РЕЦЕНЗИЯ Астафичев П.А. Народное представительство и

РЕЦЕНЗИЯ
Астафичев П.А. Народное представительство и парламентаризм: конституционные проблемы/ Под ред. Г.Н.Комковой. Орел: Издательство
Орловского государственного
университета, 2004. – 21,23 п.л.
Доктор юридических наук, профессор кафедры международного
права юридического института Дальневосточного государственного университета (г. Владивосток) Арановский К.В.
Монография П.А. Астафичева емко и последовательно отражает содержание весьма основательного исследования, выполненного автором по
одной из тем, актуальность которой, на первый взгляд неочевидная из-за
распространенности понятия народного представительства, остается, тем
не менее, бесспорной и с точки зрения развития научного знания в области конституционного права, и в практическом отношении. Казалось бы,
что нового можно выяснить и высказать по поводу столь известного явления как народное представительство, будь то в России или за ее пределами? Прошедший столь долгую историю, широко известный и не выбывающий из обсуждения, этот институт можно посчитать слишком очевидным в существенных его качествах, чтобы пускаться в научные изыскания
по такому предмету. Но именно подобные явления в области политики и
права нередко обрастают множеством иллюзий, мифологем и расхожих
заблуждений, которые вполне объяснимы и, отчасти, даже полезны в политическом обиходе, но малопригодны в свете научной истины. Вокруг
народного представительства уже давно образовалось пространство, наполненное политической поэзией народовластия, укрывающей его действительное существо, в том числе рассуждениями о «воле народа», едва ли
не отождествлением представительства с понятием демократии, неумеренными надеждами на него в устройстве государственного быта. Искренне или не вполне честно, но почти всегда безотчетно их пускают в дело с намерениями, к исполнению которых народное представительство зачастую просто не предназначено. Но они безошибочно действуют в качестве средства пробуждения как демократической отзывчивости, так и неприятия наличных «антинародных» государственно-правовых порядков. В
романтических и правдолюбивых интерпретациях идеал народного представительства часто открывается в разительном несоответствии с действительным положением дел и вызывает к жизни горькие оценки, а то и раз-
2
рушительные виды поведения, имеющие прямой своей целью институты
представительной власти.
При таких обстоятельствах исключительно полезен предлагаемый
П.А. Астафичевым трезвый и свободный от иллюзий подход к пониманию
и оценке института народного представительства, развиваемый в контексте российского конституционного права. С автором следует согласиться
в том, что устоявшиеся воззрения на народное представительство не могут
вполне «удовлетворять потребностям науки и практики». Эти воззрения
имеют серьезные неточности в отношении функций, видов и форм народного представительства, тех условий и правил, на которых возможно устройство представительной власти и ее отношений с обществом граждан,
вместе образующих народ. Не вполне сопрягаются они с тем реальным
положением, в которое поставлен этот институт в рамках российской политико-правовой действительности, включая культурные, этические предпочтения русского общества. Эти и другие упущения в широко распространенных представлениях на тему народного представительства предлагается в работе устранить, полагаясь на широкую методологическую, литературную базу, а также на анализ практического его состояния в России.
С таким подходом автору удалось выявить и убедительно обосновать
целый ряд существенных черт народного представительства, выраженных
в институциональном, функциональном и собственно юридическом аспектах. Учитывая каждый из них, автор в качестве определяющего берет
понимание народного представительства как института конституционного
права.
Авторским вкладом в характеристику народного представительства
стало то положение, что функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, со временем расширилась и обнаруживается в образовании и деятельности не только коллегиальных, но и единоличных
выборных институтов власти. Это наблюдение, будучи новым в науке
конституционного права, является тем более ценным, что оно произнесено
своевременно и убедительно. Вопрос не ограничивается тем, что это вносит существенное добавление в классификацию форм народного представительства, которые нужно отныне распределять на коллегиальное и единоличное по тем институтам, в которых представительство выражается.
Понимание единоличных институтов публичной власти в качестве формы
народного представительства влечет за собой необходимость исправлений
в их статусе, а равно «изменений в институциональной структуре консти-
3
туционного права России» (но не Конституции РФ). Подобные поправки
делают очевидным, что «парламентаризм есть понятие более узкое, чем
народное представительство», которое и прежде охватывало, кроме парламента, местные (муниципальные) представительные учреждения, а теперь должно вобрать в себя и выборную единоличную власть. Правда, несколько вразрез со своей же логикой автор определяет представительную
власть как «единую систему», органы которой «имеют одинаковую публично-правовую природу: они представляют население соответствующей
территории, выражают волю (ее автор упоминает, думается, напрасно –
А.К.) и интересы своих избирателей; имеют схожую компетенцию (нормотворчество, принятие бюджета, контроль исполнительной власти».
Из последнего признака следует, что в число представительных органов, а,
следовательно, и в рамки народного представительства не попадают выборные единоличные институты власти. Во всяком случае, здесь не обойтись без разъяснений. Но это, в сущности, лишь частное упущение. В целом же П.А. Астафичев оставляет выборных должностных лиц в пределах
конституционного представительства, не отказывая им в том даже в случаях, когда они получают свой мандат в непрямых выборах через голосование в коллегиальных органах представительной власти.
Многообещающей и методологически плодотворной представляется
попытка автора сопоставить категории представительства в публичном и
частном праве. Действительно, без общих предпосылок, предложенных в
свое время в частном праве, а лучше сказать в праве неполитическом, сам
этот институт просто не имел бы почвы, чтобы стать известным и в праве
публичном. Во всяком случае, конституционное представительство, с одной стороны, сильно «отягощено» родовыми признаками представительства, включая его архаичные формы, не говоря уже о таких явлениях как
юридические фикции. И это важно не выпускать из виду для верного понимания конституционного представительства. С другой стороны, оно обзавелось и собственными признаками, продолжая, надо думать, постепенное свое уже автономное развитие по сию пору. Думается, что исследованиям в этом направлении уготованы серьезные открытия, а в заслугу автору следует поставить уже то, что такой вопрос им поставлен на обсуждение и отчасти решен.
Автором предпринят анализ правоотношений, наполняющих собою
народное представительство. В этом анализе он решает отойти от широко
распространенной фразеологии с высокими рассуждениями о воле народа.
В корреспонденцию с правом на народное представительство он ставит
4
обязанность выборного должностного лица или парламента реализовывать (лучше бы сказать – «принять меры к реализации» - А.К.) интересы и
потребности граждан, состав которых, разумеется не безграничен и обусловлен правовыми и естественными ограничениями, которыми связана
любая, в том числе представительная власть. К активным (в смысле общей
расстановки персонажей) субъектам этих правоотношений относится «народ в целом, а также его части, выделяемые по определенным критериям»,
то есть коллективные правосубъектные единицы. Это отличает народное
представительство от выборов, где субъектами и активного, и пассивного
избирательного права выступают, в сущности, индивиды, действующие
обособленно или сообща. Народ в конституционно-правовом смысле автор определяет как единое, юридически правосубъектное сообщество
граждан, выступающее в качестве первичного источника власти и носителя суверенитета – собственного верховного права на власть. С этим следует согласиться, но, некоторые авторские добавления в конституционноправовую характеристику народа не кажутся вполне удачными: не совсем
годится здесь выражение «совокупность граждан», ибо оно отражает, преимущественно, количественный критерий, в отличие от «общности» или
«сообщества», которые подразумевают сплоченное единство и дают этимологические основания к признанию правосубъектности известной группы граждан; указание на то, что в народ включаются граждане, обладающие политической правоспособностью, также небесспорно – здесь можно
подозревать ограничительное условие, отделяющее граждан-избирателей
от прочих граждан. В этом смысле полезно учесть ту часть академической
дискуссии, где иной раз полагают, что не только политическая дееспособность, но и политическая, в первую очередь избирательная, правоспособность наступает лишь по достижении известного возраста. И такое мнение
небезосновательно. В этом случае придется решить, что правоотношения
народного представительства охватывают собой лишь часть народа,
охватывающую не всех, а только политически правоспособных граждан,
так что политически недееспособные остаются вне этого сообщества (вне
народа) и, стало быть, вне народного представительства. Понятно, что и
такой вывод не лишен оснований, достаточно вспомнить Ж.-Ж. Руссо и
других мыслителей, как и цензы и прочие, теперь уже не модные способы
распределить население на народ и не вполне народ. Наконец, в определении народа автор отказывается отождествлять его с нацией, что, в многом,
верно, но не с теми доводами, на которые автор полагается: «в силу абстрактности» категории «нация». Эта категория не так уж абстрактна; про-
5
сто это понятие имеет не одно, а несколько государственно-правовых значений. И в одном из них нация и народ тождественны, что и подтверждает
косвенно сам автор, говоря, что их нельзя противопоставлять друг другу:
встречаются многоэтничные нации, как и многонациональные народы; о
нации, как и о народе, допустимо рассуждать не только в этнографическом, но и в сугубо государственно-правовом смысле – именно в том, когда имеют в виду не что иное, как сообщество граждан.
Объект изучаемых правоотношений П.А. Астафичев определяет как
явно выраженный или предполагаемый (очень удачное замечание, имеющее важный смысл в анализе выборного мандата) публичный интерес
граждан, распределяя его на виды: постоянный (обеспечение мира и безопасности) или переменный (общественное мнение) характер. Реальным
содержанием и прямым следствием конституционно-правовых отношений
народного представительства, если они действительно образуются, автор
называет «его зависимость от потребностей и интересов граждан, ответственность перед народом и его связанность правом». Именно факт образования такой зависимости и следует считать решающим в том, осуществляется ли народовластие или нет. Это указание на связанность народного
представительства правом особенно существенно, если исходить из того,
что «концепция неограниченного народного суверенитета может привести
к весьма негативным политико-правовым последствиям». Заметим, дополняя прагматичную аргументацию автора, что неограниченное народовластие противоречит самой сути конституционного права, и
П.А. Астафичев справедливо настаивает на защите народного представительства, в том числе «депутатов и выборных должностных лиц от произвола со стороны отдельных избирателей в целях реализации публичных
интересов». Здесь можно лишь пожелать больше решительности, ибо по
условиям конституционного права средства защиты обратимы, в принципе, не только к отдельным избирателям, но и ко всему гражданскому
большинству, даже к народу и другим коллективным субъекта (например
муниципальным сообществам). С их стороны более чем возможно противоправное (произвольное, как говорит автор) поведение и в отношении
народного представительства, и в других областях конституционного права, например против независимости правосудия, прав человека и проч.
Автор верно мыслит в том направлении, что принципы: «благо народа –
высший закон», «воля народа – превыше всего», «народ всегда прав» и
проч. в конституционном праве недействительны и даже противоречат
ему в самих его основаниях. Народ – столь же вероятный правонаруши-
6
тель, как и прочие субъекты, с тем лишь невыгодным отличием, что его
негативная ответственность затруднительна, что и вносит, между прочим,
свой вклад в неприглядные стороны поведения гражданских сообществ в
публично-правовых отношениях.
К достоинствам работы следует отнести то внимание, с которым автор относится к связи между представительством и отечественной духовной культурой. Возразить же П.А. Астафичеву следует в том отношении,
что он, видимо, преувеличивает значение «сознания широких народных
масс» в утверждении народного представительства; требуя «высокой политической зрелости народа» в том же контексте, автор снова дает повод
себе возражать. Полагаясь на методы юридической психологии и антропологии, автор едва ли стал бы связывать с сознательностью и правосознанием благополучие правовых институтов, ибо бессознательное, доставшееся в наследство от прежних поколений и безотчетно воспроизводимое
как архетип национальной культуры решительно господствует над сознанием и поведением, включая правовое поведение и правосознание. Если
именно с сознанием, то есть с интеллектуальной частью психики связывать судьбы правовых институтов, то дело решалось бы вполне просто –
средствами просвещения. Если бы от политического, правового сознания
право так сильно зависело, то объяснить разный успех того же института
народного представительства в разных обществах пришлось бы со ссылкой на разные его «уровни» (что и делается порой), то есть на уровень ума
в интеллектуальном его аспекте. Но тогда и немцам, англичанам, американцам, скандинавским народам придется приписать бесспорное умственное превосходство сознания, раз оно открывает им доступ к «благам» народного представительства и конституционного права вообще, в отличие
от других народов. Это, разумеется, неверно, и не по соображениям национальной гордости, а просто потому, что не соответствует действительности. И едва ли в «зрелости» дело. Просто есть культуры (причем весьма
зрелые), типы правовой психики и вполне развитые традиции, которые не
расположены к известному правовому строю и, сколько ни «зрей», а полноценно освоить его институты им не удастся, и всем своим естеством
они откровенно или незаметно отторгать не близкие им правовые приобретения, развивая их разве что в порядке имитации, мимикрии. Как ни
просвещай столь «неправосознательное» общество, поднимая «уровень»
его сознания, пространства инородным институтам это не даст. Так что
трудности, которые встречает конституционный тип народовластия в российском обществе, обусловлены, и здесь автор прав, особенностями мест-
7
ной культуры, всего социопсихического строя людей, и лишь в некоторой
мере «уровнем сознания» или «зрелости» общества. И не в них коренится
причина тому, что «для России не характерна устойчивость системы выборных органов государства и муниципальных образований, особенно если речь идет об организации власти в субъектах Федерации и местного
самоуправления», как и тому, что это ограничивает право граждан на
представительство».
Быть может начала совещательности отечественной культуре даже
ближе, чем конституционное народное представительство. И едва ли случаен тот верно замеченный факт, что в советское время народное представительство оказалось не столько «формой суверенитета народа, сколько
субсидиарным средством участия общественности в политической жизни
страны». Образование же Общественной палаты Российской Федерации,
которую автор слишком решительно, надо думать, зачислил в разряд
представительных учреждений, тоже весьма симптоматично. Конечно, это
не орган представительной власти, ибо законным правом на власть Палата
вообще не располагает и, лишенная выборных начал, формально не вправе быть представительным учреждением. Ее конструкция, видимо, ближе
к исламским принципам шуры (совещательности), иджмы (согласия) или
к восточному институту дивана, где и подразумевается «публичное обсуждение наиболее важных, ключевых аспектов государственной политики
и разработка рекомендаций». И само появление подобного института если
не доказывает, то вынуждает подозревать собственно народное представительство и российскую государственно-правовую традицию в существенном взаимном несоответствии.
Вообще П.А. Астафичеву близко социологическое и, в этом смысле,
реалистическое правопонимание. Он отчетливо представляет, что одними
лишь законодательными мерами и пересмотром юридической догматики
действительных перемен и улучшений в праве вызвать нельзя, что народное представительство образуется не только изданием формального закона и условного подчинения объявленным принципам, например, принципам избирательного права. Его состояние определяет общая совокупность
элементов политической и правовой обстановки. Так, совершенно справедливо автор замечает, что «жесткие» условия «образования политических партий могут нарушать принцип всеобщности народного представительства, в то время как нарушения принципа всеобщности субъективного
избирательного права здесь может и не наблюдаться»; народному пред-
8
ставительству можно нанести урон многими способами, причем безо всяких правонарушений.
Говоря о принципах народного представительства, автор отчетливо
отделяет от смежных с ними принципов избирательного права. При внешнем сходстве всеобщего избирательного права и всеобщности народного
представительства, эти принципы распространяются на разный круг субъектов, отличаются по функциям и содержанию. Принцип непосредственности формирования народного представительства автор не связывает напрямую с демократичностью представительной системы, и поступает правильно. Вместе с тем, он ставит применительно к России проблему косвенного избрания выборных должностных лиц – руководителей высших
исполнительных органов субъектов Федерации, глав муниципальных образований, а также косвенных форм представительства в муниципальных
районах в соответствии с последней редакцией Федерального закона «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации». Здесь, однако, П.А. Астафичев привлекает не вполне подходящие доводы: вместо того, чтобы выяснять или опровергать линии соответствия непрямых выборов коренным (стабильным) российским предпочтениям в области государственного права, он говорит, что «косвенный
способ избрания должностного лица не позволяет выявить истинную волю
избирателей». Не решить ли в таком случае, что прямое избирательное
право и прямое представительство состоит в исполнении той странной и
почему-то, как правило, никому не известной «истинной воли» народа ли,
избирателей ли, от обсуждения которой автор успешно уклонялся практически на протяжении всего своего исследования?
Среди принципов, кроме всеобщности и прямого-косвенного народного представительства, автор исследует «равенство, непосредственность,
тайность, добровольность, периодичность, обязательность, свободу, гласность, подлинность, законность и ответственность». С этим нельзя не согласиться, несмотря на внешнее противоречие между добровольностью и
обязательностью, тайностью и гласностью.
Не просто к случаю, но органично и сообразно изучаемой теме,
П.А. Астафичев проводит этапизацию (периодизацию) в развитии народного представительства в России, разграничивает юридические понятия
«предвыборной агитации» и, с другой стороны, «информирования граждан о выборах», а также решает другие частные задачи своего исследования. В частности, он обращается и к вопросу о природе и содержании депутатского и, надо думать, вообще выборного мандата. Правда, здесь он
9
вступает в область чрезвычайно оживленной политической и академической полемики, ведущей начало еще со времен Эдмунда Бёрка и, возможно, Ж.-Ж. Руссо. Автор, с одной стороны, находит соответствие института
наказов избирателей критериям демократического общества, не давая,
правда, объяснения тому обстоятельству, что именно общества, наиболее
близкие демократическим стандартам, объявляют недействительными
любые инструкции в отношении депутата и подчиняют депутатскую деятельность лишь его совести (см., например Основной Закон ФРГ, Конституцию Французской республики, пламенную речь Э. Бёрка перед избирателями Бристоля и т.д.). С другой стороны в монографии сказано, что «отзыв не является неотъемлемым свойством народного суверенитета». В целом же автор держится компромисса и объявляет конституционный мандат депутата имеющим «смешанную природу», обнаруживая в нем «императивные свойства» и списывая «диспозитивные черты» на счет «объективных трудностей в выражении воли народа: тайность голосования граждан на публичных выборах не позволяет точно фиксировать их позицию
в отношении народного представителя; происходящие в течение срока легислатуры изменения в общественном мнении не всегда адекватно отражаются в деятельности депутата…; противоречие между единством народа и… противоположностью взглядов, интересов и движений... его недрах». Лишь ценой умозрительных отвлечений («если абстрагироваться от
указанных факторов…») автор дает обоснование императивному мандату
и усиливает свои доводы аргументами «от противного»: если не представительный орган не поставлен в императивные правоотношения с народом, это влекло бы «отрицание народного суверенитета».
У Эдмунда Бёрка, все-таки представлена более правдивая характеристика депутатского мандата. П.А. Астафичеву не обязательно было отрицать императивную составляющую депутатского мандата и, тем более, не
стоило выводить ее из конституционных фикций о «воли народа». Ведь он
сам, исследуя содержание правоотношений в народном представительстве,
предложил совершенно правильный подход: не воля народа образует
предмет обязанности депутата, а честное и, по возможности, правильное
понимание коллективного (иногда и частного) интереса граждан, общественных потребностей, а равно использование своих депутатских прав ради
общего блага. Справедливую, а чаще не совсем справедливую оценку своей деятельности обладатель мандата получит на очередных выборах, особенно если сам примет в них участие. Депутатский мандат, это важно признать без иллюзий, не исключает и даже подразумевает преследование
10
собственного или фракционного интереса депутата, достижение политического, карьерного, внутрипартийного или общепартийного успеха, преимуществ и побед в межпартийном соперничестве, с тем, однако, что они
не поставлены в откровенное противоречие с обязанностями, с императивной частью депутатского мандата. Это, разумеется, не обещает всеобщего удовольствия и, тем более, исполнения «общей воли», изобретенной
великим мистификатором Ж.-Ж. Руссо, но зато сравнительно сносно определяет действительное содержание обязательств, предназначенных выборному лицу по условиям народного представительства. Таким образом
определяемые, рамки депутатского или должностного долга образуют, во
всяком случае, не менее точные обязательства, чем обязанность подчиняться «общей воле». Здесь и открывается реальная возможность примирить принцип свободного мандата с его обязывающим содержанием. Само
по себе, употребление ссылок на императивность вполне приемлемо в отношении к выборному мандату, ибо вполне свободным он никогда не бывает. Надо только учесть, что с понятием императивного мандата принято
связывать ряд отличительных признаков, решительно противоположных
мандату свободному. Идея же уточнить содержание обеих видов мандата,
как и умерить полемически окрашенную резкость в их описании заслуживает всяческого одобрения.
Очевидно, однако, что сделанные упреки касаются лишь частностей и
не задевают главного в исследовании. Монография позволяет заключить,
что работа П.А. Астафичева представляет собой законченное самостоятельное исследование, обладает научной новизной, имеет важное теоретическое и прикладное значение. Это дает основание считать ее крупным
вкладом в российскую юридическую науку, существенным приращением
научного знания по конституционному праву.