердых суммах с единицы товара (с
литра). Акциз на табачные изделия устанавливается в виде процентной надбавки к цене
товара. Ставка акцизных сборов колеблется в пределах от 10 до 30%.
К косвенным налогам относятся также таможенные пошлины, гербовый сбор, налог с
игорного бизнеса, сборы с бегов (конные скачки, собачьи бега) и т.д.
К концу 70-х годов необходимость реформ, прежде всего социально-экономических
и налоговых, была очевидна. Недовольство проявляли практически все слои населения,
включая даже всевластные профсоюзы. Забастовки следовали одна за другой, одновременно демонстрируя мощь профсоюзов и усиливая общественное недовольство ими.
Государство вынуждено было начать системные реформы в экономической и налоговой сферах, которые продолжались до конца 80-х годов ХХ века.
В связи с этим заслуживает специального рассмотрения опыт экономических реформ правительства М. Тэтчер, послуживший предтечей «рейганомики» в США.
Несмотря на давние либеральные традиции, в послевоенный период в Великобритании усилилось вмешательство государства в экономику, была проведена национализация ряда отраслей промышленности. Так, в 1945–1948 гг. собственностью государства
стали многие банки, шахты, радио и телеграфная связь с заграницей, электростанции, в
1967 г. – многие предприятия черной металлургии и транспорта, в 70-х годах государство скупило контрольные пакеты акций ряда крупных корпораций. Стали создаваться
смешанные государственно-частные компании.
Правительство лейбористов, находившееся у власти в 60–70-х годах, твердо проводило курс на национализацию предприятий. Более того, оно по-своему пыталось планировать экономическое развитие страны. Так, сначала была разработана программа развития английской экономики, затем «национальный план». Их воплощение в жизнь намечалось соответственно в первой и второй половине 60-х годов. Однако и программа, и
1
Налоговый менеджмент: Учебник / Под ред. д-ра экон. наук, проф., чл.-корр. РАН
А.Г. Поршнева. – М.: ИНФРА-М, 2003. С. 73.
134
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
план реализованы не были, а попытки проведения их в жизнь закончились ускорением
темпов инфляции, ухудшением других показателей экономического развития страны.
К концу 70-х годов Великобритания оказалась в ситуации глубокого кризиса, который
приобретал системные черты. Сложившаяся в послевоенные годы система уже не справлялась с решением новых проблем. Снижалась эффективность производства, падала конкурентоспособность, а институциональная система, основанная на поддержании сложившегося
баланса сил между основными субъектами политического процесса, оставалась неизменной.
В стране фактически сформировался новый конституционный режим, существенно
отличный от режима XIX – начала XX веков. Несущими конструкциями этого режима
были активная роль государства в перераспределении национального богатства и доминирование в политической жизни профсоюзов1, поддержание отношений с которыми
было принципиально важно для основных политических партий и политиков. Эта система отличалась повышенной жесткостью, консервативностью, поскольку в основе ее
лежали устоявшиеся интересы основных политических агентов и связанных с ними
агентов экономических. При всем внешнем различии такая система по своей жесткости
была во многом схожа с СССР 70-х годов, который тоже постепенно трансформировался
от мобилизационного государства всеобщего принуждения к государству как союзу
влиятельных лоббистских структур. Снижение темпов экономического роста оказалось
характерной чертой обеих стран2.
В конце 70-х годов темпы инфляции возросли до 15% в год, в начале этого периода
замедлился, а затем и вовсе прекратился рост производства. Например, в середине 70-х
годов объем промышленного производства был на 11% меньше по сравнению с объемом
начала 60-х годов. Безработица выросла до рекордных размеров, снизился жизненный
уровень населения, резко возрос внешний долг Великобритании.
Все попытки лейбористов решить эти проблемы на путях усиления государственного регулирования экономики успеха не имели. Налицо был кризис экономической и налоговой политики, основанный на кейнсианской концепции. Смена парадигм оказалась
неизбежной. На новый путь встало правительство консерваторов во главе с М. Тэтчер,
пришедшее к власти в мае 1979 г. Новое правительство сразу же приступило к проведению в жизнь идей экономического либерализма, направленных на сокращение роли государства в экономике, усиление функций рыночных механизмов саморегулирования.
Была поставлена задача снизить и затем строго контролировать темпы роста денежной
массы, снизить ставки налогообложения и ослабить налоговый контроль за функционированием рынка, отменить контроль над ценами и оплатой труда. Одновременно были приняты
такие антиинфляционные меры, как сокращение государственных кредитов частному сектору, ограничение государственных расходов вообще. В результате уже к 1982–1983 гг. темпы
инфляции снизились до 5% в год.
Другое важное направление монетаристских реформ в Великобритании – курс на
значительное сокращение, а в ряде отраслей и полная ликвидация государственного сектора. Это выразилось в широкой денационализации и стимулировании частного бизнеса.
1
«В Великобритании правят не партии, а профсоюзы», – этот тезис был широко распространен среди британских политологов 60–70-х годов. Профсоюзные вожди были частыми визитерами
правительственных офисов, включая резиденцию премьер-министра, и имели значительные возможности влияния на выработку и принятие политических решений. В этой связи критики сложившегося «политического ландшафта» указывали, что деятели, не избранные народом на законных основаниях, участвуют в формировании правительственного курса так же, как и парламентарии – члены кабинета.
2
Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. Библиотека Московской школы политических исследований. Издательская фирма. – М.: «Ad Marginem», 1999.
С. 94.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
135
Частным фирмам продавались богатые месторождения нефти в Северном море, угольные шахты, заводы по производству радиоактивных изотопов, национальная компания
по перевозке грузов и т.д. Причем в частные руки предлагались только рентабельные
предприятия, остальные подвергались санированию. Резко снизился удельный вес государственных капитальных вложений.
В результате смены курса государственной экономической политики в экономике
Великобритании произошли важные и достаточно быстрые перемены к лучшему: был
остановлен спад производства, инициирован подъем экономики, резко сокращен уровень инфляции, начался рост жизненного уровня населения, укреплены позиции Лондона как одного из финансовых центров мира.
Вопрос о роли главы кабинета, о его способности и готовности в полной мере воспользоваться своими полномочиями, должен быть рассмотрен особо. Высокий потенциал авторитарного правления для британского премьера осознавался политической элитой этой страны и поэтому во главе правительства здесь редко (во всяком случае, в
ХХ веке) становились личности с ярко выраженными авторитарными чертами. Такое
случалось лишь в условиях глубоких кризисов. И такого рода лидер – М. Тэтчер – стал
премьер-министром в обстановке системного кризиса 70-х годов.
Стиль нового руководства партией проявился уже в том, что М. Тэтчер впервые за десятилетия открыто выступила на всеобщих выборах с программой возвращения к нормальной рыночной экономике. Консерваторы обещали значительно снизить налоги; начать приватизацию национализированных отраслей; отказаться от государственного контроля за
уровнем заработной платы в частном секторе; ограничить права профсоюзов, запретив забастовки солидарности, и ввести тайное голосование всех членов профсоюза на выборах в
руководящие органы и по вопросу о забастовках; сократить расходы на государственный
аппарат и укрепить правопорядок, увеличив расходы на полицию; восстановить международный престиж страны и модернизировать армию. Причем относительная непопулярность
лидера партии1 не стала препятствием для получения консерваторами в мае 1979 года абсолютного большинства мест в Палате общин2.
Однако в первый период правления консервативного кабинета премьер-министр
часто оставалась в меньшинстве в своем кабинете. Сильные конституционные позиции
премьера позволяли нередко проводить решения вопреки мнению большинства министров, однако это формировало исключительно жесткий стиль руководства, о котором
вскоре стали ходить легенды. «Совершенно ясно, что в ее взаимоотношениях с коллегами-министрами, государственными служащими и членами парламента от консервативной партии ее главным оружием был страх, который она внушала гораздо сильнее, чем
такие политики, как Черчилль, Макмиллан или Вильсон», – пишет один из исследователей деятельности М. Тэтчер, причем сторонник ее деятельности как премьера.
Авторитаризм М. Тэтчер3 сопоставим с авторитаризмом де Голля при всем, казалось бы, принципиальном различии конституционных систем двух стран. И хотя кризис
1
М. Тэтчер, еще будучи министром социального обеспечения в правительстве Э. Хита, вызвала
сильное недовольство широких слоев населения проведенным тогда решением о сокращении ряда социальных пособий. Кроме того, журналисты считали ее плохим оратором.
2
Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. Библиотека Московской школы политических исследований. – М.: Издательская фирма «Ad Marginem», 1999.
С. 96.
3
Лорд Роберт Скидельски, непосредственно участвовавший в выработке реформ М. Тэтчер, обращает внимание, что жесткость ее деятельности как премьера была связана с исключительно низкой
поддержкой со стороны других членов кабинета. «На протяжении большей части своего нахождения у
власти Тэтчер управляла при поддержке «тройки» в составе Хоу, Лаусона и Теббитта (Howe, Lawson и
Tebbitt), и никто из премьер-министров не терпел столь часто поражения в своем кабинете». А один из
136
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
во Франции преодолевался в основном через комплекс мероприятий в политической
области, тогда как в Великобритании – в экономической, в последнем случае экономическая трансформация была поддержана политическими механизмами.
В целом же 70-е годы были периодом перестройки экономики Западной Европы на широкое применение энергосберегающих технологий, всемерное развитие научнотехнического потенциала для последующего перехода на интенсивный тип развития. Благодаря этой перестройке, экономический кризис 2001–2003 гг. Великобритания преодолела
успешнее других крупных европейских стран: в 2003 г. ее ВВП возрос на 2,1%, в то время
как Франции – на 1,6, Италии – на 0,3%, а Германии снизился на 0,1%. Это результат приватизации, давшей Великобритании порядка 80 млрд ф.ст., дерегулирования экономики и децентрализации хозяйственного управления. Сегодня в Европе все чаще говорят о преимуществах англосаксонской экономической модели над германской1.
Изменения, происходившие в политике налогов в Великобритании, отражали основные направления политики правительства лейбористов. Налоговые мероприятия занимали важное место в комплексе финансово-экономических мер как лейбористов, так и
консерваторов. Поэтому было проведено значительное число налоговых мероприятий, в
том числе поэтапное снижение ставок подоходного налога (с 33 до 20% для населения и
с 52 до 33% для корпораций), изменены условия предоставления налоговых льгот различным слоям населения, отменены некоторые виды налогов, введен ряд новых.
В целом реформа налогового законодательства призвана была решать проблемы,
связанные со сложной структурой налоговой системы, совершенствовать ее основные
принципы, расширять налоговую базу в сфере прямого налогообложения населения и
корпораций.
Центральным событием в системе налоговых мероприятий явился бюджет страны на
1988/1989 финансовый год, представленный министром финансов Н. Лоусоном на рассмотрение парламента в марте 1988 г. По оценке министра финансов, проект бюджета представлял собой радикальную программу налоговых реформ, которая во многом должна была определить финансовую стратегию правительства консерваторов до конца срока полномочий
нынешнего состава парламента. Н. Лоусон пообещал стране одну из самых простых налоговых систем в мире2.
Основные мероприятия, составляющие налоговую реформу в Великобритании:
Снижение нижней ставки личного подоходного налога с 27 до 20%.
Устранение многоступенчатого деления доходов населения и прогрессивных
ставок, применяемых к ним. Вместо ранее действовавшей шкалы оставлены лишь три
ставки подоходного налога: 20, 24 и 40%.
Введение раздельного налогообложения доходов супругов.
Значительное увеличение личных налоговых ставок.
Вместе с тем упрощение системы не означает, что она будет самой справедливой.
По оценке английских экономистов, в результате налоговых мероприятий среднестатистический британский налогоплательщик платит в виде налога и взносов на соцстрах
исследователей обращает внимание, что «она, возможно, терпела поражение в своем кабинете чаще,
чем любой другой британский премьер в XX веке, особенно на протяжении первых двух лет своего
премьерства». См. например: Брюс-Гардин Д. Маргарет Тэтчер: первые годы правления. – М.: Прогресс, 1985; Риддел П. Десятилетие Тэтчер. – М.: Прогресс, 1990; Walters А. А. Britain's Economic Renaissance: Margaret Thatcher's Reforms 1979–1984. Oxford. 1986; Kavanagh D. Thatcherism and British politics: The end of consensus? Oxford. 1990; GenkinsP. Mrs. Thatcher's Revolution: the ending of the social era.
London. 1987; Minford P. Mrs Thatcher's Economic Reform Programme – Past, Present and Future. In: Skidelsky R. (ed.) Thatcherism. London: Chatto & Windus, 1988. 4–931.
1
Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. – М.: Дело, 2004. С. 79.
2
Налоги и налогообложение: Учеб. пособие для вузов / И.Г. Русакова, В.А. Кашин, Толкушкин и
др.; Под ред. И.Г. Русаковой, В.А. Кашина. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. С. 238.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
137
приблизительно такую же долю своего дохода, как и раньше, в то время как средняя
ставка для рабочего со средним доходом возросла с 14 до 16%. В то же время средняя
ставка налоговых изъятий у лица, доходы которого в 5 раз превышают средний уровень,
снизилась с 52 до 35%. В итоге высокооплачиваемые британцы – самые «низкооблагаемые» среди населения ведущих промышленно развитых стран, а низкооплачиваевые –
наоборот. Так, женатый человек со средним заработком, имеющий двух детей, выплачивает 34% своей заработной платы в налоги (включая взносы на соцстрах) по сравнению с
26% в США и 23% в Японии1.
Основой налогового законодательства Великобритании служат: Законодательный акт
1970 г. в отношении подоходного налога с населения и корпораций, Акт 1979 г. в отношении
налога на добавленную стоимость и Акт 1996 г. в отношении налога с корпораций. При этом
ежегодно новым бюджетом страны могут быть внесены некоторые поправки к действующим законодательным актам.
Главным правительственным органом, осуществляющим управление и регулирование налоговой системы страны, является Казначейство. Оно отвечает за разработку и
осуществление общей экономической стратегии. Ему подотчетны Управление внутренних доходов и Управление пошлин и акцизов. Управление внутренних доходов имеет
контору главного налогового инспектора в Лондоне и сеть из подчиненных ему 700 контор по всей стране. Формально оно является самостоятельным правительственным учреждением. Управление пошлин и акцизов ведает всеми косвенными налогами.
Казначейство Великобритании представляет единственный в своем роде государственный финансовый институт, не имеющий аналогов в других странах. Оно является
одним из самых древних и сохранившихся конституционных учреждений страны. Это
главное министерство в правительстве. Его исторически сложившиеся полномочия шире
по сравнению с министерствами финансов других стран. Казначейство отвечает за разработку общей экономической стратегии страны. С административной точки зрения казначейство представляет собой управление, в состав которого входят первый лорд казначейства (the first lord of the treasury), он же премьер-министр, министр финансов и
младшие лорды. Значительное число секретарей выполняют различные функции под
руководством старших чиновников управления.
Налоговое законодательство в Великобритании, как уже отмечалось, утверждается
правительством. Право регулировать вопросы практического применения налогового
законодательства обычно предоставляется специальному органу – тайному совету (Trivy
council), министрам и Управлению внутренних доходов (Board of inland revenue). Полномочия этих органов определены в парламентском акте, принимающемся специально
для установления сферы деятельности каждого из приведенных выше органов. В целях
разъяснения и уточнения прав налоговых органов даются инструкции так называемые
«приказы Тайного совета» (orders in council). Примерами такого приказа могут служить
соглашение об избежании двойного налогообложения, инструкция действующих налоговых правил (statutory instruments), частью которой является система взимания подоходного налога с физических лиц (pay-as-you-earn).
Организация налоговой службы возложена в основном на два правительственных
департамента, подотчетных казначейству: Управление внутренних доходов (УВД) и
Управление пошлин и акцизов (УПА).
Формально УВД является самостоятельным правительственным учреждением. В
его функции входит непосредственный контроль за взиманием налогов с юридических и
физических лиц (подоходного налога, налогов на капитал, гербового сбора). В админи1
Налоги и налогообложение: Учеб. пособие для вузов / И.Г. Русакова, В.А. Кашин,
А.В. Толкушкин и др.; Под ред. И.Г. Русаковой, В.А. Кашина. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. С. 239.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
138
стративном отношении этот контроль осуществляет контора главного налогового инспектора (chief inspector of taxes), находящаяся в Лондоне. Главному инспектору подчинено 700 районных контор, с помощью которых производится непосредствено сбор налогов
с населения и организована информационная и консультационная службы. В районных
конторах работает значительный штат налоговых инспекторов, изучающих счета промышленных предприятий и личные счета, осуществляющих оценку суммы обложения,
санкционирующих пересчет и возврат платежей и представляющих интересы УВД в
спорных вопросах в суде.
Политика налогов в Германии в новое и новейшее время
Становление рыночной экономики в Германии происходило гораздо позже, чем,
скажем, в Англии или Франции, где уже в XV–XVI веках началось разложение феодализма в аграрном секторе и цехового строя в ремесленном производстве. В Германии
этот процесс затянулся надолго, и до конца XVIII века здесь существовали крепостнические порядки и строгая цеховая регламентация, тормозившие переход к рынку.
В XVI–XVIII веках, когда во многих европейских странах уже имелась крепкая централизованная власть, Германии как целого государства не существовало, поскольку она
не могла преодолеть феодальную раздробленность. На ее территории находились многочисленные крупные и мелкие королевства, княжества, герцогства, курфюршества,
маркграфства, которые лишь формально, на правах вассалов императора, входили в состав «Священной Римской империи германской нации» и не только политически, но и
экономически почти не были связаны между собой. Наиболее крупными княжествами
были Бавария, Баден, Австрия, Саксония, Кургессен, Гессен-Дармштадт, Вюртемберг,
Пруссия, Мекленбург, Бранденбург. Но даже они занимали площадь в среднем не более
нескольких сотен квадратных километров.
Мир, подписанный в 1648 году в Мюнстере и Оснабрюке и предусматривавший гарантии прав имперских сословий со стороны держав-победителей Франции и Швеции, лишил
императорскую власть малейшей надежды на превращение империи в централизованное
государство. До самого заката Священной Римской империи германской нации (1806 год)
понятие «император и империя» описывало ту систему сословно-государственного дуализма, которую правовед Самуэль фон Пуфендорф в 1667 году в своем трактате «De Statu Imperii germanici», сопоставляя ее с формами государства Аристотеля, назвал чудовищем. Отсутствие сотрудничества между монархической верхушкой и более чем 300 князьями и городами, представленных в вечном рейхстаге в Регенсбурге, затруднило во второй половине
XVII столетия осуществление любых попыток реформ в политическом, налоговом и военном устройстве империи и ее территорий.
После крупных перемен в налоговой политике XVII века больше не отмечалось коренных реформ в области налогов. Отмена налоговых привилегий дворянства и духовенства в
том виде, в каком это было сделано в 1789 году ассамблеей французских Генеральных штатов в Версале, в Германии была отодвинута до XIX века. Ставшие суверенными государства-преемники ликвидированной в 1806 году Священной Римской империи, пересмотрев старосословные конституции, освободились от всякого участия сословий в решении налоговых
проблем.
Княжества и графства неоднократно пытались объединиться, но без особого успеха.
В начале XIX века в результате объединительной деятельности Пруссии количество государств на территории Германии значительно сократилось. После наполеоновских
войн, в 1815 году, был подписан Акт о создании Германского союза, куда вошли 34 монархии и четыре вольных города1. Но этот союз не смог решить проблемы государст1
Германский союз – объединение германских государств под гегемонией австрийских Габсбур-
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
139
венной раздробленности Германии.
Пруссия, одно из наиболее развитых немецких государств, стала инициатором решительной отмены внутренних таможенных барьеров. Это делалось исходя не столько
из экономических интересов, сколько из стремления вытеснить австрийских Габсбургов
с лидирующих позиций в деле объединения Германии. В 1818 году в самой Пруссии
были отменены таможенные заставы, сбор акцизов и внутренних пошлин, и это можно
расценить как первый шаг в деле объединения страны.
В этот же период правительство Пруссии установило и внешнеторговый тариф. Но поскольку новый тариф был невысок – всего 10% на ввозимые промышленные товары, а сырье
и вовсе не облагалось тарифом, то он почти не защищал национальную экономику.
Тем не менее молодая буржуазия других германских государств поддержала такую
внешнюю политику Пруссии и решила присоединиться к ней, так как видела в Пруссии
свой экономический и будущий политический оплот. В 1833 году был создан Таможенный союз, в который вошли 18 крупных государств Северной Германии с населением
23 млн человек. Сначала они договорились о союзе на восемь лет (с 1834 года), а в
1842 году продлили его еще на 10 лет. В пределах союза отменялись внутренние таможенные пошлины, но сохранялись весьма высокие импортные тарифы на иностранные
(особенно английские) товары с целью защиты германских производителей. В скором
времени окрепли международные позиции Таможенного союза, о чем свидетельствовало
заключение торговых договоров с Англией, Голландией, Грецией, Турцией, Бельгией1.
В 1838 и 1857 годах была проведена унификация монетного обращения и весовых
систем по всей стране. В эти годы в Германии закладывались основы для формирования
единой германской денежной системы вместо более 100 систем, сосуществовавших до
тех пор. По Венской метрической конвенции (1857 г.) утверждалась общая немецкая
монета – талер. В 1869 году был введен общеторговый устав, а также промысловый закон, по которому в стране отменялась цеховая система. Эти и другие мероприятия способствовали расширению и углублению внутреннего рынка, создавали объективные условия для экономического и политического объединения.
Тот, кто распоряжается бюджетом, распоряжается и государством – эта мысль точно описывает состояние политики налогов в формировании политической власти в Германии начиная с ХIХ века.
Имперская конституция Бисмарка, принятая 16 апреля 1871 года, положила начало
новой империи на основе союза монархов отдельных княжеств и королевств. Соответственно этому союзные государства, как тогда именовались земли, были сильны в государственно-правовом и финансовом отношении, а империя слаба. Задачи последней ограничивались ведением внешней политики, управлением колониями, содержанием армии
и флота, а также организацией почтово-телеграфной службы. Основные налоги оставались
за землями, империи же шли поступления от пошлин и налогов на определенные виды потребительских товаров или услуг. Когда эти поступления не покрывали расходов империи,
она была вынуждена использовать ассигнования земель, то есть их взносы на покрытие общеимперских расходов. Иными словами, империя была нахлебником земель и зависела от
них в финансовом отношении. Попытка Бисмарка изменить это положение, предпринятая в
1879 году, не увенчалась успехом. Более того, когда в 1879 году в результате перехода к протекционистской таможенной пошлине поступления империи от таможенных пошлин и налогов резко возросли, часть этих средств была направлена землям после внесения соответствующего изменения в конституции. На всем протяжении существования империи (вплоть до
гов. Создан 8 июня 1815 г. на Венском конгрессе. Ликвидирован после разгрома Австрии в войне с
Пруссией 1866 г. К этому времени в него входило 32 государства.
1
Тимошина Т.М. Экономическая история зарубежных стран: Учебное пособие / Под ред.
проф. М.Н. Чепурина. – М.: Юридический дом «Юстицинформ», 2000. С. 276.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
140
1918 года) ее традиционные поступления никогда не покрывали самых обычных потребностей страны в финансовых средствах. В результате очень быстро стала расти задолженность, достигшая своего пика в военных займах первой мировой войны2.
Наряду с этим государства – члены федерации и общины сохранили свои старые своды
финансово-правовых постановлений, отражавшие традиционные соотношения политических и социальных сил. Итак получилось, что на трех уровнях Германской империи 1871
года – на уровне империи, государств – членов федерации и общин – существовали совершенно различные возможности для участия граждан в принятии политических решений, в
том числе и в налоговой сфере.
Тем не менее разработанная Бисмарком финансовая система Германской империи,
наверное, ни за что бы не поколебалась, если бы, начиная с 1897/98 года, имперский
бюджет не испытывал новых серьезных трудностей.
В конце ХIХ века решение о строительстве флота и активном участии в реализации
«мировой политики» потребовало от имперского бюджета сумм, намного превосходивших реальные доходы. Расходы на вооружение росли гигантскими темпами: с 860 млн
марок в год в 1891–1900 годах до 2,4 млрд марок в 1913 году. Тем самым был достигнут
абсолютно рекордный уровень в мирное время1. Когда в 1913 году обострились международные отношения и Германская империя приступила к интенсивной подготовке к
войне, в интересах финансирования резко возросших расходов на военные нужды эту
дверь приоткрыли еще шире. В том же году приняли решение ввести разовый налог на
имущество так называемый военный взнос, который взимался в казну тремя равными
годовыми долями в 1913–1915 годах и принес стране колоссальную сумму, равную одному миллиарду марок. Одновременно в интересах империи ввели постоянный налог на
прирост имущества, оценивавшийся в 185 млн марок в год2.
В 1913 г. в Германской империи были приняты три закона: о единовременном чрезвычайном сборе на оборону государства, об изменениях в финансовом устройстве империи и о налоге на имущие классы, об изменении закона о штемпельном налоге, нацеленные на увеличение доходов для финансирования возросших военных расходов. В этой
связи известный русский специалист в области налогового права А.А. Соколов писал,
что «при основании Северо-Германского союза совершенно не предполагали, чтобы империя могла иметь большие финансовые потребности. Только немногие дальновидные
финансовые политики говорили уже тогда, что эти финансовые потребности должны
возрасти. Действительность показала, что правильно было второе предположение. При
этом главным расходом империи, расходом из года в год возраставшим, был расход на
армию и флот. Вследствие роста расходов империя с каждым годом должна была испытывать все большие и большие финансовые затруднения. Таким образом, создалось то в
высшей степени ненормальное положение вещей, при котором военные расходы, т.е.
расходы, которые вызывались ростом германского империализма и шовинизма, должны
были покрываться преимущественно за счет обложения широких масс населения, тех
масс, на плечах которых и без того лежит главная тяжесть натуральной воинской повин-
2
См.: Хеттлаге К.М. Согласованность действий федерального правительства и правительств
земель // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ.ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 332.
1
Витт П.К. «Патриотический дар» и «спекуляция на хлебе». Свод финансово-правовых постановлений и политическая система Германской империи (1871–1914) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 295.
2
Хольтфрерих К.Л. Вооружения, репарации и социальное государство. Модернизация налоговой системы в период первой мировой войны и великой инфляции // Все начиналось с десятины:
Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 304.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
141
ности»3.
В этот период был введен единовременный чрезвычайный сбор на оборону государства, который предусматривал взимание сбора в размере 0,5% со всего движимого и недвижимого имущества, превышающего 10000 марок, за вычетом всех личных и реальных долгов. Лица же с доходом в 50000 марок и более, невзирая на наличность и размер
имущества, призывались к уплате не менее 2% с дохода, установленного для местного
подоходного налога.
Введение налога на имущие классы также имело своей целью покрытие постоянных
расходов, вызванных новыми военными преобразованиями и было увязано с другими
налогами. Начиная с 1 апреля 1916 г., союзные немецкие государства (земли) обязывались вносить в общеимперский бюджет дополнительную сумму из расчета 1,25 марки на
единицу населения.
«Каков дух народа, на какой ступени развития культуры он находится, как выглядит
его социальная структура, что его политика может дать предприятиям – все это и многое
другое записано целыми фразами в истории финансов. Тот, кто в состоянии понять ее язык,
тот слышит раскаты грома мировой истории яснее, чем где-то в другом месте»1. Такими словами описывал в конце первой мировой войны в статье «Кризис налогового государства»
задачи и возможности познания, при проведении исследования истории государственных
финансов, известный политэконом Йозеф Алоис Шумпетер. А Рудольф Гольдшайд, основоположник финансовой социологии, рассматривал суровые и скупые фактологические данные доходной и расходной сторон государственных бюджетов как каркас осуществления
государственной власти, лишенной какой-либо маскирующей идеологии, и как ключ к анализу распределения социальной, политической и экономической власти в государстве:
«Лишь только на основе тщательного анализа функциональных взаимосвязей и взаимозависимостей между государственными финансами и развитием общества можно понять
особенности характера государства в каждую историческую эпоху»2.
Только такой подход к рассмотрению истории государственных финансов Германской империи даст возможность раскрыть внутреннюю связь, существующую между
путями конкретного формирования политики налогов, налоговым бременем и распределением социально-политической власти в рассматриваемую эпоху немецкой истории.
Особое место в истории Германии имеет первая мировая война. На протяжении всей
своей истории немцы никогда не переживали такой ужасной катастрофы, какой явилось военное поражение 1918 года. Все, что до сих пор казалось истиной, не требующей д оказательств, вдруг перестало быть таковым: вера в цивилизаторскую миссию ге рманского народа, в необходимость обеспечить Германии место под солнцем, в сообразное своей природе военное превосходство германской армии. Гипертрофирова нное в вильгельмовскую эпоху национальное самосознание находило свое подтверждение достаточно долгое время в ходе первой мировой войны. Ведь почти до самого последнего часа одерживались поразительные победы над «целым миром врагов»,
как тогда нередко говорилось. То, что последнее и решительное сражение на запа дном фронте было проиграно, так и осталось непонятным. Военное поражение, экономическая нищета, унижения, порожденные Версальским договором, – все это лежало тяжким бременем на плечах нового государственного строя, первой немецкой
демократии – Веймарской республики. Это со своей стороны потребовало организо-
3
См.: Соколов А.А. Германское имперское финансовое законодательство 1913 г. – М., 1915.
С. 5–8.
1
Цит. по: Витт П.К. «Патриотический дар» и «спекуляция на хлебе». Свод финансово-правовых
постановлений и политическая система Германской империи (1871–1914) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 284.
2
Там же. С. 284.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
142
вать новое государство и распределить налоговые повинности так, как это в данных
условиях вообще возможно для того, чтобы республиканцы получили наконец свою республику3.
После заключения мира оказалось, что побежденная Германия задолжала астрономическую сумму – 154 млрд марок – внутри страны, в дополнение к чему ей предстояло
еще свести на нет финансовый дефицит стран-победительниц с помощью репарационных платежей. К этому следует добавить тягости послевоенных лет, обеспечение инвалидов войны и оставшихся без кормильцев вдов и сирот, издержки по ликвидации военной разрухи, наконец, вовлечение в экономическую жизнь страны миллионов демобилизованных солдат.
Послевоенная катастрофа поразила и налоговую сферу: 13 июля 1919 года имперский министр финансов изложил коллегам из правительств земель свой план коренной
«финансовой реформы империи». «Невероятные по своим размерам репарации, – заявил
он, – диктуют «абсолютную необходимость» создания – буквально «с головы до пят» –
единого имперского исполнительного органа налогообложения. Коренное преобразование системы взимания и использования налогов, которая до сих пор оставалась разрозненной и расчлененной между отдельными землями и общинами, необходимо для их
справедливого распределения в условиях предстоящего увеличения налогового бремени.
Кроме того, обязательства империи, вытекающие из условий Версальского мирного договора, делают необходимым проведение реформы финансовых административных
структур для того, чтобы лишить союзников возможности вторгаться в деятельность
финансового механизма федерации земель». Все присутствовавшие смогли ощутить на
себе то, что высказал министр финансов земли Гессен: «Планы Эрцбергера являются
«революционными», а его коллега из Баварии вторил: «Предложения имперского министра финансов лишают земли последних остатков самостоятельности»1.
Так, с выходом 13 декабря 1919 года Имперских правил налогообложения началась
одна из крупнейших налоговых реформ: финансовый суверенитет земель был ликвидирован. Отныне империя обладала исключительным правом взимания и управления налогами.
Самым страшным врагом Германии в этот период была инфляция. Как можно было с
ней бороться? Наиболее серьезным и надежным путем было бы еще одно драматическое
повышение налогов, что позволило бы прибрать к рукам государства больший объем частной покупательной способности и тем самым погашать свои долги и займы. Впрочем, все
это надо было делать еще в ходе войны. Теперь же было слишком поздно, так как необходимые для оздоровления ситуации суммы оказались настолько значительными, что уже предстояло считаться с колоссальными социальными и экономическими последствиями.
Итак, осталась последняя возможность: продолжать делать то, что делалось прежде.
Громадную, постоянно расширявшуюся дыру – пропасть между доходами и расходами
государства – заполняли займами имперского банка, финансировавшимися за счет постоянного выпуска новых банкнот, т.е. раскручивали инфляцию.
Инфляция была испытанным средством открыто доказать невыполнимость репарационных требований. Проблема внутренней военной задолженности решалась как бы
сама собой: 15 ноября 1923 года, когда конец инфляции положило проведение гениально
простой денежной реформы, вся внутренняя военная задолженность Германской импе3
См.: Шульце Х. Совсем не золотые двадцатые. Налоговая политика в период между началом инфляции и экономическим кризисом (1913–1932) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. /
Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 316.
1
См.: Шульце Х. Совсем не золотые двадцатые. Налоговая политика в период между началом инфляции и экономическим кризисом (1913–1932) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. /
Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 316.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
143
рии, достигшая 154 млрд марок, оценивалась в 15,4 пфеннига выпуска 1914 года! С точки зрения государственной казны первая мировая война была самой недорогостоящей из
всех когда-либо ведшихся войн.
Последствия известны: ни днем, ни ночью не знали покоя печатные станки, работавшие на инфляционную эмиссию бумажных денег. Уже в 1922 году чиновники приходили с бельевыми корзинами, чтобы иметь возможность унести свое месячное содержание. Стоимость денег падала затем с такой скоростью, что заработную плату пришлось
выдавать ежедневно, после чего каждый немедленно бежал в ближайшую лавку, чтобы
сразу же превратить в товары свои деньги, ибо в самые ближайшие часы они почти полностью обесценивались. Если попытаться представить себе, что деловые сделки практически не совершались на финансовой основе, а заключались лишь с помощью сохранявшей ценность вспомогательной валюты – большим спросом пользовались сигареты и
яйца, – что стоимость самой мелкой денежной единицы, пфеннига, составляла тысячу,
затем сто тысяч, миллион и, наконец, миллиард марок, что теплотворная способность
сожженной пачки денежных купюр была выше, чем у угля, который можно было бы на
них купить, тогда становится понятным, что коллективное душевное состояние народа в
эти месяцы и годы было близко к помешательству1.
Уже в январе денежная масса достигла 2 биллионов марок, в августе –
3200 биллионов. Покупательная способность марки резко снизилась. Так, в 1918 г. в
Берлине можно было приобрети на одну марку 10 трамвайных билетов, в 1919 г – уже 5,
в 1921 г. – 1. В июле 1923 г. трамвайный билет стоил 10 марок, в августе – 10 тыс., в ноябре – 150 млрд марок. Сама марка стала постепенно выходить из внутреннего обращения, усилился спрос на валюту. Деньги становились дешевле, чем бумага, на которой
они печатались. Доходы бюджета покрывали в начале 1923 г. 1/3 расходов, а в конце
года – 1/100 часть. Государственный долг достиг в августе 1923 г. 1200 биллионов марок. Германия стояла на пороге катастрофы. В этой ситуации резко усилилось влияние
радикальных экстремистских политических сил2.
Германии принадлежал абсолютный рекорд инфляции – банкнотное обращение составило 496 квинттриллионов бумажных марок. Реформой 1923 г. был произведен их
обмен по соотношению 1 трлн к 13.
Остановка печатных станков 15 ноября 1923 года заставила имперского министра
финансов окончательно покончить с дефицитным финансированием инфляционного
периода. Закон о предоставлении чрезвычайных полномочий правительству, который
сделал правительство страны, возглавлявшееся рейхсканцлером Марксом, независимым
от рейхстага, не способного решать вопросы социальной и финансовой политики, позволил перенести на более ранний период сроки уплаты налогов, повысить налоги с оборота, на имущество и подоходный налог, заново установить размеры этих налогов, равно
как и обложить налогом инфляционные прибыли части предпринимателей. На фоне
практически молниеносного улучшения экономической ситуации страны в целом результаты этих диктаторских мер были удивительно успешны. 1924 бюджетный год закончился даже со значительным превышением доходов над расходами. Впервые после
войны удалось сбалансировать бюджет страны с помощью ординарных доходов. Но ста-
1
См.: Шульце Х. Совсем не золотые двадцатые. Налоговая политика в период между началом инфляции и экономическим кризисом (1913–1932) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. /
Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 323.
2
Новейшая история стран Европы и Америки. ХХ век: Учебник для студентов высш. учеб.
заведений: В 2 ч. / Под ред. А.М. Родригеса и М.В. Пономарева. – М.: Гуманит. изд. центр
ВЛАДОС, 2003. Ч. 1: 1900–1945. С. 287.
3
Ведута Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства. – М.: Академический проект,
2004. С. 88.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
144
билизация продолжалась недолго.
25 октября 1929 года произошло то, что считали возможным лишь крайние пессимисты: Нью-Йоркская биржа пережила в этот день небывалое до тех пор падение курсов
ценных бумаг. Для Германии сказанное означало наступление хронической болезни
германской экономики, формирование еще до наступления кризиса высокого уровня
безработицы, возникновение задолженности государства, спад в промышленности и
сельском хозяйстве, проявление последствий инфляции, а также политического и психологического воздействия репараций на умы людей. Все это сопровождалось крахом мировой экономической системы и привело к ни с чем не сравнимому резкому ухудшению
уровня жизни людей. В течение трех последовавших лет промышленное производство
сократилось вначале на 18%, затем на 26 и, наконец, на 24%. В таких же темпах численность безработных увеличилась на первых порах до трех, затем до четырех с половиной
и в конечном счете до шести млн человек. Даже не принимая во внимание социальную и
экономическую катастрофу, можно говорить о том, что это был государственный кризис, равный которому не приходилось переживать ни раньше, ни в последующие годы.
В результате объем производства с 1929 г. по 1933 г. сократился почти на 50%, разорилось множество предприятий, уровень безработицы достиг 6 млн человек. Государственный долг возрос с 8,2 млрд марок в 1929 г. до 11,4 млрд долл в 1932 г. 1
В это время ограничительная политика Гинденбурга, слабого и бездеятельного канцлера, направленная на балансирование бюджета, «привела экономику к катастрофическим последствиям, если вспомнить о том, что именно неспособность ликвидировать безработицу в
Германии способствовала приходу нацизма»2.
Тогда же, по причине господствовавшей в стране жестокой нужды и крайней нищеты, национал-социалисты, члены крошечной партии, над которой потешался весь народ,
смогли на выборах в рейхстаг, состоявшихся 14 сентября 1930 года, добиться сенсационного успеха.
Парламент показал себя не способным справиться с наступившим кризисом. Даже
борьба с инфляцией и ее последствиями проходила без участия немецких парламентариев, проявивших довольно большое желание передать свои законодательные функции в
форме Закона о чрезвычайных полномочиях исполнительной власти.
27 марта 1930 года рухнуло последнее избранное парламентским путем правительство, возглавлявшееся социал-демократом Германом Мюллером. Его преемник – политический деятель партии «Центр» Генрих Брюнинг – распустил парламент, чтобы с этого момента впредь проводить свою политику санации с помощью внепарламентских
чрезвычайных постановлений, издаваемых рейхспрезидентом и визируемых рейхсканцлером. Парламент превратился в своего рода машину одобрительного голосования, а
кабинет канцлера взял на себя его законодательные функции. Дефляционная политика –
так называлось лекарство, которое, по мнению рейхсканцлера, должно было оздоровить
нацию. На деле это означало резкое сокращение государственных расходов в интересах
балансировки бюджета, чудовищно отягощенного непрерывно сокращавшимися налоговыми поступлениями и увеличивавшимися расходами на социальные нужды. Выдержать эту
программу до конца не удалось, так как в 1931 году был увеличен налог с оборота, поскольку нельзя было другим путем сбалансировать бюджет. Ошибка Брюнинга заключалась в
том, что он не учел того, что прошли времена, когда немногочисленная чиновничья элита
могла проводить в жизнь трезво рассчитанную финансовую и налоговую политику, не считаясь с ее общественными последствиями. Во всяком случае, она внесла свой вклад в то, что
на поднятой ею волне массового протеста Гитлер смог прийти к власти3.
1
Ведута Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства. – М.: Академический проект,
2004. С. 97.
2
Столерю Л. Равновесие и экономический рост. – М.: Статистика, 1973. С. 89.
3
См.: Шульце Х. Совсем не золотые двадцатые. Налоговая политика в период между нача-
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
145
В Германии национал-социалистическое правительство вскоре после прихода к власти начало осуществление мер по государственному контролю над экономикой без отчуждения собственности. Весной 1933 г. был обнародован первый четырехлетний план,
в основу которого, однако, не был положен план управления хозяйством страны в собственном смысле слова. Ключевым словом политики стал лозунг «Дать всем работу». Закон «О подготовке органического расширения народного хозяйства Германии» от
27.11.1934 г. создал наблюдательные учреждения, которые первоначально контролировали импорт. Затем весной 1934 г. возникло «отраслевое» деление народного хозяйства.
Все отрасли, за исключением сельского хозяйства, которое уже в сентябре 1933 г. было
организовано в Имперское земледелие, были разделены на семь имперских групп: промышленность, торговля, ремесло, банки, страхование, энергообеспечение и транспорт
дальнего следования1.
О разделении задач между государством и экономикой Гитлер высказался в своей
памятной записке ко второму четырехлетнему плану: «Министерство экономики должно
только определять задачи национальной экономики, а частное хозяйство должно их решать; если же последнее не считает себя способным к этому, то националсоциалистическое государство само сможет решать эти задачи»2.
После краха рейха в 1945 году военная администрация оккупационных держав распоряжалась также государственными финансами и налогами. Затем после первых мучительных шагов постепенно была разработана новая конституция западной части страны,
оставшейся западногерманской государственной территорией. Парламентский Совет,
состоявший из делегированных представителей земель, принял временную конституцию, Основной закон ФРГ. Взаимоотношения между государством и землями, а также
столь нужное упорядочение бюджета и налогообложения надлежало регламентировать
по возможности четко и систематизированно в рамках единой федеративной системы.
Государству должно было выделяться то, в чем оно нуждалось при решении послевоенных задач восстановления страны3.
Экономическое развитие Германии после второй мировой войны во многом связано
с именем видного экономиста и государственного деятеля, бывшего министра хозяйства,
а затем канцлера ФРГ профессора Людвига Эрхарда.
Л. Эрхард выступал поборником свободных рыночных отношений. Это требовало определенной и немалой самостоятельности хозяйствующих субъектов, общин, земель, что
несовместимо с жесткой централизацией финансовых ресурсов. В послевоенной Германии
было законодательно установлено, что государственные задачи должны распределяться между федерацией и землями, входящими в ее состав. При этом федерация и земли раздельно
несут расходы, возникающие при выполнении ими своих функций; федерация и земли самостоятельны в вопросах своего бюджетного устройства. Принципы независимого ведения
бюджетного хозяйства действуют с учетом необходимости взаимоувязки общегосударственных и земельных интересов при решении конкретных задач.
Важным событием в рассматриваемый период явились экономические реформы в
Западной Европе, получившие название шоковой терапии. Эти реформы провел дирек-
лом инфляции и экономическим кризисом (1913–1932) // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. /
Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 329.
1
Фишер В. Европа: экономика, общество и государство. 1914–1980 / Пер. с нем.
Л.А. Овчинцевой; Под науч. ред. Ю.А. Петрова. – М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 1999. С. 280.
2
Там же. С. 281.
3
См.: Хеттлаге К.М. Согласованность действий федерального правительства и правительств
земель // Все начиналось с десятины: Пер. с нем. / Общ. ред. и вступ. ст. Б.Е. Ланина. – М.: Прогресс, 1992. С. 332.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
146
тор Управления хозяйства объединенных зон оккупации – впоследствии канцлер Западной Германии (1963–1966 гг.) К. Аденауэр. Однако инициатива в проведении реформ
принадлежала США, которые через административные органы своих оккупационных
войск в Германии давали необходимые консультации и импульс немецким специалистам.
Экономическая реформа Л. Эрхарда была направлена на решительный отход от нацистского прошлого, от тоталитарной командной экономики фашистской Германии.
Главные рычаги экономического возрождения страны Эрхард видел в свободной частной инициативе, конкуренции, в сочетании с активной, но не командной ролью государства в хозяйственной жизни.
Экономическая реформа основывалась на денежной реформе, свободных ценах и
свободной предпринимательской деятельности (напрашиваются аналогии с «шоковой
терапией» в Польше в 1990 г. и в России в 1992 г.).
Весьма непопулярной поначалу из-за своей жесткости стала денежная реформа, когда 21 июня 1948 г. старые гитлеровские рейхсмарки были отменены и вместо них каждый немец получил по 40 новых дойчмарок, потом к ним добавили еще по 20. Заработная плата и пенсии выплачивались в новых марках по курсу 1:1, половину сбережений в
банках можно было обменять по курсу 1:10, вторую половину позже уже обменивали по
курсу 1:20. Денежные обязательства предприятий пересчитывались по курсу также 1:10.
Получив наличность для выплаты первой заработной платы, предприятия в дальнейшем
должны были существовать за счет сбыта своей продукции. Обязательства банков и учреждений бывшего рейха в основном аннулировались1.
Это была действительно жесткая реформа, намного более жесткая, чем потом в
Польше или России, да и обстановка в Германии в 1948 г. была куда более тяжелой. Но
другого способа покончить с инфляцией Эрхард не видел, и фактически в один день,
опираясь на «военную диктатуру» весьма авторитетной оккупационной администрации,
Западная Германия освободилась от огромной массы обесцененных старых денег и начала путь к реальной рыночной экономике.
Через 3 дня после денежной реформы была проведена реформа цен. В гитлеровской
Германии, несмотря на сохранение частной собственности и конкуренцию, многие цены
устанавливались государством административным путем. Теперь же цены были отпущены
на свободу. Эрхард отменил сотни старых предписаний, регулировавших экономическую
жизнь, упразднил административное распределение ресурсов и контроль над ценами. В результате на глазах всех немцев почти сразу же исчез «черный рынок», магазины заполнились товарами и вместо поисков продуктов люди стали заботиться об их производстве, о
зарабатывании новых денег. Инфляция почти не ощущалась, ибо цены возрастали в соответствии с повышением заработной платы, а она, в свою очередь, – в соответствии с ростом
производительности труда (за первый год реформ – на 1/3).
Так Эрхард строил социальное рыночное хозяйство для своей страны. Однако и оппонентов у него было немало – профсоюзы, левые партии, крупный бизнес, концерны.
Причем Эрхард настаивал на запрете монополий, стремившихся к господству на рынке,
к ухудшению свободной конкуренции. Теперь уже общепризнано, что экономическая
реформа Эрхарда в Германии была проведена профессионально и грамотно, поэтому
имела заслуженный успех. Последующие эпигонские реформы в других странах подобного успеха, как правило, не достигали.
Что же объективно способствовало такому успеху, не считая помощи США и профессионализма немецких экономистов и политиков?
Во-первых, поддержка широких слоев населения, разочаровавшихся в нацистском
1
Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. – М.: Дело, 2004. С. 70.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
147
прошлом своей страны.
Во-вторых, широкая денацификация страны, осуждение фашистского преступного
режима, что сплотило большинство немцев в поисках путей рыночного развития экономики страны, демократизации политической жизни, повышения благосостояния народа.
Ведь после поражения во второй мировой войне в 1945 г. Германия оказалась в катастрофическом положении: разрушенные города, карточная система, пустые полки магазинов, бартер, нравственно-духовное истощение и т.д.
В-третьих, неустанная работоспособность и здоровый патриотизм всех слоев населения, объединившегося в стремлении войти в мировое сообщество на здоровой и прочной основе, напрочь рассчитавшись с преступным прошлым. К этому надо добавить и
давние традиции ответственности, дисциплины и внутренней силы нации, столь характерные для развития Германии за предшествующие 100 лет, не уничтоженные 12-летним
правлением нацистов.
Результаты реформ не заставили себя долго ждать. Экономика Германии стала восстанавливаться и расти быстрыми темпами, жизненный уровень населения резко пошел
вверх, экспорт стал процветать. К середине 50-х годов ФРГ вышла на второе место в
мире (после США) по объему золотых запасов.
Л. Эрхард признавал весьма справедливым пожелания всех граждан и хозяйственных кругов снижать налоговое бремя. Но при этом важны средства достижения цели:
если удастся добиться требуемой «стабилизации расходов и развитие производительности будет расти теми же темпами, легко себе представить и вычислить, какое снижение
налогов окажется возможным. Только таким путем можно добиться настоящего и реалистичного решения угнетающей всех нас налоговой проблемы»1.
Со времен Л. Эрхарда в Германии укоренились важнейшие принципы построения
системы налогообложения:
– налоги по возможности минимальны;
– минимальны, или, точнее, минимально необходимы и затраты на их взимание;
– налоги не могут препятствовать конкуренции, изменять чьи-либо шансы;
– налоги соответствуют структурной политике;
– налоги нацелены на более справедливое распределение доходов;
– система должна строиться на уважении к частной жизни человека 2.
Парламентский Совет, напротив, выступал за крепкое федеральное правительство с
соответствующим финансовым обеспечением, который бы предполагал существование
широкой налоговой унии, эффективного распределения государственного бюджета между государством и землями, равно как и федерального финансового управления по
всем видам налогов. Массивное вмешательство оккупационных держав в немецкое конституционное законодательство привело после затяжных переговоров к урегулированию, которое задумывалось как временное с тем, чтобы в более подходящее с политической точки зрения время заменить его окончательным сводом финансово-правовых постановлений. Такие крупные по своим масштабам финансовые реформы были осуществлены в 1955 и прежде всего в 1969 году. Они в значительной степени освободили финансовое развитие федерации и земель от наследия оккупационных держав.
Современная Германия – страна, претерпевшая коренные конституционные изменения в результате острейших кризисов. В обоих случаях существенную роль играл
внешний фактор – неудачные колониальные войны или поражение в мировой войне.
Новый конституционный режим, несмотря на остроту политической борьбы, ста-
1
2
См.: Эрхард Л. Благосостояние для всех. – М.: Начала-Пресс. 1991. С. 18.
Подробнее: Дуканич Л.В. Налоги и налогообложение. – Ростов-н/Д: «Феникс», 2000. С. 326.
148
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
билизировал как экономическое, так и политическое положение, обеспечил выход из
кризиса и имел, таким образом, долгосрочные последствия для развития страны.
В Конституции Германии закреплено существование двух уровней государственной
власти – федеративной республики (федерации) и земель (членов федерации). Общины
не образуют третьего государственного уровня, а являются частью земель. Земли обязаны осуществлять контроль за финансовым положением общин.
Бюджетная система Германии в настоящее время включает в себя бюджет федерации с
двумя специальными фондами, бюджеты 16 земель и более 11 тыс. общин. В финансовой
статистике страны все перечисленные звенья объединены в понятие «сводный (консолидированный) государственный бюджет», показатели которого освобождены от повторного
счета, на протяжении многих лет составляет примерно 80%1.
В Германии огромные финансовые трудности, возникшие в результате экономических и
социальных последствий первой мировой войны, привели к усилению централизации в области налогообложения. В итоге в Веймарской республике было создано единое финансовое
управление, контролирующее поступление всех видов налогов, независимо от их последующего распределения. Это финансовое управление функционировало вплоть до мая 1945 г.
Наряду с федеральным государством и землями носителями определенных общественно-социальных функций выступают общины, обладающие местными бюджетами.
Ключевые позиции в налоговом законодательстве принадлежат федерации. В то же время для обеспечения финансирования всех трех уровней управления налоговая система
Германии построена таким образом, что наиболее крупные источники формируют сразу
три или два бюджета. Так, подоходный налог с физических лиц распределяется следующим образом: 42,5% поступлений направляются в федеральный бюджет, 42,5% – в бюджет соответствующей земли и 15% – в местный бюджет.
Налог на корпорации делится в пропорции 50 на 50% между федеральным и земельным бюджетами. Налог на предпринимательскую деятельность взимается местными органами управления, но им остается половина, а вторая половина перечисляется в
федеральный и земельный бюджеты. Налог на добавленную стоимость также распределяется по трем бюджетам. Соотношения распределения этого налога могут быть самыми
различными и меняться с течением времени, поскольку он служит регулирующим источником дохода.
Германия одна из немногих стран, где применяется не только вертикальное, но и
горизонтальное выравнивание доходов. Высокодоходные земли, как, например, Бавария,
Вюртемберг, Северный Рейн-Вестфалия, перечисляют часть своих финансовых ресурсов
менее развитым землям, таким как Саксония, Шлезвиг-Голштейн. Это явилось итогом
многолетнего развития налоговой системы.
Основные виды налогов в Германии – это: подоходный налог на физических лиц,
налог на корпорации, налог на добавленную стоимость, промысловый налог, налог на
имущество, поземельный налог, налог, уплачиваемый при покупке земельного участка,
страховые взносы, налог с наследства и дарения, автомобильный налог, налог на содержание пожарной охраны, акцизы на кофе, сахар, минеральные масла, винно-водочные и
табачные изделия, таможенные пошлины, сборы, идущие на развитие добычи нефти и
газа на территории Германии.
Доля федераций и земель в подоходном налоге с физических лиц с 1980 г. установлена в одинаковом размере – по 42,5%, доля общин соответственно равна 15%. Корпорационный налог и налог на доходы от капитала распределяются только между федерацией и землями в соотношении 50:502. Соотношение долей федерации и земель в налоге
1
Староверова О.В. Налоговое право: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф.
М.М. Рассолова, проф. Н.М. Коршунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 351.
2
Черник Д.Г. Налоги Германии // Финансы. 1996. № 6. С. 33–35.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
149
на добавленную стоимость определяется на основе федерального закона и может изменяться в зависимости от динамики их доходов и расходов.
Федерация получает доходы от следующих налогов: таможенные пошлины; косвенные
налоги на потребление; налог с грузового транспорта; налог с оборота капиталов, на страхование и налог с обменных операций; единовременный имущественный налог и компенсационные сборы; налоги, собираемые в рамках Европейского сообщества.
В пользу земель поступают: имущественный налог; налог с наследства; налог на автомашины; налог с транспорта; налог на пиво; сборы с игорных учреждений.
Всего в Германии насчитывается около 50 видов различных налогов.
Из налогов на юридических лиц наиболее высокие доходы приносит государству
налог на добавленную стоимость. Его удельный вес в доходах бюджета равен примерно
28% – второе место после подоходного налога. Общая ставка налога в настоящее время
составляет 16%.
Акцизы в основном направляются в федеральный бюджет, кроме акциза на пиво,
идущего в бюджеты земель. Наибольшие доходы казне обеспечивает акциз на минеральное топливо, затем – табачный акциз и кофейный акциз.
Подоходный налог в Германии прогрессивен. Его минимальная ставка – 19%, максимальная – 53%.
Наиболее давние традиции имеет в Германии налог на собственность. Его ввел в
1278 г. король Рудольф фон Габсбург. Налоговая ставка на совокупное имущество физического лица с 1 января 1995 г. поднята до 1%. До этого она была на уровне 0,5%. Промышленные предприятия и компании платят 0,6%. При увеличении ставки налога был
поднят и необлагаемый минимум. Ранее не облагалось налогом имущество стоимостью
до 70 тыс. марок, теперь – до 120 тыс. марок. При достижении владельцем собственности 60 лет льготный потолок повышается еще на 50 тыс. марок.
Право издавать законы о налогообложении, взимать налоги, а также распоряжаться
налоговыми поступлениями регулируется Конституцией Германии. Федеральные власти
имеют исключительное право издавать законы в отношении таможенных пошлин, а
также финансовых монополий. Что касается остальных налогов, то федерация может
издавать так называемые конкурирующие законы. Земли могут издавать законы, относящиеся к конкурирующим, только в тех случаях, когда федеральные органы не пользуются этим правом. Особое законодательство действует в отношении промыслового и
поземельного налогов. В компетенции налоговых органов находятся базы обложения,
необлагаемый минимум, льготы. Земельные органы устанавливают основные (базовые)
ставки этого налога, а общины – специальные коэффициенты к ним. Таким образом, федерации принадлежат ключевые позиции в налоговом законодательстве.
Контроль за уплатой налогов осуществляют в основном земельные финансовые органы. На них приходится основной объем налоговых ревизий на предприятиях. При финансовых ведомствах действуют специальные контрольные подразделения, занимающиеся крупными компаниями, мелкими и средними фирмами, сельскохозяйственными
предприятиями и др. На федеральном уровне ревизионную службу координирует федеральное ведомство по финансам.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
150
Все связанные с налогами вопросы регулируются Положением о налогах, сборах и
взносах (1997). Оно распространяется на все виды налогов и таможенные пошлины, а
также сборы на продукцию, ввозимую или вывозимую из ЕС. Данный закон дополняется
Положением о налогово-финансовых судах1.
С начала 80-х годов налоговые дискуссии заняли важное место в политической
жизни Германии. Крупнейшая в ее истории реформа подоходного обложения проводилась в три этапа: в 1986, 1988 и 1990 гг.
Налоговой реформе отводилась главная роль в рамках правительственной программы, направленной на стимулирование экономического роста, активизацию рыночного
механизма. Основные задачи реформы – облегчение налогового бремени населения и
корпораций, создание благоприятного инвестиционного климата, рост самофинансирования, поощрение мелких и средних фирм, стимулирование потребительского спроса.
Одной из важнейших целей проводимых мероприятий являлось повышение международной конкурентоспособности фирм.
Отдельные изменения в налоговой системе Германии, проведенные во второй половине 70-х годов, были направлены на сдерживание ускоренного роста поступлений подоходного налога на заработанную плату, обусловленного инфляцией в сочетании с прогрессивной шкалой обложения. Увеличивался размер необлагаемого минимума и вычетов из облагаемого дохода, расширялось обложение по пропорциональным ставкам. Например, в 1981 г. необлагаемый минимум был увеличен с 3690–7380 марок до 4212–
8424 марок в год; возросли также необлагаемые суммы «особых расходов» и других вычетов.
Меры по сдерживанию роста поступлений подоходного налога носили кратковременный характер, их льготный эффект быстро исчезал. Темп инфляции в начале 80-х
годов значительно ускорился (около 6%). Рост номинальных заработков, а также увеличение границы расчетной базы взносов в социальном страховании приводили к быстрому росту вычетов из заработной платы. Таким образом, становился невыгодным номинальный рост заработков. В результате обострялись отношения между рабочими и предпринимателями при заключении коллективных договоров. Усиливались другие негативные явления в экономике. Снижение уровня подоходного обложения выдвигалось в качестве первоочередной задачи финансовой политики правительства.
На первом и втором этапах реформы (1986 и 1988 гг.) главным образом осуществлялось снижение обложения населения, особенно семей с детьми. Основными направлениями изменений в этот период явились повышение необлагаемого минимума, ослабление налоговой прогрессии, расширение пропорционального обложения, увеличение
льгот, связанных с семейным положением, возрастом и другими факторами.
На третьем этапе (в 1990 г.) основной необлагаемый минимум был вновь увеличен
до 5616 – 11 232 марок. Введена так называемая линейно-прогрессивная шкала обложения. Результатом ее введения стало дальнейшее ослабление налоговой прогрессии, т.е.
при увеличении доходов рост обложения осуществлялся более медленно и плавно (графически шкалу можно изобразить в виде кривой, постепенно и плавно переходящей в
прямую линию).
В очередной раз увеличились льготы, связанные с семейным положением, получением образования, а также стимулированием участия рабочих и служащих в производительном капитале компании. Общая сумма сокращения подоходного обложения в 1985–
1990 гг. благодаря увеличению льгот составила 16,5 млрд марок в год.
Одновременно с расширением системы льгот был принят ряд мер, направленных на
1
Староверова О.В. Налоговое право: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф.
М.М. Рассолова, проф. Н.М. Коршунова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2001. С. 368.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
151
упрощение налоговой системы. Так, отмена или ограничение некоторых налоговых субсидий и вычетов и включение в облагаемому сумму доходов, ранее не облагавшихся
налогами, способствовали расширению базы обложения. Как и в других западных странах, перестройка системы подоходного обложения осуществлялась по принципу: лучше
низкие налоговые ставки с небольшим числом исключений, чем высокие ставки со множеством исключений. Одновременно с сокращением прямых налогов были увеличены
косвенные (акцизы на табак, нефтепродукты, газ и др.).
Изменения в налоговой системе на третьем этапе реформы коснулись и налогообложения компаний. Меры по снижению обложения предприятий осуществлялись начиная с 80-х годов: сокращение базы обложения для промыслового налога, уменьшение
ставок поимущественного налога, расширение льгот, связанных с переносом убытков,
формированием резервных фондов, приобретением неплатежеспособных предприятий.
Согласно данным Бундесбанка, с 1982 по 1989 гг. чистые доходы компаний в производственной сфере возросли значительно сильнее, чем их валовые доходы. Это связано в
первую очередь с относительно медленным увеличением вычетов.
В 1990 г. ставка корпорационного налога на нераспределяемую прибыль была сокращена с 56 до 50%, а в 1994 г. – до 45%. Ставка налога на распределяемую прибыль в
1994 г. была уменьшена с 36 до 30%. Снижение уровня налогообложения предприятий
проявилось как в снижении удельного веса корпорационного налога в совокупных налоговых поступлениях, так и в сокращении доли прибыли, изымаемой государством в
свою пользу: с 47% в начале 80-х годов до 38% в 1955 г.1
Основой очередной налоговой реформы 1998–1999 гг., которую печать уже окрестила реформой века, является коренное изменение системы подоходного обложения,
суть которой заключается в значительном снижении ставок для всех налогоплательщиков и расширении базы обложения. Налоговое законодательство стало проще и «прозрачней».
Таким образом, основные направления налоговых реформ 80–90-х годов в принципе остаются неизменными: расширение базы обложения, отмена льгот, упрощение налоговой системы. Намеченная к проведению налоговая реформа должна способствовать
укреплению позиций страны в конкурентной борьбе, привлечению иностранного капитала, стимулированию внутренних инвестиций и занятости, увеличению наличных доходов и потребительского спроса. Все эти меры в конечном счете должны способствовать ускорению темпов экономического роста. Согласно данным экспертов, в результате
реформы ВВП увеличится примерно на один пункт, что должно оказать обратное воздействие на рост налогов и взносов на социальное страхование. Доля налогов в ВВП в
2000 г. должна составить 46%.
Выводы. Как уже указывалось выше, новой историей в отечественной историографии традиционно называют эпоху всемирной истории, следующую за средневековьем, –
с XVI в. до второго десятилетия XX столетия. Эта эпоха имела существенные отличия от
предшествовавшей.
Основное историческое значение эпохи позднего средневековья, фокусом которой
стало XVI столетие, состоит в аккумуляции количественных изменений, медленно накапливавшихся в феодальном обществе в процессе труда и борьбы многих и многих поколений, приведшей к качественному скачку, переходу к начальным стадиям нового, капиталистического строя. XVI век открывает эпоху общеевропейской истории.
Складываются централизованные национальные государства. Природа государст1
Налоги и налогообложение: Учеб. пособие для вузов / И.Г. Русакова, В.А. Кашин,
А.В. Толкушкин и др.; Под ред. И.Г. Русаковой, В.А. Кашина. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1998. С. 414.
152
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
венной власти меняется, она вступает в новую стадию развития – абсолютизм.
Характерной чертой нового и новейшего времени в Европе является проведение
многочисленных налоговых реформ. Обусловлено это было тем, что Европа вырвалась
вперед, обогнав в своем развитии другие континенты, но и в самой Европе ее успехи
имели оборотную сторону: процесс первоначального накопления был связан с обеднением широких масс населения, осуществлялся в неслыханно жестоких формах.
Как показывает история, именно в новое время в Европе произошли самые значительные изменения в политической, экономической и налоговой сферах. Причиной таких социальных потрясений стал сначала переход от феодальной раздробленности к
централизованному государству (за исключением Германии и Италии), а затем период
буржуазных революций, полностью изменивших политическое устройство Европы.
Аналогичные изменения происходили в новое время и в налоговой сфере. Политика
налогов формировалась соответственно политическим задачам: так во Франции в период
объединения государства центральная власть попыталась лишить сеньоров (феодалов)
права собирать налоги, и ей это удалось, налоги взимались напрямую в королевскую
казну. То же самое произошло и в Англии. В Германии ситуация была несколько иной:
становление государственности в Германии происходило гораздо позже, чем, скажем, в
Англии или Франции. В XVI–XVIII веках, когда во многих европейских странах уже
имелась крепкая централизованная власть, Германии как целого государства не существовало, поскольку она не могла преодолеть феодальную раздробленность. На ее территории находились многочисленные крупные и мелкие королевства, княжества, герцогства, курфюршества, маркграфства, которые лишь формально, на правах вассалов императора, входили в состав «Священной Римской империи германской нации» и не только
политически, но и экономически почти не были связаны между собой.
До самого заката Священной Римской империи германской нации (1806 год) отсутствие сотрудничества между императором и представителями земель в вечном рейхстаге
в Регенсбурге максимально затруднило осуществление любых реформ в налоговом устройстве империи.
Пример Германии, где отсутствовало государственное единство, привело к тому,
что на этом обширном этническом и культурном пространстве классическая монархия в
новое время не достигла «нормального» расцвета французского, английского, испанского типа, несмотря на важные достижения в Австрии, Пруссии, Баварии и т.д. В результате мы видим – и этот факт тем более примечателен, – что как раз в сердце Германии в
1620–1650 годах происходит демографическая катастрофа. Сокращение населения в областях между Одером и Вогезами достигало 40%. Отсутствие на территории Германии
сильного централизованного государства привело к тому, что в период 30-летней войны
чужестранные армии могли наслаждаться вволю: они совершали кровавые злодеяния;
солдаты и кочующие беженцы служили разносчиками эпидемий; оккупационные войска
создавали обстановку неспокойствия, отбирали рабочий скот, уничтожали посевы, усугубляя опасность голода. Чтобы оградить себя от столь опасных рисков, Франция, Англия и Испания после «смутного времени» (XIV–XV вв.) создали относительно прочные
классические монархии, вооруженные силы которых были способны превратить национальную территорию в «святая святых»1. Существование постоянных армий, строительство пограничных крепостей дали весьма существенные результаты: Париж вплоть до
1814 года больше не подвергался оккупации неприятельскими войсками. Вместе с тем
превращение территории в святилище имеет свою цену, и в этой связи можно говорить
1
Ле Руа Ладюри Э. История Франции. Королевская Франция. От Людовика ХІ до Генриха
ІV. 1460–1610 / Пер. с фр. Е.Н. Корендясова и В.А. Павлова. – М.: Междунар.отношения, 2004.
С. 18.
Глава 2. Роль и место налогов в становлении западной цивилизации
153
об экстернализации стоимости2.
В период буржуазных революций и после них ярко проявился политический характер
налогообложения, т.е. появились чисто классовые налоги, которые установили огромную
разницу в налоговом бремени на основе политической принадлежности к какому-либо сословию или в связи с личными политическими убеждениями.
Так, например, во Франции весной 1793 г. в департаменте Эро революционеры обложили займом в 5 млн ливров богатых граждан, «уклоняющихся от активной поддержки революции». С этого времени чрезвычайные обложения и реквизиции стали неотъемлемой
частью политической практики в налогово-финансовой сфере Французской революции.
Крупнейшей операцией среди принудительных обложений явился чрезвычайный заем («налог с богатых») в 1 млрд ливров 1793 г. Решение о проведении займа было принято под давлением Парижской коммуны. Жозеф Камбон заявил, что «налог нужен, и он должен взиматься с врагов Республики, эгоистов и людей, равнодушных к революции».
Важнейшим в истории Германии стал XIX век. После наполеоновских войн, в
1815 году, был подписан акт о создании Германского союза, куда вошли 34 монархии и
четыре вольных города. Пруссия, одно из наиболее развитых немецких государств, стала
инициатором решительной отмены внутренних таможенных барьеров. В 1833 году был
создан Таможенный союз, в который вошли 18 крупных государств Северной Германии
с населением 23 млн человек. Сначала они договорились о союзе на восемь лет (с
1834 года), а в 1842 году продлили его еще на 10 лет. В пределах союза отменялись
внутренние таможенные пошлины, но сохранялись весьма высокие импортные тарифы
на иностранные (особенно английские) товары с целью защиты германских производителей.
В 1838 и 1857 годах была проведена унификация монетного обращения и весовых
систем по всей стране. В 1869 году был введен общеторговый устав, а также промысловый закон, по которому в стране отменялась цеховая система. Эти и другие мероприятия
способствовали расширению и углублению внутреннего рынка, создавали объективные
условия для экономического и политического объединения. Имперская конституция
Бисмарка, принятая 16 апреля 1871 года, положила начало новой империи на основе
союза монархов отдельных княжеств и королевств.
ХХ век в Европе – это две мировые войны, миллионы погибших и полный развал
национальной экономики во многих странах.
В этих условиях политические подходы при формировании и функционировании
налоговых систем определялись следующими факторами: милитаризацией общества и
экономики при подготовке к войнам; мобилизационным типом налогообложения во
время войны; послевоенным восстановлением народного хозяйства с элементами гиперинфляции и, начиная с 50-х годов ХХ века, попыткой создания социализированной налоговой системы, основанной на высокой роли государства в регулировании социальноэкономической жизни.
2
Экстернализация стоимости – возложение стоимости того или иного мероприятия на иноземные территории или народы.
Глава 3. НАЛОГИ
В ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИСТОРИИ РОССИИ
3.1. Налоги в Киевской Руси
и в период монголо-татарского ига
В
эпоху объединения Древнерусского государства, начавшегося с конца IX в.,
основным источником доходов казны была дань. Дань, которая представляла
собой прямой налог (подать), собираемый с населения. Первые упоминания о взимании
дани относятся к эпохе князя Олега (?–912). В русской летописи «Повесть временных
лет», создание которой датируется вторым десятилетием XII в., перечислялись народы
«иже дань дают Руси».
Главной целью княжеской администрации был сбор налогов. Олег, как только утвердился в Киеве, занялся установлением дани с подвластных племен. Ольга объезжала
подвластные земли и также вводила «уставы и оброки, дани и погосты», т.е. учреждала
сельские судебно-административные округа и устанавливала податные оклады. Дань
обыкновенно платили натурой, преимущественно мехами, «скорою». Впрочем, из летописи узнаем, что неторговые радимичи и вятичи в IX и X вв. платили дань хазарам, а
потом киевским князьям «по шлягу от рала», с плуга или сохи. Под шлягами (skiling)
надобно разуметь, вероятно, всякие иноземные металлические деньги, обращавшиеся
тогда на Руси, преимущественно серебряные арабские диргемы, которые путем торговли
в изобилии приливали тогда на Русь. Дань получалась двумя способами: либо подвластные племена привозили ее в Киев, либо князья сами ездили за ней по племенам. Первый
способ сбора дани назывался повозом, второй – полюдьем. Полюдье – это административно-финансовая поездка князя по подвластным племенам1.
Полюдье – архаичный институт, встречающийся в самых различных регионах мира,
у многих древних народов. Так, Ю.М. Кобищанов определяет полюдье как «комплекс
полифункциональный, соединяющий в себе экономические, политические, судебные,
религиозно-ритуальные, символические и другие функции... Когда правитель африканского государства, обходя свои владения полюдьем или принимая при своем дворе подчиненных князей, получал в качестве дани все шкуры убитых в стране львов и леопардов, перья орлов или красные перья различных птиц, которые он отнюдь не собирался
продавать купцам или дарить своим приближенным, то эта дань вряд ли имела самостоятельное экономическое значение. Скорее она представляла собой ряд ритуальнополитических символов, означавших признание князьями-данниками, подданными власти священного царя»2. Подчеркнем, что в данном случае функция у полюдья лишь одна: ритуально-политическая.
С другой стороны, дифференцируя дань и полюдье, М.Д. Приселков признает, что
полюдьем считались сборы, осуществлявшиеся в середине X века киевским князем и
шедшие на содержание дружины. Кроме этого, местному населению приходилось выделять какие-то средства и на содержание собственных властителей: «Что полюдье в землях, подвластных Русской земле, представлялось повинностью населения поверх обычных повинностей в пользу своей местной власти, лучше всего подтверждается из тех
документов, где еще живет этот термин. Там везде... различается «дань» местной власти
1
Ключевский В. Русская история: Полный курс лекций. Т. 1. – Минск: Харвест, 2003. С. 144.
Кобищанов Ю.М. Полюдье: явление отечественной и всемирной истории цивилизации. –
М., 1995. С. 236.
2
Глава 3. Налоги в политической истории России
155
от «полюдья» как высшей дани»1. Иными словами, полюдье было «даром», так сказать,
«сограждан» в пользу князя, исполнявшего функции публичной власти2.
При рассмотрении данного социально-правового явления необходимо в первую
очередь обратить внимание не на предметы, которыми покоренное население облагалось
в виде дани, а на единицу обложения. Это есть дым, или дом, рало, плуг. Дым, или
дом, – это, несомненно, оседлое хозяйство – очаг, двор, индивидуальное хозяйство, поскольку оно облагается как особая хозяйственная единица. Плуг или рало говорят сами
за себя. Все эти термины, в сущности, обозначают одну и ту же единицу обложения, в
основе которой лежит сельское хозяйство.
Вятичи в 964 г. говорили Святославу: «Козаром (от автора – хазарам) по щлягу от
рала даем». То же видим и несколько позднее: в 981 г. Владимир «вятичи победи и возложи на ня дань от плуга, яко же и отец его имаше»3.
Подробнее механизм взимания дани и иных налоговых платежей представлен в работе Тарасова И.Т. (1849–1929 гг.) «Очерк науки финансового права». Он пишет:
«Управление княжескими финансами, первоначально совершенно сливавшимися с доходами государства, было очень несложное: дани собирались или, как говорил летописец, промышлялись, или нарезались самими князьями с дружиной, причем такой способ
взимания назывался полюдье, или же для этого посылались особые сборщики; а иногда
дань, наложенная в определенном окладе, собиралась самой общиной и отдавалась князю; в пригороды она доставлялась самим населением, а из пригородов – посадниками.
Когда образовались уделы, в каждом уделе велось свое хозяйство, и удельный князь, не
платя Великому Князю никакой подати, делал ему только дары в чрезвычайных случаях.
С этого времени князья уже редко сами собирают доход, а поручают это местным представителям их власти, или же посылают особых сборщиков, которым иногда давалось в
помощь войско. Содержание сборщиков, называвшихся даньщиками или пошлинниками, и их помощников возлагалось на жителей той местности, где они производили сбор.
Судя по терминам «полетное», «месячина» и «окуп», можно предположить на основании
аналогии, что сбор дани производился погодно, помесячно и единовременно, уплачивались же дани преимущественно натурой: звериными шкурами, хлебом, живностью, медом, скотом и пр., но также и деньгами, как металлом на вес, и собственно деньгами.
Раскладку сборов, наложенных в общей сумме по погостам, производили общины.
Кроме даньщиков и множества сборщиков таможенных пошлин к личному составу
финансового управления следует отнести еще тиунов, отождествляемых в Русской
Правде с ключниками, которые заведовали хозяйством князя. Князья, посадники, наместники и волостели ведали хозяйство в крупных административных единицах – княжествах, волостях и городах. В более мелких единицах – погостах или потугах – управителями были выборные сотские, старосты и становщики. На обязанности их лежало, между прочим, наблюдение за исполнением разного рода натуральных повинностей, равно
как на их обязанности лежал сбор «корма» наместников, волостелей и других чиновников, а также оброка, причем они вместе с десятскими и добрыми людьми производили
раскладку всех вообще «разметов и проторей». На обязанности дворских или дворецких,
казначеев, ключников и дьяков лежало заведование княжеской казной и счетом ее.
Дворский заведовал двором князя и всем его имуществом; раздавал земли князя с условием отбывания разного рода повинностей или уплаты оброка. Казначей ведал денеж1
Приселков М.Д. Киевское государство второй половины Х в. по византийским источникам // Учен.зап. Ленинградского ун-та. Серия исторических наук. Вып. 8. – Л.: Изд-во ЛГУ, 1941.
С. 235–236.
2
Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. – Л., 1988. С. 212–217.
3
Лаврентьевская летопись, 964 и 981 гг.; «Повесть временных лет». Ч. 1. С. 47, 59 / Цит. по:
Греков Б. Киевская Русь. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2004. С. 76–77.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
156
ную казну. Дьяки вели счет деньгам и вещам. Подьячие учитывали мытников и таможенников. Ключники и тиуны заведовали кладовыми, складами и т.п. Посельские
управляли княжескими селами и деревнями. Наконец, были еще так называемые путные
бояре, которые заведовали княжими путями, – соколиными, пчелиными, конюшими и
т.п. Казны княжеские, которых было несколько, считались неотъемлемой частной собственностью князей, старавшихся накопить в них как можно больше богатств»1.
Натуральных повинностей, личных, предметных и лично-предметных было весьма
много; к числу их относились обязанность содержать князя и кормить дружину, распущенную по домам, подводная повинность, конская повинность, ополчение, поделочная
повинность (работа каменщиков, плотников и т.п. для князя), городовое дело (город рубить или делать), ямская (почтовая) повинность, мостовая и вообще «изделия делать»
(волостелина двор строить, строить тюрьмы по городам, ставить хоромы на дворе великого князя и т.д.) и многое другое. Сюда же следует отнести повинность ловли зверей,
птиц, рыбы для великого князя. Повинность эта возлагалась на жителей тех мест, которые изобиловали требуемыми животными, или на особых служилых людей. Такие люди
назывались по роду занятий их: ловчими, бобровниками, кречетниками и т.п.; выезжая в
села и деревни, они имели право брать себе в помощь людей, подводы и т.п. Люди эти,
будучи освобождены от всех повинностей, должны были, однако, платить оброк в случае неудачного промысла. Сюда же следует отнести, наконец, еще и все те частные натуральные повинности, которые отбывались поселянами в пользу собственников земли,
на которой они селились.
Между налогами первое место принадлежало даням, которые взимались, как уже указывалось ранее, с дыма (двора), рала (плуга) и человека, причем дым и рало были, в сущности, тождественными понятиями. Дым означал жилище, дом; рало и плуг означали не только
сельскохозяйственное орудие, но и меру земли; человек и муж имели значение хозяев. Следовательно, податными объектами в данном случае были земля и хозяйство. Дани отбывались не только предметами, но и в форме лично-предметных натуральных повинностей, как,
например, радимичи платили дань Руси «повозом», и ею не были облагаемы города, которые
платили погородье (урок и почестье), равно как оклад ее по погостам был неодинаковый, и
ею облагались лишь тяглые люди. Кроме даней в летописях упоминается еще об уроках,
окупах, оброках, продажах, дарах, десятине, окладе, полюдье, наряде, проторях и разметах.
Из пошлин, кроме судебных (вира и продажа, помочное, железное и др.) – наиболее
древних и приносивших большой доход, особенным разнообразием отличались таможенные пошлины, которые, несмотря на многочисленность их, были малодоходны, вопервых, потому, что на основании грамот от уплаты их освобождены были духовенство,
многие частные лица, некоторые города, служилые люди и т.п.; во-вторых, вследствие
дарования князьями права собирать эти пошлины некоторым лицам и учреждениям в их
пользу. По введении христианства некоторые из этих пошлин – за меру и вес – поручены
были церкви, но затем опять заведование ими перешло к князьям. Таможенные пошлины
вообще могут быть подведены под две категории – проезжих и торговых пошлин. Проезжие пошлины падали на подводу или на вещи, или на лица, или же одновременно на
те и на другие. Главнейшей проезжей пошлиной был мыт, который взимался с возов и
судов на заставах, сначала независимо от ценности провозимого, а позднее – по ценности товара. Следы существования мыта, заметны весьма рано: о нем упоминается уже в
договоре Олега с греками. Устанавливался мыт не только правительством, но и частными лицами, присвоившими себе это право или же получившими его от князей, нередко с возложением обязанности иметь попечение об исправности путей сообщения. Глав-
1
Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Финансы и налоги: очерки теории и политики. –
М.: «Статут» (в серии «Золотые страницы финансового права России. Т. ІV), 2004. С. 68–72.
Глава 3. Налоги в политической истории России
157
ной личной проезжей пошлиной была головщина, а смешанный характер имела, например, мостовщина. Торговые пошлины уплачивались за пользование рыночными местами, за совершенные торговые действия или же за право совершать их. К числу этих пошлин относится главным образом тамга, судя по названию – татарского происхождения.
Тамга падала на товар и взималась по цене его, она была наиболее доходной и вместе с
тем наиболее ненавистной пошлиной, из которой возникали бесчисленные частные виды
пошлин, как-то: поворотная пошлина (при ввозе через ворота в гостиный двор), гостиная
и амбарная (за помещение в гостином дворе или амбаре), отвоз (при вывозе из города),
свальная, подъемная, явка, привозная пошлина, роговая, рукознобная, пятно и др. 1
По мере роста и усиления Киевского государства дань теряла значение контрибуции и превращалась в подать, уплачиваемую населением государству. Средства казны
расходовались на содержание великокняжеского двора, органов управления, дружины,
ведение войн.
Уже в начале XIX века было обращено внимание на то, что в нашей древности, говоря
современным языком, бюджет княжеского двора отделяется от государственного бюджета.
На княжеские нужды, на содержание его двора идет 1/3 доходов-даней, а 2/3 идут на государственные потребности. Ольга брала 1/3 дани с древлян на свой двор, сосредоточенный в
Вышгороде, 2/3 шло на Киев. Ярослав и другие новгородские представители власти киевского князя уплачивали 2/3 даней в Киев, a 1/3 оставляли себе. Мстислав Удалой взял дань с
чуди и 2/3 отдал новгородцам, а 1/3 роздал своим дворянам, т.е. двору2.
При сборе некоторых прямых налогов счет «на дым» сохранялся в России до XVII
в. (раскладка мирских повинностей, деньги на ратных людей, на выкуп пленных, стрелецкая подать), а в Закавказье – до начала XX в.
В более поздние времена в России подымные налоги собирались в казну в селах,
слободах и посадах. Слободами назывались различные поселения в русском государстве
XI–XVII вв., население которых временно освобождалось от государственных повинностей. Известны слободы стрелецкие, монастырские, ямские, иноземные, в городах – слобода ремесленников. В русских княжествах X–XVI вв. посадом называлось торговопромышленное поселение вне городских стен, ставшее позднее частью города. Иногда
посады делились на слободы и сотни. Впоследствии в Российской империи посадами
являлись небольшие поселки городского типа.
Дань как прямая подать существовала на протяжении XI–XII вв. и первой половины
XIII в.
С XIII в. начался упадок Киевской Руси. Какая же была тому причина? Первая и
главная причина заключалась в том, что в единой земле, в едином обществе не было
единой политической власти, – владел Русью многочисленный княжеский род; при спутанности родовых и семейных счетов из-за старшинства или из-за каких-нибудь обид
князья часто затевали усобицы и втягивали население в междоусобную войну; от этих
усобиц страдали люди, страдало развитие народного быта. Из 170 лет (1055–1224 гг.)
Погодин насчитывает 80 лет, прошедших в усобицах, и 90 лет мирных.
Или другой пример: за два с половиной века существования Древнерусского государства власть в Киеве менялась 22 раза. Делегитимация имела место в 9 случаях, в том
числе в 7 – с изгнанием предшествующего правителя (3) или его убийством (4), в двух
случаях – гибели «на стороне» от третьей силы3.
1
Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права // Финансы и налоги: очерки теории и политики. –
М.: Статут (в серии «Золотые страницы финансового права России. Т. ІV), 2004. С. 71–72.
2
Греков Б. Киевская Русь. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2004. С. 183.
3
Большаков А.А. Легальность и легитимность власти в политической идеологии и практике
Древнерусского государства // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2001. № 2. С. 89.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
158
Вторым несчастьем Киевской Руси было усиление с середины XII в. ее степных
врагов. В южных степях появились половцы и в течение двух столетий 40 раз опустошали русскую землю значительными набегами, а мелких набегов и не перечесть. Торговля
с югом стала замирать благодаря тем же половцам; они грабили купцов на нижнем Днепре и Днестре, и торговые караваны бывали вне опасности только под сильным военным
прикрытием. К XIII в. жизнь Киевской Руси стала бедней и утратила последнюю безопасность; чем далее, тем труднее становилось жить на юге; вот почему целые города и
волости начинают пустеть, тем более что князья, как прежде ссорились из-за старшинства, так теперь стали ссориться из-за людей, за «полон». Они стали делать набеги на соседние княжества и уводили народ толпами, население не могло жить спокойно, потому
что свои же князья отрывали его от земли, от хозяйства.
Эти обстоятельства – усобицы князей, отсутствие внешней безопасности, падение
торговли и бегство населения – были главными причинами упадка южнорусской общественной жизни. Появление же татар нанесло ей лишь окончательный удар. После нашествия татар Киев превратился в маленький городок в 200 домов; торговля вовсе заглохла, и мало-помалу Киевскую Русь по частям захватили ее враги. А в то же время на окраинах Русской земли зарождалась новая жизнь, возникали новые общественные центры, слагались новые общественные отношения1.
В итоге Киевская Русь не устроила прочного политического единства, но завязала
прочные связи единства земского. Поэтому удельный порядок стал переходной политической формой, посредством которой Русская земля от единства национального перешла
к единству политическому. История этого перехода есть история одного из удельных
княжеств – Московского.
Монгольский период – одна из наиболее значимых эпох во всей русской истории.
Монголы владычествовали по всей Руси около столетия, и даже после ограничения их
власти в Западной Руси в середине XIV столетия они продолжали осуществлять контроль над Восточной Русью, хотя и в более мягкой форме, еще столетие. Это был период
глубоких перемен во всем политическом и социальном устройстве страны, в особенности Восточной Руси. Прямо или косвенно монгольское нашествие способствовало падению политических институтов Киевского периода и росту абсолютизма и крепостничества.
В эпоху Золотой Орды (1243–1480 гг.) появляются различного рода подати и сборы,
взимаемые с населения. В XIII в. дань взимается в пользу ханов Золотой Орды (выход
ордынский). Эту дань платили русские князья более 200 лет, начиная с Ярослава Всеволодовича (1191–1246 гг.).
Также на русские земли были наложены тяжелые налоги – ясак (дань), харадж (поплужный), тамга (торговая пошлина), сусун и улуф (корм и питье для ордынских чиновников), конак (гостевая пошлина), кулуш-колтка (чрезвычайный налог) и др.2
В 1257 г. для сбора дани татарскими численниками были проведены первые переписи
населения: 1257 г. – населения Суздальской, Рязанской, Муромской земель; 1259 г. – перепись населения Новгородских земель.
Выход взимался сначала баскаками – уполномоченными чиновниками ханов Золотой Орды, собиравшими натуральные и денежные повинности с населения покоренных
земель, а затем самими русскими князьями. Выход взимался с каждой души мужского
пола и со скота. В середине XIII в. возникают первые протесты и восстания против действий баскаков. В 1259 г. происходит восстание в Великом Новгороде, в 1262 г. анало1
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. – СПб.: Издательский Дом «Литера», 2002. С. 108–109.
2
История государственного управления в России. / Отв.ред. В.Г.Игнатов. – Ростов н/Д: «Феникс», 1999. С. 67.
Глава 3. Налоги в политической истории России
159
гичные восстания отмечаются в Ростове Великом, Суздале и Ярославле.
При Иоанне I Калите (?–1340 гг., князь московский с 1325 г.) были заложены основы политического и экономического могущества Москвы. Он добился у Золотой Орды
права сбора дани на Руси и первый сам стал собирать выход не только со своего княжества,
но и от других удельных князей и сам отвозить его в Орду. Каждый удельный князь собирал
дань в своем уделе самостоятельно и передавал ее великому князю для отправки в Орду.
Прежнее более или менее определенное количество выхода теперь стало изменяться – сумма
выхода зависела от соглашений великих князей с ханами Орды.
Вероятно, что с самого начала великие князья предложили ханам большую сумму
денег, чем та, которую доставляли баскаки. Потом эта сумма стала изменяться. Бывали
случаи, когда князья увеличивали количество дани, но в то же время отмечаются жалобы ханов и на произвольное уменьшение суммы выхода со стороны великих князей, как,
например, Мамая на Дмитрия Донского (1350–1389 гг., великий князь московский с
1359 г. и владимирский – с 1362 г.). В летописях не указано, сколько именно и когда
платили хану, имеются данные относительно отдельных княжеств, и за один или два
года. Так, Дмитрий Донской в 1371 г. платил выход со всех волостей, принадлежащих
его сыновьям, в размере около 1000 руб. При сыне Донского сумма всего выхода составляла от 5 до 7 тыс. руб. Преемники последнего, пользуясь смутами в Золотой Орде,
по нескольку лет подряд не возили выход, хотя его сбор производился ими аккуратно и
поступал в собственную казну великого князя.
В XIV–XV вв., помимо ордынской дани, со свободного населения взималась дань,
которая направлялась прямо в княжескую казну, т.е. дань как государственная подать не
исчезла, а продолжала взиматься вместе с ордынской данью. В XIV в. дань взималась
преимущественно в виде натуральных сборов. Новым во время взимания ордынского
выхода было так называемое число, установившее размеры дани в обязательном для
князей окладе, – по полугривне с сохи, а «в сохе числиша два мужи работники». Эта же
единица обложения действовала и при взимании дани – прямой подати.
При Иоанне III (1440–1505 гг., великий князь московский с 1462 г.) в 1480 г. уплата
выхода была прекращена. Хотя в договорных и духовных грамотах и после 1480 г.
встречаются упоминания о выходе ордынском, но он имел уже другое назначение, поступая на содержание татарских царевичей, живших в России, и на утверждение влияния
России на Казань, Крым и Астрахань. С прекращением платежа дани в Орду дань как
прямая государственная подать снова получает самостоятельное значение1.
В период феодальной раздробленности (XIII–XIV вв.) кроме указанных видов налогообложения постепенно распространяются судебные, торговые пошлины, а также пошлины с соляных варниц, серебряного литья и др. Гостиная пошлина взималась за право
иметь склады, – торговая пошлина – за право устраивать рынки. Пошлины «вес» и «мера» устанавливались соответственно за взвешивание и измерение товаров, что было в те
годы довольно сложным делом. Судебная пошлина «вира» взималась за убийство, пошлина «продажа» – за прочие преступления. Размеры судебных пошлин составляли
обычно от 5 до 80 гривен2.
1
2
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 20.
Там же. С. 22.
160
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Процесс освобождения русского народа от монгольского владычества был длительным и извилистым. Первоначально, не имея достаточных сил для отражения захватчиков, русские князья вынуждены были демонстрировать показное раболепие и использовать хитрость, как единственное оставленное им оружие. Но дух народа никогда не был
сломлен, что явствует из ряда дерзких (даже в случае неудачи) восстаний горожан против монгольских представителей власти.
В целом историки, изучающие события этого далекого времени, не могут не находиться под впечатлением несгибаемого упорства, проявленного русскими людьми в их
борьбе за выживание. Несмотря на бедствия и нарушение нормального течения жизни,
они продолжали свою каждодневную работу, восстанавливая то, что могло быть восстановлено, и созидая вновь по мере сил. К 1350 г. многие из русских ран были залечены, и
нация вновь обрела возможность расширять свои экономические ресурсы и утверждать
свою культуру. К концу столетия русский промышленный и военный потенциал оказался более передовым, нежели у завоевателей, и освобождение Руси стало лишь делом
времени. И к середине ХV века великий князь московский получил независимость от
хана фактически, а в 1480 г. – юридически.
Таким образом, монгольское владычество подошло к концу, хотя оно и оставило на
Руси шрамы, которые были заметны еще длительное время после падения Золотой Орды. Неизбежно в своей борьбе против монголов русские должны были принять многие
черты монгольской политики и монгольской системы правления и администрации. В то
же время тяжелый опыт Руси закалил ее народ и сделал его способным к выживанию в
дальнейших испытаниях, которые несло ему будущее.
3.2. Роль налогов в политической централизации
Московского царства
Освобождение России от монгольского ига было важной поворотной вехой в ее
борьбе со степью. Однако эта борьба была еще далека от окончания. Хотя политически и
независимая, Россия еще много лет продолжала подвергаться татарским набегам. Неустойчивая ситуация в степях требовала постоянной бдительности и громадных военных
усилий со стороны московского правительства. Единственным выходом было контролировать степи посредством мер дипломатических или военных. К 1550 году Россия была
готова начать контрнаступление против степи, и царь Иван IV успешно покорил ханства
Казанское и Астраханское. Этим самым он установил контроль над народами, жившими
по всему течению Волги. Одновременно с распространением государственной власти
имело место народное колонизационное движение.
К XIV в. в русском государстве складывается система кормлений – предоставление
права на управление определенной территорией за службу великому князю (князю).
Формально полномочия кормленщика ограничивались уставными грамотами. Кормленщик назначал своих слуг сборщиками пошлин (пошлинники) и прямых налогов (тиуны).
Обжалование действий, назначенных кормленщиком сборщиков, осуществлялось путем
подачи челобитной (жалобы) великому князю (князю). Кормленщик получал доходный
список «как ему корм и всякия пошлины сбирать», а населению предоставлялось право
челобитья на злоупотребления наместников. Сборы приурочивались к определенному
времени – сбору урожая. Доходы кормленщиков складывались главным образом из натуральных кормов, нормированных и ненормированных; из разного рода судебных пошлин и штрафов; из различных по происхождению пошлин (торговых, при оформлении
сделок на холопов и землю, явочных); наконец, из права держать корчму.
Кормленщиками были и лица, обеспечивавшие поступление в государственную
казну дани (данщики и писцы), а также агенты, организовывавшие отбывание государственных повинностей (посоха, ям, подвода, городовое дело и т.п.). Но в отличие от чи-
Глава 3. Налоги в политической истории России
161
нов судебно-административного управления они имели право лишь на обеспечение натуральными кормами и сравнительно незначительными денежными платежами1.
26 апреля 1353 г., умирая, великий князь московский и владимирский Симеон Гордый оставляет завещание, согласно которому наместники получали в свою пользу лишь
половину сборов с кормлений, остальную часть податей они обязаны были передавать в
великокняжескую казну.
В конце XIV в. возникают должности казначеев, дьяков и подьячих, которые ведали
сборами оброков и вели книги и записи по этим сборам. Первоначально эти чиновники
были дворцовыми холопами великого князя и содержались за счет великокняжеской
казны. Впоследствии на их содержание учреждаются казначеевы, дьячьи и подьячъи
пошлины1.
Основным косвенным налогом была дорожная пошлина, представлявшая собой
разновидность внутренней таможенной пошлины, взимавшейся в форме платы за проезд, провоз грузов, прогон скота по дорогам, водным путям, мостам и переправам в
средние века. Первоначально поступления от дорожной пошлины расходовались на ремонт и строительство дорог, мостов и переправ. Ее размер устанавливался в зависимости
от тяжести груза, рода экипажа, числа и вида упряжных животных и прогоняемого скота. С укреплением центральной государственной власти дорожная пошлина превращалась в разновидность регалий и утрачивала свое целевое назначение.
В Древней Руси первые упоминания о дорожной пошлине относятся к концу X в.
Она взималась в период Золотой Орды; позднее сохранилась как доходная статья князей
и монастырей. В XV–XVI вв. дорожная пошлина превратилась в государственную фискальную монополию, стеснявшую развитие внутренней торговли.
Дорожная пошлина взималась в виде мыта (на перевозимые товары), годовщины (с
торговых людей), мостовщины и перевоза (на людей и товары). Многочисленные дорожные пошлины, сильно затруднявшие движение по дорогам, в русском государстве
были отменены только в 1654 г., а мостовщина и перевоз – в 1753 г.
Мыт взимался с каждого воза, судна (лодки) на заставах у городов, крупных селений. Первоначально мыт означал место, где останавливались возы и лодки, затем стал
применяться только в значении проезжей пошлины. В XVI в. мыт с воза в различных
местах составлял от 1 до 3 денег; мелкие суда с товарами и суда, шедшие без груза, освобождались от мыта. Соль облагалась дополнительной пошлиной – домытницей. Право
устанавливать мыт принадлежало государству; нередко оно продавалось частным лицам
или монастырям. В этих случаях поступления от мыта использовались на содержание в
исправности мостов и дорог, а его размер определялся особыми грамотами. Иногда
должностным лицам разрешалось использовать мыт в качестве «корма». Незаконные
мыты ликвидировались или отбирались в казну.
К началу XVII в. данью или данными деньгами стали называть целую группу налогов (кроме дани – прямой государственной подати), взимавшихся с черносошных крестьян и посадских людей. Черносошными крестьянами в русском государстве XIV–
XVII вв. назывались лично свободные крестьяне, владевшие общинными землями и
несшие государственные феодальные повинности; в XVIII в. стали государственными
крестьянами. Посадские люди – торгово-промышленное население, несшее государственное тягло (налоги, торговые пошлины, натуральные повинности и пр.). В 1775 г. посадские люди были разделены на купечество и мещан.
К данным деньгам относились подати, имевшие специальное происхождение и на1
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма. Т. 2: Крестьянство Европы в период
развитого феодализма. – М.: Наука, 1986. С. 264.
1
Буланже М. Развитие налоговой системы в России в цифрах и фактах // Налоговый вестник.
1999. № 4.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
162
значение: военное как ямские, пищальные и емчужные деньги; военно-инженерное как
сбор на городовое и засечное дело; административное как казначеевы и дьячные пошлины. Ямские сборы и пищальные сборы – целевые сборы, предназначавшиеся для изготовления пушек; сборы на городовое и засечное дело – на строительство засек (укреплений на южных границах Московского государства)1.
В русском государстве в XV–XVII вв. существовало так называемое пожилое – пошлина, которую уплачивал крестьянин при уходе от своего владельца за неделю до и
после Юрьева дня. В связи с отменой Юрьева дня в XVII в. взимание «пожилого» перестает осуществляться.
При Иоанне IV Грозном (1530–1584, великий князь всея Руси с 1533, первый русский царь с 1547) в 1555 г. устанавливается сбор четвертовых денег (денег из чети),
представлявший собой подать, взимавшуюся с населения для содержания должностных
лиц. Такое название получили в связи с тем, что их сбор осуществляли чети – центральные правительственные учреждения в русском государстве (XVI–XVII вв.), ведавшие
сбором разного вида податей (оборонные, стрелецкие, ямские, полоняничные деньги,
таможенные и кабацкие пошлины). К XVII в. функционировало шесть четей: Владимирская, Галицкая, Костромская, Нижегородская, Устюгская и Новая чети.
В эпоху Иоанна Грозного появляется термин «кабак». Хмельные напитки – квас,
пиво и питной мед – с древних времен считались на Руси неплохим источником казенных доходов. «Медовая дань», вероятно, была первой формой такого налогообложения.
Сведения о ней встречаются уже в источниках X века. Тогда же приблизительно возникла и «бражная» пошлина с солода, хмеля и меда. При Иване III и само право варить мед
и пиво, употреблять хмель принадлежало казне.
Сначала московские князья облагали данью места продажи крепких напитков (корчмы), потом сами стали открывать свои питейные заведения и, соответственно, преследовать «частников». Тем не менее, вольная продажа вина в средние века была развита
сильно. Иван IV запретил продавать водку в Москве. Но для опричников, которым пить
не возбранялось, приказал построить на балчуге (топком месте) особый дом, названный
кабаком (слово татарского происхождения, обозначавшее постоялый двор, где продавались напитки и еда). Новое заведение понравилось царю, и с 1555 года Москва предписывает наместникам повсюду прекращать частный питейный промысел и заводить «царевы кабаки».
Это нововведение дореволюционный историк И.Г. Прыжов охарактеризовал так:
«Прежде в корчме пили и ели, а теперь в кабаке стали только пить». Контингент, как
сказали бы теперь, московских кабаков составляли преимущественно крестьяне и посадские люди. Публика «именитая», скажем, бояре и духовенство, вкушали хмельное у себя
дома, что не мешало им обзаводиться на правах хозяев собственными кабаками. «Кабашное» кормление стало с середины XVI века желанной целью князей и бояр.
В 1555 г. наместникам царя предписывалось повсюду прекращать частный питейный
промысел и заводить «царевы кабаки». Алкогольные напитки продолжали производиться в
хозяйствах феодалов для собственного употребления, но продажа этих напитков могла осуществляться только кабаками. Впоследствии многократно изменялась система получения
казной доходов с продажи алкогольных напитков: в отдельные периоды применялась казенная монополия на изготовление и продажу алкогольных напитков, в другие периоды доход
получался через систему откупов. С середины XVI в. использовалось «кабашное» кормление – за заслуги перед великим князем (царем) отдельным лицам передавалось право сбора
доходов от реализации алкогольных напитков в свою пользу2.
1
2
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: «Юристъ», 2001. С. 23.
Подробнее: Буланже М. Акцизная наклейка на зеленую злодейку. // Налоговый вестник.
Глава 3. Налоги в политической истории России
163
Основными нормативными актами, регулирующими вопросы налогообложения,
стали Царские судебники 1497 г. и 1550 г.1 Судебник 1550 г. запретил выдачу так называемых тарханных грамот. Под тарханными грамотами подразумевались жалованные
грамоты, которые освобождали не только от отдельных мелких повинностей, но и от
ряда основных податей, таких как дань, ямские деньги, тамга2.
Важнейшим сводом законов Российского государства, регулирующих податные отношения, стало Соборное уложение 1649 года. В нем нашли отражение вопросы регулирования финансовых (налоговых) отношений, вопросы собственности, суда, оборот земли, а также было окончательно закреплено крепостное право с отменой урочных лет.
Учитывая рост государственных расходов, в Соборном уложении была закреплена
идея вовлечения в тягло все более широких слоев населения. В связи с этим большой
интерес представляют такие главы уложения, как 11, 16, 18, 19, 20. В Соборном уложении 1649 г. была предпринята попытка расширения круга податного населения: в тех
слободах живут торговые и ремесленные люди, и всякие торговые промыслы промышляют, и лавками владеют, а государевых податей не платят и служб не служат, всех взяти за государя в тягло3.
В ст. 7 главы 13 отмечено, что за крестьян своих ищут и отвечают они же, дворяне и
дети боярские, во всяких делах, кроме татьбы и разбоя и поличного и смертных убийств.
Тяглые крестьяне, ставшие крепостными, не переставали быть тяглыми и способными к
государственному тяглу. За беглых крестьян владелец платил подати до новой переписи4. Соборное уложение устанавливает правило: имати за крестьян государевы всякие
поборы с вотчинников и помещиков, а за сокрытие беглых назначает взыскание с приемщика как за государевы подати, так и за помещичье и доход по десяти рублев на год.
Немало внимания в Соборном уложении уделено оброку. В них указывается, что владельцы угодий, расположенных на государственных землях, в частности крестьяне таких
владельцев, если они продолжают владеть на оброке государственными угодьями на
отхожих землях, обязаны по-прежнему платить государев оброк, т.е. переход крестьян в
частное владение не должен сопровождаться освобождением их от уплаты за пользование государевыми оброчными угодьями5.
Все это свидетельствует о том, что государство преследовало цель не только расширения податного слоя населения, но и не допускало выхода из тягла населения. Как
уже отмечалось, при определении окладов податей и их раскладки использовались различные единицы обложения. Среди них можно выделит три разряда: 1) выти, обжи, луки; 2) местные сошки различных размеров; 3) большая (московская) соха.
С 1556 г. проводятся реформы государственного и местного управления, существенно изменившие организационную систему сбора податей. В ходе реформы были ликвидированы кормления (система содержания должностных лиц за счет местного населения), упразднена власть наместников и волостелей, вместо них учреждаются губные и
земские учреждения. В частности были учреждены земские избы во главе с земскими
старостами, в ведении которых помимо различных вопросов местного управления был
сбор податей с тяглого населения. Посад или крестьянская община распределяли подати
между своими членами с учетом имущественного состояния и иных обстоятельств.
1998. № 8. С. 123–126.
1
Веселовский С. Сошное письмо. Исследование по истории кадастра и посошного обложения Московского государства. – М, 1915, Т. 1. С. 244–245.
2
Судебники XV–XVI века / Под общ. ред. акад. Б.Д. Грекова. – М.;Л., 1952.
3
Соборное уложение 1649. Текст, комментарии. Ст. 1 гл. 19. – Л., 1987. С. 99.
4
Ключевский В.О. Русская история: Полный курс лекций. Т. 2. – М., 1993. С. 292.
5
Соборное уложение 1649. Текст, комментарии. Ст. 6, 21, гл. 11; ст. 35, 39, 42, гл. 16; ст. 11
гл. 19. – Л., 1987.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
164
В конце XV – первой половине XVI в. в России учреждаются центральные органы
управления – приказы. Доходами и расходами казны ведали финансовые приказы, представлявшие собой правительственные учреждения. Существовали следующие основные
финансовые приказы: Большого дворца (учрежден в 1534 г.), Большого прихода (1554),
Большой казны, Новой четверти, Счетных дел, Полоняничный (сер. XVI в.), Стрелецкий
(1571 г.), Денежного и хлебного сбора, Денежной раздачи, Приказных дел. Численность
личного состава приказов («приказные люди») колебалась от 3 до 400 человек. Финансовые приказы просуществовали до Петра I, в период правления которого они были преобразованы в финансовые коллегии.
Большинство прямых налогов собирал приказ Большого прихода, одновременно с
ним налогообложением населения занимались территориальные приказы. В первую очередь Новгородская, Галичская, Устюжская, Владимирская, Костромская чети, которые
выполняли функции приходных касс; Казанский и Сибирский приказы, взимавшие ясак
с населения Поволжья и Сибири (ясак – в XV–XX вв. в России натуральный налог с народов Сибири и Севера, взимавшийся главным образом пушниной); приказ Большого
дворца собирал доходы с царских земель; в приказ Большой казны направлялись сборы с
городских промыслов; Печатный приказ взимал пошлину за скрепление актов государевой печатью; Казенный патриарший приказ ведал налогообложением церковных и монастырских земель. Отдельные виды налогов и сборов собирали Стрелецкий, Посольский,
Ямской приказы. Земский приказ представлял собой орган центрального управления в
русском государстве XVI–XVII вв., ведавший продажей дворовых участков, мощением
дорог, сбором «мостовщины» и осуществлявший судебную и полицейскую власть в Москве. В 1699 г. его функции перешли к Стрелецкому приказу1.
С XVI в. взимаются ямские деньги первоначально только с крестьян и посадских
людей (так называемое тяглое население), а с 20-х гг. XVII в. – со всего населения. Ямские деньги заменили натуральную ямскую повинность, по которой тяглое население
было обязано доставлять в почтовые станции (ямы) подводы с ямщиками для перевозки
административных лиц, почты и государственных грузов. Кроме того, ямская повинность включала содержание в исправности дорог и в военное время поставку подвод для
армии. Доставка определенного количества подвод могла заменяться уплатой ямских
денег, сбором которых ведал Ямской приказ. Помимо прямых налогов взимаются чрезвычайные сборы (главным образом с ремесленно-торгового населения посада).
При Борисе Федоровиче Годунове (около 1551–1605, вступил на престол в 1598 г.)
осуществляется ряд реформ в сфере налогообложения и государственных финансов.
Венчание на царство кроме пиров во дворце, угощения народа, пожалований в чины сопровождалось необыкновенными милостями: служилым людям было выдано двойное
годовое жалованье, купцам дано право беспошлинной торговли на два года, земледельцы были на год освобождены от податей. Кроме того, существуют сведения о том, что
было определено, сколько крестьяне должны работать на помещика и платить им. Вдовам и сиротам раздавались деньги и съестные припасы, освобождались заключенные в
темницах и получали «вспоможение». Инородцам было предоставлено освобождение на
год от податей. Служилыми людьми в русском государстве XIV – начала XVIII вв. назывались лица, находившиеся на государственной службе. С середины XVI в. делились на
служилых людей «по отечеству» (бояре, дворяне, боярские дети), владевших землей с
крестьянами, имевших юридические привилегии и занимавших руководящие должности
в армии и государственном управлении, и «служилых людей «по прибору» (стрельцы,
пушкари, затинщики, городовые казаки и т.п.), набиравшихся из крестьян и посадских
людей. Служилые люди получали денежное и хлебное жалованье и освобождались от
1
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 28.
Глава 3. Налоги в политической истории России
165
государственных налогов и повинностей. Инородцами же до 1917 г. назывались все неславянские народы.
Состояние тяглого населения в период Смутного времени, наступившего после
смерти Бориса Годунова и продолжавшегося до восшествия на престол Михаила Романова, характеризуется в «Русской истории» Д.И. Иловайского следующим образом: «Хозяйственная жизнь на Руси находилась в самом печальном положении; собирание податей представляло большие затруднения, поскольку очень многие города и села были
разорены, а их жители разбежались. Многие посадские люди из дальних областей, чтобы
не платить податей, переезжали в Москву и ближайшие города и укрывались там у своих родственников и друзей. Некоторые тяглые люди избавляли себя от царских налогов
тем, что записывались за боярами, духовенством или монастырями; остальные же, указывая на свое разорение, беспрестанно просили царя о даровании им разных льгот. Кроме того, со всех сторон присылались в Москву жалобы на обиды и насилия от воевод и
приказных людей. В определенной мере такое положение объяснялось существенными
недостатками системы посошного обложения, утвердившегося в Московском государстве в XV–XVII вв.»1.
В период царствования Михаила Федоровича (1596–1645, русский царь с 1613 г.,
первый царь из рода Романовых) взимание податей стало основываться на данных так
называемых писцовых книг; служилых людей, живущих в посадах, обложили общим
посадским тяглом (тягло – в русском государстве XV – начала XVIII в. денежные и натуральные государственные повинности крестьян и посадских людей; в XVIII–XIX вв.
единица обложения крестьян повинностями в пользу помещиков).
В термин «тягло» нередко сливались все виды прямых налогов. В древних грамотах
тягло заменяется словом «тягость». Тяглом облагался не член общины, а определенная
единица, округ, волость как совокупность хозяйств. От тягла освобождала гражданская
служба по назначению от правительства, военная служба, дворцовая, придворная и отчасти принадлежность к купеческому сословию. С XVII в. привилегии эти стали подвергаться ограничениям. Мелкие землевладельцы служилого класса не были свободны от
тягла. Привилегии духовенства постепенно были ограничены. По различным причинам
иногда выдавались льготы отдельным лицам тяглого класса. Чаще встречаются временные привилегии, даруемые ввиду бедственного положения хозяйства данного лица. Беднейшие классы сельского и городского населения, нищие, бедные вдовы и пр. вовсе не
входили в «разрубы и разметы» тяглой общины и не записывались в тягло. Вольные люди при заселении необработанной пустоши также получали льготы на тот или другой
срок в зависимости от размеров капитала и количества труда, необходимых для приведения участка в условия, годные для посева. К другим причинам освобождения от тягла
относились разорение от неприятельских войск и разбойничьих шаек, пожар, услуги,
оказанные государству, и пр.
В состав тяглого населения Московской Руси XVII в. включалась крестьянская община и посадская община. Из-за злоупотреблений со стороны крестьян были введены
поручные записи о том, что поселенцы до истечения льготных лет не сойдут с участка, а
по истечении будут платить подати исправно.
Под тяглым двором понимался двор черного посадского человека, торгового или
мастерового, на посаде Московского государства, положенный в сошное письмо для
отбывания податей и повинностей (сошное письмо – система кадастра в Московском
государстве, единицей которого служила соха).
Термин «тяглое население» просуществовал до 1724 г. (до введения подушной подати), когда он был заменен термином «податное население». Наиболее крупной катего-
1
Иловайский Д.М. Русская история. – М.: Изд-во Информпечать ИТРК РСПП, 1998. С. 119.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
166
рией плательщиков прямых налогов и натуральных повинностей были тяглые крестьяне – «черносошные» и частновладельческие крестьяне.
«Черносошными» крестьянами в русском государстве в XIV–XVIII вв. были лично
свободные крестьяне, владевшие общинными землями, уплачивавшие налоги и несшие
государственные повинности. В XVIII в. «черносошные» крестьяне были переименованы в государственных крестьян. Частновладельческие крестьяне – крестьяне, находящиеся в крепостной зависимости от помещиков.
На Земском соборе в 1619 г. принимается постановление, в соответствии с которым
в 1620-х гг. проводилась «общая перепись тяглого населения в государстве с целью привести в известность и устроить его податные силы»1. К целям переписи относилось: описание городов, уездов; перечисление церквей, лавок, дворов; определение численности
плательщиков податей, количества обрабатываемой земли, подлежащей обложению;
определение прибыли или убыли возделываемых земель; выявление тяглых людей, уклонявшихся от уплаты податей. Последние подлежали водворению на свои места.
Писцовые книги имели, прежде всего, фискальное значение – на их основании производился учет плательщиков податей. Кроме того, они выполняли функцию кадастра:
по ним разрешались поземельные споры, укреплялись и удостоверялись права на владение недвижимостью. Наряду с писцовыми книгами также существовали дополнявшие их
«дозорные книги» и «переписные книги», представлявшие собой своды сведений об
имуществах и промыслах.
В XVI–XVII вв. стали отдаваться на откуп таможенные и кабацкие сборы. Кроме
таможенных сборов разнообразными поборами (по-лавочное, мыт и т.д.) облагалась всякая торговля, даже повседневные занятия (брали за водопой скотины, мытье белья и
т.п.).
Особое место в налоговой системе Древней и средневековой Руси занимает церковная десятина, под которой понималось отчисление десятой части доходов князя в пользу
церкви. Впервые церковная десятина была установлена киевским князем Владимиром
Святославичем (X в.). По мере роста феодального церковного землевладения и увеличения доходов церкви от ее земельных богатств сбор церковной десятины прекратился;
церкви и монастыри, не имевшие земельных наделов, содержались за счет средств, отпускавшихся государством (так называемого руга).
В 1646 г. была увеличена ставка соляной пошлины (соляного налога) с 5 до 20 коп.
за пуд. Повышение ставок спровоцировало серию «соляных бунтов», что привело к временной отмене указанного налога. Вместе с соляной пошлиной отменена была заведенная было табачная монополия и восстановлен указ 1634 г., грозивший смертной казнью
за употребление и торговлю «богоненавистным и богомерзким зельем».
Еще при царе Михаиле Романове обнаружилась непригодность старой системы посошного обложения. Общая подворная перепись населения в 1646 г. подготовила переход от посошного к подворному обложению. С 1646 г. единицей для исчисления посошного обложения отдельными видами податей стал считаться двор. Во второй половине
XVII в. писцовые книги постепенно заменяются переписными книгами, отражавшими
главным образом количество крестьянских и посадских дворов2.
К числу недостатков посошного обложения относились: нечеткость в распределении категорий налогоплательщиков, субъективизм в оценке доходности земельных участков, возможность значительных злоупотреблений при составлении писцовых книг. На
Земском соборе 1619 г. указывалось, что посланные переписчики с богатых брали взят-
1
2
Ключевский В.О. Курс русской истории // Соч.: В 9 т. – М.: Мысль, 1988. Т. 3. С. 207.
Там же.
Глава 3. Налоги в политической истории России
167
ки, а убогих притесняли, с одних брали подати по писцовым книгам, с других – по дозорным1.
В 1679 г. посошное обложение окончательно было заменено подворным, что расширяло количество плательщиков податей за счет включения слоев населения, ранее не
плативших налоги. Подворное обложение, как и посошное, осуществлялось раскладочным способом. Общая сумма налоговых поступлений от каждой территории в доход
казны определялась централизованно, а крестьянская община и посад раскладывали подати между дворами. Налоговое бремя устанавливалось в большем размере для посадов
и черносошных крестьян по сравнению с частновладельческими крестьянами.
Подворное обложение было проще посошного, оно давало более четкие критерии для
распределения обязанностей по уплате податей между отдельными посадами и общинами,
существенно снижало возможности произвола и взяточничества при учете плательщиков и
распределении налогового бремени. Подворный налог взимался на основании данных подворной переписи, проведенной в 1646 г. Общая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянская община или посад раскладывали ее между дворами.
Если для системы посошного обложения были характерны методы незаконного уклонения от уплаты податей (в частности путем внесения искажений в писцовые книги за взятки – «посулы»), то при подворной системе обложения широкое распространение начинают
получать методы легального избежания или уменьшения налоговых обязательств. По словам
В.О. Ключевского, «крестьяне начали сгущать дворы, скучивая в них возможно больше людей, или сгораживали по три, по пяти, даже по десяти крестьянских дворов в один, оставляя
для прохода одни ворота, а прочие забирали заборами. Сельское хозяйство не улучшалось, а
казенные доходы убавлялись». Не мудрено, что в такой ситуации, по свидетельству того же
И.Т. Посошкова, даже господа дворяне не понимали, что такое крестьянский двор как платежная единица: одни считали дворы по воротам, а другие по избным дымам, не додумываясь до того, что крестьянский двор – это «земляное владение»2.
Реакция власти на подобные антиналоговые действия тяглого населения выразилась
в том, что подворное налогообложение при Петре I было заменено подушной податью.
Подворное налогообложение просуществовало менее 50 лет.
В XVI–XVII вв. сохранялся высокий уровень обложения тяглого населения натуральными повинностями. Наиболее распространены были дорожная повинность, трудовая, гужевая, по содержанию сельской стражи, по ремонту церквей (земские повинности, мирские повинности).
Основным организационным мероприятием в сфере налогообложения было создание в 1655 г. Счетного приказа, который стал осуществлять анализ приходных и расходных книг других приказов. В результате упорядочения финансовой деятельности государства в 1680 г. доходы казны превысили расходы.
Сохранились сведения о государственных доходах и расходах за 1680 год:
1. Окладные доходы: 1) таможенные и кабацкие – 650 223 рублей (53,3%)
2) стрелецкие – 101 468 рублей (8,3%) 3) данные и оброчные – 146 150 рублей (12,0%)
4) ямские, полоняничные и конские – 53 453 рубля (4,4%), итого – 951 294 рубля
(78,0%).
2. Чрезвычайные доходы, т.е. «запросные деньги» – пятинные и десятая деньга и
прочие 235 338 рублей (19,3%).
3. Неокладные доходы (пошлины и прочие) – 33 735 рублей (2,7%). Всего
1 220 367 рублей (100%). Таким образом, в результате финансовых мероприятий XVII в.
1
Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А. Брокгауз – И.А. Ефрон
1890–1907. Полутом 38. С. 483.
2
Цит. по: Мельник А.Д. Налоговый потенциал в зеркале русской истории // Налоговый вестник. 2000. № 3.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
168
поступления от прямых налогов почти сравнялись с доходами от косвенных сборов. Из
расходов наибольшая часть – около 700 000 рублей – шла на армию, 224 366 рублей на
дворцовое управление, 67 767 рублей на казенные предприятия и с небольшим
120 000 рублей на остальные потребности государственного управления.
Таким образом, на долю прямых налогов приходилось около 44% всех доходов казны, поступления по косвенным налогам давали примерно 53,3%, а на долю чрезвычайных сборов и прочих доходов приходилось 2,7%1.
В 1681 г. происходит восстание московских стрельцов и солдат, поддержанное городскими низами и холопами, получившее название «хованщина» по имени руководителя восстания князя И.А. Хованского. Восстание было подавлено в 1682 г., когда были
казнены выборные от стрельцов и руководитель движения. Одной из причин восстания
послужила тяжесть тяглого бремени для населения, для смягчения которого царским
указом и боярским приговором оклад (размер) подати был понижен почти на одну треть
и разложен на десять разрядов, исходя из благосостояния городов.
Выводы. Этногенез великорусского этноса и создание единого Русского (Московского) государства проходили в сложнейших геополитических условиях – титанической
борьбе с исламизированной Золотой Ордой и принявшей католицизм Литвой (а затем
Речью Посполитой) – мощнейшими военными державами средневековья. Месторазвитием великороссов и единой русской государственности становится Северо-Восточная
Русь, представлявшая собой во второй половине XIII – начале XIV вв. конгломерат самостоятельных княжеств с сильными центробежными тенденциями. Они не представляли собой сколько-нибудь целостной государственно-политической системы, но, несмотря на полиструктурность и полицентричность, русские земли сохраняли практически не
институциализированную общность.
Дробление княжеских уделов почти прекращается в начале XIV в., по мере развертывания процесса этногенеза великороссов. В этот период доминирующей становится
тенденция политического объединения русских земель. Наименее пострадавшие от нашествия богатые и территориально крупные в системе русских земель были Новгородская и Псковская республики.
Московское княжество возникло в конце жизни Александра Невского (1263 г.), разделившего между сыновьями свои земли. Основателем московской династии стал младший сын Александра Невского Даниил. Он укрепил и расширил границы своего первоначально незначительного княжества. В 1327 г. Иван Калита Московский вместе с татарским войском подавил восстание в Твери против насилий ханского баскака Чол-хана
(Шевкала). Великий князь Владимирский и Тверской Александр Михайлович был лишен престола и бежал в Псков. Ярлык на великое Владимирское княжение перешел к
Ивану Калите. С этого времени начинается длительный и сложный процесс объединения
русских земель вокруг Москвы и формирование на основе разрозненных политических
образований единого Русского (Московского) государства и общерусской системы государственного управления2.
Иван Калита, пользуясь полным доверием в Орде, получил право сбора дани со всей
Руси и доставки ее в Орду. Это стало мощным рычагом роста финансового и экономического могущества Москвы, расширения территории княжества и подавления соперников. Частые поездки в Орду, демонстрация показного «смирения», лесть и подкуп кочевой элиты нормализовали русско-ордынские отношения. На 40 лет русские земли избавились от татарских набегов. Ивану Калите удалось методично поставить под свой кон1
История финансового законодательства России: Учеб. пособие. Сер. Экономика и управление. –
М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Дону: Издательский центр «МарТ», 2003. С. 22.
2
История государственного управления в России / Отв.ред. В.Г. Игнатов. – Ростов-н/Д: Феникс, 1999. С. 70.
Глава 3. Налоги в политической истории России
169
троль владимиро-суздальские земли, подавив как местный княжеский сепаратизм, так и
народные выступления и многочисленных «татей».
Используя все средства, нередко аморальные, – насилие, интриги, подкуп, а также
брачные связи, княжеские договоры, союзы и др., Иван Калита и его преемники постоянно расширяли границы Московского княжества. Опираясь на военную поддержку
Золотой Орды, они не только захватывали удельные княжества или отнимали у них
«спорные» территории, но часто скупали земли, заключали договоры с ослабленными
удельными князьями, превращавшимися в вассалов Москвы. Удельные князья и местная
знать вливались в правящую элиту Московского княжества, получая свои или другие
вотчины, но уже на правах службы московскому князю.
Духовной основой формирования единого Русского государства было православие.
На наш взгляд, образование единого государства было следствием этногенеза великороссов и формирования русской православной цивилизации, которая представляла
собой генетически родственный византийско-славянской, но имеющий свой вектор развития социокультурный комплекс. В XIV–XVI вв. усиливаются цивилизационные расхождения в развитии России и Западной Европы. На формирование более молодой (хотя
и традиционно преемственной) русской цивилизации, этнических стереотипов поведения, его мотивации, образ мышления оказал влияние исихазм. В противовес утвердившемуся в Европе теологическому рационализму и зародившемуся гуманизму с его антропоцентризмом, вниманием к приоритетному удовлетворению материальных, чувственных и физиологических потребностей (что, в конечном счете, вылилось в Реформацию) исихазм отстаивал приоритет духовных ценностей, внутреннюю, а не внешнюю
свободу человека и призывал к индивидуальному пути к Богу через аскетизм, ограничение материальных потребностей и сосредоточение сознания на самом себе.
Сложные пути объединения огромной территории с различными историческими
традициями, конфессиональным и этническим менталитетом, скудные природные условия, тяжелейшая геополитическая ситуация – давление стран, обладавших неизмеримо
большими военными ресурсами, вынуждают Русское государство перейти на мобилизационный тип развития, утрату полицентричности в пользу растущего централизма, что
сказывается наряду с духовными факторами на форме государственной власти и политическом режиме1.
Главой государства был «великий князь всея Руси» – титул, утвердившийся за Иваном III. Он обладал законодательными, административными и судебными полномочиями, которые постоянно расширялись. Его статус складывался и развивался в контексте
православного понимания власти. В дипломатической переписке Василия II была принята формула «Божией милостью», указывавшая на сакральный источник власти, но правовой и политический смысл эта формула приобретает при Иване III, после приобретения полной независимости. В этот период от лица подданных Ивану III присваивается в
письмах, обращениях, летописях титул царя и самодержца, что начинает признаваться в
международно-правовых отношениях. В государственном праве России формируется
представление о самодостаточности власти российского монарха, равнозначного по статусу императору и османскому султану, его претензиях на все древнерусские земли.
При Иване III начинает складываться национально-государственная символика. После бракосочетания в 1472 г. Ивана III с представительницей византийской императорской фамилии Софьей Палеолог на государственной печати великого князя появляется
изображение двуглавого орла (1497 г.), происхождение которого одни исследователи
связывают с византийской, другие «имперской» (Священная Римская империя) или юж-
1
История государственного управления в России / Отв. ред. В.Г. Игнатов. – Ростов-н/Д:
«Феникс», 1999. С. 78.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
170
нославянской традицией. Вероятно, это общехристианский символ единства светской и
духовной власти, сохраненный в православии и получивший позднее в геральдике неоднозначный смысл1.
Каковы были последствия создания единого централизованного государства в России?
С одной стороны, это позволило свергнуть монголо-татарское иго, прекратить феодальные
усобицы, создать условия для развития культуры, ремесла, торговли, земледелия. С другой
стороны, выбор деспотического варианта централизации (опричнина) государства во второй
половине XVI в. имел своими последствиями: 1) разорение значительной территории страны
и тяжелейший экономический кризис в 70–80-е гт. XVI в.; 2) поражение в Ливонской войне,
потерю принадлежавшего России Балтийского побережья (то самое «окно в Европу», которое полтора столетия спустя ценой еще одной четвертьвековой войны должен был отвоевывать Петр I), катастрофическое падение международного престижа России, национальное
унижение; 3) формирование режима личной власти; 4) превращение русских дворян в холопов самодержавия; 5) закрепощение крестьян; 6) подготовку условий для «Смутного времени» в России на рубеже XVI–XVII вв.
XVII в. – одно из наиболее бурных столетий не только в истории России, но и многих западных и восточных государств. В России оно носило переходный характер, когда
прежняя система управления сословной монархии и ее институты переживают расцвет,
но со 2-й половины века отмирают, и начинается процесс формирования абсолютной
монархии.
В XVII в. окончательно складывается национальная форма монархии – самодержавие. Хотя все самодержцы XVII в. династии Романовых были избраны Земскими соборами (1613 – Михаил, 1645 – Алексей, 1682 – Петр и Иван V, исключением было воцарение Федора Алексеевича в 1676 г., для которого оказалось достаточно решения Боярской думы), источником их власти было не сословное волеизъявление, а Бог. Национальный образ власти носил сакральный характер. Царь, самодержец всея Руси воспринимался как воплощение высших православных ценностей – Истины, Добра, Красоты,
Справедливости, как защитник «Святой Руси»» Дома Пресвятой Богородицы», как
Удерживающий (катехон) «острова спасения» – России – на фоне охватившей мир апостасии (Османская империя, религиозные войны в Европе, распространение ересей и
т.п.). На символическом уровне это закреплялось в таинстве венчания на царство, которое совершалось патриархом (митрополитом или собором иерархов) – возложение на
царя короны (венца) и барм, вручение скипетра, державы, облачение в порфиру и произнесение символа веры. С XVII в. осуществляется миропомазание на царство.
Политика налогов и иных повинностей в рассматриваемый период русской истории
имела ярко выраженный мобилизационный характер, который обусловливался рядом
обстоятельств: необходимостью восстановления народного хозяйства после монголотатарского нашествия, постоянные войны, народные восстания и бунты как ответ на финансовые трудности и злоупотребления администрации, стремительное расширение территории (присоединение Украины, Восточной Сибири и Дальнего Востока, продвижение на Кавказ), следствием чего стало превращение России в крупнейшую континентальную империю мира и др.
Например, необходимость быть всегда готовым к татарским набегам заставляла московское правительство мобилизовывать каждое лето (в это время обычно приходили
татары) значительную часть дворянской армии к югу от Оки. В стратегических точках
воздвигались крепости, становившиеся опорой линий оборонительных укреплений. Все
это требовало денег и рабочих рук.
1
Подробнее см.: Ключевский В. История России: Специальные курсы. – М.: ООО «Издательство Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 126–129.
Глава 3. Налоги в политической истории России
171
Одновременно с организацией обороны против татар Москва старалась предотвратить их набеги дипломатическими путями, в частности преподнося крымскому хану и
вельможам значительные подарки (поминки), что почти становилось постоянной данью.
Каждое московское посольство к хану (обычно каждые два года посылали двух человек)
везло дорогие подарки, в большинстве своем сибирские меха. В период с 1613 г. по
1650 г. общая сумма таких подарков составляла от 7000 до 25 000 рублей в зависимости
от политической ситуации.
Это требовало концентрации всех национальных сил, а также привело к завершению установления крепостного права.
В налоговой сфере мобилизационное развитие России привело к жесткому прикреплению населения к тяглу. Во-первых, в этот период законодательно было установлено
основное правило для разверстки государственного податного тягла: тягло по промыслу
либо по пашне. Это различие промыслового и пахотного обложения с особенной ясностью выражено в уставной грамоте, какую дал игумен Соловецкого монастыря Филипп
монастырским крестьянам в 1564 г. Филипп разделяет временные налоги на военные
нужды, какие падали на все без различия классы сельского населения, от постоянной
прямой подати, падавшей на землю. Временные военные налоги развѐрстывались и в
сельском населении, как в городском, по животам и по промыслам; но поземельная подать, по выражению игумена, должна быть разверстываема по обжам, т.е. земельным
тяглым участкам, а не по животам и не по промыслам. Но коль скоро произошло такое
разделение города и села, интересы казны требовали, чтобы тяглые люди, взявшие на
себя городское тягло, постоянно в нем оставались; напротив, чтобы тяглые хлебопашцы,
занявшие известные тяглые участки, не покидали их и не переходили в другие состояния,
менее доходные для казны. Отсюда из приведенного правила разверстки тягла вышло другое, обратное, которое требовало, чтобы тяглый человек того или другого разряда постоянно
оставался в своем тягле. Правило это можно выразить формулой: если тягло по промыслу
или по пашне, то, с другой стороны, и промысел, как и пашня, по месту тягла. Следы такого
прикрепления тяглых людей к раз избранному тяглу мы замечаем уже в XVI столетии; в
XVII оно сделалось главным основанием устройства тяглого населения.
Если мы представим себе это расчленение, нам будет ясен первоначальный план
общественного строения, какой пыталась соорудить московская политика. Припомнив,
как были устроены люди служилые и тяглые, мы легко заметим основание и взаимное
отношение устройства тех и других. Что такое весь служилый люд, как он был устроен к
половине XVI в? Это был рассеянный по всей территории государства вооруженный
лагерь с генеральным штабом в Москве, который руководил его оборонительной борьбой. Что такое было описанное сейчас устройство тяглого населения? Это было интендантство под руководством высшего московского купечества. Вся масса тяглого населения служила обширным источником, из которого эти высшие интендантские руководители извлекали материальные средства, необходимые для содержания вооруженного
лагеря с его генеральным московским штабом1.
Во-вторых, это всемерное накопление денежных средств в казне, которые необходимы были для ведения войн и защиты рубежей от нападений врагов.
С постепенным освобождением шла на Руси тяжелая работа над созданием единого,
прочного государства, созданием, которое требовало всех народных сил и средств, и
потому было впереди всех других общественных нужд и желаний. Сплачиваясь внутри,
это государство продолжало вести неустанную борьбу с сильными и враждебными соседями. Государи московские, естественно, с особым рвением старались увеличить свою
1
Подробнее см.: Ключевский В. История России. Специальные курсы. – М.: ООО «Издательство Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 422.
172
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
казну, свои доходы (государева казна в те времена не различалась от казны государственной), ибо они постоянно должны были заботиться об улучшении и развитии своих
военных сил и средств. Понятно, что расходы на войско не только поглощали большую
часть доходов, но иногда и превышали их, так что приходилось изыскивать новые источники для их покрытия.
Московские государи, начиная еще с Ивана Калиты, отличались вообще хозяйственной расчетливостью, бережливостью и наклонностью ко всякого рода приобретениям, а потому в течение времени при Московском дворе скопились большие богатства и
множество разных сокровищ. Особенно при этом дворе ценились и усердно приобретались золото, серебро, драгоценные камни, жемчуг, парча и разноцветные сукна. Иностранцы с удивлением рассказывают о множестве хранившейся в дворцовых кладовых
дорогой утвари, т.е. золотых кубках и чашах, массивной серебряной посуде, царских
одеждах, унизанных жемчугом и дорогими камнями. Во время таких торжеств, как прием и угощение иноземных послов, из царских кладовых раздавались богатые одежды вельможам и стольникам, а по окончании пира они отбирались назад; причем строго взыскивалось за всякую порчу. В случаях неприятельского вторжения сокровища царские обыкновенно увозились далее на север, в Ярославль или на Белоозеро.
К примеру, англичанин Флетчер в конце XVI века сообщает следующее расписание
казенных таможенных пошлин по главным городам Московского государства: город
Москва вносил ежегодно 12 000 руб., Смоленск 8000, Псков 12 000, Великий Новгород
6000, Старая Руса (известная особенно соляным промыслом) 18 000, Торжок и Тверь
1500, Ярославль 1200, Кострома 1800, Нижний 7000, Казань 11 000, Вологда 2000 – все
эти суммы поступали в приказ, называвшийся Большим Приходом. Туда же шли сборы с
публичных бань и питейной торговли, т.е. с кабаков, или «кружечных дворов», так как
приготовление и продажа пива, меда и водки составляли исключительно право казны,
были правительственной регалией. В Большой Приход доставлялись из других приказов
и судебные пошлины. Таким образом, итог косвенных налогов и пошлин, стекавшихся в
Кремлевское дворцовое казнохранилище, ежегодно составлял 1 430 000 руб.1
По показанию другого современного иностранца, Маржерета, в Московском Дворцовом приказе всегда в наличности было от 120 000 до 150 000 руб.2
Дополнительно царь получал доход от дорогих мехов, которые в виде ясака собирались с пермских и сибирских инородцев. Меха эти отчасти продавались, отчасти менялись на привозные иностранные товары, как европейские, так и восточные, т.е. турецкие, персидские, бухарские, армянские и пр. Флетчер отмечал, что «в прошлом году (повидимому, 1588) из Сибири в царскую казну поступило более 18 800 (470 сороков) соболей, 200 куниц и 180 черно-бурых лисиц». К этому доходу надобно прибавить еще значительные суммы, составлявшиеся из частных имуществ, отбираемых на государя в случае опалы, и из других чрезвычайных поборов, взимаемых единовременно с архиереев,
монастырей, чиновников и т.д. по поводу какой-либо особой нужды, не говоря уже о
военном времени.
Широкое распространение получают чрезвычайные налоги, введение которых было
вызвано военными действиями: пищальные деньги предназначались на покупку огнестрельного оружия, емчужные – на изготовление пороха, полоняничные деньги – на выкуп ратных людей из плена. К окладным доходам причислялись еще специальные налоги, назначавшиеся на особые потребности государства: таковы были деньги ямские, полоняничные и стрелецкие. Ямские деньги собирались на содержание ямской гоньбы для
1
Иловайский Д.И. Царская Русь (Московско-царский период. Первая половина или ХV1 век). –
М.: ООО «Издательство «Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 471.
2
Там же. С. 470.
Глава 3. Налоги в политической истории России
173
провоза послов, гонцов, должностных и ратных людей, для чего по большим дорогам
ставились ямы (ям – почтовая станция). Эта подать собиралась с посадских людей и с
крестьян также по сошному письму и поступала в особое центральное учреждение, в
Ямской приказ, который заведовал ямщиками, получавшими жалованье и прогоны за
езду, для чего они обязаны были содержать лошадей на ямах. Полоняничные деньги –
подворная, а не посошная подать, назначенная на выкуп пленных у татар и турок. Еще в
царствование Михаила она собиралась временно по особому распоряжению правительства. Потом она стала постоянной и по Уложению 1649 г. собиралась ежегодно «со всяких людей», как тяглых, так и нетяглых, но не в одинаковом размере с людей разных
состояний: посадские обыватели и церковные крестьяне платили со двора по 8 денег (в
ХIХ в. это около 60 копеек), крестьяне дворцовые, черные и помещичьи вдвое меньше, а
стрельцы, казаки и прочие служилые люди низших чинов только по 2 деньги.
По словам Котошихина, полоняничных денег в его время собиралось ежегодно тысяч по 150 (в Х1Х в. это около 2 млн рублей). Эту подать собирал заведовавший выкупом полоняников Посольский приказ. Стрелецкая подать назначена была на содержание
стрельцов, постоянной пехоты, заведенной в XVI в. при великом князе Василии. Сначала это был незначительный налог хлебом; в XVII в. стрелецкая подать собиралась и хлебом и деньгами и по мере увеличения численности стрелецкого войска сильно возрастала, так что сделалась, наконец, важнейшим прямым налогом. По свидетельству Котошихина, в царствование Алексея стрельцов было в Москве даже в мирное время больше
20 приказов (полков) по 800–1000 человек в каждом (22 452 в 1681 г.), да городовых, т.е.
провинциальных, приблизительно столько же1.
В начале XVI века в России зарождаются государственные регалии: почтовая, соляная, монетная, кабацкая и монополии государства на продажу хлеба, пеньки, меда, табака и т.д. Как отмечал Тарасов И.Т., «Регалиями называются фискальные права верховной власти …», а монополиями «монополизированные промыслы, исключительно только в интересах фиска»2.
Например, преимущественным правом товарообмена с иностранными купцами обладала государева казна. Она объявляла «заповедными» те товары, на которые хотела
иметь монопольное право приобретения или продажи. Ими были благородные металлы,
собольи меха, воск, хлеб (зерно), смола, льняное семя, икра, персидский шелк и ревень и
др. В общем торговом обороте значительная сумма приходилась на долю царя.
Западноевропейские купцы покупали в России в большом количестве продукты
морского промысла и рыболовства: моржовую кость («рыбий зуб»), ворвань, акулий и
тресковый жир, кожи морских животных, икру – так называемый «рыбий клей», рыбу
ценных сортов – треску, палтус, семгу. Очень существенными предметами вывоза были
мед и воск. За границу направлялись мачтовый лес, лиственничная губка, кап (застывший березовый сок), солодковый корень, продукты использования и переработки древесины: смола, смольчуг, вар, зола, поташ. Шли на экспорт также алебастр и слюда. Велась транзитная торговля персидским шелком, нефтью и ревенем3.
1
Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. Т. 2. – М., 1993. С. 378.
Подробнее: Тарасов И.Т. Финансы и налоги: очерки теории и политики. – М.: Статут (в серии «Золотые страницы финансового права России». Т. ІV), 2004. С. 243–262.
3
История Европы. Т.3. От средневековья к новому времени (конец ХV – первая половина
ХVІІ в.). – М.: Наука, 1993. С. 136.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
174
Был введен ряд чрезвычайных налогов в форме деньги пятой, десятой, пятнадцатой.
Эти чрезвычайные налоги (сборы) взимались на военные нужды.
3.3. Политика налогов в имперский период
Предпосылки петровских преобразований. В XVII веке Россия была самым крупным государством в Старом Свете. Ее территория простиралась от Северного Ледовитого океана до Каспийского моря, от Днепра до берегов Охотского моря, но население
составляло всего 13 млн человек, сосредоточенное в основном в центре и на севере Европейской части России. Черноземные земли Кубани, Северного Кавказа и Причерноморье Украины еще не входили в состав России, а среднее и нижнее Поволжье было
почти неосвоенным. К концу XVII века, в результате присоединения к России всей Сибири, Левобережной Украины, страна превратилась в многонациональное государство,
по сути, в империю. В ее состав входили теперь и обширные азиатские земли, населенные не только православными христианами, но и мусульманами, буддистами, язычниками. В России все отчетливее проявлялась ее и европейская, и азиатская сущность, ее
промежуточное положение на стыке двух цивилизаций. С одной стороны, Россия стремилась в Европу, но, с другой – у нее были не менее важные интересы на Востоке, и все
это определяло двойственность в экономическом и политическом развитии России.
На рубеже XVII–XVIII веков Россия стояла перед необходимостью преодолеть социально-экономическую отсталость по сравнению со многими западноевропейскими странами – Голландией, Англией, Францией, которые уже достигли к этому времени заметных
успехов на пути к рыночной экономике. Экономика России по-прежнему оставалась преимущественно натуральной, со слабо развитой промышленностью. Очень громоздкой и неповоротливой была система управления народным хозяйством. В то время как во многих
европейских странах происходил или уже был завершен процесс отмены крепостного права,
в России, наоборот, шло дальнейшее закрепощение крестьян феодалами, монастырями, членами царской фамилии. В Западной Европе в отношениях феодалов и крестьян уже с XIV–
XV веков преобладала денежная рента (цензива), что делало крестьян более свободными и
заинтересованными в результатах труда, поэтому производительность труда там была в полтора-два раза выше, чем в России.
Стране были присущи признаки автаркии, то есть хозяйственной замкнутости, изолированности от внешнего мира, жестко поддерживаемой государством. Отсутствие
выхода к морям сдерживало развитие различных международных связей, хотя потребность в прямых внешних путях была огромной. Путь через Белое море был долгим,
трудным, ограниченным в течение многих месяцев в году. Справедливости ради следует
отметить, что попытки выйти в Европу предпринимались еще в годы правления царя
Алексея Михайловича и его дочери, царевны Софьи. Стремясь покончить с экономической замкнутостью, они положили начало широким торговым связям с Западной Европой. В 1687 и 1689 годах под руководством фаворита Софьи князя В.В. Голицына были осуществлены два похода в Крым, чтобы добиться выхода в Черное море и создать
там русский флот, но достичь этого тогда не удалось1.
Многие из названных проблем попытался решить Петр I. Эпоха Петра I (1672–
1725 гг., русский царь с 1682 г., первый российский император с 1721 г.) – это особая
страница жизни нашего Отечества, так как в истории России мы найдем немного сознательно созданных человеком институтов, которые просуществовали бы так долго, оказав
столь сильное воздействие на все стороны общественной жизни. Более того, некоторые
1
Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России от Петра Великого до Николая II. – М., 1994. С.44.
Глава 3. Налоги в политической истории России
175
принципы и стереотипы политического сознания, выработанные или закрепленные при
Петре I, живут до сих пор; подчас в новых формах они существуют как традиционные
явления нашей жизни, мышления и общественного поведения.
По словам Герцена, Петр I научил Россию: «…шагать семимильными сапогами, шагать из первого месяца беременности в девятый и ломать без разбора все, что попадется
по дороге»1.
В эпоху Петра I сфера налогообложения была радикально преобразована. Для пополнения казны увеличивались ставки уже существующих налогов, а также вводились различные
новые сборы, численность которых приблизилась к трем-четырем десяткам. Государственные подати, по имеющимся данным относящиеся к монастырским крестьянам, возросли с
1678 по 1710 г. в 2 раза2, а с остального податного населения почти в 3 раза3.
После 1719 г. правительство Петра I установило обложение каждой души мужского
пола, зафиксированное ревизиями. «Людей нет, денег нет!» – слышалось со всех сторон,
а Сенат должен был помнить пункт наказа, данного ему при его учреждении: «Денег как
возможно сбирать». По первой ревизии 1722 года лиц податного состояния оказалось 5
967 313 человек, в том числе 172 385 – купечества; городов в империи было 340. По
иностранным же известиям, было 273 города, 49 447 домов мещанских (горожан), 761
526 изб крестьянских. В Московской губернии 39 городов, 18 450 домов мещанских и
256 648 изб; в Петербургской – 28 городов, 10 324 дома и 152 650 изб; в Киевской – 56
городов, 1864 дома и 25 816 изб; в Архангельской – 20 городов, 4302 дома и 92 298 изб;
в Сибирской – 30 городов, 3740 домов и 36 154 избы; в Казанской – 54 города, 2545 домов и 20 571 изба; в Нижегородской – 10 городов, 3694 дома и 78 562 избы. Мы видели,
что по расчету, сделанному в 1710 году, доходы простирались до 3 134 000 рублей; но в
1725 году их было 10 186 707 рублей, по русским известиям, по иностранным же, в 1722
году доходы простирались до 7 859 833 рублей. С дворцовых, синодского ведения, с помещиковых и вотчинниковых всякого звания людей и крестьян бралось подушной подати по
74 копейки с души, а с государственных крестьян (черносошных, татар, ясашных и т. п.)
сверх 74 копеек по 40 копеек вместо тех доходов, что платили дворцовые во дворец, синодского ведения – в Синод, помещиковые – помещикам. Заплативши эти 74 или 114 копеек, крестьянин был свободен от всяких денежных и хлебных податей и подвод. Платеж подушных разложен был на три срока: в январе и феврале, в марте и апреле, в октябре и ноябре. С купцов и цеховых брали по 120 копеек с души4.
Подушная подать дополнялась множеством натуральных повинностей в пользу государства, которые распространялись на владельческих и государственных крестьян
(строительная, ямская, дорожная, рекрутская, постойная и др.). Тяжелейшей повинностью для крестьянства с XVIII в. стала рекрутская, которая не только вырывала из деревни существенную часть работоспособного населения, но и была сопряжена с немалыми финансовыми тяготами (родственники и соседи собирали рекруту в дорогу 150–
1
Для сравнения: Указ Петра I от 24.01.1722 г. «Табель о рангах всех чинов Воинских, Статских и
Придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству
времени вступления в чин между собой…» // Государственная служба в России: опыт организации и
кадрового обеспечения: Сб. документов. – Н.-Новгород: Изд-во «Нижний Новгород», 1994. С. 35. (в
настоящее время Закон РФ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 г.)
2
Герцен А.И. Избранные философские сочинения. – М., 1940. С. 352.
3
Бакланова Е.Н. Крестьянский двор и община на Русском Севере, конец ХVII – начало
ХVIII в. – М., 1976. С. 123.
4
Соловьев С.М. История России с древнейших времен. Начало 20-х годов ХVIII века – 1725.
Кн. IХ / Худож.-оформ. И.Г. Сальникова. – М.: ООО «Издательство АСТ»; Харьков: «Фолио»,
2003. С. 620–621.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
176
200 руб). К примеру, только из среды сельских жителей к 1711 году в армию было отправлено 139 тыс. человек1.
Тяготы государственных повинностей с XVIII в. зачастую становились преобладающими и для крепостного крестьянства. В 1732 г., например, в суздальском владении
князей Долгоруких (Лежнево) оценка оброка и натуральных повинностей в пользу помещиков в денежном исчислении составляла 39,2% – от общих тягот, а на подушный
налог и рекрутскую повинность шло 55,3%. Случалось, что расходы по сдаче в рекруты
немногим уступали подушной подати2.
Для покрытия дополнительных расходов вводится ряд чрезвычайных налогов: деньги драгунские (по 25 коп. с каждого крестьянского двора на жалованье ратным людям), налог «на наем подвод под артиллерийские припасы» (его размер колебался от 6 до 13 коп.),
рекрутские, корабельные, подать на покупку драгунских лошадей и др. Создателями и разработчиками новых видов налогообложения были прибыльщики – государственные люди, в
обязанность которых входило «сидеть и чинить государю прибыли». По инициативе прибыльщиков были введены подушная подать, гербовый сбор, налоги с постоялых дворов,
печей, плавных судов, арбузов, орехов, продажи съестного, с найма домов, ледокольный и
другие налоги и сборы, введено удвоенное обложение податями староверов.
Подушная подать как вид прямого личного налогообложения взималась с ревизской
(мужской) души. Налогообязанные лица (ревизские души) регистрировались в специальных книгах (ревизских сказках). Величина душевого оклада новой подати была установлена в 74 коп. При числе наличных душ в 5,6 млн, это должно было обеспечить казне
4,1 млн руб.3
Но государственные доходы Петру все-таки удалось значительно увеличить. Это
было достигнуто путем увеличения косвенных налогов и реформы прямой подати. Что
касается до косвенных налогов, то Петр не только не уменьшил старых платежей, но
нашел еще и новые предметы обложения. После 1700 г. соляные промыслы, пчельники,
рыбные ловли, мельницы стали оброчными статьями государственной казны. Система
казенных монополий (например питейной и табачной) процветала при Петре и была связана с системой откупов. Нуждаясь в средствах, Петр изобретал иногда странные, с нашей точки зрения, налоги: пошлиной были обложены бороды «бородачей», которые не
желали бриться; пошлины брали с бань; очень высокую цену брали за дубовые гробы,
продажа которых стала казенной монополией. Раскольники должны были нести двойной
податный оклад; таким образом, не только реальные потребности, но и предметы нравственного порядка стали источником казенного дохода. При Петре была создана особенная должность «прибыльщиков», на обязанности которых лежало наблюдение за
правильным поступлением в казну доходов и взыскание новых предметов обложения (из
таких прибыльщиков особенно заметен Курбатов, впоследствии бывший Архангельским
вице-губернатором: он предложил ввести гербовую бумагу). В 1710 г. у Петра явилась
мысль даже об общем и постоянном подоходном налоге, не приведенная, однако, в дело.
Косвенные налоги при Петре, насколько можно судить по некоторым данным, составляли больше половины доходов государства4.
Из числа новых предметных натуральных повинностей заслуживает внимания установленная Петром I корабельная повинность, на основании которой духовные вотчинники, соединяясь в «кумпанства», обязаны были с каждых 8000 дворов построить по 1 кораблю, а
светские – с каждых 10 000 дворов, гости же и торговые люди должны были вместо взимав1
Волкова И. Русская армия в русской истории. – М.: Яуза, Эксмо, 2005. С. 48.
Александров В.А. Сельская община в России (ХVII – начало ХIХ в.). – М., 1976. С. 213, 267.
3
Коломиец А.Г. Финансовые реформы русских царей. От Ивана Грозного до Александра Освободителя. – М., 2001. С.135.
4
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. – СПб.: Издательский дом «Литера», 2002. С. 549.
2
Глава 3. Налоги в политической истории России
177
шейся с них десятой деньги построить 12 кораблей, а мелкопоместные владельцы, у которых
было менее 100 дворов, вносили по полтине со двора. Ко всем этим государственным натуральным повинностям необходимо еще присоединить те многочисленные и крайне тяжкие
натуральные повинности (барщины), которые отбывали крестьяне в пользу своих помещиков до освобождения их от крепостной зависимости1.
Особую роль в пополнении доходов казны играли манипуляции с мелкими медными монетами. Так, например, рыночная цена одного пуда меди равнялась 7 руб., но из
этой массы в начале XVIII века чеканилось медных денег на 12 руб., а к 1718 году – на
40 руб. Громадная разница между рыночной ценой меди и номиналом медной монеты
приводила к их бесконечным нелегальным подделкам – «воровским деньгам», росту цен
и обесценению денег, обнищанию населения. В 1730 году из пуда меди стали выпускать
монет только на 10 руб., а позже – и вовсе на 8 руб.2
Основными расходными статьями были армия и флот. В бюджете 1701 г. расходы
на военные нужды составляли 82,9% всех государственных расходов, увеличившись по
сравнению с 1680 г. в 4,5 раза, такие же расходы на военные нужды были и в период
Северной войны3.
По приблизительному расчету содержание пехотного солдата с причитавшейся на
него «долей роты и полкового штаба», выражаясь словами указа 26 ноября 1718 г., обходилось в 28 тогдашних рублей, равнявшихся приблизительно 250 нынешним (от автора – конец
ХIХ в.), а содержание кавалериста – в 40 руб. (около 360 нынешних). Государственные люди
сознавали, что подушный налог очень тяжел; по заявлению Сената, в 1725 г. недоимки показали, что плательщики «никаким образом того платежа понести не могут»; в 1724 г. не добрано было около миллиона, в 1725 г. даже около половины всей окладной суммы. Сенат
предлагал выключить из оклада умерших, дряхлых, беглых, младенцев, понизить самый
оклад, уменьшить расходы на армию, сократить число войска4.
Существенные изменения претерпела и вся система финансового управления.
Большое значение имело создание Правительствующего Сената, учрежденного 22 февраля 1711 г., поскольку никакие налоги и сборы не вводились без его согласия. В течение всего XVIII в. Сенат являлся высшей наблюдательной инстанцией за финансовыми
учреждениями.
Учреждаются финансовые коллегии: Камер-коллегия, Штатс-контор коллегия, Ревизион-коллегия. Они представляли собой государственные органы отраслевого управления, за которыми закреплялись определенные полномочия. Главным органом финансового управления являлась Камер-коллегия. В ее ведении находилась доходная часть
бюджета. Основным видом деятельности было пополнение государственного бюджета
и, следовательно, налогообложение. Камер-коллегия получала сведения о сборах налогов, разрабатывала проекты по налогообложению, могла самостоятельно вводить новые
городские и земские пошлины. Вопросами расходных статей бюджета ведала Штатсконтор-коллегия. На Ревизион-коллегию возлагались функции финансового контроля.
Следует отметить, что другие неспециализированные коллегии также выполняли функции по финансовому управлению. Например, Берг-коллегия занималась сбором доходов
1
Тарасов И.Т. Финансы и налоги: очерки теории и политики. – М.: Статут (в сер. «Золотые
страницы финансового права России». Т. IV), 2004. С. 96–97.
2
Подробнее см.: Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. Изд. 3-е. Т. 1. – М.,
1952. С. 367–368; Олещук Ю. Русские деньги от Петра до Екатерины // Бизнес. 1998. № 2.
3
Пичета В.И. Финансовая и экономическая политика Петра и государственное хозяйство
России конца XVII и начала XVIII века // Три века. Россия от Смуты до нашего времени. Издание
Т-ва И.Д. Сытина, переиздание «ГИС» – «Патриот». – М., 1992. Т. IV. С. 311.
4
Ключевский В.О. История России. Статьи. – М.: ООО «Издательство Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2003. С. 235.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
178
от монетной и горной регалий; Юстиц-коллегия принимала судебные пошлины; Коммерц-коллегия ведала таможенными сборами и таможенными тарифами.
Ведение войн с Турцией, а затем и со Швецией, строительство флота, создание регулярной армии, возведение новых городов и развитие горнодобывающей, металлургической и суконной промышленности, строительство каналов, учреждение казенных заводов требовали значительных финансовых ресурсов.
Еще до Петра I существовали отдельные виды обложения коммерческих промыслов. Прообразом промыслового налогообложения можно считать посошные и подымные подати, взимавшиеся крайне неравномерно и имевшие характер окладных налогов.
Петр I разделяет все торговое и ремесленное сословие на купеческие гильдии и ремесленные цехи. Основными целями являются полицейские, при этом преследуется
также и фискальный интерес: купцы облагаются гильдейским сбором, фискальное значение которого постепенно возрастает. Учреждение гильдий было связано со стремлением организовать торгово-промышленное население городов в особое сословие, так как
купцы платили вместе с другими неслужилыми сословиями подушную подать.
В 1719 г. вводится горная подать, которая уплачивалась натурой в размере десятой
доли валовой добычи ископаемых. Налогообложение горных промыслов осуществлялось в России еще в XVII в. Горная подать представляла собой специальный вид налога,
взимаемый государством с горнопромышленников и предприятий, осуществляющих
разработку недр. К эпохе Петра I относится и появление в России горного законодательства. Первым законодательным распоряжением Петра I по горной части являлся Указ
2 ноября 1700 г., который обязывал всякого, «кто в Москве и в городах ведает или
впредь сведает на государевых или на чьих-нибудь землях золотую и серебряную и медную или иные какие руды», извещать об этом правительство: изветчикам обещано жалованье, тому же, «кто руду скроет», указ угрожал наказанием 1.
При Петре I широкое распространение получает государственная монополия на
крепкие спиртные напитки и табак. В 1699 г. Бурмистерской палате было поручено питейное дело, однако в 1705 г. был восстановлен отмененный в 1682 г. откуп. С 1716 г.
винокурение становится свободным, но подлежит обложению акцизом в размере «полуполтины с ведра емкости клейменных кубов или казанов в год».
До 1697 г. табак подвергался как «богомерзкая трава» гонению со стороны правительства, которое наказывало за его курение и продажу кнутом, рванием ноздрей, а иногда смертной казнью. В 1697 г. Петр I разрешил употребление и продажу табака, а в
1698 г. предоставил маркизу Кармартеру исключительное право ввоза и торговли табаком в России, запретив внутреннее производство. В 1705 г. была учреждена казенная
продажа табака через кабацких бурмистров и целовальников2.
В 1699 г. установлена пошлина на бороды. В 1705 г. с лиц, отказавшихся брить бороды, взималось: с гостей и гостиной сотни первой статьи – по 100 руб., с царедворцев,
служилых людей, с гостей и гостиной сотни средней и меньшей статьи, а также с торговых и посадских людей – по 60 руб., с боярских людей, ямщиков, церковных причетников и всяких чинов московских жителей – по 30 руб. ежегодно. Была установлена особая
система взимания пошлины с крестьян – с них взималось по 2 деньги с бороды при въезде в город и выезде из него. Жители Сибири были освобождены от данного вида обложения3.
Указом Петра I от 30 января 1699 г. в Москве учреждается Бурмистерская палата (в
конце 1699 г. переименованная в Ратушу) – центральное административно-финансовое и
1
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 44.
Там же. С. 45.
3
Там же. С. 46.
2
Глава 3. Налоги в политической истории России
179
судебное учреждение, осуществлявшее общий контроль за земскими избами (выборными органами земского самоуправления), ведавшая раскладкой и сбором податей и повинностей с населения Москвы и посадов, в ее ведении находились также торговые и
гражданские дела. Во главе Бурмистерской палаты стоял бурмистр. Бурмистерская палата (Ратуша) избиралась из торговых людей и соблюдала интересы нарождавшегося класса купечества, который привлекался Петром I к развитию отечественной промышленности. В связи с образованием губерний (в 1708 г.) с 1711 г. Ратуша перестала существовать как центральное учреждение и сохранила свое значение лишь для Москвы с ограниченной компетенцией.
Существенные изменения в системе сбора налогов начинают происходить с изменением административно-территориального деления России и создания должности губернаторов, на которых возлагаются функции по контролю за сбором налогов. 18 декабря 1706 г. издается Указ «Об учреждении губерний с предписанием начальникам, в тех
губерниях о денежных сборах и всяких делах присматриваться, и для подношения Ему,
Великому государю, в тех губерниях готовым быть...» В 1710 и 1711 гг. Петр I созывает
съезды губернаторов, воевод и бургомистров, на которых разрабатываются основы нового финансового устройства страны по губерниям.
Основной задачей нового административного деления становится распределение
содержания армейских полков по губерниям. Для этого учреждается система кригскомиссаров, возглавлявшаяся сенатором генерал-пленипотенциал-кригс-комиссаром
князем Яковом Долгоруковым. Ему подчинялся обер-штор-кригс-комиссар Лука Чириков,
которому отчитывались в своих действиях обер-кригс-комиссары. Обер-кригс-комиссарам
подчинялись губернские комиссары, назначаемые в каждый полк. Полковые командиры
обязывались отчитываться по хозяйственной части губернским комиссарам1. На губернии
возлагалась обязанность по обеспечению денежного и провиантского содержания полков.
Указом от 22 февраля 1711 г. учреждается «управительный» (впоследствии Правительствующий) Сенат – постоянно действующий высший орган государственного
управления, в числе других функций выполнявший обязанности контролера в сфере государственных доходов и расходов. Указом от 17 марта 1711 г. Правительствующему
Сенату поручается устройство государственных доходов с предписанием «денег как
возможно собирать... и... учинить фискалов во всяких делах». В том же году учреждаются должности фискалов – государственных служащих, которые должны были «тайно
проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления как высших, так и низших чиновников, преследовать казнокрадство, взяточничество, «вообще безгласные преступления явно
противогосударственного и противообщественного характера»2. Сфера деятельности фискалов первоначально ограничивалась контролем за деятельностью государственных учреждений и должностных лиц. Фискалы возглавлялись обер-фискалом (с 1723 г. генеральным
фискалом, подчиненным генеральному прокурору). Генеральный фискал назначался царем,
а его помощник – обер-фискал – Сенатом. Фискалы были освобождены от обязанности по
уплате податей, от подсудности местным властям и от ответственности за неправедные доносы. Должности фискалов просуществовали до 1729 г.
В 1717 г. учреждаются финансовые коллегии – центральные правительственные учреждения в России, ведавшие государственными доходами и расходами. В 1717–1718 гг. были
установлены штаты и назначены президенты следующих финансовых коллегий: Камерколлегии, Штатс-контор-коллегии, Коммерц-коллегии и Ревизион-коллегии. В 1718–1720 гг.
были определены функции, утверждены структура и штаты финансовых коллегий, а также
Генеральный регламент, который устанавливал обязанности должностных лиц коллегии
1
2
Буланже М. Податная политика Петра Великого // Налоговый вестник 1997. № 11. С. 63.
Буланже М. Царь повелел: «Казнокрадству не быти!» // Налоговый вестник. 1998. №1. С. 156.
180
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
(издан 28 февраля 1720 г.). Каждая коллегия состояла из присутствия (президент, вицепрезидент, 4 советника, 4 асессора и секретарь) и штата чиновников и канцеляристов. Финансовые коллегии подчинялись императору и Сенату. При коллегии состоял фискал (позже
прокурор), контролировавший деятельность финансовой коллегии. Камер-коллегия имела
сеть своих учреждений на местах, ведала государственными доходами, надзирала над окладными и неокладными приходами. Окладными назывались доходы, размер которых известен заранее, например подушная подать. Под окладными понимались налоги и сборы,
при которых налоговые обязательства налогоплательщика исчислялись по действующим
ставкам на единицу обложения. Неокладными налогами и сборами являлись таможенные
пошлины, откупа, налоги с заводов и другие, размер которых не был заранее известен. Сбором доходов от монетной и горной регалий ведала Берг-коллегия.
«Реформы в сфере обложения, осуществленные при Петре I, привели к тому, что: в
конце XVII века доходы государства немного превосходили 2 000 000 руб.; в 1710 г. казна
получила 3 134 000 руб. По исчислению 1722 г., доходы возросли уже до 7 850 000 руб., по
исчислению же 1725 г. – до 10 186 000 руб. Громадные дефициты первых лет XVIII в.
уменьшились к концу царствования Петра, хотя и на склоне своих лет он все еще не переставал нуждаться в деньгах»1.
Для целей налогообложения использовались следующие понятия: ревизская душа и
ревизские сказки. Ревизская душа – это термин, применявшийся с 1718 по 1887 г., означавший единицу учета мужского населения, подлежавшего обложению подушной податью (подушным налогом); ревизские сказки – это название списков (реестров), в которые заносилось мужское население для обложения подушной податью.
Введение подушной подати и оброчного сбора позволило увеличить поступления
по прямым налогам, по отдельным оценкам, в 2–2,5 раза. Реформа податного обложения
наряду с увеличением налогового бремени населения способствовала увеличению размеров обрабатываемых земель, росту числа крестьянских и посадских дворов, так как
упраздняла зависимость между размерами налоговых обязательств и количеством дворов,
построек и обрабатываемой земли.
Итак, экономическая и финансовая политика Петра привела к различным результатам. Руководимый мыслью улучшить обстановку и расширить сферу деятельности народного труда, Петр был поставлен в трудное положение: финансовые интересы страны
прямо противоречили экономическим потребностям населения. Стараясь поднять экономическое благосостояние народа, Петр в то же время был вынужден сурово эксплуатировать его платежную способность. Военные и другие нужды государства требовали
немедленного удовлетворения, немедленных и усиленных сборов, а экономическое положение народа можно было поднять лишь продолжительными усилиями. Вот почему
Петр добился более осязательного результата в том, что требовало скорого решения, – в
финансах; между тем как в деле экономических реформ он успел посеять только семена
плодотворных начинаний и почти не видел их всходов, напротив, чувствовал, что его
финансовые меры иногда еще более расстраивают то самое народное хозяйство, процветания которого он искренно и сильно желал 2.
При всех неудачах в этой сфере Петр сделал, однако, большой шаг вперед сравнительно со своими предшественниками; в XVII в. только смутно чувствовали необходимость экономической реформы и лишь немногие люди сознавали, по какому пути она
должна идти. Петр сделал эту реформу одной из главных задач правительственной дея-
1
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. – СПб.: Издательский дом «Литера», 2002. С. 550.
2
Там же.
Глава 3. Налоги в политической истории России
181
тельности, ясно поставил вопрос и указал, где и как надо искать его разрешения. В этом
его большая заслуга.
ПРИЕМНИКИ ПЕТРА 1
После смерти Петра I в 1725 г. финансы в России постепенно начали приходить в
упадок. При императрице Екатерине I (1684–1727 гг., императрица с 1725 г.) в 1727 г.
было осуществлено снижение размера подушной подати на 23 коп. с ревизской души,
установлена возможность получения рассрочек по уплате штрафов. Создается Комиссия
о подати, рассматривавшая пути совершенствования системы взимания подушной подати. В числе причин возникающих недоимок указываются сами размеры подушной подати и ее неравномерное распределение, бегство крестьян, рекрутство, неурожай, падеж
скота, различные злоупотребления местных чиновников.
В связи с переводом войск из сельской местности в города и посады происходят организационные изменения во взимании подушной подати. Обязанность по сбору подушной подати возлагается на губернаторов.
При Анне Иоанновне (1693–1740 гг., на престоле – с 1730 г.) издается ряд указов об
усилении борьбы с недоимщиками. В 1731 г. полки были возвращены в уезды, и обязанность по сбору подушной подати вновь передается армии. Рекрутская повинность заменяется для податных классов повинностью денежною, а в рекруты нанимались охочие
(желающие) люди на деньги, собранные с известного количества ревизских душ.
В царствование императрицы Анны ее двор обходился впятеро-вшестеро дороже,
чем при Петре I, хотя государственные доходы не возрастали, а скорее убавлялись. «При
неслыханной роскоши двора, в казне, – писали послы, – нет ни гроша, а потому никому
ничего не платят».
Между тем народное, а с ним и государственное хозяйство расстраивалось. Торговля упала: обширные поля оставались необработанными по пять и по шесть лет; жители
пограничных областей от невыносимого порядка военной службы бежали за границу,
так что многие провинции точно войною или мором опустошены, как писали иноземные
наблюдатели. Источники казенного дохода были крайне истощены, платежные силы
народа изнемогли: в 1732 г. по смете ожидалось дохода от таможенных и других косвенных налогов до 2 1/2 миллиона рублей, а собрано было всего лишь 187 тысячи1.
В период царствования Елизаветы Петровны (1709–1762 гг., российская императрица с 1741 г.) вводятся особые ярлыки на провоз алкогольных напитков.
В 1749 г. восстанавливается государственная монополия на табак. В эпоху Елизаветы Петровны к важнейшим мероприятиям в сфере налогообложения и государственного
управления в целом следует отнести осуществленную по инициативе фактического руководителя правительства П.И. Шувалова (1710–1762 гг.) отмену прежде взимавшихся
практически повсеместно внутренних пошлин2.
При преемниках Петра в течение всего XVIII века основные черты государственнохозяйственной системы остаются нетронутыми; изменения касаются лишь подробностей.
Лишь во времена правления Екатерины II (1762–1796 гг.) создаются важные предпосылки перехода к более рациональным методам ведения финансового хозяйства и построения финансовой администрации, т.е. складываются предпосылки административных и финансовых реформ первой половины XIX столетия. Проводится реорганизация
государственного аппарата, в 1780–1781 гг. учреждается Экспедиция доходов, Экспеди1
Ключевский В.О. Русская история: Избранные лекции «Курса русской истории». – Ростов
н/Д: Изд-во «Феникс», 2002. С. 542–543.
2
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 60.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
182
ция расходов, Экспедиция ревизии счетов, Экспедиция взыскания недоимок, недоборов
и начетов. В губерниях создаются казначейские палаты, которые сохраняются в России
до XX в. Неудовлетворительное состояние дел в коллегиях, а особенно в финансовых,
обусловливает переход на новые принципы финансового управления, поскольку коллегиальная форма утрачивает эффективность, а наиболее удобной формой становится централизованное управление.
Органы государственного управления Российской империи в тот период не имели
достаточных сведений не только о доходах государства, но и даже о количестве населенных пунктов (городов). В Записках Екатерины II отмечается, что в Российской империи было 10 губерний, каждая губерния была разделена на провинции, а к каждой провинции были приписаны окружные города, в которых находились воеводы и воеводские
канцелярии. Воеводы не получали жалованья, и «дозволено им было кормиться с дел,
хотя взятки строго запрещены были». Сенат хотя и определял воевод, но число городов
в империи не знал. Когда Екатерина II потребовала реестра городам, то сенаторы «признались в неведении оных». Сенат даже не имел карты Российской империи.
Екатерина II пишет: «Я, быв в Сенате, послала пять рублев в Академию Наук от Сената
через реку, и купили Кириловского печатного атласа, которого в тот же час подарила
правительствующему Сенату»1.
В это время возникло множество мелких оброчных статей и разнородных сборов с
различных промыслов, крайне стеснявших население и промышленность и приносивших ничтожный доход казне. Государственное хозяйство постепенно пришло в крайнее
расстройство. Правительство не имело, по-видимому, никаких положительных сведений
ни о количестве доходов, ни о том, куда и на какие предметы они расходуются. Целый
ряд независимых друг от друга ведомств занимались взиманием того или другого налога, специально назначенного на удовлетворение расходов данного ведомства; в одном
ведомстве были излишки, в другом – значительные недостатки; несмотря на неоднократные предписания и указы, различные ведомства не присылали в правительствующий сенат никаких ведомостей о состоянии их бюджетов.
В царствование Екатерины II обнаруживается стремление улучшить механизм государственного хозяйства и делаются попытки упрощения финансовой системы. Уничтожаются многие фискальные регалии (лесная, горная, табачная, поташная и др.) и целый
ряд мелких сборов; установляется 1% гильдейский сбор с купеческих капиталов.
На протяжении всего XVIII века российский государственный бюджет испытывал
постоянное напряжение из-за бесконечных военных походов, увеличения государственного аппарата, непомерного расточительства членов императорской фамилии. Налоги,
как правило, собирались с огромными недоимками, тем более что дворяне практически
не платили налогов.
За время правления Екатерины II расходная часть государственного бюджета значительно увеличилась, что было обусловлено расточительностью царского двора, многочисленными войнами, а также все более разраставшимся штатом государственных
чиновников. Для покрытия дефицита в 1769 году правительство было вынуждено обратиться к зарубежным кредиторам, которыми стали голландские и итальянские банкиры.
Развиваются и бюджеты городов, где все большую роль начинают играть так называемые оброчные статьи. Налоги взимались с содержателей плотомоен и прорубей, перевозов, рыбных ловель, подвижных лодок, за запись в городовую обывательскую книгу
и другие. Тогда же появляются и первые заемные средства в бюджетах городов и проценты со вкладов в банки.
В это время в России прямые налоги в бюджете играли второстепенную роль по
1
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С.63.
Глава 3. Налоги в политической истории России
183
сравнению с налогами косвенными. Так, подушной подати собиралось в 1763 г.
5667 тыс. руб., или около 30% всех доходов, а в 1796 г. – 24 721 тыс. руб., или 33% доходов. Очень незначительные суммы приносили подводная подать и промысловый налог. Косвенные налоги давали 42% в 1764 г. и 43% в 1796 г. Почти половину этой суммы
приносили питейные налоги1.
«По некоторым подсчетам, за 34 года царствования Екатерины II расходы на внутреннее управление увеличились в 5,8 раза, на армию – в 2,6 раза, содержание двора –
5,3 раза»2.
Дальнейшее усиление налогового бремени было невозможно, и тогда во второй половине XVIII века государство решилось на выпуск бумажных денег как на один из источников покрытия бюджетного дефицита.
За период с 1769 по 1800 г. количество бумажных ассигнаций, находившихся в обращении, увеличилось с 2 600 тыс. до 212 млн руб. Цена ассигнационного рубля к началу XIX в. снизилась до 66 копеек серебром. Кроме того, внутренний и внешний долг
России к этому времени составил 133 млн руб.3 Если учесть, что годовой бюджет государства составлял всего около 100 млн руб., то станет ясно, какое тяжелое финансовое
наследие оставило после себя царствование Екатерины II.
Огромный государственный долг, расстроенное денежное обращение, хронические
бюджетные дефициты и полная неупорядоченность бюджетно-сметного дела – вот финансовые результаты екатерининского царствования. Эта картина финансового упадка
дополнялась полной бесконтрольностью в расходовании государственных средств, хищничеством и казнокрадством чиновников всех рангов и степеней. В 1796 г. Александр I
писал графу Кочубею: «... в наших делах господствует неимоверный беспорядок, грабят
со всех сторон».
В результате в 1796 году государственный бюджет содержал следующие расходные
статьи: «88%...на армию и государственный аппарат, 11% на содержание двора и лишь
1% направлялся на просвещение, здравоохранение и благотворительность»4.
Социально-экономическая политика Павла I, сына Екатерины II, внешне отличалась
от предыдущей эпохи, но суть ее оставалась феодальной, самодержавной. Павел был
убежден, что Екатерина II привела страну к социально-экономическому кризису, что все
в России надо менять, реформировать. Так, Павел решительно настаивал на том, что
дворянству необходимо выполнять свои обязанности на государственной службе, о которой многие из них уже успели забыть в «золотой век» Екатерины II. Как и при Петре I,
служба становилась вновь обязательной.
Менее важны были мероприятия императора Павла в сфере управления и относительно сословий. Недовольный приемами екатерининской администрации и беспорядком в делах, Павел перенес свое недовольство от злоупотреблений на административную систему, при которой эти злоупотребления существовали. Он, можно сказать, пытался даже изменить эту систему: восстановил упраздненные при Екатерине коллегии,
изменил административное деление России (уменьшив число губерний), возвратил
прежние формы управления окраинам государства, тем областям, которые отошли к
России от Швеции и Польши, отменил многое в том местном самоуправлении, на котором была построена при Екатерине местная администрация. Все эти меры императора
1
Три века. Россия от Смуты до нашего времени / Под ред. В.В. Каллаша. – М.: Издание Товарищества И.Д. Сытина, 1913. Т. 4. С. 209.
2
Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX–XX). – М.:
Госфиниздат, 1954. С. 18.
3
Бржесский Н.Б. Государственные долги России. – СПб., 1884. С. 165.
4
Чунтулов В.Т., Кривцова Н.С, Чунтулов А.В., Тюшев В.А. Экономическая история СССР. –
М.: Высшая школа, 1987. С. 57.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
184
Павла, нарушая стройность прежней системы, ничего нового, однако, взамен не создавали; они мало приносили пользы, иногда же клонились и ко вреду.
Затем было положено начало погашению ассигнационного долга. Правительство
решилось на изъятие части выпущенных на рынок ассигнаций; состоялось торжественное сожжение в присутствии самого Павла ассигнаций на сумму 6 млн. руб. Таким образом, общее количество выпущенных ассигнаций уменьшилось с 157 млн руб. до 151 млн
руб., т.е. менее чем на 4%, но в этой области, конечно, всякое, даже небольшое, уменьшение имеет значение, ибо свидетельствует о намерении правительства расплачиваться
с долгами, а не увеличивать их. В то же время приняты были меры к установлению
прочного курса серебряной монеты; был установлен постоянный вес серебряного рубля,
который был признан равным весу четырех серебряных франков. Затем важное значение
имело восстановление сравнительно свободного таможенного тарифа 1782 г. При этом
Павел руководствовался, однако же, не сочувствием к свободной торговле, а поступал
так из желания уничтожить изданный Екатериной тариф 1793 г.1
Из-за больших расходов на армию и административную реформу Павел вынужден
был опять прибегнуть к выпуску ассигнаций. Таким образом, к концу его царствования
общая сумма выпущенных ассигнаций с 157 млн поднялась до 212 млн руб., что окончательно уронило курс бумажного рубля2.
Павел начал постепенную замену коллегий на министерскую систему, которая более жестко подчинялась бы ему через министров, но не успел осуществить эту реформу
(ее претворил в жизнь в 1802 году Александр I). При Павле I снова проводилась губернская реформа, вместо 50 образовалась 41 губерния и Область войска Донского. В Прибалтике вводилось особое управление с учетом национальных особенностей региона,
чтобы избежать в будущем обострения национальных противоречий.
Павел пытался бороться с хищениями, особенно в армии, лично следил за питанием и
обмундированием солдат, строго спрашивал с чиновников за взяточничество, судебную волокиту. Одновременно ввел строгие ограничения в одежде штатских людей (фасон шляп и
фраков), в свободе передвижения по стране и за рубеж. Русским было запрещено учиться за
границей, иностранцам запрещался свободный въезд в Россию. Он понимал самодержавие в
буквальном смысле слова, устанавливал по своему усмотрению порядок, мораль и быт в
каждом доме, не оставляя народу никакой самостоятельности и инициативы.
Последней каплей, переполнившей чашу терпения дворянства, стал разрыв всех отношений с Англией, а это заметно ударило по доходам помещичьих хозяйств, являвшихся основным поставщиком сельскохозяйственной продукции в Англию. Одновременно Павел вступил в союз с Наполеоном Бонапартом, чтобы сокрушить британское
владычество на Востоке. Уже был составлен план совместного военного похода в Индию через Астрахань, Каспийское море и Афганистан, уже в начале 1801 года русские
казаки вышли в поход. Этому рискованному проекту помешал заговор против Павла I и
его смерть в ночь с 11 на 12 марта 1801 года в Михайловском замке Петербурга.
Выводы. Определяющими в истории развития России в XVIII веке были реформы,
осуществленные Петром I. В годы царствования Петра I произошел резкий экономический скачок. Промышленное строительство петровской эпохи проходило невиданными
темпами: за первую четверть XVIII в. возникло не менее 200 мануфактур вместо 15–20,
которые имелись в конце XVII в. Характерная особенность экономического бума начала
XVIII в. состояла в определяющей роли самодержавного государства в экономике, его
активном и глубоком проникновении во все сферы хозяйственной жизни. Такая роль
1
Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. – СПб.: Издательский дом «Литера», 2002. С. 683.
2
Корнилов А.А. Курс истории России Х1Х века / Вступ. ст. А.А. Левандовского. – М.: ООО
«Издательство Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2004. С. 146.
Глава 3. Налоги в политической истории России
185
была обусловлена многими факторами. Господствовавшие в Европе экономические концепции меркантилизма исходили из того, что основой богатства государства, необходимым условием его существования является накопление денег за счет активного баланса
торговли, вывоза товаров на чужие рынки и препятствование ввозу иностранных товаров на свой рынок. Уже это само по себе предполагало вмешательство государства в
сферу экономики. Поощрение одних – «полезных», «нужных» – видов производства,
промыслов и товаров влекло за собой ограничение или даже запрещение других — «неполезных», с точки зрения государства.
Петр, мечтавший о могуществе своей державы, не был равнодушен к концепциям меркантилизма1. Идея о руководящей роли государства в жизни общества вообще и в экономике
в частности (с применением методов принуждения в экономической политике) совпадала с
общим направлением идеи «насильственного прогресса», которому следовал Петр.
Петр I стремился провести внутренние преобразования в России, чтобы вывести ее
на европейский уровень. Занимаясь военными и дипломатическими проблемами, он постоянно решал массу дел российского государственного управления. За 25 лет правления – с 1700 по 1725 годы – им было принято почти три тысячи различных законов и
указов, касающихся экономических, гражданских, бытовых сторон жизни населения, в
том числе и управленческих структур государства2.
Строительство многочисленных мануфактур, преимущественно оборонного значения, осуществлялось не из абстрактных представлений о развитии экономики или расчетов получить доходы, а было непосредственно и жестко детерминировано необходимостью обеспечить армию и флот оружием, амуницией, боеприпасами, обмундированием.
Экстремальная ситуация после поражения под Нарвой в 1700 г. заставила осознать необходимость увеличения и перевооружения армии, определила характер, темпы и специфику промышленного бума и, в конечном счете, всю экономическую политику петровского самодержавия. В созданной за короткое время государственной промышленности отрабатывались принципы и приемы управления экономикой, характерные для последующих лет и незнакомые России в предшествующие периоды.
Создавая собственную промышленность, государство создавало (точнее – резко
усиливало) и собственную торговлю, стремясь получить максимум прибыли с ходовых
товаров внутри страны и экспортных товаров при продаже их за границей. Государство
захватывало торговлю примитивным, но очень эффективным способом – введением монополии на заготовку и сбыт определенных товаров, причем круг таких товаров постоянно расширялся. Среди них были соль, лен, юфть (кожа), пенька, хлеб, сало, воск и
многие другие. Установление государственной монополии вело к волюнтаристскому
повышению цен на эти товары внутри страны, а самое главное – к ограничению, регламентации торговой деятельности русских купцов. Следствием этого стало расстройство,
дезорганизация свободного, основанного на рыночной конъюнктуре торгового предпринимательства. В подавляющем ряде случаев введение государственной монополии означало передачу права продажи монополизированного товара конкретному откупщику,
который выплачивал в казну сразу большую сумму денег, в затем стремился с лихвой
1
Меркантилизм – это обозначение экономической политики, господствовавшей в Европе с
XV по XIX в. Согласно определению «Словаря общественных наук» ЮНЕСКО, «меркантилизм
есть... вера в то, что экономическое процветание государства может быть гарантировано лишь
правительственным регулированием националистического типа». По мнению тех, кто подчеркивает роль частного сектора в меркантилизме, – это «система распределения монопольных прав через
механизм государства...» [Robert В. Ekelund, Jr. and Robert Tollison, Mercantilism as a Rent Seeking
Society (College Station, Тех.: Texas A&M University Press, 1981), chapter 1].
2
Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России от Петра Великого до Николая II. – М., 1994. С. 72.
186
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
вернуть их за счет потребителя или поставщика сырья, вздувая цены и уничтожая на
корню своих возможных конкурентов.
Таким образом, если первой особенностью мануфактурного производства в России
была крепостная мануфактура, то второй – господство государства в промышленности и
государственная регламентация, административные меры управления этой промышленностью. Как уже сказано, при Петре I мануфактурное производство создавалось по инициативе государства и в основном принудительными мерами. Петр объяснял это в одном
из своих указов: «Наши люди ни во что сами не войдут, ежели не приневолены будут».
Он считал, что государственная власть «управление должна иметь, как мать над дитятем, пока в совершенство придет». По выражению В.О. Ключевского, это было «казенно-парниковым воспитанием промышленности».
Петровская эпоха осталась в истории русского купечества как подлинное лихолетье.
Резкое усиление прямых налогов и различных казенных «служб» – при таможнях, питейных сборах и т.д. – с купцов как наиболее состоятельной части горожан, насильственное сколачивание торговых компаний (форма организации торговли, которая казалась Петру наиболее подходящей в российских условиях) – это только часть средств и
способов принуждения, которые Петр в значительных масштабах применил к купечеству, ставя главной целью извлечь как можно больше денег для казны.
В русле подобных мероприятий следует рассматривать и принудительные переселения купцов (причем из числа наиболее состоятельных) в Петербург – неблагоустроенный, в сущности, долгое время прифронтовой город, а также административное регулирование грузопотоков, когда купцам указывалось, в каких портах и какими товарами они
могут торговать, а где это делать категорически запрещено.
Претерпела изменения и промышленная политика правительства. Суть изменений
состояла в принятии различных мер по поощрению частного промышленного предпринимательства. Начало положила знаменитая «Берг-привилегия» 1719 г., разрешавшая
искать полезные ископаемые и строить заводы всем без исключения жителям страны и
иностранцам, даже если это было сопряжено с нарушением феодального права на землю, в которой были найдены руды и минералы.
В то же время на практике подушное обложение обнаружило отрицательные черты:
во-первых, при разной платежеспособности населения в различающихся по своим природно-климатическим и хозяйственным условиям районах единый размер податного
оклада плательщика означал нарушение самим же Петром I сформулированного требования «меж великими, и нижними убогими, и богатыми по препорции, надлежащее равенство во осмотрении иметь»; во-вторых, ревизская душа не была реальной платежеспособной величиной, поскольку включала умерших между ревизиями, увечных, стариков, младенцев, беглых.
Основной недостаток системы подушного налогообложения состоял в том, что подушная подать накладывалась не на реально существующих людей, а на условную счетную единицу – ревизскую душу. Совпадение реального количества людей и ревизских душ возможно было только в момент составления ревизских сказок. Далее картина могла существенно
искажаться: в результате смерти части населения его реальное количество уменьшалось, в
результате рождений – увеличивалось, но умершие не исключались из податных списков,
новорожденные не включались. За счет переездов посадских людей из одного посада в другой в одних населенных пунктах реальная численность увеличивалась, а в других уменьшалась. Рекрутские наборы приводили к увеличению налогового бремени для оставшегося населения. Промышленные предприятия, создававшиеся на Урале, имели право привлечения
рабочей силы за счет населения посадов и черносошных крестьян. Кроме того, многие заводчики вербовали рабочих из числа зависимых крестьян.
Введение подушной подати вызывало не только отрицательную реакцию податного
населения, но и весьма острую критику со стороны представителей высшей администра-
Глава 3. Налоги в политической истории России
187
ции. Механизм ее взимания неоднократно подвергали критике такие видные деятели
эпохи Петра I, как генерал-прокурор Сената П.И. Ягужинский (указывал на подушную
подать как на одну из причин голода и бегства податного населения, выступил с предложением об уменьшении размеров подушной подати), член Тайного совета граф
П.А. Толстой (отмечал, что в результате бегства крестьян и взятия в рекруты на отдельных территориях налоговое бремя составляет «не по семи гривен с души, а вдвое или
втрое»), глава Комиссии о подати князь Д.М. Голицын (по данным Комиссии, общая
убыль от оклада по разным причинам составила 18,3% от расчетного, при этом на долю
умерших приходилось 74,2% всей убыли, на долю беглых – 20,1%, на долю взятых в
рекруты – 5,5%; Комиссия поддерживала предложения о снижении размера подушной
подати), граф А.И. Остерман (отмечал, что податное бремя возлагается без учета возможностей плательщиков уплачивать подать)1.
В доходах казны поступления по этому виду налогообложения достигали 50%. Впоследствии доля поступлений от подушной подати постепенно снижалась в результате
освобождения отдельных категорий населения от ее уплаты, снижения размеров оклада
с ревизской души (как в абсолютном выражении, так и в результате уменьшения покупательной способности рубля), возрастания значения косвенных видов налогообложения. Подушная подать в европейской части Российской империи применялась до 1887 г.,
а в Сибири – до 1899 г.
Увеличение сбора прямых налогов не основывалось на увеличении производительных сил страны, а представляло собой механическое увеличение налогового бремени на
податное население, благосостояние которого было подорвано дополнительным увеличением различного рода поборов и натуральных повинностей.
XVIII век в истории России один из самых сложных, так как происходит процесс образования государственных сословий и формирование социально-политической структуры
Русского государства. Политика налогов в XVIII веке определялась, по нашему мнению,
двумя основными факторами: непрерывными войнами в первой четверти XVIII века, а также
Крымскими войнами Екатерины II и борьбой сословий за свои привилегии.
Война требовала войск и денег: Петр искал средств для лучшей организации военных сил, и это повело к реформе военной и к реформе дворянских служб (реформа сословий), он искал новых источников дохода для казны, и это привело к четкому выделению иных сословий с целью более рационального их обложения податями (налогами) и
натуральными повинностями.
СОСЛОВИЯ. Проведенные Петром Великим меры относительно сословий являлись
очень важными для дальнейшего развития политической жизни государства. Он не снял
с них прежних сословных повинностей, он дал только новую организацию государственным повинностям разных сословий, поэтому изменилась и организация самих сословий, получив большую определенность.
Например, Б. Миронов пишет о сословиях в XVII в.: «...в обществе не существовало
истинных сословий и сословных организаций»2. Тем самым это «затрудняло формирование не только среднего класса и гражданского общества, но также и единой российской нации с единой культурой, единой системой ценностей, единым законом»1.
Дворянство в XVII в. являлось высшим общественным классом; оно было обязано
1
Толкушкин А В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 55.
Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII–ХХ вв.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2 т. – СПб.,
1999. Т. 2. С. 134.
1
Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII–ХХ вв.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2 т. – СПб.,
1999. Т. 2. С. 147.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
188
государству личной, преимущественно военной службой, а в ответ за нее пользовалось
правом личного землевладения (вотчинного и поместного). Таким образом, дворяне были до Петра классом военным, административным и землевладельческим.
Но как военный класс дворянство в XVII в. не удовлетворяло уже потребностям
времени, потому что нестройные дворянские ополчения не могли бороться с регулярными войсками европейскими; в то же время дворянские войска отличались плохой подвижностью, медленно собирались: с успехом они могли нести только местную оборонительную службу на границах.
Петр задался мыслью дать лучшую организацию службе дворян и достиг этого таким образом: он со страшной строгостью привлекал дворян к отбыванию государственной службы и, как прежде, требовал бессрочной службы, пока хватало сил. Дворяне
должны были служить в армии и флоте; не более одной трети от каждой «фамилии» допускалось к гражданской службе, которая при Петре обособилась от военной. Подраставших дворян требовали на смотры, которые производил часто сам государь в Москве
или Петербурге. На смотрах или определяли в тот или другой род службы, или посылали
учиться в русские и заграничные школы. Уклонявшийся от обязательного обучения терял право жениться. Ни один дворянин не мог стать офицером, если не был солдатом; но
всякий офицер, кто бы он ни был по происхождению, становился дворянином.
Так вполне сознательно Петр поставил основанием службы личную выслугу вместо
старого основания – родовитости. Но это не было новостью, личная выслуга признавалась уже и в XVII в.; Петр дал ей только окончательный перевес, и это пополнило ряды
дворянства новыми дворянскими родами. Прежние дворянские «чины» были уничтожены (прежде они были сословными группами: дворяне московские, городовые, дети боярские); вместо них появилась лестница служебных чинов (собственно, должностей), определенная известной «Табелью о рангах» 1722 г. Прежде принадлежность к известному
чину обусловливалась происхождением человека, при Петре стала обусловливаться личными заслугами. Вне служебных должностей все дворяне слились в одну сплошную
массу и получили общее название шляхетства.
19 февраля 1762 года Петр III подписал «Манифест о вольности дворянства», даровавший русскому дворянству ту привилегию, которой уже давно обладало немецкое
дворянство – свободу от обязательной службы2.
«По существу, своими законодательными актами он совершил революцию в системе социальных отношений России, – пишет А. Б. Каменский, – в борьбе с государством
дворянство одержало окончательную победу»3.
Таким образом, реформа Петра III означала социальную революцию в форме
трансформации социально-сословной структуры общества, а именно: «государствоэлита-народ», т.е. она качественным образом меняла отношения государства и элиты.
Элита освобождалась от служебных обязанностей по отношению к государству и приобретала относительную независимость, в том числе от податей1. Освобождение дворянст-
2
Мыльников А.С. Искушение чудом: «русский принц», его прототипы и двойникисамозванцы. – Л.: Наука, 1991. С. 50, 61–75.; Гринцберг Л.И. Фридрих II // Вопросы истории. 1988.
№ 11. С. 98–118.
3
Каменский А.Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII века: Опыт целостного анализа / Российский государственный гуманитарный университет. – М.: РГГУ, 2001. С. 314.
1
Податное население – население, платившее подушную подать. Неподатные сословия (дворяне,
священослужители) пользовались свободой передвижения, получая бессрочные паспорта, а податные
(крестьяне, мещане, посадские, ремесленники, цеховые) получали срочные паспорта, подлежали дисциплинарно-полицейской власти сословных обществ, несли личные натуральные повинности. Лица, не
принадлежавшие к какому-либо сословию (незаконнорожденные, сосланные на поселение), обязаны
были «избрать род жизни», т.е. приписаться к одному из податных сословий.
Глава 3. Налоги в политической истории России
189
ва означало ликвидацию государства, господствовавшего над сословиями и регламентировавшего их положение в своих целях, – то есть ликвидацию этатистской монархии.
Новая монархия уже не могла приказывать дворянству: как только Петр III попытался
навести дисциплину в дворянской гвардии, он был сразу же свергнут.
Орудием дворянской гвардии на этот раз стала жена Петра III, Екатерина. Немка,
воспитанная на произведениях французских философов, она, тем не менее, была вынуждена проводить политику русского дворянства. Посаженная на престол гвардейцами,
пишет В.О. Ключевский, «Екатерина чувствовала себя на угольях». В разговоре с иностранным послом она сравнивала себя с зайцем, которого поднимают и травят со всех
сторон2. Заговоры следовали один за другим. В 1772 году (после девяти лет правления),
узнав об очередном заговоре в гвардии, императрица перепугалась до такой степени, что
бежала из столицы в Финляндию, а когда заговорщики были арестованы, не посмела
казнить никого из них3.
Роль Екатерины II в значительной мере была сведена к тому, чтобы ублажать дворянство землями, деньгами и привилегиями. При вступлении Екатерины на престол помещикам
было роздано 18 тыс. крестьян, а всего за время царствования – более 850 тысяч4.
«Манифест о вольности дворянства» от 19 февраля 1762 года создал новые отношения в структуре «государство-элита-народ», отношения, которые отводили дворянству
первенствующую роль. К концу правления Екатерины II эти отношения упрочилось и
стали традиционными, поэтому попытка изменить их должна была неизбежно натолкнуться на ожесточенное сопротивление дворянства. Император Павел стремился вернуть
главенствующую роль государству; эта попытка завершилась государственным переворотом и смертью императора, что лишь подтвердило слабость монархии и силу дворянства.
Государство было вынуждено поступиться в пользу дворянства значительной частью ренты, которую оно собирало с помещичьих крестьян в виде подушного налога.
Как отмечалось выше, огромная эмиссия медных денег во время Семилетней войны вызвала инфляцию и двойной рост цен. Соответственно, реальная величина подушной подати уменьшилась в два раза, и государственный бюджет понес большие потери. Однако
Екатерина не осмелилась увеличить подать, чтобы компенсировать потери – в результате государственная доля ренты с крестьян сократилась, и это дало возможность помещикам увеличить свою долю – произошло то, чего давно добивались помещики. Но инфляция продолжалась и далее, к 1794 году подушная подать уменьшилась по сравнению с
1750-ми годами более чем в четыре раза. Государственные доходы с крепостных крестьян были отданы помещикам.
Становясь привилегированным и обособленным сословием, дворянство не имело
еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и
служебную организацию. Учреждения 1775 г., давая дворянству самоуправление, этим
самым давали ему внутреннюю организацию. По своему сословному положению дворяне становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его администраторами.
В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло,
как мы видели, главных деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали ближайшими помощниками верховной власти в деле уп-
2
Ключевский В. О. Курс русской истории. Т.V. – М., 1937. С. 50, 52.
Мадариага И. Россия в эпоху Екатерины Великой. – М., 2002. С. 412.
4
Окунь С. Б. История СССР. Конец XVIII – начало XIX века. Ч. I. – М., 1974.
3
190
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
равления и наполняли все высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким
образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве
городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде
бюрократии, внизу – в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ.
Позднее Екатерина права и преимущества дворян изложила в особой Жалованной
грамоте дворянству 1785 г. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии, наряду со всеми теми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Жалованная грамота 1785 г. явилась, таким образом, не новым, по
существу, законом о дворянстве, но систематическим изложением ранее существовавших прав и преимуществ дворян с некоторыми дополнениями.
Грамотой 1785 г. завершен был тот процесс объединения и возвышения дворянского сословия, какой мы наблюдали на протяжении всего XVIII в. При Петре Великом
дворянин определялся обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне. При
императрице Анне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере
имущественных прав и положил начало сословной замкнутости; при Петре III снял с
себя служебную повинность и получил некоторые исключительные личные права. Наконец, при Екатерине II дворянин стал членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. Грамота 1785 г.
установила, что дворянин не может иначе, как по суду, лишиться своего звания, передает его жене и детям; судится только равными себе, свободен от податей и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении;
свободен от государственной службы, но не может принимать участия в выборах на
дворянские должности, если не имеет «офицерского чина».
К этим результатам следует причислить и прогресс крепостного права. Столкновение интересов помещика, строившего все свое хозяйство на даровом труде крестьянина,
с интересами крестьянина, сознававшего себя не рабом, а гражданином, было непримиримо и разрешалось, законом и жизнью, в пользу помещика. При Екатерине крепостное
право усилилось. Законодательство о крестьянах времени Екатерины по-прежнему направлялось к дальнейшему ограничению крестьянских прав и усилению власти над ними
помещика. Во время крестьянских волнений в 1765–1766 гг. помещики получили право
ссылать своих крестьян не только на поселение в Сибирь (это уже было ранее), но и на
каторгу, за «дерзости» помещику. Помещик во всякое время мог отдать крестьянина в
солдаты, не дожидаясь времени рекрутского набора. Когда же эти меры не привели к
подавлению крестьянских волнений и крестьяне продолжали волноваться и жаловаться
на помещиков, то указом 1767 г. крестьянам было запрещено подавать жалобы на помещиков.
О взглядах феодалов на методы управления крестьянами и получения с них ренты
свидетельствуют сохранившиеся с начала XVIII в. десятки помещичьих инструкций.
Последовательно расширяя законодательным путем свои права на крестьян, феодалы все
более и более подчиняли своему контролю текущую жизнь деревни на основе уже собственных, частнофеодальных «кодексов», с помощью которых они теперь стремились как
можно точнее и определеннее закрепить дарованное им право господства над личностью
и хозяйством крестьянина. Так, одни помещики допускали (под своим, разумеется, контролем) относительно свободное существование в деревне общинного управления и
обычного права, другие же ставили его в условия жесткого вотчинно-полицейского ре-
Глава 3. Налоги в политической истории России
191
жима, при котором положение крестьянства приближалось к рабскому1.
Указ 1762 г. о вольности дворянства позволил многим помещикам, выйдя в отставку, самостоятельно руководить своим хозяйством и увеличивать барщинные повинности. Всевластие помещиков над крепостным крестьянством дополнялось законодательными мерами, лишавшими крестьян гражданских прав. Без особых разрешений владельцев они не могли уходить из деревень на заработки (1724 г.), брать откупа и подряды.
(1731 г.), вступать в финансовые сделки с посторонними людьми (1761 г.).
Интенсификация крестьянского труда достигалась традиционными внеэкономическими мерами: в барщинных имениях – урочной системой, усилением контроля и надзора, а в оброчных – неуклонным увеличением оброка и контролем над производимой крестьянами продукцией вплоть до конфискации «излишков», сдачей крестьян на подрядные работы и т.п. При этом резко выявилась тенденция не только ставить под контроль товарную продукцию крестьянских дворов, но и вообще не допустить связи крестьян с рынком. Некоторые помещики, устанавливая вотчинно-полицейский режим в
своих барщинных владениях, запрещали крестьянам выезжать на рынок и принуждали
их продавать свою продукцию по заниженной цене в своих же имениях.
Таким образом, реформы 1760-х годов заключались не только в «освобождении»
дворян и перераспределении доходов – ее обратной стороной было отягощение крепостного состояния крестьян. По словам И.Д. Беляева, манифест 1762 года «окончательно
порешил судьбу крестьян и обратил их в полную исключительную собственность помещиков»2. В.О. Ключевский также говорит о том, что крестьяне стали «частной собственностью помещика», а помещики превратились в «рабовладельцев»3. Обессилевшая монархия уже не могла регулировать отношения между сословиями и защищать крестьян
от притязаний помещиков. Как уже указывалось выше, в 1765 году Екатерина II предоставила помещикам право без суда и следствия отправлять своих крестьян на каторгу, то
есть применять наказание, которое давалось только за самые тяжкие уголовные и государственные преступления. В 1767 году крестьянам было запрещено жаловаться на помещиков, и попытки обращения за справедливостью стали квалифицироваться как преступления.
Помещики прямо называли своих крестьян рабами – и сама Екатерина называла их
рабами в Наказе Уложенной комиссии. Когда известный поэт А.П. Сумароков стал возражать, утверждая, что «между крепостным и невольником есть разность: один привязан
к земле, а другой – к помещику», Екатерина воскликнула: «Как это сказать можно, отверзните очи!»4.
«Но во второй половине XVIII века помещики не случайно называли своих крестьян
рабами, – писал М.Т. Белявский. – Они продавали крестьян без земли и в розницу... Крепостной не мог вступить в брак без согласия помещика... Но помещик не только определял семейные отношения крестьян. Он безнаказанно бесчестил их жен и дочерей, создавая настоящие крепостные гаремы и возрождая отвратительные нравы рабовладельцев в
отношении своих рабынь. Неограниченный произвол помещиков, простиравшийся на
экономическую деятельность крестьянина, его юридическое положение, его имущество,
личность и семейные отношения, был юридически оформлен и узаконен...»1
1
Подробнее см.: Александров В.А. Сельская община в России (ХVII – начало Х1Х в.). – М.,
1976.
2
Беляев И.Д. Крестьяне на Руси. – М., 2002. С. 380.
Ключевский В.О. Курс русской истории. Т. V. – М., 1937. С. 140, 152.
4
См.: Белявский М.Г. Крестьянский вопрос в России накануне восстания Е.И. Пугачева. – М.,
1965. С. 43.
1
См.: Белявский М.Г. Крестьянский вопрос в России накануне восстания Е.И. Пугачева. – М.,
1965. С. 33.
3
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
192
Так, историк Д.П. Кончаловский писал, что «одновременно с европеизацией высших классов русского общества, аристократии и дворянства, с их постепенным раскрепощением от государственного тягла, крестьянство, т.е. основная масса русского народа,
в период от Петра Великого до Екатерины II постепенно все более закабалялась... и тем
самым решительно отбрасывалась к полюсу жизни, диаметрально противоположному
Европе»2.
Крестьянство, в ответ на невыносимые условия жизни могло противопоставить
только два способа самозащиты: побеги и разбой.
В борьбе с непрекращавшимся бегством крепостных правительство в 1754 г. издало
очередной указ, предусматривавший разнообразные меры по предотвращению побегов и
систему штрафов за укрывательство. В 1759–1763 гг. правительство попыталось рядом
указов вернуть беглецов их владельцам, обещая им «прощение». Издание указов не достигало целей. Крестьяне целыми общинами требовали перевода их в состав государственного или дворцового крестьянства. Нередко случалось, что крестьяне протестовали
против их продажи другим владельцам, требуя сохранения «старины» и подчинения
«природному барину».
Особой формой борьбы становилось разбойничество с разгромом поместий и убийством помещиков. Только в Московской губернии с 1764 по 1769 г. было убито 30 помещиков.
В 1762–1763 гг. многие уезды центральной части страны были охвачены массовыми движениями помещичьих крестьян, которые подавлялись воинскими командами3.
Усиливавшееся движение помещичьего крестьянства с 1760-х годов объясняется
рядом обстоятельств, так или иначе обусловленных усилением крепостнического режима и расширением дворянских привилегий.
Острые социальные противоречия между крестьянством и господствовавшим классом вылились в последнюю в России крестьянскую войну (1773–1775 гг.). Непосредственным поводом к войне явился конфликт между яицким казачеством и государственными властями, решившими окончательно уничтожить последние вольности и автономию казачьего войска. В начале 1772 г. служебные тяготы вызвали восстание яицких
казаков. Оно было жестоко подавлено, казачий круг запрещен, а командование войском
было передано присланному с регулярными частями коменданту.
Казацкое выступление сразу же превратилось в крестьянскую войну, охватившую
огромную территорию и ставшую самой серьезной угрозой существованию российского
господствующего класса. По мере территориального распространения крестьянской
войны в ряды восставших вливались широкие массы башкирского и поволжского населения, заводские крестьяне и работные люди Урала.
Крестьянская война под руководством Пугачева, который объявил себя «императором
Петром III», отражала доведенную до точки кипения остроту классового антагонизма.
31 июля 1774 года «император Петр III» именным указом пожаловал крепостных
крестьян «вольностию и свободой» и призвал их «казнить и вешать» своих господ. Тому, кто убьет помещика, обещали 100 рублей, тому, кто убьет 10 помещиков – 1000 рублей и генеральский чин. Ненависть к господам была такова, что восставшие вырезали
дворян вместе с семьями. Во время восстания было убито в общей сложности около
1600 помещиков, включая их жен и детей, около 1 тысячи офицеров и чиновников и
больше 200 священников – уже тогда официальные священники воспринимались повстанцами как «продавшие Христа» прислужники власти. Правительство Екатерины, в
свою очередь, «наводило порядок» самыми жестокими методами, оно воскресило самые
2
Кончаловский Д.П. Пути России. – Париж, 1969. С. 46–48.
Очерки истории СССР: Период феодализма. Россия во второй половине XVIII в. – М., 1956.
С. 170–175.
3
Глава 3. Налоги в политической истории России
193
изуверские и уже забытые виды казни – такие как колесование, четвертование, повешение за ребро на крюк и т.д.1
Обширность территории, охваченной восстанием, участие в нем представителей
всех податных сословий и «разрядов» делали его самым крупным из всех ранее происходивших народных движений в России. В манифестах Пугачева провозглашалось сохранение политической организации государства во главе со «справедливым» царем,
который «жалует» народу всякие вольности. Эти манифесты отражали и уровень политического мышления самих руководителей движения. Помимо общих обещаний «вольности» Пугачев конкретно указывал на освобождение от наиболее тяжелых повинностей: казаки, башкиры, татары, калмыки и другие народы «жаловались» правом хозяйственного использования их земель и угодий; помещичьи крестьяне – безоброчным
владением землями, освобождением от рекрутчины и других повинностей; раскольникам и мусульманам была обещана полная свобода веры и т.п. Но даже в наиболее полном по политическим формулировкам манифесте от 18 июля 1774 г. подчеркивалось,
что все крестьяне остаются «верноподданными рабами собственной нашей короны».
Идеологическое острие пугачевской пропаганды направлялось не против отдельных
«изменников» народа или «кровопийцев», как было во времена Разина, а против господствующего класса как такового со всеми его привилегиями2.
ФИНАНСЫ. Война требовала средств: Петр искал путей, которыми бы можно было
поднять платежные силы (иначе говоря, экономическое состояние) государства, и это
повело к податной реформе, к поощрению промышленности и торговли, в которых Петр
всегда видел могущественный источник народного благосостояния.
Этому интересу все приносилось в жертву, ради него напрягались до крайности все
жизненные силы страны. Эта же неизбежность постоянного, многовекового напряжения
всех средств страны, малонаселенной и вынужденной отстаивать, охранять и постоянно
расширять и без того непомерно растянутые границы, при существовании натурального хозяйства привела к тому, что все население обращено было к постоянному обязательному
отбыванию тяжелой государственной повинности того или иного рода. Идея всеобщего государственного тягла и другая сопутствовавшая ей идея закрепощения сословий вытекли из
такого положения дел. Эта же постоянная мобилизация всех сил страны на борьбу за образование и укрепление государственной территории повела за собой и еще одно чисто уже политическое последствие – чрезвычайное усиление центральной власти.
Успех, достигнутый Петром в борьбе со Швецией, имел для России огромные последствия; но успех этот приобретен был дорогой ценой. По верному выражению одного
исследователя Петровской реформы, Россия была возведена в ранг европейской державы «ценой разорения» страны3.
Экономическая и финансовая политика Петра привела к различным результатам.
Стараясь поднять экономическое благосостояние народа, Петр в то же время был вынужден сурово эксплуатировать его платежную способность. Военные и другие нужды
государства требовали немедленного удовлетворения, немедленных и усиленных сборов, а экономическое положение народа можно было поднять лишь продолжительными
усилиями.
Совсем иную политику в финансовой сфере проводила Екатерина II. Не смея компенсировать потери от инфляции повышением налогов, Екатерина покрывала огромный
дефицит бюджета печатанием бумажных денег, ассигнаций. Естественно, это вызывало
1
История крестьянства России с древнейших времен до 1917 г. Т. III. – М.: Наука, 1993.
С. 271.
2
История крестьянства в Европе. Эпоха феодализма. Т. 3: Крестьянство Европы в период
разложения феодализма и зарождения капиталистических отношений. – М.: Наука, 1986. С. 352.
3
См.: Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и
реформа Петра Великого. Изд-е 2-е. – СПб., 1905.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
194
огромный рост цен – за время правления Екатерины цены возросли в три раза1.
Рост цен обесценивал реальные доходы бюджета, и правительство восполняло недостаток печатанием новых ассигнаций – это был порочный круг, который удалось разорвать лишь Николаю I.
Царствованию Павла I посвящено большое число исторических исследований2, но
мы коснемся лишь тех аспектов, которые представляются существенными в контексте
политики налогов, проводимой Павлом I.
В начале 1797 года император предложил всем дворянам выбрать себе службу, а
также велел «наблюдать, чтобы все сословные преимущества соответствовали служебным заслугам, чтобы не было дворян-тунеядцев»3.
Были уничтожены губернские дворянские собрания и ограничено местное дворянское самоуправление. Таким образом, Павел I пытался более жестко регламентировать
положение дворянства, не позволяя ему злоупотреблять «вольностью» и диктовать свои
требования государству. Это был шаг к восстановлению неограниченной абсолютной
монархии, не зависимой от воли сословий.
Павел I пытался регламентировать отношения между дворянами и крестьянами и в
какой-то мере ограничить давление дворян на народ. Император допустил крестьян к
присяге, вернул им право жалобы, запретил работу по воскресеньям и ограничил барщину тремя днями в неделю.
Финансовые мероприятия Павла I были подчинены задаче восстановления утраченных при Екатерине II доходов казны. Чтобы компенсировать обесценение подушной
подати в результате скачка инфляции в конце правления Екатерины II, Павел увеличил
подать с 1 руб. до 1 р. 26 коп с души мужского пола. В хлебном исчислении подушная
подать в Центральном районе возросла с 0,9 до 1,2 пуда на душу (всего населения), но ее
размеры по-прежнему были в три с лишним раза меньше, чем при Елизавете 4.
Пытаясь пополнить доходы, Павел I уделял особое внимание государственным крестьянам. Государственные крестьяне, в отличие от помещичьих, считались «свободными
сельскими обывателями» – хотя формально были прикреплены к земле и могли переселяться только с разрешения властей. В 1762 году численность государственных крестьян
увеличилась за счет секуляризации владений духовенства. Кроме того, на протяжении
XVIII века оброки государственных крестьян были значительно меньше, чем оброки
помещичьих крестьян, поэтому их численность росла быстрее. После того, как реальные
размеры подушной подати резко сократились, главную роль в прямых налогах стал играть оброк с государственных крестьян; в конце правления Екатерины он превосходил
подушную подать в полтора раза. Не осмелившись существенно увеличить подушную
подать помещичьих крестьян, Павел I увеличил оброк казенных крестьян с 3 до 4–5 рублей с ревизской души, введя дифференциацию по губерниям в зависимости от развития
1
К концу правления Екатерины 2 (1796) количество ассигнаций в обращении достигло
150 млн рублей, реальный курс 1 рубля ассигнациями составлял 68,5 коп. серебром. В 1809 в обращении находилось уже 533.201.300 рублей ассигнациями, их ценность представляла
237 000 000 рублей серебром. См.: Назарова И.А. Факторы устойчивости российских денег: дискуссии отечественных экономистов XVIII – начала XIX вв. о перспективах бумажно-денежного
обращения // Денежные реформы в России: История и современность: Сб. ст. – М.: Древнехранилище, 2004. С. 57.
2
См., например: Сорокин Ю.А. Павел I. Личность и судьба. – Омск, 1996; Сорокин Ю.А.
Русский абсолютизм в последней трети XVIII века. – Омск, 1999; Эйдельман Н.Я. Грань веков. –
М., 1982; Валишевский К. Сын великой Екатерины. Император Павел. – М., 1990; Оболенский
Г.Л. Император Павел I. – Смоленск, 1996 и др.
3
Цит. по: Русский абсолютизм в последней трети XVIII века. – Омск, 1999. С. 256.
4
Неупокоев В.И. Государственные повинности крестьян Европейской части России в конце
XVIII – начале XIX веков. – М., 1987. С. 35
Глава 3. Налоги в политической истории России
195
ремесел. В целом государственные крестьяне Центрального и Черноземного районов
платили казне 5 рублей оброка и 1 р. 26 коп. подушной подати с ревизской души, а помещичьи крестьяне только 1 р. 26 коп, то есть в пять раз меньше1.
В целом, усилия Павла I по восстановлению сильного государства не прошли бесследно. Если в последние годы правления Екатерины доходы государства в пересчете на
хлеб составляли 2,6 пуда хлеба на душу населения, то при Павле они поднялись до 5
пудов – таким образом, правительству удалось увеличить доходы казны и вернуться к
уровню налогообложения доекатерининских времен. Кроме того, император радикально
пересмотрел структуру расходов государственного бюджета. Расходы на двор, составлявшие в 1795 году 10,6 млн рублей, уменьшились в 1797 году до 1,2 млн руб. Павел
пытался уменьшить и расходы на администрацию, которые составляли 28,2 млн руб. и
превосходили расходы на армию. Дворян обложили налогом на содержание местной
администрации; этот налог давал не так много, но его введение означало нарушение исконной привилегии дворянства, которое никогда не платило налогов. Была налажена
дисциплина среди чиновников и введены регулярные ревизии, уделявшие особое внимание жалобам на взяточничество и лихоимство. Сокращая расходы на двор и чиновничество, император увеличивал расходы на армию и флот, в 1796–1801 годах они возросли с
27,7 млн до 41,7 млн рублей2.
Это восстановление военных и финансовых сил государства имело большое значение в преддверии войн с Наполеоном. «Император Павел, – доносил прусский агент в
1801 году, – создал в некотором роде дисциплину, регулярную организацию, военное
обучение русской армии, которой пренебрегала Екатерина II»3.
Однако, как пишет Ю.А. Сорокин, «жесткое требование беспорочной службы со
стороны императора вызвало невиданное озлобление петербургского дворянства против
личности Павла»4. Император был убит заговорщиками (гвардейскими офицерами), и
попытка восстановления этатистской монархии закончилась неудачей. Как писал И. Солоневич, «…от Петра до Александра I включительно самодержавной монархии у нас не
было, ее заменила гвардейская казарма»5.
Начало XIX века тесно связано с государственными преобразованиями эпохи царствования Александра I (1801–1825 гг.) и с именем выдающегося ученого, подлинного
реформатора Российского государственного устройства Михаила Михайловича Сперанского.
К моменту вступления императора Александра I на престол государственное управление Российской империи находилось в глубоком кризисе и уже не отвечало потребностям государства.
Назревшая необходимость реформы государственного аппарата вызвала проведение
ряда административных преобразовании: образование Непременного Совета в 1801 г.,
сенатская реформа 1802 г., министерская реформа 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторский пыл императора
Александра I проявился в министерской реформе.
История министерств в России начинается с издания 8 сентября 1802 г. Манифеста
«Об учреждении министерств», Указа Сенату «Об образовании первых трех коллегий в
1
Неупокоев В.И. Государственные повинности крестьян Европейской части России в конце
XVIII – начале XIX веков. – М., 1987. С. 90–91
2
Сорокин Ю.А. Павел I. Личность и судьба. – Омск, 1996. С. 216, 254, 255.
3
Цит. по: Нефедов С.А. Дворянская монархия. Гл.3 // Демографически-структурный анализ
социально-экономической истории России. Конец XV – начало XX века. – Екатеринбург: Издательство УГГУ, 2005.
4
Сорокин Ю.А. Павел I. Личность и судьба. – Омск, 1996. С. 317.
5
Солоневич И. Народная монархия. – М., 1991. С. 462–463.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
196
образе производства государственных дел на прежнем основании и о лицах, избранных к
управлению министерствами»1.
Манифестом 8 сентября 1802 г. были учреждены восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов,
коммерции и народного просвещения. Руководители министерств – министры, становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Они были ответственны перед императором и Сенатом.
В 1802 г. Манифестом Александра I «Об учреждении Министерств» создано Министерство финансов и определена его роль. В Манифесте говорилось: «Должность Министра финансов имеет два главных предмета: управление казенными и Государственными
частями, кои доставляют Правительству нужные... доходы и генеральное всех доходов
разсигнование по разным частям Государственных расходов»2.
В течение первого десятилетия XIX века финансы России оказались в катастрофическом состоянии. Бюджет исполнялся с дефицитом. С 1801 по 1809 год было израсходовано сверх сметы 390 млн руб.3
В 1809 г. расходы государства увеличились по сравнению с 1806 г. почти в 2,3 раза,
а доля поступлений от прямого обложения в доходах казны упала с 33 до 18%.
Предпосылки для финансовых потрясений начала XIX в. сформировались еще в
предыдущем столетии. Дальнейшее развитие событий привело к тяжелому финансовому
кризису 1810 г., который был следствием трех военных кампаний, в конечном итоге позволивших империи существенно расширить свои границы, но повлекших за собой
дальнейшее расстройство финансов.
Начало положила война с наполеоновской Францией. Несмотря на то, что французы
оказались победителями в двух решающих сражениях – при Аустерлице и при Фридланде,
Россия по мирному договору, заключенному в Тильзите, приобрела Белостокскую область.
Затем последовала русско-шведская война (1808–1809 гг.), закончившаяся присоединением
к России Финляндии, и русско-турецкая (1806–1812 гг.) – присоединением Бессарабии.
Обыкновенные доходы государственного бюджета не покрывали военных затрат. В
1808 г., например, доходы бюджета равнялись 127 млн руб., а расходы на армию и флот– 140
млн рублей. В 1809 г., соответственно, 136 и около 136 млн руб., то есть вооруженные силы
поглотили все 100% доходов. Недостающие средства правительство получало печатая ассигнации. В 1808 г. ассигнационный банк предоставил правительству 92 млн руб., а в 1809 г.–
127 млн рублей. Соответственно падала цена бумажных денег: в 1808 г. за ассигнационный
рубль давали 48 коп. звонкой монетой, в 1809 г. – 40 коп., а в 1810 г. 29 копеек4.
Руководители государства понимали, насколько опасно создавшееся положение.
Ответной реакцией явилось стремление получить максимум средств от налогоплательщиков, в первую очередь от тягловых сословий – в основном от крестьян.
Тяжелое финансовое положение России в начале XIX века побудило императора
Александра I привлечь к решению мало знакомых ему финансовых проблем М.М. Сперанского, который был прекрасно осведомлен о состоянии финансов в России.
Предусматривая коренным образом изменить всю налоговую систему России,
М.М. Сперанский предлагал заменить оброчную подать на поземельную, все городские
1
Приходько М.А. Завершение правового оформления министерской системы управления в
России в начале XIX в. // Государство и право. 2001. № 3. С. 100–107.
2
Полное собрание Законов Российской империи с 1649 года. Т. XXVII. 1802–1803. – СПб.,
1830. С. 243.
3
Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России (XIX–XX). – М.:
Госфиниздат, 1954. С. 19.
4
См.: Министерство финансов Российской империи. 1802–1902. – СПб., 1902.
Глава 3. Налоги в политической истории России
197
подати, кроме подушных, «учреждать согласно оценке недвижимого имущества»1.
В 1810 году Сперанским была подготовлена записка Александру I под названием
«План финансов», в которой первостепенное значение он уделял изменению законодательной базы.
В «Плане финансов» им были четко сформулированы финансово-правовые проблемы, а также пути их решения. Он предлагал:
– обеспечить гласность в утверждении и исполнении бюджета;
– предоставить бюджету силу закона;
– установить принцип рационального расходования государственных средств и учреждать расходы по «приходам»;
– увеличить доходы путем упорядочения существовавших и установления новых
налогов;
– провести реформу денежной системы государства, изъяв ассигнации из обращения с одновременной ликвидацией ассигнационных банков, взамен воздав банки, выпускавшие бы только кредитные деньги»2.
В отношении расходов М.М. Сперанский считал необходимым установить принцип
рационального расходования средств и учреждать расходы по «приходам». «Посему
никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода». Иными словами, по мнению М.М. Сперанского, объем расходов государственного бюджета должен соответствовать объему государственных доходов.
Реализация предлагаемых Сперанским М.М. мер позволила в течение 1810–1812 гг.
удвоить доходную часть государственного бюджета.
М.М. Сперанский был одним из первых, кто сформулировал оставшиеся неизменными и в настоящее время принципы введения доходных статей в государственный
бюджет.
Говоря о финансовой системе России в начале ХІХ в., следует отметить, что на ее состояние большое влияние оказала Отечественная война 1812 года, которая принесла огромные материальные и людские потери, более 100 тыс. человек были убиты и ранены. Пожар
Москвы уничтожил почти весь город, пострадало много других городов, деревень, промышленных предприятий. К тому же Наполеон буквально завалил Россию фальшивыми деньгами. К 1814 году курс ассигнаций достиг очень низкой отметки: за один бумажный рубль
давали 20 коп. серебром. Сумма выпущенных ассигнаций достигала астрономических цифр,
в 1818 году она составила 836 млн руб. На протяжении первых десятилетий XIX века курс
ассигнаций постоянно колебался, даже в разных районах страны он заметно отличался3.
Резкую озабоченность состоянием российской финансовой системы выразил председатель Департамента государственной экономии Государственного совета граф
Н.С. Мордвинов, который в 1816 г. в докладе Александру I предупреждал императора:
«Все известные революции последовали от расстройства финансов и от уклонения правительства от мер к благовременному их исправлению»4.
В России единственной областью управления, которая стала приводиться в это время в порядок, было, пожалуй, Министерство финансов, после того как министром финансов, по рекомендации Аракчеева, вместо Гурьева был назначен честный, экономный
и ученый человек Канкрин1. Он был назначен в 1823 г., когда финансы наши были в
1
Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права (сер. «Золотые страницы
российского финансового права». Т. 1) / Под ред. А.Н. Козырина. – М.: Статут, 1998. С. 31.
2
Там же. С. 30.
3
См.: Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. Изд-е 3-е. Т. 1. – М., 1952. С. 455–458.
4
Цит. по: Юровский В.Е. Кризисы финансовой системы Российской империи в XIX веке //
Вопросы истории. 2001. № 2. С. 32.
1
Граф Канкрин Егор Францевич (1774–1845) – государственный деятель. Служил советником Экспедиции государственной экономии при Министерстве внутренних дел, затем инспекто-
198
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
полном расстройстве, и деятельность его главным образом развилась уже при Николае.
Во всяком случае экономическое положение населения в конце царствования Александра было весьма плачевное: налоги собирались с необыкновенными трудностями; помещики, которые являлись ответственными за своих крестьян, отдавались сплошь и рядом
в опеку за невзнос податей, а казенные крестьяне подвергались беспощадной продаже
имущества и даже домов.
В первой половине XIX в. государственные финансы России претерпевали недостаток поступлений от прямого обложения. Существующая подушная подать как вид налога исчерпала свой финансовый ресурс: объект обложения, облагаемая база все менее
соответствовали хозяйственным реалиям. В это время вводятся акцизы на предметы
массового потребления: в 1839 г. – на табак, в 1848 г. – на сахар и специальные государственные сборы. Поступления от косвенных налогов в 2,5 раза превышали поступления
от прямых налогов. При этом 70% всех прямых налогов составляли подушная и оброчная подати, а наибольшая часть косвенных налогов собиралась за счет питейного сбора
и соляного налога.
Существенные изменения были внесены в систему сбора косвенных налогов. С
1818 г. в России действовала казенная продажа вина. Канкрин восстановил откупную
систему, что позволило увеличить питейные доходы на 81 млн руб. в 1827 г. по сравнению с казенной продажей вина.
Канкрин являлся сторонником ведения протекционистской таможенной политики:
при его активном участии в 1822 г. был изменен прежде существовавший тариф 1819 г.,
который, по словам Канкрина, «убил у нас фабричное производство». За время его управления Министерством финансов состоялись частные повышения окладов тарифа, завершившиеся в 1841 г. общим его пересмотром. В покровительственном тарифе Канкрин видел не
только средство стимулирования русской промышленности, но также и способ получения
дохода с лиц, свободных от обложения прямыми налогами. Отдельные фискальные мероприятия, осуществленные Канкриным, противоречили друг другу: с одной стороны, высоким таможенным тарифом поддерживалось фабричное производство, с другой – налогами,
ложившимися на массу народа, суживался внутренний рынок2.
Важной заслугой Канкрина считается улучшение системы отчетности и внесение
большего порядка в финансовое управление. До него смета о предстоящих доходах и
расходах представлялась в Государственный совет весьма неаккуратно и в крайне несовершенной форме, а отчет о расходах уже исполненных – лишь через несколько лет; о
расходах 1812 и 1813 гг. совсем не было представлено отчета. Канкрин под влиянием
Государственного совета принял меры к исправлению этого недостатка.
С именем Канкрина связано восстановление металлического денежного обращения.
В 1839–1843 гг. он провел финансовую реформу, ввел в качестве основы денежного обращения серебряный рубль, установил обязательный курс ассигнаций, добился бездефицитности государственных бюджетов, временно укрепил финансы России.
Государственные финансы первой половины XIX века постоянно находились в
большом напряжении, дефицит государственного бюджета возрастал из года в год, поскольку основным источником государственных доходов оставались налоги с податного
населения, в основном с крестьян, в то время как дворянство и духовенство почти не
платили никаких личных налогов, купечество же платило лишь небольшие сборы.
ром немецких колоний Петербургской губернии. В 1823 г. был назначен министром финансов,
проработал в этой должности до 1844 г.
2
Корнилов А.А. Курс истории России Х1Х века / Вступ. ст. А.А. Левандовского. – М.: ООО
«Издательство Астрель»: ООО «Издательство АСТ», 2004. С. 221–222.
Глава 3. Налоги в политической истории России
199
Результаты такой политики налогов за тридцатилетие, предшествовавшее реформе
1861 г., видны из следующих обобщенных подсчетов: доходы за период с 1832 по
1861 г. составили 6805 млн руб., а расходы 8182 млн руб. Следовательно, расходы превысили доходы на 1377 млн руб.1 Эта сумма была покрыта, прежде всего, за счет займов
и выпуска бумажных денег.
Таким образом, государственный долг России за данный период значительно увеличился: с 214 млн руб. в 1832 г. до 1264 млн руб. накануне реформы 1861 г.2
В середине XIX в. налоговое обложение крестьянства в России еще более возросло.
В 1857 г. 70% всех прямых налогов составляли подушная и оброчная подати, а наибольшая часть косвенных налогов, сумма которых в два с половиной раза превышала
сумму прямых налогов, приходилась на питейный сбор и соляной налог. Как прямые,
так и косвенные налоги ложились главным образом на крестьянство.
Важное значение в XIX в. приобретают земские повинности (региональное и местное налогообложение), так как в начале XIX в. происходит их законодательное оформление. Появившееся в 1805 г. «Предварительное положение о земских повинностях»
устанавливало, что денежные сборы утверждаются не иначе как на основании высочайших указов и узаконений. Сборы вносятся в казначейства, но не смешиваются с другими
государственными доходами. Однако «Положение» не касалось натуральных повинностей (дорожной, подводной, этапной, квартирной и прочих воинских и гражданских).
Предметы денежных земских повинностей также не были определены в «Положении»,
что вызывало многочисленные недоразумения и обусловило разработку дополнительных законодательных актов.
Указом 14 июня 1816 г. устанавливается «росписание общих предметов денежных
сборов» на земские повинности, кроме которых «никакие другие обыкновенного земскою повинностью почитаемы быть не должны». По этому «росписанию» земские повинности разделяются на общие по губернии и частные. Это деление сохранялось в российском законодательстве до 1917 г.
К общим по губернии повинностям были отнесены: 1) содержание почт, мостов, перевозов и дорог (где на счет обывателей они находятся), 2) отопление и освещение воинских зданий всякого рода, содержавшихся на счет земских повинностей; 3) ремонт «зданий, построенных от земли». Частные повинности подразделялись на повинности помещичьих имений и повинности казенных имений. К частным повинностям помещичьих
имений было отнесено: 1) содержание канцелярий при предводителях дворянства;
2) ремонт, отопление и освещение домов депутатских собраний. К повинностям казенных имений относилось: 1) содержание волостного и сельского управления; 2) содержание подвод для земского суда; 3) содержание сельских запасных магазинов.
В 1842 г. собранные Министерством внутренних дел сведения позволили обнаружить крайнюю неуравнительность распределения земских сборов как по губерниям, так
и по социальным группам («состояниям»): мещане платили от 6 коп. медью в Тамбовской губернии до 4 руб. ассигнациями в Санкт-Петербурге, крестьяне – от 53 коп. до
3 руб. 30 коп. На 1 рубль податей крестьяне платили земских сборов от 21 до 51 коп. с
души, мещане – от 11 до 15 коп, купцы – от 3 до 15 коп.1
Самые значительные преобразования в экономической и политической жизни России XIX в. связаны с крестьянской реформой 1861 г., которую осуществил император
Александр II (1818–1881 гг.). 19 февраля 1861 года Александр II подписал «Положение о
крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», включавшее в себя 17 законода1
Лебедев В.А. Финансовое право. Т. 1. – СПб., 1889. С. 751.
Боголепов М.И. Государственный долг. – СПб., 1907. С. 27.
1
Энциклопедический словарь. Репринтное воспроизведение издания Ф.А. Брокгауз –
И.А. Ефрон 1890–1907. Полутом 24. С. 515.
2
200
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
тельных актов и получившее силу закона. В этот же день он подписал и Манифест об
освобождении крестьян. Все это было обнародовано через две недели. В соответствии с
Манифестом все крепостные крестьяне отныне получали личную свободу и гражданские
права. Они могли заключать различные имущественные и гражданские сделки, открывать собственные предприятия в торговле и промышленности, переходить в другие сословия, уезжать в другие населенные пункты страны, вступать в брак без согласия помещика и т.д.
Вопрос об отмене крепостного права поднимался русскими просветителями Н. Новиковым и А. Радищевым еще в XVIII веке, при Екатерине II. Декабристы также во всех
своих программных документах неизменно подчеркивали необходимость отмены крепостного права.
Но лишь к середине XIX века, когда в стране созрели условия для освобождения
крестьян, встала проблема упорядочения отношений между крестьянами и помещиками.
К этому времени накопилось множество объективных предпосылок для проведения коренной аграрной реформы.
Во-первых, помещичье хозяйство, основанное на внеэкономическом принуждении крестьян к труду, все заметнее переживало кризисное состояние, эффективность хозяйств снижалась, острее стоял вопрос о переходе от натурального к рыночному хозяйству.
Во-вторых, быстрое развитие промышленности входило в противоречие с феодальными
отношениями в сельском хозяйстве. Для промышленности явно не хватало рынка сбыта своих товаров вследствие низкой покупательной способности подавляющей части населения –
крестьян. Промышленность испытывала острую нехватку свободной рабочей силы, поскольку крепостные крестьяне, составлявшие большую часть населения, не обладали правом
на свободное передвижение из деревни в город, на промышленные предприятия.
В-третьих, страна болезненно переживала поражение в Крымской войне, которое
явилось результатом военного и технического отставания от передовых стран мира. В то
время как у Франции и Англии уже имелся мощный паровой флот, новое артиллерийское и стрелковое оружие, у России все еще оставался парусный флот, гладкоствольные
ружья и т.п. Это было первое поражение русской армии после успешных побед под руководством Петра I, А.В. Суворова, М.И. Кутузова, поэтому страна переживала моральное потрясение.
В-четвертых, в стране фиксировалось все большее количество крестьянских антифеодальных выступлений, что не могло не волновать руководство страны.
В 1856 году Александр II произнес знаменитые слова: «Лучше отменить крепостное
право сверху, чем ждать, когда оно само будет отменено снизу»2.
В стране устанавливалось выборное крестьянское самоуправление – сельские и волостные сходы (собрания), где избирались сельские старосты и волостные старшины.
Вводился волостной крестьянский суд по имущественным искам и нетяжким преступлениям. По решению суда крестьяне могли сами распределять между собой общинные
земли, устанавливать очередность и объем повинностей и т.д.
Весь процесс освобождения крестьян включал в себя следующие процедуры. По закону за помещиками признавалось право собственности на всю землю в их имениях, в
том числе и на крестьянскую, которую те ранее обрабатывали в качестве своих наделов.
Крестьяне получали наделы не в собственность, а в пользование взамен за отработку
повинностей (оброка и барщины) до полного выкупа земли у помещика.
Выкуп крестьянских наделов также происходил в пользу помещиков. Основное условие
2
Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие / Под ред. проф.
М.Н. Чепурина. Издание 6-е, стереотипное. – М.: «Информационно-издательский дом «Филинъ»,
Юридический дом «Юстицинформ», 2001. С. 129–130.
Глава 3. Налоги в политической истории России
201
определения размеров выкупных платежей заключалось в том, чтобы и после реформы помещикам был обеспечен такой совокупный доход, который они имели до 1861 года. По каждому поместью определялся доход от оброков, как правило, по повышенным нормам. Там,
где была барщина, повинности пересчитывали по определенному коэффициенту в денежные
оброки. Подсчитанная сумма рассматривалась как 6-процентный доход от капитала, то есть
происходила капитализация дохода. Например, если годовой оброк был определен в 12 руб.,
то выкупной платеж устанавливался в 200 руб. Следуя таким подсчетам, земля оценивалась
гораздо дороже, чем ее рыночная цена.
Фактически крестьяне выкупали не только земельные участки, но и свою личную
свободу. Рыночная цена наделов в черноземных губерниях составляла в среднем
284 руб., а по выкупным расчетам – 342 руб. В нечерноземных губерниях – соответственно 180 и 342 руб. Выкупная цена по всей земле составила, в конечном счете, 867 млн
руб., тогда как ее рыночная цена равнялась 544 млн руб. Таким образом, помещики получили выкуп и за освобождение крестьян1.
Исчисленные суммы выкупных платежей для подавляющей части крестьян оказались просто колоссальными, и они не могли сразу их погасить. Поэтому правительство
пошло на такой шаг: крестьяне, получившие полный надел, выплачивали непосредственно помещику (сразу, в рассрочку или путем отработки повинностей) 20% всего выкупа. После этого все отношения крестьян с бывшим помещиком формально заканчивались. Оставшиеся 80% суммы выкупа помещикам возмещало государство в форме ценных бумаг под 5% годового дохода. Эту 80-процентную сумму крестьяне должны были
выплатить государству в течение 49 лет2.
Следует подчеркнуть, что и 20% от выкупных платежей для крестьян были огромной суммой. Выплата их затянулась на многие годы. И до полной уплаты выкупа крестьяне находились на временнообязанном положении, то есть они были обязаны выполнять барщину или выплачивать оброк по установленным нормам – примерно 8-12 руб. в
год. Через 20 лет было принято решение завершить выкуп в обязательном порядке всем
оставшимся временнообязанным, а таких было примерно 15% бывших крепостных крестьян. И лишь в 1907 году выкупные платежи были полностью отменены. К этому времени крестьяне выплатили сумму почти в три раза больше установленной, по первоначальным расчетам, свыше 1,5 млрд руб.3
«Система выкупных платежей, – пишет Н.И. Ананьич, – на многие десятилетия определила положение крестьянского сословия как основного податного сословия империи»4. Действительно, выкупные платежи были специфически крестьянским налогом
(хотя крестьяне имели в своем пользовании почти столько же земель, как и частные владельцы). В основу этих платежей были положены не ценность и доходность крестьянских наделов, а право помещиков на рабочую силу крестьян.
Недоимки по выкупным платежам были сняты с крестьян окончательно именным
указом, данным Сенату «О монарших милостях населению по случаю трехсотлетия царствования Дома Романовых» от 21 февраля 1913 г.
Сословный характер носил и способ взимания налогов и податей с крестьян. Их исправной уплате служила приписка к обществу, паспортная система и круговая порука
1
Лященко П.И. История народного хозяйства СССР. Изд-е 3-е. Т. 1. – М., 1952. С. 592–594.
Ключевский В. Русская история. Полный курс лекций. Т. 3. – Минск: Харвест, 2003. С. 575.
3
Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие. / Под ред. проф.
М.Н. Чепурина. Издание 6-е, стереотипное. – М.: «Информационно-издательский Дом «Филинъ»,
Юридический дом «Юстицинформ», 2001. С.134.
4
Ананьич Н.И. К истории отмены подушной подати в России // Исторические записки. – М.,
1974. Т. 94. С. 201.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
202
(этот «татарский», по выражению С.Ю. Витте, способ взыскания налогов)1, введенная в
ходе преобразования крестьянского общественного управления по реформе 1861 г. Круговая порука была неразрывно связана с общинным землевладением, распространяясь на
тех, кто имел в пользовании мирские наделы. Подати и налоги по окладу считались в
силу закона лежавшими не на семействе, а на обществе крестьян всего селения. Оно отвечало перед правительством за уплату податей и налогов круговой порукой. Подушная
подать исчислялась не по доходам и средствам плательщиков, а на основе численности
мужского населения, согласно которой устанавливалось количество единиц окладов,
лежавших на обществе. Обществу же предоставлялось распределять подати «по обычаю». Чтобы крестьяне не уклонялись от уплаты податей, законы о приписке и паспортах прикрепляли их к обществам и контролировали передвижение2.
В эпоху царствования Александра II наряду с государственными прямыми налогами
создается система земских (местных) налогов и сборов. Земские сборы были законодательно оформлены в 1851–1864 гг. Поступления по этим сборам составляли свыше двух
третей доходов земств и использовались на содержание земских органов самоуправления, полиции, школ, больниц и т.п. Около 70% поступлений по земским сборам давали
налоги с земель. Кроме того, земские сборы взимались с другого недвижимого имущества и с промысловых (патентных) документов. 21 ноября 1866 г. был издан закон, стеснявший земские учреждения в праве обложения торгово-промышленных предприятий,
что сильно ограничивало средства земств.
Параллельно с системой налогов, пошлин и сборов в России действовала система повинностей. По уровню местного самоуправления повинности подразделялись на земские и
мирские. Земские повинности представляли собой вид местного обложения в дореволюционной России; имели как денежную, так и натуральную форму. Законодательно система земских повинностей была оформлена в 1851–1864 г. Земские повинности взимались по раскладке вне зависимости от зажиточности хозяйства и поступали в распоряжение земств –
органов так называемого местного (губернского и уездного) самоуправления России. В отличие от земских сборов земские повинности носили целевой характер: каждая из них служила источником покрытия определенного расхода. Денежные земские повинности использовались на содержание местного административно-полицейского аппарата, школ, больниц,
пожарной охраны и т.п. Натуральные земские повинности применялись при ремонте дорог,
мостов и т.д. Устанавливались земские повинности либо государством (ремонтные работы,
почтовая и пр.), либо самими земствами (на содержание школ, больниц и т.п.). Кроме земских повинностей, распределявшихся на все податное население, существовали и такие, которые падали только на крестьян (например несение расходов по содержанию воинского и
крестьянского управлений)3.
Мирские повинности в Российской империи представляли собой специальные повинности в денежной или натуральной форме (помимо государственных и земских сборов), которые несли сельские и волостные крестьянские общества. Натуральные повинности отбывались путем выполнения определенных работ, денежные – носили название
мирских сборов. Ряд натуральных и денежных мирских повинностей имел обязательный
характер: содержание органов волостного и сельского управления, покрытие расходов
по прививке оспы, поддержание в исправности дорог. Кроме обязательных повинностей,
регламентированных законом, также взимались и необязательные волостные сборы (ус-
1
Симонова М.С. Отмена круговой поруки // Исторические записки. – М., 1969. Т. 83. С. 190.
Иванова Н.А., Желтова В.П. Сословно-классовая структура России в конце ХІХ – начале
ХХ века / Ин-т рос.истории. – М.: Наука, 2004. С. 125.
3
Полное собрание законов Российской Империи – ІІІ. Т. 9. № 6196. Положение о земских
участковых начальниках 12 июля 1889 г. Ст. 22, 83; Т. 19. Отд. 1. № 17286. Именной указ 23 июня
1899 г. Ст. ІV, п.1, 2; Положение о сельском состоянии. Кн. 1. Ст. 359, 361–366.
2
Глава 3. Налоги в политической истории России
203
танавливаемые решениями сельских и волостных сходов), поступления от которых
предназначались на постройку и содержание церквей, училищ, учителей и т.д. К концу
XIX в. мирские повинности составляли более 20% всех платежей крестьян.
С 1 января 1887 г. подушная подать отменялась для всех плательщиков страны,
кроме Сибири. В силу особенностей землевладения и местного быта населения отмена
подушной подати для крестьян большей части Сибири произошла уже в бытность министром финансов С.Ю. Витте по закону 19 января 1898 г. При этом за отведенные от казны земельные наделы устанавливалась государственная оброчная подать, а за земли,
принадлежавшие крестьянам (и инородцам) на праве собственности, – поземельная подать. Однако подушная подать оставалась для государственных крестьян, крестьян из
казаков и из ссыльных в некоторых местностях Сибири. Эти категории были освобождены от подушной подати с 1 января 1907 г. временным указом от 5 октября 1906 г.1
Уменьшение и последующая отмена выкупных платежей в значительной мере были
компенсированы повышением существовавших и введением новых видов налогов. Были
увеличены акцизы на спирт, на сахар, на табак, повышен гербовый сбор, повышены
ставки таможенных пошлин на ряд импортируемых товаров, повышены ставки налога с
недвижимых имуществ в городах, увеличен в 1,5 раза поземельный налог, повышены
налоги на заграничные паспорта. Был введен налог на золотопромышленность, установлены дополнительные и раскладочные сборы с торгово-промышленных предприятий
(законы 5 июля 1884 г. и 5 января 1885 г.), введен налог на денежный капитал и налог на
переход имуществ безвозмездными способами (налог на дарения и наследства). Налог на
денежный капитал впервые в России был установлен Законом 20 мая 1885 г., когда была
уничтожена подушная подать и введен ряд налогов, имевших целью обложение на началах подоходности. Ставка налога устанавливалась в размере 5%.
Управление Бунге2 Министерством финансов ознаменовалось торжеством протекционизма. Деятельность Бунге совпала с националистическим курсом внутренней политики. Идеал независимости национального хозяйства, освобождения его от иноземного
господства приводил к требованиям повышения пошлин. Известное влияние на протекционистское направление политики внешней торговли при Бунге оказал общий подъем
таможенно-охранительной волны, прокатившейся по всей Европе и, в частности в Германии, вызвавшей в 1879 г. значительные перемены в тарифной системе. В 1881 г. была
произведена надбавка в 10% на весь тариф. 16 июня 1884 г. последовало повышение
пошлины на чугун, были повышены пошлины на вальцевое железо, сталь, машины. В
1884 г. была также установлена общая пошлина на уголь с дифференциальным обложением угля, ввозимого через черноморские порты и западную сухопутную границу.
В качестве заслуг Бунге как министра финансов нередко выделяется его стремление
к введению в Российской империи подоходного налога. В докладе императору 1884 г.
Бунге в категорической и определенной форме признал подоходный налог «наиболее
целесообразным и справедливым способом обложения». Однако, опасаясь коренной
ломки хозяйственных отношений, он не решился сразу приступить к введению подоходного налога и на первое время установил ряд частных налогов, имевших значение мер,
подготовлявших введение единого подоходного налога.
1
Полное собрание законов Российской Империи – ІІІ. Т. 26. Отд. 1. № 28392. Ст. VI, п. «а».
Бунге Николай Христианович (1823–1895 гг.) родился в Киеве, происходил из дворян, в 1845 г.
окончил Университет св. Владимира в Киеве, в 1847 г. защитил магистерскую диссертацию «Исследование начал торгового законодательства Петра Великого», с 1850 г. – профессор в Университете св.
Владимира, в 1852 г. удостоен степени доктора политических наук за диссертацию «Теория кредита». В
1865 г., не оставляя университетских занятий, принял должность управляющего киевской конторой
Государственного банка. С 1880 г. занимал должность товарища министра финансов, в 1881–1887 гг. –
министра финансов. С 1887 г. – председатель Комитета министров.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
204
Политика налогов в России в последние годы императора Александра III в значительной степени связана с именем И.А. Вышнеградского. В этот период, совпавший с
усилением экономического роста в стране, основное внимание уделяется внутренним
косвенным налогам (акцизам) и ввозным таможенным пошлинам. Система прямых налогов в этот период оставалась практически неизменной. Увеличение поступлений от прямых налогов происходило исключительно за счет экономического роста.
Под давлением обстоятельств и соблюдая собственные интересы, Россия вынуждена была отказаться от либеральных тенденций во внешнеторговом курсе.
Еще в 1876–1877 гг. русское правительство предприняло шаг к охране отечественного производства, установив взимание таможенных пошлин в золотой валюте, повысив
тем самым таможенные сборы с 25–30 до 48% и более. В 1881 г., вступив в «соревнование» с западными странами, Россия увеличила пошлины на 10%, через четыре
года– на 20% по 108 статьям экспорта, наконец, в 1890 г. – дополнительно на 20%.
Опасность иностранного давления подтвердил инцидент между Россией и Германией в 1887 году. Раздраженный жесткой таможенной политикой министра финансов
И.А. Вышнеградского канцлер О. Бисмарк решил воздействовать на российские финансы. Он запретил германскому банку выдавать ссуды под залог русских ценных бумаг, а
через прессу стал распространять слухи о предстоящем банкротстве казны России. Однако Вышнеградский справился с «железным канцлером». Он договорился с французскими банкирами (Ротшильд, Готтингер, «Лионский кредит») и те скупили в Берлине
подешевевшие русские ценные бумаги. Немецкие держатели понесли серьезные убытки,
а французы получили крупную прибыль. С этого времени большая часть всех долгов по
русским государственным займам перекочевала во Францию. Французские капиталовложения в России возросли в целом к 1902 г. почти до 7 млрд франков 1.
Совокупность таможенных изменений была зафиксирована в покровительственном
тарифе 1891 г., отразившем протекционистский внешнеэкономический курс страны.
Общая сумма таможенных повышений на все импортируемые товары возросла с 14,7%
их стоимости в 1877 г. до 32,7% к 1892 г.
Новому тарифу придавалось исключительное значение. Введенный под напором
настойчивых домогательств промышленников, которым правительство уступало, рассчитывая пополнить оскудевшую казну, тариф создавал условия для ускоренного развития промышленного производства, отражая принятый страной курс на буржуазную индустриализацию. С другой стороны, тариф предназначен был сковывать инициативу
европейских государств, преимущественно Германии, ослабляя отрицательное действие
узаконенных ими таможенных мер2.
Государственные доходы от таможенных пошлин и сборов увеличились с 98,3 млн
руб. в 1887 г. до 122,6 млн. руб. в 1891 г. Министру финансов предоставлялось право
увеличивать ввозные пошлины до 50% на товары тех стран, которые повышали пошлины на российские товары. Таможенные платежи к началу XX в. обеспечивали до 14%
всех доходов государственного бюджета.
С отменой крепостного права (с 1861 г.) винные откупа как система сбора кабацких
(напойных) денег в пользу казны пришли в противоречие с изменившимися социальноэкономическими условиями. Винные откупа были отменены и заменены винным акцизом (с 1863 г.) – новой более прогрессивной системой получения казной доходов от реализации алкогольных напитков. Акцизная система в Российской империи действовала с
1
Кумпф З. К вопросу о причинах и следствиях запрещения Бисмарком приема в залог русских ценностей германскими банками // Вестник МГУ. Сер. История. 1968. № 3.
2
Китанина Т.М. Россия в Первой мировой войне 1914-1917 гг. Экономика и экономическая
политика: В 2 ч. Ч. 1: Экономическая политика царского правительства в первые годы войны.
1914 – середина 1916 г. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 51.
Глава 3. Налоги в политической истории России
205
некоторыми дополнениями и изменениями с 1863 г. по 1895 г., когда ее сменила система
казенной продажи питей (питейная монополия). Акцизная система продолжала действовать во многих местностях России и после введения питейной монополии.
В первое время после введения акцизной системы питейный доход постоянно и быстро возрастал. В 1863 г. питейный доход в России, без Царства Польского, составлял
121,5 млн руб., в 1867 г. с распространением устава о питейном сборе на Царство Польское – 134 млн руб., в 1882 г. – 252 млн руб., в 1887 г. – 257 млн руб., в 1892 г. – 269 млн
руб., в 1895 г. – 298 млн руб.
Фискальное значение винной монополии в дореволюционной России было исключительно велико: доходы от нее составляли главную статью доходов бюджета. Доходы
от одной только винной монополии увеличились за период с 1897 по 1914 г. с 52 млн. до
824 млн. руб.1
Еще одной обязанностью крестьян, неразрывно связанной с их статусом податного
сословия, была рекрутская повинность. Введенная Петром I в 1699 г., она первоначально
распространялась на все слои населения. Однако в 1762 г. от рекрутской повинности
было освобождено дворянство, а позже — купцы, почетные граждане, семейства церковнослужителей, лица, получившие известное образование, и другие привилегированные слои населения. В результате, согласно рекрутскому уставу 1862 г. издания, рекрутской повинности подлежали лишь сословия, платившие подушную или соответствующую подушной подати: мещане, крестьяне государственные, удельные, помещичьи, крестьяне и дворовые люди, вышедшие из крепостной зависимости, и другие лица, не освобожденные от этой повинности специальными постановлениями2.
На отмену рекрутской повинности и замену ее всеобщей воинской повинностью самодержавие пошло лишь в начале 1870-х годов в связи с увеличением вооружений главных
европейских государств, прежде всего милитаризацией Германии. По закону от 1 января
1874 г. военная служба становилась обязательной для лиц мужского пола всех сословий3.
Крестьяне, как и другие податные сословия, во время нахождения на действительной военной службе сохраняли личные и имущественные права своего состояния, продолжали числиться в составе обществ, к которым принадлежали при вступлении в службу. Они освобождались от подушных государственных, земских и общественных сборов
и лично – от натуральных повинностей. Подати и иные сборы, а также повинности, лежавшие на их имуществе, за ними сохранялись. Уплата этих сборов являлась обязанностью обществ.
В 1881 г. на должность министра финансов был назначен профессор Киевского
университета, выдающийся специалист по финансовым проблемам Н.X. Бунге. Он придерживался либеральных взглядов и постоянно подвергался травле со стороны реакционных кругов, которые приобрели значительное влияние при Александре III. Однако как
человек безупречной честности и знаток своего дела Бунге пользовался поддержкой императора. Государственные финансы не могли оправиться от удара, нанесенного русскотурецкой войной. «Положение русских финансов в момент назначения Бунге на пост
министра было в высшей степени плачевно, ни для кого не было тайной..., что платежные силы страны... находятся в полном истощении и что чрезмерный выпуск бумажных
денег, приведший уже к крайнему обесценению рубля, грозит очень серьезным опасным
кризисом для государства»1.
1
Подробнее см.: Толкушкин А.В. История налогов в России. Гл. 4. п. 4.3. «Винные откупа,
винный акциз и винная монополия». – М.: Юристъ, 2001. С. 105–110.
2
Редигер А. Комплектование и устройство вооруженной силы. – СПб., 1900. С. 85–90.
3
Зайончковский П.А. Военные реформы 1860–1870 гг. в России. – М., 1952. С. 304–334.
1
Подробнее см: Степанов В.Л. Бунге Н.Х. Судьба реформатора. – М., 1998.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
206
Главной заслугой Бунге стало усовершенствование системы налогообложения, основанное на понимании того, что экономический прогресс возможен лишь тогда, когда
налоги соответствуют реальным возможностям налогоплательщиков и оставляют им
достаточно средств для развития хозяйства. Об этом писал еще Канкрин: «Богатый народ может давать и большой доход, а вымогать оный у бедного значит срубать дерево
для получения плодов»2.
В России фактически все время подрубали дерево, приносившее плоды: именно на
крестьянство, составлявшее подавляющую часть производящего населения, падала основная тяжесть подушной подати, в то время как дворянство – сословие, в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов не платило вообще. После отмены крепостного права к подушной подати добавились наложенные на
крестьянство выкупные платежи. Между тем крестьянские наделы были недостаточны
для того, чтобы прокормить владельцев, и часто крестьянским общинам приходилось
арендовать землю у тех же помещиков. В результате миллионы крестьянских хозяйств
были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянину существовать
на грани нищеты.
Бунте удалось в какой-то мере добиться переноса тяжести налогообложения с крестьянства на другие сословия. В 1882 г. были несколько уменьшены выкупные платежи.
Тем не менее недоимки оставались значительными: к началу 1896 г. общая сумма недоимок составляла около 117 млн рублей. В 1887 г. было проведено важнейшее в социально-экономическом отношении мероприятие – отмена подушной подати. Для компенсации были увеличены налоги на имущие классы (промысловый налог, налог на денежные капиталы, налог на недвижимые имущества в городах), были повышены также косвенные налоги. Это были шаги в правильном направлении, но немедленных результатов
они дать не могли: расходы все время превышали доходы и ликвидировать постоянные
дефициты бюджета не удавалось. Деятельность Бунге принесла плоды лишь десятилетием позже.
Иную политику проводил его преемник Вышнеградский (1887–1892 гг.). Он мало
интересовался действительными платежными возможностями населения и стремился
получить максимум средств в казну, поставив себе целью восстановить золотое денежное обращение. Он беспощадно выжимал недоимки с крестьян (даже по уже отмененной
к этому времени подушной подати), не учитывая, что малопродуктивное крестьянское
хозяйство, задавленное выкупными платежами, находилось на грани краха. Репрессивные меры, применявшиеся к неплательщикам, были самые жесткие: конфискация скота,
сельхозинвентаря и т.п. В некоторых районах у крестьян вообще не оставалось запасов
хлеба, что в случае неурожая грозило массовым голодом. Действия Вышнеградского
называли «политикой голодного экспорта».
Однако он твердо шел к своей цели. Высокие косвенные налоги на керосин, спички, сахар, водку, жесткие ввозные таможенные пошлины были неотъемлемыми элементами его
политики. Обстановка ему благоприятствовала: 1887–1888 гг. отличались высокими урожаями зерновых, а спрос на русский хлеб за границей был значительным. Впервые за долгие
годы Вышнеградский добился бездефицитного бюджета. Представлялось, что результаты
его управления будут блестящими. Но 1891 и 1892 годы отличались жестокими неурожаями,
политика правительства окончательно довела крестьянские хозяйства до истощения: у крестьян не было ни денежных, ни сельскохозяйственных запасов, число жертв голода и сопутствовавших ему лишений доходило до сотен тысяч. Это была катастрофа.
Однако следует признать, что Вышнеградский оставил своему преемнику Витте
2
Цит. по: Юровский В.Е. Кризисы финансовой системы Российской империи в XIX веке //
Вопросы истории. 2001. № 2. С. 41.
Глава 3. Налоги в политической истории России
207
превосходное наследие: большой золотой запас, конвертированные государственные
долги, бездефицитные бюджеты.
В период царствования Николая II (1868–1918, последний российский император с
1894 по 1917 гг.) обращают на себя внимание реформы, проводившиеся по инициативе
таких государственных деятелей, как С.Ю. Витте и П.А. Столыпин.
С.Ю. Витте1 возглавлял Министерство финансов одиннадцать лет (1892–1903 гг.), которые были ознаменованы огромным увеличением бюджета, широким развитием государственного хозяйства и крупными реформами в области финансового законодательства.
Государственный бюджет за время Витте возрос с 965,3 млн руб. в 1892 г. до
2071,7 млн руб. в 1903 г., т.е. на 114,5%. Среднее годовое увеличение бюджета составляло за этот период 10,5%. Этот рост намного превышал рост бюджета как в предшествующие, так и в последующие десятилетия: с 1883 по 1892 г. в среднем в год бюджет
увеличивался на 2,7%; с 1903 по 1912 г. средний годовой прирост бюджета составлял
всего 5%. Основными причинами быстрого роста бюджета в период Витте были фактическое огосударствление железных дорог и введение винной государственной монополии2.
С 1892 по 1903 г. по главным отделам росписи общая сумма обыкновенных доходов
по отчетам государственного контроля возросла примерно в 2,1 раза (с 964,7 млн руб. до
2031,8 млн руб.), при этом доходы от казенных имуществ и капиталов возросли в 4 раза,
поступления от косвенных налогов возросли в 2 раза, от регалий – в 1,7 раза, от пошлин – в 1,6 раза, поступления от прямых налогов – в 1,5 раза, поступления по выкупным платежам возросли в 1,2 раза, а доходы от продажи казенных имуществ снизились в
1,7 раза3.
Поступления доходов от казенных имуществ и капиталов постоянно возрастали,
при этом если доходы от оброчных статей с 1892 по 1903 г. увеличились на 80%, то поступления по лесному доходу за тот же период возрастают на 230%, а наиболее крупное
увеличение произошло в доходах от казенных железных дорог – за этот период по этой
статье поступление доходов увеличилось в 4 раза.
В 1895–1897 гг. была осуществлена денежная реформа, установившая золотой стандарт. При подготовке к реформе для сокращения бюджетного дефицита были значительно повышены косвенные налоги на предметы массового потребления. Денежная
реформа Витте заключалась в восстановлении вместо существовавшей со времени
Крымской войны системы неразменных бумажных денег, металлического обращения на
основе золотой валюты. Реформа эта была отчасти подготовлена предшественниками
Витте, при которых финансы страны постепенно упорядочивались, появился активный
торговый баланс и были накоплены запасы золота, нужного для размена кредитных билетов. Средством для накопления золота являлось взимание золотом таможенных пошлин, покровительственная система таможенного обложения, приводившая к перевесу
вывоза над ввозом, наконец, кредитные и биржевые операции1.
Поступления по прямым налогам в период Витте увеличивались главным образом
за счет экономического роста, при этом их доля в общей сумме обыкновенных доходов
снизилась с 9,5 до 6,7%. В этот период был введен только один новый прямой налог –
1
Витте Сергей Юлиевич (1849–1915) – граф, министр путей сообщения в 1892 г., финансов с
1892 г., председатель Комитета министров с 1903 г., Совета министров в 1905–1906 гг. Инициатор
винной монополии (1894), денежной реформы (1897), строительства Сибирской железной дороги.
Подписал Портсмутский мир (1905).
2
Толкушкин А.В. История налогов в России. – М.: Юристъ, 2001. С. 120.
3
Подробнее см.:История Отечества в портретах политических и государственных деятелей.
Вып. 2. – Брянск, 1993.
1
Олещук Ю. Финансовый гений. Из истории русских денег // Бизнес. 1998. № 8. С. 45–46.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
208
квартирный налог (с 1894 г.), рассматривавшийся специалистами как «крайне неудачный суррогат подоходного налога». Кроме того, был повышен налог с городской недвижимости. Сбор с доходов от денежных капиталов был распространен на вклады в банковские учреждения.
В сфере косвенного обложения в период Витте, напротив, отмечается резкое увеличение поступлений по всем видам налогообложения, рост доли этих налогов в общем объеме
налоговых поступлений, значительное повышение ставок и расширение базы обложения.
В 1892 г. увеличивается акциз с нефтяных масел, в два раза повышается акциз с
фосфорных спичек, сахара. Дважды повышались ставки питейного акциза, табачный
акциз увеличивается дважды в 1892 г. и в 1900 г. Три раза повышается акциз с пивоварения, в 1892, 1900 и 1902 гг.
Повышение косвенного обложения происходило в два этапа. Первое повышение
было произведено в конце 1892 – начале 1893 г. Оно было подготовлено при Вышнеградском и связывалось с ликвидацией последствий неурожайных 1891 и 1892 гг. Второе значительное повышение цен было произведено в 1900 г. и связывалось с событиями
в Китае, поведшими к крупным сверхсметным расходам и грозившими дальнейшим осложнением международных отношений2.
Выводы. Основными этапами формирования политики налогов в ХІХ веке в России, на наш взгляд, можно считать:
– война с Наполеоном в 1812 г.;
– Крымская война 1854–1855 гг.;
– реформы 1861–1864 гг. и
– бурный рост индустриализации (промышленный бум) в конце ХІХ века.
В начале XIX века финансирование войн с Наполеоном потребовало огромной
эмиссии ассигнаций; это вызвало инфляцию и невиданный до того времени рост цен.
Помещики увеличивали оброки, но не могли угнаться за ценами: их сдерживала опасность нового крестьянского восстания, которое могло вспыхнуть в обстановке войны.
Инфляция, продолжавшаяся до 1817 года, сказывалась не только на доходах правительства, но и на доходах дворян. Один за другим производились чрезвычайные рекрутские
наборы, от крестьян требовали все возрастающий «налог кровью». В 1810–1811 годах
было взято в армию 211 тысяч рекрутов, в 1812 году – 420 тысяч рекрутов3.
Объем находившихся в обращении ассигнаций, составлявший в 1801 году 221 млн
руб., к 1809 году увеличился до 532 млн руб. Естественно, это привело к бурной инфляции, и курс ассигнационного рубля упал в 1,7 раза, с 72 до 43 копеек. Цена на хлеб в ассигнациях увеличилась примерно в том же соотношении, следовательно (учитывая, что
доходная часть бюджета возросла незначительно), казна потеряла свыше трети своих
доходов1. Государственный секретарь М.М. Сперанский утверждал, что существующие
налоги с «умножением ассигнаций» и «повышением цен» упали с 1800 года в ущерб
казне «более, нежели вдвое»2.
В 1809 году все доходы государственного бюджета составляли 136 млн руб., а
эмиссия ассигнаций – 127 млн, то есть расходы наполовину финансировались за счет
эмиссии. Положение стало нетерпимым, и Александр I поручил М.М. Сперанскому провести финансовую реформу. Сперанский увеличил денежные ставки подушной подати
для крестьян на 30%, а размеры оброчной подати (для государственных крестьян) – на
2
Там же.
Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. – М., 1973. С. 73.
1
Юровский В.Е. Кризисы финансовой системы Российской империи в XIX веке // Вопросы
истории. 2001. № 2. С. 34.
2
Цит. по: Неупокоев В.И. Государственные повинности крестьян Европейской части России
в конце XVIII – начале XIX веков. – М., 1987. С. 30.
3
Глава 3. Налоги в политической истории России
209
60%. Кроме того, был увеличен питейный сбор (что задело интересы помещиков), а также впервые был введен чрезвычайный налог на поместья – по 50 коп. с ревизской души.
Благодаря этим нововведениям Сперанскому удалось увеличить государственные доходы почти вдвое и восстановить тот уровень налогов на душу населения, который существовал в 1803 году. В начале 1812 года государственный секретарь попытался временно
ввести подоходный налог с недвижимых имуществ, в том числе с помещичьих имений.
Этот налог (так же как чрезвычайный налог 1810 года) вызвал бурное негодование помещиков и стал одной из причин падения Сперанского3.
Таким образом, дворянство, с одной стороны, подталкивало правительство к войне с
Наполеоном, а с другой стороны, отказывалось оплачивать военные приготовления. Лишь
непосредственно в преддверии войны правительство смогло увеличить подушную подать на
50%; оброчная подать государственных крестьян возросла на 25%. Этих сумм было недостаточно для финансирования военных расходов, и правительство вновь обратилось к печатанию ассигнаций. За время войны 1812–1814 годов дефицит бюджета составил 360 млн рублей; он был более чем наполовину покрыт эмиссией бумажных денег, в результате чего курс
рубля упал до 20 коп. серебром, и правительство было близко к банкротству – положение
спасли лишь победа и то обстоятельство, что война оказалась непродолжительной4.
В 1815–1828 годах денежные оброки возросли в два-три раза, затем началось падение цен, дополнительно усилившее тяжесть эксплуатации. На Черноземье за десять послевоенных лет оброк в хлебном исчислении вырос втрое, с 4–6 до 17–20 пудов на душу,
и достиг предела крестьянских возможностей.
Увеличение повинностей в первой половине XIX столетия вызывало сопротивление
крестьянства, проявлявшееся, прежде всего, в крестьянских волнениях.
Как видно, число крестьянских волнений резко возросло в период повышения ренты в 1820-х годах, затем несколько понизилось, а потом снова стало расти. В 1840-х годах общее число волнений было почти в четыре раза больше, чем в первое десятилетие
XIX века. В Центральном районе 59% всех волнений были обусловлены ухудшением
положения крестьян – увеличением оброка и барщины, переводом на смешанную повинность, отобранием земли, недостатком продовольствия, жестокими наказаниями,
стеснением в промыслах, самоуправством властей. Причиной 20% волнений была смена
владельца, которая также часто вела к ухудшению положения крестьян, но иногда порождала и надежды на освобождение по завещанию умершего помещика. 15% волнений
было вызвано слухами о «воле», дарованной царем 5.
Важную политическую рефому осуществил император Николай I, целью которой
было ослабление зависимости государя от дворянства1.
Николай I проводил политику укрепления государства; он пытался восстановить
четко функционирующий централизованный бюрократический аппарат и считал своей
опорой дисциплинированное чиновничество. За полвека (1796–1847 гг.) количество ранговых чиновников возросло с 15 до 62 тысяч – государственный аппарат рос в три раза
быстрее, чем численность населения2.
3
Белоусов Р.А. Государственный бюджет дореволюционной России // Экономическая история России XIX–XX вв.: современный взгляд. – М.: РОССПЭН, 2000. С. 40.
4
Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. – М., 1954. С. 25.
5
Федоров В.А. Крестьянское движение в Центральной России 1800-1860. – М.: Изд. Моск.
ун-та, 1990. С. 50.
1
Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII–ХХ вв.). Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2 т. – СПб.,
1999. Т. 2. С. 129, 147.
2
Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. – М.,
1978. С. 67, 70.
210
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Отражением возрастающей силы государства был рост доходов казны. В пересчете на
хлеб доходы на душу населения возросли с 5,2 до 7,6 пудов, но увеличения прямых доходов
(подушной подати и казенных оброков) при этом не отмечалось: государство по-прежнему
не осмеливалось увеличивать прямое обложение помещичьих крестьян. Рост доходов происходил за счет косвенных налогов, питейной подати и таможенных пошлин.
Крымская военная компания. В 1854-1855 годах на войну было истрачено 500 млн
руб., что было равно сумме трехлетнего дохода; в 1856 году дефицит бюджета достиг
300 млн руб. Правительство финансировало войну, заимствуя средства из хранящихся в
государственных банках частных капиталов; в результате внутренний долг вырос с 400
до 525 млн рублей серебром, а внешний долг – с 300 до 430 млн рублей. Сумма кредитных билетов, находившихся в обращении, возросла за 1853–1856 гг. с 311 до 735 млн
руб. В результате этой эмиссии стал невозможен свободный размен билетов на серебро
и курс рубля упал до 75% номинала; цена ржи на Черноземье увеличилась почти в два
раза, в стране началась мощная инфляция, которая при продолжении военных действий
грозила развалом экономики3.
Еще до окончания Крымской войны в дворянской публицистике появились многочисленные проекты ликвидации крепостного права и буржуазного переустройства страны. Авторы этой литературы добивались некоторого «подновления» государственного и
общественного строя России при сохранении незыблемости монархической власти и
максимальном ограждении дворянских интересов. Часть этих проектов была посвящена
также реформе финансовой системы страны.
Со времени Крымской войны (1853–1856 гг.) необходимость преобразования устаревшей финансовой системы страны стала настолько очевидной, что это вынуждены
были признать и правительственные круги. Наиболее детально разработанный проект
перестройки бюджетного дела и всей финансовой системы, совпадавший с общими основами будущей реформы, был представлен самим Министерством финансов на рассмотрение Александра II вскоре после окончания войны4. В проекте подчеркивалось
несовершенство русских финансов и кредита, невероятная податная обремененность
населения, громоздкость и дороговизна государственного аппарата, вред откупной системы, угрожающий рост государственной задолженности. В нем выдвигалось предложение реорганизовать налоговую систему страны, отменить винные откупа, увеличить таможенный доход, ввести акцизные сборы. Чтобы сократить государственную задолженность, предлагалось стать на путь продажи государственных имуществ, а также привлечения частнопредпринимательской инициативы к строительству железных дорог. Вместе с тем в представленном документе намечены были мероприятия, направленные на
уменьшение государственных расходов при помощи борьбы с хищениями, некоторого
сокращения ведомственных штатов и т.п.
Предложения по улучшению бюджетного дела, выдвинутые в проекте министерства
финансов, полностью совпадали с широко распространенными в тот период суждениями
о необходимости ввести бюджетное и кассовое единство и упорядочить сметное дело.
3
Бестужев И.В. Крымская война и революционная ситуация // Революционная ситуация в
России в 1859–1861 гг. – М., 1963. С. 195–198.
4
Центральный государственный исторический архив, фонд 678, опись 1, дело 262 «О финансах России». В архивном деле, где помещен этот доклад, не указана дата его составления. Однако
из содержания документа видно, что он представлен в конце 1857 г. либо в 1858 г., так как в докладе приведены данные о государственном долге России на 1 января 1857 г. Детальные и всесторонние данные о финансовом положении России, содержащиеся в этом докладе, могли быть только у лиц, стоявших во главе финансового ведомства. По всей видимости, автором этого доклада
был директор кредитной канцелярии министерства финансов Гагемейстер. См.: Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. – М., 1954.
Глава 3. Налоги в политической истории России
211
Все эти урезанные мероприятия широко обсуждались в либеральных кругах дореформенной России еще со времен Сперанского.
Отмена крепостного права и последующие реформы в государственном и общественном строе России 60-х годов проводились в обстановке революционной ситуации.
Наиболее действенным, решающим фактором, заставившим крепостников стать на
пути уступок и согласиться на отмену крепостных порядков, было широко развернувшееся в стране крестьянское революционное движение. По далеко не полным, повидимому, данным, в России с 1826 по 1834 г. насчитывалось 148 крестьянских восстаний, с 1835 по 1844 г. – 216, с 1845 по 1854 г. – 348 и, наконец, с 1855 по 1861 г. –
474 восстания крестьян1.
В связи с проведением реформы 1861 г. в налоговой системе были осуществлены
следующие важнейшие преобразования: 1) была изменена система сбора промыслового
налога, 2) введено налогообложение земли, 3) устанавливается подомовый налог, 4) вводятся земские налоги и сборы, 5) указом от 1 января 1863 г. винные откупа заменяются
акцизными сборами со спиртных напитков (винным акцизом). При этом сохранялась
важная роль в системе государственных доходов следующих видов налогов – подушного
налога, питейного и таможенного сборов, соляного налога, акциза на дрожжи, акциза на
керосин и акциза на табак.
Военное ведомство постоянно требовало увеличения расходов, и это создавало
крайне напряжение в государственных финансах. В 1884 году министр финансов
Н.Х. Бунге писал императору о бедственном положении и истощение платежных сил
крестьянства: «Идти далее по пути увеличения расходов, покрываемых займами или
непосильными для плательщиков налогами, значило бы... идти на самоубийство»2.
Другой министр финансов С.Ю. Витте, объясняя тяжелое положение экономики,
говорил Николаю II, что, если сократить армию на четверть или на треть, то найдутся
деньги и для сельского хозяйства3.
Таким образом, социальная система находилась под постоянным давлением извне и
изнутри: с одной стороны, военная угроза извне требовала увеличения налогов, с другой
стороны, повышающееся демографическое давление требовало уменьшить налоги4.
Правительство Александра II искало выход из создавшегося положения на пути
включения России в мировой рынок, рассчитывая на то, что полученные от экспорта
средства, по крайней мере, частично будут вкладываться владельцами капиталов в промышленную и военную модернизацию страны. Первым пунктом этой программы было
форсированное строительство железных дорог. В целом в 1861–1880 гг. сумма зарубежных кредитов, направленных главным образом на железнодорожное строительство, составила 2 млрд руб. В 1881 году платежи по займам достигли 240 млн руб., что составляло 34% доходов бюджета1.
В 1886 году Александр III обратился за советом по поводу улучшения финансовой
ситуации к известному математику профессору И.А. Вышнеградскому, который предложил этатистский план резкого увеличения доходов бюджета и перераспределения ресурсов в пользу государства. В частности, по примеру Бисмарка, Вышнеградский реко-
1
Игнатович И. Борьба крестьян за освобождение. – М., 1924. С. 21.
Записка Н.Х. Бунге Александру III «О финансовом положении России» // Исторический архив. 1960. № 2. С. 143.
3
Цит. по: Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой российской
революции. – М., 1987. С. 18.
4
Юровский В.Е. Кризисы финансовой системы Российской империи в XIX веке // Вопросы
истории. 2001. № 2. С. 43.
1
Яснопольский Н.П. О географическом распределении государственных доходов и расходов
в России. Ч. I. – Киев, 1890. С. 110.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
212
мендовал ускоренный выкуп частных железных дорог, повышение косвенных налогов,
введение винной монополии и повышение таможенных тарифов. 1 января 1887 г. Вышнеградский был назначен министром финансов и приступил к реализации своего плана.
В министерство Вышнеградского казной было выкуплено 5,5 тыс. верст железных дорог. С 1889 году железнодорожные тарифы стали устанавливаться государством и тарифная политика превратилась в мощный инструмент экономического регулирования2.
Другим крупным проектом в области национализации было введение государственной винной монополии. Это была ярко выраженная этатистская мера, речь шла о том,
чтобы отнять у виноторговцев – крупного слоя российской буржуазии – их огромные
доходы (180–200 млн руб., в год) и обратить эти доходы на прибыль казны. Из-за необходимости подготовительных мероприятий Вышнеградскому не удалось быстро ввести
винную монополию, но министр увеличил акцизы на спирт, табак, сахар, ввел новые
акцизы на керосин и спички. Были увеличены также и прямые налоги: поземельный налог, налог на городскую недвижимость и др.; усиленно собирались недоимки 3.
Увеличение таможенных пошлин имело целью как увеличение казенных доходов,
так и защиту национальной промышленности от иностранных (прежде всего германских) конкурентов. Общая сумма таможенных пошлин возросла с 14,3% от стоимости
импортируемых товаров в 1877 г. до 32,7% в 1892 г. Однако повышение тарифов вызвало таможенную войну с Германией, которая в ответ подняла тарифы на русский хлеб4.
Повышение пошлин и налогов позволило Вышнеградскому за три года увеличить
доходы бюджета примерно на четверть. В конечном счете смысл политики налогов в
этот период состоял в перераспределении ресурсов в пользу государства.
Однако за словами «государственников» о социальной справедливости не следовало
соответствующих дел. Налоговые реформы Витте оставили в неприкосновенности податные привилегии дворянства. В 1897 г. дворяне в среднем платили с десятины своих
земель 20 коп. налогов; нищее крестьянство платило с десятины 63 коп. налогов и
72 коп. выкупных платежей, всего 1 руб. 35 коп. – в семь раз больше, чем дворяне5.
Кризисное состояние финансовой системы России в Х1Х веке определялось и несовершенством налоговой системы. Основная тяжесть налогов падала на крестьянство,
составлявшее подавляющую часть производящего населения, в то время как дворянство,
в руках которого находилась большая часть земельной собственности, прямых налогов
не платило вообще. Выплата подушной подати, а также земских и натуральных повинностей была непосильной для значительной части крестьянства. Миллионы крестьянских хозяйств были не только не рентабельны, но лишь с трудом позволяли крестьянам
существовать на грани нищеты. В отчете департамента полиции за 1844 г. отмечалось,
что одной из главных причин народных восстаний было чрезмерное обременение крестьянства денежными поборами со стороны помещиков и государства. Итогом такой
политики налогов стало накопление и рост недоимок при сборе налогов. Так, в 1848 г.
подушная подать была собрана полностью только по одной пятой всех губерний страны,
в остальных же недоимки составили до 40% оклада. Нищее крестьянство было не способно оплатить весь объем налогов. Созданные специальные воинские команды, которые с помощью розог и продажи жалких крестьянских пожитков с торгов выколачивали
из крепостного населения последнее имущество, реальных результатов не дали.
Государство само разорило себя, так как налоги не соответствовали реальным
2
Погребинский А.П. Указ. соч. С. 156–159
Хадонов Е.Е. Очерки из истории финансово-экономической политики пореформенной России (1861–1904 гг.). – М., 1997. С. 73
4
Лаверычев В.Я. Крупная буржуазия в пореформенной России. 1861–1900. – М., 1974. С. 185.
5
Дубровский С.М. Сельское хозяйство и крестьянство России в период империализма. – М.:
Наука, 1975. С. 132.
3
Глава 3. Налоги в политической истории России
213
возможностям налогоплательщиков и не оставляли им достаточно средств для ра звития хозяйства. С этим соглашался и Канкрин. «Богатый народ может давать и
большой доход, а вымогать оный у бедного – значит срубать дерево для получения
плодов», – писал он.
Таким образом, политика налогов в ХІХ веке определялась в основном войнами, и
борьбой сословий за свои привилегии, в том числе и в налоговой сфере. Дворянство вело
борьбу за ресурсы не только с крестьянством, но и с государством, и в частности оно не
допускало увеличения прямых налогов на крепостных крестьян (попытка Сперанского
компенсировать уменьшение реального размера этих налогов закончилась его падением). Государство, стесненное в своих финансовых возможностях, выходило из положения с помощью повышения косвенных налогов, увеличения оброков государственных
крестьян, а во время войн – путем печатания бумажных денег.
Политика налогов в ХХ веке
Акцизы в начале XX в. обеспечивали свыше 60% всех государственных доходов.
Налоговую систему дополняли административные сборы – сборы (пошлины), взимаемые с юридических и физических лиц за произведенные в их интересах административные
действия (выдачу паспортов, свидетельств о прописке, клеймение мер и весов и т.д.).
В этот период в системе российских налогов и сборов существовали экзотические
виды податей. Отдельные сборы, взимавшиеся в национальных окраинах, представляли
собой прямой пережиток крепостничества: оброчная подать с крестьянства и кочевого
населения Сибири, Средней Азии, Закавказья; сборы с нерусского населения, например
ясак, кибиточная подать1.
В сфере государственного управления финансами были осуществлены следующие
основные изменения: 1) усиление состава податной инспекции и введение ее на окраинах; 2) реформирование системы акцизного надзора в связи с установлением системы
винной монополии; 3) преобразование таможенной стражи в пограничную; 4) меры по
улучшению условий торгового мореплавания.
Несбалансированность хозяйства стала одной из причин экономического кризиса
начала XX столетия, который затем сменился длительной «депрессией» 1904–
1908 годов.
В результате Революции 1905 года царь Николай II предпринял прогрессивные меры по укреплению своего режима. Он издал указ, по которому Россия получила представительное правительство и конституцию. Была учреждена Дума как законный выборный
орган государственной власти. В стране были объявлены всеобщие выборы. Эти и последующие меры вели Россию на путь конституционной монархии подобно образцам
Западной Европы. Только первая мировая война помешала этому стать реальностью.
Политические партии, которые были допущены к участию в работе Думы, в своих
программах большое внимание уделяли политике налогов. Так, Российская социал-демократическая рабочая партия в своей программе указывала: «Как основное условие
демократизации нашего государственного хозяйства РСДРП требует: отмены всех казенных налогов и установления прогрессивного налога на доходы и наследства. Отмены
выкупных и оброчных платежей, а также всяких повинностей, падающих в настоящее
время на крестьянство, как на податное сословие»1.
Партия социалистов-революционеров в своей политической программе указывала:
«В вопросах финансовой политики партия будет агитировать за введение прогрессивно-
1
Ясак (тюрк.) – подать, которую платили нерусские народы Поволжья (с XV–XVI вв.) и Сибири (с XVII в.).
1
Полный сборник платформ всех русских политических партий. Репринтное издание. – М.:
ИКФ «ЭКМОС», 2002. С. 15.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
214
го налога на доходы и наследства, при совершенном освобождении от налога мелких
доходов ниже известной нормы; за уничтожение косвенных налогов (исключая обложение предметов роскоши), покровительственных пошлин и всех вообще налогов, падающих на труд»2.
Наиболее интересным и продуманным считаем подход к налоговым проблемам в политической программе партии кадетов (Конституционно-демократическая партия России). В
ней записано: «Государственная роспись, в которую должны быть вносимы всe доходы и
расходы государства, устанавливается не более как на один год законодательным порядком.
Никакие налоги, пошлины и сборы в пользу государства, а равно и государственные займы
не могут быть устанавливаемы иначе как в законодательном порядке.
Пересмотр государственного расходного бюджета в целях уничтожения непроизводительных по своему назначению или своим размерам расходов и соответственно увеличения затрат государства на действительные нужды народа.
Отмена выкупных платежей.
Развитие прямого обложения за счет косвенного; общее понижение косвенного обложения и постепенная отмена косвенных налогов на предметы потребления народных
масс.
Реформа прямых налогов на основе прогрессивного подоходного и поимущественного обложения, введение прогрессивного налога на наследство.
…понижение таможенных пошлин в видах удешевления предметов народного потребления и технического подъема промышленности и земледелия.
Обращение средств сберегательных касс на развитие мелкого кредита»3.
Реализация партиями указаных политических подходов к налоговым проблемам не
осуществилась в связи с разгоном царем Думы первого созыва, последовавшими за этим
политической реакцией и репрессиями в отношении некоторых политических партий.
С 1909 по 1913 год начинается экономический подъем. В результате прошедшего
кризиса слабые, маленькие предприятия разорились, ускорился процесс концентрации
промышленного производства.
Налицо были стрессы экономических и социальных разбалансированностей и резких классовых различий. Развитие промышленности, урбанизация и повышение грамотности сопровождались углублением пропасти между социальными «верхами» и
сельской и городской беднотой. Грубая и неприкрытая эксплуатация, огромная степень государственного контроля, репрессии в случае любого неповиновения – все это
вызывало рост политического недовольства и сопротивления, выражавшийся как в
скрытом возмущении низов, так и в протестах интеллигенции.
Важнейшей реформой начала ХХ века был закон, подготовленный и проведенный
председателем Совета Министров Петром Столыпиным в 1906 г. Закон давал каждому
крестьянину (главе каждой семьи) право закреплять в собственность приходящуюся на
его долю часть общинной земли. К концу 1912 г. аграрная реформа охватила площадь
размером в 22 млн га. На этой территории насчитывалось более 1 млн отдельных хозяйств1.
Значение аграрной реформы для России лаконично выразил Троцкий: «Если бы реформа была завершена, русский пролетариат не смог бы прийти к власти в 1917 г.».
Можно сказать, что после 1906 г. началась гонка между реформой и революцией.
Наиболее характерная черта времени между 1905 и 1917 гг. – парадокс: Россия переживает эру бурного экономического развития, культурный расцвет, политическую эволю2
Там же, С. 27.
Там же. С. 63–64.
1
Подробнее см.: Петр Столыпин: Сб. / Сост. Лысцов Г.И. – М.: Новатор, 1997. – 429 с.; ил.
(Российские судьбы – РОСС).
3
Глава 3. Налоги в политической истории России
215
цию, какой не знала в своей истории, а между тем все слои населения недовольны режимом. Крестьяне не перестают мечтать о земле, твердо веря, что раздел помещичьих угодий позволит решить все проблемы. Рабочие, положение которых постепенно улучшается, – они получили право на экономические забастовки (с некоторыми оговорками),
страхование по болезни – требуют сокращения рабочего дня и повышения жизненного
уровня. Молодая русская буржуазия добивается расширения политических прав и места
в аппарате управления страной. Русская интеллигенция мечтает о революции, которая
принесет свободу. В оппозиции к власти находятся все нерусские народы. Особенно
остро проявляют свое недовольство поляки, финны, евреи.
В то же время государственные доходы увеличились с 1,4 млрд руб. в 1897 году до
3,1 млрд руб. в 1912 году. Российский рубль оставался одной из самых сильных валют в
мире. Даже в годы русско-японской войны и революции 1905–1907 годов продолжался
обмен кредитных билетов на золото. Общая сумма налогов на одного жителя страны
была в два раза ниже, чем в Австро-Венгрии, Франции, Германии, и в четыре раза
меньше, чем в Англии2.
В начале XX века Россия по темпам промышленного роста начинает обгонять Англию, США и Германию. Особенно высокие темпы роста наблюдались в сельском хозяйстве, позволившие России избежать кризиса 1911–1912 гг., поразившего Европу и Америку. Тогда редактор «Экономист Европы» Эдмон Тери писал: «Если дела европейских
наций будут с 1912 г. по 1950 г. идти так же, как с 1900 г. по 1912 г., то Россия к середине текущего века будет господствовать над Европой как в политическом, так в экономическом и финансовом отношении»3.
Но расходы бюджета росли гораздо быстрее, чем доходы. Деньги тратились на огромный бюрократический аппарат, на поддержание помещичьих хозяйств, на военные
нужды, на выплату процентов по иностранным кредитам. На 1 января 1914 года государственная задолженность России по внутренним и внешним долгам составляла около
9 млрд руб.
Уже к 1916 г. военные расходы более чем удвоили внешний долг, и это было только
начало. Кроме того, война значительно усугубила технологическую зависимость России
от ее западных союзников. К концу века среди образованных слоев России росло осознание назревающего кризиса.
Участие России в этой войне отразилось самым тяжелым образом на экономике
страны, что, в свою очередь, обострило социальные отношения и привело к политическому кризису 1917 года. За годы войны в армию было призвано около 15 млн человек,
реквизировано 2,5 млн лошадей, большие территории на западе страны (Польша, Прибалтика) были оккупированы германскими войсками.
Людские потери к осени 1916 года составили 1,5 млн человек убитыми, около 4 млн –
ранеными, свыше 2 млн – пленными. Никогда прежде в России не было такой огромной
армии и таких огромных потерь. В первой мировой войне впервые было использовано
оружие массового уничтожения: авиация, танки, а также химическое оружие – газы. Было разрушено огромное количество заводов, городов, мостов, тысячи километров железных дорог.
Общие финансовые расходы на войну составили астрономическую сумму – 39 млрд
руб., которые возмещались за счет налогов и внутренних займов. За 1914–1916 годы
расходы государственного бюджета выросли с 4,86 до 18,1 млрд руб., что привело к огромному бюджетному дефициту, который за 4 года войны составил 49 млрд руб. Каж2
Черкасов П., Чернышевский Д. История императорской России от Петра Великого до Николая II. – М., 1994. С. 395.
3
Цит. по: Ведута Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства. – М.: Академический проект, 2004. С. 44.
216
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
дый день войны обходился в 50 млн руб. Для оплаты этих расходов правительство постоянно осуществляло внутренние и внешние займы. С 1914 года по 1917 год сумма
кредитных знаков, находившихся в обращении, увеличилась до 9,1 млрд руб., в то время
как золотой запас составлял всего 1,5 млрд руб.1
В ноябре 1916 года была введена продразверстка, то есть принудительное изъятие
продовольствия (и прежде всего зерна) у крестьян по твердым ценам, чтобы обеспечить
им армию и городское население. Для каждой губернии были установлены соответствующие нормы сдачи зерна. Товарообмен между городом и деревней практически прекратился, его место заняло государство, силой пытавшееся изъять зерно.
Реформа фискальной системы, проводившаяся правительством с 1914 г., затронула
практически все формы налогообложения. Можно сказать, что по своему охвату это была наиболее радикальная налоговая реформа за весь период существования Российской
империи, тем более что проведена она была в течение трех лет. Никогда до этого русская налоговая система не изменялась так быстро и таким коренным образом, как в
1914–1916 гг. Причиной, разумеется, были чрезвычайные обстоятельства первой мировой войны. Военные трудности вынудила власти в спешном порядке увеличивать налогообложение. Основой этой системы продолжали оставаться косвенные налоги. Проводимые в этой области меры, нося вынужденный характер, имели целью компенсировать
падение поступлений от налогов в связи с хозяйственными трудностями военного времени (особенно первых лет войны) и заполнить лакуну, которая образовалась в доходной части бюджета после отмены винной монополии и запрета продажи спиртных напитков. Эта мера, вызванная к жизни перипетиями политической борьбы в «верхах»,
носила явно демагогический характер и не могла принести никаких положительных результатов.
Поскольку уменьшение бюджетных доходов удалось избежать, формально налоговая реформа военных лет принесла свои плоды, однако резкое повышение практически
всех налоговых ставок и введение новых видов обложения не могли не породить социальной напряженности, особенно в низших слоях общества, на которые в первую очередь ложилось налоговое бремя. Предпринимательские круги также имели основания
быть недовольными теми фискальными мерами, которые осуществляло правительство.
К тому же политика в области налогообложения достаточно часто была непоследовательна и противоречива. Попытки Министерства финансов выработать план налоговых
мероприятий в начале войны и впоследствии в 1916 г., избирательно подходя к увеличению ставок разных видов налогов, разбивались о действительность, которая требовала
немедленного поступления в бюджет значительных средств. Идя в фискальной области
по пути усиления государственного вмешательства в экономику, власти все же не решились ввести вместо отмененной винной монополии новые виды казенных монополий и
выйти за пределы «рыночных» отношений, основанных на конкуренции и частной инициативе. В этой области оппонентами Министерства финансов были крупнейшие ученые-экономисты, многие из которых выступали за монополизацию казной торговли некоторыми продуктами и товарами и даже за монополизацию их производства. Долгая
дискуссия по вопросу о введении подоходного обложения, которое было призвано изменить всю фискальную систему, сделать ее более гибкой и дать ей более прочное основание, весьма наглядно продемонстрировала неготовность высших слоев общества к какому-либо компромиссу, если он затрагивал их имущественные интересы. Даже накануне
краха Российской империи владельцы миллионных состояний не желали поступиться
1
Тимошина Т.М. Экономическая история России: Учебное пособие / Под ред. проф.
М.Н. Чепурина. Издание 6-е, стереотипное. – М.: «Информационно-издательский Дом «Филинъ»,
Юридический Дом «Юстицинформ», 2001. С. 187.
Глава 3. Налоги в политической истории России
217
даже небольшой частью своих доходов. В этом с ними были солидарны представители
предпринимательских кругов, которые решительно выступили против обложения военных прибылей, несмотря на то, что эти прибыли давало им выполнение казенных заказов за счет государственного бюджета1.
Нарастал правительственный кризис: за 1915–1916 годы сменилось четыре Председателя Совета Министров, четыре военных министра, шесть министров внутренних дел,
четыре – юстиции.
Тем временем в стране назревали революционные события, которые завершились
2 марта 1917 года отречением Николая II от престола.
В стране было образовано Временное правительство, которое возглавил
А. Керенский, в его функции входило: реорганизация государственного аппарата, принятие декретов по закреплению завоеваний новой власти и созыв Учредительного собрания, на котором следовало утвердить эти декреты и принять конституцию. Временному правительству предстояло управлять страной на переходный период до принятия
конституции и формирования постоянных органов власти. На этот период оно обладало
всеми законодательными и исполнительными функциями.
Государство продолжало выпускать бумажные деньги – «керенки»2. Временное
правительство за восемь месяцев своего существования выпустило их в обращение
больше, чем царское правительство за все годы войны. В октябре 1917 года один рубль
стоил всего шесть довоенных копеек. Количество денег в обращении к октябрю
1917 года увеличилось по сравнению с довоенным периодом более чем в 9 раз и составило на 1 ноября 1917 года 22,4 млрд руб. Цены к этому времени поднялись на хлеб в 16
раз, на картофель – в 20 раз, на сахарный песок – в 27 раз3.
К октябрю 1917 года экономика России оказалась в глубочайшем кризисе. Перед
страной остро встал вопрос о выборе пути. Все решилось на II съезде Советов в Петрограде 24–25 октября 1917 года. После нескольких часов обсуждений было принято решение о взятии Зимнего дворца и аресте Временного правительства, а также о формировании большевистского правительства – Совета народных комиссаров (СНК).
Дальнейшую судьбу России определила октябрьская революция 1917 года. После
прихода к власти левых сил политическая и экономическая жизнь в России потекла совершенно иным, кардинально новым для нее путем.
3.4. Политика налогов в советский и постсоветский периоды
истории России
Сразу же после октябрьского переворота 1917 г. экономика страны попала в тиски
военного коммунизма. По существу это была безумная попытка методом революционной кавалерийской атаки быстро реализовать на практике теоретические идеи Маркса о
ликвидации рынка и товарно-денежных отношений, заменив их прямым продуктообменом. Параллельно решалась задача ликвидации буржуазии как класса с помощью ее якобы естественного могильщика – пролетариата. В целом это была фанатичная попытка
искусственно насадить великую социальную утопию.
Формирование командной экономики ознаменовалось систематической борьбой
большевиков против частной собственности, экспроприация которой началась с Декрета
о земле. По декретам от 14 декабря 1917 года и 24 марта 1918 года все недвижимое
1
Беляев С.Г. П.Л. Барк и финансовая политика России. 1914–1917 гг. – СПб.: Изд-во
С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 196–197.
2
Олещук Ю. Война и деньги. Из истории российских денег // Бизнес. 1998. № 9–10. С. 39.
3
История мировой экономики. Хозяйственные реформы 1920–1990 годов / Под ред.
А.Н. Марковой. – М., 1995. С. 151.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
218
имущество в городах было сначала изъято из торгового обращения, а затем передано в
государственную собственность. Декрет ВЦИК от 3 февраля 1918 года аннулировал все
внутренние долги государства. В апреле 1918 года было запрещено покупать, продавать
и сдавать в аренду торговые и промышленные предприятия, в мае 1918 года отменено
право наследования. Ни одна из этих мер не продиктована «насущной необходимостью», поскольку страна не находилась еще в состоянии гражданской войны. Все это
делалось с целью лишения граждан страны прав владения и распоряжения движимым и
недвижимым имуществом, а значит, лишения их экономической и политической самостоятельности1.
24 ноября (по старому стилю) 1917 г. был принят Декрет Совета Народных Комиссаров «О взимании прямых налогов», установивший налог на прирост прибылей с торговых и промышленных предприятий и доходов от личных промыслов». Декретом предусматривались твердые сроки налога и санкции за просрочку платежей или уклонение
от уплаты – «вплоть до расстрела»2.
Для пополнения бюджета местным Советам разрешалось справляться собственными силами. На местах зачастую также прибегали к дискриминационному налогообложению «классовых врагов» в форме «контрибуции»3.
Так, в октябре 1918 года на зажиточных крестьян была наложена специальная контрибуция в 10 млрд рублей, а Москве и Петрограду, в свою очередь, следовало заплатить 3 и 2 млрд рублей соответственно. Такая мера нередко использовалась с целью наказания определенных слоев населения. Хотя следует признать, что требуемые суммы
собрать полностью не удавалось нигде.
В условиях диктатуры пролетариата закончилась эпоха естественных качественных
преобразований налогов, и они превращаются в орудие политической борьбы.
Новация большевизма была направлена на самого человека как объекта преобразований; речь шла о жестких политических технологиях, предусматривающих использование перманентного и массового террора и геноцида. Как писал «любимец партии»
Н.И. Бухарин, «пролетарское принуждение во всех его формах, начиная от расстрелов и
кончая трудовой повинностью..., является методом выработки коммунистического человечества из человеческого материала капиталистической эпохи»1. Таким образом, принижение значения товарно-денежных отношений практически уничтожило созданную в
дореволюционной России налоговую систему. Вместе с тем налоги как экономикоправовая система перестали играть главную роль в финансировании государственных
потребностей. Эту роль выполняли контрибуции, эмиссия денег и продразверстка.
Конкретную программу движения в этом направлении Ленин выдвинул еще до переезда правительства в Москву, во время работы VII экстренного съезда партии, одобрившего в партийном порядке Брестский мир и переименовавшего социалдемократическую партию в коммунистическую. В черновом наброске новой программы
партии Ленин сформулировал десять тезисов о советской власти, указал средства решения ее задач в экономической области. Среди последних были названы социалистическая организация производства, транспорта и распределения в общегосударственном масштабе, в том числе «сначала государственная монополия «торговли», затем замена, полная и
окончательная, «торговли» – планомерно-организованным распределением... под руководством Советской власти; принудительное объединение всего населения в потребительскопроизводительные коммуны» с временным сохранением денег и сделок купли-продажи, но с
«обязательным, по закону, проведением всех таких сделок через потребительско1
См.: Документы внешней политики СССР. Т. 1. – М., 1957, С. 125–128.
Цит. по: Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. – М.: ИНФРА-М, 1999. С. 49.
3
СУ РСФСР. 1918. № 93. Ст. 931.
1
Цит. по: Панарин А.С. Философия политики. – М.: Новая школа, 1996. С. 184.
2
Глава 3. Налоги в политической истории России
219
производительные коммуны»; «осуществление всеобщей трудовой повинности»... с введением потребительско-рабочих (бюджетных) книжек» для учета труда и потребления, регистрации сделок купли-продажи; «полное сосредоточение банкового дела в руках государства и
всего денежно-торгового оборота в банках..., обязательное держание денег в банках и переводы денег только через банки..., постепенное выравнивание всех заработных плат и жалований во всех профессиях и категориях..., замена индивидуального хозяйничанья отдельных
семей общим кормлением больших групп семей»2.
В выступлении на заседании ВЦИК IV созыва В.И. Ленин говорил: «Никакое налоговое обложение не сможет быть проведено без принудительной силы... Нужна армия,
построенная на иных началах, и только в этом случае мы сможем провести финансовую
реформу»3.
Также он писал: «Налог – это значит то, что государство берет с населения без всякого вознаграждения»4. Он также указывал на обязательность уплаты налога: «Конечно,
продналог не убеждением будет браться, его можно взять только принуждением, это и
называется аппарат»5.
Если учесть, что в эти дни Ленин считал гражданскую войну в основном законченной, то становится ясно, что еще весной 1918 г. он собирался строить экономику преимущественно на военной силе. Военный коммунизм был единственно возможным способом навязывания социализма неподготовленной стране.
Немногим позднее соратник Бухарина В. Смирнов писал: «Для нас финансовый и
денежный кризис может быть разрешен не путем восстановления финансов и денежного
обращения, а ликвидацией и денежной и финансовой системы путем перехода к социалистической организации производства».
Военный коммунизм в финансово-экономической сфере проявился в ориентации на
полную ликвидацию денег, кредита, банков, в организации в рамках государственного
хозяйства безденежных расчетов и натурализации экономики. Трагическая парадоксальность сложившейся ситуации проявилась в том, что сужение сферы товарно-денежных
отношений, введение, казалось бы, в интересах пролетарского населения, бесплатности
распределяемых продовольственных продуктов, предметов широкого потребления, отмена платы за всякого рода топливо, квартирной платы и оплаты коммунальных услуг,
платы за аптечные лекарства и произведения печати, ликвидация денежных налогов и
взаимных расчетов между национализированными предприятиями не только не улучшили положение рабочих и служащих, но, наоборот, подорвав заинтересованность в
эффективном труде, усугубили его. Это послужило одним из важнейших факторов, обусловивших позднее переход к новой экономической политике, восстановлению денег,
финансово-кредитной системы и товарно-денежных отношений.
В мае 1918 года правительство объявило о введении продовольственной диктатуры,
что означало переход к политике жесткого давления на зажиточное крестьянство, к насильственному изъятию хлебных запасов. В деревню были посланы многотысячные
вооруженные продовольственные отряды (продотряды) из числа рабочих и солдат, занимавшиеся прямой конфискацией продовольствия.
Все эти шаги Советского правительства значительно подорвали экономическую базу основных производителей продовольствия на селе, включая и середняков, а также
усилили тенденцию на конфронтацию крестьян с государственной властью. Кроме того,
в деревне обозначилось острое социальное противоречие между отдельными группами,
вылившееся в скором времени в гражданскую войну.
2
Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т. 36. С. 74–75.
Там же. С. 227.
4
Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т. 43. С. 149.
5
Там же. С. 339.
3
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
220
По Ленину, «своеобразный «военный коммунизм» состоял в том, чтобы фактически
брали от крестьян все излишки и даже иногда не излишки, а часть необходимого для
крестьянина продовольствия, брали для покрытия расходов на армию и на содержание
рабочих. Брали большей частью в долг, за бумажные деньги».
В конкретных условиях России «военный коммунизм» – это идеология и своеобразная эскалация чрезвычайных мер, призванная утвердить диктатуру пролетариата в стране с гигантским преобладанием мелкобуржуазного населения. Субъективно «военный
коммунизм» был вызван к жизни стремлением новой власти продержаться до мировой
революции, объективно он был предопределен задачей ликвидации гигантского разрыва
между хозяйственными укладами города и деревни.
Теоретики «военного коммунизма» – Н. Бухарин, Е. Преображенский, Ю. Ларин и
другие – в 1918–1920 годах постоянно подчеркивали, что «коммунистическое общество
не будет знать денег», что деньги обречены на исчезновение. Они хотели сразу обесценить деньги, а на их место поставить обязательную систему распределения благ по карточкам. Но, как отмечали эти политики, наличие мелких производителей (крестьян) не
позволяло сделать это быстро, потому что крестьяне все еще оставались вне сферы государственного контроля и им еще надо было платить за продукты.
Исходя из идеи о необходимости скорой отмены денег, правительство все более
склонялось к полному обесценению денег путем их неограниченной эмиссии. Их было
напечатано так много, что они обесценились в десятки тысяч раз и почти полностью
потеряли покупательную способность. Денежная масса исчислялась квадриллионами,
стоимость коробка спичек или билета в трамвае оценивалась в миллионы советских рублей – совзнаков, что означало гиперинфляцию.
Результатом такой политики стало превращение денег в «раскрашенные бумажки».
Но в отличие от других европейских стран (Германии, Австрии, Венгрии), где денежная
система находилась также в глубоком кризисе, гиперинфляция в России была осуществлена сознательно. Среди руководителей страны было распространено мнение о том, что
гиперинфляция полезна для экономики, так как она «съедает» денежные накопления
бывших эксплуататоров путем их обесценения, и тем самым быстрее произойдет вытеснение денег из обращения.
Денежная эмиссия первых послереволюционных лет оказалась самым главным источником пополнения государственного бюджета. В первой половине 1918 года Народный банк выпускал ежемесячно по 2–3 млрд практически ничем не обеспеченных рублей – «керенок», – зачастую их даже не разрезали на отдельные купюры. В январе
1919 года в России в обращении находилось 61,3 млрд рублей, две трети которых составляли «керенки» советского выпуска. В феврале 1919 года были выпущены первые
советские деньги, которые назывались «расчетные знаки РСФСР». Они находились в
обращении вместе с «николаевками» и «керенками», но курс их был гораздо ниже, чем у
прежних денег.
В мае 1919 года Народному банку было предписано выпускать денег столько,
сколько нужно для хозяйства страны. В 1921 году ежемесячно выпускалось бумажных
денег в среднем на 188,5 млрд рублей. В течение 1919 года количество бумажных денег
увеличилось примерно в 4 раза – до 225 млрд рублей, в 1920 – еще в 5 раз – до 1,2 трлн
Рублей, а в 1921 году до 2,3 трлн рублей1.
В результате безудержной эмиссии уровень цен достиг невиданных масштабов. Если уровень цен 1913 года принять за 1, то в 1918 году он составил 102, в 1920 – 9620, в
1922 – 7 343 000, а в 1923 – 648 230 0002.
1
2
Пайпс Р. Русская революция. Ч. 2. – М., 1994. С. 367.
Там же. С. 369.
Глава 3. Налоги в политической истории России
221
В итоге советские деньги были полностью обесценены. В 1921 году покупательная
способность 50-тысячной купюры приравнивалась к довоенной монете в одну копейку.
Высокую ценность сохранил только золотой царский рубль, но в обращении его почти
не было, так как население его припрятывало. Однако совсем без полноценных денег
обойтись было невозможно, поэтому в стране наиболее распространенными единицами
измерения ценностей стали хлеб и соль.
Экономический советник В.И. Ленина Ларин (М.А. Лурье) писал, что галопирующая инфляция, унаследованная от старого режима, – не зло, а благо для диктатуры пролетариата: активная государственная эмиссионная деятельность могла быть использована не только для сохранения власти, но и для подрыва экономической автономности и
экспроприации всех слоев населения, сохранивших сколько-нибудь значительные денежные накопления, и ускорения социалистических преобразований. Согласно таким
рассуждениям, обесценение денег приведет, в конечном счете, к их нуллификации, самоликвидации и переходу к безденежному, бестоварному, безрыночному хозяйству3.
Далее, как писал в 1920 г. бывший тогда секретарем ЦК РКП(б) Е.А. Преображенский, печатный станок наркомфина стал пулеметом, «который обстреливал буржуазный
строй по тылам его денежной системы, обратив законы денежного обращения буржуазного режима в средство уничтожения этого режима и в источник финансирования революции»4.
В результате проведения такой денежной политики была полностью разрушена финансовая система страны. И вполне закономерно экономика перешла к натуральному
обмену. В промышленности внедрялась система безденежных отношений и расчетов.
Для осуществления производственного учета на предприятиях Совнарком рекомендовал
перейти к натуральному измерению – «тредам» (трудовым единицам), которые означали
определенное количество затраченного труда.
Военный коммунизм в финансово-экономической сфере проявился в ориентации на
полную ликвидацию денег, кредита, банков, в организации в рамках государственного
хозяйства безденежных расчетов и натурализации экономики. Трагическая парадоксальность сложившейся ситуации проявилась в том, что сужение сферы товарно-денежных
отношений, введение, казалось бы, в интересах пролетарского населения бесплатности
распределяемых продовольственных продуктов, предметов широкого потребления, отмена платы за всякого рода топливо, квартирной платы и оплаты коммунальных услуг,
платы за аптечные лекарства и произведения печати, ликвидация денежных налогов и
взаимных расчетов между национализированными предприятиями не только не улучшили положение рабочих и служащих, но, наоборот, подорвав заинтересованность в
эффективном труде, усугубили его. Это послужило одним из важнейших факторов, обусловивших позднее переход к новой экономической политике, восстановлению денег,
финансово-кредитной системы и товарно-денежных отношений1.
Итогом «военного коммунизма» стал неслыханный спад производства: в начале
1921 года объем промышленного производства составил только 12% довоенного, а выпуск железа и чугуна – 2,5%. Объем продуктов, шедших на продажу, сократился на 92%,
государственная казна на 80% пополнялась за счет продразверстки.
Как писал известный экономист русской эмиграции П.Б. Струве, экономическая политика «военного коммунизма» ввергла страну в жесточайший кризис, острота и мас-
3
Ольшевский В.Г. Финансово-экономическая политика советской власти в 1917–1918 гг.:
тенденции и противоречия // Вопросы истории. 1999. № 3. С. 32.
4
Преображенский Е. Бумажные деньги в эпоху диктатуры пролетариата. – М., 1920. С. 4.
1
Ольшевский В.Г. Финансово-экономическая политика советской власти в 1917–1918 гг.:
тенденции и противоречия // Вопросы истории. 1999. № 3. С. 43.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
222
штабы которого позволяют говорить о «невиданном явлении в мировой истории». Отдаленную аналогию Струве усматривает лишь в истории Древнего мира, в эпохе упадка
Римской империи, растянувшейся на столетия. И тут, и там имела место «натуральнохозяйственная реформа». И тут, и там граждане были закрепощены государством, иными словами, и тут, и там правомерно говорить о «безумии власти». «Но коммунистическое безумие, – продолжает Струве, – ... отличается от безумия Гамлета, оно «есть система». Натурально-хозяйственная реакция древности стихийна и вытекала из целого ряда процессов, и она была их естественным итогом, а не явилась результатом осуществлений какой-либо цельной программы или плана экономического устройства. В русском
процессе, современниками и жертвами которого являемся мы, дело обстоит иначе. Тут
все вытекало из известной программы, из определенной системы, из предвзятой идеи»2.
Советское правительство стало перед необходимостью исправления сложившейся
ситуации в экономике. Так как методы политики «военного коммунизма» не приносили
ожидаемых результатов, назрела необходимость пересматривать свои позиции, что и
привело к так называемой новой экономической политике (нэпу).
Проделывая «опыт революции», В. Ленин руководствовался принципом «политика
не может не иметь первенства над экономикой»3.
Главная задача нэпа была сформулирована Лениным как экономическая «смычка» между той мелкокрестьянской, мелкобуржуазной, мелкособственнической стихией, которая
«ежедневно, ежечасно и в массовом масштабе рождает капитализм», и социализированной
«крупной промышленностью», в которую был введен принцип хозяйственного расчета.
Необходимость уживаться с крестьянином-хлеботорговцем; искать компромисса (в
форме концессий) с капиталистическим миром, пока пролетарская революция в других
странах запаздывает; «лично заинтересовать» через хозрачет работников предприятий
госпромышленности – таковы звенья «цепи» признания Лениным неосуществимости
непосредственного перехода к нерыночному плановому хозяйству.
Налаживание связи с крестьянской деревней и с мировым рынком потребовало от
большевиков проведения денежной реформы 1922–1924 гг., обеспечившей устойчивую
валюту – советский червонец. Однако надежды на приток капиталов из стана «классовых врагов» вскоре развеялись. С другой стороны, ни сам творец нэпа, ни его соратники
не смогли найти концептуальной смычки между планом и рынком, в то же время, выслав из страны праволиберальных экономистов, заявлявших о несовместимости социалистического строя с рациональным хозяйствованием.
Последним усилием Ленина осуществить «коренную перемену всей нашей прежней
точки зрения на социализм» был призыв обратить внимание на кооперацию, «чтобы
достигнуть через нэп участия в кооперации поголовно всего населения», поскольку
«строй цивилизованных кооператоров при общественной собственности на средства
производства, при классовой победе пролетариата на буржуазией – это есть строй социализма».
В марте 1921 года началось восстание военных моряков в Кронштадской крепости.
В программном заявлении «За что мы боремся» кронштадтцы писали: «Совершая Октябрьскую революцию, рабочий класс надеялся достичь своего раскрепощения. В результате же создалось еще большее порабощение личности человека... Все ярче и резче
вырисовывалось, а теперь стало очевидным, что РКП не является защитницей трудящихся, каковой она себя выставляла, ей чужды интересы трудового народа, и, добравшись до власти, она боится лишь потерять ее».
2
Корицкий Э.Б., Нинциева Г.В., Дмитриев А.Л., Шетов В.Х. Экономисты русской эмиграции: Учебное пособие / Под общей ред. Э.Б. Корицкого. – СПб.: Изд-во «Юридический центр
Пресс», 2000. С. 230.
3
Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т. 42. С. 278.
Глава 3. Налоги в политической истории России
223
Лозунг моряков – «Советы без коммунистов» – не оставлял сомнений: они выступали не против советской власти, но против власти коммунистической партии. Именно это
делало кронштадтское восстание таким опасным для большевиков. Восстание в Кронштадте, заявил Ленин на Х съезде партии, собравшемся в марте 1921 г., опаснее для нас,
чем Деникин, Юденич и Колчак вместе взятые.
2 марта Ленин и Троцкий подписывают приказ, объявляющий выступление кронштадтских моряков «белогвардейским заговором». Для подавления восстания выделяется около 50 тыс. бойцов под общим командованием Тухачевского. Красные части ворвались в крепость, защищаемую 5 тысячами моряков, в ночь с 17 на 18 марта. 18 марта все
советские газеты посвятили первые страницы 50-летию Парижской коммуны и в один
голос клеймили «кровавых палачей Тьера и Галифе». В захваченной крепости шли расстрелы восставших моряков. Оставшихся в живых вывозят на материк и отправляют в
концлагеря в Архангельске и Холмогорах.
Восстание в Кронштадте прозвучало для Ленина последним звонком. В предпоследний день Х съезда, который открылся 8 марта в день первого штурма Кронштадта,
Ленин объявил о переходе к новой экономической политике.
Перефразируя Пушкина, можно бы сказать, что нэп родился под грохот кронштадтских пушек. Поняв, что сопротивление крестьян политике немедленного строительства
коммунизма будет возрастать и что только военная сила не сможет сломить сопротивление подавляющего большинства населения страны, Ленин делает шаг назад. Один из
большевистских теоретиков Д. Рязанов, очень точно определил нэп, как «крестьянский
Брест». Точно так же, как в 1918 г. Ленин настаивал на необходимости передышки для
создания армии, которая могла бы сопротивляться германской военной машине, так в
1921 г. он добивается согласия партии на уступку крестьянам.
Новая экономическая политика была, прежде всего, аграрной политикой. Продразверстка была заменена продналогом. На 1921/22 г. налог был установлен в размере
240 млн пудов. Это было в два раза меньше запланированной разверстки, но ровно
столько, сколько было собрано в реальности. Новый, «облегченный» по сравнению с
плановой разверсткой продналог составлял 339% довоенного прямого налога. Значение
замены разверстки налогом было в другом: ограничивался государственный произвол. Введение продналога сопровождалось одновременно разрешением свободной торговли. Ленин
пошел на это с болью в душе. Объясняя новую политику на Х съезде, он повторяет свой постоянный рефрен: свобода торговли, значит назад к капитализму. Но признает, что иного
выхода нет. Необходимо сделать шаг назад и восстановить полностью истощенные в безумной попытке немедленного строительства коммунизма силы страны и ее населения.
Сделать это можно – признавал Ленин – только с помощью капитализма.
Период нэпа (1921–1928 гг.) начался с замены продразверстки продналогом, с развития товарных отношений между городом и деревней. В результате в стране возник
рынок, появилась мотивация к труду, были ликвидированы многие административные
ограничения, столь характерные для «военного коммунизма».
Продналог, несомненно, облегчил положение деревни, обозначил новые направления
развития экономических связей мелкотоварного хозяйства. Земледельцы воспринимали индивидуальные налоги как освобождение от непосильной принудительной разверстки. Вместе с тем практически повсеместно встречались попытки уйти от обложения. Ежегодно от
учета утаивалось около 10–25% посевных площадей. В 1921 году в борьбе с сокрытиями
власти встали на путь разверстки обнаруженной неучтенной пашни на целые села, вернув в
земельные общества принцип круговой поруки. Допускалась передача необложенной пашни
в земельный фонд государства на три года. К непосредственным укрывателям применялось
обложение в повышенном размере, арест и конфискация имущества. Уголовное законодательство предусмотрело статью за противодействие налоговой кампании в виде массового
или индивидуального отказа от принятия окладных листов. Уголовный кодекс 1922 года
224
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
содержал имущественные кары за сокрытие пашни или зерна1.
Возврат к рынку не мог не сказаться на оздоровлении экономики. Индивидуальные
крестьянские хозяйства получили право свободно торговать своими продуктами. Был
разрешен наемный труд. Торговля не только возродилась, но и стала расцветать. В промышленности образовывались тресты и другие хозрасчетные объединения. Был ослаблен государственный административный контроль над экономикой. Естественно, что
экономика страны стала сразу же набирать силу. В результате всего лишь за семь лет – с
1921 по 1928 г. – промышленное производство возросло более чем в 3 раза, сельскохозяйственное – примерно в 2 раза, а национальный доход утроился. За весь советский
период эти темпы были рекордными.
Однако партаппарат и государство сохранили в своих руках все созданные ранее
рычаги административного управления экономикой. Более того, вся крупная промышленность оставалась государственной собственностью.
И, тем не менее, надо признать, что нэп как целостная или комплексная система не
сложилась. Да она и не могла сложиться, так как у Ленина не было и не могло быть четкой концепции социалистического рынка, или товарно-денежных отношений в условиях
социализма. Против нэпа выступали и многие его сподвижники. Более того, Ленин считал нэп временным отступлением и вовсе не призывал к ослаблению государственного и
партийного контроля над экономикой и обществом. После X съезда партии он даже призывал сохранять террор. Он писал: «Величайшая ошибка думать, что нэп положит конец
террору. Мы еще вернемся к террору, и террору экономическому»2. Жизнь очень скоро
подтвердила ленинский прогноз.
Переход к нэпу обусловил возрождение налоговой системы, воспроизводившей в
общих чертах налоговую систему дореволюционной России, но были введены «классовые налоги»: индивидуальное обложение кулацких хозяйств сельскохозяйственным налогом, налог на сверхприбыль и трудгужналог3. С помощью классовых налогов был создан непомерный налоговый гнет на кустарей, индивидуальных предпринимателей и российское крестьянство, что привело в 30-х годах ХХ века к полной ликвидации хозяйственной деятельности этих больших групп населения.
Как уже указывалось, в 1922 г. по плану В.И. Ленина был осуществлен переход к
единому натуральному налогу, сбор которого осуществлялся тоже по-ленински, с помощью «проведения чрезвычайных мер и чрезвычайных приемов». Приводим примеры
сбора продналога в Сибири в 1922 году.
«Совершенно секретно. В целях усиления нажима и репрессий, ввиду угрожающего
положения с продналоговой компанией в Славгородском уезде уездная оперативная
тройка предлагает:
Впредь до сдачи полностью налога и других сборов, независимо от выполнившей
таковой части населения, не исключать из обязательного нажимного метода на все село,
всю волость, надо заставить трепетать перед налоговым обязательством всех и вся до
тех пор, пока вся волость не сдаст 100% не только одного налога, но и всех прочих налоговых сборов. Воинским частям, находящимся на продфронте, въезжая в волость, село,
видеть в нем противника и к населению таковых применять все средства вооруженного
нажима, кроме расстрела. (Обхват села, оцепление собраний, военное положение, принуждение вывозить под винтовкой, военный режим, набег ночью и другие крупные меры, кроме телесного наказания).
1
Дегтев С.И. Реформа денежной системы в нэповской России // Денежные реформы в России: История и современность: Сб. ст. – М.: Древнехранилище, 2004. С. 142.
2
Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т. 44. С. 428.
3
Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. 2-е изд., перераб. – М.: ИНФРА-М,
2003. С. 113.
Глава 3. Налоги в политической истории России
225
Раз не платят налог, надо ввести в селе, волости военный режим, тюремный порядок, превратить село в квартал, район в лагерь со всеми тяжелыми последствиями, произвести поголовную опись имущества, опечатать все, в том числе и хлебопродукты, чем
лишить права уничтожать хлеб даже себе в пищу, запретить, закрыть размол муки на
мельницах, ввести полную голодовку. Закрыть, лишить население права сбывать хлеб на
сторону, не закрывая рынок, сделать так, чтобы крестьянин при наличии торговли, под
тяжестью нажима ни один фунт не выбрасывал в продажу. Уоперпродтройки отв. секретарь укома РКП Алешин, предуисполкома Стунак, уполгубпродкома Зверев»1.
Далее, в Алтайском краевом государственном архиве хранится редкий по цинизму
документ – протокол заседания коллегии губпродкома под председательством губпродкомиссара Поволоцкого. Оно состоялось 14 января 1922 г. На нем члены коллегии и
приглашенные с предельной откровенностью поделились опытом работы по выколачиванию продналога в минувшем году. А чего стесняться в своем-то кругу! Познакомьтесь, читатель, с их откровениями, если у вас не слабые нервы.
Альперович (Бийский уездный продкомиссар):
«Для работы была учреждена уездная продтройка и введена система чрезвычайных
уполномоченных. Сессий работало две. Когда был вынесен первый смертный приговор,
значение сессий утвердилось. В начале ноября-декабря были введены нелегальные меры
воздействия: сажание в холодные амбары, конфискации, но это носило случайный характер. Около 15% скота у крестьян ушло в обмен на хлеб. Арестовано 1213 человек.
Приходилось усиливать тяжесть ареста: не давали спать суток по трое».
Лисин (представитель ревтрибунала):
«В Яминской волости вынесли суровый приговор (расстрел) председателю сельсовета как злостному неплательщику, после чего в 24 часа собрали весь налог. Сессия работала около года. За это время не было ни одного оправдательного приговора».
Егоров (председатель сессии № 2 ревтрибунала, работавшей в Барнаульском и Бийском районах):
«Приходилось садить на скамью подсудимых весь сельсовет. Обработали 16 волостей, 4 расстрела, из них два заменены пятью годами принудработ. Расстрелы применялись в крайних случаях: В Бийском уезде одна Буланиха дала 900 арестованных. Первый
расстрел (Третьякова) произвел сдвиг. Из осужденных – 40% кулаки, 40 середняки, остальные – бедняки».
Из доклада начальника штаба ЧОН Алтайской губернии о политическом состоянии
Рубцовского уезда с 24 ноября по 1 декабря 1921 года: «Продработники к неплательщикам продналога применяют самые суровые меры: порки, мордобитие и прочие пытки».
В Сростах неплательщиков босыми, раздетыми выстраивали рядами и один из продработников, с револьвером в руке подавал команду:
Вокруг сельсовета шагом марш!
И военным строем гоняли, пока неплательщики не запели на разные голоса, после
чего с них брали подписки о выполнении [продналога] на 100%. Не давшие подписку об
уплате обливались холодной водой и сажались в холодные амбары, после чего все давали подписки. После таких репрессий давшие подписку, но [будучи] не в состоянии ее
выполнить, оставив семьи на произвол судьбы, бежали в разные стороны; отцы и жены
сбежавших подвергались избиению1.
1
Документ был составлен не позднее 10 ноября 1922 г., когда с него сняли копию в политуправлении сибирских войск Красной Армии и отправили в ЦК Российской коммунистической
партии (большевиков). Документ дается в сокращении / Интернет – http://www.svoboda.org –
«Документы прошлого».
1
Подробнее см: Гришаев В.Ф. За чистую советскую власть. – Барнаул, 2001.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
226
Самым массовым и кровопролитным крестьянским восстанием этого периода было
выступление крестьянских отрядов под руководством Антонова в Тамбовской губернии
(«Антоновщина»). Вспыхнув в середине августа 1920 г. в селах Хитрово и Каменка Тамбовского уезда, где крестьяне отказались сдавать хлеб и разоружили продотряд, огонь
восстания распространялся по губернии, как по сухой соломе, с непостижимой для местных властей быстротой, поскольку они привычно считали, что имеют дело с бандитскими шайками, а не народным возмущением. Уже в августе – сентябре 1920 г. антоновцы подковой охватили Тамбов, находясь всего в 15–20 верстах от губернского центра.
Их численность достигла примерно 4 тыс. вооруженных повстанцев и около десятка тысяч людей с вилами и косами2.
Военный характер советской политики того периода проявлялся не только в том,
что это была политика военного времени, но и в том, что ее осуществление опиралось на
применение военной силы. Фактически продразверстка проводилась продармией, находившейся в подчинении Народного Комиссариата продовольствия, но организованной и
действующей по принципам регулярной армии. Соответственно и сопротивление деревни, в конечном счете, приняло форму вооруженных выступлений. Крестьянские восстания, как известно, являлись общим фоном эпохи «военного коммунизма».
Даже тех крестьян, которые готовы были мириться с продразверсткой как временной и вынужденной мерой, не могли не возмущать произвол в определении объема поставок, злоупотребления грубой силой и пренебрежение к хранению и использованию
изъятой у них продукции – к результатам их тяжелого труда. После того как хлеб у них
выгребали дочиста, он зачастую пропадал на месте: гнил на ближайших станциях, пропивался продотрядовцами, перегонялся на самогон3.
Как бы то ни было, инерция войны не только продолжала диктовать поведение обеим сторонам, но еще более ожесточила, довела до крайней степени их противоборство. В
конце апреля 1921 г. Центральная комиссия по борьбе с бандитизмом заслушала доклад
председателя Полномочной комиссии ВЦИК Антонова-Овсеенко о политическом и экономическом положении в Тамбовской губернии. Стало ясно, что «в последнее время нет
улучшения и даже местами ухудшение». 26 апреля Лениным вносится в Политбюро ЦК
партии предложение, а 27-го принимается решение «О ликвидации банд Антонова в
Тамбовской губернии», которым М.Н. Тухачевский назначался «единоличным командующим войсками в Тамбовском округе,...ответственным за ликвидацию банд...». В постановлении содержалась прямая директива выполнить эту задачу «не позднее, чем в
месячный срок». Численность советских войск на Тамбовщине непрерывно росла: к
1 января 1921 г. – 11 870, 1 февраля – 33 750, 1 марта – 41 848. К лету она превышала 100
тысяч красноармейцев1.
Начался военный разгром антоновщины. Стратегия состояла в полном и жестоком
осуществлении военной оккупации повстанческих местностей, к которой приступили
уже предшественники нового руководства. Суть этой стратегии с предельной четкостью
была изложена в распространенных для всеобщего сведения в пределах Тамбовщины
приказе № 130 Тухачевского от 12 мая и в приказе № 171 Полномочной комиссии ВЦИК
от 11 июня 1921 г. Этот режим включал в себя занятие территории войсками, назначаемое сверху управление (участковые политкомиссии и сельские ревкомы, включавшие в
свой состав представителей армии, чека и парторганизаций), уничтожение хозяйств и
2
Подробнее см.: Соболева А.А. Крестьянское восстание в Тамбовской губернии (1920–
1921 гг.): Библиографический указатель. – Тамбов, 1994. – 102 с. (Указатель включает
795 наименований опубликованных книг, брошюр, статей и отдельных документов).
3
Подробнее: Есиков С.А., Протасов Л.Г. Антоновщина: новые подходы // Вопросы истории.
1992. № 6–7. С. 50.
1
Источник: Интернет – http://www.tstu.ru/win/kultur/other/antonov/titul.htm#soder.
Глава 3. Налоги в политической истории России
227
разрушение домов участников мятежа и их семей, взятие заложников (одиночками и
целыми семьями), создание концентрационных лагерей и репрессии вплоть до расстрела
за неповиновение, за укрывательство «бандитов» и оружия.
Репрессии обрушивались на всех, от детей до стариков. Особенно безнравственна
была система заложничества, по существу, каравших мирных, не причастных к восстанию людей. Это еще более ожесточало повстанцев, которые в качестве ответной меры
брали в заложники семьи красноармейцев, коммунистов, советских служащих.
Ужасен был приказ № 171, вводивший расстрелы заложников в «бандитских» селах
до полного подчинения, выдачи «бандитов» и активного участия в борьбе против «бандитизма». «Без расстрелов ничего не получается. Расстрелы в одном селении на другое
не действуют, пока в них не будет проведена такая же мера».
Остановимся еще на одном столь же ужасном приказе Тухачевского – №0016 от
12 июня 1921 г. о применении газового оружия. Первоначально появление этого приказа
воспринималось как акт устрашения. Однако ныне стали выявляться факты применения
химического оружия2.
Таким образом, в этот период времени в налоговой сфере проводилась гос ударственная политика, представлявшая собой набор приемов и методов политич еской борьбы за построение нового общества, которая была сведена к чрезвычайным мерам по наведению революционного порядка.
Одним из источников средств для индустриализации было усиленное, по сути конфискационное, налогообложение частных предпринимателей, которые еще работали на
принципах хозрасчета. В итоге огромные налоги и прямое администрирование привели в
1933 году к полному свертыванию частного сектора в промышленности и торговле.
Индустриализация советской экономики происходила также и за счет всеобщего
ограничения потребления и снижения жизненного уровня всех слоев общества, то есть
всего того, что пропагандировалось как «потребительский аскетизм». Здесь сыграли
свою роль постоянный рост розничных цен, карточная система 1929–1935 годов, массовое использование почти бесплатного труда заключенных.
Еще одной формой скрытого налогообложения в этот период времени были
обязательные подписки на «займы индустриализации». Так, в 1927 году среди н аселения был размещен государственный заем на 1 млрд руб., а в серед ине 1930-х
годов – уже на 17 млрд руб. 1
Финансовая мысль советского периода старалась доказать преимущества происходящих идеологических преобразований в системе производственных отнош ений, трансформировала их экономическое содержание в неприсущие им админис тративные, идеологические формы. Последствия идеологизированной национальной
экономической политики первых десятилетий советской власти, индустриализация,
коллективизация, деформация в размещении производительных сил до сих пор н епосредственно сказываются на жизни российского общества. Экономическая
мысль о налогах советского периода сводилась к констатации текущих событий,
рекомендации вырабатывались в соответствии с резолюциями партийных съездов,
всецело определявших финансовую политику.
Как отмечал известный политолог Р. Арон: «… основные черты советской экономики объясняются, по крайней мере, частично, идеологией партии. Невозможно понять
ни систему планирования, ни распределение общественных ресурсов, ни темпы роста
советской экономики, если не помнить, что все подчинено представлению коммунистов
о том, какой должна быть экономика, о целях, которые они ставят на каждом этапе. Это
2
См.: Аптекарь П.А. Как Тухачевский крестьянское восстание подавлял // Независимая газета. 1992. № 161. 22 августа.
1
Наше Отечество. Опыт политической истории. Т. 2. – М., 1991. С. 269.
228
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
именно политические решения, поскольку речь идет не только о плане действий коммунистических руководителей, но и о плане действий по организации общества. Наконец,
плановость советской экономики – прямой результат решений, принимаемых руководителями партии в той сфере общественной жизни, которая относится к политике. Советская экономика в высшей степени зависит и от политического строя СССР, и от программы действий руководителей партии на каждом этапе развития страны.
Например, распределением общественных ресурсов между капиталовложениями и
потреблением в условиях советского режима занимаются органы планирования, на Западе же это результат, чаще всего невольный, множества решений, принимаемых субъектами хозяйственной деятельности. Если советская экономика – это следствие определенной политики, то западная определяется политической системой, которая примирилась с ограниченностью собственных возможностей»2.
Отход от нэпа начался практически в 1926 г., и в 1928 г. он был завершен. С 1929 г.
начался «великий перелом» – период индустриализации, сутью которой стало формирование на основе троцкистских идей сталинской модели социализма, сталинской модели
экономики и экономического механизма. Именно индустриализация определила характер хозяйственного развития СССР на последующие десятилетия, взлет и падение «реального социализма» как системы.
На протяжении периода индустриализации (1928–1940 гг.) Сталин практически воссоздал в стране «военный коммунизм», ввел, резко усилил и укрепил командноадминистративный механизм управления, частью которого стала система всеохватывающего централизованного управления экономикой. Однако в отличие от «военного
коммунизма» 1918–1921 гг. «военный коммунизм» периода индустриализации был тщательно подготовлен сознательным и планомерным отходом от нэпа, проведением острых
дискуссий политиков и экономистов разных направлений.
Сталин преследовал две цели – славу и власть, и с этим он хотел войти в историю.
Для славы ему нужно было построить новое общество, новую социальную систему,
«устраивающую» большинство населения страны и превосходящую все то, что человечество создало до него. Эта система – социализм, или «светлое будущее для всего человечества», как тогда говорили большевики. Для власти им была создана командноадминистративная, или планово-распределительная, система в духе древних восточных
цивилизаций в рамках азиатского способа производства с грандиозным партийнохозяйственным аппаратом, действующим по армейскому принципу единоначалия.
Владение так называемой государственной собственностью давало этому аппарату
возможность манипулировать огромными ресурсами и миллионами людей, прежде всего, в его собственных интересах и в интересах мировой революции. Во главе этого аппарата стоял он, Сталин, – Генеральный секретарь Коммунистической партии Советского
Союза, единолично властвовавший над огромной страной и ее народом в таких масштабах, каких ни один русский царь никогда не имел.
В партийно-хозяйственный аппарат специально подбирали людей, вполне надежных с точки зрения идеологической и личной преданности и лояльности. Сверху и донизу, снизу и доверху Сталин хотел иметь, прежде всего, «своих людей», лично преданные
ему кадры. Была создана четкая и предельно ясная система административной субординации, руководства и подчинения, разработаны иезуитские правила продвижения, поощрения, а также «задвижения» и наказания людей, не говоря уже об арестах, расстрелах в ГУЛАГе, что было самой страшной стороной советского бытия1.
Необходимо отметить, что если в первые годы после Октябрьского переворота 1917
года важные политические решения, в том числе и в налоговой сфере принимались от2
Арон Р. Демократия и тоталитаризм // Политология: Хрестоматия / Сост. проф.
М.А. Василик, доц. М.С. Вершинин. – М.: Гардарики, 2000. С. 55.
1
Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. – М.: Дело, 2004. С. 226–227.
Глава 3. Налоги в политической истории России
229
крыто, путем обсуждения на партийных съездах и заседаниях СНК и ВЦИК, то, начиная
с середины 20-х годов, никаких открытых обсуждений уже не допускалось. Все решения
принимались в закрытом порядке узким кругом партийных руководителей на заседаниях
Политбюро, которое возглавлял И. Сталин.
Такая конспиративная власть является сущностной чертой сталинизма. СССР дал
классический пример ее организации и действия. Ни о какой законности при этом не
могло быть и речи. За кулисами официальной деятельности партийной верхушки остались подготовка создания СССР, реальная история разгрома оппозиций 20-х годов, осуществление насильственной коллективизации и сталинской сверхиндустриализации,
создание военной промышленности, вся «кухня» большого террора и т.д.
Каганович без обиняков выразил кредо сталинизма в своем выступлении в Институте советского строительства и права 4 ноября 1929 г.: «Мы отвергаем понятие правового государства. Если человек, претендующий на звание марксиста, говорит всерьез о
правовом государстве и тем более применяет понятие «правового государства» к советскому государству, то это значит, что он идет на поводу буржуазных юристов, это значит, что он отходит от марксистско-ленинского учения о государстве»2.
Право, в том числе и в налоговой сфере, рассматривалось в утилитарно-прагматическом, «прикладном» ключе как атрибут, инструмент, орудие, рычаг власти, способ
юридического оформления партийно-политических решений, а не как самостоятельная
общегуманитарная социальная и культурная ценность. Незыблемым был тезис о примате политики над правом, власти над законом. Культивировались идеи отмирания права.
Оно использовалось в качестве средства насилия, принуждения. На право одновременно смотрели как на рудимент и помеху и как на очень удобный, «законный» политический инструмент, «дубину» в борьбе с неугодными. В период сталинщины процветали
и правовой нигилизм, и правовой тоталитаризм, и правовой рационализм.
Ведь колесо репрессий крутилось в юридических формах, разыгрывались показательные «театрализованные процессы» со всеми их атрибутами, скрупулезным соблюдением соответствующих норм и процедур. Громко звучали призывы строго соблюдать
«социалистическую законность». Еще в 1927 г. Д.И. Курский писал: «Пролетарское право – это по преимуществу система принудительных норм»1. Звучала и предельно категоричная формулировка: «Мы за то, чтобы в праве на первом месте стояла политика, чтобы политика довлела над правом, ибо она ведет вперед»2.
Общественным сознанием усваивалась мысль о второстепенной и нерешающей роли права. Главное – это экономика, политика, идеология, партийные установки и лозунги, а не какие-то там правовые ценности, юридические начала, законность. Право чаще
всего воспринималось как приказ «начальства», указания политических вождей, предписания сверху. И в редчайших случаях как институт, способный эффективно защитить
гражданина от произвола, стоящий на страже личности, ее чести, достоинства, безопасности. Тем более право не мыслилось в качестве силы, способной ограничить, «связать»,
«обуздать» власть; тогда не признавалась и сама идея правового государства. Право было до предела политизировано и идеологизировано, все переводилось в классовую плоскость, во всем искали классовое начало.
В 1930 г. в связи с переходом к централизованному распределению материальных и
финансовых ресурсов были ликвидированы организованные в период нэпа синдикаты,
объединявшие группы промышленных трестов для оптового сбыта продукции, закупок
сырья и планирования торговых операций, товарные биржи и организованные при них
2
Цит. по: Павлова И.В. Механизм политической власти в СССР в 20–30-е годы // Вопросы
истории. 1998. № 11–12. С. 64.
1
Курский Д.И. Избранные статьи и речи. – М., 1927. С. 67.
2
Пашуканис Е.Б. Положение на теоретическом правовом фронте // Советское государство и
революция права. 1930. № 11–12. С. 48.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
230
фондовые отделы. К 1932 г. была создана разветвленная система промышленных и
строительных наркоматов, переименованных затем в министерства, и упразднены СНХ.
Продукцию государственного значения стал распределять Госплан, остальную — министерства и территориальные органы.
Индустриализация страны вызвала значительное увеличение долгосрочных кредитов. Для этих целей был организован Банк долгосрочного кредитования промышленности и электрохозяйства в рамках ВСНХ. В связи с безвозвратным бюджетным
финансированием объем долгосрочных кредитов резко сократился, что предопределило
необходимость проведения кредитной реформы в 1930–1932 гг.
Одновременно с кредитной реформой была проведена налоговая реформа. Цель налоговой реформы состояла в обеспечении планового распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода.
Для реализации цели налоговой реформы требовалось устранить множественность
и многозвенность платежей в бюджет. Примерно 60 видов налогов и сборов в общественном секторе были унифицированы в два основных платежа: налог с оборота и отчисления от прибыли для государственных предприятий и организаций (подоходный налог
для кооперативных организаций). Доходы государственного бюджета также включали
налоги с населения (6% доходов) и средства, получаемые от выпуска массовых внутренних государственных займов3.
Общие итоги реформы по упразднению и объединению различного рода налоговых
изъятий представляются в следующем виде:
1) в обобществленном секторе введенный реформой налог с оборота заменил прежде существовавшие 53 платежа, отчисления от прибыли госпредприятий включили в
себя 5 ранее существовавших платежей, сохранились подоходный налог с кооперации и
единая пошлина, два платежа были отменены реформой, при этом сохранили самостоятельность 24 ранее существовавших платежа;
2) в частном секторе промысловый налог объединил 32 существовавших до реформы
платежа, подоходный налог – 3, единая пошлина – 9, сохранился налог на сверхприбыль, 3
платежа были отменены, сохранили свою самостоятельность после реформы 28 платежей.
Важно отметить, что упразднение акцизов и введение налога с оборота фактически
не упростили, а усложнили систему косвенного налогообложения. Для налога с оборота
в эпоху СССР была характерна множественность налоговых ставок: в середине 1933 г.
существовало свыше 400 ставок, в 1937 г. их число достигло 1109, а с учетом поясов по
продовольственным товарам и хлебопродуктам – 24441.
Существенная особенность налоговой реформы 2 сентября 1930 г. – разграничение
системы обложения обобществленного и частного секторов, наиболее резко выразившееся в разделении ранее единого промыслового налога на налог с оборота государственных предприятий и промысловый налог с частных предприятий и промыслов. Налоговая реформа фактически установила две самостоятельные системы: систему неналоговых изъятий прибыли государственных предприятий и организаций и налоговую систему для кооперативных предприятий.
Коренному реформированию подверглась система налогов и сборов с физических
лиц. Вытеснение, а потом и упразднение частного капитала привели к тому, что значение этих налогов и сборов существенно снижалось. В ходе налоговой реформы было
резко сокращено количество обязательных платежей с физических лиц. Основным обязательным платежом, взимаемым с физических лиц, стал подоходный налог. Он был
распространен на всех лиц, имевших самостоятельные источники дохода, в том числе на
3
Ведута Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства. – М.: Академический проект,
2004. С. 128.
1
Ведута Е.Н. Стратегия и экономическая политика государства. – М.: Академический проект,
2004. С. 224.
Глава 3. Налоги в политической истории России
231
рабочих, служащих, кустарей, ремесленников и др.
В системе обложения частного сектора 82,5% всего обложения в результате реформы сосредоточились в трех основных налогах – промысловом, подоходном и на сверхприбыль.
Результаты налоговой реформы были официально представлены как крупное достижение финансовой политики Советского государства. Созданные системы перераспределения прибыли государственных предприятий и организаций, налогообложения
кооперативных предприятий, налогов и сборов с населения просуществовали с незначительными изменениями до середины 60-х гг.
К налогам, взимавшимся с частного сектора, относился косвенный, промысловый
налог, а также налоги, взимаемые с доходов, – подоходный налог с частных лиц, налог
на сверхприбыль, сельскохозяйственный налог (впоследствии замененный подоходным
налогом с колхозов), единовременный налог на единоличные крестьянские хозяйства,
сбор на нужды жилищного и культурно-бытового строительства, поимущественные налоги – налог со строений, земельная рента, государственный налог на лошадей единоличных хозяйств. Кроме того, существовала система самообложения населения и отдельные натуральные повинности. Население также являлось плательщиком различного
рода общегосударственных и местных пошлин и сборов (налог с наследств и дарений,
военный налог, лицензионный сбор). Существовали также налоги, установленные республиканским законодательством: налог с транспортных средств, налог со скота, регистрационный сбор с владельцев собак и др. Эти налоги и сборы обычно взимались по
внешним признакам – количеству у плательщиков тех или иных объектов: лошадей, автомобилей, велосипедов, лодок, быков, коров и другого скота, собак2.
После принятия Закона о колхозной торговле 20 мая 1932 г. легальная частная торговля, на которую выдавались регистрационные удостоверения, ограничивалась продажей с рук, с земли, с лотков галантереи, мелких железно-скобяных и щепных изделий,
игрушек, фруктов и т.п. Закон 22 августа 1932 г. обязал Объединенное государственное
политическое управление (ОГПУ), органы прокуратуры и местные органы власти «принять меры к искоренению спекуляции, применяя к спекулянтам и перекупщикам заключение в концентрационный лагерь сроком от 5 до 10 лет без права применения амнистии». Частная торговля, носившая характер нелегальной спекуляции, превратилась из
налогового правонарушения в уголовное преступление и не могла являться предметом
промыслового обложения. Фактически субъектами обложения оставались только кустари и ремесленники, не применявшие наемного труда.
Подоходный налог с частных лиц являлся крупнейшим из платежей частного сектора в городе. Подоходный налог с момента его введения в 1922/23 г. имел прогрессивную
шкалу ставок, с одной стороны, и дифференциацию этих ставок по классовому признаку – с другой. Основной льготой по налогу являлось полное освобождение от обложения
военнослужащих, лиц, награжденных орденами Союза, героев труда, пенсионеров и пр.
Из числа плательщиков, привлеченных к налогу, наиболее льготный порядок обложения
был установлен для рабочих и служащих (и кооперированных кустарей и ремесленников), которые платили налог месячными окладами по заработку за данный месяц. Для
этих категорий плательщиков были установлены наиболее низкие ставки налога и повышенный размер необлагаемого минимума. С рабочих и служащих налог удерживался
у источника. Прочие плательщики подоходного налога разделялись по социальному признаку (по характеру получаемых ими доходов) на 5 групп: а) литераторы, художники и т.п.; б)
кустари без наемных рабочих, врачи; в) домовладельцы, лица свободных профессий (кроме
врачей); г) кустари с 1–2 наемными рабочими; д) нетрудовое население – торговцы, кустари
с 3 и более наемными рабочими, служители культов и т.п. Для этих групп населения были
2
Там же. 235–236.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
232
установлены как различные размеры необлагаемого минимума доходов, так и различные
ставки, построенные по типу скользящей прогрессивной шкалы.
Кроме различия в тяжести обложения, советское законодательство устанавливало
для нетрудового населения ряд ограничений политического и социально-бытового характера: лишение избирательных прав, взимание повышенной квартплаты и др.1
Особый случай в этом социалистическом угаре представляло сельское хозяйство.
Отрасль, насчитывающая 25 млн крестьянских хозяйств, никак не вписывалась в иерархию командно-распределительной модели, в концепцию единой фабрики, поэтому подверглась насильственной трансформации в колхозно-совхозную систему, точнее, в систему аграрных фабрик, которыми уже можно было управлять и которые в соответствии
с плановым заданием должны были гарантированно отдавать значительную часть своей
продукции государству. По существу речь шла о возрождении продразверстки. В этом и
состояла суть насильственной сталинской коллективизации.
О характере возникших экономических отношений вокруг созданных аграрных
фабрик много лет спустя хорошо напишет российский экономист Г. Лисичкин: «Такие
категории товарного производства, как деньги, цена, торговля, кредит, спрос и предложение, на экономику совхозов не оказывают сейчас существенного влияния, хотя внешне, формально все это сохранено... Совхоз ничего не покупает и не продает... В совхозах
не принято говорить «продал зерно, мясо». «Сдал» – вот слово, которое точно отражает
характер отчуждения совхозной продукции. Даже цены здесь называются не «продажными» или «закупочными», а «сдаточными»1.
Все, что говорится в этой цитате о совхозах, в полной мере относится и к колхозам,
которые в скором времени, так же как и совхозы, почти сплошь стали убыточными, а
социалистическое сельское хозяйство стало жить за счет промышленности.
Особенности обложения налогами кулацких хозяйств заключались в следующем:
1) кулацкие хозяйства облагались не по нормам, а по их действительной доходности,
определяемой в индивидуальном порядке; 2) устанавливались повышенные ставки налога; 3) применялась минимальная ставка налога в размере 350 руб.; 4) к этим хозяйствам
не применялись льготы, установленные для других категорий плательщиков;
5) устанавливались сокращенные сроки уплаты налога.
Юридического определения понятия «кулак» не было. И это давало власти могучее
оружие. В одном районе «кулаком» считался крестьянин с двумя лошадьми, в другом – с
одной. Кулаком объявлялся тот, кто не шел в колхоз. Не кулак был врагом, а враг – был
кулаком. Врагом же становился каждый, кто не хотел идти в колхоз. Для облегчения
коллективизации каждая республика, область, район получили план. Норма коллективизации всюду была одинаковой – 100%, норма раскулачивания варьировалась в границах
5–7%. Там, где начальство хотело отличиться, план перевыполнялся. В отдельных районах раскулачивали до 15–20% крестьян.
Таким образом, коллективизация была неразрывно связана с политикой раскулачивания, уничтожения зажиточной, наиболее производительной и эффективной части крестьянства. Были изгнаны со своей земли и отправлены в ГУЛАГ и на поселение миллионы людей.
Но совсем по-другому на происходящее смотрела Коммунистическая партия. Партийный функционер Н. Вознесенский писал в 1931 г.: «Сплошная коллективизация вырывает
корни капитализма, вырастающего из мелкособственнического товарного хозяйства»2.
1
Фотиев П.А. Реконструкция системы налоговых и неналоговых изъятий (налоговая реформа
1930 и 1931 гг.) / Под ред. К.К. Аболина. – М.: Госфиниздат, 1932. С. 22.
1
Лисичкин Г. Тернистый путь к изобилию. – М., 1994. С. 27.
2
Вознесенский Н. Избранные произведения. – М.: Госполитиздат, 1979. С. 52.
Глава 3. Налоги в политической истории России
233
Уже в 30-е годы выявились катастрофические результаты раскрестьянивания, отчуждения колхозников и рабочих совхозов от процесса и результатов всего труда. Достаточно указать на факты массового падежа скота, доходившего в некоторых местах до
100%. Постоянные проявления бесхозяйственности сопровождали политику индустриализации – текучесть кадров, аварии, низкая выработка, брак, варварское обращение с
техникой, невыносимые условия быта, что парадоксальным образом сосуществовало с
фактами жертвенности и энтузиазма. Кроме того, имели место факты массового хищения, корыстного использования служебного положения, воровства, нарушения трудовой
дисциплины и прямого уклонения от работы, которые свидетельствовали о том, что
власть, подавив общество социально-политически, почти не имела позитивных средств
воздействия на нормализацию его функционирования, кроме пропаганды.
В целом советская экономическая система была сформирована не после революции
1917 г., а после 1929 г., в период так называемой социалистической индустриализации.
27 декабря 1929 г., обращаясь к марксистам-аграрникам, Сталин объявляет о переходе к политике «ликвидации кулачества как класса», к политике коллективизации. Нэп
кончился. Начинался очередной «большой прыжок». Начиналась «революция сверху»,
значительно более радикальная, чем Октябрьский переворот, сломавшая основы жизни
более 130 млн жителей деревни, составлявших 2/3 населения страны, окончательно изменившая характер государства.
Партия добилась ликвидации крестьянства – последнего класса, сохранявшего некоторую (экономическую) независимость от государства. Теперь не было препятствий
на пути создания тоталитарной системы, в которой всѐ и все принадлежат партии. Политическая власть находилась в руках партии и раньше, теперь она полностью овладела
экономикой.
Крестьянство дало отпор насильственной коллективизации, ведущей к его уничтожению, стало резать скот, возникли волнения и беспорядки. В ответ на это Сталин организовал в 1932–1933 гг. репрессии и голод, приказав насильственно отобрать продукты
питания. Эта акция, имевшая целью уничтожение крестьянства как класса и принуждение к вступлению в колхозы, привела к голодной смерти почти 10 млн человек. Советская историография долго скрывала эти факты, хотя западные советологи знали о них
довольно давно.
Индустриализация и коллективизация привели к запланированному расширению
государственной собственности, социализации экономики, дали в руки руководства
страны невиданные доселе ресурсы и возможности делать так, как оно считает нужным.
Эта гигантская концентрация власти в одних руках дополнялась еще одним важным
элементом – расширением функций органов безопасности, НКВД, созданием ГУЛАГа,
куда отправляли всех недовольных или потенциально несогласных.
По официальным данным, взятым современными исследователями из архивов, перед Великой Отечественной войной в 53 лагерях (включая лагеря железнодорожного
строительства) и в 425 исправительно-трудовых колониях находилось около 2 млн. заключенных. Около 500 тыс. человек находилось в тюрьмах, около 1 млн – в спецпоселениях, 1 млн 264 тыс. человек отбывали наказание без лишения свободы на принудительных работах. Итого общее количество репрессированных составило 4–5 млн человек1.
К 1937 г. коллективизация была завершена. В стране появилось 243,7 тыс. колхозов,
объединивших 93% крестьянских хозяйств.
Происходившее в СССР в 30-х годах, когда государство в приказном порядке проводило индустриализацию и коллективизацию и создавало социалистическую нетоварную модель экономики с присущим ей плановым механизмом, не имеет аналогов в истории.
1
См.: Экономическая история: Ежегодник. – М., 2002. С. 286.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
234
Все отмеченные «успехи» в социалистическом строительстве не предотвратили
войну с фашистской Германией, уверенной в слабости Советского Союза. Следующий
период в развитии советской экономики связан с Великой Отечественной войной, вновь
потрясшей весь народ.
В годы Великой Отечественной войны была установлена 100-процентная надбавка к
подоходному и сельскохозяйственному налогам, замененная в 1942 г. военным налогом,
которым облагались граждане СССР, достигшие 18-летнего возраста, за исключением военнослужащих и членов их семей, получавших государственное пособие, инвалидов I и II
групп, пенсионеров, мужчин старше 60 лет и женщин старше 55 лет, если они не имели дополнительных (сверх пенсии) или самостоятельных источников доходов.
Кроме того, 21 ноября 1941 года Указом Президиума Верховного Совета СССР с
целью мобилизации дополнительных средств для оказания помощи многодетным матерям был введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. По словам
Н.С. Хрущева, «это правильный, хороший закон, он приносит пользу нашему государству, содействует росту населения страны»2. Этот налог не имел аналогов в истории и,
помимо СССР, был установлен только в Монголии. Несмотря на его временный характер, вызванный сугубо демографическими проблемами СССР в послевоенный период,
этот налог просуществовал вплоть до начала 90-х годов.
Военный налог был отменен с 1 января 1946 г. Общие поступления по военному налогу за весь период его действия составили 7,2 млрд руб.3
В послевоенный период (до 1953 г.) налоговая система в СССР оставалась практически неизменной. По мере восстановления экономики проводилась отмена и снижение
налогов: был полностью отменен военный налог, с большой категории плательщиков
отменен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР.
Казалось, в условиях социализма цены должны постоянно снижаться как результат
научно-технического прогресса и совершенствования организации производства. И некоторые «прозорливые» теоретики считали снижение цен неотъемлемым свойством «советской политики цен». Они были правы в рамках марксистской теории. Но так как сама
теория оказалась «неправой», то и практика демонстрировала совершенно противоположные результаты. Цены за годы социализма постоянно и быстро росли, особенно оптовые для промышленности и закупочные на сельскохозяйственную продукцию.
Розничные цены имели несколько иную динамику. До 1948 г. они росли вместе с
другими видами цен и даже быстрее их. После очередного повышения более чем в
3 раза, в 1947 г., был период (6 лет) «снижения» розничных цен. В основном это была
пропагандистская затея, опиравшаяся, во-первых, на неимоверно высокий исходный
уровень розничных цен конца 1947 года, во-вторых, товары, на которые снижались цены, свободно продавались только в нескольких крупных городах. В других местах этих
товаров просто не было и населению был безразличен уровень цен на них. В-третьих,
период снижения розничных цен быстро закончился и в дальнейшем ни о каком снижении розничных цен речи никогда не было1.
Таким образом, затратность ценообразования и решающее воздействие на уровень
цен производителя, а также его заинтересованность в их росте и были типичными свойствами системы цен при социализме.
В 1953 г. проводится коренная реформа сельскохозяйственного налога: подоходное
обложение заменяется погектарным, при котором сельскохозяйственный налог исчисляется по твердым ставкам с площади земельного участка.
Основным налоговым платежом того периода выступал налог с оборота, своего рода акциз на товары народного потребления – хрусталь, мебель, кофе, автомобили,
спиртное и т.д. Достаточно сказать, что в 1954 году поступления от налога с оборота
2
Правда. 1955. 8 января.
Финансово-кредитный словарь / Под ред. В.Ф. Гарбузова. – М., 1983. T. 1. C. 310.
1
Лушин С.И. Ценность. Цена. Стоимость. – М.: Юристъ, 2001. С. 53.
3
Глава 3. Налоги в политической истории России
235
составляли 41% в составе всей доходной части бюджета2.
Смена высшего руководства страны и проведение тех или иных политических кампаний непосредственно отражались на советских налогах. Программа Н.С. Хрущева по
«активному строительству коммунизма» привела к отмене в мае 1960 года налога с заработной платы рабочих и служащих. В третьей Программе КПСС, принятой на
XXII съезде КПСС 31 октября 1961 года, предполагалась полная отмена налоговых платежей с населения3. Но в дальнейшем об этой идее было забыто.
В середине 60-х гг. в СССР планировалось осуществление коренной хозяйственной
реформы, направленной на повышение эффективности и прибыльности работы предприятий. Целями реформы было совершенствование системы управления народным хозяйством и усиление экономического стимулирования производства. Одним из основных документов, определявших цели и задачи хозяйственной реформы, было Постановление ЦК КПСС и СМ СССР «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» от 4 октября 1965 г.
Начиная с 1960 года, поступления от социалистического хозяйства, включавшие
налог с оборота, платежи из прибыли, средства государственного социального страхования, подоходный налог с кооперации, колхозов и предприятий общественных организаций, давали свыше 91% доходов государственного бюджета.
В 1970–1982-е гг. основная часть государственных доходов в СССР концентрировалась в государственном бюджете. Платежи от социалистического хозяйства (налог с
оборота, платежи из прибыли и другие отчисления государственных предприятий) составляли 91% общих доходов государственного бюджета СССР, причем их удельный
вес оставался стабилен на протяжении ряда десятилетий. Налог с оборота и платежи из
прибыли в бюджет были главными методами мобилизации доходов.
Апогеем в демонстрации «преимуществ» сталинской модели экономики стал период
брежневского правления, или застоя (1964–1982 гг.), когда заложенные в этой модели принципы и административные механизмы стали давать те реальные результаты, которые рано
или поздно они и должны были дать. Это отторжение всех попыток реальных рыночных
реформ и перехода к интенсификации производства. Это превращение власти как в центре,
так и на местах в узкие группы «единомышленников», защищающих нетленные «социалистические ценности». Это непрестанное снижение эффективности производства, темпов его
роста, нарастание социального недовольства и зависимости от помощи Запада.
А. Черняев, бывший помощник Л. Брежнева, вспоминает 80-е годы: «Экономика страны производила совершенно безнадежное впечатление. С продовольствием становилось все
хуже и хуже. Особенно ощутимо это было после «олимпийского изобилия». Очереди удлинились. Но не было ни сыра, ни муки, ни капусты, ни моркови, ни свеклы, ни картошки. И
это в сентябре! Колбасу, как только она появлялась на прилавках, растаскивали иногородние... Что наш «реальный социализм» погряз в тяжелейшем морально-экономическом кризисе, свидетельствовало такое, казалось, немыслимое с 20-х годов явление, как забастовки»1.
Скука, унылость и серость были характерными чертами внутриполитической ситуации
в обществе. Делать вид, что работаешь, а также делать вид, что платишь за труд, было обычной практикой на производстве. Разбазаривание ресурсов и нарастающая неэффективность
стали нормой повседневной жизни. Почти треть урожая уже постоянно и ежегодно уходила
в потери, четвертая часть занятой рабочей силы представляла собой скрытую безработицу,
так как практически не работала, хотя и получала зарплату, размеры теневой экономики дос2
Цыпкин С. Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. – М.: Госюриздат, 1955. С. 17.
Программа КПСС. Принята на ХХ11 съездом КПСС. – М., 1974. С. 28.
1
Черняев А. Моя жизнь и мое время. – М., 1995. С.417.
3
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
236
тигали 25% ВНП. Приписки выпуска продукции получили широкое распространение и в
ряде случаев (например в Узбекистане) достигали непомерных масштабов. До 25% всего
объема производства составляли товары, вообще не пользующиеся спросом2.
Примерно половина рабочих в промышленности была занята ручным трудом. Объем незавершенного строительства достигал величины годовых капвложений. Размах
коррупции и иных злоупотреблений (например валютных) достигал огромных размеров.
Целые заводы и даже отрасли были планово-убыточными и сидели на дотациях. Общественные фонды потребления могли существовать только за счет недоплаты труда. Государственные финансы находились в катастрофическом положении.
Но ситуация все ухудшалась. В 1982 г. производительность труда в народном хозяйстве уже была на треть ниже, чем в 1966–1976 гг., с конца 70-х годов реально началось снижение объемов ВНП, которое продолжалось практически 20 лет без перерыва;
эффективность производства (факторная производительность) в 1981–1985 гг. уже составляла 50% уровня 1975–1980 гг. и также продолжала снижаться1.
Казалось, страна совсем утратила силы и способности к развитию. Но советская
экономическая наука и особенно партийная пропаганда по-прежнему взахлеб выявляли
«успехи» и «преимущества» социализма как общественной системы и как экономической модели.
К налогам, взимавшимся с населения в этот период времени, относились: подоходный
налог с населения, налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, сельскохозяйственный налог, земельный налог, налог с владельцев транспортных средств. Главное
место среди доходов, поступающих в бюджет от налогов с населения, занимали подоходный
налог с рабочих и служащих, а также сельскохозяйственный налог.
К началу реформ середины 80-х годов более 90% Государственного бюджета Советского Союза, как и его отдельных республик, формировалось за счет поступлений от
народного хозяйства. Налоги с населения (прямые) имели незначительный удельный вес
и составляли примерно 7–8% всех поступлений бюджета.
Эпоха перестройки и постепенного перехода на новые условия хозяйствования с середины 80-х годов объективно вызвала возрождение отечественного налогообложения.
Уже в конце 80-х годов предпринимается серьезная попытка повысить налоговые ставки
на прибыль кооперативов.
14 июля 1990 года был принят Закон СССР «О налогах с предприятий, объединений
и организаций» – первый унифицированный нормативный акт, регулировавший многие
налоговые правоотношения в стране.
В этот же период налоги становятся инструментом политической борьбы. В результате конфликта между Президентом СССР М.С. Горбачевым и Председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельциным на территории России вводится особый «суверен2
Вот, что пишет по этому поводу бывший министр экономики РФ Я. Уринсон: «Предприятия не умели работать на платежеспособный спрос. Долгие десятилетия они производили товары
только по плану, причем часть этих товаров по плану же и реализовывалась, а другая или шла на
склад, или просто уничтожалась. Я долгое время работал в ГВЦ Госплана СССР и до сих пор помню, как в конце каждого года создавались комиссии, которые делали сводку товаров, подлежащих
уничтожению. Цифры достигали фантастических размеров – например по обуви, по мужским
пальто с меховыми воротниками и т.д. Нереализованные запасы свозились в одно место, создавались специальные комиссии из представителей Госплана, ЦСУ, министерств, местных партийных
органов, и сжигалось, разбивалось, уничтожалось огромное количество разных продуктов. Также
всем хорошо известны и имевшие тогда место потери – в первую очередь сельхозпродукции. По
дороге от поля до стола потребителя терялось около трети урожая. Таким образом, значительная
часть товарной массы, как оказывалось, входила в совокупный общественный продукт, учитывалась в его объемах, но по сути товарной массой не являлась, не имела реальной рыночной цены» /
См.: Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. – М.: Дело, 2004. С.2 84.
1
Кудров В.М. Мировая экономика: Учебник. – М.: Дело, 2004. С. 284.
Глава 3. Налоги в политической истории России
237
ный» режим налогообложения – Верховный Совет РСФСР принимает Закон «О порядке
применения Закона СССР «О налогах с предприятий, объединений и организаций», согласно которому для предприятий, находящихся под российской, а не союзной, юрисдикцией, устанавливался более благоприятный налоговый режим в виде снижения налоговых ставок и определенных налоговых льгот. Данное положение стимулировало кампанию по «переподчинению» предприятий и направление всех налоговых потоков в российский, а не в союзный бюджет.
Августовские события 1991 года ускорили процесс распада СССР и становления
России как политически самостоятельного государства. Молодому Российскому государству необходимо было срочно создать свою систему формирования доходной части
бюджета. Именно в этот период была осуществлена широкомасштабная комплексная
налоговая реформа, подготовлены и приняты основополагающие налоговые законы: Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О налоге на
прибыль предприятий и организаций», Закон Российской Федерации от 6 декабря 1991 г.
«О налоге на добавленную стоимость», Закон Российской Федерации от 7 декабря
1991 г. «О подоходном налоге с физических лиц»2
В декабре 1991 года налоговая система России в основном была сформирована.
Выводы. XX век был трагическим для России: две революции, множество больших
и малых войн, массовый террор, хозяйственный развал, нравственный упадок, дезорганизация всех форм жизни – все это угрожало существованию самих основ социокультурной жизни.
В начале ХХ века политика налогов была направлена на сбор косвенных налогов. К
примеру, акцизы в начале XX в. обеспечивали свыше 60% всех государственных доходов.
Формирование такой политики в сфере налогообложения объясняется тем, что в
начале века резко начался процесс монополизации промышленности, который пр ивел
к сосредоточению в руках небольшой части населения огромных богатств, и люди,
ими обладавшие, ни в коей мере не допускали мысли, что они могут быть подвергнуты
прямому подоходному обложению (и тем более прогрессивному подоходному налогообложению). Долгая дискуссия по вопросу о введении подоходного обложения, которое было призвано изменить всю фискальную систему, сделать ее более гибкой и дать
ей более прочное основание, весьма наглядно продемонстрировала неготовность высших слоев общества к какому-либо компромиссу, если он затрагивал их имущественные интересы. Даже накануне краха Российской империи владельцы миллионных состояний не желали поступиться даже небольшой частью своих доходов. В этом с ними
были солидарны представители предпринимательских кругов, которые решительно
выступили против обложения военных прибылей, несмотря на то, что эти прибыли
давало им выполнение казенных заказов за счет государственного бюджета.
Важнейшей реформой начала ХХ века был закон, подготовленный и проведенный
председателем Совета министров Петром Столыпиным в 1906 г. Закон давал каждому
крестьянину (главе каждой семьи) право закреплять в собственность приходящуюся на
его долю часть общинной земли. Можно сказать, что после 1906 г. началась гонка между
реформой и революцией.
Участие России в мировой войне 1914–1917 гг. отразилось самым тяжелым образом
на экономике страны, что, в свою очередь, обострило социальные отношения и привело
к политическому кризису 1917 года.
Век этот прошел под знаком борьбы за революцию, а затем общество пыталось ут-
2
Налоги и налоговое право. Учеб. пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: «АналитикаПресс», 1997. С. 29–31.
238
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
вердить ее грандиозную утопию. Попытка миллионов людей отдаться под власть большевизма, согласие маршировать в соответствии с утопической идеологией имели катастрофические для страны последствия. Временами могло казаться, что новой власти,
апеллирующей к ценностям сакральной необходимости, удавалось достигнуть успехов.
Но их результаты оказывались эфемерными, победы в конечном итоге превращались в
поражения, циклопические стройки разрушались, легко доступные ресурсы истощались,
общество погружалось в усугубляющуюся дезорганизацию и т.д. При этом не развивалась способность решать сложные проблемы в соответствии с усложнением мира.
Итог власти большевизма заключался в том, что важнейшие проблемы, которые
предшествовали большевистскому перевороту, по сути, вновь встали перед страной в
менее благоприятных условиях. Большевизм советского периода как будто старался реализовать известное высказывание Чаадаева, что Россия дает миру урок, как не следует
жить.
Опыт большевизма показал, что попытка искать выход на основе превращения всего общества во всепожирающее сообщество-тотем, приводит к катастрофе.
Если попытаться рассмотреть политику налогов в послеоктябрьский период, то она,
на наш взгляд, будет выглядеть следующим образом:
1 этап (1918–1921 гг.) – налоговая система практически ликвидируется. После революции основная тяжесть налогов была переложена на имущие классы.
В годы гражданской войны главную роль играли не налоговые поступления, а прямая экспроприация «буржуазии».
Применялась контрибуция с богатых – высокие «чрезвычайные революционные
разверстки», за счет которых государственная казна пополнялась примерно на 80%.
В феврале 1921 г. Наркомфин приостановил взимание всех денежных налогов. Был
полностью расформирован налоговый аппарат.
В первые годы советской власти местные Советы вводили ряд хаотичных налогов:
на граммофоны, на бобровые шапки и воротники, на выездных лошадей и т. п. В годы
гражданской войны национализация, натурализация заработной платы и другие меры, по
существу, ликвидировали все местные доходы.
Первые декреты о взимании налогов, утвержденные в годы советской власти, были
следующие:
27 ноября (7 декабря) 1917 г. – «О взимании прямых налогов, об уплате подоходного налога по окладам; штрафных и административных санкций за нарушение сроков
внесения налогов (вплоть до конфискации имущества и тюремного заключения) и принуждении к исполнению предписаний Декрета силами Красной гвардии и милиции».
30 октября 1918 г. – «О введении чрезвычайного революционного налога на сельских хозяев». 26 июня 1921 г. – «О введении первого государственного промыслового налога».
2 этап (1921–1930 гг.) – период нэпа, восстановление и развитие налогообложения.
1921–1923 гг. Преобладающее значение получили косвенные налоги. В 1921–
1923 гг. были введены акцизы на широкий ряд товаров: соль, сахар, керосин, табачные
изделия, спички, текстиль, чай, кофе, водку.
Прямые налоги составляют основу налоговой системы. Государственные предприятия были свободны от поимущественного обложения, но платили подоходный налог в
размере 8%. Основным налогом, взимаемым с сельского населения, являлся сельскохозяйственный налог.
Он заменил существовавший до весны 1923 г. продналог. В 1923–1927 гг. сельхозналог дал около половины всех налоговых поступлений или почти 25% всех средств,
мобилизуемых в бюджет.
В период нэпа действовало 86 видов платежей в бюджет.
3 этап (1931–1941 гг.) – ликвидация созданной во время нэпа системы.
Глава 3. Налоги в политической истории России
239
Налоговая реформа 1930–1932 гг. положила конец налоговой системе периода нэпа.
Для государственных предприятий были установлены два крупных платежа – налог с
оборота и отчисления от прибыли. Была полностью упразднена система акцизов.
Налоговая система стала еще сложнее, это выразилось в множественности налоговых ставок (в середине 1933 г. – свыше 400 ставок, в 1937 г. их стало 1109, а с учетом
поясов по продовольственным товарам и хлебопродуктам – 2444).
В государственный бюджет поступали также таможенные доходы – таможенные
пошлины и сборы, налог со зрелищ, лесной доход и другие. Среди налогов, взимаемых с
граждан, наибольшее значение имел подоходный налог с населения.
4 этап (1941–1960 гг.) – частичное восстановление налоговой системы, что было
связано с необходимостью мобилизации ресурсов во время Великой Отечественной
войны и в период восстановления народного хозяйства.
В 1941 г. с началом Великой Отечественной войны была установлена 100-процентная ставка к подоходному и сельскохозяйственному налогам. С 1942 г. эта надбавка
заменяется специальным военным налогом, который был отменен в 1946 г. В ноябре
1941 г. вводится налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. В 1942 г. был
установлен сбор с владельцев транспортных средств, разовый сбор на колхозных рынках, сбор с владельцев скота.
5 этап (1960–1964 гг.) – частичная ликвидация налоговой системы, созданной на
IV этапе.
В 60-е годы вносятся существенные изменения в формы и методы аккумуляции
централизованных и децентрализованных фондов денежных ресурсов. Основной доход
государственного бюджета стали составлять денежные накопления, поступающие от
государственных предприятий и общественных организаций.
В 1960 г. была предпринята попытка постепенного снижения вплоть до отмены налогов с заработной платы рабочих и служащих.
6 этап (1965–1989 гг.) – реформирование налоговой системы.
В 1965 г. был установлен обязательный платеж государственных предприятий, получивший название «плата за основные фонды и оборотные средства». Вводится подоходный налог с колхозов.
В 1971–1975 гг. проведено снижение налогов с населения. Отменены налоги с заработной платы рабочих и служащих, получающих до 70 рублей в месяц.
В 80-е гг. действовали местные налоги: с владельцев строений, земельный налог,
налог с владельцев транспортных средств.
7 этап (с 1990 г.) – начало полномасштабного восстановления налоговой системы.
Апрель 1990 г. – принятие Закона «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных
граждан и лиц без гражданства». Июнь 1990 г. – принят Закон «О налогах с предприятий, объединений и организаций».
21 ноября 1991 г. – Указом Президента Российской Федерации № 218 образована
самостоятельная Государственная налоговая служба Российской Федерации (ранее она
была в составе Министерства финансов).
27 декабря 1991 г. – принят Закон «Об основах налоговой системы в Российской
Федерации». 31 декабря 1991 г. – утверждено «Положение о налоговой службе Российской Федерации».
8 этап (с 1998 г.) – завершающий этап формирования налоговой системы в Российской Федерации 31 июля 1998 г. – принята первая часть Налогового кодекса Российской
Федерации (введен в действие с 1 января 1999 г.). И в 2000 году вступила в действие
вторая часть Налогового кодекса Российской Федерации.
Принятие Налогового кодекса позволило систематизировать действующие нормы и
положения, регулирующие процесс налогообложения, привело в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему, устранило такие недостатки сущест-
240
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
вующей налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов,
и отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений.
Таким образом, действующая в настоящее время налоговая система России практически введена с 1992 г. и основывается на более чем 20 законах, охватывающих, по сути,
все сферы экономической жизни государства. По своей структуре и принципам построения новая налоговая система в основном отражает общераспространенные в мировой
практике налоговые системы. Перечень применяемых видов налогов практически соответствует общепринятому в современной рыночной экономике и в значительной части
набору налогов и сборов, применявшихся в нашей практике ранее.
В основу федеральных доходов был положен налог на добавленную стоимость, а
также акцизы. К федеральным доходам отнесены налог на прибыль предприятий, подоходный налог, таможенные пошлины, экологические налоги, сбор за использование государственной символики и ряд других. Определена также система обязательных платежей во внебюджетные социальные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения).
Наряду с федеральными введены региональные и местные налоги и сборы, к которым в числе прочих отнесены: налог на имущество предприятий, налог, связанный с
использованием инфраструктуры региона, лесной налог, транспортный налог, налог на
землю, на имущество физических лиц, на недвижимость, на рекламу, сбор на нужды
образовательных учреждений, налог на содержание жилого фонда и объектов социальной сферы, сборы за использование региональной и местной символики.
Но указанная налоговая система оказалась крайне несовершенной в силу множества
причин, и прежде всего отсутствия единой законодательной базы налогообложения, в
частности:
– многочисленности нормативных документов и частого несоответствия законов и
подзаконных актов, регулирующих налоговые отношения, законам других отраслей права, имеющим отношение к вопросам регулирования налоговых отношений;
– нестабильности налогового законодательства, что ограничивало горизонт планирования хозяйствующих субъектов;
– чрезмерно жестких норм ответственности за нарушение налогового законодательства;
– большого количества налогов (более 100), что затрудняло расчеты плательщиков
налогов с бюджетом;
– достаточно высокой налоговой нагрузки (в условиях потери предприятиями собственных оборотных средств в связи с галопирующей инфляцией), не позволяющей налоговой системе реализовывать свою регулирующую функцию.
Необходимость реформирования сложившейся налоговой системы России стала
очевидной. Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года №2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» 1 были внесены значительные коррективы в действующий налоговый механизм формирования бюджетов. Названный указ предоставил право органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления вводить дополнительные налоги
и сборы помимо предусмотренных Законом об основах налоговой системы. Это положение расширило возможность регионального законотворчества, с одной стороны, а с дру1
Указ Президента Российской Федерации от 22.12.93 № 2270 «О некоторых изменениях в
налогообложении и взаимоотношениях бюджетов разных уровней» // Российская газета. 1994.
10 января.
Глава 3. Налоги в политической истории России
241
гой – породило случаи установления налоговых барьеров между территориями.
В целях совершенствования налогового законодательства была проведена работа по
кодификации налогового законодательства и разработке Налогового кодекса Российской
Федерации, первая часть которого была принята в 1998 году, а вторая – в 2000 г.
Глава 4. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ В РОССИИ
4.1. Налогово-бюджетные отношения в практике
политического процесса на современном этапе
В
повседневной жизни все настолько взаимосвязано и переплетено, что,
взявшись изучить какое-либо одно явление, мы непременно столкнемся с
проблемой его системной зависимости от целого ряда других явлений или проце ссов. На поверхности существующей действительности все формы, в которых выступает та или иная категория, в большей или меньшей степени политизированы.
Это создает еще большие проблемы при изучении социально-экономических процессов и понимании категорий, их опосредующих.
При изучении понятия «налог», беря за исходное начало самые ранние суждения о
нем, мы видим характеристики тех или иных форм, в которых на поверхности социально-экономической действительности реализуется только часть его глубинной сущности.
Эти формы, особенно в условиях переходных экономик, подвержены влиянию множества субъективных (неэкономических) факторов, а в тоталитарных режимах полностью
определяются ими. Важно понять, почему в основном налоги используются всеми рыночными государствами как метод прямого управления бюджетными отношениями и
опосредованного (через льготы и санкции) воздействия на производителей товаров (работ, услуг). Через налоги государство достигает относительного равновесия между общественными потребностями и ресурсами по их удовлетворению, через налоги государство обеспечивает рациональное использование природных богатств, вводя штрафы и
другие ограничения на распространение экологически вредных производств, через налоги государство решает различные социальные и множество других общественных проблем. Для государства, как показывает история, степень политизации налоговых отношений представляет собой большую опасность.
Как уже указывалось в первом параграфе первой главы настоящей работы, политика –
многоплановое и многоаспектное явление, емкая категория. Есть множество видов и разновидностей политики (внутренняя и внешняя, социальная, национальная, экономическая, научно-техническая, культурная, налоговая, военная, кадровая, экологическая и т.д.).
В содержательном плане она может быть прогрессивной и регрессивной, объективно
обусловленной и волюнтаристской, отвечающей назревшим потребностям общественного
развития и противоречащей им. История знает немало примеров глубоко ошибочной политики, произвольной, реакционной, авантюрной, антинародной, приводящей к человеческим
жертвам и страданиям людей. Ошибка же в политике хуже преступления.
Политика имеет множество измерений и характеристик, свойств и проявлений. Богат ее
субъектный состав. Она изменчива, динамична, всеохватна и вездесуща. Политическое пространство сегодня настолько расширилось, что стало фактически адекватным общечеловеческому пространству. Политика органически вплетена во всю общественную жизнь. Никто не
может укрыться от политического воздействия, избежать влияния политических страстей,
волны которых докатываются до самых отдаленных уголков страны и мира. Каждый является вольным или невольным субъектом политики, носителем политического сознания1.
Исходя из выделенных выше свойств политики, ее определяют как объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социаль1
См. подробнее: Рыбаков О.Ю. Человек в политике. – Саратов, 1995.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
243
ных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в
целом, с помощью использования властных механизмов1.
Любой элемент политики, так или иначе связан с властью, предполагающей в качестве своего важнейшего компонента силу, принуждение.
Вышеуказанное непосредственно относится к исследуемой проблеме: политизации
налогов. Дело в том, что одним из существенных признаков отношений, регулируемых
нормами финансового права (налоговое право является подотраслью финансового), всегда являлся признак властности этих отношений.
В советское время признак властности отношений, связанных с налогообложением,
был заложен в самой системе господства государственной формы собственности. Фактически перемещение имущества происходило в рамках одного собственника – государства. Поэтому признак властности отношений, составляющих предмет налогового права,
являлся доминантой в характеристике его сущности. Неслучайно даже Налоговый кодекс РФ, принятый уже в 1998 г., установил, что «законодательство о налогах и сборах
регулирует властные отношения...».
Принятие законов о налогах всегда было результатом компромисса противоборствующих политических сил. Еще известный российский ученый И.Х. Озеров отмечал:
«...без момента борьбы мы не поймем финансового права»2.
Степень политизации общества зависит от многих обстоятельств, но наибольшего
накала она достигает в переломные периоды, когда происходит ломка коренных устоев
жизни – смена социального строя, типов власти, форм собственности, характера производственных отношений. Именно такой этап и переживает сейчас Россия. Все политические субъекты развили невиданную ранее активность, особенно в экономической сфере.
Вацлав Клаус, премьер-министр Чешской Республики (экономист по образованию), утверждает, что «в преобразовании общества и его экономики ведущая роль принадлежит не
экономистам, а политикам». Жизненно важно, чтобы реформам была обеспечена широкая
народная поддержка, подчеркивает Клаус, а «это значит, что налицо должны быть политики,
которым верят». «В демократическом государстве такое доверие, – продолжает Клаус, – наступает с одобрением гражданами провозглашаемой политическими деятелями политики»3.
Исследовать сущность налога и его политическую природу, на наш взгляд, возможно
через политическую практику, которая является важнейшей частью политического процесса.
Политический процесс – одна из центральных и вместе с тем весьма специфическая категория политической науки. Правда, некоторые ученые отождествляют ее с понятием политики в целом (Р. Доуз). Другие же, напротив, видят специфику политических процессов либо
в результатах функционирования политической системы (Т. Парсонс), либо в динамике
борьбы и соперничества групп за статусы и ресурсы власти (Р. Дарендорф), либо в поведенческих аспектах реализации субъектами своих интересов и целей (Ч. Мэрриам).
В рамках этих различных подходов политический процесс обнажает свои важнейшие источники, состояния, элементы. В то же время при всех различиях теоретической
интерпретации политического процесса считается общепризнанным, что он отображает
реальное взаимодействие субъектов политики, сложившееся не в соответствии с намерениями лидеров или программами партий, а в результате действия самых разнообразных внешних и внутренних факторов. Иначе говоря, политический процесс показывает,
как индивиды, группы, институты власти со всеми своими стереотипами, целями, предрассудками взаимодействуют друг с другом и государством, реализуя свои специфические роли и функции. А так как ситуации, стимулы и мотивы человеческого поведения
постоянно изменяются, политический процесс исключает какую-либо заданность или
предопределенность в развитии событий и явлений.
1
Демидов А.И. Политика: понятие и природа // Российская правовая политика: Курс лекций / Под
ред. д.ю.н., проф. Н.И. Матузова и д.ю.н., проф. А.В. Малько. – М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 4.
2
Озеров И.Х. Основы финансовой науки. – М., 1908. Вып. 1. С. 22.
3
См.: Нельсон Л.Д., Кузес И.Ю. Группы интересов и политический срез российских экономических реформ (Критическая версия) // Политические исследования. 1995. № 6.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
244
Раскрывая содержание политики через сложившиеся формы исполнения субъектами своих ролей и функций, политический процесс демонстрирует, как их осуществление
воспроизводит одни элементы политической системы, разрушает другие, развивает и
творит третьи. Тем самым политический процесс раскрывает как поверхностные, так и
глубинные изменения политической системы, характеризует ее переход от одного состояния к другому. При этом важнейшим значением для политического процесса обладает продолжительность или краткосрочность временных периодов данных изменений в
формах отправления власти, соотношения сил, способах принятия решений и т.д.
Учитывая названные черты политического процесса, можно сказать, что он раскрывает движение, динамику, эволюцию политической системы, изменение ее состояний во
времени и пространстве. Политический процесс представляет собой совокупность действий институциализированных и неинституциализированных субъектов по осуществлению своих специфических функций (дисфункций) в сфере власти и, в конечном счете,
ведущих к развитию или упадку политической системы общества 1.
Это непосредственно имеет отношение к исследуемой теме, так как взимание налогов
(безвозмездное отчуждение собственности у юридических и физических лиц в бюджет государства) всегда сопровождалось и сопровождается образованием «поля политики».
Поле политики – ансамбль отношений между индивидуальными и коллективными
агентами и институтами, ансамбль, которому имманентны внутреннее движение, непрерывные установления и разрывы отношений (официальных и неофициальных): зависимости и автономии, сотрудничества и борьбы, протеста и поддержки, силового конфликта и переговоров, агитации и политической рекламы, политических коммуникаций.
Возникает вопрос, а можно ли провести параллель между понятиями «поле политики» и «поле власти»? Думается, что да, так как поле политики есть совокупность политических позиций, вовлеченных в борьбу за монополию легитимного символического
насилия, имеющей своей целью монопольное распоряжение капиталами государства.
Значение налогов как части бюджетов и как политического инструмента нередко связывают с феноменом государственной власти. Именно становление государственной монополии на легитимное физическое (по М. Веберу) и символическое (по П. Бурдье) насилие приводит к образованию поля политики2 – пространства борьбы за монопольное
обладание выгодами, связанными с этой монополией.
1
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов вузов. 4-е
изд., перераб. и доп. – М.: Аспект Пресс, 2004. С. 368.
2
Как отмечал М. Вебер, «…дать социологическое определение современного государства
можно… только исходя из специфики применяемого им… средства – физического насилия» (Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избр. произведения: Пер. с нем. А.Ф. Филиппова,
П.П. Гайденко. – М.: Прогресс, 1990. С. 465).
К. Маркс и М. Вебер при анализе государства делали акцент на накоплении капитала физической силы, тогда как на деле монополизация физического принуждения является отчуждением от
обыденного социального мира институтов по поддержанию социального порядка: начиная с определенного исторического момента, физическое насилие осуществляется лишь уполномоченной
государством, специализированной и особым образом упорядоченной группой, а феодалы (и все
другие социальные группы, для которых физическое насилие было конституирующим признаком)
теряют свое значение (Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля /
Пер. с фр. Н.А. Шматко // Альманах Российско-французского центра философии и социологии ИС
РАН. – М.: ИЭС; СПб.: Алетейя. С. 136–137).
«Сосредотачивая в своих руках капитал физического насилия, государство вынуждено увеличивать собственный экономический капитал…, а это требует наращивания информационного,
культурного капиталов… В итоге современное государство становится крупнейшим держателем
разного рода ресурсов, представляющих собой структуры господства <…> Существование метакапитала государства, придающего влияние и власть «государственным мужам», влечет за собой
формирование специфического пространства борьбы… за владение, распоряжение и пользование
этим метакапиталом <…> Поле политики, в отличие от государства, не имеет однозначных, легко
узнаваемых, юридически устанавливаемых границ…» / Цит. по: Giddens A. The constitution of society: outline of the theory of structuration. Cambridge: Polity Press, 1984. P. 68–69.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
245
Как уже указывалось выше, налоговая система – крайне сложное политическое и
экономико-правовое явление. Эта сложность предопределена не только природой,
внутренним предназначением входящих в эту систему распределительных и перераспределительных отношений. На практике эта система в большей или меньшей степени
является зеркальным отражением существующего политического устройства государства, несет на себе печать политических установок верховной власти, испытывает (в
одних случаях сильное, а в других – менее сильное) влияние со стороны политизированной части общества (политических партий, профсоюзов, лоббистских группировок
в парламентах и т.д.). Это придает налоговой системе подчас противоречивый и неоднозначный характер.
В нашем случае исследование сущности налогов показывает, что эта часть жизни людей (уплата налогов) является одной из самых напряженных (в экономическом и правовом
смысле) взаимоотношений между государством и гражданином, и что на определенном
этапе своего развития налоги можно рассматривать как политическую категорию. Основой
этой политической категории является государство, которое, будучи наиболее важным
институтом политической системы, обеспечивает реализацию конкретных интересов
(классовых, общечеловеческих, религиозных, национальных и т.п.) в пределах определенной территории. Его создание и функционирование всегда сопровождается образованием
поля власти, т.е. пространства, на котором различные политические силы борются между
собой за власть, в том числе и за право принудительно взимать налоги с населения.
Так, французские ученые Ж. Тиксье и Г. Жест подчеркивают: «Власть облагать налогами и политическая власть взаимосвязаны... Налог всегда был важнейшим проявлением государственного суверенитета. Обладать властью облагать налогами — значит
управлять государством»1.
Таким образом, мы подошли к исследованию центральной проблемы политического
процесса – политической практики. Политические отношения суть необходимые условия и предпосылки производства смысловым образом организованных политических
практик. Будучи в одно и то же время силовыми и смысловыми отношениями, они действуют «за спиной агентов», не только ограничивая, но и создавая возможность для
практик2. Вместе с тем необходимой и неотъемлемой частью политических отношений
служат практические схемы, которыми наделены агенты.
Где наиболее ярко в налоговой сфере можно проследить политические практики, содержанием которых являются отношения между индивидуальными и коллективными агентами и институтами, и эти отношения, как правило, весьма активны, так как это свойственно
политике. Другими словами, это отношения сотрудничества и борьбы, протеста и поддержки, силового конфликта и переговоров, агитации и политической рекламы, политических
коммуникаций. Если рассматривать политическую активность агентов в налоговой сфере, то
она, в первую очередь, проявляет себя в борьбе агентов за налоговые льготы, преференции и
иные специфические выгоды: при этом агенты, занимающие доминирующие позиции, обладают возможностями принудить поле политики функционировать в свою пользу. Но это
поле можно характеризовать так же как и пространство власти, пространство политических
позиций и практик, политическое производство и т.п.3
По нашему мнению, наиболее ярко политические практики в налоговой сфере формируются как акты политической борьбы политических агентов в континиуме полити-
1
Цит.по: Петрова Г.В. Общая теория налогового права. – М.: ИД ФБК-ПРЕСС, 2004. С. 29.
Подробнее см.: Качанов Ю.Л. Политическая топология: структурирование политической
действительности. – М.: Ad Marginem, 1995.
3
Качанов Ю.Л. Производство политического поля в современной России // Социологические
исследования. 1997. № 11. С. 3–12.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
246
ческого процесса при принятии налоговых законов, подзаконных нормативно-правовых
актов и бюджета Российской Федерации как основного финансового закона страны
(бюджет принимается Государственной Думой РФ в форме федерального закона и действует в течение календарного года).
Взаимосвязь политики и права исследовалась юридической наукой еще в советское
время. В последние годы такого рода исследования дают обширный материал для размышлений на эту тему1. Особенно наглядно проявляется правоформирующая роль политики в условиях существования демократических государств, наличия гражданского
общества. Рассматривая политику как «… объективно обусловленное и целенаправленное участие больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов», в современной России трудно найти пример принятия того или иного законодательного акта без активного участия, а то и противоборства в политическом процессе различных политических сил. Аполитичных отраслей права с точки зрения формирования правовых норм и реализации существующей политики нет. В
условиях существования демократического государства, коим является Россия сегодня,
все правовые решения принимаются в политическом процессе, т.е. различные партии,
депутатские фракции, ветви власти и другие субъекты политического общения в той или
иной форме участвуют в их принятии. Однако современная политическая практика в
России демонстрирует, что наиболее напряженно политический процесс в России развивается всякий раз по поводу и в ходе принятия финансово-правовых актов.
Как указывалось выше, политический процесс представляет собой совокупность
действий политических агентов по осуществлению своих специфических функций (дисфункций) в сфере власти и, в конечном счете, ведущих к развитию или упадку политической системы общества. В связи с тем, что содержание политического процесса формирует большое количество политических субъектов и часто их цели (социальные политические, экономические и др.) не совпадают, то важнейшим регулятором, коррелятором данных отношений выступает (или должно выступать) право.
Вопрос о соотношении политики и права не простой. В его трактовке допускались и
допускаются разного рода «уклоны», перекосы, конъюнктура. В частности, на протяжении десятилетий право рассматривалось у нас главным образом в утилитарнопрагматическом, «прикладном» ключе – как атрибут, инструмент, орудие, рычаг власти,
способ юридического оформления партийно-политических решений, а не как самостоятельная общегуманитарная социальная и культурная ценность. Незыблемым был тезис о
примате политики над правом, власти над законом. Культивировались идеи отмирания
права.
Догматизировались, вульгаризировались, доводились до крайностей известные каноны марксистской теории о том, что право – «возведенная в закон воля господствующего класса», что «все юридическое в основе своей имеет политическую природу» (Энгельс), что «закон есть мера политическая, есть политика» (Ленин). Не забывалась и более одиозная формула: если закон мешает революции, его можно отложить в сторону.
Диктатура пролетариата определялась как «ничем не ограниченная, никакими законами
1
См.: Мальцев Г.В. Идеология, политика и право (Некоторые вопросы их взаимоотношений) //
Советское государство и право. 1977. № 2. С. 14–22; Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие
политико-правовой теории. – М., 1979; Агешин Ю.А. Политика, право, мораль. – М., 1982; Мушинский В.О. Соотношение политики и права в регулировании социальных интересов // Советское государство и право. 1988. №2. С. 3–13; Козлихин И.Ю. Право и политика. – СПб., 1996;
Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. – М., 1994; Матузов Н.И. Право и политика: антиподы или союзники? // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 1; Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. д.ю.н., проф. Н.И. Матузова и д.ю.н., проф. А.В. Малько. – М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 2. и др.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
247
не стесненная власть класса»1. «Коммунизм означает не торжество социалистических
законов, но торжество социализма над законом», – подчеркивал в 1927 году председатель Верховного Суда СССР2.
Общественным сознанием усваивалась мысль о второстепенной и нерешающей роли права. Главное – это экономика, политика, идеология, партийные лозунги, а не какието там правовые ценности, юридические начала, законность. Право чаще всего воспринималось как приказ «начальства», указания политических вождей, предписания сверху.
И в редких случаях – как нормы, способные эффективно защитить гражданина от произвола, как институт, стоящий на страже личности, ее чести, достоинства, безопасности.
Тем более право не мыслилось в качестве силы, способной ограничить, «связать»,
«обуздать» саму власть; идеи правового государства тогда не признавались.
Однако следует признать, что и сегодня политические соображения нередко берут
верх над законом и законностью, а правовой нигилизм не только не преодолен, но принял угрожающие масштабы и не без оснований квалифицируется как правовой беспредел. Формально провозглашены идеи правового государства, верховенства закона, приоритета прав человека, отвергнут принцип доминирующей роли политики и идеологии,
но на деле до торжества права еще далеко. По-прежнему в большей степени политика
влияет на право, чем право на политику. Между тем в идеале они призваны естественно,
гармонично взаимодействовать, а не противостоять друг другу. Политика должна быть
правовой, а право – способствовать проведению разумной государственной политики.
Любопытны рассуждения на эту тему французского ученого-правоведа Пьера Сандевуара. Он пишет, что проблема взаимосвязей между правом и политикой до сих пор
многими недооценивается. Это происходит по причине деликатности этой проблемы. По
данному вопросу существует две теории. Одни ученые считают, что политика подчинена или должна быть подчинена праву, тогда как другие настаивают на обратном. Объективно же трудно спорить с утверждением: во взаимоотношениях права и политики последняя, как правило, доминирует. Но надо пойти дальше: право выступает не иначе как
инструмент осуществления политики. Право может не только выражать политику и быть
средством ее реализации, но и оказаться в полном подчинении политики, быть подавленным политикой. Но превосходство политики над правом имеет свои пределы. При
определенных условиях политика может и должна подавляться правом или, по крайней
мере, подчиняться праву, находиться в зависимости от него. Если политические руководители предпринимают какие-либо шаги вопреки праву или в изменение права, последнее будет сопротивляться путем ограничения их свободы и действий, предотвращения
их самоуправства, вскрытия их истинных намерений. Да, политика формирует право, но
право в свою очередь реагирует на политику, внося в нее дисциплинирующий элемент и
вынуждая политиков действовать открыто, справедливо и ответственно3.
Возвращаясь к теме исследования, считаем, что политические практики, складывающиеся в ходе политического процесса в налогово-бюджетной сфере, должны базироваться на нормах права и продуманных, проверенных историей, экономических концепциях. Особенно это важно в условиях слабого государства и экономической нестабильности. Экономическая нестабильность, отсутствие «жестких» экономических программ
в государствах, переживающих переходный этап от административно-командной к рыночной экономике, всегда порождали политическую нестабильность, в том числе в финансовой сфере. Институт экономических проблем переходного периода под руково-
1
Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф.
А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. С. 146.
2
Цит.по: Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики. Библиотека Московской школы политических исследований. – М.: Изд-во «Ad Marginem». 1999. С. 103.
3
Сандевуар П. Введение в право / Пер. с фр. – М., 1994. С. 61–64.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
248
дством Е. Гайдара, исследовав экономическую политику России в период с 1991 по
1997 г., пришел к выводу, что «отличительной особенностью посткоммунистического
развития вообще, и в России особенно, является высокая зависимость экономических
процессов от политических1.
Причем, в отличие от стран с устойчивой рыночной экономикой, где политические
изменения приводят к изменениям экономических параметров на проценты или их доли,
выбор (или изменение вероятности выбора) одной из существующих в России экономико-политических альтернатив нередко ведет к изменению макроэкономических индикаторов в разы2.
«Плохо, когда политика остается вне права, а право – без политики»3. Они должны
подкреплять друг друга. Право есть способ легитимации и вместе с тем форма выражения и осуществления политики, а политика через институты власти и законы гарантирует определенную меру свободы и ответственности личности, ее права, интересы.
Но политика может выполнить свою позитивную роль лишь в том случае, если она
представляет собой систему определенных ценностей, а не систему роковых ошибок,
конъюнктурных решений и непросчитанных шагов. Так же и право призвано быть важнейшим элементом демократии, условием гражданского общества, а не только средством принудительной регуляции социальных отношений. Право и политика взаимозависимы и взаимообусловлены. Это – объективная данность.
Как отмечал известный ученый В. Мау: «Главная задача юридической политики –
правовое обеспечение проводимых реформ»4.
Опыт изучения деятельности правительства дал некоторым исследователям основания утверждать, что политический курс самым тесным образом связан как с благими,
так и с пагубными последствиями для экономики и социальной сферы, что в действительности политика играет немалую роль, часто представляя собой способ выражения
экономических интересов различных слоев населения. Исследователи не без оснований
указывали на тот факт, что зачастую социальную политику формируют и оценивают в
отрыве от экономических реальностей и без учета интересов субъектов экономической
деятельности. Они обращали внимание на тот факт, что правительственные субсидии,
выделяемые на социальные нужды, представляют собой результат тесно взаимосвязанных между собой политических и экономических процессов и институтов. Поэтому, как
подчеркивал Б. Дж. Нельсон, вопросы типа «что важнее – политика или экономика? искажают природу тех сил, которые оказывают влияние на действия правительства»5.
Констатируя эти тенденции, А.Б. Аткинсон подчеркивал, что «сегодня в важнейших
научных изданиях можно найти значительно больше, чем прежде, публикаций экономистов о политике, а политологов – об экономике»6.
С учетом сказанного можно утверждать, что для экономической и правовой науки,
социологии и политологии существует некое общее проблемное политическое поле, по-
1
Источник: Интернет – http://www.iet.ru/
May В., Синельников С., Трофимов Г. Взаимосвязь макроэкономической стабилизации и
политических процессов. Год выборов Президента России // Экономика переходного периода.
Очерки экономической политики посткоммунистической России 1991–1997 гг. – М., 1998. С. 279.
3
Лопатин В.И. Политика и право при обеспечении информационно-психологической безопасности // Право и политика. 2000. № 10. С. 27.
4
Подробнее: Матузов Н.И. Понятие и основные приоритеты российской правовой политики // Правоведение. 1997. № 4.
5
Нельсон Б. Дж. Социальная политика и управление: общие проблемы // Политическая наука. Новые направления. – М., 1999. С. 553.
6
Аткинсон А.Б. Политэкономия: вчера и сегодня // Политическая наука. Новые направления. – М., 1999. С. 689.
2
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
249
литическая практика, которая определяет внеэкономические параметры экономической
деятельности, в том числе уровень налогообложения.
По-видимому, правы и те исследователи, которые считают, что недостаточная эффективность экономики постсоветских стран во многом определяется недостаточной
регулируемостью экономики. Очевидна тесная взаимосвязь важнейших сфер общества –
экономической, социальной и политической, которые связаны между собой в такой степени, что их по сути дела невозможно адекватно изучать в отдельности друг от друга. Не
случайно в социальных и гуманитарных науках получила широкое распространение так
называемая концепция рационального выбора, суть которого состоит в перенесении
принципов рыночной экономики на остальные сферы общественной жизни. В частности
рыночный подход, как указывалось выше, нередко используется для объяснения сущности политических процессов и институтов, а также для разработки и реализации социальной политики государства1.
Многими исследователями установлено, что политические и экономические институты
в совокупности могут, с одной стороны, направлять, а, с другой стороны, ограничивать поведение разнородных субъектов экономических и политических отношений. Как справедливо отмечали Дж. Альт и А. Алезина, «немаловажное значение имеют политические условия,
в которых развиваются и осуществляются рыночные процессы. В то же время для реализации политических процессов не менее важное значение имеют состояние и условия функционирования рынка. Поэтому при изучении таких коллективных действий, как производство, размещение ресурсов и социальная политика государства нельзя обойтись без учета экономики и политики как частей единой социальной системы»2.
Таким образом, если попытаться выявить в налогово-бюджетной сфере современной России самое активное политическое поле, где наиболее интенсивно проходят политические процессы и складываются политические практики, то на наш взгляд, таким
полем является механизм ежегодной подготовки федерального бюджета страны и последующее (после его принятия) перераспределение материальных ресурсов между получателями бюджетных средств.
Бюджетная система является важнейшим инструментом финансовой политики любого
государства. Бюджетная система современной России представляет собой сложноорганизованный объект, изучение которого требует системного подхода, позволяющего исследовать
объект в качестве сложного явления, состоящего из элементов, связи между которыми образуют его относительно неизменную структуру и обеспечивают его целостность.
С научной точки зрения бюджет Российской Федерации представляет собой экономическую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства3.
Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования
фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Важнейшим признаком бюджетных отношений является их властность. Поэтому
некоторые ученые определяют бюджет как систему императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется денежный фонд.
1
Шамхалов Ф.И. Государство и экономика. Власть и бизнес. Изд. 2-е, перераб. и доп. – М.:
ЗАО Издат-во «Экономика», 2005. С. 298–299.
2
Альт Дж., Алезина А. Политическая экономия. Общие проблемы // Политическая наука.
Новые направления. – М., 1999. С. 627.
3
Подробнее см.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф.
Н.И. Химичевой. – М.: Норма, 2001; Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Под ред. канд. юрид. наук Г.В. Петровой. – СПб.: Юрид. центр-Пресс, 2003
и др.
250
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
Именно на фоне бюджетных правоотношений (большая часть бюджета РФ формируется за счет налогов) наиболее зримо можно видеть политическое участие на политическом поле конкретных политических субъектов, отстаивающих свои интересы.
Взаимосвязь налогов с бюджетом не вызывает сомнений, поскольку налоги рассматриваются как обязательный трансферт (денежный платеж) в целях обеспечения
бюджетом государственных услуг. С этой точки зрения исследуются эффективность
налогового законодательства, стоимость в применении, гибкость (степень реагирования
на меняющиеся экономические условия) и некоторые другие аспекты 1. «Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых
государством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему права принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования,
влияния налогов на хозяйство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора», – отмечает Л.И. Якобсон2.
В каждом государственно-организованном обществе складывается та или иная реальная вовлеченность граждан в политику. Совокупность различных способов практической деятельности граждан в сфере применения государственной власти называется политическим участием3.
Поскольку данное понятие раскрывает, по сути, базовые черты «человека политического», то и отношение к практическому вовлечению человека в политику в науке далеко не однозначно. Так, многие последователи руссоистских, марксистских и ряда иных
традиций в политической мысли настаивают на необходимости практически поголовного участия граждан в политической жизни. Например, Ленин неоднократно говорил о
неизбежности при социализме «прямого, обеспеченного законами <...> участия всех
граждан в управлении государством». Некоторые теоретики так называемых новых левых (Л. Гудмен, Т. Хейден, Ф. Фонон) также убеждены в недостаточности участия граждан в «символической» политике (т.е. голосовании) и требуют обязательного вовлечения
населения в процесс принятия решений.
В то же время теоретические (и идеологические) оппоненты данной точки зрения
полагают, что «единственными средствами участия, доступными для граждан <...>, являются голосование за лидеров и дискуссии»4. Еще более пятидесяти лет назад американский ученый Липманн высказал мысль, что ожидать от среднего американца интереса к делам государства, значит предполагать у него едва ли не патологическую потребность в политических знаниях и действиях.
Видимо, следует признать, что потребность и степень вовлеченности граждан в политику зависят от конкретной ситуации, духовного климата в обществе, а также от состояния и политической системы, и самого человека. Однако понятно и то, что в целом в
реальной жизни большинство граждан не имеют ни средств, ни возможностей для постоянного участия в политике.
Чаще всего в теории указываются следующие причины включения индивида в политику: те или иные состояния сознания человека (например, ощущение угрозы своему
общественному положению – Ласуэлл; рациональное и расчетливое осознание своих
интересов и необходимости завоевания нового статуса – Лэйн; желание жизненного успеха и общественного признания – Доунс; понимание общественного долга и реализация
1
См.: Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора (пер. с англ.) / Под ред. Г.М. Куманина. – М., 1997. С. 364–386.
2
Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. Основы теории государственных финансов.– М., 1996. С. 119; См. также: Лыкова Л.И. Налоги и налогообложение в России.– М., 2001.
3
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов вузов. 4-е
изд., перераб. и доп. – М.: Аспект Пресс, 2004. С. 372.
4
Pateman С. Participation and Democratic Theory. Cambridge, 1970. P. 5.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
251
собственных прав, страх за самосохранение в общественной системе и т.д.), достижение
определенного культурно-образовательного уровня; доступность информации и ряд других факторов. В качестве особой причины рассматривается способность государства
(политических структур и институтов) к принудительному включению граждан в сферу
политики.
В совокупности все эти мотивы выражают соотношение представлений индивида о
своем гражданском статусе и реальных, предоставленных государством возможностей
для укрепления или изменения этого общественного положения. Таким образом, политическое участие раскрывает процесс включения индивида (групп граждан) в механизмы артикулирования и агрегирования его (их) властно значимых интересов. Оно характеризует все действия отдельных лиц и групп граждан, стремящихся повлиять на содержание и характер политических решений органов и институтов государственной власти
в общенациональном масштабе или на местном уровне1.
К примеру, в период с 1993 и вплоть до 1997 г. принятие ежегодного федерального
закона о федеральном бюджете происходило в условиях жесткой политической борьбы
между исполнительной и законодательной властями. В ряде случаев именно по этой
причине федеральные законы о федеральном бюджете своевременно не принимались.
Так, Закон о республиканском бюджете на 1993 г. был принят только 14 мая 1993 г. изза политического противоборства между Президентом и Верховным Советом РФ. Из-за
политической конфронтации был принят только 15 марта 1995 г. Федеральный закон «О
федеральном бюджете на 1995 год»2.
Можно с уверенностью говорить, что принятие большинства налогово-бюджетных
нормативно-правовых актов связано с нахождением компромисса между различными
противоборствующими политическими силами.
Такая высокая степень зависимости (от политики – от автора) проявляется, вопервых, в том, что принятие данных актов вводит в орбиту политического процесса самый широкий круг различных политических сил; во-вторых, в том, что их принятие почти всегда имеет место в условиях политического процесса, доведенного до противоборства, конфликтности различных политических сил3.
Основной причиной политизации налогово-бюджетных отношений является их
специфичность, так как эти отношения связаны с изъятием у лиц собственности в пользу
государства и дальнейшее ее распределение между структурами государства для выполнения ими своих функций.
Иначе говоря, государство, благодаря финансовым нормам, обеспеченным государственным принуждением, гарантирует собственное существование, выделяя ассигнования на функционирование законодательной, исполнительной и судебной властей.
Политизация налогово-бюджетных отношений проявляется не только на стадии
сбора налогов в бюджеты всех уровней, но и в период распределения собранных денежных средств между большим количеством политических агентов: субъектами РФ, муниципальными образованиями, министерствами и другими получателями бюджетных
средств.
Поэтому политические агенты в той или иной форме становятся участниками политического процесса по поводу формирования государственных решений в области финансов. Например, субъекты РФ отстаивают свои экономико-политические интересы
через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели бюджетных ссуд – через сво-
1
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов вузов. 4-е
изд., перераб. и доп. – М.: Аспект Пресс, 2004. С. 373.
2
Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 14.
3
Подробнее см.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). – М.: Юристъ, 2003. С. 27.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
252
их представителей в Государственной Думе, через поддержку наиболее влиятельных
политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе, а
также в представительных органах регионов и местных органах власти и т.д. Кроме того,
в последние годы налогоплательщики все чаще объединяются в политические группировки для участия в пикетах, митингах, акциях протеста в связи с неудовлетворенностью
фискальной политикой государства. К примеру, принятие части второй Налогового кодекса РФ в части предложенного Правительством РФ установления единого социального налога сопровождалось в мае–июне 2000 г. массовыми оппозиционными выступлениями профсоюзов1. В феврале, а также в июне 2000 г. прошли забастовки предпринимателей в Уссурийске, Воронеже, Туле, Астрахани и других городах России в связи с
решением региональных властей увеличить налоговую базу по налогу на вмененный
доход2.
В связи с этим в науке было отмечено, что в сфере государственных финансов
«окончательные решения неизбежно являются компромиссом между противостоящими
группировками и вовсе не представляют собою какого-то идеала, соответствующего
некой безукоризненной теории»3.
Американский экономист Дж. Ю. Стиглиц подчеркивает, что при оценке тех или
иных экономических программ необходимо учитывать политический процесс, т.е. принимать во внимание то, как могут выглядеть законодательные акты после политического
обсуждения4.
Вышеперечисленные примеры, а также более широкий научный анализ финансовых
идей и их воплощений в государственные правовые решения приводит к выводу, что
налогово-бюджетное законодательство в целом никогда в условиях рыночной экономики не было и, видимо, никогда не будет адекватным выражением экономических требований в том виде, в котором они научно осознаны и концептуализированы. Причина этого как раз кроется в политической «напряженности» этих отношений, которые формируются в рамках политического процесса.
В идеале можно утверждать, что законодательный финансовый акт является выражением концептуализированных экономических требований, скорректированных на реальный баланс интересов политических сил. И, таким образом, принятие такого акта
всегда имеет место в условиях противоречия между предложенной моделью его экономического содержания и политико-правовой формой5.
На важность исследования такой взаимосвязи обращал внимание известный французский ученый Поль Мари Годме, подчеркивая, что «финансовое право находится не
только на стыке юридической и экономической наук, но оно тесно связано также с политической наукой», которая «позволяет лучше понять действие финансовых механизмов,
а глубокое исследование финансовых операций, в свою очередь, позволяет полнее раскрыть некоторые политические явления»6.
С учетом сказанного, можно утверждать, что политический процесс в налоговобюджетной сфере характеризуется масштабностью и предельно широкой включенностью в него различных политических сил. И здесь наиболее выраженно проявляется
политическая роль многих экономических субъектов (особенно тех, которые обладают
огромными денежными ресурсами и заинтересованы сохранить их при любом измене1
Коптев Д. Буря и натиск // Известия. 2000. 8 июня.
Когда «оживут» рынки? // Коммуна. 2000. 5 февр.; Серов А. Первые плоды реформы // Известия. 2000. 21 июня.
3
Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы. 1998. № 9. С. 5.
4
Стиглиц Дж.Ю. Экономика государственного сектора. – М., 1997. С. 244.
5
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). – М.: Юристъ,
2003. С. 41–42.
6
Годме П.М. Финансовое право. – М., 1978. С. 32–33.
2
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
253
нии политического порядка), которые рассматривают участие в политической деятельности как часть своего бизнеса. Как отмечал президент компании ЮКОС
М. Ходорковский: «Если мы классифицируем сферы человеческой деятельности по
уровню доходности, то окажется, что самое прибыльное дело – это политика»1.
Деньги практически всегда олицетворяли власть, а значит, диктовали политические
и экономические процессы. Это особенно ярко проявляется в периоды кризисов, когда
общество все более отчетливо начинает управляться не столько официальными средствами и методами, сколько группами, имеющими реальную силу (в большей степени силу денег). Именно они и определяют контуры политики, следуя известному изречению,
«кто платит, тот и заказывает музыку». Нередко обладатели денег берут на себя инициативу в осуществлении политических функций, перехватывают ее у формально властных
структур.
Одним из источников, «из которого питается государственная власть, – писал
Г.Ф. Шершеневич, – является материальное богатство властвующих. Возможность воздействия на чью-либо волю при посредстве богатства обусловливается, с одной стороны, ожидаемым соучастием в этих материальных благах, а с другой – инстинктивным преклонением
большинства людей перед богатством, даже без сознания, какую выгоду могли бы они получить от богача. Как бы ни относился наблюдатель с нравственной точки зрения к этому явлению, он должен считаться с ним как с социальным фактом»2.
Большие деньги, капитал ведут к особой разновидности власти – экономической,
которая не представлена соответствующими формализованными институтами. Богатство
само по себе может быть и показным, но экономическая власть, основанная на богатстве, не выставляет себя напоказ. В отличие от политической или военной власти она лишена даже внешней атрибутики. Экономическая власть невозможна без богатства, потому-то ее и называют плутократией (греч. plutos – богатство + kratos – власть, могущество). Экономическая власть и есть конечное воплощение богатства, накопленного с главной целью – господствовать3. В свою очередь данный вид власти активно проявляет интерес к власти политической, позволяя представителям крупного капитала влиять на
принимаемые политические решения, на государственную политику в целом.
В настоящее время экономическая власть достигла исключительной силы консолидации, которая как таковая «не прибегает к насилию» (хотя способна беззастенчиво попирать любые человеческие нормы), остается за занавесом, однако в значительной степени диктует поведение действующих лиц на общественно-политической сцене.
Без денег власть бессильна и обречена, ведь деньги являются одним из важнейших
элементов механизма властвования, реальное же управление большими денежными потоками показывает реальную властвующую силу. Известный финансовый магнат Ротшильд далеко не случайно сказал: «Дайте мне управлять деньгами страны, и мне нет
дела, кто создает законы»4.
Такой приоритет денег дал А.А. Зиновьеву основание для вывода о том, «что в системе разделения властей западнистского государства к трем традиционным его частям –
к законодательной, исполнительной и судебной властям – следует добавить четвертую,
денежную»5.
1
Ходорковский М. Самое прибыльное дело – это политика // Независимая газета. 1997. 8 ап-
реля.
2
Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. – М., 1912. С. 228.
Лорда Ф. – и – Алайс. О власти и ее разновидностях // Политология вчера и сегодня. – М.,
1990. С. 47.
4
Цит. по: Политология для юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф.
А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999. С. 471.
5
Зиновьев А.А. Запад. Феномен западнизма. – М., 1995. С. 116.
3
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
254
И как показывает история посткоммунистической России, денежная (олигархическая) власть и различные властные политические группировки активно действуют на
политическом поле нашего государства.
Необходимость формирования нового конституционно-правового поля стала ясна к
середине 1992 года. К этому времени уже в полной мере проявилась невозможность
обеспечения устойчивости денежной и бюджетной политики, а также склонность законодательного корпуса к постоянному перекраиванию Конституции в соответствии с
сиюминутными политическими интересами.
Принципиально изменились политические акценты в федеральном налоговобюджетном процессе. В условиях переходной экономики (1991–1999 гг.) политическая
конфронтация при принятии федерального бюджета проявляла себя сразу, еще в ходе
первого чтения по проекту бюджета, голосование в котором всегда являлось чисто политическим и жестко распределялось пофракционно. Это свидетельствовало о принципиальной несогласованности политических позиций законодательной и исполнительной
властей и, естественно, затягивало принятие бюджетного закона до следующего года1.
На этапе переходной экономики финансовая политика была нестабильной. Она
представляла собой не консолидированный финансовый интерес различных политических сил, а множество разрозненных интересов различных политических сил в сфере финансов. Естественно, такая политика в значительной мере дестабилизировала финансовую систему Российской Федерации и, в этом смысле, провоцировала принятие в ряде
случаев деструктивных с экономической точки зрения финансово-правовых актов. Экономическая деструктивность финансово-правового акта означает, что на том или ином
отрезке времени он не соответствует экономическим (финансовым) возможностям государства, дестабилизирует финансовую систему, не обеспечивает выполнение экономической программы, принятой на себя Правительством Российской Федерации, и т.д.2
Деструктивная финансовая политика определяла развитие финансового законодательства на различных этапах переходной экономики в России. Основная причина такого явления заключалась в слабости российского государства, не способного осуществлять «комплекс необходимых, но непопулярных экономических шагов», направленных
на стабилизацию экономики. В то же время демократическое развитие общества, естественно сопровождающее либерализацию экономики, породило «группы интересов, не
желающие нести издержки по стабилизации и ожидающие, когда обстоятельства позволят провести соответствующий комплекс мер с минимальными для себя издержками»3.
В связи с этим непосредственно факторами деструктивного воздействия политики на
финансовое правотворчество и в этом смысле на развитие финансового законодательства на разных этапах являлись: а) противостояние друг другу в политическом процессе
законодательной и исполнительной власти; б) популизм в принятии государственных
решений: в) сильное влияние лоббирующих группировок на принятие финансовоправовых решений.
Что касается противостояния законодательной и исполнительной властей в политическом процессе, то оно имело место на различных этапах переходной экономики в России. Однако особенно жестким такое противостояние было в 1993 и в 1997 гг., что весьма существенно отразилось на принятии и исполнении бюджетного законодательства
того времени.
1
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). – М.: Юристъ,
2003. С. 57.
2
Там же. С.44–45.
3
May В. Макроэкономическая стабилизация как социально-политический процесс // Экономика переходного периода. Очерки экономической политики посткоммунистической России
1991–1997. – М., 1998. С. 154.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
255
Популизм как явление политической жизни известен давно. В России он известен
как весьма заметный фактор формирования финансового законодательства в 1992, 1993,
а также в 1996 гг. Причем практика показывает, что чаще всего популистские финансовые решения инициировались в России законодательными органами власти и лишь
в 1996 г., в преддверии президентских выборов – Президентом Российской Федерации.
Прежде всего, следует заметить, что по чисто политическим причинам ежегодные
бюджетные законы в России на начальном этапе переходной экономики принимались
несвоевременно. Так, Закон РФ «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992
год» был в окончательном варианте принят лишь 17 июля 1992 г. Закон РФ «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» был принят Верховным Советом РФ с большим опозданием только 14 мая 1993 г. Причина такого явления состояла
как в весьма позднем сформировании Правительства во главе с В. Черномырдиным (декабрь 1992 г.), так и в нарастающей конфронтации между Верховным Советом и Правительством Российской Федерации, усилении противоречий между различными группами
внутри правительства. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1994 год» был
принят лишь 24 июня 1994 г., Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995
год» – лишь 24 июня 1995 г. из-за серьезного политического противостояния Государственной Думы Российской Федерации Правительству В. Черномырдина, начавшему проводить вместе с вице-премьером А. Чубайсом активную политику финансовой стабилизации.
Помимо отмеченного законы о федеральных бюджетах 1992–1997 гг. были экономически деструктивны, потому что совершенно не соответствовали принципу реальности из-за политического популизма, широкомасштабного лоббирования, имевших место
главным образом при обсуждении в законодательном органе власти расходной части
бюджета. Так, Закон РФ «О бюджетной системе Российской Федерации на 1 квартал
1992 год»1 формировался под влиянием мощного напора лоббирующих группировок,
требовавших предоставления льготных кредитов Центрального банка РФ на пополнение
оборотных средств предприятий и инвестиций. Фактически средства на обслуживание
этих кредитов выделялись из республиканского бюджета.
Поправки в бюджет вносились «с голоса» и практически в любой момент. Был случай (в июне 1992 года), когда Верховный Совет России в течение нескольких минут проголосовал за удвоение расходов федерального бюджета. Разумеется, без какого бы то ни
было указания на источники доходов для покрытия дефицита.
Практически безграничным было вмешательство в денежную политику Центрального банка. Под давлением популистски настроенных депутатов ЦБ на протяжении всего 1992 и части 1993 года не мог поднять ставку рефинансирования до положительных
значений. Ставка рефинансирования реально стала положительной лишь в последнем
квартале 1993 года, то есть после роспуска депутатского корпуса (21 сентября 1993) и
фактической отмены советской Конституции.
Видя свою основную функцию в поддержке производителя, а не в обеспечении стабильности рубля, и будучи действительно независимым от правительства, Центральный
банк России на протяжении 1992–1993 годов своей инфляционистской политикой дешевых кредитов способствовал передаче значительной доли национального дохода ведущим группам интересов2. Точнее, тем из них, которые были политическими союзниками
популистских лидеров руководства Верховного Совета России.
1
Федеральный закон от 24.01.1992 №2246-1 «О бюджетной системе Российской Федерации
на I квартал 1992 года // Российская газета. 1992. № 45. 25 февраля.
2
По некоторым данным, эта доля составила астрономические суммы в 40% ВВП в 1992 году
и 20% в 1993 году (См.: Sachs J. D., Pistor К., eds. The Rule of Law and Economic Reform in Russia.
Boulder, Co.: Westview Press, 1997. P-9.).
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
256
По этим же причинам долго сохранялась практика предоставления льготных кредитов отдельным предприятиям. Руководство Верховного Совета часто вмешивалось даже
в решение текущих вопросов денежного регулирования – таких, как выпуск купюр определенного достоинства, что провоцировало обострение кризиса наличности.
Ко всему сказанному надо добавить, что председатель Верховного Совета имел
внебюджетный стабилизационный фонд, средства из которого направлялись на поддержку политически благонадежных предприятий (а фактически на поддержку политически послушных директоров).
Налоговая система также сталкивалась с проблемами конституционно-правового и
политического характера, особенно в части распределения налогов между федеральным
и региональным уровнями. Прежде всего сказывалось то, что объем налоговых отчислений в пользу федерального центра часто был индивидуализированным, субъекты Российской Федерации торговались с центром по поводу числа и объемов налогов, перечисляемых в Москву. Губернаторы использовали максимум сил и влияния для снижения
доли отчислений налогов в федеральный бюджет, а федеральные власти были слишком
слабы, чтобы противостоять этому давлению. Возникала цепная реакция, когда уступки
одному региону влекли за собой «продавливание» уступок другими регионами.
В частности, в выступлении Председателя Верховного Совета Республики Татарстан Ф.X. Мухаметшина на Международной научно-практической конференции «Федерализм – глобальные и российские измерения» было указано на необходимость формирования федерации по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх на основе делегирования1. По мнению О.Ю. Аболина, «принцип субсидиарности означает, что вышестоящим органам власти и управления должны быть делегированы только те политические, экономические и иные функции, которые не могут с той же эффективностью выполняться нижестоящими органами»2.
Думается, что нецентрализованный тип федерализма, основанный на принципе субсидиарности, представляет собой идеальную модель федеративных отношений, высший
уровень федерализма. Однако нецентрализация становится эффективной при условии,
если она гарантирована правом, соблюдаемым всеми ячейками власти, а также надежной
и универсальной судебной защитой. Считаем, что, к сожалению, для России в настоящий момент такой тип федерации неприемлем.
Неурегулированность налоговых отношений имела и еще одно проявление, особенно опасное на фоне только что произошедшего распада СССР. Фактическое двоевластие
в центре подталкивало регионы к принятию решений не перечислять налоги федеральному правительству. Более того, этот аргумент пыталось использовать в противостоянии
президенту руководство Верховного Совета России. Так, в августе 1993 года Р. Хасбулатов открыто призвал субъектов федерации прекратить перечисление налогов «антинародному правительству». Все это не могло не сказываться на возможностях решения
проблем макроэкономической стабилизации3.
Летом 1993 года конституционный кризис достиг особой остроты, причем каждое
действие законодательной власти немедленно сказывалось негативным образом в сфере
экономической. В июле Верховный Совет одобрил федеральный бюджет, удвоив заложенный в нем первоначально размер дефицита, что вело к краху финансовой системы и
делало невозможным получение Россией финансовой помощи из-за рубежа. Одновре1
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.практ. пособие. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Дело, 2000. С. 33.
2
Аболин О.Ю. Всемирный н европейский федерализм: вероятные перспективы // Политические исследования. 1994. № 5. С. 143.
3
Мау В. Экономическая реформа: сквозь призму конституции и политики / Библиотека Московской школы политических исследований. – М.: Изд-во «Ad Marginem», 1999. С. 115.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
257
менно депутатами был отменен указ президента об ускорении приватизации, а права
традиционно реформистски ориентированного Госкомимущества в части управления
государственным имуществом было предложено передать вновь возрождаемым отраслевым ведомствам. Законодатели также предприняли попытки ужесточить свой контроль
за деятельностью Центрального банка и подтолкнуть его к новым массовым вливаниям
«дешевых» денег.
Таким образом, к середине 1993 года необходимость формирования нового конституционно-правового пространства стала очевидной. Вопрос о коренном изменении Конституции Российской Федерации неоднократно ставился президентом, который предлагал провести по этому вопросу специальный референдум. Необходимость пересмотра
Конституции в общем-то не вызывала возражения среди законодателей, но они настаивали на принятии Конституции Российской Федерации без референдума, то есть в редакции, поддерживаемой левопопулистским большинством депутатского корпуса. Зашедшая в тупик ситуация была взорвана открытым конфликтом между президентом и
Верховным Советом 21 сентября – 4 октября 1993 года, роспуском законодательного
корпуса и проведением 12 декабря новых выборов и референдума по новой Конституции Российской Федерации.
Новая Конституция Российской Федерации радикально изменила принципы организации политического пространства, в том числе и в экономической сфере. Она была нацелена
на достижение большей устойчивости институтов власти, на минимизацию зависимости
принимаемых в экономике решений от сиюминутных настроений и политических амбиций,
от популизма отдельных политиков и их групп. Конституция Российской Федерации, особенно в ее экономических разделах, в значительной мере стала реакцией на негативный
опыт предшествующих двух лет посткоммунистической экономико-политической системы.
Ограничение зависимости от популизма является делом весьма относительным.
Безусловной защиты от популизма не существует, в том числе и в устойчивых демократиях с богатыми традициями. Поэтому в Конституции Российской Федерации главным
«противоядием» популизму стало резкое усиление полномочий исполнительной власти
(особенно президента) в ущерб законодательной. Практика показала, что среди ветвей
власти депутатский корпус особенно склонен к принятию популистских решений. Этот
вывод, подтвержденный развитием событий на протяжении 1989–1993 годов, получил и
вполне осмысленное теоретическое объяснение. Действительно, депутат, непосредственно связанный с избирателями, объективно оказывается чрезвычайно чувствителен к
требованиям избравшего его населения, к разного рода лоббистам, особенно представленным в его округе и (или) финансировавшим его избирательную кампанию. В то же
время депутат, строго говоря, не несет реальной ответственности за положение дел в
стране, да и ответственность за положение дел в его округе является также весьма условной. Президент же, при всей возможной склонности его к популизму и лоббизму, в
конечном счете, сам отвечает за результаты своей деятельности, ему их (эти результаты)
в демократическом обществе не на кого списать. Объективный, естественный характер
такой ситуации нашел отражение в вынесенном на референдум проекте Конституции
Российской Федерации в 1993 г.
Разумеется, сильные конституционные позиции президента не давали абсолютных
гарантий против экономического популизма. Было более или менее ясно, что экономическая политика будет зависеть от баланса политических сил и групп интересов. Но, по
крайней мере, это не создавало ситуацию доминирования популистских настроений по
определению, и президент получал шанс избегнуть популистской ловушки. Важными
моментами нового конституционного режима, непосредственно касающимися экономических проблем, являются следующие.
1. Конституцией 1993 года был резко усложнен процесс принятия законодательных
актов, особенно по финансово-экономическим вопросам. Рассмотрение законов в парла-
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
258
менте должно было проходить через несколько чтений: обычно три, а в случае с федеральным бюджетом – даже четыре. Законы по вопросам федерального бюджета, налогов
и сборов, а также финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и
денежной эмиссии предполагали экспертизу со стороны правительства и подлежали обязательному одобрению в Совете Федерации.
2. Стабилизации экономической политики способствовало и конституционное закрепление полномочий Центрального банка, основной функцией которого была провозглашена защита и обеспечение устойчивости денежной единицы Российской Федерации – рубля. Это было реакцией на проблемы 1992–1993 годов, когда руководство Центробанка отчасти под давлением Верховного Совета, но в еще большей мере следуя собственным представлениям о «правильной» экономической политике, концентрировало
свои усилия на поддержании производства на предприятиях, результатом чего было
лишь нарастание макроэкономического кризиса.
3. Одновременно с подготовкой к принятию Конституции Российской Федерации
осенью 1993 года федеральные власти предприняли шаги по формализации налоговых
отношений в Российской Федерации. Тогда удалось отойти от индивидуального распределения налоговых поступлений (прежде всего НДС) между федеральным центром и
субъектами федерации, что также способствовало созданию предпосылок для стабилизации финансовой системы и стало важным шагом на пути к современным формам
бюджетного федерализма.
Политическая конфликтность в данной сфере, как правило, не обусловлена существованием объективного противоречия. Здесь она ситуационна и вытекает из экономического несогласия различных субъектов политического процесса с той схемой раздела
«общего пирога», которая может предлагаться.
Итак, с учетом изложенного, можно утверждать, что бурное развитие налоговобюджетного законодательства в России с переходной экономикой в значительной мере
обязано политике. В ряде случаев политика оказывала дестабилизирующее влияние на
бюджетное и налоговое правотворчество. В других случаях политика являлась фактором
оптимизации этих процессов.
Ретроспективный анализ развития финансового правотворчества в России переходной экономики приводит к выводу, что деструктивное бюджетное законодательство,
принятое под влиянием политических устремлений, порождало обратную связь, давало
обратный эффект. Оно, в конечном итоге, не устраивало политиков, а поэтому заставляло их консолидироваться в вопросах разработки и принятия более конструктивных правовых решений в налогово-бюджетной сфере.
Сегодня, в условиях политического консенсуса, сложившегося между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации, имеет место не конфронтация,
а сближение, согласование интересов различных субъектов политического общения.
Свидетельством этого является то, что налогово-бюджетное законодательство в условиях укрепления государственности стало приниматься вовремя, т.е. до начала бюджетного года. Так, в частности, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год»
был принят 3 декабря 1999 г.; федеральные законы о федеральных бюджетах на 2001,
2002 и 2003 гг. были приняты соответственно 14 декабря 2000 г., 14 декабря 2001 г.,
11 декабря 2002 г. Во-вторых, принципиально изменились политические акценты в федеральном бюджетном процессе. В условиях переходной экономики политическая конфронтация в федеральном бюджетном процессе давала себя знать сразу, еще в ходе первого чтения по проекту бюджета, голосование в котором всегда являлось чисто политическим и жестко распределялось пофракционно1. Это свидетельствовало о принципиальной несогласованности политических позиций законодательной и исполнительной
1
Шкель Т. Все будет лучше. Но чуть-чуть // Российская газета. 2001. 18 окт.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
259
властей и, естественно, затягивало принятие бюджетного закона до следующего года.
Федеральные бюджетные законы 2001, 2002, 2003 гг. были приняты в условиях относительной политической консолидации. В связи с этим в первом чтении бюджеты были
приняты Государственной Думой сразу. Однако весьма сложной стала процедура второго чтения по проекту бюджетов, которая не столь политизирована, сколь призвана соединить региональные, ведомственные и иные бюджетные интересы1.
Политический процесс по поводу подготовки и принятия федерального бюджета, а
также бюджетов других уровней, начинается с ежегодного Послания Президента РФ
Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике» на следующий год, в
котором, по существу, предлагаются политические меры по решению самых сложных
социально-экономических проблем. Например, в Послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1998 году»
предлагаются следующие политические установки в бюджетно-налоговой сфере:
«Поскольку возможности наращивания доходов бюджета за счет увеличения номинального налогового бремени исчерпаны, то основной прирост доходов бюджета надо
получать за счет значительного сокращения количества налоговых льгот и повышения
собираемости налогов.
Главное в налоговой реформе – не только стабилизация доходов бюджета, но и
обеспечение равных и благоприятных условий для предпринимательской активности во
всех секторах экономики.
Налоговая реформа должна включать:
упрощение налогового законодательства, придание налоговым законам большей
прозрачности; сокращение числа налогов; пересмотр и отмену налоговых льгот, компенсируемых в необходимых случаях прямыми ассигнованиями из бюджета; расширение
базы налогообложения при обеспечении справедливого распределения налогового бремени между различными категориями налогоплательщиков; установление жесткого оперативного контроля за соблюдением налогового законодательства, пресечение теневых
экономических операций, повышение ответственности граждан и организаций за уклонение от уплаты налогов и др.
Уже в текущем году Правительство должно принять комплекс неотложных мер, направленных на сокращение недоимки по сбору налогов.
Правоохранительным и фискальным органам предстоит серьезно усилить борьбу с
теневой экономикой, ужесточить контроль за движением наличных денег, зарубежными
банковскими счетами юридических и физических лиц, фирмами, оказывающими услуги
по открытию зарубежных счетов, созданию организаций и банков в оффшорных зонах,
практикой осуществления расчетов через счета специально создаваемых структурных
подразделений, дочерних компаний и «третьих лиц».
Неотложная задача – увеличение доходов от имущества, находящегося в собственности государства, в частности в виде дивидендов по акциям, от сдачи в аренду объектов недвижимости и предоставления прав на эксплуатацию месторождений полезных
ископаемых»2.
Предложенные в Послании Президента РФ политические идеи и принципы в налогово-бюджетной сфере, по существу, можно рассматривать в качестве основных политических установок на будущее в данной сфере правоотношений.
Все отмеченное относится в полной мере и к финансовому праву. Причем, финансовое право, как в советское время, так и сегодня, служит средством реализации госу1
Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). – М.: Юристъ,
2003. С. 57.
2
См: Послание Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации «О
бюджетной политике в 1998 году» // Распоряжение Президента РФ от 02.06.1997 № Пр-847.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
260
дарственной политики. Принципиальная разница лишь в том, что в советское время финансовое право было средством реализации (или формой) политики, выработанной
Коммунистической партией СССР. Последняя и выступала в качестве государственной
политики. В настоящее время финансовое право выступает в качестве проводника политики, выработанной в политическом процессе и отражающей баланс интересов политических сил. Важно подчеркнуть, что, несмотря на разнообразие и природу политических
устремлений различных политических сил на стадии формирования финансовоправовых норм, финансово-правовые акты, принятые в установленном законом порядке,
а значит, и финансовое право в целом всегда являются показателем и проводником прежде всего политики государства в финансовой сфере на том или ином этапе политической истории.
Таким образом, деятельный, активный характер политики позволяет людям через
нее влиять на многие стороны своей жизни. Такое управляющее воздействие можно оказать, как показано выше, на экономическую жизнь общества через установление приоритетов экономического развития; с помощью политических мер, действия государственного механизма можно содействовать или препятствовать развитию налогового или
бюджетного законодательства, поддерживать одни направления и подавлять другие.
Русский философ Иван Ильин подчеркивал, что «сущность политики заключается не в
том, что граждане борются друг с другом, но в том, что они сотрудничают, она предполагает выход за рамки частных интересов»1. Другими словами, политизация финансовоналоговых отношений проявляется, главным образом, в ходе формирования финансовоправовых норм, т.е. в процессе финансового правотворчества. Однако в отечественной
юриспруденции уделялось немало внимания исследованию феномена права как «проводника», средства реализации государственной политики. В частности, в науке отмечалось, что «политика, воплотившись в право, уже не только самостоятельно, но и с помощью правовых средств оказывает обратное воздействие на материальную жизнь общества»2. Это происходит потому, что политика, опосредованная правовыми нормами,
«широко наделяется такими характерными для юридически организованных процессов и
механизмов свойствами, как определенность, общеобязательность, нормативность,
обеспеченность государственно-правовыми средствами»3.
Ярким примером обратного воздействия права на политику является деятельность
Конституционного Суда РФ.
В силу особенностей политического и экономического развития России в советский
и постсоветский период, в условиях кризисных явлений политического, экономического
и социального характера правосознание федеральных властей и властей субъектов федерации не совпадает по целому ряду позиций с ценностями, установленными в Конституции России. Узловые вопросы, вокруг которых возникают разногласия, связаны с разным осмыслением содержания конституционных принципов федерализма; с различным
пониманием степени самостоятельности субъектов федерации, принципов, форм и процедур разделения и реализации государственной власти по вертикали и ответственности
за ее осуществление.
Хронический характер приобрела тенденция дезинтеграции систем государственной власти и бюджетных отношений. Продлившийся в России всего несколько лет процесс перераспределения государственной власти в пользу регионов по формуле бывшего
Президента РФ Б.Н. Ельцина «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», привел к такому уровню дезинтеграции российской конституционно-правовой и
1
Цит.по: Российская правовая политика: Курс лекций / Под ред. д.ю.н., проф. Н.И. Матузова
и д.ю.н., проф. А.В. Малько. – М.: Изд-во НОРМА, 2003. С. 2.
2
Агешин Ю.Л. Политика, право, мораль. – М., 1982. С. 57.
3
Степанов И.М. Конституция и политика. – М., 1984. С. 27.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
261
бюджетной систем, когда параллельное и зачастую взаимоисключающее правотворчество федерации и ее субъектов фактически перестало поддаваться действенному контролю
и систематизации со стороны федеральных властей. Устойчивым стал процесс принятия
конституций и уставов субъектов Российской Федерации, не соответствующих федеральной Конституции. Несогласованно и противоречиво развивается федеральное и региональное законодательство по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Наконец, серьезную опасность представляет начавшийся в России процесс вытеснения конституционных норм договорным регулированием.
Разбалансированность в государственно-правовых отношениях породила особый
фон конституционной реформы в России. С одной стороны, с принятием в 1993 году
новой Конституции РФ наметилась тенденция проведения конституционной реформы в
рамках единого российского правового пространства, с другой – в субъектах Российской
Федерации стало развиваться собственное конституционное (уставное) правовое пространство, порой по сути противоположное российской конституционной модели федеративного устройства.
Практика Конституционного Суда РФ последних лет свидетельствует о том, что если ранее споры носили преимущественно политико-правовой характер, то теперь акценты все более стали смещаться в сторону разрешения споров по защите экономических
прав федерации и ее субъектов. В 1996–1999 годах значительно возросло число запросов, касающихся определения бюджетно-финансовых прав регионов, порядка налогообложения на их территории, полномочий в области природопользования и иных экономических прав в регулировании сфер, приносящих доходы субъектам федерации.
Важное значение для разрешения споров в области налоговых отношений между
федеральным центром и территориями имеют постановления Конституционного Суда
РФ, которые дали конституционно-доктринальное понятие налога, разъяснили его правовую природу и природу конституционной обязанности платить налоги.
Так, особое политико-правовое значение имело Постановление Конституционного
Суда РФ от 21 марта 1997 года по делу о проверке конституционности положений абз. 2
п. 2 ст. 18 и ст. 20 Закона РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в
Российской Федерации»1.
Поводом к рассмотрению данного дела послужили запросы от пяти субъектов Российской Федерации – Конституционного Суда Республики Коми, Губернатора Иркутской области, Законодательного Собрания Алтайского края, Волгоградской областной
Думы и Законодательного Собрания Владимирской области. Все заявители полагали,
что федеральный закон не может устанавливать исчерпывающий перечень видов налогов, которые вправе вводить субъекты Российской Федерации на своей территории. По
их мнению, Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» излишне детально регламентирует виды налогов, которые могут быть установлены субъектом федерации, оставляя органам власти субъектов РФ лишь право на определение
ставки налога в параметрах, закрепленных в федеральном налоге, и тем самым лишая их
права вводить собственные налоги и сборы.
Конституционный Суд РФ признал оспариваемые статьи рассматриваемого по данному делу Закона РФ соответствующими Конституции РФ. Вывод Конституционного
Суда РФ был достаточно категоричен – право субъектов РФ самостоятельно устанавливать виды налогов противоречит конституционным принципам, нарушает единство экономического пространства, равноправие субъектов РФ. Конституционный Суд РФ указал на то, что принципы налогообложения и налоговых сборов находятся в ведении Российской Федерации. К ним относятся: обеспечение единой финансовой политики, вклю1
Закон РФ от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 1997. № 13. Ст. 1602.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
262
чающей в себя единую налоговую политику; единство налоговой системы; равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона. Поэтому
недопустимо введение региональных налогов, которые могут ограничить свободу перемещения финансовых средств в пределах России или позволить формировать бюджеты
одних территорий за счет налоговых доходов других территорий1.
Следует отметить, что данное решение Конституционного Суда РФ, определяющее,
по сути, уровень экономического и налогового централизма в Российской Федерации,
также носит в значительной мере политико-доктринальный характер. Подходы, выработанные Конституционным Судом при принятии данного решения, служат сегодня основой для определения мнения Суда по аналогичного рода делам.
Как уже указывалось выше, наиболее активным является политическое поле, связанное с механизмом ежегодной подготовки федерального бюджета страны и последующее перераспределение материальных ресурсов между получателями бюджетных
средств.
Централизация доходов на федеральном уровне производится для выполнения общегосударственных экономических и социальных программ, обеспечения устойчивости
государственных финансов, а также перераспределения финансовых ресурсов между
регионами. Перераспределение федерального денежного фонда (бюджета) между политическими и экономическими субъектами осуществляется в рамках межбюджетных отношений, в основу которых в федеративных государствах заложены принципы бюджетного федерализма.
Принимая федерализм как способ управления, при котором органично сочетаются
интересы всего государства с интересами отдельных его частей, обеспечивается единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территории в решении вопросов, включенных в их компетенцию, бюджетный федерализм можно определить как
отношения между федеральной властью и властями национально-государственных и
административно-территориальных подразделений по поводу оптимального, научно
обоснованного распределения доходов бюджета каждого уровня и расходов, финансируемых из них2.
Исследованию сущности федерализма посвящено много научных трудов 3.
Предназначение федерализма как принципа государственного устройства заключается в поддержании равновесия частей и целого. Формирование новых федеративных
отношений в России после распада СССР обусловили существенные изменения внутри1
Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.практ. пособие. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Дело, 2000. С. 265.
2
Бюджетная система РФ / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского,
О.В. Врублевской. – М.: Юрайт, 1999. С. 45.
3
См.: Абдулатипов Р.Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. – М., 1995; Его же. Перспективы нашей Федерации // Независимая газета. 1996. 10 янв; Атаманчук Г.В. Оптимизация структур и механизма федерального и регионального управления. – М.,
1993; Вопросы межнациональных и федеративных отношений. – М., 1995; Валентей С. Российские реформы и российский федерализм // Федерализм. 1996. № 1; Королева-Конопляная Г.И.,
Мацнаев А.А., Тавладов Г.Т. Россия: в поисках формулы национального возрождения // Социально-политический журнал. 1994. № 1–2; Мухаметшин Ф.Х. Российский федерализм: проблемы
формирования отношений нового типа, политико-правовые аспекты // Государство и право. 1994.
№ 3; Проблемы суверенитета Российской Федерации. – М., 1994; Федеративное устройство в России: история и современность. – М., 1994; Чиркин В.Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. – М., 1993; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского
федерализма: Учеб.-практ. пособие. 2-е изд., испр. и доп. – М.: Дело, 2000; Лысенко В.И. Основные черты и тенденции развития федеративных отношений в России на современном этапе:
Дис. …д-ра политич. наук. – М., 1995; Киселева А.В. Принципы федерализма в Российской Конституции: Дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов-н/Д., 1996 и др.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
263
государственных взаимосвязей между Российской Федерацией и ее субъектами. Построение Российского государства на принципах федерализма и соответствующее этому
значительное расширение прав субъектов РФ ярко высветили проблему согласования
интересов центра и регионов. Для федеративного государства наиболее трудным является вопрос разграничения компетенции, особенно в финансовой сфере. Следует помнить,
что от создания согласованных, справедливых и гласных финансовых отношений между
Российской Федерацией и ее субъектами в значительной мере зависит государственная
целостность и суверенитет.
Устойчивость любого государства (а федеративного в особенности) зависит от разумного соотношения финансовых интересов центра и территорий. История развития
цивилизованного общества доказала, что сочетание финансового единства и разумного
распределения денежных средств является одним из наиболее необходимых методов
сохранения политического компромисса в государстве1.
Одной из приоритетных задач в утверждении федеративного устройства в России является решение проблемы разделения государственной власти, в том числе и в налоговобюджетной сфере, по вертикали. Особая актуальность данной проблемы заключается в том,
что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску.
Важнейшей составляющей федеративного устройства России является ее бюджетная система, которая состоит из бюджетов трех уровней и включает в себя: федеральный
бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, а также местные бюджеты. Как всякое системное образование, бюджетная система
представляет собой совокупность не просто составляющих ее самостоятельных, независимых друг от друга элементов, а совокупность взаимодействующих между собой, взаимосвязанных, взаимообусловленных институтов, функционирующих в соответствии с
едиными принципами для достижения общих целей и задач. Достижение сбалансированности бюджета в целом возможно только в результате повседневной деятельности
государственных органов, называемой бюджетным регулированием, направленным на
перераспределение доходов и расходов между бюджетами всех уровней. Возникающие
при этом общественные отношения являются межбюджетными отношениями. Характеристике и анализу названных отношений посвящена глава 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой отмечается, что межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления2.
Так, О.Г. Бежаев указывает на три задачи, которые лежат в основе межбюджетных
отношений: выравнивание уровня обеспечения социальными услугами и выплатами;
выравнивание субъектов федерации по уровню развития социальной структуры и помощь депрессивным регионам3.
Принципиальнейшее изменение в идеологии предоставления финансовой помощи
заключается в том, что если ранее (до 2000 г.) финансовую помощь получали (и имели
право на получение) лишь «нуждающиеся» субъекты федерации, то в настоящее время
термином «финансовая помощь» охватываются самые разные ситуации, в том числе и
случаи распределения средств, мобилизованных в федеральном бюджете, всем субъек-
1
Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм / Под ред. проф. Н.И. Химичевой. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 9.
2
Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2-е изд., испр. и доп. –
М.: Юриспруденция, 2000. С. 89.
3
Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. – М.: Экзамен, 2001. С. 82.
264
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
там Российской Федерации (например субвенции из Фонда компенсаций). Нуждающимся в период с 1994 по 2000 г. признавался субъект федерации, который не имел возможности за счет всех налогов и сборов, подлежащих зачислению в региональные бюджеты,
обеспечить финансирование своих текущих расходов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности1.
Межбюджетные отношения строятся на принципе равенства бюджетов субъектов
Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом. Данный принцип предполагает установление единых для всех субъектов нормативов отчислений от
федеральных налогов и сборов в их бюджеты, а также единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов. Такие нормативы финансовых затрат, как затраты на предоставление государственных услуг, минимальная бюджетная обеспеченность, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических и иных особенностей
субъектов Российской Федерации и согласовываются с ними при принятии закона о
бюджете на очередной финансовый год.
Бюджетный федерализм – принцип государственного устройства, который может
быть охарактеризован с экономической, политической, юридической и иных точек зрения. В нашем случае будет сделана попытка исследовать содержание бюджетного федерализма с акцентом на его политические характеристики2.
С этой точки зрения бюджетный федерализм может быть определен как совокупность политических решений высших органов законодательной и исполнительной властей Российской Федерации по поводу бюджетно-налоговых взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ, при реализации которых, посредством принятия соответствующих нормативных актов, обеспечивается сочетание финансовых интересов
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Законодатель четко определяет формы финансовой помощи, предоставляемой из
федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, к которым относятся:
1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
2) предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов;
3) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов,
возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.
Дотация (от лат. dotatio – дар, пожертвование) – это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов (ст. 6 БК РФ)3.
Субвенция (от лат. subvenire – приходить на помощь) – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или
юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов (ст. 6 БК РФ).
Помимо названных форм финансовой помощи могут использоваться такие методы
бюджетного регулирования, как бюджетная ссуда, субсидии и трансферты.
Бюджетная ссуда – это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на
1
Шевелева Н.А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в
период социально-экономических реформ. – СПб.: Издательский дом С.-Петерб. гос. ун-та, Изд-во
юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2004. С. 204–205.
2
Например, см.: Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Российская газета. 2001. 21 авг.
3
См.: Постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 670 «О распределении дотаций из
Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ // Российская газета. 2004. № 266,
1 декабря.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
265
возвратной, безвозмездной или возмездной основах, на срок не более шести месяцев в
пределах финансового года (ст. 6 БК РФ).
Субсидия (от лат. subsidium – помощь, поддержка) – бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому
или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.
Трансферт (от фр. transfer – переношу, перемещаю) – перевод средств из федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ в бюджеты нижестоящих уровней.
Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 75) предусмотрены трансферты населению для финансирования обязательных выплат: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных федеральным законодательством,
законами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления1.
Относительные масштабы прямого бюджетного финансирования и их динамика могут при определенных условиях рассматриваться как показатели уровня перераспределительных процессов и тенденций его изменения. Так вот, раздел «Финансовая помощь
бюджетам других уровней» до последнего времени представлял собой наиболее подвижную часть структуры расходов федерального бюджета. Данное обстоятельство являлось следствием переходности и неотработанности формализованной схемы «разруливания» межбюджетных потоков2.
Первый заместитель председателя Правительства РФ Христенко В. отмечал, что
программа реформирования межбюджетных отношений стала «общим политическим
мандатом на проведение реформ»3.
Подвижность структуры расходов федерального бюджета в сфере межбюджетных
отношений зависит от многих политических факторов, которые напрямую зависят от
политической повестки дня, которую коротко можно определить как совокупность актуальных и своевременных вопросов и дел. «Политическая повестка дня, – отмечает
Дж. Андерсон, – образуется из требований, которые политики выбирают сами, чувствуя
необходимость реагировать на них в определенное время или хотя бы демонстрировать
вид их рассмотрения, притом, что это особые политические требования, отличные от
рядовых запросов»4. Действительно, политики и администраторы, контролирующие
официальную повестку, всегда ограничены некоторыми целями и приоритетами, ресурсами и временем, а также давлением различных групп интересов и воздействием общественного мнения в целом. Итак, политическая повестка дня представляет собой совокупность актуальных социальных проблем, которые отражают потребности общества в
целом или требования отдельных групп интересов и на которые политики и администраторы готовы и способны реагировать, принимать решения и предпринимать действия5.
Контуры развития данной схемы были заданы Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной Постановлением Правительства от 30 июля 1998 г. № 862. Ее правопреемницей стала Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.
Данная Программа направлена на достижение целей, поставленных в Посланиях Прези-
1
См.: Приказ Минфина России от 16.06.2005 № 149 «О сверке исходных данных для проведения расчетов распределения межбюджетных трансфертов на 2006 год» // Документ опубликован
не был.
2
Лыкова Л.Н. Долговая политика регионов: Российская практика и мировые тенденции /
Л.Н. Лыкова, Н.Б. Крылова, А.Б. Чебанова; Ин-т экономики. – М.: Наука, 2003. С. 17.
3
Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: от разделения денег к разделению полномочий // Российская газета. 2001. 17 февраля.
4
Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston, 1994. P. 85.
5
Дегтярев А.А. Принятие политических решений: Учебное пособие. – М.: КДУ, 2004. С. 232.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
266
дента Российской Федерации Федеральному Собранию, в бюджетных посланиях Президента Российской Федерации по развитию системы межбюджетных отношений, и реализацию соответствующих разделов стратегии развития Российской Федерации на период
до 2010 года1.
В данной Программе Президент РФ указывает, что «сложившаяся в России система
межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития
страны на долгосрочную перспективу.
Установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налоговобюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной
сферы на федеральный центр.
Все это приводит к неэффективному использованию бюджетных ресурсов, сокращению объема и качества бюджетных услуг, подрыву предпосылок для устойчивого
экономического роста, усложнению условий для проведения структурных реформ, искажению условий равной конкуренции, ухудшению предпринимательского и инвестиционного климата, дальнейшему усилению межрегиональных диспропорций, росту социальной и политической напряженности»2.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных
отношений.
Эта система должна обеспечивать:
политическую консолидацию – достижение общественного согласия по вопросам
распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного
самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;
экономическую эффективность; бюджетную ответственность; социальную справедливость; территориальную интеграцию.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году указано:
«Действующее налоговое законодательство пока не в полной мере обеспечивает
благоприятные условия для эффективного развития отечественного бизнеса, реализации
долгосрочных инвестиционных проектов. В налоговой системе все еще сохраняются
элементы, искажающие экономически обоснованную предпринимательскую мотивацию
и препятствующие выводу хозяйственной деятельности из тени. Налоговый учет и отчетность остаются неоправданно усложненными, что особенно чувствительно для малого и среднего бизнеса»3.
Воздействие политики на финансовые правоотношения на всех этапах переходной
экономики в России имело место в сфере межбюджетных отношений. Однако наиболее
интенсивно этот процесс проходил в 1994–1995 гг. Все новые и новые экономические
проблемы дополнялись политическими проблемами, часть из них была порождена предстоящими выборами в законодательные и исполнительные властные структуры. Со вре-
1
Постановление Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 «О Программе развития бюджетного
федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года (с изменениями на 6 февраля
2004 г.)» // Российская газета. 2001. № 161. 21 августа.
2
Там же.
3
Послание Президента РФ от 26.05.2005 г. «Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году» // Парламентская газета. 2005. № 93, 26 мая.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
267
мени провозглашения Президентом РФ Б.Н. Ельциным лозунга, обращенного в сторону
региональных властей: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить»,
экономическая самостоятельность регионов превратилась отчасти в их политический
волюнтаризм. Губернаторы утвердили около 70 собственных законодательных актов,
идущих вразрез с положениями федеральных законов и даже противоречащих Конституции Российской Федерации1.
Под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между
различными ветвями власти на федеральном и региональных уровнях республики Татарстан, Кабардино-Балкария, Бурятия, Саха (Якутия) практически перестали перечислять в
федеральный бюджет налоги, ограничившись разовыми взносами на определенные цели. В
этих условиях политически слабый федеральный центр подписал с этими республиками индивидуальные соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, которые
включали, в частности, налоговые и бюджетные вопросы2. В результате подписания таких
соглашений был нарушен один из ключевых принципов бюджетного федерализма (межбюджетных отношений) – равноправие субъектов федерации. В связи с этим многие субъекты Российской Федерации также пытались улучшить свое положение, предъявляя ультиматумы федеральным властям, принимая решения о приостановке налоговых платежей в федеральный бюджет. Уверены, что названные соглашения можно рассматривать как политически безответственные, посягающие на один из важнейших принципов государства – единства системы налогов Российской Федерации3.
Подписание Договора от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и
взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» в дальнейшем привело к различным нарушениям федерального законодательства, в том числе и в
финансовой сфере. Так, в 1998 году Законом Республики Татарстан от 22 апреля
1998 года №1569 «О Свободной экономической зоне «Алабуга» для ее участников были
установлены налоговые льготы в виде освобождения от налоговых платежей и сборов в
бюджет Республики Татарстан и платежей в государственные внебюджетные фонды.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ вынуждена была в
2003 году своим определением отменить указанный закон Республики Татарстан, как не
соответствующий федеральному законодательству Российской Федерации4.
1
Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. – М.: ИНФРА-М, 1999. С. 187.
См.: Договор от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан» // Известия Татарстана. 1994. № 30–31; Договор от 1 июля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской республики» // Кабардино-Балкарская правда. 1994. № 123;
Договор от 29 июня 1995 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики
Саха (Якутия) // Республиканские вести. 1996. № 48; Договор о разграничении предметов ведения
и полномочий между органами государственной власти Республики Бурятия // Российская газета.
1995. № 220 и др.
3
См.: Конституция РФ. П. 3. ст. 75 и п. «б». ст. 114.
4
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 21.03.2003
№ 11-Г03-5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2004. № 2. февраль.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
268
Не менее политически конфликтными, в рамках политического процесса, становятся финансово-правовые отношения, связанные с межбюджетными отношениями, по
распределению государственных финансовых ресурсов в пользу различных политикоэкономических агентов (в нашем случае это субъекты РФ) и их несогласия с предложенной федеральным центром схемой раздела «общего пирога», т.е. бюджета РФ.
К примеру, недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 г. к политическому заявлению республики Калмыкия заблокировать движение денежных потоков
границами республики. Реакцией центра на финансовый сепаратизм региона было решение Совета директоров ЦБ Российской Федерации ликвидировать Национальный
банк Калмыкии. Кроме того, в конце 1998 г. Калининградские власти прекратили перечисление денег в федеральный бюджет до тех пор, пока центр не рассчитается с областью по задержанным трансфертам из федерального бюджета. Аналогичная ситуация
сложилась в марте 1997 г. в Иркутской области, где губернатор Ю. Ножиков поднял чтото вроде «налогового путча». Суть вопроса состояла в том, что в связи с критической
ситуацией с платежами в самой области губернатор принял постановление, в соответствии с которым с 1 марта на месяц приостанавливалось перечисление налогов федеральному центру. Естественно, это не могло резко обострить отношения области с Москвой.
Как отмечал Р.Ф. Туровский, «одновременно была ужесточена кредитно-финансовая
политика области – заморожены все расходы местного бюджета, кроме выплат зарплаты, пенсий и стипендий, введен запрет на взаимозачеты. За счет этих жестких мер удалось снизить темпы роста задолженности». По такому пути пошли губернаторы нескольких других субъектов федерации1.
Считаем, что сущность бюджетного федерализма состоит в достижении финансовой стабилизации, т.е. в формулировании общенациональных целей и приоритетов на
федеральном уровне и их реализация на региональном уровне. Совершенствованию системы взаимоотношений между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления может содействовать продуманная политика по регулированию процессов перераспределения ВВП страны, в основном в пользу бедных регионов
с целью обеспечения и поддержания минимальных социальных стандартов жизни населения в них.
В научной литературе утвердилось мнение, согласно которому в благополучном с
социальной точки зрения обществе разрыв в денежных доходах 20% самых богатых и
самых бедных слоев населения не должен превышать 12 раз. Превышение этого предела
сопряжено с серьезной социально-политической дестабилизацией общества. Именно
этот факт далеко не в последнюю очередь и вызывал необходимость перераспределения
дохода и богатства. Об этом свидетельствует, к примеру, практика регулирования соответствующих процессов в США. Так, в 1981 г. без учета государственного воздействия
разрыв в доходах 20% самых богатых и 20% самых бедных составил бы 52,4 раза, а с
учетом государственного воздействия (т.е. после вычета налогов, включая трансферные
платежи) оказался на порядок ниже и составил 9,7 раза 2.
В России в 1994 г. 10% самых богатых присваивали 30% совокупных денежных доходов, а 10% самых бедных – всего лишь 2%. Соотношение между доходами этих двух
крайних социальных групп составило 12,3 раза (в марте 1993 г. – 8,4 раза), а в июне
1994 г. возросло до 14 раз3. В настоящее время эта цифра стала еще больше. Несомненным фактом общественной жизни России является заметное усиление социальной диф1
Туровский Р.Ф. Отношения «центр - регионы» в 1997–1998 гг.: между конфликтом и консенсусом // Полития. 1998. № 1.
2
См.: Макконнел К., Брю С. Экономикс. Принципы, проблемы и политика. Т. 1. – М., 1992.
С. 280.
3
Лившиц А. Экономическая реформа в России и ее цена. – М., 1994. С. 101.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
269
ференциации и поляризации. Очевидно, что если бы на первой фазе реформирования
государство не полагалось всецело на «чудодействие» стихийных сил, а сохраняло рычаги контроля над рыночными процессами, можно было бы смягчить развернувшийся
системный социально-экономический кризис, уменьшить меру падения производства,
ослабить остроту социальных противоречий.
С этой точки зрения интерес представляют рассуждения бывшего премьерминистра Франции Р. Барра. «С началом кризиса (1928–1933 гг. – от автора), – писал
он, – отчисления стали выполнять роль экономического стабилизатора, который позволяет избежать слишком суровых последствий свертывания экономической деятельности.
Они являются выражением национальной солидарности и избавляют общество от тяжелого социально-политического травматизма»1.
Политизация межбюджетных отношений при разделе федеральных денежных фондов (первым в России был создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской
Федерации2, затем Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов,
Фонд регионального развития и Фонд реформирования региональных финансов) во многом связана с политическими притязаниями субъектов на экономический раздел денежных фондов. Например, субъекты Российской Федерации отстаивают свои политикоэкономические интересы через Совет Федерации, налогоплательщики и получатели
бюджетных ссуд – через своих представителей в Государственной Думе Российской Федерации, через поддержку наиболее, влиятельных политических фракций, через лоббирование своих интересов в Государственной Думе Российской Федерации, а также в законодательных органах субъектов Российской Федерации.
Важным политическим решением в налогово-бюджетной сфере последних лет считаем создание Стабилизационного фонда России, объем которого на 1 декабря 2005 года
составил 1 трлн 236,5 млрд рублей3.
Стабилизационный фонд – специальный государственный фонд, создаваемый в целях сглаживания возможных проблем экономики (например, для смягчения проблем,
связанных с возможным падением цен на нефть и пиками долговых платежей). В случае
возникновения неблагоприятной конъюнктуры накопленные в стабилизационном фонде
средства разрешается использовать для исполнения обязательств, санкционированных
законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, в качестве источника покрытия дефицита федерального бюджета.
В 2003 г. были внесены изменения в Бюджетный кодекс РФ, в соответствии со
статьей 961 которого Стабилизационный фонд – это часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой
(20 долл. за один баррель). Средства фонда могут использоваться для финансирования
дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на
иные цели в случае, если накопленный объем средств фонда превышает 500 млрд руб.
Отметим, что фонд начал формироваться в РФ с 1 января 2004 года в целях снижения рисков, связанных с неблагоприятной внешнеэкономической конъюнктурой, а также
как инструмент стерилизации излишней денежной массы в обращении.
В него поступают «сверхдоходы» бюджета от высоких цен на нефть. Согласно российскому законодательству, использовать средства фонда сверх базового объема
1
Барр Р. Политическая экономия. Т. 1. – М., 1995. С. 350.
Указ Президента РФ от 22.12.2003 г. «О формировании республиканского бюджета РФ и
взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 году» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5074.
3
См.: Финансовые новости. 2005. 5 дек.
2
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
270
(500 млрд рублей) можно на досрочное погашение внешнего госдолга. Впервые фонд
был уменьшен в июне 2005 года на 336,6 млрд рублей. Эти деньги были направлены на
досрочное погашение части внешнего долга РФ перед Парижским клубом.
Выводы. По нашему мнению, бюджетный процесс, а в дальнейшем межбюджетные
отношения, складывающиеся на его основе, являются наиболее политизированной сферой социальной действительности и политической практики в финансовой сфере государства.
Именно в этой сфере «скрещиваются», как было показано выше, интересы самых
различных политических групп, ветвей власти и т.д., что приводит либо к политическому конфликту, либо, при умелой политике, к политическому консенсусу. В ряде случаев
политика оказывала дестабилизирующее влияние на рассматриваемые процессы, в других случаях политика являлась фактором их оптимизации.
Но на определенном политическом этапе развития российской государственности
для многих политических агентов стало понятно, что непродуманная и рисковая политика в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях может привести к системному политическому кризису.
4.2. Политическая практика лоббирования налоговых льгот
С принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и обновлением на ее основе российского законодательства вступили в силу новые политические институты, которые хорошо развиты, изучены и имеют большую практику в странах Западной Европы и США. К их числу следует отнести выборы, парламентаризм,
институты уполномоченных представителей власти, уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.
В результате резкой трансформации основ государства и общества возникли уникальные условия для создания многомиллионных состояний. Именно в этих условиях
активизировались лоббисты нового образца, которые посредством давления на власть
стали участвовать в распределении высокорентабельных ресурсов – путем получения
экспортных сырьевых лицензий, участия в чековой приватизации, в залоговых аукционах и т.п. В результате жесткого лоббирования интересов в период перехода экономики
на новые рыночные отношения было создано большинство сегодняшних российских
состояний.
Процесс формирования олигархического капитала в России и его сращивание с властью на определенной стадии своего развития привел к неизбежному противостоянию
между бюрократически организованной властью и крупным бизнесом. Провозглашенная
в стартовый период перестройки свобода индивида в экономике и во всех других сферах
человеческой деятельности реализовывалась при отсутствии установленных государством правил игры, в атмосфере всевластия денег и практически неограниченного чиновничьего и бандитского произвола. Это привело к установлению нелегитимных форм отстаивания интересов крупного бизнеса во власти. В то же время усиление государственной власти, опирающейся в первую очередь на административный ресурс,
обострило конфликты между бизнесом и властью. Единственная возможность рассудить
эти конфликты – создать легитимный механизм их разрешения, определить правила игры. Одним из важных шагов в этом направлении должно быть принятие закона о правовом регулировании лоббистской деятельности в России1.
Термин «лобби» пришел в английский язык из средневековой латыни и первоначально обозначал крытую площадку для прогулок, коридор. С 1553 года так стала называться прогулочная площадка в монастыре, столетие спустя – помещение для прогулок в
1
Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. С. 8.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
271
палате общин Англии. Политический же оттенок это слово приобрело еще через два
столетия, в Америке, когда им начали называть покупку голосов за деньги в коридорах
конгресса. Достоверно известно, что традиции лоббизма уходят своими корнями в годы
президентства У.С. Гранта (1869–1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах Америки в 1861–1865 годах. Вечерами 18-й американский президент и его команда после «трудов праведных» имели привычку отдыхать в
одной из гостиниц, точнее, в ее вестибюле, который назывался «лобби». Там министры,
а также сенаторы встречались с разными людьми, выслушивали их просьбы и давали
слово – зачастую не бескорыстно, а за звонкую монету, – выполнить их. Остается сказать, что годы президентства Гранта ознаменовались огромным ростом коррупции, хищения государственных средств и спекуляции1.
Еще лоббистами в XIX веке называли просителей, приходивших в государственные
учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний – туда, где
принимаются законы, нельзя, поэтому они не могли пройти дальше холлов и приемных,
т.е. кулуаров (lobby в переводе с англ. – кулуары).
Американские юристы считают, что лоббисты – это люди, занимающиеся бизнесом
(следовательно, лоббизм – это вид бизнеса) и убеждающие законодателей принимать
законы, которые являются желанными, и отклонять те из них, которые желанными не
являются. Такие люди действуют в своих интересах или в интересах своих клиентов.
Показательно определение, выработанное Американской лигой лоббистов: «Лоббисты
являются, прежде всего, экспертами в вопросах государственного управления – его
структуры, программ, политики и законодательного процесса. Лоббисты обеспечивают
информацией, отстаивают политические позиции и защищают экономические, социальные и специальные «философии». Кроме того, будучи основным звеном связи с творцами политических решений, они органически включены в планирование и реализацию
соответствующих стратегий достижения политических целей»2.
Лоббисты выполняют функции посредников между влиятельными заинтересованными группами, финансовыми корпорациями, коммерческими организациями, политическими партиями, общественными объединениями (блоками), гражданами и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).
Лоббизм допускает возможность отстаивания интересов отдельных лиц, групп граждан, организаций и объединений. При этом у определенных граждан, их групп или организаций (объединений) могут быть как общие интересы, так и совершенно противоположные, как свои личные, так и представляемые.
Лоббизм предоставляет отдельным гражданам и группам граждан возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений, и это
очень важно, поскольку большинство этих групп может не иметь отстаивающих их интересы представителей в парламенте и/или в органах исполнительной власти.
Возникает вопрос: в чем основное различие между политической партией и группой
давления? Политические партии, так же как и группы давления, предназначены для
представительства и защиты интересов социальных групп. Однако между политическими партиями и группами давления имеется существенное различие. Политические партии предназначены защищать общие интересы своих избирателей. Группы давления
специально организуются, чтобы защищать частные, особенные интересы своих членов.
Политические партии – это прямой и формальный субъект политики. Основная цель
1
Подробнее см.: Малько А.В. Политико-правовые проблемы лоббизма // Политология для
юристов: Курс лекций / Под ред. проф. Н.И. Матузова и проф. А.В. Малько. – М.: Юристъ, 1999.
С. 448–464.
2
Зяблюк Н.Г. Лоббизм в США как политический институт // США. Экономика. Политика.
Идеология. 1995. № 1(301).
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
272
политической партии – борьба за власть, ее удержание и осуществление. Группы давления – это косвенный политический субъект. Они не ставят перед собой задачу завоевания, удержания и осуществления власти. По мнению Магдвика, группы давления – это
такие группы, которые стремятся изменить правительственную политику в ее основополагающих или административных аспектах, используя различные формы воздействия,
но без того, чтобы самим добиваться правительственной власти. Таким образом, в отличие от политических партий группы давления стремятся не к присутствию внутри власти, а, оставаясь на периферии политической системы, оказывать влияние на власть различными средствами и методами давления. На основе вышеизложенного, Р.Ж. Шварценберг дает такое определение: «Группа давления – это организация, созданная для
защиты интересов и оказания давления на публичную власть с целью добиться от нее
таких решений, которые соответствуют ее интересам»1.
Механизм взаимодействия российских групп давления, предпринимателей, олигархов, коммерческих, общественных объединений и организаций, граждан, а также иностранных фирм и органов власти сегодня все более закулисен и в ряде случаев, возможно, коррумпирован. В этих условиях существенными преимуществами во взаимодействии с органами власти обладают более организованные группы давления и сильные общественные объединения, имеющие финансовые ресурсы, связи в федеральном руководстве, в то время как простые граждане и большинство общественных объединений не
имеют возможности воздействовать на процесс принятия решений. Показательными и
всем известными примерами активной борьбы за сферы влияния могут служить продажа
пакета акций АО «Связьинвест», «Роснефть», выборы и назначения на руководящие посты в РАО «ЕЭС» и др.
Например, любопытный сплав законотворчества, политики, лоббизма, коррупции,
«подковерной борьбы», хитроумных фракционно-партийных комбинаций можно наблюдать в российской Государственной Думе, которую, к сожалению, никак нельзя назвать храмом права и законности. Особенно поражают циничные «политические торги».
По свидетельству весьма осведомленного бывшего министра внутренних дел, а ныне
депутата Госдумы А.С. Куликова, сегодня один «независимый» депутат стоит 50 тыс.
долларов плюс 5 тыс. ежемесячно в виде заработной платы. С.С. Говорухину, как пишет
Куликов, предлагали за выход из фракции более миллиона долларов 2. На торговле властью сколачиваются огромные состояния.
Недавно в прессе было озвучено, что один из замов руководителя президентской
администрации «рулит Госдумой и не первый год деньги туда носит чемоданами»3. Злые
языки утверждают, что существуют даже расценки (некий прейскурант) за принятие
нужного решения. Об этом проговариваются некоторые известные политические персонажи. Так, представитель Президента РФ в Госдуме А.А. Котенков в одной из телепрограмм откровенно заявил: «Мы прекрасно знаем сильные и слабые стороны каждого
депутата и с ними работаем». То есть депутатов просто покупают. Вот почему закон о
коррупции никак не может пробить себе дорогу. Такое вот парламентское «право». Налицо криминализация законодательной деятельности, которая по сути своей должна
быть правовой. Соответственно и политика в данной сфере является не прозрачной, а закулисной, подковерной, продажной. Коррумпированность политической элиты стала
знамением времени.
1
Цит.по: Политология: Учебное пособие для вузов / Науч. ред. А.А. Радугин. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Центр, 2001. С. 208.
2
Куликов А.С. Власть ржавчины // Московский комсомолец. 2002. 12 апр.; Закатнова А.
Партия – это тоже товар // Независимая газета. 2001. 6 окт.
3
Бабаева С. Голова и прокуратура. Выведена новая политическая формула // Известия. 2001.
6 нояб.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
273
Цена определяется уровнем лоббирования: одно дело органы местной власти и совсем другое – Федеральное собрание. Самым дорогим проектом у лоббистов любой
страны считается ее бюджет. Россия – не исключение. Заинтересованных политических
субъектов – масса, от отдельных компаний до субъектов федерации. И тут сильными
игроками считаются, например, Роман Абрамович, Сергей Кириенко или глава бюджетного комитета Думы Александр Жуков. Утверждают, что эти люди могут решить вопросы о выделении отраслям и регионам миллиардов рублей. Кроме того, в бюджетных
строках можно умело спрятать интерес конкретных крупных структур. Есть проекты и
помельче. Те же проводимые министерствами и ведомствами тендеры на получение статуса уполномоченных банков, страховщиков и проч. Цена такого статуса прямо пропорциональна прибылям, которые он сулит его обладателю. В качестве классического примера можно вспомнить тендеры на право обслуживания счетов Государственного таможенного комитета. Финансовые потоки, за которые на протяжении шести лет боролись
банки, превышали треть госбюджета. Банковское лобби было тогда настолько мощным,
что правительство все эти годы не могло выполнить указ президента о переводе счетов
Государственного таможенного комитета в Федеральное казначейство. Но далеко не
всегда требуется лоббизм такого уровня. Самой дешевой лоббистской услугой считается
депутатский запрос. Для этого даже не обязательно выходить на депутата – достаточно
его помощников. У них есть бланки запросов с печатями и подписями. Запрос в государственный орган (например в налоговую инспекцию для уточнения результатов налоговой проверки) может стоить $1–1,5 тыс. Для того чтобы запрос возымел действие, может
потребоваться личное вмешательство депутата. Например телефонный звонок. Это стоит
$2–5 тыс. Разумеется, учитывается и цена вопроса. Если это общеполитический конфликт, услуги обойдутся дороже, поскольку депутат рискует быть обвиненным в лоббизме.
Дороже стоит парламентский запрос, который принимается на уровне пленарного
заседания. В отдельных случаях его стоимость может доходить до $100 тыс. Инициатива
того или иного закона со стороны депутатов нижней палаты парламента обойдется заинтересованной стороне еще дороже – $40–80 тыс. Следующая ценовая ступень – внесение
поправок в законы, а проталкивание важных законопроектов может стоить от $50 тыс.
до $300 тыс. Рекордсмены здесь – поправки в Налоговый кодекс, за которые отвечает
бюджетный комитет.
Отдельная статья расходов – голосование в Думе. Здесь до сих пор вспоминают, как
в 1999 году нижняя палата голосовала по импичменту президента. Тогда, по словам очевидцев, один голос «против» стоил $60–80 тыс. На следующий день многие депутаты
приехали на работу на новых машинах.
Высшая ступень – администрация президента. Тут основная ставка делается на тонкость политической игры лоббиста. А это дорогого стоит. Например, администрация
обязана давать заключение на любой законопроект, принимаемый Думой. И появление
нужного заключения может обойтись в $200–300 тыс.1
Говоря о лоббизме начала 1990-х, нельзя не сказать об отраслевом лоббизме.
Структурные изменения, произошедшие в стране в 1991–1993 годах, разделили общество. На этой основе появляются лоббисты, представляющие определенные группы интересов. Это, прежде всего, военное лобби, которое менее всего поддается рыночной
трансформации. В политическом плане оно было представлено Гражданским союзом,
объединившим «партию генерала Руцкого», Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Демократическую партию России. Из высших государственных деятелей к отраслевым промышленным лобби были близки секретарь Совета
1
Подробнее см.: Минченко Е. Современные тенденции в технологиях лоббизма / Интернет http://parlcom-evolution.ru/main.php?id=Art1
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
274
безопасности Ю. Скоков, руководитель Администрации Президента Ю. Петров, вицепремьер Г. Хижа и ряд других высокопоставленных деятелей. Важно отметить, что данные лобби вовсе не были в жесткой, «непримиримой» оппозиции к президенту Б. Ельцину, а скорее пытались заставить его изменить экономическую стратегию, поскольку
рыночные преобразования, формирование рынка, прекращение конфронтации с внешним миром поставили их в крайне тяжелое положение.
Как показывает политическая практика, основной целью лоббистов в налоговобюджетной сфере является получение налоговых льгот.
Что такое налоговые льготы? Налоговые льготы – элемент налога, определяющий
частичное или полное освобождение физических или юридических лиц от уплаты налогов. В зависимости от типа государства, его социально-экономического развития и финансовой политики могут существовать различные виды налоговых льгот: не облагаемый налогом минимум доходов; налоговые скидки; полное освобождение от уплаты
некоторых налогов; выделение некоторых форм доходов, не подлежащих налогообложению и т.д. Налоговые льготы могут использоваться государством для стимулирования
научно-технического прогресса, форсированного развития перспективных отраслей
производства; для облегчения предприятию финансового бремени, обусловленного необходимостью соблюдения экологических требований; для социальной поддержки малоимущих слоев общества; для проведения определенной демографической политики.
В Налоговом кодексе РФ льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере. Нормы законодательства о налогах
и сборах, определяющие основания, порядок и условия применения льгот по налогам и
сборам, не могут носить индивидуального характера.
Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интересов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гармонизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, распределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному развитию как отдельного гражданина, так и общества в целом.
Налоговые льготы – это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера. Налоговые льготы выступают правомерными исключениями, законными изъятиями, установленными компетентными органами в нормативных актах в соответствии с демократическими процедурами правотворчества.
Льготы, как правило, фиксируются с помощью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение законом предоставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель – свести к минимуму корыстное усмотрение, которое может проявиться в
этом процессе.
Налоговую льготу не следует отождествлять с таким внешне похожим на нее феноменом, как привилегия. Их объединяет то, что оба средства – исключения из общих правил, позволяющие улучшать положение субъектов.
Вместе с тем, если льгота – правомерное облегчение, то привилегия – отрицательное отклонение, не установленное в законе, зачастую неправомерное, призванное улучшать положение одних лиц за счет других. В общественном сознании привилегия ассоциируется с чрезмерным получением благ «начальниками» (номенклатурой) в обход
закона. Привилегии, как правило, устанавливаются тайно: либо по неписаному решению, либо на основе всевозможных закрытых подзаконных актов 1. Особенно это касает1
Например: В июле 1995 года Анатолий Чубайс, тогда первый заместитель Председателя
Правительства РФ, утверждает закрытый порядок компенсации отмененных льгот в пользу НФС,
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
275
ся тех, в отношении которых происходит лоббирование налоговых льгот, так как властвующая элита зачастую стремится поставить собственные интересы выше общественных, государственных; создать для себя режим наибольшего благоприятствования.
Всем памятна «борьба с привилегиями» в конце 80-х – начале 90-х годов. Система
привилегий получила, к сожалению, «широкое распространение не только в годы застоя
и деформации социализма, но и еще в большей степени в нынешний, «демократический» период. Речь идет о льготах, с помощью которых создаются условия повышенной
комфортности жизни для избранного круга «наиболее ответственных» лиц, вычлененного по признаку их принадлежности либо приближенности к власть предержащим. В этом
случае льготы не базируются на объективных основаниях, а превращаются в обычные
привилегии, существование которых противоречит идее формирования правового государства и подрывает как принцип равноправия граждан, так и принцип социальной
справедливости, под лозунгом которой они обычно устанавливаются». Между тем масштабы и характер сегодняшних привилегий «мы, возможно, даже и не осознаем еще в
полной мере и демонтаж которых, по существу, еще и не начинался»1.
В литературе есть и другая точка зрения на соотношение понятий «льгота» и «привилегия». Так, М.Н. Козюк, критикуя позицию авторов, которые определяют льготы как
правомерное преимущество, а привилегии – как противозаконное, пишет, что «привилегия – разновидность льготного способа регулирования общественных отношений, когда
преимущество устанавливается, как правило, исключительной нормой и когда законодатель вольно или невольно допускает чрезмерное улучшение положения субъектов»2.
Однако «чрезмерность улучшения положения субъектов», по сути дела, и дает основание для оценки подобной «разновидности льгот» как неправомерных, нарушающих
правовую меру, а значит, и противоречащих принципам равноправия и справедливости.
Поэтому понятие «привилегия» используется чаще всего в негативном смысле. Его
далеко не случайно не употребляет в этой связи и законодатель, обозначая данный феномен термином «льгота».
Как показывает мировая практика, налоговые льготы это, как правило, всегда злоупотребления со стороны тех, кто их предоставляет, огромные потери бюджетных
средств и т.д.
В то же время полностью отрицать налоговые льготы нельзя, так как это не соответствует принципу справедливости. Однако государство должно обладать информацией о «цене» налоговых льгот для бюджета. Так, по некоторым оценкам, из-за налоговых
льгот бюджетная система России теряет порядка 170 трлн руб. (неденоминированных в
год – от автора)3.
В этой связи представляется интересным опыт зарубежных стран, которые с середины 60-х годов используют такой метод анализа налоговой политики по подсчету налоговых льгот, как налоговые расходы. Налоговые расходы – это фактически потеря в налоговых доходах, возникающая на основе налогового законодательства.
Наибольшее распространение налоговые расходы получили с 1967 года в США, где
они отражаются в федеральном бюджете в виде снижения налоговых поступлений и
проходят по специально выделенной бюджетной графе. За 1972–1982 гг. размер налоговых расходов в США возрос с 59,8 до 266,3 млрд долл. (в 4,4 раза). Удельный вес их в
составе валового национального продукта повысился с 6,1% в 1975 году до 7,7% в
выпустив документ «Порядок компенсации потерь, возникших при отмене льгот по таможенным
платежам при проведении внешнеторговых операций по контрактам спортивных организаций».
1
Поленина С.В. Закон как средство реализации задач формирования правового государства //
Теория права: новые идеи. Вып. 3. – М., 1993. С. 16.
2
Козюк М. Н. Правовое равенство и привилегия депутатской неприкосновенности // Личность и власть. – Ростов н/Д, 1995. С. 166.
3
Рубченко М. Налогового кодекса пока не будет // Эксперт. 1997. № 14. С. 14.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
276
1985 году. В бюджете Великобритании налоговые расходы отражены по статье бюджетных расходов и имеют наименование «прямые налоговые скидки и льготы». В Японии
они классифицируются как «специальные налоговые мероприятия».
Уверены, что исследуя проблемы налоговых льгот, необходимо, во-первых, рассматривать их через призму налоговой справедливости, а во-вторых, соизмерять их с
концепцией общего блага.
Справедливая система налогообложения – идеальная мечта любого государства и
общества, которую пока не достигла ни одна страна мира. К этой цели человеческая цивилизация идет уже столетия, и впереди у нее еще очень долгий путь. Несовершенство
системы налогообложения неизбежно вызывает и будет вызывать критику любых фискальных институтов общества. Однако независимо от этого поиски путей рационального, эффективного и справедливого налогообложения должны продолжаться.
В этой связи представляется неслучайным, что в постсоветский период свое первое
налоговое дело Конституционный Суд России посвятил именно вопросу справедливого
налогообложения.
Как указал в своем Постановлении1 от 4 апреля 1996 г. № 9-П Конституционный
Суд России, налоговые законы должны предусматривать определенные льготы, причем
без прямой увязки с доходами. Кроме того, при выборе формы налогообложения любой
законодатель обязан исходить из принципа добра и справедливости, а справедливые
льготы отдельным гражданам исправляют этические пороки формального равенства между всеми гражданами.
Другими словами, несмотря на то, что правовое государство начинается с формального
равенства, равенство граждан все же нельзя доводить до абсурда и до уравниловки2.
В этой связи следует согласиться с профессором Д. Черником, который высказался
против «всемерного сокращения налоговых льгот» при разработке концепции Налогового кодекса. Все-таки основное «зло» кроется не в налоговых льготах как таковых, а в их
«неразборчивости» и непросчитанности, возникающей вследствие конъюнктурного или
даже популистского, а не взвешенного и научно обоснованного подхода 3.
Таким образом, общее благо – это признание и результат естественноправового равенства индивидуальных благ. В концепции общего блага, таким образом, представлена
правовая модель выявления, согласования, признания и защиты различных, во многом
противоречащих друг другу интересов, притязаний, воль членов данного сообщества в
качестве их блага, возможного и допустимого с точки зрения единой и равной для всех
правовой нормы. Лишь согласуемые с позиций такой общей правовой нормы различные
интересы разных лиц могут быть квалифицированы как благо индивидов и общее благо.
Понятие «благо» (индивидуальное и общее) включает в себя, таким образом, различные
интересы, притязания, воли различных субъектов (физических и юридических лиц)
лишь в той мере, в какой они соответствуют общей правовой норме, отвечают единым
критериям правовых запретов и дозволений, возможны и допустимы в рамках общего
правопорядка. В этом смысле можно сказать, что понятие «благо» – это политикоюридический квалифицированный интерес (притязание, воля и т.д.).
Общая социальность (политичность) и разумность людей, лежащая в основе кон-
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского
края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы» // Собрание законодательства
РФ. 1996. № 16. 15 апреля.
2
Подробнее см.: Нерсесянц В.С. Философия права. Глава 9. Право и уравниловка. – М.: Норма, 2004. С. 84–92.
3
Налоги и налоговое право: Учебное пособие / Под ред. А.В. Брызгалина. – М.: «АналитикаПресс», 1997. С. 78.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
277
цепции общего блага, предполагает свободу и равенство людей как членов данного социального (и политического) целого, как субъектов этого «общего правопорядка»1.
К сожалению, в России понятие общего блага в его политико-правовом смысле и
значении не получило, за редким исключением, сколько-нибудь широкого распространения. Не стало заметной и значимой частью и компонентом духовного и практического
опыта в деле правовой организации общественной и политической жизни. В целом это
связано со специфическими социально-историческими факторами и условиями развития
страны, с трудностями (не преодоленными до наших дней) формирования политикоправового типа организации публичной власти, с утверждением прочного правопорядка
в частных и публичных отношениях.
И, на наш взгляд, сложившаяся политико-правовая практика предоставления налоговых льгот в России подтверждает, что основным рычагом их проталкивания через законодательные органы является механизм политического лоббирования со стороны
групп давления и олигархов.
Анализируя лоббистскую деятельность в Верховном Совете, в первую очередь следует
отметить неразвитость института лоббизма, что, на наш взгляд, можно объяснить отсутствием законодательных основ и спроса на цивилизованный лоббизм среди предпринимателей в
законодательных верхах власти – каналы эффективного взаимодействия только выстраивались. Как верно подмечено в исследовании «Лоббизм в России: этапы большого пути»,
«простора для деятельности (прежде всего бизнеса. – авт.) было достаточно и места на новопровозглашенном рынке хватало всем», «апофеозом стала экспортно-импортная деятельность, когда каждая организация мечтала зарегистрироваться как участник внешнеэкономической деятельности и получить лицензию и квоту на экспорт хоть чего-нибудь»2.
Период 1994–2004 годов характеризуется тем, что в это время действует новая Конституция РФ 1993 года и появилась новая конфигурация федеральной власти. Власть,
чиновники, олигархи активизируются. Лоббистская деятельность ведется на разных
уровнях: федеральная исполнительная и законодательная власть, региональная исполнительная и законодательная власть, муниципальная власть (префектуры, муниципалитеты) и пр. Выбор объекта лоббирования зависит от множества факторов: кто лоббирует,
какие цели и задачи ставятся и т.п.
Обостряется кризис между развивающимся бизнесом (вкупе с распространением в
обществе либеральных ценностей свободной рыночной экономики, свободы слова, значимости индивида как основы гражданского общества и правового государства) и забюрократизированной властью – они вынуждены сотрудничать и одновременно противостоять друг другу. Делаются попытки достичь социального консенсуса, строятся институты защиты прав собственности и личной свободы человека. При этом экономика страны продолжает развиваться по преимуществу в теневом секторе, значительная часть
представителей бизнеса уклоняется от уплаты налогов, демонстрирует неуважение к
законам, крупные предприниматели получают преференции путем теневого лоббирования своих интересов. Попытки государства побороть коррупционные взаимоотношения
бизнеса и власти, привлекая Генпрокуратуру, носят выборочный характер, по большей
части демонстративны и малоэффективны.
Лоббизм крупного бизнеса приобретает политическую окраску и начинается уже на
этапе избирательной кампании, когда борьба идет за возможность влиять на структуры
Государственной Думы и Совета Федерации.
Один из важнейших приоритетов российской правовой политики – эффективное
противодействие, как пишут некоторые аналитики, «государству № 2», т.е. тем силам,
которые из-за кулис пытаются по-прежнему управлять страной, навязывать свою волю,
влиять на принятие решений – с целью затормозить проведение структурных реформ и
1
См.: Нерсесянц В.С. Философия права. – М.: Норма, 2004. С. 69.
Нещадин А.А., Блохин А.А., Верещагин В.В., Григорьев О.В., Ионин Л.Г., Кашин В.К.,
Малютин М.В. Лоббизм в России: этапы большого пути / Экспертный институт: Избранные доклады (1992–1997). – М., 2002. С. 18–19.
2
278
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
направить ситуацию в желаемое русло. «Вакуум власти привел к перехвату государственных функций частными корпорациями и кланами. Они обросли собственными службами безопасности, использующими незаконные способы получения информации»1.
Возникла опасность не со стороны «непримиримой оппозиции», а «справа», со стороны
маскирующихся кукловодов «дем-баронов», криминалитета, различных полувоенных формирований и структур, практикующих в своей деятельности методы слежки, использования
компромата, шельмования неугодных. В своей речи на приеме в Кремле по случаю очередной годовщины со дня принятия российской Конституции президент подчеркнул: «Важно не
допустить, чтобы руль государственной машины оказался в руках политических теневиков».
Далее он заявил: «Мы обязаны собрать государство, и мы это сделаем».
Дальнейшее развитие экономического кризиса привело к ужесточению борьбы за прибыли и денежные средства. Началось образование крупных корпоративных структур, борьба
между которыми охватывает ныне все стороны российской жизни. Сегодня источниками
финансовых ресурсов являются экспортно-импортные операции, которые пока еще приносят
значительную прибыль, банковско-финансовые операции, прямые бюджетные дотации и
льготные кредиты, налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы, приватизация государственной собственности. Данный перечень диктует направления и методы
лоббирования отраслевых группировок. В условиях государственного устройства нынешней
России существуют четыре основных направления лоббирования: Аппарат Президента РФ,
Правительство РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации),
регион (субъекты Российской Федерации, местные органы власти).
Если ранее спорные вопросы решались на уровне ЦК КПСС, то сегодня, из-за отсутствия подобного органа с широкими полномочиями, они решаются чисто силовыми
методами практически на всех уровнях одновременно.
В. Лепехин называл правительство «вотчиной лоббистов», которое «фактически
ими приватизировано»: «...все чиновники представляют различные группы давления»2.
Действительно, огромную роль в лоббистском процессе в нашей стране играют интересы Администрации Президента и Правительства РФ, которые необходимо учитывать
всем политическим игрокам на этом поле.
О лоббистских возможностях Совета Государственной Думы хорошо сказал Владимир
Семаго в «Независимой газете»: «Вот они-то (Совет Государственной Думы РФ) и являются
верхушкой Думы. Они собираются и решают, когда внести законопроект на рассмотрение
рядовых думцев. Процедура эта очень быстрая. Впрочем, когда появляется желание «сбить»
побольше денег, она – процедура – может очень сильно растянуться...»3
Каковы же методы воздействия на публичную власть, применяемые группами давления для обеспечения своего влияния? Отвечая на этот вопрос, прежде всего, следует
отметить, что методы – средства воздействия – в значительной мере определяются характером политической системы, существующим политическим режимом, уровнем политической культуры в стране и в самих группах давления. Английский политолог
Р.А. Доуз, например, указывал на прямую связь между степенью признания группой
давления легитимности правительства и применяемыми ею средствами давления. «Если
та или иная группа принимает решение как законное, то она будет бороться против не
угодных ей решений правительства исключительно конституционными средствами. Если же группа не воспринимает режим как законный, то она будет считать себя свободной использовать и незаконные средства и методы, такие как подкуп правительственных
чиновников или оказание поддержки диссидентским политическим группам»1.
Поскольку олигархи как физические лица не располагают публичным политиче1
Президентское послание Федеральному Собранию 2000 года // Российская газета. 2000.
11 июля.
2
Цит. по: Толстых П. Закат Государственной Думы // Компания. 2004. 23 марта.
3
Копылов С., Щуплов А. Интервью бывшего депутата Владимира Семаго // Независимая газета. 2000. 16 марта.
1
Цит.по: Политология: Учебное пособие для вузов / Науч. ред.А.А. Радугин. 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Центр, 2001. С. 209.
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
279
ским ресурсом для победы на прямых общенациональных выборах, ключевой субъект
правящего слоя принял решение ограничить полномочия президента РФ и трансформировать Россию из президентской республики в президентско-парламентскую квазифранцузскую модель. Основным идеологом подобной трансформации до своего ареста выступал глава НК «ЮКОС» Михаил Ходорковский, которого явно и неявно поддерживали другие ключевые фигуры олигархического пула – Р. Абрамович, О. Дерипаска,
М. Фридман. Подобное положение привело к значительному ослаблению общественного контроля над исполнительной властью, фактически ставшей на сторону олигархического капитала. Однако в условиях, когда в стране почти нет реальных политических
партий, институты гражданского общества находятся в зачаточном состоянии, основные
системы массовых коммуникаций контролируются олигархами, нельзя говорить о том,
что проолигархическая радикальная трансформация властной машины отвечает интересам России и ее народа. Речь идет о дальнейшем ослаблении зависимости правящего
слоя от каких бы то ни было внешних институтов и объективных интересов страны. Ограничение полномочий президента на нынешнем историческом этапе означало бы переход власти непосредственно к сверхкрупному бизнесу, свободному от какого бы то ни
было реального контроля. Необходимо также иметь в виду, что Россия не располагает
позитивным историческим опытом парламентаризма, и, фактически, можно было говорить о перспективе олигархического переворота в России. Это привело, как известно,
к необходимости со стороны власти в 2003–2004 гг. на примере корректировки взаимоотношений с НК «ЮКОСом» наглядно показать, кто в России является настоящим политическим хозяином.
18 декабря 2003 г. В.В. Путин следующим образом описал пример негативной действенности лоббизма в стране. Если во всех развитых экономиках сверхприбыль у нефтяных компаний изымается государством в соотношении 20 в пользу нефтяных компаний к 80 в доход государства, то в России это соотношение равно 50 на 50. В связи с
этим российское правительство еще в 2002 г. вышло с предложением в Государственную
Думу изменить это соотношение и увеличить изъятие сверхприбыли в доход государства. «Лоббисты нефтяных компаний в Государственной Думе, отметил президент, не позволили это сделать правительству. Правительство предлагало увеличить экспортные
пошлины и налог на добычу полезных ископаемых»2, чтобы эффект от хорошо работающих частных предприятий был чувствительным для экономики страны и для каждого конкретного рядового гражданина.
При толковании понятия «олигарх» необходимо иметь в виду, что это капиталисты,
наживающиеся за счет своей тесной связи и взаимодействия с государственной властью.
Неконтролируемое законом олигархическое лоббирование в правительственных кабинетах и в Федеральном Собрании дает крупному бизнесу огромные сверхприбыли. В результате, по данным американского журнала Forbes, количество российских миллиардеров с семи в 2001 г. увеличилось до семнадцати в 2002 г., а их совокупное состояние
оценивается в 36 млрд долл. США, что равно половине доходной части всего российского бюджета1.
Наиболее активные региональные политические элиты начали уже реализовывать
специфическую модель лоббирования российского правительства, добиваясь налоговых
и иных финансовых льгот. Например, Москва и Санкт-Петербург, находящиеся примерно на одном уровне развития и сталкивающиеся с общими проблемами, тем не менее, существенно различаются по отчислениям НДС в местный бюджет: 7,9% для СанктПетербурга и 17,9% для столицы РФ при средней ставке в 20%.
2
Путин В. Чтобы жить лучше, надо обеспечить нужные темпы роста экономики // Российская Федерация сегодня. 2004. № 1. С. 11.
1
Что стоят богачи? Рейтинг олигархов // Финансовый контроль. 2003. № 12. С. 112–121.
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
280
В свое время Б.Н. Ельцин подписал указы о предоставлении различных налоговых
льгот Карелии, Коми, Саха-Якутии, Горно-Алтайской республике, Иркутской области,
Башкортостану, Бурятии, Удмуртии, а также Корякской, Свердловской, Читинской, Архангельской областям и некоторым др. Эти указы предоставляли региональным администрациям право использовать большую часть валютной выручки региональных предприятий, распоряжаться частью производимой продукции, а также освобождать от экспортной пошлины вывоз продукции в счет региональной квоты и т.д. Общий объем только
по лоббированию льгот об освобождении от уплаты экспортной пошлины оценивался в
170 млрд рублей2.
Налоговая реформа, реально снизив нагрузку на реальный сектор экономики, дала выигрыш, прежде всего, основе олигархии – сверхкрупному региональному бизнесу, так как
ему было труднее всего скрывать свои расходы, прежде всего, оплату труда. Наиболее крупным выигрышем крупного капитала было снижение налога на прибыль при исключении
инвестиционных льгот – дополнительные доходы были пущены на покупку уже существующих бизнесов, а не на инвестиции. В 2002 г. инвестиции сократились в три раза, и правительство вынуждено ставить вопрос о восстановлении инвестиционных льгот3.
Анализируя деятельность 64 самых крупных российских компаний, больше не контролируемых государством, журналисты обнаружили, что 85% их капиталов находятся в
руках всего лишь восьми групп акционеров. Речь идет о такого уровня группах, олицетворяемых главами корпораций, как: Владимир Потанин («Интеррос»), Михаил Фридман («Альфа-групп»), Олег Дерипаска («Русский алюминий», «Базовый элемент»), Роман Абрамович («Русский алюминий», «Сибнефть»). Из этих 64 крупнейших российских компаний, оборот которых в 2000 г. составил 109 млрд долл., 47 млрд долл.
приходится на контролируемые государством компании, главным образом, «Газпром» и
РАО «ЕЭС России», а 62 млрд долл. – на частные компании, обеспечивающие 25%
ВВП4. В западных странах, опыт которых признается либеральной мыслью «модельным» для России, законодательное ограничение монополизма и сверхконцентрации капитала превратилось в самостоятельную отрасль правового регулирования, осуществляемого, главным образом, федеральными законами. Например, в США характерным
правовым явлением стало так называемое антитрестовское законодательство, направленное на недопущение чрезмерной концентрации экономического могущества в руках
монополий. В частности, следует отметить закон Шермана, который со ссылкой на нормы общего права объявил незаконными объединения, преследующие цель монополизировать междуштатную и внешнюю торговлю США. К моменту актуального введения
закона Шермана и комплекса субсеквентных правовых актов (1941 г.), по некоторым
данным, в США было монополизировано порядка 40% капитала. В России, как уже отмечалось, этот показатель вдвое выше.
Ключевой субъект правящего слоя опирается на эксклюзивные политикоадминистративные ресурсы, включая, но, не ограничиваясь этим, особые возможности
влияния на председателя правительства и руководителя администрации президента.
Олигархический капитал как крупнейший субъект российского легального лоббизма
пытается уверить Кремль, что только он может быть надежной опорой власти в долгосрочной перспективе, а потому все происходящее имеет исключительное значение в
преддверии президентских выборов 2008 г. Вполне очевидно, что сход с траектории
«олигархической модернизации» в ближайшей перспективе отнюдь не гарантирован, это
лишь исторический шанс для России, но этим шансом необходимо воспользоваться.
Комитеты и комиссии Государственной Думы образуются с целью предварительного рассмотрения и подготовки заключений к законопроектам, поступивших на рассмотрение в Думу. Комитеты осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов
и их подготовку к рассмотрению Думой по вопросам их ведения, организуют парла2
Дворянец О.Е. Ельцин: от триумфа личности к падению государства. – М., 2001. С. 10.
Бинецкий А.Э. Лоббизм в современном мире. – М.: ТЕИС, 2004. С. 206.
4
Там же. С. 235.
3
Глава 4. Налогово-бюджетные отношения в политическом процессе в России
281
ментские слушания. С точки зрения технологии лоббизма важное значение имеет, вопервых, круг полномочий и специализаций комитета, а во-вторых, приоритет интересов
его руководителя.
Контроль над комитетом очень важен. Он осуществляется, прежде всего, через
председателя комитета и его заместителей (именно поэтому в начале каждого депутатского созыва идет ожесточенная борьба за эти назначения). Председатель комитета определяет порядок его работы, расходование денежных средств, штат сотрудников, состав рабочих и экспертных групп.
Наиболее интересны комитеты, в которых, помимо законотворчества, происходит
распределение бюджетных средств. К таким комитетам относятся бюджетный комитет,
комитет по энергетике и транспорту, по здравоохранению и т.д. Этот факт является
принципиальным в работе лоббиста и определяет его связи, клиентов, вопросы согласования и т.д.
Самыми привлекательными комитетами, по мнению председателя бюджетного комитета в Государственной Думе третьего созыва Александра Жукова, являются комитет
по бюджету и налогам и комитет по энергетике, транспорту и связи. По мнению бывшего депутата Владимира Семаго, бюджетный комитет – это главная кормушка, там ведется так называемая «…борьба за строчку. И подсчитать, сколько лоббисты в состоянии
заплатить в борьбе за бюджетные деньги и льготы, просто невозможно. Но это большие
деньги. Бюджетный комитет – самый профессиональный экономический лоббист»1.
Одним из первых о конкретных способах лоббирования депутатов рассказал журналисту «Общей газеты» председатель подкомитета комитета Государственной Думы по
экономической безопасности Евгений Федоров. По его словам, тысячи компаний и не
менее сотни банков материально подпитывают многих депутатов. Тем не менее, основными каналами лоббирования являются не отдельные парламентарии, а общественные
объединения, политические партии, фракции, группы. Огромные суммы перечисляются
на партийные счета. Е.А. Федоров заявил, что его подкомитет имеет конкретную информацию о том, кто кого поддерживает и кому сколько платят. Так же обеспечивают
себе режим наибольшего благоприятствования целые отрасли: в первом варианте проекта закона «О федеральном бюджете», поступившем в Государственную Думу за подписью Председателя Правительства Российской Федерации B.C. Черномырдина, значилось, что фактическая собираемость налогов по нефтяной отрасли – 30%, по газовой –
35%. По утверждению Е.А. Федорова, именно на этом уровне было запланировано собирать налоги с топливных отраслей в 1996 году. Иными словами, парламент узаконил
недоплату налогов. «70 процентов несобранных налогов по нефти и газу, – говорит Федоров, – это как минимум еще один бюджет». Он пытался поднять шум, но ему не дали
выступить на пленарном заседании Государственной Думы. Депутат убежден, что нефтяники щедро расплатились с парламентариями, голосовавшими за закон о бюджете1.
В 1991–1995 годах первоначальное накопление капитала происходило в значительной степени в результате экспортно-импортных операций, поэтому лоббизм на уровне
исполнительной власти играл в то время определяющее значение.
В этот период своеобразной формой приватизации средств бюджета стало предоставление незаконных налоговых льгот приближенным коммерческим структурам, нередко функционирующим под самыми благородными названиями. Объем таких льгот за
1993 – первую половину 1994 г. превысил масштабы ожидаемых доходов от денежной
приватизации. Например, спортивный фонд, возглавляемый Тарпищевым (известным
теннисным тренером), стал одним из самых мощных лоббистов, благодаря близости руководителя фонда к Президенту РФ Борису Ельцину, и в результате получил беспрецедентные льготы на экспортно-импортные операции. В 1993–1995 годах именно НФС
являлся главным импортером алкоголя и сигарет2.
1
Копылов С., Щуплов А Цена депутатства // Независимая газета. 2000. 16 марта.
Подробнее см.: Интервью с Федоровым Е.А. // Общая газета. 1995. 23–29 марта.
2
См.: Указ Президента РФ от 22.11.1993. №1973 «О протекционистской политике Российской Федерации в области физической культуры и спорта» // Собрание актов Президента и Прави1
282
С.Г. Верещагин. Налог как политическая категория: история и современность
В этот период из федерального бюджета Президентом и Правительством через
спортивные организации, включая Национальный фонд спорта, было изъято свыше
37 трлн рублей (тогда это было свыше 9 млрд долларов), из них 32 трлн рублей прошли
через Национальный фонд спорта. Газпром в 1996 году, являясь должником бюджета (то
есть – всех нас!), перечислял деньги в избирательный фонд конкретного кандидата –
главы государства Ельцина Бориса Николаевича. И государственная компания (40% акций у государства) за это получила отсрочку по платежам в бюджет! А спустя некоторое
время с Газпромом был заключен договор о доверительном управлении государственными акциями. Что это означает? Это означает, что Газпрому было передано право
управлять им от имени государства! Объект управления получил право управлять сам
собою, да ему же за это еще и деньги платят3.
В 1994 году под давлением Мирового банка и Международного валютного фонда
экспортно-импортные льготы были отменены. Льготы для НФС должны были перестать
действовать 6 марта 1994 года, однако НФС удалось мобилизовать своих лоббистов в
Государственной Думе и действие льгот продлили до 15 мая. В июле 1995 года Анатолий Чубайс, тогда первый заместитель Председателя Правительства РФ, утверждает закрытый порядок компенсации отмененных льгот в пользу НФС, выпустив документ
«Порядок компенсации потерь, возникших при отмене льгот по таможенным платежам
при проведении внешнеторговых операций по контрактам спортивных организаций»4.
По данным Счетной палаты РФ ущерб, НФС, используя налоговые льготы, нанес
ущерб государству в размере 24 трлн (от автора – неденоминированных) рублей5.
Окончательно тарифные льготы для НФС были отменены лишь в конце 1995 года.
Примерами «захвата исполнительной власти лоббистами» могут служить конкретные случаи предоставления налоговых льгот на основании «указного» права в начале
90-х годов1.
До лета 1997 г. обеспечение нелегальных доходов соответствующим коммерческим
структурам было главным направлением экономической политики России. Господствующий здесь произвол стал базой невиданного расцвета коррупции.
Среди основных источников обогащения – нецелевое использование средств государственного бюджета (льготные кредиты, освобождение от налогообложения, субсидируемый импорт), экспортные квоты и приватизация. Эти способы обогащения, появившиеся еще во второй половине 1980-х гг. в связи с частичным дерегулированием экономики социалистического типа, начиная с 1991 г., приняли небывалые масштабы. Так,
стоимость льготных кредитов промышленным предприятиям (о механизме доведения
которых до получателя речь шла выше) в 1992 г. достигала 30%, а общая сумма субсительства РФ. 1993. № 48; Распоряжение Правительства РФ от 13.05.1994 № 692-р «О таможенных
льготах для товаров, закупаемых Национальным фондом спорта» // Собрание законодательства
РФ. 1994. № 4. 23 мая.
3
«Как грабили Россию» – выступление Ю. Болдырева, члена Счетной Палаты в программе
«Здесь и сейчас» на 1 канале ОРТ 30.11.98 г. 18–45 Мск.//Интернет-http://nabat.nm.ru/
Grabili.html (2006. 21 апреля).
4
Подробнее см.: Мухин А.А., Козлов П.А. Семейные тайны, или неофициальный лоббизм в
России. – М., 2003.
5
См.: Информация первого заместителя министра финансов РФ С.М.Игнатьева «О принятых
мерах по ито