НА ПУТИ К НОВОЙ СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЦИИ ФАДЕЕВ Виктор

39
Конституционное право, муниципальное право
НА ПУТИ К НОВОЙ СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЦИИ
ФАДЕЕВ Виктор Николаевич
Аннотация. В основу формирования структуры федерации должны быть положены два основополагающих принципа: новая национальная и новая экономическая политика, сутью которых
должны стать культурно-национальная автономия, самодостаточное экономическое развитие
и полноценное местное самоуправление.
Annotation. The two generic principles should be the basis of the federation structure formation:
new national and new economic policy, the essence of which should become cultural-national autonomy,
all-sufficient economic development and full-scale local self-government.
Ключевые слова: структура федерации, новая национальная и новая экономическая политика, культурно-национальная автономия, местное самоуправление.
Key words: federation structure, new national and new economic policy, cultural-national autonomy, local self-government.
Для того чтобы выработать новый подход
к построению структуры федерации и формированию будущей региональной и национальной политики в условиях федеративного государства, необходимо понять, какие препятствия стоят на этом пути. Тогда будет ясна
и суть политики, и механизм ее реализации.
Рассмотрим, что предстоит преодолеть на
этом нелегком пути к новому, более совершенному федеративному устройству России.
Во-первых, необходимо преодолеть ложную идею о незавершенном процессе общенациональной консолидации и самоидентификации новой России.
Несомненно, этот процесс еще не завершен, но лишь в том смысле, что он не доведен
до «стерильной» чистоты, до совершенства,
что в самом этом процессе пока еще имеются
противоречивые тенденции, которые и порождают возможность возникновения конфликтности в российском обществе.
Во-вторых, прошедшие столетия «перемешивания» в горниле общих испытаний российского этнического «материала» позволяют
говорить о реально сложившейся многонациональной консолидации граждан России. Особенно это проявилось в экономическом, хозяйственном, культурном, языковом, психологическом и бытовом отношениях.
Ведущиеся сегодня попытки разрушить
эту консолидацию отражают стремление
внешних противников России, внутренних национально-этнических элит и криминальных
структур максимально использовать сложившуюся в некоторых национальных регионах
взрывоопасную ситуацию для достижения одними – геополитических целей, другими – реализации политических и националистических
амбиций, третьими – для беспрепятственного
ограбления собственного народа.
Но простые люди хотят жить в мире и
достатке. Поэтому проводники этой политики
все в большей мере сталкиваются с внутренним сопротивлением и активным противодействием со стороны простых граждан в регионах
и по всей России. Отсюда следует, что обустройство новой России следует проводить
в жизнь в неразрывной связи с предшествующими историческими традициями, а не вопреки им.
В-третьих, в такой многонациональной
стране, как Россия, построение федерации без
учета национальных особенностей малых народов просто невозможно. В связи с этим возникает вопрос: а чем определяется национальная самобытность каждого народа?
Ответ может быть следующий. Прежде
всего, его духовным миром и уровнем культуры, развитие которых в современной эпохе определяется не «правом нации на самоопределение вплоть до отделения», а экономическими возможностями поддержания своей самобытности, ее обогащения культурой дружественных народов и способностью самостоятельно обеспечивать безопасность и стабильность такого развития.
Давайте оценим сложившуюся ситуацию
в современной России. Русский народ доказал
всей историей своего существования готов-
40
ность бескорыстно содействовать развитию
самобытности других народов и обеспечивать
безопасность такого развития. А что русские
получили в ответ? Для себя ничего. Другим
народам русские помогли создать национальную государственность, причем в ущерб своим
интересам на этих территориях, часто потворствуя сугубо националистическим амбициям
титульных народов, особенно их лидеров. Для
многих малых народов и народностей их национальная государственность или автономия
по сей день оплачивается федеративным государством, то есть другими, в основном русскими, субъектами федерации, население которых такой широкой национальной автономии и государственности не имеет.
Чтобы устранить это противоречие, стержневой идеей будущего государственного
строительства и национальной политики должен стать постепенный переход от национально-государственной
к
культурнонациональной автономии.
Национально-государственная автономия
при безусловном верховенстве федеральных
законов может иметь место лишь на тех территориях, где большинство населения относится
к титульной нации, а сама территория является
экономически самодостаточной.
Сегодня логика жизни при построении
российской государственности требует изменения сложившегося в советский период государственного устройства, следовательно, отказа от абсолютного приоритета статуса национально-государственной автономии в ущерб
политическим интересам административнотерриториальных образований.
В-четвертых, ни о какой подлинной федерации и демократическом государстве не
может быть и речи, пока сохраняется политическое и экономическое неравенство субъектов
федерации, пока процесс их формирования,
определение принципов существования и механизма реализации будет определяться «сверху», со стороны федерального центра. Иначе
мы можем очень быстро скатиться к государству с режимом открытой диктатуры или к авторитарному режиму, «расцвеченному» красно-бело-голубыми фиговыми листочками, или
к распаду территориальной целостности Российского государства.
В-пятых, принципиальное значение для
решения государственных, политических, социальных и иных проблем, в том числе прак-
Юридическая наука. 2014. № 4
тических задач формирования новой федерации, приобретают экономические вопросы,
прежде всего вопросы распределения собственности между регионами и органами местного самоуправления.
Таким образом, в основу формирования
структуры федерации должны быть положены
два основополагающих принципа: новая национальная и новая экономическая политика,
сутью которых должны стать культурнонациональная автономия, самодостаточное
экономическое развитие и полноценное местное самоуправление.
Экономический фактор приобретает все
большее значение в процессе формирования
региональных структур управления и на международном уровне.
Переход от военно-политических блоков,
созданных после окончания Второй мировой
войны, к региональному экономическому развитию, которое стало проявляться уже накануне Великой Отечественной войны, вначале как
тенденция, – сегодня этот переход стал реальностью, приобрел характер мировой закономерности.
Тенденция такого перехода проявляется
в двух аспектах – внешнем и внутреннем.
Первый из них, отражая глобальный экономический интерес, повлек за собой создание
мощных межгосударственных и межрегиональных экономических организаций (ЕЭС,
АСЕАН, ОПЕК и т.п.).
Причем в последние два десятилетия эта
тенденция набирает силу, начинает глубоко
проникать в национальные структуры экономики, более того, вторгается в политическую
сферу, диктует необходимость принятия определенных форм политической, наднациональной интеграции (например, усиление интеграционных процессов в ЕЭС в противовес нашим
дезинтеграционным процессам в СНГ). Сюда
можно отнести взаимодействие стран – экспортеров нефти (ОПЕК), куда на правах наблюдателя входит и Россия, в противовес давлению США.
В последние годы Россия активно стремилась попасть в число членов ВТО (наконецто после восемнадцатилетнего «стояния в приемной» – приняли), других престижных международных, в основном европейских, организаций. Хотя для России наиболее приоритетными и перспективными по экономическим
и внешнеполитическим соображениям должны
Конституционное право, муниципальное право
стать страны, бывшие экономические и стратегические партнеры СССР. К ним относятся
государства Восточной Европы, бывшие экономические партнеры СССР в Азии, прежде
всего Индия и Китай, арабские страны на
Ближнем и Среднем Востоке, а после распада
СССР – бывшие союзные республики. Причем
в отношении последних геополитические интересы диктуют необходимость поиска не
только экономических, но и других форм интеграции – политической, военной, культурной.
Ослабление влияния России на постсоциалистическом, особенно на постсоветском
пространстве, – мощный удар по геополитическим интересам России, ее экономической
и военной безопасности.
Сегодня, в связи с не сбалансированной
внутренней политикой, России все труднее
проводить и независимую внешнюю политику.
В результате под угрозой оказалась национальная безопасность России, ее суверенитет.
Второй аспект проблемы заключается в том,
что региональная экономическая политика внутри страны выступает как необходимое условие
экономического развития страны в целом,
как важная составная часть в процессе международного разделения труда. Материальные
и интеллектуальные ценности создаются не
в Кремле, а далеко за пределами Садового
кольца.
Цель эффективной региональной экономической политики, в первую очередь это касается депрессивных регионов, – достичь выравнивания экономического и социального положения территорий не за счет увеличения
трансфертов из федерального центра, а за счет
поиска и стимулирования факторов регионального развития.
В западных странах программы регионального экономического развития становятся
одним из основных элементов инвестиционной
политики государства, частного отечественного и иностранного капитала. Из всех западных
государств, пожалуй, только во Франции региональная политика приобрела изначально не
только экономический, но и политический характер.
Так, региональная политика во Франции
представляет собой комплекс различных законодательных, административных и экономических мероприятий, проводимых как центральным правительством, так и местными органами власти в целях устранения диспропорций
41
в экономическом развитии различных регионов страны, более полного использования природных, экономических и людских ресурсов
слаборазвитых районов.
Уровень существующего во Франции административно-территориального деления (департаменты) препятствовал проведению таких
мероприятий. Именно это положение – противоречие между экономическими потребностями страны и узостью административно-политических рамок в реализации этих потребностей – привело де Голля к необходимости
осуществить региональную реформу при примате политического аспекта. Это предусматривало в проекте реформ новое административно-территориальное деление страны, когда
в основу территориальной административной
единицы должен быть положен не департамент, а регион, объединяющий ряд департаментов. На референдуме 1969 года этот проект, именно в силу примата политического аспекта, был отвергнут. Де Голль ушел в отставку. Но это совершенно не означало, что была
отвергнута его идея в целом. Ее экономический аспект со значительным политическим
содержанием был, в конечном итоге, принят
и реализован позже, в 70-е годы двадцатого
века.
Создание девяти федеральных округов
как раз укладывается в эту схему. Но пока этот
проект как политически, так и экономически
далек от завершения. Более того, в условиях
предполагаемого укрупнения регионов данный
проект теряет свой изначальный смысл.
Проблема регионального развития имеет
особое значение. Под ней необходимо понимать не экономическую поддержку дотационных субъектов федерации, а создание крупных
экономических регионов, способных на основе
объединения экономических потенциалов областей, краев, республик, решать масштабные
экономические, социальные и культурные
проблемы, затрагивающие стратегию социально-экономического развития значительных
территорий в интересах большинства населения.
Государство в данном случае является
лишь гарантом реализации таких программ развития, координирует деятельность объединивших усилия регионов, вовлекает в этот процесс
при необходимости государственный, коллективный, частный и иностранный капиталы.
42
В России на протяжении веков складывались, прежде всего с географической точки
зрения, экономические регионы, включающие
в себя географически близкие территории. Такими сложившимися на территории России
в течение длительного времени стали Северный, Северо-Западный, Центральный, ВолгоВятский, Центрально-Черноземный, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, ЗападноСибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный экономические районы. Всего 11 экономических регионов.
Особое место в силу стратегического положения занимает Калининградская область,
которая является форпостом России на Западе!
Не менее важный форпост, с точки зрения геостратегического значения, занимает Крымский
округ, включенный в состав России 18 марта
2014 года!
Каждый из таких регионов характеризуется:
– однотипностью основного промышленного производства;
– схожестью условий сельскохозяйственного производства;
– близкими климатическими и природными условиями;
– наличием примерно однородного состава квалифицированной рабочей силы, ориентированной на общероссийскую кооперацию
и производственные возможности и нужды
конкретного региона;
– схожей системой общеобразовательной
и профессиональной подготовки, отражающей
в основном внутренние потребности региона;
– профилированной к экономическим потребностям региона научной и научно-технической базой;
– близкими демографическими условиями;
– схожими социальными процессами;
– близкими традициями и опытом производства.
Таким образом, исторически сложились
четкие критерии формирования указанных регионов. Более того, в такой последовательности эти территории ранее представлялись
в отчетах Российского статистического агентства.
Сегодня они заменены девятью федеральными
округами.
Организационный принцип регионального хозяйствования не является чем-то новым
для России. Образованные во второй половине
Юридическая наука. 2014. № 4
50-х годов прошлого века совнархозы действовали на основе этого принципа и доказали
свою высокую эффективность – они позволяли
в те годы получать от 8 до 10 % годового прироста валового внутреннего продукта.
Особенно сильное развитие в эти годы
получила местная и легкая промышленность,
как наиболее быстро окупаемые и необходимые внутреннему потребительскому рынку.
Уровень развития этих отраслей во всех странах определяет большинство рабочих мест, от
чего зависит общее благосостояние основной
массы населения.
В настоящее время существует утверждение, что ликвидация совнархозов – следствие
в основном экономических причин, их экономической несостоятельности. Но это далеко не
так. Несомненно, в процессе их деятельности
появлялись внутренние и внешние противоречия. Некоторые из них были следствием слепого копирования совнархозов 20-х годов
прошлого столетия, другие явились результатом организационных недоделок, издержек
развития, пробелов в управлении, излишней
детализации планирования, слабой теоретической разработки проблемы, низкой квалификации управленческих кадров на местах. Но эти
противоречия могли быть решены безболезненно, в рабочем порядке.
Причина ликвидации совнархозов на самом деле лежала не в экономической, а в политической плоскости. Партийное руководство
на местах при образовании региональных органов хозяйственной деятельности и управления начало терять рычаги своего безальтернативного влияния на межрегиональные (в рамках экономического региона) экономические
процессы, оно практически лишалось контроля
и руководства над сферами движения финансовых и материально-технических средств непосредственно в своих областях, краях и автономных республиках. К тому же, на местах
областные партийные структуры были разделены на промышленные и сельскохозяйственные обкомы партии, причем чаще всего первый секретарь обкома становился во главе
сельскохозяйственного обкома партии. Это
означало, что его личное влияние на хозяйственную деятельность региона резко сокращалось, поскольку реформирование в основном
затрагивало сферу материального производства и промышленности. На селе в то время было
повальное «увлечение» кукурузой.
Конституционное право, муниципальное право
Именно партийные руководители на местах доказывали и доказали, что с потерей контроля над хозяйственной деятельностью
и финансами партия теряет контроль над социально-экономической ситуацией в стране
и отодвигается от управленческой функции
в области экономики, что, в конечном итоге,
может привести, с их точки зрения, к потере
партией и политической власти.
Таким образом, главной причиной ликвидации межрегионального принципа хозяйствования стало не укрепление политического
влияния партии, а уменьшение власти партийной номенклатуры на местах.
Неспособность работать политическими
методами, приверженность к командному стилю управления, стремление сохранить партийный контроль над экономическими процессами
в своих регионах были главными побудительными мотивами на местах, чтобы разрушить
43
первые попытки проведения экономических
реформ в СССР по правильному пути.
И сегодня, по существу, те же причины
лежат в основе различных доводов, приводимых сторонниками национально-государственной автономии, противниками укрупнения регионов и перехода к новому государственному
строительству на основе принципов экономического регионирования и национально-культурной автономии.
Скрытое сопротивление региональных
лидеров не ослабевает, несмотря на то, что
имеется масса существенных доводов в пользу укрупнения существующих регионов, постепенного перехода к культурно-национальным автономиям, имея в виду построение
на этих принципах нового федеративного
устройства России.