Сравнительно правовой анализ механизмов интеграции в
реклама
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО УДК 340.5:341.21 Сравнительно-правовой анализ механизмов интеграции в Европейском союзе и Содружестве Независимых Государств О.М. МЕЩЕРЯКОВА, доктор юридических наук, профессор кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов om23375@gmail.com Рассматривается степень делегирования полномочий как критерий, позволяющий сделать вывод о механизмах принятия решений в рамках интеграционного объединения. Проводится сравнительно-правовой анализ механизмов интеграции в Европейском союзе и Содружестве Независимых Государств. Формулируются выводы об отсутствии эффективного институционального механизма принятия решений и особенностях интеграции в рамках Содружества Независимых Государств. Ключевые слова: интеграция, право, полномочия, процесс, Европейский союз, Содружество Независимых Государств. Comparative Legal Analysis of Mechanisms of Integration in European Union and Commonwealth of Independent States Mescheryakova O. We consider the degree of delegation of authority as a criterion which allows to conclude about the mechanisms of decisionmaking within the integrated union. We also conduct a comparative legal analysis of the mechanisms of integration in the European Union and the Commonwealth of Independent States. We draw the conclusions about the absence of an effective institutional mechanism for decision-making and features of integration within the Commonwealth of Independent States. Keywords: integration right, authority, process, European Union, Commonwealth of Independent States. ачиная со второй половины ХХ века интеграционные процессы стали определяющим фактором развития международного права. Сегодня можно говорить об интеграционном праве как о самостоятельной отрасли международного права. Вместе с тем региональные интеграционные процессы имеют в каждом регионе свои особенности, и, следовательно, различаются механизмы интеграции. Характеристика интеграционных процессов связана не только с региональными качествами, но и с той степенью делегирования полномочий институтам интеграционного объединения, которую государства-участники допускают в учредительном акте (или актах) интеграционного объединения. Если сравнивать европейский интеграционный процесс с интеграционным процессом, происходящим на постсоветском пространстве, то в первую очередь необходимо рассмотреть различия в степени делегирования полномочий, являющейся одной из важнейших характеристик, оказывающих влияние на базовые параметры интеграции. Н Иными словами, степень делегирования полномочий представляет собой критерий, позволяющий сделать вывод не только о юридической природе интеграционного объединения, но и о механизмах принятия решений. Речь идет в первую очередь о наличии или отсутствии элементов наднациональности в деятельности институтов управления интеграционным сообществом, поскольку государства в значительной степени связаны своими международными обязательствами, закрепленными в договорах, учреждающих интеграционное сообщество1. Европейская интеграция представляет собой сложный и многогранный процесс, основанный на взаимодействии международноправовых форм и методов сотрудничества с элементами внутреннего федерализма. Европейский союз (далее — ЕС) — это первый опыт интеграционного строительства с настолько значительным объемом делегированных полномочий, что вопрос о его юридической природе и по сей день остается открытым. Впрочем, это не удивительно, ведь ЕС мы наблюдаем в развитии. 1 См.: Мещерякова О.М. Наднациональные международные организации и проблема суверенитета государств-членов // Московский журнал международного права. 2010. № 2. C. 37. «Современное право», № 7’ 2013 151 МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО Если по этим же критериям оценивать интеграционный процесс в рамках Содружества Независимых Государств (далее — СНГ), то прежде всего необходимо обратить внимание на норму ст. 1 Устава Содружества Независимых Государств 1993 года (далее — Устав СНГ), где прямо указывается на недопустимость каких-либо элементов наднациональности: «Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями»1. Более того, в ч. 1 ст. 1 Устава СНГ содержится следующая норма: «Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства являются равноправными субъектами международного права»2. Таким образом, учредительные акты СНГ сразу устанавливают те рамки для развития институциональной системы СНГ, которые не могут быть изменены без внесения соответствующих поправок в Устав СНГ. Поскольку Устав СНГ является учредительным актом этой региональной организации, внесение изменений — это сложная процедура, связанная с процессом согласования суверенных воль государств-участников. Кроме того, учредительный акт международной организации — международный договор. Следовательно, приведенная выше норма Устава СНГ не только исключает любые проявления наднациональности в СНГ, но и устанавливает предел для наделения органов СНГ полномочиями. Хотя здесь следует подчеркнуть, что на сегодняшний день субрегиональные объединения, образуемые государствами — членами СНГ, могут обладать некоторыми наднациональными функциями. В первую очередь это относится к Таможенному союзу. Если говорить о таких параметрах интеграции, как принципы взаимодействия (или распределения компетенции) между государствами-членами и интеграционным объединением, то здесь также следует признать, что в европейском интеграционном процессе они более разработаны и детализированы, чем в процессе, происходящем на территории бывшего СССР. Статья 4 Договора о Европейском союзе 1992 года в редакции Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества 2007 года (далее — Лиссабонский договор) задает следующие параметры интеграции: «Союз уважает основные функции государства, особенно те, которые направлены на обеспечение его территориальной целостности, на поддержание общественного порядка и на охрану национальной безопасности»; «Европейский союз соблюдает равенство государствчленов перед договорами, уважает национальную индивидуальность государств-членов, присущую их основополагающим политическим и конституционным структурам»3. Однако в договорах ЕС нигде прямо не говорится о том, что сотрудничество государствчленов этого интеграционного объединения основывается на отсутствии элементов наднациональности в деятельности его институтов. Напротив, в праве ЕС выведен новый принцип сотрудничества государств в интеграционном процессе, так называемый принцип лояльного сотрудничества. В ст. 4 Лиссабонского договора принцип лояльного сотрудничества сформулирован следующим образом: «Государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить под угрозу достижение целей Союза». Такое «создание благоприятных условий» Судом ЕС может быть истолковано в каждом конкретном случае по-разному4. Тем не менее Лиссабонский договор устанавливает пределы для расширения компетенции ЕС5. В правовых актах СНГ, как было показано выше, речь идет о суверенном равенстве государств. Далее этот международно-правовой принцип в учредительных документах СНГ, в отличие от учредительных договоров ЕС, никак не детализируется, что говорит об отсутствии механизмов его применения. Поэтому в СНГ указанный принцип остается на усмотрение саммитов СНГ, т. е. глав государств и правительств государств — участников СНГ. Таким образом, в отличие от ЕС, где принцип равенства государств-членов перед договорами детализирован в самих учредительных договорах через систему принципов взаимодействия государств-членов и ЕС, в СНГ вопрос о соблюдении этого принципа, если возникают какие-либо коллизии, решается на саммитах СНГ. Если говорить о системе распределения компетенции в интеграционном процессе, то здесь также имеются существенные различия между двумя интеграционными объединениями: в праве ЕС существует четкая система раз- 1 2 3 4 Цит. по: Курылев К.П., Савичева Е.М. Содружество Независимых Государств. — М., 2010. С. 102. Там же. Европейский Союз: основные акты в редакции Лиссабонского договора / отв. ред. С.Ю. Кашкин. — М., 2008. С. 172. Там же. Как известно, Суд ЕС занимается толкованием учредительных договоров и в процессе такого толкования создает нормы прецедентного права ЕС. 5 См. там же. 152 «Новый индекс» МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО деления компетенции между Союзом и государствами-членами, она подобна той, которая существует в федеративном государстве: компетенция делится на исключительную компетенцию ЕС, исключительную компетенцию государств-членов и совместную компетенцию. В правовых актах СНГ речь идет лишь о сферах совместной деятельности, что с юридической точки зрения является весьма неопределенной формулировкой. Так, в ст. 7 Соглашения о создании Содружества Независимых Государств 1991 года перечисляются сферы так называемой совместной деятельности, реализуемой на равноправной основе через общие координирующие институты. К таким областям относятся: — координация внешней деятельности: — формирование и развитие общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков; — создание общей таможенной политики; — развитие систем транспорта и связи; — сотрудничество в области защиты окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей системы экологической безопасности; — вопросы миграционной политики; — борьба с организованной преступностью. Статья 4 Устава СНГ к сферам совместной деятельности относит следующие направления: — обеспечение прав и основных свобод человека; — координацию внешней политики; — сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства; — совместную деятельность в развитии системы транспорта, связи; — охрану здоровья и окружающей среды; — вопросы социальной и миграционной политики; — борьбу с организованной преступностью; — сотрудничество в области оборонной политики и охраны внешних границ. Таким образом, можно сформулировать следующие выводы. Во-первых, на основании сопоставления перечней сфер совместной деятельности, приводимых в двух основополагающих актах СНГ, можно заключить, что данные перечни являются весьма неточными. Кроме того, отнесение к совместной деятельности такой области, как внешняя деятельность, является весьма спорным, так как даже в ЕС, где механизм интеграции является более совершенным, а сам интеграционный процесс — более глубоким, отнесение внешней политики к совместной компетенции ЕС и государств-членов не представляется возможным. Во-вторых, в учредительных актах СНГ отсутствует механизм осуществления предполагаемой совместной деятельности. В ЕС существует понятие «законодательный процесс» (хотя оно, разумеется, неприменимо к такой сфере, как общая внешняя политика и политика безопасности). О законодательном процессе можно говорить лишь в связи со сферами, подпадающими под действие общего права ЕС, или, если использовать старый термин, — коммунитарного права. Иными словами, законодательный процесс имеет место лишь в тех случаях, когда решения принимаются тремя органами — Комиссией, Советом (или Советом министров) и Европейским парламентом1. В ЕС два вида актов, принимаемых органами Союза, — регламенты и директивы — в полной мере соответствуют признакам наднациональности2. Регламенты имеют прямое действие. Нормы регламентов обладают верховенством по отношению к национальным актам государствчленов. Директивы подлежат трансформации в национальное законодательство государствчленов и обязательны в плане достижения результата. Следовательно, директивы являются актами гармонизации, а регламенты — унификации. В праве СНГ не только не существует подобных правовых актов, но и не допускается возможности существования таких принципов, как верховенство права СНГ над национальным правом государств-участников или принципа прямого действия права СНГ в государствах-участниках. Такая особенность права СНГ связана с тем, что в Уставе СНГ изначально заложен не только международно-правовой характер этого интеграционного объединения, но и международно-правовой механизм принятия решений. Подтверждением данного тезиса в первую очередь может служить ст. 21 Устава СНГ, где четко зафиксировано, что высшим органом СНГ является Совет глав государств, т. е. межправительственный орган. Более того, в ст. 23 Устава СНГ содержится норма о том, что «решения Совета глав государств и Совета глав правительств принимают- 1 Законодательный процесс в ЕС четко регламентирован в учредительных договорах с указанием не только методов принятия решений, но и критериев определения квалифицированного большинства. 2 См.: Мещерякова О.М. Лиссабонский договор (договор о реформе) и суверенитет государств — членов ЕС // Международное публичное и частное право. 2012. № 4. С. 6. «Современное право», № 7’ 2013 153 МЕЖДУНАРОДНОЕ И ЗАРУБЕЖНОЕ ПРАВО ся с общего согласия государств», что еще раз подчеркивает приоритетность межгосударственного взаимодействия международно-правовыми методами и делает невозможным существование какого-либо институционального механизма принятия решений, значимых для интеграции в рамках СНГ. Кроме того, в этой же статье содержится положение о том, что любое государство может заявить о своей незаинтересованности в том или ином вопросе. Указанная оговорка делает интеграционный процесс в рамках СНГ в достаточной степени «аморфным», что в конечном счете и привело к образованию субрегиональных объединений государствами — членами СНГ. Далее, в ст. 25 Устава СНГ говорится о том, что Совет глав государств и Совет глав правительств создают рабочие и вспомогательные органы. Данная норма в очередной раз демонстрирует, что основную роль в СНГ играют межправительственные органы. Следовательно, в ходе развития европейского интеграционного процесса сложился более совершенный механизм взаимодействия государств, основанный на балансе межправительственного и коммунитарного начал. В СНГ в процессе принятия важнейших для интеграции решений применяется исключительно межправительственный метод сотрудничества государств — членов СНГ. Таким образом, проанализировав основные различия в механизмах интеграции в рамках ЕС и СНГ, можно сформулировать следующий вывод: отсутствие эффективного институционального механизма принятия решений в СНГ привело к формированию следующих особенностей интеграции в рамках СНГ: 1) интеграционный процесс в рамках СНГ — это интеграции в формате заинтересованных государств, когда незаинтересованное государство может не участвовать в принятии определенных решений и, следовательно, в их реализации; 2) интеграционный процесс в рамках СНГ характеризуется образованием значительного числа внутриинтеграционных объединений государств — членов СНГ, где государства реализуют ту часть своих национальных интересов, которые они не смогли или не «не захотели» реализовать в рамках СНГ. Если говорить об интеграционных процессах в целом, то эффективность интеграционного процесса может быть оценена по следующим критериям: 1) наличие или отсутствие в учредительных актах интеграционного сообщества детализированной системы распределения компетенции, а не просто перечня сфер сотрудничества; 2) наличие или отсутствие институционального механизма принятия решений (в предусмотренных учредительными актами сферах), обеспечивающего их наднациональный характер. В следующем номере журнала «Современное право» читайте: А.Х. АБАШИДЗЕ. «Современное международное право об ответственности юридических лиц за правонарушения». «...В контексте проблематики ответственности юридических лиц обращает на себя внимание следующее положение: ответственность государства наступает не только в связи с совершением этим государством непосредственно международно-противоправных деяний, но и в связи с международно-противоправным деянием другого государства. Здесь, прежде всего, имеется в виду случай, квалифицированный в ст. 16 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. Данная статья называется «Помощь или содействие в совершении международно-противоправного деяния» и гласит: “Государство, которое помогает или содействует другому государству в совершении последним международно-противоправного деяния, несет международную ответственность за это, если: а) данное государство делает это, зная об обстоятельствах международно-противоправного деяния; б) деяние являлось бы международно-противоправным в случае его совершения данным государством.”...» 154 «Новый индекс»
