55 к вопросу о стратегических предприятиях и состоянии

55
К ВОПРОСУ
О СТРАТЕГИЧЕСКИХ ПРЕДПРИЯТИЯХ
И СОСТОЯНИИ ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО
КОМПЛЕКСА РОССИИ
И.Н. Демчук
канд. экон. наук, управляющий Новосибирским филиалом НОМОС-БАНКа
Н.В. Фадейкина
д-р экон. наук, профессор, ректор СИФБД
При распаде СССР к России отошло около 75 % предприятий и организаций оборонно-промышленного комплекса (ОПК). К концу 1990-х гг. ОПК России включал
более 1,5 тыс. предприятий и организаций с количеством
работающих в них более 3,5 млн чел., то есть с учетом
членов их семей проблемы ОПК затрагивали интересы
почти 10 % населения России.
Предприятия ОПК есть на территории большинства
субъектов РФ, а некоторые районы РФ и более 70 городов-заводов, включая закрытые административно-территориальные образования, полностью зависят от работы
ОПК, так как в них практически отсутствуют другие сферы
приложения труда [1].
В СССР ОПК развивался приоритетно по сравнению
с гражданским сектором экономики, что позволило оснастить оборонные заводы, НИИ и КБ высокопроизводительным научным и промышленным оборудованием,
внедрить и освоить новейшие технологии военного и
гражданского назначения. Престижность труда и уровень
его оплаты на оборонных предприятиях и в организациях
позволили сконцентрировать в ОПК наиболее квалифицированных и дисциплинированных работников.
Роль и значение ОПК определяются не только его
основным целевым предназначением – созданием вооружения и военной техники (ВВТ) и оснащением ими Вооруженных Сил и других войск. За последние годы объем
производства ВВТ в общем объеме выпуска продукции
ОПК составляет менее 20 %. Тем не менее, ОПК и сегодня
играет важнейшую роль в развитии ряда отраслей и
подотраслей – телевидения, радиовещания и средств
связи, оптического приборостроения, электронной техники и других важнейших отраслей, оказывающих значительное влияние на социально-экономическое развитие
страны в целом и во многом определяющих общий промышленно-технологический уровень России, ее статус
среди промышленно развитых государств мира.
Ныне предприятия и организации ОПК находятся в
критическом состоянии. Общий объем их товарной продукции продолжает падать, снижается и объем производства ВВТ, в том числе в структуре экспорта.
Утрачиваются мобилизационные мощности, повышается износ основных фондов (достигает в общей массе
70 %), продолжается отток из ОПК квалифицированных
ученых, инженеров, рабочих и служащих, идет распад
оборонной промышленности; утрачиваются уникальные
технологии, составлявшие некогда гордость российской
науки и техники.
Моральное устаревание технологической структуры
при нарастающем общем физическом износе производственно-технологического оборудования создает реальную опасность того, что если в ближайшие годы не
произойдет заметного повышения уровня инвестиций в
реконструкцию и техническое перевооружение, оборонная промышленность России не сможет обеспечить необходимый объем выпуска продукции даже на техническом
уровне нынешнего поколения ВВТ.
По ряду видов ВВТ государственный оборонный
заказ (ГОЗ) стал таким ничтожным, что обеспечивает
загрузку производственных мощностей лишь на 10 – 15 %
и находится ниже минимально допустимого уровня рентабельности. При этом утрачиваются высокотехнологичные производства, распадаются кооперационные связи
в создании наиболее важных видов ВВТ: самолетов,
кораблей, подводных лодок, радиолокационных станций,
систем управления войсками и оружием и т.п.
Необходимость реформирования ОПК обусловлена:
– проводимой в стране военной реформой, сокращением Вооруженных Сил и ГОЗ;
– переходом в условиях жестких финансовых ограничений к селективной государственной поддержке перспективных видов ВВТ и выпуску отдельных видов
продукции гражданского назначения, уменьшением числа
приоритетов;
– перепрофилированием и модернизацией высвобождаемых мощностей для разработки и серийного производства высокотехнологичной и конкурентоспособной
продукции гражданского назначения (прежде всего наукоемкой);
– структурной перестройкой оборонной промышленности путем создания жизнеспособных в рыночных
условиях производств и научных коллективов с образованием на их базе широко диверсифицированных, устойчивых межотраслевых структур – вертикально и горизонтально интегрированных комплексов;
– реструктуризацией ОПК путем концентрации разработки и производства ВВТ на ограниченном числе
предприятий;
– дальнейшим акционированием предприятий, содержание которых в государственной собственности
нецелесообразно;
– существенным избытком производственных мощностей оборонных предприятий и мобилизационных
мощностей, которые составляют значительную часть их
основных фондов;
56
– необходимостью сохранения и эффективного
использования конкурентоспособного на мировом уровне
научного потенциала как основы для создания современных видов материалов и производств, а также возможностью увеличения экспортных поставок ВВТ, что
обеспечит экономический рост отдельных предприятий
и всего ОПК.
Интересы страны требуют приведения производственных мощностей и предприятий ОПК в соответствие с
потребностями ожидаемого спроса на ВВТ для Минобороны РФ, всех силовых структур и выполнения международных контрактов, а также выпуска гражданского
наукоемкого продукта для внутреннего и внешнего
рынков.
Однако состояние ОПК остается по-прежнему тяжелым, требующим более совершенного инструментария
антикризисного управления, новых форм и методов
финансового оздоровления.
Надо отметить, что принятая Правительством России в 2001 г. Федеральная целевая программа (ФЦП)
«Реформирование и развитие оборонно-промышленного
комплекса (2002 – 2006 гг.)» прежде всего направлена
на построение вертикально интегрированных структур
(ВИС) и промышленных групп, позволяющих сконцентрировать ресурсы на решении определенных задач. Стратегической целью при этом провозглашено «формирование нового облика оборонно-промышленного комплекса».
Впрочем, не забыты и основные ориентиры государственной программы вооружения: необходимость поддержания
на требуемом уровне мобилизационных мощностей,
создание условий для устойчивого развития ОПК, а также
разработка и производство конкурентоспособной и высокотехнологичной продукции военного и гражданского
назначения. В результате выполнения этой программы,
сроки выполнения которой на исходе, полностью завершено построение лишь пяти ВИС (вместо запланированных сорока).
В 2006 г. в рамках реализации вышеупомянутой ФЦП
предусмотрено создание семи-восьми крупных ВИС
космической отрасли. Объявлено о строительстве в
стране единого авиастроительного холдинга. По мнению
директора по развитию ОАО «Туполев», «такого в мировом авиастроении еще не было, европейский сверххолдинг “Эрбас” и американский гигант “Боинг” создавались
по три десятка лет, у нас же все впихнули в два года» [2].
Поднимается вопрос о создании международных интегрированных структур (например, обсуждается проблема
интеграции авиационных комплексов России и Украины).
Практика показывает, что органами государственной
власти нередко принимаются скоропалительные и необоснованные решения о создании новых ВИС (холдингов).
Однако нормативно-правовая и методическая база,
регулирующая вопросы создания и функционирования
холдингов, до сих пор не создана; есть лишь некоторые
рекомендации, написанные в различных министерствах
(ведомствах, агентствах).
Создание ВИС тормозят и другие факторы:
– состояние дел в области государственной регистрации объектов недвижимости и результатов интеллектуальной деятельности предприятий;
– недостаточность финансовых ресурсов для регистрации указанных объектов в установленном законом
порядке, для проведения качественного аудита, оценочных процедур (дабы не только узнать реальное финансовое и имущественное состояние предприятия, но и
принять соответствующие меры для его улучшения или
хотя бы для формирования объективной текущей и
прогнозной финансовой информации, чтобы не вводить
в заблуждение собственника и партнеров);
– высокая степень износа оборудования;
– низкий уровень менеджмента;
– наличие на балансе предприятий ОПК объектов
социально-культурной сферы;
– низкий уровень загрузки производственных мощностей;
– конфликт интересов между будущими материнской
и дочерними компаниями, осознание последними
масштабности внутренних преобразований, которые
приведут к реструктуризации систем управления и
бизнес-процессов;
– выявление признаков банкротства, возникших в
том числе за счет неоплаченного (или оплаченного не в
установленный срок) ГОЗ и просроченной кредиторской
задолженности перед бюджетом, внебюджетными
государственными фондами, другими кредиторами и т.д.
До 2000 г. задания государственного оборонного заказа финансировались не в полном объеме. В результате
образовывалась кредиторская задолженность госзаказчика перед исполнителем. Принятые правительством
меры по погашению задолженности государства 1995 –
2000 гг. (казначейские налоговые освобождения, государственные казначейские обязательства, вексельный
кредит, денежные зачеты) позволили практически рассчитаться с долгами этого периода. Хотя при расчетах
не учтена инфляция, проблемы, связанные с реструктуризацией кредиторской задолженности перед федеральным
и другими бюджетами, государственными внебюджетными фондами, последствиями которых и стали (некоторые субъекты ОПК до сих пор выполняют обязательства по реструктуризации указанной задолженности)
не только основной долг, но и пени, штрафы, а также
процент за налоговый и инвестиционный налоговый
кредит.
С 2000 г. обязательства бюджета по оплате работ
по ГОЗ исполнялись в объемах, установленных соответствующими законами о бюджете. Однако государство
в предыдущие несколько лет в целях поддержания
объемов производства на минимальном технологическом
уровне разрешало заказчикам заключать договоры с
условием оплаты их в будущем году. Это привело к
образованию кредиторской задолженности, которая
составляла (по данным Минфина РФ) около 1 % общего
объема. С 2005 г. такая практика прекращена, задолженность по указанным поставкам погашена в I квартале.
Все остальные долги перед предприятиями ОПК за
выполнение работ по гособоронзаказу лежат на совести
заказчика [3].
Правительство РФ, придавая особое значение проблеме финансово-экономической устойчивости стратегических предприятий и организаций, выполняющих гособоронзаказ, приняло постановление о порядке проведения
реструктуризации задолженности организаций по налогам, сборам, начисленным пеням и штрафам перед
федеральным бюджетом, а также по страховым взносам
перед государственными внебюджетными фондами [4].
Кроме того, в целях реализации ст. 191 Федерального
закона «О несостоятельности (банкротстве)» и во исполнение Постановления Правительства РФ от 18.10.05 г.
№ 646-40 «О порядке реструктуризации задолженности
организаций оборонно-промышленного комплекса –
исполнителей государственного оборонного заказа,
включенных в Перечень стратегических предприятий и
57
организаций, по налогам, сборам, начисленным пеням и
штрафам перед федеральным бюджетом, а также по
страховым взносам перед государственными внебюджетными фондами» Федеральные агентства (например,
Роспром) создали рабочие группы для подготовки заключения о целесообразности проведения реструктуризации задолженности указанных организаций и утвердили
Порядок подготовки заключений о целесообразности
такой реструктуризации, согласованный с ФНС РФ.
Таким образом, методы и формы финансового оздоровления предприятий ОПК и других субъектов госсектора
расширяются, в том числе за счет применения одного из
основных инструментов антикризисного управления –
реструктуризации (в данном случае, обязательств).
Методы реструктуризации активов, капитала, обязательств могли бы быть более эффективными при совершенствовании механизмов государственных закупок и
формирования и реализации ГОЗ.
Реализация ГОЗ регламентируется множеством
нормативно-законодательных актов: Гражданским и
Бюджетным кодексами; федеральными законами «О
государственном оборонном заказе» (от 27.12.95 г.
№ 213-ФЗ, с учетом изменений и дополнений, внесенных
в 1997 г.), «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (от 13.12.94 г. № 60-ФЗ в ред. от
22.08.04 г.), «О техническом регулировании» (от 27.12.02 г.
№ 184-ФЗ); Указом Президента РФ «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» (от 21.01.05 г. № 56с),
в котором определены полномочия названной федеральной службы (Рособоронзаказ) в части контроля (надзора)
за размещением и выполнением ГОЗ, деятельностью госзаказчиков и исполнителей ГОЗ, реализацией ценовой
политики по ГОЗ, за осуществлением мер по сохранению
и развитию стратегических организаций ОПК и т. д.; постановлениями Правительства РФ «О реализации Федерального закона “О поставках продукции для федеральных нужд”» (от 26.06.95 г. № 594 в ред. от 28.07.05 г.),
«О правилах ведения организациями, выполняющими
государственный заказ за счет федерального бюджета,
раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности» (от 19.01.98 г. № 47 в ред. от 20.02.02 г.),
«Об утверждении примерных государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по государственному оборонному
заказу» (от 23.01.04 г. № 41 в ред. от 22.08.05 г.).
Не секрет, что указанные нормативные акты не в полной мере увязаны между собой, а главное – не коррелируют с основным законом о ГОЗ.
Это признают и в Минэкономразвитии России. По
словам В.Н. Путилина, директора Департамента экономики и программ обороны и безопасности, действующее
правовое обеспечение по ГОЗ, принятое еще в 1995 –
1997 гг., «требует незамедлительного и безусловного
совершенствования и доработки в соответствии с изменившимися экономическими условиями» [3].
Требует совершенствования нормативное обеспечение государственных закупок. Главные направления
совершенствования – расширение практики конкурсного
размещения заказов на всех уровнях кооперации разработчиков ВВТ, проведение единых торгов ВВТ общего
применения. По результатам проверок, проведенных Рособоронзаказом, отмечается, что положение о согласовании (совместном установлении) государственными
заказчиками цен при размещении заказов на одинаковую
продукцию у единственного исполнителя не реализуется.
В результате имеются факты закупки одноименной
продукции из одного источника разными заказчиками по
значительно различающимся ценами.
Кроме того, в связи с постоянным повышением цен
на бензин, мазут, дизельное топливо Вооруженным Силам каждый год не хватает средств на текущие расходы.
Например, в 2005 г. заказчиком было дополнительно
выделено из федерального бюджета более 8 млрд руб.,
что позволило закупить нефтепродукты в объемах,
утвержденных ГОЗ, и обеспечить снабжение Вооруженных Сил, других войск и органов на уровне, необходимом
для выполнения возложенных на них задач.
Недофинансирование ГОЗ и военных программ связано с некорректностью прогнозирования цен на продукцию военного назначения в части серийных закупок и
ремонта ВВТ. Это также признано МЭРТ. Министерство
совместно с Федеральной службой по тарифам (ФСТ) проработало данный вопрос и предложило расширить перечень
образцов ВВТ, цена на которые подлежит регистрации
(для справки: в настоящее время в ФСТ России регистрируются цены около 15 % всей номенклатуры ВВТ, в
денежном выражении это составляет 45 %).
Ожидается, что в 2006 г. вступит в действие новый
закон о госзакупках, который создаст адекватное нормативно-законодательное обеспечение для решения большинства вышеперечисленных проблем в области госзакупок и реализации ГОЗ [5]. В частности, новая нормативная
база по ГОЗ должна содержать условия о повышении
ответственности исполнителя-поставщика и государственного заказчика за уровень цен на продукцию при
формировании, размещении и исполнении ГОЗ [3].
Ценообразование и ценовая политика по ГОЗ – один
из самых больных вопросов, связанных не только с
законодательством о бюджете, госзакупках и ГОЗ, но и с
кредитной, амортизационной и другими направлениями
финансовой политики. «При поставках по госзаказу цена
настолько обрезается, что ни о каком обновлении основных фондов, внедрении новых технологий не может быть
и речи. Предприятиям под начало исполнения госзаказа
приходится брать кредиты в коммерческих банках с
процентами, которые потом топят цену изделий», – так
отзывается первый заместитель министра промышленности, энергетики и природных ресурсов Ростовской области В. Бартеньев. По его мнению, «необходимо создать
механизм гарантий для привлечения кредитов для
предприятий ОПК под выполнение госзаказа» [6].
Обобщая факты, изложенные в СМИ, можно сделать
вывод, что даже за технику, изготовленную и поставленную в соответствии с исполнением ГОЗ в армию еще в
2003 г., деньги в полном объеме к началу 2005 г. не поступили. Стоимость продукции не индексировались. А если
и индексировались с использованием дефляторов, установленных по уровню обесценения потребительской корзины (12 %), то эта индексация мало кого удовлетворила.
Ведь даже официально согласованное с МЭРТ РФ удорожание военной техники превышает 25 % (например,
удорожание ракетной техники за 2003 г. составило 29 %).
Ситуация усугубляется еще и тем, что Минобороны
проплачивало ГОЗ не в начале года, как было бы логично,
а в середине. Чтобы выполнить оборонный заказ, предприятия ОПК вынуждены были брать банковские кредиты, что вело к дополнительным расходам (при зафиксированной в госконтракте цене).
Возникает много вопросов и по системе принятия
решений, в которой «куется» проект ГОЗ. Одно отрадно,
что наконец-то Минобороны РФ переходит на реализацию
схемы единого заказчика ГОЗ (ранее 52 подразделения
58
имели право осуществлять закупки). Радует оборонщиков
и тот факт, что в 2006 г. ГОЗ увеличится как минимум
на 25 % и составит более 236,7 млрд руб. (почти на
60 млрд руб. больше суммы ГОЗ на 2005 г.). Деньги в
основном будут направлены на закупку важнейших комплексов вооружения, новой боевой техники, определяющих
облик системы вооружений РФ на период до 2015 г.
По оценкам Минэкономразвития России, запланированных средств достаточно для выполнения основных
мероприятий, определенных директивными документами
по военному строительству. Однако о начале крупносерийных поставок ВВТ для Минобороны РФ пока речь
не идет. В соответствии с действующей программой
вооружения и проектом разрабатываемой Государственной программы вооружения на 2007 – 2015 гг. такие
поставки планируются с 2010 г. [3].
Для справки (данные Минобороны РФ): Россия
сейчас занимает 8-е место в мире по военным расходам,
в 2004 г. на оружие РФ потратила 19 млрд дол. В 2005 г.
из федерального бюджета на военные нужды было
выделено 573 млрд руб., что на 70 млрд руб. больше, чем
в 2004 г. Расходы на национальную оборону в 2006 г. запланированы в размере 668 млрд руб., что на 184 млрд руб.
больше, чем в 2005 г. ГОЗ в 2005 г. составил 187 млрд руб.
(для сравнения: в 2004 г. – 148, в 2003 г. – 113, 2002 г. –
80 млрд руб.). Мировой лидер рейтинга по ГОЗ – США, в
2004 г. они потратили на вооружение 455 млрд дол.
Второе место у Великобритании (47 млрд дол.). В списке
стран, существенно увеличивших свои военные затраты,
фигурируют Франция, Германия, Китай, Япония и Индия.
В последние годы меняется структура ГОЗ. В 2005 г.
задания на НИОКР составили 33,9 % общего объема
заданий ГОЗ в рамках государственной программы вооружения, на закупки – 44,0% и на ремонт – 22,1 %. В 2006 г.
задания перераспределились следующим образом:
на НИОКР – 30,7 %, на закупки – 48,8 %, на ремонт –
20,5 % [3].
Увеличение объема, реструктуризация ГОЗ и изменение ценовой политики при его формировании и реализации, несомненно, улучшат состояние многих предприятий ОПК, но далеко не всех. ОПК придется избавляться
от части предприятий с тем, чтобы обеспечить максимально возможную загрузку оставшихся. Какие-то
предприятия будут перепрофилированы или «отпущены
в свободное плавание». Наиболее сильные предприятия
ОПК, имеющие научно-производственный потенциал и
выпускающие конкурентоспособную военную продукцию,
будут функционировать в рамках ВИС (холдингов). И это
неотвратимо.
Многие оборонщики склоняются к мысли, что формирование ВИС (холдингов) – самоцель, что создаются они
по указанию сверху, а не по конечному продукту, как
следовало бы. И поступают по принципу: не будешь
строить свою корпорацию (ВИС) – станешь в лучшем случае материалом для строительства чужой (по аналогии
со знаменитой фразой Наполеона: «Не хочешь кормить
свою армию – будешь кормить чужую»).
Действительно, предприятий ОПК в России сегодня
слишком много и при создании интегрированных структур
одни предприятия будут стремиться перехватить у других
«кусок пирога» – гособоронзаказа. Получается, что
интеграция – это борьба за рынок. Победителями могут
стать те, кто еще «на плаву», а не в предбанкротном
состоянии. К сожалению, последних – большинство.
Кризис в военной отрасли трудно отрицать: несмотря
на увеличение финансирования ГОЗ за последние годы
объемы производства военной техники и вооружений
сократились в пять раз. Финансирование отрасли сегодня
составляет всего 15 %, а оборудование находится в
критическом состоянии.
В целях оптимизации количества оборонных предприятий государственные органы формируют Перечень
стратегических предприятий. В таблице представлена
структура собственности этих предприятий, относящихся
к государственному сектору экономики (ГСЭ).
К числу стратегических относится сейчас немногим
более 1040 предприятий, причем, большая их часть –
акционерные общества со смешанной структурой уставного капитала.
Что же такое «стратегическое предприятие»?
Действующее законодательство точно не отвечает
на данный вопрос.
Отдельные признаки (критерии) стратегических
предприятий указаны в Федеральном законе от 21.12.01 г.
№ 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», который устанавливает, что для
реализации единой государственной политики в сфере
приватизации Правительство РФ представляет Президенту России для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и
Структура подсектора ГСЭ «Стратегические предприятия»* Организационноправовая форма предприятия ФГУП
Группа (признаки) Количество предприятий Общая
Скорректирована на 27.03.06 г.
514
502
Общая, в том числе субъекты
ГСЭ
Доля государства в уставном
капитале АО (%):
1-я группа – 25 – 50 %
549
373
АО
2-я группа – более 50, но менее
100 %
3-я группа – 100 %
Примечание –
3 предприятия добавлены (№ п/п: 60.1, 131.1,
401.1), 15 – исключены
–
Самая многочисленная группа. Количество АО,
доля государства в уставном капитале которых
от 25 до 30 %, составляет 228 предприятий
–
96
63
В состав группы входят 8 концернов, организованных в форме холдинговых компаний
* По данным Перечня стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (из Указа Президента РФ
от 04.08.04 г. № 1009 в ред. Указа от 27.03.06 г. № 262).
59
акционерных обществ. Перечень должен включать в
себя федеральные государственные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, чьи
акции находятся в федеральной собственности и
которые осуществляют производство продукции
(работ, услуг), имеющей стратегическое значение для
обеспечения обороноспособности и безопасности
государства, защиты нравственности, здоровья, прав
и законных интересов граждан.
Кроме того, закон № 178-ФЗ содержит следующие
положения:
– в части формирования и реализации прогнозного
плана (программы) приватизации федерального имущества закон устанавливает, что акции стратегических
акционерных обществ и стратегических предприятий
включаются в прогнозный план после принятия Президентом РФ решения об уменьшении степени участия
РФ в управлении стратегическими АО или об исключении
соответствующих предприятий из числа стратегических
(ст. 7 закона);
– в части способов приватизации государственного и муниципального имущества закон определяет,
что приватизация имущественных комплексов ФГУП и
находящихся в федеральной собственности акций ОАО,
балансовая стоимость основных средств которых на
последнюю отчетную дату превышает пять миллионов
МРОТ, а также имущества, соответствующего иным
критериям, установленным Правительством Российской Федерации, может осуществляться путем
преобразования унитарного предприятия в ОАО; на
аукционе (в том числе на специализированном); посредством продажи за пределами территории РФ
находящихся в государственной собственности акций
ОАО; посредством внесения в соответствии с нормативными правовыми актами Президента РФ федерального
имущества в качестве вклада в уставный капитал стратегического АО (ст. 13 закона);
– в части внесения государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставный
капитал ОАО закон уточняет, что по решению соответственно Правительства РФ, органа исполнительной власти
субъекта РФ, органа местного самоуправления государственное или муниципальное имущество, а также
исключительные права могут быть внесены в качестве
вклада в уставный капитал ОАО. При этом доля акций
ОАО, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ,
муниципального образования и приобретаемых соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, в общем количестве обыкновенных акций этого
АО не может составлять менее чем 25 % плюс одна акция,
если иное не установлено Президентом РФ в отношении
стратегических акционерных обществ (ст. 25 закона);
– в части правового положения ОАО, в отношении
которых принято решение об использовании «золотой
акции» (специального права), закон устанавливает, что
в целях обеспечения обороноспособности страны и
безопасности государства, защиты нравственности,
здоровья, прав и законных интересов граждан РФ
Правительство России и органы государственной власти
субъектов РФ могут принимать решения об использовании специального права («золотая акция») на участие,
соответственно, РФ и ее субъектов в управлении ОАО;
решение об использовании специального права может
быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения
об исключении ОАО из Перечня стратегических
акционерных обществ независимо от количества
акций, находящихся в государственной собственности. РФ и ее субъекты не могут одновременно использовать в отношении одного и того же ОАО указанное
специальное право. Субъекты РФ также не могут использовать специальное право в отношении ОАО, созданного
путем преобразования ФГУП, в период, когда акции этого
общества находятся в федеральной собственности
(ст. 38 закона);
– в части правового положения ОАО, акции которых находятся в собственности РФ, субъектов РФ
или муниципалитетов, определяется, что единоличный
исполнительный орган ОАО, включенного в Перечень
стратегических АО, не вправе совершать сделки, связанные с отчуждением акций, внесенных в соответствии с
решением Правительства РФ в уставный капитал общества, а равно и сделки, влекущие за собой возможность отчуждения или передачи их в доверительное
управление, без согласия Правительства РФ или уполномоченного федерального органа исполнительной
власти. Сделка, совершенная без такого согласия,
ничтожна (ст. 39 закона).
Закон № 178-ФЗ коррелирует с Федеральным законом об унитарных предприятиях (от 14.11.02 г. № 161-ФЗ),
в соответствии с которым могут быть созданы (и создаются, о чем свидетельствуют изменения в Указе Президента № 1009) ФГУП (ГУП, МУП) при необходимости:
– использования имущества, приватизация которого
запрещена, в том числе имущества, которое необходимо
для обеспечения безопасности РФ;
– осуществления деятельности в целях решения
социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также
организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
– осуществления деятельности, предусмотренной
федеральными законами исключительно для ГУП;
– осуществления научной и научно-технической
деятельности в отраслях, связанных с обеспечением
безопасности РФ;
– разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ;
– производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.
Казенное предприятие может быть создано в случае:
– если преобладающая или значительная часть
производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;
– использования имущества, приватизация которого
запрещена, в том числе имущества, необходимого для
обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта,
реализации иных стратегических интересов РФ;
– необходимости осуществления деятельности по
производству товаров, выполнению работ, оказанию
услуг, реализуемых по установленным государством
ценам для решения социальных задач;
– необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ;
– необходимости производства отдельных видов
продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;
60
– необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
– необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно
для казенных предприятий.
Вышеуказанные положения федеральных законов не
формируют полного представления о том, что такое
«стратегическое предприятие».
Некоторые признаки стратегических предприятий
даны в законе о банкротстве (№ 127-ФЗ), они проиллюстрированы на рисунке.
Расплывчатость и скупость определений стратегических предприятий компенсируется приведением в
Указе № 1009 Президента РФ их Перечня.
Перечень определен в целях реализации единой
государственной политики в сфере приватизации и ограничения участия иностранного капитала в стратегических
отраслях.
Как отметил глава Роспрома Б. Алешин (в интервью
корреспонденту газеты «Ведомости» 19.07.05 г.), Президент «делал акцент на стратегических предприятиях в
самых разных отраслях, в том числе и промышленности»;
должен быть принят специальный закон, который даст
определение стратегическим предприятиям, в которых
будет ограничиваться участие иностранного капитала
(будет установлен уровень, начиная с которого сделки
купли-продажи акций рассматриваются органами
исполнительной власти, а также представлены другие
уровни и действия, совершаемые в рамках установленных
уровней). Б. Алешин добавил, что это можно сделать так
же, как, например, в США, где Президент лично рассматривает сделки по продаже пакетов акций свыше 5 %
(по стратегическим предприятиям); кроме того, должна
быть определена роль каждого ведомства в процессе
принятия решения) [7].
Интересными представляются итоги заседания
Координационного совета по иностранным инвестициям
(КСИИ), созданного в 1994 г. для снятия барьеров на пути
зарубежных капиталов. Заседание состоялось 17 октября
2005 г., на нем рассматривались вопросы доступа крупнейших иностранных компаний к стратегическим месторождениям и стратегическим предприятиям, который
должен быть определен специальными законами. Президентом РФ было дано поручение Правительству до
1 ноября 2005 г. внести в Госдуму законопроекты, четко
очерчивающие круг тех предприятий и месторождений,
которые могут быть отнесены к стратегически важным,
и, соответственно, доступ туда иностранных инвестиций
будет либо запрещен вовсе, либо ограничен.
Поручение появилось не без влияния скандальной
ситуации, сложившейся вокруг запрета Siemens купить
акции АО «Силовые машины», которое является субъектом госсектора. Однако сроки представления в Думу этих
законопроектов, в особенности, касающегося непосредственно стратегических предприятий, явно затягиваются. До сих пор последний законопроект даже не
поступил в аппарат Правительства, так как два ведущих
разработчика – Минпромэнерго и МЭРТ – не могут прийти
к согласию по ключевым вопросам: должен ли существовать закрытый список стратегических предприятий
(и если да, то можно ли его открывать в будущем) и каков
СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ПРЕДПРИЯТИЯ
Организации ОПК – производственные, научно-исследовательские,
проектно-конструкторские, испытательные и другие организации,
осуществляющие работы по обеспечению выполнения гособоронзаказа
ФГУП, производящие продукцию (работы, услуги), имеющую стратегическое
значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства,
защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ
ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности и которые
осуществляют производство продукции (работ, услуг),
имеющей стратегическое значение для обороноспособности
и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав
и законных интересов граждан РФ
Предприятия, приватизация которых запрещена федеральными законами
(такие ограничения установлены в 9 законах)
Государственные научные центры и федеральные центры науки и
высоких технологий – на период действия соответствующего статуса
Предприятия и организации – изготовители стратегических материалов
Признаки стратегических предприятий
61
механизм доступа иностранцев (разрешительный, как
настаивает Минпромэнерго, или не исключен индивидуальный подход к тому или иному предприятию).
По результатам заседания КСИИ его члены отправили премьеру М. Фрадкову письмо, в котором предложили свой путь решения проблемы ограниченного доступа
иностранцев к стратегическим предприятиям. Во-первых,
они просто «приветствуют недавно принятое в России
решение установить более эффективные правила и процедуры для определения стратегических предприятий,
в которых иностранные инвесторы не имеют права
участвовать». Во-вторых, авторы письма предложили
«создать систему анализа ситуаций на индивидуальной
основе, в рамках которой государство имеет право
ознакомиться с потенциальными иностранными инвестициями в стратегические секторы либо запретить проведение соответствующих сделок, если этого требуют
интересы национальной безопасности».
На заседании КСИИ присутствовал министр приоритетных ресурсов Ю. Трутнев. Он отметил, что у него уже
есть три критерия допуска иностранных инвесторов к
месторождениям. Они таковы: не допускаются иностранные инвестиции на месторождения, где находятся оборонные объекты; запрещено разрабатывать полезные
ископаемые, которые могут быть использованы для производства современных вооружений (например, железо
разрабатывать можно, а уран нет); в нефтегазовой сфере
будут ограничены иностранные инвестиции (не более
49 % в уставном капитале добывающих компаний) в тех,
еще не разрабатываемых месторождениях, где общий
объем нефти превышает 150 млн т, а газа – 1 трлн м3.
Наконец инвесторы получили закрытый список критериев, которые будут внесены в новую редакцию закона
«О недрах» и которые российское правительство вряд
ли будет пересматривать. Устроило их и то, что в соответствии с критериями их не допустят на те месторождения, куда их не пускали и раньше и на которые они не
очень-то уже и рассчитывали (таких нефтегазовых месторождений на суше не более 5–6, а что касается шельфа,
то здесь Юрий Трутнев пообещал еще раз подумать [8].
Решение вопроса определения критериев отнесения
предприятий (ФГУП и АО) к стратегическим дебатируется
органами власти и сообществом предприятий госсектора
уже более 8 лет: предлагались различные нормативные правовые акты. Например, в 1999 г. Президенту РФ Б. Ельцину
был представлен проект Федерального закона «Об утверждении Перечня акционерных обществ, производящих
продукцию (товары, работы, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства, и об особенностях распоряжения их акциями».
Законопроектом предлагалось утвердить перечень
акционерных обществ, производящих продукцию, имеющую стратегическое значение для обеспечения безопасности государства, установить особенности распоряжения их акциями, находящимися в федеральной
собственности, и ограничения на участие иностранных
физических и юридических лиц, а также резидентов РФ,
имеющих в качестве учредителей или аффилированных
лиц иностранных физических и юридических лиц, в
уставном капитале таких обществ.
Законопроект был Президентом отклонен. Как отмечалось в заключении на законопроект, предлагаемый
подход к решению вопросов распоряжения находящимися
в федеральной собственности акциями отдельных акционерных обществ неверен. Большинство его положений
фактически дублируют аналогичные нормы Федерального
закона «О приватизации государственного имущества и
об основах приватизации муниципального имущества в
Российской Федерации», что ставит под сомнение целесообразность принятия данного законопроекта. Кроме
того, в заключении отмечалось, что в законопроекте отсутствует единый критерий, по которому те или
иные акционерные общества относятся к стратегически значимым [9].
По прошествии двух с половиной лет Президент
России В. Путин поручил Правительству РФ представить
ему на утверждение до 1 марта 2002 г. перечень стратегических предприятий (про критерии оговорки не было).
Напомним, перечень был уточнен и представлен Президенту лишь в 2004 г.
Из 1453 ФГУП, включенных в Прогнозный план
(программу) приватизации федерального имущества на
2005 г., по указанным причинам была приостановлена или
прекращена процедура приватизации в отношении 711
предприятий.
Во исполнение Указа Президента РФ от 9.05.04 г.
№ 591 и Постановления Правительства РФ от 20.07.04 г.
№ 369 завершено формирование ОАО «Корпорация “Тактическое ракетное вооружение”». Во исполнение Указа
Президента РФ от 29.11.04 г. № 1481 завершено формирование ОАО «Объединенная корпорация “Оборонпром“». Во исполнение указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ приватизированы все ФГУП,
подлежащие внесению в уставные капиталы ОАО
«Концерн “Созвездие“», ОАО «Концерн радиостроения
“Вега”», ОАО «Концерн “Океанприбор”», ОАО «Концерн
“Моринформсистема-Агат”», ОАО «Гранит-Электрон».
Таким образом, вопрос об определении критериев
отнесения предприятий к стратегическим остается открытым. Нужен нормативный акт (закон), регулирующий
вопросы определения границ данного сегмента госсектора и особенностей деятельности стратегических предприятий, в том числе в части реализации гособоронзаказа; ограничений в области приватизации; осуществления деятельности в целях решения социальных задач
(в том числе реализации определенных товаров и услуг
по минимальным ценам); организации и проведения
закупочных и товарных интервенций для обеспечения
продовольственной безопасности государства; ведения
научной и научно-технической деятельности в отраслях,
связанных с обеспечением безопасности РФ; разработки
и изготовления отдельных видов продукции, находящейся
в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность
РФ; производства отдельных видов продукции, изъятой
из оборота или ограниченно работоспособной.
Что касается тех стратегических предприятий, которые сегодня являются несостоятельными, но обладают
мобилизационными мощностями и уникальными ресурсами (нефинансового характера), то по отношению к ним
Правительству России следовало бы принять конкретную
программу действий по их реструктуризации, банкротству
и ликвидации.
Литература
1. Подберезкин А.И. Белая книга российских спецслужб [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://
www.sovetpamfilova.ru/text/319/?parent=60.
2. Подписан план приватизации федерального
имущества на 2006–2008 годы [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.obninsk.net/news.
62
3. С долгами государства на сегодняшний день покончено: Интервью директора Департамента экономики
программ обороны и безопасности Минэкономразвития
РФ В.Н. Путилина // Известия. 2006. 17 янв.
4. О порядке списания задолженности по пеням и
штрафам с организаций, имеющих стратегическое
значение для национальной безопасности государства
или социально-экономическую значимость, в отношении
которых решения о реструктуризации задолженности по
налогам и сборам перед федеральным бюджетом, а
также задолженности по начисленным пеням и штрафам
принимались Правительством Российской Федерации
(вместе с «Правилами подготовки материалов для установления особых условий списания реструктурированной
задолженности по пеням и штрафам с организаций, имеющих стратегическое значение для национальной безопасности или социально-экономическую значимость,
в отношении которых решения о реструктуризации задолженности по налогам и сборам перед федеральным
бюджетом, а также задолженности по начисленным пе-
ням и штрафам принимались Правительством Российской
Федерации»): Постановление Правительства РФ от
01.06.04 г. № 259.
5. Нет конкуренции – отсюда и инфляция: Интервью
министра экономического развития и торговли РФ
Г.О. Грефа журналу «Русский Newsweek», декабрь 2005
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.mediaonline.ru/index.php3?&id=12.
6. Экспортный потенциал предприятий ОПК ЮФО
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://
www.faprom.gov.ru/snews.php?id=209.
7. Главе Роспрома Борису Алешину не хватает
людей, чтобы быстро интегрировать оборонные отрасли
[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://
rosprom.gov.ru/news.php?id=861.
8. Смирнов К. Вчера иностранцам наконец дали то,
чего они давно требовали // Коммерсант. 2005. 18 окт.
9. Бурцев В.В. Государственный финансовый контроль: методология и организация. М.: Информационновнедренческий центр «Маркетинг», 2000.