Государственная политика противодействия коррупции и

Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
Государственная политика
противодействия коррупции
и теневой экономике
в России
Том 2
Нормативный пакет
Москва
Научный эксперт
2009
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
Г 72
Коллектив авторов:
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р., Вилисов М.В., Колодкин Л.М.,
Малчинов А.С., Погорелко М.Ю., Сазонова Е.С., Ярутич А.Ю.
Под общей редакцией Сулакшина С.С.
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др.
Г 72 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в
России. Монография в 2-х томах. Т. 2. М.: Научный эксперт, 2009. — 304 с.
ISBN 978-5-91290-064-8
Коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимопорождающие друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия им вне единого комплекса непродуктивно. Ключевым предлагаемым к принятию нормативным правовым актом, позволяющим реализовать указанный подход, является представленная
на суд читателя Доктрина государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в РФ, содержащая программу конкретных государственноуправленческих действий и решений.
Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации» разработан рабочей
группой Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при участии специалистов ведущих экономических, юридических и политологических научных центров страны.
Помимо существующих пробелов авторы выявили целый ряд несовершенств действующего правового регулирования вопросов противодействия коррупции и теневой экономике, на основании чего сформулирована необходимость разработки ряда
новых актов. Тексты предлагаемых к принятию законопроектов, а также концепции
актов содержатся в части IV монографии.
Для руководителей органов законодательной, судебной и исполнительной власти,
субъектов экономической деятельности, экономистов, правоведов, научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся современными проблемами коррупции и теневой экономики.
УДК 338.22:35
ББК 65.012.2
ISBN 978-5-91290-064-8
© Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования, 2009
Введение
В первом томе монографии «Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике в России»1 были исследованы основные
проблемы, вызванные высоким уровнем коррупции и теневой экономики,
рассмотрена и дана оценка действующей версии политики противодействия
указанным явлениям, а также изложены основные идеи (концепты) предлагаемых авторами решений указанных проблем.
Второй том монографии является продолжением указанной работы и
содержит доктрину государственно-управленческих действий противодействия коррупции и теневой экономике. Доктрина государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
в данной работе разработана как основной государственно-управленческий
документ, определяющий содержание государственной политики в исследуемой области управления, формирующий и приводящий в действие механизм ее исполнения. Термин «доктрина» в такой трактовке представляет
собой правовую новеллу, впрочем, как и нормативно-организационное содержание самого документа2. Несмотря на совпадение термина, представляемый документ отличается от традиционных доктрин, действующих в
Российской Федерации.
Новизна правовой формы и содержания предложенного документа связана с тем, что решена непростая классическая проблема государственного
управления. Государство как институт в своей управленческой практике сочетает нормативно-правовое и политическое начала. Общеизвестен тезис
революционеров о революционной целесообразности, которая выше закона.
К сожалению, в российской практике этот принцип до конца не изжит. Отсюда государственная политика далека от управленческой атрибутики, непрозрачна, непролонгирована и зависит от итогов очередных выборов высших
государственных лиц, видоизменяясь с ними, несистемна, слабо ценностнои целеориентирована и в целом далека от эффективного облика.
Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не предпринимались попытки разработать и реализовать те или иные концепции противодействия коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступали федеральные и региональные структуры, отдельные политики и научные
коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти концептуальные подходы в разной степени были ошибочными или несвоевреСулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: Научный эксперт, 2008.
2
Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Под ред. С.С. Сулакшина. Монография. — М.: Научный эксперт, 2008.
1
3
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
менными. Так, 31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный
план противодействия коррупции3. План состоит из четырех частей (разделов): первый раздел посвящен законодательному обеспечению противодействия коррупции, второй включает меры по совершенствованию органов
государственного управления в целях противодействия коррупции, третий
посвящен мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению, и четвертый предполагает принятие первоочередных мер по реализации плана.
Но статус и порядок исполнения Национального плана противодействия
коррупции не определен, поэтому он является скорее актом политической
воли. Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры
противодействия только коррупции, что является в корне ошибочным.
В первом томе монографии «Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике» авторским коллективом доказывается,
что коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные и взаимопорождающие друг друга, а поэтому рассматривать меры противодействия
им вне единого комплекса непродуктивно.
Такая же методологическая ошибка допущена и в Федеральном законе от
25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»4.
Фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия
общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции и теневой
экономики и как с ними нужно бороться» законопроекта доктринального
уровня, закрепляющего основные направления и управленческие действия
комплексной борьбы государства с коррупцией и теневой экономикой и
объединяющего в рамках единого нормативного правового акта нормы антикоррупционного содержания и разной отраслевой принадлежности, разработано не было.
В России уровень ненаблюдаемой экономики составляет 25% от ВВП, в
Чехии — 9%, Польше — 13%, Болгарии и Венгрии — по 16%, Латвии — 17%,
Литве — 18%, Словакии — 22%, Белоруссии — 12%, Туркменистане — 14%,
Казахстане — 27%, Армении — 29%, Молдавии — 31%, Киргизии — 48%5.
По итогам прокурорских проверок в 2008 году по фактам коррупции
было возбуждено 3400 уголовных дел. Среди обвиняемых были чиновники
разного уровня, руководители муниципальных образований и заместители
руководителей субъектов Федерации6. По данным исследования, проводимого в рамках совместного аналитического проекта Standard & Poor’s и Центра
экономических и финансовых исследований и разработок при Российской
3
«Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.
СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.
5
Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. — Geneva: United
Nations, 2003.
6
<http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=868422&ct=news>.
4
4
Введение
экономической школе, российский индекс транспарентности 90 крупнейших
российских публичных компаний в 2008 г составил только 56%7.
Согласно данным Индекса восприятия коррупции (ИВК) за 2008 год,
опубликованного «Транспэренси Интернешнл», показатель России — 2,1
(ноль обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции, а десять — наименьший)8. В 2007 году этот показатель составлял 2,39. На примерно том же уровне находятся такие страны, как Сирия, Бангладеш, Кения.
За последние восемь лет для России это худший показатель.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации10 коррупция определена как одна из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается
как одна из мер обеспечения национальной безопасности.
Какой же отпор можно дать с помощью современного государственного
управления таким общественно опасным явлениям, как коррупция и теневая экономика?
Понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном из нормативных
правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правонарушений.
По состоянию на 01.04.2009 года понятие «теневая экономика» упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей
которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и
не был принят.
Вполне очевидно, что масштабный ответ российской коррупции и теневой экономике требует решений на высшем уровне, программно-целевого
планирования такой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей
пиар-кампании для мобилизации общественного мнения и создания психологического фона, понуждающего к должному поведению.
Однако на сегодняшний день складывается ситуация, при которой программные и доктринальные документы носят характер скорее не правовых
(управленческих, рассчитанных на реализацию), а политических (рассчитанных более на пиар), зависящих от воли конкретных высших лиц государства, а не обусловленных естественной и согласованной в обществе необходимостью государственного строительства и общественного развития.
В первом томе монографии в качестве основного документа, закладывающего основы противодействия коррупции и теневой экономике, авторским
7
<http://www. prime-tass.ru/news/show. asp?id=836826&ct=news>.
<http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_08.asp>.
9
<http://www. transparency. org.ru/CENTER/cpi_07.asp>.
10
Утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена в новой редакции
Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4) // СЗ РФ, 2000 г., № 2,
ст. 170.
8
5
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
коллективом предлагалась Концепция государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, утверждаемая указом
Президента РФ. Однако в ходе подготовки второго тома монографии,
который по замыслу исследователей должен был содержать Программу
государственно-управленческих действий по противодействию коррупции и теневой экономике, авторы пришли к выводу о необходимости
конструирования документа нового типа. Авторы решили отказаться от
первоначального варианта — Концепции, утверждаемой указом Президента РФ, находящегося в русле традиционной российской управленческой практики, в пользу Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, утверждаемой федеральным
законом. Принципиальные отличия разработанного документа от имеющихся российских аналогов доктринальных актов состоят в его статусе и
содержании.
Форма федерального закона, в отличие от указа Президента РФ, предполагает широкие возможности публичного обсуждения, достижения общественного консенсуса по основным положениям доктрины, по привлечению
к дискуссии научной и экспертной общественности, бизнеса, а также всех
ветвей и уровней государственной власти. Юридическая сила доктрины в
этом случае существенно повышает вероятность ее реализации и гарантии
ее ресурсного обеспечения. Федеральный закон обязателен для исполнительной власти, поднадзорен, а четкие положения позволяют приступить
к исполнению доктрины без замедления. Обеспечивается прозрачность исполнения доктрины, возможность контролировать ее исполнение различными ветвями власти — Государственной Думой Федерального Собрания
Российской Федерации, Президентом Российской Федерации. Достигаются
большая устойчивость от воздействий политической конъюнктуры, системность и гибкость.
Содержание такого документа нового типа, как доктрина государственной политики, в отличие от концепции, представляет собой систему ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий,
оформленных соответствующими нормативными правовыми актами и
программами и направленных на реализацию поставленных публично
целей. Концепция же является более узким по содержанию документом,
охватывающим лишь основные принципы, направления и общие механизмы реализации государственной политики. Таким образом, концепция не
является документом, способным в полной мере охватить всю платформу предлагаемой государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике. Строго говоря, концепцию невозможно исполнить.
Ее можно применять только для последующих разработок управленческих
документов, чего по понятным причинам не происходит. Государственное
управление зависает.
6
Введение
Анализ показывает, что лишь те программные и доктринальные документы, которые имеют определенный нормативно-правовой статус, встроены в систему и иерархию нормативно-правового регулирования, имеют
шанс быть реализованными на практике. В то же время имеющиеся документы подобного рода не выполняют своей основной функции — функции
системного целеполагания, ценностного ориентирования, формирования
основ государственной политики в том или ином направлении. В результате реализация управленческих действий становится бессистемной, неорганизованной, непрогнозируемой и в итоге — неуправляемой.
Во избежание подобных недостатков Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике основывается на
принципе ценностного подхода к государственному управлению, который
предполагает подчинение такой политики ценностному выбору, основанному на традиционных для российского общества и государства цивилизационно и морально обусловленных высших ценностях, признаваемых как
общественное благо. В качестве таких ценностных целей политики противодействия коррупции и теневой экономике авторами были выбраны:
− эффективное предупреждение коррупции и теневой экономики;
− положительное социально-психологическое состояние населения;
− равный доступ к государственным ресурсам;
− эффективность и компетентность государственного управления;
− добросовестная конкуренция;
− снижение экономических издержек органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.
Общие ценностные установки являются критерием для идентификации проблем, препятствующих их реализации. В результате исследования
было выявлено 209 проблем коррупции и теневой экономики, требующих
государственно-управленческого реагирования. Идентификация проблем с
последующей их декомпозицией позволяет точно определить цели управления, сформировать конкретные решения (управленческие действия), придать им правовую форму и обеспечить реализацию.
Именно по такому алгоритму была сформирована Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике:
определение ценностей — выявление проблем — выработка решений
(в ходе исследования было найдено 103 управленческих решения) — создание правовой формы решений — формирование программы действий.
Такой подход является строгим и научно обоснованным, он предполагает
объективное исследование ситуации, комплексный и системный анализ,
его результаты могут быть подвергнуты любой самой серьезной экспертизе (подробнее об этом см. гл. 1, раздел 1.2. «Методология разработки государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
как государственно-управленческой практики» в работе «Государственная
7
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
политика противодействия коррупции и теневой экономике в России»,
том 1)11.
Реализация Доктрины государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике осуществляется путем исполнения закрепленных в ней норм в форме принятия нормативных правовых и индивидуальных актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями
к Федеральному Собранию Российской Федерации и в иных формах, предусмотренных Доктриной государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике и законодательством Российской Федерации.
Основные нормативные правовые акты, подлежащие принятию для реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, формируют Программу правового обеспечения
реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, которая является ее неотъемлемой частью
и обязательна для исполнения федеральными органами исполнительной
власти.
Программа правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике содержит
указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проектов нормативных правовых актов.
В настоящей монографии помимо Доктрины государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике содержатся также тексты
и концепции проектов основных нормативных правовых актов, разработка
и принятие которых предусмотрены Программой правового обеспечения
реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.
Важно уточнить, что собственно понимается под политикой в данном
контексте. Определений политики существует большое количество в различных смысловых контекстах. Считается общепризнанным, что невозможно дать ее однозначное определение. Добавим, что это верно, но с оговоркой, что невозможно дать без уточнения функционального или целевого
контекста. Например, политику определяют как сферу деятельности людей,
связанную с властными отношениями, межгрупповыми отношениями, —
деятельности не только сознательной, но и иррациональной, стихийной
и т. д.12 Очевидно, что такой дефиниционный подход мало что дает для организации работ в поставленных в настоящей разработке целях. Очевидно
также, насколько важно определение базовых понятий в целях и контексте
данной работы.
Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Монография в 2 т. Т. 1. — М.: Научный эксперт, 2008. С. 11–21.
12
Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. М.,1999. С. 7.
11
8
Введение
Под государственной политикой понимается совокупность ценностных
целей, государственно-управленческих мер, решений и действий и порядка
реализации государственно-политических решений (поставленных государственной властью целей)13.
К базовым понятиям в системе формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике относятся следующие.
Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер предупреждения коррупции и теневой экономики, выявления, учета и пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации
ответственности за такие правонарушения, осуществления мониторинга и
контроля за реализацией указанных мер.
Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограничение либо
устранение факторов, способствующих возникновению и/или распространению коррупции и теневой экономики.
Программа правового обеспечения противодействия коррупции и теневой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой
посредством указания задач, средств, способов, этапов, механизма реализации соответствующих мер системы, а также показатели ожидаемых результатов.
Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ,
оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, факторов, способствующих их возникновению и/или распространению, а также эффективности мер
реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике.
Субъекты государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике — органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных мер такой политики.
Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы
общественного блага более узким групповым интересом.
Типы коррупции — самодостаточные идентифицируемые коррупционные
и теневые явления: кадровая, экономическая коррупция, сращивание бизнеса
и власти, идейная коррупция, бытовая коррупция, теневая экономика.
Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностного лица или уполномоченного на управленческое действие лица, подменяющее общественный и государственный интерес более узким частным, приводящее к монополизации и ограничению (сужению) пространства выбора
властных решений.
13
Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих
решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. Вып. 1., М., 2006.
9
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за использование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, перемещению и (или) увольнению с должностей, сопряженных с получением
выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц,
вопреки законным интересам общества и государства.
Должности, сопряженные с получением выгоды, — должности государственной и муниципальной службы, государственные должности, должности в бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных
государством, связанные с получением или предоставлением имущества,
услуг, льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.
Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обещание,
предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу, сопряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим
интересам общества и государства.
Теневая экономика — неучитываемая и криминальная экономическая
деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.
Неучитываемая экономическая деятельность — предпринимательская
или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским
законодательством.
Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложению и/или учету.
К мягкой коррупции относятся следующие понятия:
кумовство, семейственность, непотизм — служебное покровительство
своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначение или продвижение по службе на основе родственных связей, предоставление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря
на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией;
кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на
основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических
характеристик;
блат, связи — использование личных контактов для получения доступа к
общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.;
трайбализм, трибализм — предоставление привилегий выходцам из
одной этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном аппарате; дискриминация представителей всех других этнических
групп;
10
Введение
клан — род или родственная группа, связанная хозяйственными и общественными узами; монопольная или доминирующая замкнутая группа сообщников, связанных хозяйственными и/или общественными узами;
местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспечение целиком или по преимуществу местных, локальных интересов в ущерб
более широким региональным, межрегиональным, общегосударственным,
общегражданским и иным общественным интересам.
Коррупционная преступность — относительно массовое социальноправовое явление, включающее совокупность коррупционных преступлений и лиц, их совершивших.
Латентная коррупционная преступность — общественно опасные коррупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения
в официальной уголовной статистике.
Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции
проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.
Коррупционная пораженность населения (социума) — интенсивность
коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупционной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс коррупционной активности) в расчете на определенную численность населения
(обычно на 100 тыс. чел.).
Коррупционер — служащий государственной, муниципальной (должностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации,
обладающий специальной деликтоспособностью (т. е. способностью нести
юридическую ответственность за совершение акта коррупции), признанный
виновным в совершении коррупционного правонарушения на основании
судебного решения или в ином установленном законом порядке (например,
в случае совершения дисциплинарных коррупционных проступков).
Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, содержащаяся в настоящей монографии, разрабатывалась в период до принятия Федерального закона от
25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией
Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31
октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»14.
14
СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6235.
11
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Авторы выражают благодарность за помощь в работе, полезные консультации и дискуссии заслуженному юристу Российской Федерации Хаванскому Н.А., Бисерову Г.В.
Авторы будут благодарны читателям настоящей монографии за творческие отклики, дискуссионные замечания и предложения. Авторский
коллектив готов продолжить разработки, в том числе требуемых проектов
нормативных правовых актов в соответствии со всеми требованиями соответствующих регламентов государственных органов власти. Все, что для
этого требуется, — чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду,
конечно, общественные, политические деятели, государственные руководители, депутаты парламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.
Предложения можно направлять по адресу:
107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, под. 1, эт. 5.
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования.
Генеральному директору Сулакшину С.С.
Тел./факс: (495) 981 57 03 (09).
E-mail: frpc@cea.ru
Интернет-портал: www. rusrand.ru
12
Часть I. Пояснительная записка
к проекту Доктрины государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации требует при внесении законопроекта субъектами права законодательной инициативы представлять вместе с проектом несколько обязательных документов. Одним из них является пояснительная записка.
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«О Доктрине государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в Российской Федерации»
Настоящий законопроект преследует цели создания единой правовой
основы функционирования системы формирования и реализации государственной политики Российской Федерации по противодействию коррупции и теневой экономике, систематизации законодательства Российской
Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике, его гармонизации с нормами международного права. Реализация законопроекта
предполагает внесение изменений в действующие нормативные правовые
акты, а также принятие ряда новых. Основным правовым решением для достижения указанных целей является принятие Доктрины государственной
политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской
Федерации (далее — Доктрина) в форме федерального закона.
Названная Доктрина является базовым нормативным правовым актом,
структура которого адекватна сложной социально-правовой природе коррупции и теневой экономики, порождающих их факторов, разнообразию и
многоуровневому характеру мер борьбы с этими негативными социальными явлениями.
Доктрина закрепляет ценности, цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации указанной политики, обеспечивает приведение национальной системы правового регулирования в соответствие
с ратифицированными Российской Федерацией международными правовыми актами в области противодействия коррупции и теневой экономике,
включая вопросы легализации (отмывания) доходов, полученных в результате преступной деятельности.
13
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Социально-экономические предпосылки законопроекта
Коррупция и теневая экономика вопреки усилиям государства входят
в число основных угроз национальной безопасности современной России,
являются ведущими факторами риска всех базовых национальных проектов страны и ее экономики в целом, сохранения и развития выраженного
социального неравенства.
Развившаяся практика назначения на должности государственной и муниципальной службы за взятки ведет к деградации аппарата органов власти и существенному росту числа непрофессиональных и неэффективных
управленческих решений.
Значительная распространенность коррупции и теневой экономики
снижает степень доверия населения к экономическим программам государства, подрывает деловую репутацию российского бизнеса в глазах мирового
сообщества.
Коррупция и теневая экономика сегодня являются одним из главных
препятствий на пути выгодных для всей страны зарубежных инвестиций.
Вследствие масштабности проявлений коррупции в России утвердился
культ сверхкрупных проектов, финансируемых из средств бюджета на условиях фиксированных коррупционных вознаграждений. Малозатратные
проекты, честный и социально ориентированный бизнес во многих случаях
не получают должной поддержки чиновников, наделенных полномочиями
оказывать такую поддержку, если в них отсутствует коррупционная составляющая.
Ожидания общества, связанные с демократическими преобразованиями
последних десятилетий, не реализованы в результате неспособности государства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инерции коррупционного разложения и обуздания роста теневой экономики.
Правовые предпосылки законопроекта
До настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер, несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г.
нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные аспекты такого противодействия. До настоящего времени в России
отсутствует акт доктринального уровня, определяющий стратегию и систему противодействия коррупции и теневой экономике.
Россией ратифицировано большинство международных конвенций
о борьбе с коррупцией: Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8
ноября 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской
14
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
Федерацией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от
8 марта 2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января
1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125ФЗ) и Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г., ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля
2004 г. № 26-ФЗ).
Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Совета Европы
о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 г.
Причем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля
2007 г. № 129 было принято решение об образовании межведомственной
рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.
Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не
были реализованы.
Анализ практики формирования антикоррупционного законодательства и законодательства экономического блока в последние 15 лет указывает
на признаки саботажа неоднократно выраженной воли высшего политического руководства страны на создание системных правовых основ борьбы с
коррупцией и теневой экономикой.
Проекты подобных законов с различным концептуальным содержанием обсуждаются российским парламентом с 1992 г., однако все они были
сняты с рассмотрения или вообще не рассматривались. Так, в 1998 г. был
отклонен на стадии первого чтения законопроект, внесенный Президентом
РФ; в 1999 г. снят с рассмотрения законопроект, предложенный группой депутатов; в 2001 г. отклонен на стадии первого чтения проект федерального
закона «О борьбе с коррупцией», внесенный Комитетом Государственной
Думы по безопасности.
В 2001 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект
федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который также был включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период весенней сессии 2002 года,
но затем снят с рассмотрения до обсуждения в первом чтении после получения отрицательного отзыва Правительства РФ.
В ноябре 2001 г. внесенный депутатами проект федерального закона
«О противодействии коррупции» не был поддержан Правительством РФ,
15
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
но принят Государственной Думой в первом чтении и включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы в период
весенней сессии 2002 г. Однако 20 октября 2002 г. Государственная Дума отклонила законопроект.
Вносившиеся в Государственную Думу проекты законов не предусматривали регулирования формирования и реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике (некоторым исключением является проект федерального закона «Основы законодательства об
антикоррупционной политике»).
14 ноября 2003 г. на 22-й сессии Межпарламентской Ассамблеи Содружества Независимых Государств по предложению российской стороны принят модельный Закон «Основы законодательства об антикоррупционной
политике», воспроизводящий одноименный российский проект. Этот рекомендательный акт призван создать дополнительные предпосылки для урегулирования основ государственной политики в странах Содружества для
противодействия коррупции и теневой экономике на современном этапе.
Попытки создать концептуальные основы государственной политики в
области противодействия коррупции и теневой экономике в России предпринимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, однако все они закончились неудачей, если не считать Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, действующую в редакции Указа Президента
Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4 и закрепившую приоритет
борьбы с коррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности, консолидацию усилий, направленных на борьбу с коррупцией, как
одну из мер обеспечения национальной безопасности, а также Концепцию
национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденную
Президентом Российской Федерации 11 июня 2005 г. № Пр–984). Но эти документы являются достаточно общими и не отражают специфики противодействия названным явлениям. Кроме того, с управленческой точки зрения существенно отличаются документы типа «Основы политики» и само
содержание государственной политики, которое должно быть легитимно
задано в более детальном виде, подразумевающем непосредственное ее исполнение.
Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем
коррупции можно также считать Национальный план противодействия
коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г., Федеральные
законы «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от
31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О про16
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
тиводействии коррупции». Однако указанные акты предполагают меры
противодействия только коррупции, что является недостаточным. Федеральный закон «О противодействии коррупции» даже не предусматривает приведения актов Президента РФ и Правительства РФ в соответствие с
его положениями. Организационные основы противодействия коррупции
представлены достаточно слабо. А одна из ключевых новелл закона в части
ограничений, налагаемых на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового договора, принятая в целях реализации так называемого принципа охлаждения
связей, представляется достаточно «мягкой», а соответственно, действенность такой нормы маловероятна.
Предлагаемый проект Доктрины не является альтернативой другим федеральным законам, направленным на решение конкретных и частных задач в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой. Это синтез всех
необходимых государственных управленческих мер.
Законопроект учитывает современные политические, правовые и экономические реалии, правовые акты и рекомендации мирового сообщества, в
том числе содержащиеся в Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности,
Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию,
Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (не ратифицирована Российской Федерацией), Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной
преступности, Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции.
При подготовке проекта федерального закона учтен многолетний опыт
разработки, обсуждения и принятия российским парламентом проектов законов о противодействии коррупции (борьбе с коррупцией), легализации
денежных средств и иного имущества, приобретенных преступным (незаконным) путем, контроле соответствия крупных расходов и доходов.
При подготовке данного законопроекта приняты во внимание практика
применения законодательства РФ, содержащего антикоррупционные нормы и нормы, направленные на противодействие теневой экономике, опыт
реализации всех ранее принимавшихся Президентом РФ и Правительством
РФ решений в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой, результаты отечественных и зарубежных научных исследований в области борьбы с
коррупцией и теневой экономикой.
Концепция законопроекта основывается на следующих положениях:
1. Коррупция и теневая экономика представляют собой взаимосвязанные и воспроизводящие друг друга негативные социальные явления. Их
полное искоренение или низведение до социально приемлемых уровней по17
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
средством федеральной целевой программы (программ) представляется невозможным.
Противодействие коррупции и теневой экономике должно быть постоянной функцией государства, частью его политики. Решение этой задачи
может быть обеспечено только посредством принятия федерального закона, закрепляющего общенациональные правовые основы (Доктрину) такой
политики.
2. До настоящего времени законодательно не определены многие базовые
понятия, используемые в практике противодействия коррупции и теневой
экономике, что является одним из основных факторов нестабильности данной практики и «кампанейщины» в реализации одной из наиболее важных
государственных функций.
3. В российском законодательстве уже закреплена правовая практика
определения федеральным законом содержания той или иной государственной политики. Существуют нормативные правовые акты, в том числе
федеральные законы, наименования которых содержат в себе слова «доктрина» и «политика». Например, Доктрина информационной безопасности
Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 09.09.2000 г. № Пр–1895, Морская доктрина Российской Федерации
на период до 2020 г., утвержденная Президентом Российской Федерации
27.07.2001 г., Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 г. № 706,, Доктрина
развития российской науки, одобренная Указом Президента Российской
Федерации от 13.06.1996 г. № 884, Национальная доктрина образования в
Российской Федерации, одобренная Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751, Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная Распоряжением Правительства Российской
Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р, Доктрина среднего медицинского и
фармацевтического образования в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г., протокол № 20), Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской
Федерации в отношении соотечественников за рубежом», Федеральный
закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научнотехнической политике» и др.
4. В интересах формирования оптимальной системы противодействия
коррупции и теневой экономике следует принимать во внимание, что данные явления складываются не только из совокупности правонарушений
коррупционного и экономического характера, но и из актов неформального
поведения, противоречащих нормам морали, нравственным ценностям.
С учетом данного тезиса понятие «коррупция» определяется в законопроекте как любое противоправное действие (бездействие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы
18
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
общественного блага более узким групповым интересом; а понятие «теневая экономика» — как неучитываемая или криминальная экономическая
деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.
5. Приоритетным направлением государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике является предупреждение данных явлений, т. е. устранение или минимизация факторов, порождающих
или способствующих распространению коррупции и теневой экономики.
6. Установление юридической ответственности за отдельные виды коррумпированного и теневого экономического поведения является вынужденной мерой защиты не только экономических интересов общества, но и
его нравственных устоев. Вместе с тем до настоящего времени в законодательстве РФ отсутствует нормативно определенная система соответствующих правонарушений, что создает непреодолимые препятствия для решения задач мониторинга данных явлений и организации противодействия
им с использованием всех ресурсов, которыми располагают государство и
общество. В этой связи в законопроекте содержится правовой механизм
решения данной задачи — закрепление исчерпывающих перечней соответствующих видов правонарушений.
К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие
признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные
проступки, административные правонарушения, а также преступления.
К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения
правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39 того же Кодекса.
К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения (проступки), за
которые установлена дисциплинарная ответственность.
К числу административных правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45,
5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими
административную ответственность за коррупционные правонарушения.
Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два
вида коррупционных преступлений: коррупционные преступления в форме подкупа и иные коррупционные преступления.
19
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а»
и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);
статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем
подкупа); статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем
подкупа); статьями 184; 204; 210 (при наличии цели совершения любого из
тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); статьями 290; 291;
304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).
К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков
коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьями 1411; 1451; 159, пунктом «в» части 2; 160, пунктом
«в» части 2; статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния
лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием
своего служебного положения); статьями 170; 174, пунктом «б» части 3; статьей 1741, пунктом «б» части 3; статьей 175, части 3 (в случае совершения
соответствующего деяния с использованием своего служебного положения); статьей 188, пунктом «б» части 3; статьей 201; статьей 202 (в случае
совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц); статьей 210 (при наличии цели совершения
любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений);
статьей 221, пунктом «в» части 2; статьей 226, пунктом «в» части 2; статьей
229, пунктом «в» части 2; статьями 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); статьей 288 (в случае совершения соответствующего деяния из
корыстной или иной личной заинтересованности); статьями 289; 292 и 316
(в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).
Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей
которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и
не был принят.
Теневая экономика включает в себя два сектора — неучитываемую и
криминальную экономическую деятельность, сокрытую от учета и/или налогообложения.
Неучитываемая экономическая деятельность включает в себя предпринимательскую или иную экономическую деятельность, подлежащую учету
и/или налогообложению, ответственность за сокрытие которой от учета
и/или налогообложения установлена уголовным, административным или
гражданским законодательством.
20
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
Под криминальной экономической деятельностью понимается экономическая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложению и/или учету.
Таким образом, к теневой экономике следует относить:
• любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или
притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных
требований и условий;
• административные правонарушения, связанные с нарушением лицензионных требований и условий (глава 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях — далее КоАП РФ), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов
и иных обязательных сборов (глава 25 КоАП РФ), мелким хищением
имущества (статья 7.27 КоАП РФ);
• преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741,
175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194,
197, 198, 199,1992 Уголовного кодекса РФ и некоторые др.
7. Эффективная реализация государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике невозможна без создания механизмов участия в ней гражданского общества, развития международного сотрудничества в целях выработки и реализации системных мер борьбы с
коррупцией и теневой экономикой.
В практике участия негосударственных организаций в осуществлении
политики противодействия коррупции и теневой экономике накопился
большой международный опыт. Инструменты, разработанные негосударственными организациями в развивающихся странах для реализации политики противодействия коррупции, наиболее широко используются в следующих направлениях:
− привлечение внимания общественности;
− текущий контроль коррупции;
− ограничения электоральной коррупции.
В рамках первого направления следует отметить следующие прогрессивные для практики Российской Федерации инструменты:
Хартия гражданина (Маврикий): буклет, фокусирующий внимание на
аморальности и социальной вредности взяточничества и иных проявлений коррупции, разъясняющий основные права граждан, столкнувшихся
с коррупцией. Буклет может вкладываться в популярные издания прессы,
раздаваться на улицах и в общественных местах и т. д. Существенной чертой буклета является максимальная доступность изложения материала и
ориентированность на пользователя: от лица представителей социальных
групп (студент, водитель и пр.) должно быть указано, что они могут/должны делать в тех или иных неправовых ситуациях.
21
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Национальный день борьбы с коррупцией (Марокко): подогревает озабоченность всех слоев общества, в том числе и бюрократии, проблемами
коррупции. Каждый год при организации Дня выбирается специфическая
тема. В первый год поднимается вопрос о принципиальной возможности
бороться с коррупцией и победить ее. В последующие годы — о необходимости активных действий.
«Обучение ценностям» детей в начальных классах школы (Парагвай):
программы «обучения ценностям» ставят целью формирование гражданственности и активности у будущих полноправных граждан страны через
развитие в детях уверенности в себе, стимулирование выражения собственных мыслей и чувств, развитие основ социальной ответственности через
привитие ценности толерантности и уважения к другому, влияние на сообщество детей и родителей при школах. Программы предполагают занятия по семи основным ценностям, таким как уважение, право, уверенность,
честность, искренность, ответственность, мир.
Комические мастерские по борьбе с коррупцией (Марокко): целями программы являются стимулирование участия молодежи в процессе борьбы с
коррупцией, осознание роли искусства в деле повышения озабоченности
населения проблемами коррупции, формирование у молодежной аудитории двух составляющих для успешной борьбы с коррупцией — хорошего
знания проблемы и творческого мышления, разработка креативных форм
информационного обеспечения борьбы с коррупцией. Подготовка студентами комических историй о коррупции позволяет создавать эффективные
информационные послания на эту злободневную тему, отличающиеся рядом
достоинств, таких как доступность многим слоям общества, неагрессивный,
смягченный способ преподнести болезненную информацию о коррупции,
развлекательный характер, множественность способов размещения.
В рамках второго направления следует отметить следующие прогрессивные для практики Российской Федерации инструменты.
¾ Пакты честности (Колумбия): заключаются между всеми участниками
контрактных отношений с государством, в результате которых распределяются государственные средства (тендеры). Позволяют повысить степень
прозрачности отношений по распределению средств, принадлежащих государству, формировать равенство и баланс между всеми претендентами
на средства налогоплательщиков, распределяемые государством.
¾ Сравнение цен (Колумбия): составление базы сравнения цен, по которым государство продает, покупает товары или услуги. Позволяет своевременно выявлять случаи покупки или продажи товаров и услуг по
нерыночной (завышенной или заниженной) цене.
¾ Общественные слушания (Панама): в случаях государственных закупок (например, закупок для больницы и пр.) представители всех заинтересованных сторон (будущие пациенты) имеют возможность за22
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
слушать отчет представителей органа, осуществляющего закупки, и,
таким образом, участвовать в процессе принятия решений.
¾ Карточки обратной связи с гражданами (Индия): размещаются в местах непосредственных контактов органов государственной власти и
граждан. Позволяют оперативно и анонимно получать информацию о
работе чиновников.
В рамках третьего направления следует отметить такой прогрессивный
для практики Российской Федерации инструмент, как мониторинг расходов на средства массовой информации у политических партий (Аргентина).
Проблемой, которой адресован инструмент, является сдвиг подотчетности
политических партий от социальных групп к спонсорам медиакампаний,
являющихся в современных условиях единственным залогом политического успеха. В рамках проекта вначале отслеживаются все средства массовой
информации на предмет размещения информации о партии и дается оценка
общей стоимости медиакампании, затем эти данные соотносятся с официально заявленными расходами.
Следует признать, что мировая практика участия негосударственного
сектора в борьбе с коррупцией за последние годы существенно продвинулась. Российская Федерация в этом вопросе отстает даже от многих развивающихся стран Африки, Азии и Латинской Америки.
8. Принятие предлагаемого закона позволит создать принципиально новые предпосылки для:
− качественного роста экономики страны, существенного увеличения
бюджетных поступлений, переориентации инвестиционного потока с
учетом нужд реального сектора экономики, экономного и целенаправленного расходования бюджетных ресурсов путем разрушения механизмов, способствующих расхищению и социально необоснованному
расходованию казны;
− нравственного оздоровления и повышения эффективности всей системы государственного управления за счет устранения, существенной
минимизации или нейтрализации коррупциогенных факторов и факторов роста теневой экономики.
9. Ключевыми решениями, которые предлагаются в рамках Доктрины,
являются следующие.
¾ Изменение структуры федеральных органов исполнительной власти
посредством создания отдельного органа по управлению государственной службой в статусе федеральной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Президент РФ.
¾ Возложение на орган по управлению государственной службой полномочий по:
1) координации деятельности государственных органов при решении
вопросов поступления на государственную службу, формирования
23
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
24
кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной
службы;
2) ведению Сводного реестра государственных служащих Российской
Федерации;
3) использованию кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;
4) осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных
правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе;
5) организации и методической поддержке комиссий по разрешению
конфликтов интересов на государственной службе.
Законодательное закрепление в отношении государственных служащих государственной гражданской службы категории «руководители»
условий служебного контракта о добровольном согласии при вступлении в должность на ограничение конституционных прав на неприкосновенность частной жизни и неприкосновенность жилища.
Возложение контроля действий должностных лиц на Федеральную
службу безопасности.
Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, занимающего государственную должность, должность государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности до
истечения двухлетнего срока с момента оставления должности.
Законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих.
Установление фиксированного суммарного денежного содержания
по всем категориям должностей — лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих всех
уровней.
Установление уголовной ответственности за предложение, обещание
незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу.
Установление повышенной уголовной ответственности за незаконное
участие должностного лица в предпринимательской деятельности, сопряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организацией дохода в особо крупном размере.
Законодательное определение понятий «доход в крупном размере» и
«доход в особо крупном размере».
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины государственной политики противодействия…
¾ Установление уголовной ответственности за организацию или участие
в захвате предприятия с использованием служебного положения.
¾ Изменение системы назначения прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет.
¾ Усиление системы внутриведомственного контроля финансовохозяйственной деятельности Счетной палаты РФ посредством создания специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно ее председателю.
¾ Введение обязательной независимой экспертизы концептов властных
решений.
¾ Разработка механизма первичной апробации новых концепций и методов управления и их корректировки по результатам апробации.
¾ Введение обязательной комплексной экспертизы нормативных правовых актов, включая криминологическую и антикоррупционную.
¾ Введение обязательного принципа «авторства документов» в отношении разработчиков проектов нормативных правовых актов:
1) открытость информации о разработчиках документов, ротация разработчиков с целью недопущения идейного монополизма;
2) ведение статистики с точки зрения количества и качества разработанных документов: кто и сколько документов разработал, какой
процент был принят или отклонен, в какое количество документов
были внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую и антикоррупционную экспертизу или получило отрицательное заключение;
3) включение в перечень реквизитов проектов нормативных правовых
актов графы «Разработчики», а также внесение записей о разработчиках в справки к документам в поисковых правовых системах.
¾ Закрепление на уровне федерального закона единых государственных
целей, позволяющее проверять государственные решения на предмет
соответствия таким целям, а также стратегиям государственного развития, принятым в соответствии с этими целями.
¾ Передача блоков функций по контролю и надзору в негосударственный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхование ответственности лицензиата и конкурсного распределения соответствующих функций среди коммерческих организаций.
¾ Законодательное закрепление запрета на избрание и назначение лиц,
замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих на должности руководителей государственных
предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых
с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся
25
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
¾
административным наказаниям за совершение административных
коррупционных правонарушений, вне зависимости от давности совершения таких преступлений (правонарушений).
Закрепление целей, задач, принципов, основных направлений и механизмов реализации трансфертного контроля.
Создание при Президенте РФ Совета по предупреждению недружественных поглощений в сфере предпринимательской деятельности, с
выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным
рейдерством.
Снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли прямых налогов в доходах государства.
Снижение ставки налога на добавленную стоимость.
Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу
построения налоговой системы.
Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость).
Введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциацией населения по нескольким группам.
Упрощение и модернизация системы налогового администрирования.
Дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности.
Законодательное закрепление дифференцированных по видам экономической деятельности механизмов целевого и адресного выбора направлений вложения бюджетных инвестиций.
Программа правового обеспечения реализации Доктрины отличается от
существующих «программ», «концепций», «национальных проектов» высоким уровнем конкретности и системности.
26
Часть II. Проект федерального закона
«О Доктрине государственной политики
противодействия коррупции
и теневой экономике»
Проект
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О Доктрине государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в Российской Федерации
Статья 1. Цели принятия настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет требования к порядку принятия федеральными органами государственной власти, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления скоординированных решений, направленных на противодействие коррупции
и теневой экономике, и утверждает Доктрину государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
(Приложение 1).
Статья 2. Цели и порядок внесения изменений в Доктрину государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в
Российской Федерации
1. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и
теневой экономике в Российской Федерации (далее — Доктрина) определяет основные ценностные ориентиры, цели, направления, приоритеты и содержание государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации,
муниципальных образованиях в долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе.
2. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия
программ противодействия коррупции и теневой экономике в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации.
3. Программы противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную
перспективу не могут противоречить положениям настоящей Доктрины и
должны быть направлены на ее реализацию.
27
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4. Настоящая Доктрина является основой для разработки и принятия в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации:
− федеральных законов и иных правовых актов по противодействию
коррупции и теневой экономике;
− законов субъектов Российской Федерации и иных правовых актов
субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции и
теневой экономике;
− муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления в пределах своей компетенции по противодействию коррупции и теневой экономике.
5. Изменение Доктрины, утвержденной настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений в настоящий Федеральный закон.
Статья 3. Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции и теневой экономике
Законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции
и теневой экономике состоит из настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых
актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов о
противодействии коррупции и теневой экономике.
Статья 4. Органы, реализующие государственную политику противодействия коррупции и теневой экономике
1. Систему государственных органов, ответственных за реализацию государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации, составляют: Президент Российской Федерации;
Федеральное Собрание Российской Федерации; Правительство Российской
Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти; другие органы государственной власти Российской Федерации, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации; законодательные (представительные) органы и высшие исполнительные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации; иные органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации; органы местного
самоуправления в пределах своей компетенции.
2. Возложение полномочий в сфере реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации на органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляется в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными
28
Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики противодействия…
нормативными правовыми актами Российской Федерации, конституциями
(уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъекта
Российской Федерации, муниципальными правовыми актами.
3. Органы, ответственные за реализацию государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации,
самостоятельно решают вопросы, относящиеся к их ведению, в пределах
своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и актами законодательства о
противодействии коррупции и теневой экономике.
4. Органы, ответственные за реализацию государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации, обеспечивают соответствие принимаемых (принятых) ими законов и
иных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации,
федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам по противодействию коррупции и теневой экономике.
Статья 5. Ответственность органов власти и должностных лиц, контроль и надзор за их деятельностью при формировании и реализации
государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления,
а также их должностные лица при принятии и реализации решений и совершении действий (бездействии) по противодействию коррупции и теневой экономике несут ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации.
2. Основания наступления ответственности депутатов, членов законодательных (представительных) и иных выборных органов, выборных
должностных лиц определяются Конституцией Российской Федерации,
конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, федеральными законами и регламентами соответствующих органов.
3. Контроль за реализацией настоящей Доктрины осуществляет Президент Российской Федерации.
Статья 6. Особенности рассмотрения проекта федерального закона о
внесении изменений в настоящий Федеральный закон
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации в
установленном регламентом палаты порядке проводит обязательную антикоррупционную экспертизу проекта федерального закона о внесении изменений в настоящий Федеральный закон. Государственная Дума и Совет Фе29
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
дерации Федерального Собрания Российской Федерации вправе проводить
независимую антикоррупционную экспертизу законопроекта.
Статья 7. Применение законов и иных актов по противодействию
коррупции и теневой экономике в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона
1. До приведения федеральных законов и иных актов законодательства
по противодействию коррупции и теневой экономике в соответствие с настоящим Федеральным законом названные федеральные законы и иные
акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному
закону.
2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона привести в соответствие с
ним изданные ими правовые акты.
3. Поручить Правительству Российской Федерации в течение шести месяцев с момента вступления в силу настоящего Федерального закона подготовить предложения по внесению изменений в действующие федеральные
законы в целях приведения их в соответствие с настоящим Федеральным
законом.
Статья 8. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.
Президент
Российской Федерации
30
Часть III. Доктрина государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации
Приложение 1
к Федеральному закону
«О ДОКТРИНЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ И ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ В РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ»
от «______» _________20__ г. № __
Содержание
Глава 1. Общие положения
1.1. Статус Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
1.2. Основные понятия
1.3. Формирование политики противодействия коррупции и теневой
экономике
1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия коррупции и теневой экономике
1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие из ценностей государственной политики противодействия коррупции и теневой
экономике
1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике
1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели
государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции и теневой экономике
1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия
коррупции и теневой экономике
1.10. Периодизация планирования (периоды реализации Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации)
1.11. Срок действия Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
31
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики противодействия
коррупции и теневой экономике. Стратегия перехода
2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции и теневой экономики в России
2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики
2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике
2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике
2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия
коррупции и теневой экономике
Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия коррупции и теневой экономики и их управленческие решения
Глава 4. Механизм реализации политики противодействия коррупции и
теневой экономике
4.1. Принципы государственного управления политикой противодействия коррупции и теневой экономике
4.2. Система государственного управления политикой противодействия
коррупции и теневой экономике
4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере
противодействия коррупции и теневой экономике
4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении политикой противодействия коррупции и теневой экономике
4.5. Модернизация системы государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике
4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций в реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
Глава 5. Программа правового обеспечения политики противодействия
коррупции и теневой экономике
32
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Преамбула
Настоящая Доктрина основывается на Концепции национальной безопасности Российской Федерации, устанавливающей требования по консолидации усилий, направленных на борьбу с коррупцией, провозглашает заинтересованность государства и общества в искоренении экономической и
социально-политической основ этого общественно опасного явления, определяет необходимость создания действенной системы финансового контроля (включая создание механизма проверки имущественного положения и
источников доходов должностных лиц, служащих и работников органов и
организаций, независимо от формы собственности, а также соответствия
их расходов этим доходам), усовершенствования мер административного,
гражданского и уголовно-правового воздействия.
Настоящая Доктрина определяет ценности, цели, задачи, принципы,
основные направления и механизм реализации такой политики, обеспечивает приведение национальной системы правового регулирования в соответствие с ратифицированными Российской Федерацией международными
актами в области противодействия коррупции и теневой экономике, включая отмывание доходов от преступной деятельности.
Глава 1. Общие положения
1.1. Статус настоящей Доктрины
Настоящая Доктрина является специальным нормативным правовым
актом государственно-управленческого характера, определяющим содержание государственной политики противодействия коррупции и теневой
экономике (далее — антикоррупционная политика), включая ее основные
ценностные ориентиры, цели, направления и приоритеты, формирующим и
приводящим в действие механизм ее исполнения на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
Целями настоящей Доктрины как управленческого документа являются:
− обеспечение обоснованности и согласованности действий соответствующих федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного
самоуправления в сфере антикоррупционной политики в Российской
Федерации;
− определение и нормативно-правовое закрепление целей антикоррупционной политики как согласованных в обществе и государстве ценностей в их связи с положениями Конституции Российской Федерации,
33
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
целями общегосударственного строительства и целями государственной политики Российской Федерации в иных сферах развития общества и государства;
− определение основ для создания прозрачной и устойчивой системы
государственного управления в сфере антикоррупционной политики
(органы, их функции, субординация и координация), минимально зависимой от изменчивости политической конъюнктуры;
− публичное донесение содержания антикоррупционной политики Российской Федерации до органов государственной власти, органов местного самоуправления и населения в целом;
− придание антикоррупционной политике Российской Федерации системности, прозрачности, устойчивости, долговременного характера,
эффективности в реализации ее публичных целей, социальной гуманистичности содержания целей, средств и результатов.
Настоящая Доктрина имеет прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Федеральные законы, правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и иные федеральные нормативные правовые акты, законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации, муниципальные правовые акты, касающиеся вопросов антикоррупционной политики в Российской Федерации, не могут
противоречить настоящей Доктрине, иначе они подлежат отмене в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Настоящая Доктрина является основой для формирования долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных антикоррупционных программ, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, а
также их должностные лица при принятии и реализации решений и совершении действий (бездействии) по противодействию коррупции и теневой
экономике несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
1.2. Основные понятия
Противодействие коррупции и теневой экономике — система мер предупреждения коррупции и теневой экономики, выявления, учета и пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики, реализации
ответственности за такие правонарушения, осуществления мониторинга и
контроля за реализацией указанных мер.
34
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Предупреждение коррупции и теневой экономики — ограничение либо
устранение факторов, способствующих возникновению и/или распространению коррупции и теневой экономики.
Мониторинг коррупции и теневой экономики — наблюдение, анализ,
оценка и прогноз коррупции и теневой экономики, факторов, способствующих их возникновению и/или распространению, а также эффективности
мер по реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике.
Программа правового обеспечения противодействия коррупции и теневой экономике — система мер борьбы с коррупцией и теневой экономикой
посредством определения задач, средств, способов, этапов, механизма реализации соответствующих мер, а также показатели ожидаемых результатов.
Субъекты государственной политики противодействия коррупции и
теневой экономике — органы государственной власти и местного самоуправления, уполномоченные на формирование и реализацию отдельных
мер такой политики.
Коррупция — любое противоправное действие (бездействие) уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы
общественного блага более узким групповым интересом.
Идейная коррупция — возмездное действие (бездействие) должностного
лица или уполномоченного на управленческое действие лица, подменяющее общественный и государственный интерес более узким частным, приводящее к монополизации и ограничению (сужению) пространства выбора
властных решений.
Кадровая коррупция — получение, вымогательство, обещание, предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу за использование полномочий по рекомендации, представлению, назначению, перемещению и (или) увольнению с должностей, сопряженных с получением
выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц,
вопреки законным интересам общества и государства.
Должности, сопряженные с получением выгоды, — государственные должности, должности государственной и муниципальной службы, должности в
бюджетных организациях, должности в организациях, учрежденных государством, связанные с получением или предоставлением имущества, услуг,
льгот и (или) преимуществ, в том числе неимущественного характера.
Экономическая коррупция — получение, вымогательство, обещание,
предложение, дача взятки должностным лицом / должностному лицу, сопряженные с получением выгоды как для себя, так и для близких родственников и (или) близких лиц, вопреки охраняемым законом экономическим
интересам общества и государства.
Теневая экономика — неучитываемая или криминальная экономическая
деятельность, сокрытая от учета и/или налогообложения.
35
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Неучитываемая экономическая деятельность — предпринимательская
или иная экономическая деятельность, подлежащая учету и/или налогообложению, ответственность за сокрытие которой от учета и/или налогообложения установлена уголовным, административным или гражданским
законодательством.
Криминальная экономическая деятельность — экономическая деятельность, запрещенная уголовным законом и не подлежащая налогообложению и/или учету.
Кумовство, семейственность, непотизм — служебное покровительство
своим близким и дальним родственникам и друзьям в ущерб делу, назначение или продвижение по службе на основе родственных связей, предоставление родственникам приоритета при распределении должностей, несмотря
на то что другие кандидаты обладают более высокой квалификацией.
Кронизм — назначение на должность или выбор в качестве партнеров на
основе дружеских связей (по знакомству), а не деловых или экономических
характеристик.
Блат, связи — использование личных контактов для получения доступа к
общественным ресурсам — товарам, услугам, источникам доходов, привилегиям, оказание различных услуг родственникам, друзьям, знакомым и др.
Трайбализм, трибализм — предоставление привилегий выходцам из одной
этнической группы при подборе и расстановке кадров в государственном аппарате; дискриминация представителей всех других этнических групп.
Клан — род или родственная группа, связанная хозяйственными и общественными узами; монопольная или доминирующая замкнутая группа
сообщников, связанных хозяйственными и/или общественными узами.
Местничество, регионализм — деятельность, направленная на обеспечение целиком или по преимуществу местных, локальных интересов в ущерб
более широким региональным, межрегиональным, общегосударственным,
общегражданским и иным общественным интересам.
Коррупционная преступность — относительно массовое социальноправовое явление, включающее совокупность коррупционных преступлений и лиц, их совершивших.
Латентная коррупционная преступность — общественно опасные коррупционные деяния, не получившие по тем или иным причинам отражения
в официальной уголовной статистике.
Коррупционные правонарушения — содержащие признаки коррупции
проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.
Коррупционная пораженность населения (социума) — интенсивность
коррупционных проявлений, характеризующаяся относительными показателями частоты совершения актов коррупции (коэффициент коррупционной пораженности) и коррупционной активности граждан (индекс корруп36
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
ционной активности) в расчете на определенную численность населения
(обычно на 100 тыс. чел.).
Коррупционер — служащий государственной, муниципальной (должностное или недолжностное лицо) или негосударственной (лицо, выполняющее управленческие функции или не выполняющее таковых) организации,
признанный виновным в совершении коррупционного правонарушения на
основании судебного решения или в ином установленном законом порядке.
Цель — желаемое для субъекта какой-либо деятельности состояние предмета его деятельности.
Ценность — жизненно или особо значимое для субъекта какой-либо
деятельности состояние предмета его деятельности.
Субъект деятельности — личность, общество (группы), государство.
Проблема — сложносоставное препятствие, мешающее достижению цели.
Задача — постановка вопроса об определении действий, необходимых
для преодоления препятствия, мешающего достижению цели.
1.3. Формирование политики противодействия коррупции
и теневой экономике
Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике представляет собой преимущественно управленческий процесс, включающий в себя определение:
− ценностей, целей, проблем и управленческих задач, решение которых
необходимо для достижения целей;
− концептов (идей) решения поставленных задач;
− решений в виде управленческих актов (проектов документов) государственного управления (нормативных правовых, правовых,
организационно-распорядительных и иных);
− процедур принятия и реализации управленческих актов;
− ответственных исполнителей и системы исполнителей;
− сроков и порядка исполнения решений;
− конкретных ресурсных источников, необходимых для исполнения решений;
− прогноза последствий принимаемых решений;
− механизма мониторинга получаемых в результате реализации решений результатов;
− механизма корректировки решений;
− системы персональной ответственности и санкций за нереализацию
целей;
− программы государственно-управленческих работ по достижению поставленных целей.
37
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике включает публичное согласование основных целей и средств их достижения в системе политических и государственных институтов, обществе,
разъяснение их содержания и соответствия интересам основных субъектов
деятельности (личность, общество, государство).
При формировании политики противодействия коррупции и теневой экономике используются ценностно ориентированный, нормативноправовой, системно управленческий и проектный подходы.
В обязательном порядке выполняется прогноз наиболее значимых взаимоувязанных последствий реализации решений политики противодействия
коррупции и теневой экономике для Российской Федерации в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, граждан.
Формирование политики противодействия коррупции и теневой экономике проводится в четыре этапа.
1. На первом этапе выбираются ценности и цели политики противодействия коррупции и теневой экономике.
2. На втором этапе выявляются проблемы, препятствующие достижению
поставленных целей. Составляется Проблемная матрица следующего вида:
Проблемная матрица
№
Цель
Проблема
(задача)
Причина
(фактор)
Идея, концепт
решения
1
2
…
n
3. На третьем этапе на основе идей и концептов вырабатываются управленческие решения, нормативные правовые акты и иные распорядительные
документы, производится их программное взаимоувязанное оформление в
долгосрочной, среднесрочной и краткосрочной перспективе. Составляется
Управленческая матрица следующего вида:
Управленческая матрица
№
1
2
…
n
38
Идея, концепт
решения
проблемы
(задачи)
Управленческое
решение, мера, действие
Вид и название нормативного
правового документа (закон, указ,
постановление, распоряжение
правительства, другой
подзаконный акт, иное)
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
4. На четвертом этапе управленческие решения реализуются в виде нормативных правовых актов и организационно-управленческих актов и упорядочиваются в виде календарной программы действий.
Календарная программа действий
№
Управленческое
решение
Срок
Срок
принятия исполнения
Ответственный исполнитель
Срок мониторинга
результативности
Срок
корректировки
1
2
…
n
В случае множественности и противоречивости общественно признаваемых и нравственных интересов различных участников общественных
отношений, затрагиваемых формируемыми управленческими решениями:
− выявляются все участники конфликта интересов;
− изыскивается баланс конфликтующих интересов, без подавления
какого-либо из них;
− формируется соответствующее усложненное синтетическое решение.
1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия
коррупции и теневой экономике
Научная обоснованность антикоррупционной политики
Настоящая Доктрина исходит из того, что процессы предупреждения и
пресечения коррупционных и теневых явлений управляемы государством,
результаты такой деятельности прогнозируемы и подлежат планированию.
Антикоррупционная политика Российской Федерации формируется и исполняется с привлечением признанных в научной среде экспертов и научных институтов.
Выбор ценностных целей антикоррупционной политики
Настоящая Доктрина исходит из первичности публично задаваемых
ценностей и целей развития.
Ценностные цели отделяются от административно-управленческих целей. Административно-управленческое целеполагание подчинено ценностному целеполаганию. Для целей всех уровней в явном виде определяются
соответствующие средства их достижения.
39
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Цивилизационные основания ценностного выбора
Выбор ценностных целей антикоррупционной политики производится с
учетом цивилизационной специфики России и применимости в российских
условиях опыта других стран.
Цивилизационная специфика включает исторические, религиозные, национальные, государственные, ментальные, идейно-духовные, природные
и иные факторы.
Ценности и цели антикоррупционной политики
Ценностями политики противодействия коррупции и теневой экономике являются:
− укрепление национальной безопасности;
− эффективное предупреждение и борьба с коррупцией и теневой экономикой;
− положительное социально-психологическое состояние населения;
− равный доступ к государственным ресурсам;
− эффективность и компетентность государственного управления;
− добросовестная конкуренция;
− снижение экономических издержек органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.
Целями политики противодействия коррупции и теневой экономике являются: снижение распространенности коррупции и уменьшение доли теневой
экономики до уровней, не препятствующих стабильному гармоничному развитию российского государства и гражданского общества, обеспечению эффективной защиты прав и свобод граждан, законных интересов общества и
государства от угроз, связанных с коррупцией и теневой экономикой; создание
дополнительных гарантий для роста бюджетных поступлений, экономного и
целенаправленного расходования имеющихся бюджетных ресурсов путем постепенного разрушения коррупционных и теневых экономических механизмов, препятствующих пополнению государственной и муниципальной казны и
способствующих ее расхищению и социально не оправданному расходованию.
Достижение целей политики противодействия коррупции и теневой
экономике осуществляется путем реализации задач:
− оптимизации системы государственного регулирования экономики,
образования, здравоохранения, науки;
− формирования эффективного механизма гражданского контроля над
всеми сферами государственного управления;
− создания единых правовых основ нормотворчества;
− содействия правовой реформе, направленной на снижение неопределенности правовых установлений, и обеспечение их непосредственного действия;
40
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
− устранения пробелов и противоречий законодательства, способствующих сохранению и росту коррупции и теневой экономики;
− формирования единой системы этических основ поведения лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих, а также лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих и некоммерческих организациях;
− совершенствования системы кадрового отбора, избрания и назначения на должности в системе государственной власти и местного самоуправления;
− совершенствования системы стимулов к замещению государственных
должностей, должностей государственной и муниципальной службы
неподкупными лицами;
− совершенствования правового и организационного механизмов, препятствующих использованию ресурсов теневой экономики в коррупционных целях;
− развития правовых основ доверительного управления имуществом
лиц, замещающих государственные должности, а также должности государственных и муниципальных служащих;
− совершенствования правового и организационного механизмов, препятствующих подкупу лиц, имеющих публичный статус;
− повышения эффективности правового механизма, препятствующего
подкупу граждан при проведении референдума и выборов в органы
государственной власти и органы местного самоуправления;
− обеспечения ответственности за правонарушения в сфере коррупции
и теневой экономики во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами;
− совершенствования механизма возмещения вреда, причиненного правонарушениями в сфере коррупции и теневой экономики;
− создания системы непрерывного мониторинга коррупции и теневой
экономики; факторов, способствующих их возникновению и/или распространению; эффективности мер реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике;
− формирования общественного сознания, в том числе посредством системы школьного воспитания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными антиценностями;
− содействия реализации прав граждан и юридических лиц на доступ
к информации о фактах коррупции и теневой экономики; факторах,
способствующих их возникновению и/или распространению, эффективности мер реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике;
− ратификации международно-правовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции и теневой экономике;
41
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
− полной имплементации ратифицированных Россией международноправовых актов, направленных на повышение эффективности противодействия коррупции и теневой экономике.
1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие
из ценностей государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике
Высшим приоритетом антикоррупционной политики Российской Федерации является обеспечение национальной безопасности государства.
Приоритеты антикоррупционной политики Российской Федерации распределяются по периодам планирования и управления реализацией мер
противодействия коррупции и теневой экономике следующим образом.
Текущие приоритеты управления реализацией мер противодействия
коррупции и теневой экономике — повышение эффективности и компетентности государственного управления, создание эффективной системы
предупреждения коррупции и теневой экономики, укрепление духа и интеграции нации, обеспечение равного доступа к государственным ресурсам
всех граждан и организаций, обеспечение добросовестной конкуренции.
Среднесрочные приоритеты управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике — качественное повышение уровня
обеспеченности государственных и муниципальных служащих выплатами
и льготами, укрепление ведомственной инфраструктуры социального профиля, повышение престижа государственной и муниципальной службы;
формирование эффективной государственной системы социального обеспечения государственных и муниципальных служащих посредством закрепления соответствующих гарантий: снижение вероятности увольнения
с государственной службы в связи со сменой политического руководства,
совершенствование системы пенсионного обеспечения, увеличение продолжительности отпуска и иных социальных льгот; усиление вовлеченности
представителей научно-экспертного сообщества, включая региональный
уровень, в разработку проектов государственно-управленческих решений с
целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов
и концептуальных решений.
Долгосрочные приоритеты управления реализацией мер противодействия коррупции и теневой экономике — формирование общественного сознания, признающего коррупционные и теневые явления нравственными
антиценностями; качественное развитие правовых основ нормотворчества,
этики государственной и муниципальной службы; вовлеченность институтов гражданского общества в процессы формирования и реализации антикоррупционной политики.
42
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
1.6. Принципы государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике
Принципами антикоррупционной политики являются:
− формирование антикоррупционной политики на основе ценностей и
целей, с ежегодной корректировкой по результатам мониторинга коррупции и теневой экономики;
− приоритет мер предупреждения коррупции и теневой экономики перед мерами пресечения правонарушений в сфере коррупции и теневой
экономики;
− приоритет нравственных начал противодействия коррупции и теневой
экономике перед политической и экономической целесообразностью;
− создание системы специализированных органов по противодействию
коррупции и теневой экономике, обеспечение их самостоятельности и
независимости должностных лиц данных органов;
− взаимодействие субъектов государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике;
− недопустимость возложения на одного и того же субъекта государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике ответственности за разработку, реализацию и контроль реализации таких мер;
− поддержание оптимальной численности лиц, замещающих государственные должности, должности государственной и муниципальной
службы; поддержание баланса между их иммунитетами и возможностью привлечения таких лиц к ответственности за правонарушения в
сфере коррупции и теневой экономики;
− целевое бюджетное финансирование мер противодействия коррупции
и теневой экономике, применяемых субъектами государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике;
− доступность и открытость информации о фактах коррупции и теневой
экономики, факторах, способствующих их возникновению и/или распространению, мерах реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике.
1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые показатели
государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике
1. Уровень ненаблюдаемой экономики (в процентах от ВВП).
2. Различие уровня заработной платы в государственном и частном секторах.
3. Доля антикоррупционных экспертиз в общем количестве экспертиз
проектов правовых актов.
43
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4. Количество преступлений, совершенных против государственной власти, интересов государственной службы и муниципальной
службы:
− количество преступлений по фактам получения взяток;
− количество преступлений по фактам дачи взяток;
− количество преступлений по фактам коммерческого подкупа;
− количество преступлений по фактам превышения должностных
полномочий;
− количество преступлений по фактам злоупотребления должностными полномочиями;
− количество преступлений по фактам незаконного участия в предпринимательской деятельности;
− количество преступлений по фактам нецелевого расходования бюджетных средств и др.
5. Средняя сумма взяток.
6. Объем коррупционного рынка.
7. Количество лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные
правонарушения.
8. Численность лиц, замещающих государственные должности, численность государственных и муниципальных служащих.
9. Эффективность размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных
нужд.
10. Уровень транспарентности российских компаний.
11. Задолженность предприятий перед бюджетом.
12. Количество грантов, предоставленных международными, иностранными организациями.
13. Объем иностранных инвестиций в экономику России.
14. Индекс восприятия коррупции.
15. Индекс экономической свободы.
16. Время, затрачиваемое на регистрацию бизнеса.
17. Количество часов (средние отработанные человеко-дни), отработанных членами домашних хозяйств на крупных и мелких предприятиях
или индивидуально.
18. Доля наличных расходов в частной торговле.
19. Соотношение наличной и безналичной денежной массы в обороте.
20. Соотношение совокупных доходов домашних хозяйств со всеми расходами, включая расходы на накопление основного капитала, запасов, ценностей и финансовых активов в виде наличных денег, валюты,
банковских депозитов, ценных бумаг и задолженности по заработной
плате.
21. Динамика компонент доходов в зависимости от ВВП.
44
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
1.8. Структура направлений политики противодействия коррупции
и теневой экономике
Антикоррупционная политика подразделяется на следующие направления:
1. Противодействие коррупции в системе законодательной (представительной) власти.
2. Противодействие коррупции в системе исполнительной власти.
3. Противодействие коррупции в системе судебной власти.
4. Противодействие коррупции в системе контрольной власти:
− противодействие коррупции в контрольно-счетных органах;
− противодействие коррупции в органах прокуратуры;
− противодействие коррупции в сфере безопасности дорожного движения.
5. Противодействие идейной коррупции.
6. Противодействие сращиванию бизнеса и власти.
7. Противодействие коррупции в системе гражданского общества:
− противодействие коррупции в корпорациях;
− противодействие коррупции в сфере здравоохранения;
− противодействие коррупции в сфере образования.
8. Противодействие теневой экономике — криминальной и неучитываемой экономической деятельности.
1.9. Основные принципы выбора решений политики противодействия
коррупции и теневой экономике
1. Социальный гуманизм.
2. Достижение баланса интересов всех участников формирования и реализации антикоррупционной политики при принятии управленческого решения.
3. Сочетание традиционализма и реформаторства в выборе управленческих решений (эволюционность развития).
4. Соответствие управленческого решения цивилизационной идентичности.
5. Соответствие управленческого решения ценностному целеполаганию.
6. Трехпериодное управление, увязывающее долгосрочное, среднесрочное и текущее планирование и управление.
7. Единство государственной антикоррупционной политики.
8. Ресурсная обеспеченность управленческого решения.
9. Реалистичность и политическая реализуемость управленческого решения.
10. Соответствие управленческого решения процедурам государственного управления.
45
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
11. Легальность и легитимность управленческого решения.
12. Оценка рисков принятия управленческого решения.
13. Оптимизация управленческого решения по нескольким вариантам.
14. Возможность корректировки управленческого решения.
1.10. Периодизация планирования (периоды реализации) настоящей
Доктрины
Настоящая Доктрина формируется на следующие периоды:
− текущий (краткосрочный) — 1–3 года;
− среднесрочный — 4–10 лет;
− долгосрочный (стратегический) — свыше 10 лет.
Документы, предусмотренные в рамках антикоррупционной политики в
пределах соответствующих временных периодов, взаимоувязываются между собой.
Конкретными документами управления (планирования) антикоррупционной политикой являются федеральные, межрегиональные и региональные программы социально-экономического развития на долгосрочную,
среднесрочную и краткосрочную перспективу. Программы социальноэкономического развития на более длительную перспективу имеют более
высокую юридическую силу по сравнению с программами социальноэкономического развития на более короткую перспективу.
1.11. Срок действия настоящей Доктрины
Настоящая Доктрина действует бессрочно с момента опубликования федерального закона о ее утверждении (корректировке).
Доктрина обновляется в порядке, предусмотренном для ее утверждения,
не реже одного раза в пять лет. В случае наступления непрогнозируемых
значимых изменений условий экономической деятельности Доктрина может быть скорректирована во внеочередном порядке.
1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители
настоящей Доктрины
Разработка проекта настоящей Доктрины, проектов ее корректировки
производится в качестве головного исполнителя федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере антикоррупционной политики. Ответственный исполнитель привлекает в ходе разработки иные
федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, научные и иные организации.
46
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Правительство Российской Федерации вносит проект соответствующего федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания
Российской Федерации.
Глава 2. Текущее и целевое состояние
в сфере политики противодействия коррупции
и теневой экономике.
Стратегия перехода
−
−
−
−
−
−
−
−
2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции
и теневой экономики в России:
прямые экономические потери от коррупции, по разным оценкам, составляют от 20 до 40 млрд долл. в год. К прямым потерям эксперты
относят и вывоз капитала. Утечка капитала (своевременно не полученная экспортная выручка, не поступившие товары и услуги в счет
переводов денежных средств по импортным контрактам, переводы по
фиктивным операциям с ценными бумагами, а также чистые ошибки
и пропуски) составила в 2007 г. 44 млрд долл. против 14 млрд долл. в
1999 г. В целом за относительно благополучный период 1999–2007 гг.
вывоз капитала составил 214 млрд долл.;
по данным Центрального банка РФ, чистый отток частного капитала
из России в 2008 г. составил 129,9 млрд долл.;
потери от несовершенства налоговой системы оцениваются примерно
в 25% от ВВП;
выплаты в виде взяток чиновникам разных уровней составляют, по
оценкам экспертов, до 10% от суммы сделки;
теневой («ненаблюдаемый») сектор экономики охватывает, по некоторым оценкам, до 50% экономического оборота;
наибольшее развитие коррупции проявляется в сырьевом и топливноэнергетическом комплексах, финансово-кредитной отраслях, налоговой и таможенной сферах, алкогольном бизнесе, в области приватизации государственной и муниципальной собственности и ряде других;
чрезмерное давление Единого социального налога (ЕСН) провоцирует увод зарплат в теневой сектор: по данным Росстата, доля скрытой
оплаты труда составляла в 1995 г. 17%, а в 2000–2006 гг. — уже 24–28%;
ежемесячные издержки от преодоления «административных барьеров»
в сфере торговли и производства исчисляются суммой от 18 до 19 млрд
руб., что составляет около 10% розничного товарооборота;
47
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
− по данным исследования коррупционного климата, проведенного
компанией GfK в первом полугодии 2006 года, среди таких государств,
как Россия, Босния и Герцеговина, Болгария, Хорватия, Чехия, Эстония, Италия, Латвия, Венгрия, Нидерланды, Польша, Португалия, Австрия, Румыния, Греция, Словакия, Словения, Сербия и Черногория,
Швеция, Украина и Великобритания, в России самым коррумпированным сектором (13% респондентов) были признаны организации и
структуры, выдающие лицензии и сертификаты. Около 11% россиян
считают правительство самым коррумпированным сектором. Около
7% респондентов назвали самым коррумпированным сектор здравоохранения;
− страна становится привлекательной для инвесторов, заинтересованных в отмывании криминальных капиталов;
− число зарегистрированных преступлений коррупционной направленности в силовых структурах РФ, по данным Главного военного прокурора, за девять месяцев 2008 года выросло более чем на 35% и составило 1401 преступление: при общем снижении количества преступлений
рост количества зарегистрированных преступлений коррупционной
направленности составил 35,4% — 1401 преступление; в 3,2 раза увеличилось количество этих преступлений во внутренних войсках, в
1,6 раза — в органах и учреждениях МЧС РФ, более чем на 10% — в
пограничных органах ФСБ РФ и на 24% — в Минобороны;
− средний размер взятки за последние годы увеличился более чем в
10 раз;
− в коррупционный доход превращаются в среднем 7% оборота компаний;
− в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек.
2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики
Целевое состояние:
— подведение под налогообложение льготного и теневого секторов, увеличение за этот счет налогооблагаемой базы и снижение налоговых ставок;
− снижение полной ставки налогообложения в 1,5 раза;
− снижение цены вхождения субъектов предпринимательства на рынок
и их легального функционирования на нем;
− индекс восприятия коррупции на уровне стран, чья политика в сфере
противодействия коррупции признана успешной;
− создание и поддержание благоприятного инвестиционного климата;
− объемы коррупции и теневой экономики, не создающие угрозы для
безопасности и успешного развития государства.
48
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
2.3. Текущее состояние государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике
Взаимодействие государства с потенциальными партнерами по противодействию коррупции и теневой экономике носит кратковременный и
неустойчивый характер, концепции действий по развитию этих отношений
в долгосрочной перспективе не существует.
Недостаточное взаимодействие с гражданами, институтами гражданского общества и другими субъектами негосударственного сектора существенно снижает эффективность государственной антикоррупционной политики.
Отсутствие координации усилий между заинтересованными в борьбе с
коррупцией силами.
Нездоровая морально — нравственная ситуация в стране, поддерживаемая существующей системой воспитания и образования.
Негативная динамика в отношении участия негосударственных организаций в борьбе с коррупцией.
Аппарат органов власти дискредитирован в результате существенного
роста числа непрофессиональных управленческих решений.
Значительная часть федеральных и региональных экономических программ потерпела крах.
Утверждение на российском рынке культа получения прибыли любыми
незаконными средствами (включая преступные), господства сверхприбыльных краткосрочных инвестиций.
Отсутствие среднесрочного и долгосрочного механизмов планирования
политики противодействия коррупции и теневой экономике.
Отсутствие экономической обоснованности решений, принимаемых
органами государственной власти и органами местного самоуправления в
сфере антикоррупционной политики.
Нарушен принцип равенства доступа граждан и организаций к общественным ресурсам.
Расхищение и нецелевое использование бюджетных средств.
Эффективность правосудия существенно снижена: до настоящего времени любой невиновный может быть привлечен к ответственности, а виновный может остаться безнаказанным.
Существующее сегодня в России правовое регулирование противодействия, в том числе предупреждения, коррупции и теневой экономики носит
недостаточно системный характер, имеет существенные пробелы, внутренние противоречия.
Нескоординированность политики противодействия коррупции с другими политиками, в частности с налоговой: полная налоговая нагрузка
на зарплату и прибыль в 41% для российской экономики слишком велика
49
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
(в Великобритании и США она ниже, чем в России, в 2–3 раза), что провоцирует увод доходов в теневой сектор. В 2005 г. эта нагрузка в США (до
45 тыс. долл.) и Великобритании (до 32 тыс. долл.) была ниже, чем в России,
соответственно в 3 и в 2 раза.
2.4. Целевое состояние государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике
Единая правовая основа функционирования системы формирования и
реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике,
систематизация законодательства, обеспечивающего борьбу с этими явлениями, и его гармонизация с нормами международного права.
Искоренение коррупции и теневой экономики как взаимоувязанных явлений или их быстрая и устойчивая минимизация на основе применения
комплексной системы мер.
Стабильные общенациональные политические основы предупреждения
возникновения, ограничения распространения и ограничения самовоспроизводства коррупции и теневой экономики, рассчитанные на длительную
историческую перспективу.
Противодействие коррупции и теневой экономике как целевая управленческая функция государства и долг гражданского общества.
Антикоррупционная политика, направленная на развитие правосознания, совершенствование процедур правотворчества и правоприменения.
Приоритетное направление политики противодействия коррупции и теневой экономике — предупреждение этих общественно опасных социальных явлений.
Оптимизация государственного управления в сфере борьбы с коррупцией и теневой экономикой, в том числе путем применения системы «сдержек и противовесов».
Формирование общественного сознания, признающего коррупционные
и теневые явления нравственными антиценностями.
Качественное развитие правовых основ нормотворчества, этики публичной службы, контроля за доходами и расходами лиц, замещающих
государственные должности, а также должности государственной и муниципальной службы, регламентации деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления всех уровней, ответственности
за правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики.
Разработка стандартов защищенности законных интересов граждан,
юридических лиц, общества и государства от угроз, вызванных влиянием
коррупции и теневой экономики.
Развитие международного сотрудничества в сфере противодействия
коррупции и теневой экономике.
50
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Организационное упорядочение структуры органов государственной
власти, обеспечивающее наиболее эффективную реализацию антикоррупционной политики.
Увеличение прозрачности и открытости органов государственной власти и органов местного самоуправления; совершенствование управленческих технологий противодействия коррупции и теневой экономике.
Оздоровление кадрового состава органов государственной власти, создание условий, исключающих либо существенно препятствующих осуществлению должностными лицами органов государственной власти и органов
местного самоуправления правонарушений в сфере коррупции и теневой
экономики.
2.5. Стратегия перехода при модернизации политики противодействия
коррупции и теневой экономике
Основные проблемные
Текущий подход
Модернизированный подход
сферы
Цели антикоррупцион- Примат институционального Переход к ценностному целепоной политики
целеполагания
лаганию в интересах личности,
общества, государства
направление
Доминанты антикорруп- Упор властей на карательные Приоритетное
ционной политики
меры, а не создание условий политики
противодействия
для эффективного предупре- коррупции и теневой эконождения
коррупционных мике — предупреждение этих
правонарушений и престу- общественно опасных социальплений в сфере теневой эко- ных явлений
номики
Органы, функции, ин- Неэффективное взаимодей- Согласованная система госуструменты государствен- ствие органов государствен- дарственного управления антиного управления
ной власти всех уровней в коррупционной
политикой,
процессе осуществления ан- рассчитанной на долгосрочную
тикоррупционной политики перспективу
Нормативно-правовое Не системно, с серьезными Единая правовая основа функобеспечение
пробелами в регулировании ционирования системы формирования и реализации политики противодействия коррупции
и теневой экономике, систематизация законодательства, обеспечивающего борьбу с этими
явлениями, и его гармонизация
с нормами международного
права
51
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Основные проблемные
сферы
Системность
антикоррупционной политики и
программные стратегические документы антикоррупционной политики
Финансовые ресурсы
Текущий подход
Модернизированный подход
Несистемность, отсутствие Федеральный закон «О Доктрикомплексности и механизма не государственной политики
реализации
противодействия коррупции и
теневой экономике в Российской Федерации»
Недостаточность ресурсов Создание ресурсной базы для
реализации программы управленческих мероприятий антикоррупционной политики
Глава 3. Проблемы в сфере политики
противодействия коррупции и теневой экономике
и их управленческие решения
Ценности антикоррупционной политики:
− целостность, государственный суверенитет, независимость (самостоятельность), высокий потенциал развития государства;
− безопасность государства как политической организации;
− безопасность общества (формальные и неформальные общественные
организации);
− безопасность личности и населения (защита жизни, прав и достоинства граждан).
−
−
−
−
−
−
Цели антикоррупционной политики:
эффективное предупреждение коррупции и теневой экономики;
положительное социально-психологическое состояние населения;
равный доступ к государственным ресурсам;
эффективность и компетентность государственного управления;
добросовестная конкуренция;
снижение экономических издержек органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения.
Основные показатели и тренды:
− по данным МВД, за последние шесть месяцев 2008 г. привлечены к ответственности 1200 сотрудников органов внутренних дел;
− по данным Федеральной службы судебных приставов, за первое полугодие 2008 г. в отношении служащих этого ведомства по различным
основаниям проведены 9354 служебные проверки, по результатам ко52
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
−
−
−
−
−
−
−
−
торых 4890 служащих привлечены к дисциплинарной ответственности,
531 материал направлен в правоохранительные органы для рассмотрения в порядке статей 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации;
за первые шесть месяцев 2008 г. на телефон доверия судебных приставов поступило 2272 обращения. В основном звонки связаны с неисполнением или ненадлежащим исполнением судебных решений о взыскании денежных средств, в том числе алиментов;
согласно опросу, проведенному Фондом «Общественное мнение»,
большинство россиян (45%) уверены, что за последние несколько лет
коррупция среди должностных лиц в России увеличилась. 33% опрошенных не видят никаких изменений и лишь 7% думают, что взяточников стало меньше. Остальные 15% затруднились ответить. Согласно
опросу граждан России о честности должностных лиц, 16% считают,
что в настоящее время коррумпированы все, 46% — что большинство.
В то, что половина чиновников нечиста на руку, верят лишь 22% россиян. 5% думает, что взяточников меньшинство, а в то, что среди государственных служащих вовсе нет коррупции, не верит никто. Эти
данные остались практически неизменными по сравнению с цифрами,
полученными Фондом в 2002 и 2005 гг.;
по результатам еще одного опроса Фонда «Общественное мнение»,
57% россиян считают, что проблема использования должностным лицом своих полномочий и прав в личных целях неискоренима в нашей
стране. И лишь треть (29%) думают, что это возможно;
по данным «Чистых рук» (общественная приемная, созданная по инициативе организации «Ассоциации адвокатов России за права человека»), при получении компаниями сертификатов и лицензий уровень
коррупции в различных сферах колеблется от 90 до 95%. В ходе рассмотрения предпринимательских споров в судах в различных регионах
он достигает 70%;
по заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет
240–316 млрд долл., а средний размер взятки чиновникам вырос с 10
до 130 тыс. долл.;
по данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90% коррумпировано;
по данным, обнародованным международной антикоррупционной организацией Transparency International, практика подкупа чиновников
наблюдается в 21 стране мира. Чаще всего взятки дают китайские, тайские и российские бизнесмены;
по данным Генпрокуратуры за 2008 год, было выявлено свыше 200 тысяч нарушений законодательства о противодействии коррупции в области государственной и муниципальной служб, из них более 40 тысяч
53
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
−
−
−
−
−
−
−
54
преступлений — против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления;
в 10 000 нормативных актах, действующих в различных российских регионах, прокуратура обнаружила положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции;
размер нанесенного стране ущерба, выявленного Следственным комитетом при прокуратуре во время расследования уголовных дел в отношении должностных лиц, в 2008 г. превысил 900 млн руб. Треть дел,
находящихся в производстве следователей центрального аппарата, —
это дела о коррупции;
к ответственности в 2008 г., по данным главы Следственного комитета
при прокуратуре, привлечены 29 судей, 136 адвокатов, 143 следователя
МВД России и 32 следователя Следственного комитета при прокуратуре, около 2500 сотрудников МВД России, 1000 военнослужащих, более
1000 должностных лиц органов исполнительной власти, 110 представителей законодательных органов власти;
по итогам приговоров, вынесенных в 2008 г., Верховный суд РФ составил рейтинг взяточников, из которых 31% осужденных — работники
милиции; 20,3% — работники учреждений здравоохранения; 12% —
преподаватели; 9% — муниципальные служащие; 2,5% — сотрудники
службы исполнения наказания; 2% — таможенники. За получение взяток до 500 руб. было осуждено 13,8%; от 500 до 3 тыс. руб. — 33%; от 3
до 10 тыс. руб. — 23%; от 10 до 30 тыс. руб. –12%;
за первое полугодие 2007 г. в Федеральную службу по оборонному заказу поступило около 200 жалоб по контрактам на общую сумму в
десятки миллиардов рублей. За каждой жалобой стоит миллиардный
контракт;
общий показатель эффективности размещения государственного оборонного заказа пока низкий, т. к. снижение цен по результатам торгов
является незначительным (3–4%), в то время как мировая практика
дает 15–20%. Результаты проверок свидетельствуют, что в основе многих выявленных нарушений проведения конкурсов присутствует коррупционная связь между заказчиком и исполнителем, выражающаяся в попытке дать заказ своему производителю на выгодных для него
условиях в ущерб государству;
согласно данным Центра мониторинга закупок и продаж Института
управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева, на объявленные конкурсы почти в 47% случаев подается 1 заявка или не подается
вовсе, в 27,5% случаев 2–3 заявки, в 9,5% — 4–7 заявок и только в 1% —
более 8 заявок. После рассмотрения поданных заявок (в том случае,
если их было не менее 2) к участию в конкурсе в 28% случаев допускается 1 поставщик (или не допускается ни одного), в 57% — 2–3 по-
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
ставщика (т. е. конкуренция минимальная), в 14% — 4–7 и в 1% более
8 поставщиков;
эксперты Мирового банка считают коррупцию главной экономической проблемой современности. По их данным, 40% предприятий во
всем мире вынуждены давать взятки. В развитых странах эта цифра
доставляет 15%, в азиатских — 30%, в странах СНГ — 60%;
по размеру взяток за получение лицензий и разрешений разного рода
деятельности Россия занимает первое место. Средний размер взятки за
последние годы увеличился более чем в 10 раз;
в коррупционную систему России входят порядка 2,5 млн человек, и
общество платит им 40–45 млрд долл. в год;
по данным главы МВД России, в ряде регионов России в коррупционные отношения вовлечены до двух третей предпринимателей, а организованные преступные формирования расходуют на взятки для
должностных лиц до половины своих криминальных доходов;
в коррупционный доход превращаются в среднем 7% оборота компаний;
согласно опросу ВЦИОМ, три четверти опрошенных считают уровень
распространенности коррупции в России высоким и очень высоким.
При этом только 14% считает его низким. 43% россиян не увидели
какого-либо улучшения ситуации с коррупцией за последний год, 34%
заметили попытки властей ее обуздать, но считают результаты неуспешными;
по данным исследования Фонда «Общественное мнение», более половины предпринимателей России (56%) платят взятки, а 44% считают
процедуру дачи взятки должностному лицу вполне допустимой;
согласно результатам исследования Transparency International «Индекс
взяточничества — 2008», Россия занимает первое место по уровню
коррупции среди 22 ведущих мировых государств-экспортеров, затем идут Китай и Мексика. В рейтинге эти страны получили 5,9, 6,5 и
6,6 балла соответственно;
согласно Индексу экономической свободы 2008 г., составленному международной организацией Heritage Fоundation, Россия в мировом рейтинге в 2008 г. занимала лишь 134-е место из 157 позиций (российская
экономика свободна лишь на 49,9%), отставая по этому показателю
даже от таких стран, как Эфиопия, Боливия, Доминиканская Республика. Еще в 2007 г. Россия занимала 120-е место (из 157 позиций). Особое
беспокойство вызывает угрожающе низкая степень предпринимательской свободы (речь идет о свободе открытия (закрытия) бизнеса и о
свободе получения различных лицензий и разрешений) и свобода от
коррупции;
по данным исследования коррупционного климата, проведенного
компанией GfK в первом полугодии 2006 года среди 21 страны, наи55
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
более коррумпированными были признаны такие области, как правительство и здравоохранение (по 14%). Одна десятая респондентов отметили сферу бизнеса и судопроизводства. Организации, выдающие
разрешения и лицензии, сертификаты и т. п., и политические партии
были названы 9% респондентов. Следующими в рейтинге наиболее
коррупционных секторов выделены органы таможни (8%), министерства (4%), школы и сфера образования (2%), а около 1% респондентов
ассоциирует с коррупцией такие институты, как армия, банковская система и некоммерческие организации. В отличие от Европы, в России
самым коррумпированным сектором (13% респондентов) были признаны организации и структуры, выдающие лицензии и сертификаты.
Правительство было названо наиболее коррумпированным институтом жителями Португалии, Италии, Боснии и Герцеговины и Латвии.
В России это второй по популярности ответ. Около 11% россиян считают правительство самым коррумпированным сектором. Население 6
(из 21) стран определило область здравоохранения как наиболее подверженную коррупции; и самый высокий уровень коррупции в сфере
здравоохранения отмечен гражданами Венгрии. В России, по мнению
опрошенных, коррупция в сфере здравоохранения не так сильна, как
в Европе (около 7% респондентов назвали сектор здравоохранения).
Жители Нидерландов, Швеции и Великобритании признают наиболее
коррумпированной средой в своих странах деловой/предпринимательский сектор.
Основные текущие (на год принятия Доктрины) решения
До настоящего времени противодействие коррупции и теневой экономике в России продолжает сохранять в основе своей бессистемный характер,
несмотря на значительное количество принятых начиная с 1992 г. нормативных правовых актов, регламентирующих частные либо международные
аспекты такого противодействия.
Россией ратифицировано большинство международных конвенций о
борьбе с коррупцией — Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифицирована
Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ), Конвенция Организации
Объединенных Наций против коррупции (подписана Российской Федерацией 9 декабря 2003 г., ратифицирована Федеральным законом от 8 марта
2006 г. № 40-ФЗ), Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности
за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ) и Конвенция
56
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г.,
ратифицирована Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ).
Вместе с тем Россия не является участником Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (1999 г.). Причем только Указом Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г.
№ 129 было принято решение об образовании межведомственной рабочей
группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве
Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупцию.
Однако названный Указ утратил силу в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 и образованием Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Подготовленные рабочей группой предложения в законодательстве не
были реализованы.
Попытки создать концептуальные основы государственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России
предпринимались неоднократно начиная с 90-х гг. XX века, почти все из
них закончились неудачей, если не считать двух общих документов, не отражающих специфики противодействия названным явлениям: Концепцию
национальной безопасности Российской Федерации, действующую в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 4
и закрепившую приоритет борьбы с коррупцией как одной из основных
угроз национальной безопасности, консолидацию усилий, направленных на
борьбу с коррупцией, как одну из мер обеспечения национальной безопасности, а также Концепцию национальной стратегии по противодействию
легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма, утвержденную Президентом Российской Федерации 11 июня
2005 г. № Пр–984).
Лишь 25 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон № 273-ФЗ
«О противодействии коррупции», устанавливающий основные принципы
противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации
последствий коррупционных правонарушений. Однако в Федеральном законе использованы только два основных понятия — «коррупция», «противодействие коррупции». Организационные основы противодействия
коррупции представлены достаточно слабо: из статьи «Организационные
основы противодействия коррупции» не следует, в какой иерархии должна
выстраиваться система реализации политики противодействия коррупции;
не прописаны механизмы взаимодействия органов, составляющих организационные основы противодействия коррупции, формирования и реали57
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
зации политики противодействия коррупции. Нормы об ответственности
уполномоченных органов за ненадлежащее исполнение политики противодействия коррупции Федеральным законом не предусмотрены.
В настоящее время понятие коррупции прямо не упоминается ни в одном
из нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность за отдельные виды коррупционных правонарушений. Однако именно перечень
коррупционных правонарушений, выводимый из анализа российского законодательства о различных видах юридической ответственности, является
правовым мерилом коррупции в любой стране.
К числу правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие
признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные
проступки, административные правонарушения, а также преступления.
К гражданско-правовым коррупционным деликтам относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения
правил дарения, предусмотренных главой 32 Гражданского кодекса Российской Федерации, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39 того же Кодекса.
К дисциплинарным коррупционным проступкам относятся обладающие
признаками коррупции и не являющиеся преступлениями или административными правонарушениями служебные нарушения, за которые установлена дисциплинарная ответственность.
К числу административных правонарушений в сфере коррупции относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями правонарушения, за которые установлена административная ответственность следующими статьями Кодекса Российской Федерации об
административных правонарушениях: 5.2, 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45,
5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27 (в случае совершения соответствующего действия путем присвоения или растраты), 15.14, 15.21, а также нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими
административную ответственность за коррупционные правонарушения.
Изучение уголовного законодательства России позволяет выделить два
вида коррупционных преступлений — коррупционные преступления в
форме подкупа и иные коррупционные преступления.
К коррупционным преступлениям в форме подкупа относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьей 141, пунктами «а»
и «б» части 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);
статьей 142, частью 2 (в случае совершения соответствующего деяния путем
подкупа); статьей 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем
подкупа); статьями 184; 204; 210 (при наличии цели совершения любого из
тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); статьями 290; 291;
304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа).
58
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
К иным коррупционным преступлениям — при наличии всех признаков
коррупции — относятся виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные под угрозой наказания следующими статьями Уголовного кодекса РФ: статьями 1411; 1451; 159, пунктом «в» части 2; 160, пунктом
«в» части 2; статьей 164 (в случаях совершения соответствующего деяния
лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием
своего служебного положения); статьями 170; 174, пунктом «б» части 3; статьей 1741, пунктом «б» части 3; статьей 175, части 3 (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения);
статьей 188, пунктом «б» части 3; статьей 201; статьей 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ
для себя или других лиц); статьей 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений); статьей 221, пунктом «в» части 2; статьей 226, пунктом «в» части 2; статьей 229,
пунктом «в» части 2; статьями 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности);
статьей 288 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной
или иной личной заинтересованности); статьями 289; 292 и 316 (в случае
заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).
Понятие «теневая экономика» по состоянию на 01.04.2009 года упоминается в 45 нормативных актах РФ (включая государственные образовательные стандарты), но ни один нормативный правовой акт, основной задачей
которого является обеспечение противодействия теневой экономике, так и
не был принят. Федеральный закон «О противодействии коррупции» также
обходит стороной вопрос, связанный с регулированием вопросов противодействия теневой экономике.
В основу правового измерения понятия «теневая экономика» может
быть положена разработанная в 1993 г. Статистическим комитетом ООН
Система национальных счетов, в которой выделяются три сектора теневой
экономики: первый сектор — скрытая деятельность; второй сектор — неофициальная деятельность; третий сектор — нелегальная деятельность. Все
сектора теневой экономики (включая нелегальный) предложено учитывать
при оценке состояния национальной экономики.
Под скрытой деятельностью при этом понимается незарегистрированная или нелицензированная (либо нарушающая условия лицензирования)
деятельность с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных требований и условий деятельности.
К неофициальной (или неформальной) деятельности относится индивидуальное предпринимательство для обслуживания бытовых хозяйственных
нужд.
59
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Нелегальная деятельность включает как псевдоэкономическую деятельность (с целью получения наживы, не обладающую фактическими признаками экономической деятельности — кражи, грабежи, мошенничества), так
и собственно нелицензированную деятельность (как предпринимательскую,
так и непредпринимательскую).
Таким образом, к теневой экономике следует относить:
1) любые гражданско-правовые деликты, представляющие мнимые или
притворные сделки, совершенные с целью уклонения от уплаты налогов, внесения иных социальных взносов и выполнения определенных
требований и условий;
2) административные правонарушения, связанные с нарушением лицензионных требований и условий (глава 14 Кодекса об административных
правонарушениях Российской Федерации), правил ведения бухгалтерской отчетности, уклонением от уплаты налогов и иных обязательных
сборов (глава 25 того же Кодекса), мелким хищением имущества (статья 7.27 названного Кодекса);
3) преступления, предусмотренные статьями 171, 1711, 172, 173, 174, 1741,
175, 176, 179, 180, 181, 184, 185 1851, 186, 187, 188, 189, 191, 192, 193, 194,
197, 198, 199,1992 Уголовного кодекса Российской Федерации.
Существующая модель противодействия коррупции и теневой экономике отвечает признакам элементарной, относительно упорядоченной системы, в которой доминирующее положение занимают меры юридической
ответственности (гражданско-правовой, административно-правовой, уголовной) и механизмы ее реализации, с одной стороны, и общие меры обеспечения экономического развития в целом, с другой. Целенаправленное
противодействие коррупции и теневой экономике осуществляется преимущественно уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами (наиболее развитыми элементами).
Вместе с тем детализированный понятийный аппарат, цели, задачи, субъектный состав, большинство средств, критерии эффективности и ожидаемые результаты противодействия коррупции и теневой экономике в России
до настоящего времени не определены ни на нормативно-политическом, ни
на декларативно-политическом уровнях.
Практика государственного противодействия коррупции в России в настоящее время сводится к следующему:
− совершенствование законодательства об административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения;
− применение в весьма ограниченных масштабах законодательства об
административной и уголовной ответственности за коррупционные правонарушения к должностным лицам и лицам, выполняющим
управленческие функции в коммерческих и иных организациях (как
правило, за малозначительные правонарушения);
60
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
− создание структур по противодействию коррупции (Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции; Комиссия
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации
по законодательному обеспечению противодействия коррупции; службы
собственной безопасности органов государственной власти и др.);
− проведение выборочного анализа действующего и проектируемого
законодательства на предмет коррупциогенности, не имеющего, к сожалению, функционального влияния на отмену или принятие соответствующих нормативных правовых актов (например, заключения
бывшей Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации по противодействию коррупции);
− периодическое декларирование в официальных выступлениях высших
должностных лиц государства необходимости усиления борьбы с коррупцией (в частности, в ежегодных Посланиях Президента Российской
Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации).
С момента распада СССР в России не разработана ни одна федеральная
целевая программа по противодействию коррупции и теневой экономике.
А противодействие теневой экономике в основе своей подменяется борьбой
с легализацией преступных доходов и уклонением от уплаты налогов и сборов (что далеко не одно и то же).
Одной из попыток создать платформу для борьбы с высоким уровнем
коррупции можно считать Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г.
Как и многие другие акты подобного уровня, план предполагает меры противодействия только коррупции, что является в корне ошибочным. Кроме
того, поскольку статус данного документа не определен, его можно считать
лишь актом политической воли.
Существуют достаточно веские основания полагать, что сложившиеся
практики противодействия коррупции и теневой экономике сами репродуцируют значительную часть коррупции и теневой экономики.
Помимо принятых Федеральных законов «О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об
уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», отдельные
аспекты государственной политики в области противодействия коррупции
и теневой экономике в России в настоящее время регламентируются следующими документами.
1. В части, относящейся к противодействию коррупции:
− упомянутые ратифицированные Российской Федерацией международно-правовые акты: Конвенция ООН против транснациональной орга61
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
−
−
−
−
−
−
62
низованной преступности, Конвенция ООН против коррупции и Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию;
Уголовный кодекс Российской Федерации (статья 141, пункты «а» и
«б» части второй — в случае совершения соответствующего деяния
путем подкупа; статья 142, часть вторая — в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; статьи 1411; 1451; 159, пункт «в»
части второй; статья 160, пункт «в» части второй; статья 164 — в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного
положения; статьи 170; 174, пункт «б» части третьей; статья 1741, пункт
«б» части третьей; статья 175, часть третья — в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения; статья 183 — в случае совершения соответствующего деяния
путем подкупа; статья 184; 188, пункт «б» части третьей; статьи 201;
202 — в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц; статьи 204; 210 —
при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких
коррупционных преступлений; статьи 290; 291; 304 и 309 — в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа; статья 210 — при
наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных
коррупционных преступлений; статья 221, пункт «в» части второй;
статья 226, пункт «в» части второй; статья 229, пункт «в» части второй; статьи 285; 2851; 2851; 286 — в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности; статья 288 — в случае совершения соответствующего деяния корыстной
или иной личной заинтересованности; статьи 289; 292 и 316 — в случае
заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных
преступлений);
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статьи 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27);
Гражданский кодекс Российской Федерации в части, относящейся к регламентации нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32,
а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных
главой 39;
Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции»;
Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.
№ 24);
Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об
утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»;
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
− Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (с последующими изменениями);
− Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4
«О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышением власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (с последующими изменениями) и др.
2. В части, относящейся к противодействию теневой экономике:
− ратифицированная Российской Федерацией Конвенция об отмывании,
выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности;
− Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
финансированию терроризма»;
− Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня
2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по
финансовому мониторингу» (с последующими изменениями);
− Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 октября
2005 г. № 132н «О создании Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма» и др.
Указанные нормативные правовые акты не содержат определения понятия «теневая экономика», не регулируют бóльшую часть отношений, связанных с:
− определением ценностей и целей, а также задач противодействия коррупции;
− определением целей, задач, принципов и основных направлений противодействия теневой экономике;
− осуществлением мониторинга коррупции и теневой экономики (включая обособленные подсистемы статистического наблюдения и прогнозирования);
− предупреждением коррупции при инициировании, лоббировании,
обсуждении и принятии нормативных правовых актов (прежде всего
затрагивающих сферу экономики), избрании (назначении) на государственные должности, должности государственной и муниципальной
службы; профессиональной подготовке управленческих кадров;
− соответствием нормативов численности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, должности государственной и муниципальной службы,
численности населения и бюджетным ресурсам государства;
− установлением антикоррупционных этических ограничений для лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации и
63
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных
служащих, а равно лиц, выполняющих управленческие функции в негосударственном секторе (на корпоративной службе);
− антикоррупционным и экономическим воспитанием;
− программно-целевым обеспечением противодействия коррупции и теневой экономике.
Основные проблемы, требующие решений, в рамках политики
противодействия коррупции и теневой экономике
1. Высокий уровень коррупции в органах исполнительной власти.
1.1. Неадекватность (заниженность) официальной средней заработной
платы лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих требованиям квалификации и реальным трудовым затратам.
1.2. Чрезмерная усложненность системы исчисления денежного содержания государственных служащих (маленький оклад, кратные надбавки к окладу в зависимости от должности, надбавки за
классные чины).
1.3. Несоразмерность денежного содержания начальных и высших
должностей (10–15-кратный разрыв), региональных и федеральных чиновников (2–4 раза).
1.4. Бессистемность изменений заработной платы лиц, замещающих
государственные должности, государственных и муниципальных
служащих.
1.5. Отсутствие правового и организационного механизмов передачи
в доверительное управление лицом, замещающим государственную должность, государственным и муниципальным служащим
имущества, непосредственно используемого для осуществления
предпринимательской деятельности или полученного в результате
осуществления такой деятельности.
1.6. Отсутствие эффективного гражданского контроля за имущественным положением, доходами и расходами лиц, замещающих государственную должность.
1.7. Низкий уровень денежного содержания государственных служащих по сравнению с бизнес-структурами.
1.8. Высокая латентность коррупции, в том числе коррупции, «продавливаемой сверху», и ситуации конфликта интересов.
1.9. Высокая коррупционная привлекательность некоторых должностей государственной службы в связи с непрозрачностью деятельности должностных лиц, вызванной недостаточностью государственного контроля.
64
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
2. Высокий уровень коррупции в контрольных и надзорных органах исполнительной власти.
2.1. Наличие плохо контролируемых и не подлежащих адекватной оплате за счет бюджетных средств отдельных сегментов правоохранительной и контрольно-надзорной деятельности, продуцирующих
массовую низовую коррупцию:
− лицензионная деятельность в соответствующих сферах;
− деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения.
2.2. Отсутствие грамотной кадровой политики в контрольных органах
исполнительной власти.
2.1.1. Отсутствие контрольных мероприятий по выявлению и пресечению правонарушений в контрольных органах исполнительной власти.
2.1.2. Низкое материальное обеспечение должностных лиц контрольных органов исполнительной власти.
2.1.3. Недостаточность стимулов должностных лиц контрольных органов исполнительной власти к недопущению коррупционных
правонарушений.
2.3. Участие должностных лиц контрольных органов исполнительной
власти в рейдерстве.
3. Высокий уровень коррупции в законодательных (представительных)
органах власти.
3.1. Коррупция при финансировании избирательных кампаний и формировании избирательных фондов.
3.1.1. Превышение установленных размеров избирательных фондов.
3.1.2. Финансирование избирательных кампаний органами исполнительной власти за счет государственных средств, нелегальное
финансирование избирательных кампаний.
3.1.3. Информационная закрытость и непрозрачность избирательных кампаний.
4. Высокий уровень коррупции в органах судебной власти.
4.1. Давление на судей со стороны чиновников и представителей
бизнес-структур, а в большинстве судов — давление председателей и заместителей председателей судов.
4.2. Отсутствие механизма эффективного контроля за доходами и имуществом судей.
5. Высокий уровень коррупции в контрольных органах власти.
5.1. Коррупция в контрольно-счетных органах.
5.1.1. Непрозрачность деятельности, недостаточность механизмов
контроля за должностными лицами контрольно-счетных органов, проводящими ревизии и проверки.
65
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
5.1.2. Недостаточность механизмов, способствующих реальной независимости и неподконтрольности контрольно-счетных органов.
5.2. Высокий уровень коррупции в органах прокуратуры.
5.2.1. Несовершенство системы назначения прокуроров (неограниченный срок полномочий).
5.2.2. Несовершенство разграничения следственной и надзорной
функций в прокуратуре.
5.2.3. Отсутствие механизмов по выявлению коррупционных правонарушений в органах прокуратуры и укреплению их независимости.
5.2.4. Недостатки кадрового «фильтра» при наборе сотрудников в
органы прокуратуры.
6. Высокий уровень коррупции в корпорациях.
6.1. Неурегулированность части правил поведения лиц, выполняющих
управленческие функции на государственных и муниципальных
предприятиях.
6.2. Отсутствие специальных правил дарения лицам, замещающим государственные должности.
6.3. Непрозрачность практики предоставления крупных кредитов,
банковских ссуд и займов лицам, замещающим государственные
должности, государственным и муниципальным служащим.
6.4. Отсутствие уголовной ответственности за предложение, обещание
незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия,
относящиеся к коммерческому подкупу.
7. Сращивание бизнеса и власти.
7.1. Дефицит правовых гарантий для реализации принципов разделения власти и собственности и равноудаленности бизнеса от
власти.
7.2. Пробелы в правовом и организационном обеспечении механизма
передачи в доверительное управление государственным должностным лицом, государственным и муниципальным служащим
принадлежащего ему имущества, непосредственно используемого
для получения прибыли, препятствующие реализации запрета на
участие чиновников в предпринимательской деятельности.
7.3. Отсутствие достаточных правовых гарантий для реализации принципа «охлаждения связей» для чиновников, уходящих на пенсию
или выходящих в отставку.
7.4. Отсутствие координирующей межведомственной структуры по
борьбе с рейдерством.
7.5 Невозможность эффективного применения ст. 289 УК Российской
Федерации «Незаконное участие в предпринимательской деятель66
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
ности» из-за отсутствия в уголовном законе развернутого определения понятий «предоставление льгот и преимуществ», «покровительство в иной форме».
7.6. Захват чиновниками контроля над коммерческой организаций
(включая навязывание компании своих менеджеров, получение
долей в уставном капитале через родственников и свойственников), в том числе посредством фальсификации документов, подкупа судей и судебных приставов.
8. Идейная коррупция.
8.1. Произвол государственных должностных лиц в выборе целей и
средств государственных решений, стратегий, действий.
8.2. Низкое качество государственных решений, декларативность государственных политик.
8.3. Лоббирование разработок государственно-управленческих решений различными группами интересов, носящее бессистемный
эпизодический характер, трансформирующееся в процедурах согласования и принятия решений.
8.4. Монополизация идей при принятии государственно-управленческих
решений — привлечение одних и тех же разработчиков с едиными
идеологическими и иными установками.
8.5. Сложность выявления монополизации идей при принятии
государственно-управленческих решений.
9. Высокий уровень коррупции в системе здравоохранения.
9.1. Избыточный государственный лицензионный и сертификационный контроль в сфере здравоохранения.
9.2. Непрозрачность механизма закупок лекарственных средств и иных
товаров медицинского назначения для государственных нужд.
10. Высокий уровень коррупции в системе образования.
10.1. Подчинение Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Министерству образования и науки Российской Федерации.
10.2. Скрытое хищение бюджетных средств путем распределения государственных заказов и грантов.
10.3. Распределение средств, выделяемых из бюджета на развитие обучающих программ и издание учебной литературы, исключительно между аффилированными Министерству образования и науки
Российской Федерации издательствами.
11. Высокая степень «тенизации» экономики.
11.1. Отсутствие ясной и последовательной политики противодействия
теневой экономике.
11.1.1. Отсутствие нормативного определения понятия теневой экономики.
67
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
11.2. Обусловленность значительной части объема теневых сделок (около трети) стремлением обеспечить большую конкурентоспособность, а также привычкой.
11.3. Недостаточная определенность признаков экономических правонарушений, являющихся видами теневой экономической деятельности.
11.4. Непривлекательность ведения легальных форм бизнеса, в частности из-за неэффективности правовых гарантий исполнения контрактов.
11.5. Недостаточный уровень выявляемости (интенсивности ответственности) правонарушений, являющихся видами теневой экономической деятельности.
11.6. Отсутствие достаточного кадрового потенциала для обеспечения
мониторинга теневой экономики и отдельных ее проявлений.
11.7. Недостаток легальных экономических стимулов эффективной работы государственных служащих, на которых возложены функции
предупреждения, выявления, преследования за осуществление теневой экономической деятельности.
11.8. Избыточность контроля со стороны уполномоченных органов государственной власти, провоцирующая активный поиск коммерческими организациями форм экономической деятельности, затрудняющих такой контроль.
11.8.1. Необоснованно большое число проверок контролирующих
органов для организаций малого и среднего бизнеса (превышение экономически приемлемого числа проверок как минимум в 2 раза).
11.9. Неадекватность налоговой системы приоритетам экономического
развития.
11.9.1. Чрезмерно высокая доля косвенного налогообложения для
организаций несырьевого сектора, заставляющая их «уводить
в тень» многие виды экономической деятельности.
11.9.2. Высокая ставка единого социального налога.
11.9.3. Неэффективность плоской шкалы исчисления налогов, применяемой к доходам в крупных размерах.
11.9.4. Отсутствие налоговых стимулов для предприятий, относящихся к среднему бизнесу и имеющих годовой оборот до 50
млн руб. в год.
11.9.5. Искусственная усложненность и «архаичность» системы налогообложения, в том числе бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций.
11.9.6. Неисполнимость для большинства коммерческих организаций накопленных с 1990 по 2000 год налоговых обязательств.
68
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
11.9.7. Неэффективное налогообложение недвижимости, принадлежащей физическим лицам и используемой с целью получения прибыли.
11.9.8. Недостаточность стимулов и запретов для прекращения
уклонения от налогообложения.
11.9.9. Наличие большого числа «лазеек» для ухода от налогообложения при осуществлении трансфертных операций.
11.10. Недостаточная эффективность и высокая криминогенность процедуры банкротств.
11.11. Неприспособленность судебной системы к быстрому и эффективному разрешению конфликтов между хозяйствующими субъектами, провоцирующая рост теневого «правосудия» и экономики.
11.12. Дефицит нормативного регулирования лоббистской деятельности.
11.13. Недостаточная эффективность привлечения к ответственности
за искажение бухгалтерской отчетности.
11.14. Неэффективность банковского контроля за обналичиванием
неучтенной выручки предприятий.
11.15. Осуществление органами государственной власти, органами
местного самоуправления и их учреждениями псевдопредпринимательских функций.
11.16. Недостаточная эффективность и скоординированность государственной политики противодействия теневой экономике.
Для решения указанных проблем по противодействию коррупции
и теневой экономике необходимы следующие основные меры:
а) добровольное ограничение части прав государственных служащих (добровольное согласие должностного лица государственной гражданской службы категории «руководитель» при поступлении на государственную службу
на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий, т. е. осуществления контроля на службе и в частной жизни специальными органами
государственной власти на время прохождения государственной службы);
б) создание организационной структуры по проблемам противодействия коррупции и теневой экономике, осуществляющей функции выработки, экспертизы и координации стратегических мер противодействия
коррупции и теневой экономике;
в) закрепление на высшем уровне единых целей государственного управления для возможности проверки государственных решений на предмет
соответствия поставленным целям и задачам, а также стратегиям государственного развития;
г) введение обязательной независимой экспертизы концептов властных
решений;
69
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
д) разработка механизма первичной апробации новых концепций и методов управления и их корректировки по результатам апробации;
е) введение обязательной экспертизы нормативных правовых актов,
включая криминологическую и антикоррупционную;
ж) введение обязательного принципа «авторства документов»;
з) привлечение широкого научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, к разработке государственно-управленческих решений, концепций с целью недопущения идейного монополизма, достижения
баланса интересов;
и) законодательное определение оценочных (не имеющих нормативного
определения) признаков экономических правонарушений, являющихся видами теневой экономической деятельности;
к) создание при Президенте Российской Федерации Совета по предупреждению недружественных поглощений в сфере предпринимательской
деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством;
л) законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, занимающего государственную должность, государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности до истечения двухлетнего срока
с момента оставления должности;
м) упразднение многочисленных ведомственных правовых актов, определяющих порядок исчисления заработной платы отдельных категорий;
н) законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;
о) закрепление принципа соотносимости средней заработной платы лиц,
замещающих государственные должности, государственных и муниципальных
служащих и средней заработной платы в корпоративном секторе;
п) формирование эффективной системы пенсионного обеспечения лиц,
замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих всех уровней;
р) исключение возможности проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты Российской Федерации органами исполнительной власти, влекущей возникновение конфликта интересов между ними,
посредством назначения независимого органа для проведения аудитов палаты;
с) внедрение эффективной системы экономического стимулирования
работников контрольных служб на основе существенного повышения их
заработной платы и гарантий премирования с учетом размера вреда, причиненного выявленными нарушениями и возмещенного потерпевшей стороне или государству;
70
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
т) введение обязательной аудиовидеозаписи всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудиовидеозапись в совещательной комнате с учетом принципа тайны совещания;
у) установление особого режима охраны архива аудиовидеозаписи на
электронном и (или) магнитном носителях;
ф) закрепление возможности участников процесса без согласия суда
производить видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного процесса, за исключением случаев защиты интересов участников процесса и государства;
х) введение системы «журнал звонков судьям» с фиксацией данных звонившего;
ц) совершенствование функций Следственного комитета при Генеральной прокуратуре Российской Федерации;
ч) совершенствование порядка проверки поступающей в правоохранительные органы информации о наличии признаков экономических преступлений, предусматривающее обязательное участие в таких проверках
специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций;
ш) законодательное урегулирование статуса лиц, выполняющих управленческие функции на государственных и муниципальных предприятиях, как
приравниваемого к статусу государственных и муниципальных служащих по
большинству ограничений, которые предусматриваются для служащих;
щ) установление уголовной ответственности за предложение, обещание
незаконного вознаграждения и иные приготовительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу;
ы) замена образующего состав преступления признака незаконного участия должностного лица в предпринимательской деятельности на «если эти
деяния связаны с извлечением такой организацией дохода в крупном размере»;
э) установление повышенной уголовной ответственности за незаконное
участие должностного лица в предпринимательской деятельности, сопряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организацией дохода в особо крупном размере;
ю) законодательное определение понятий «доход в крупном размере»
«доход в особо крупном размере» для преступлений в сфере коррупции и
теневой экономики;
я) установление уголовной ответственности за организацию или участие
в захвате предприятия с использованием служебного положения;
1) законодательное определение понятия злостности уклонения от погашения кредиторской задолженности;
2) конкретизация норм об уголовной и административной ответственности за умышленное искажение бухгалтерской отчетности;
71
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
3) совершенствование мер ответственности за налоговые преступления:
уточнение срока давности привлечения к ответственности за налоговые
правонарушения;
4) прекращение уголовного преследования за совершение коррупционного преступления при деятельном раскаянии, в том числе путем содействия изобличению соучастников (внесение соответствующих изменений в
особенную часть УК РФ);
5) конкретизация норм об уголовной и административной ответственности лиц, выполняющих управленческие функции в банках, за халатное
исполнение обязанностей, повлекшее причинение вреда в крупном размере,
в том числе путем легализации неучтенных средств;
6) усиление административной ответственности за нарушения порядка
финансирования избирательной кампании;
7) законодательное закрепление специальных правил, относящихся к
видам, стоимости и порядку дарения от имени коммерческих организаций
лицам, замещающим государственные должности;
8) законодательное закрепление правил обнародования кредитными
организациями сведений о предоставлении крупных кредитов, банковских
ссуд и займов лицам, замещающим государственные должности, государственным и муниципальным служащим;
9) установление правил предоставления крупных кредитов, банковских
ссуд и займов на общих основаниях без применения специальных скидок,
пониженных ставок;
10) введение ограничений на выпуск векселей на предъявителя;
11) снижение ставок отчислений взносов на пенсионное обеспечение и
социальное страхование с определенного уровня дохода;
12) введение налога на роскошь;
13) введение налога на жилые помещения, не используемые для проживания или сдачи внаем;
14) введение классификации видов налоговых льгот;
15) обеспечение перехода к укрупненным периодам бухгалтерской отчетности, отмена налогового учета, осуществление всех проверок более
одной, включая камеральные, только по решению суда;
16) переход от ежеквартальных отчетов к годовым для малых предприятий;
17) создание консультативных должностей для консультирования населения по налоговым вопросам;
18) упрощение формы регистрации и отчетности с одновременным введением ужесточенных карательных мер;
19) установление инвестиционной налоговой льготы;
20) распределение обязанности уплаты взносов по единому социальному налогу в равных долях между работником и работодателем;
72
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
21) повышенные ставки налога для платежей в офшорные зоны;
22) уточнение оснований для признания лиц взаимозависимыми;
23) законодательное закрепление запрета на избрание и назначение
лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих на должности руководителей государственных предприятий, а также иных коммерческих организаций, создаваемых с участием
государства, лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных преступлений, подвергавшихся административным
наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений вне зависимости от давности совершения таких преступлений
(правонарушений);
24) закрепление общих норм и правил повседневного поведения (эталона), включая правила вежливости, предупредительности, этикета (конвенциальные нормы) служащих как в профессиональной среде, так и за ее
пределами;
25) изменение системы назначения прокуроров субъектов Российской
Федерации, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур посредством ограничения срока полномочий до
5 лет;
26) нормативное закрепление статуса подразделений собственной безопасности в системе органов прокуратуры;
27) увеличение числа проводимых публичных слушаний;
28) конкретизация ответственности за нарушение порядка размещения
заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
29) мониторинг прямой или косвенной заинтересованности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных
служащих в распределении средств по бюджетополучателям;
30) проведение выборочной экспертизы выпускаемой литературы на
предмет соответствия указанной цены продукта его качеству;
31) ограничение срока приобретения исключительных прав на издание
произведений науки, литературы и искусства;
32) ограничение предельной рентабельности изданий за счет средств
бюджета;
33) свободное участие общественных организаций в сфере здравоохранения в процедурах контроля за всеми этапами закупок;
34) законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных электронных источниках информации
данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности;
35) возложение контроля за действиями должностных лиц на Федеральную службу безопасности;
73
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
36) осуществление налоговой амнистии, в том числе амнистии за нарушения валютного законодательства, произошедшие в период с 1990 по
2000 год;
37) конкретизация запретов на амнистию капиталов, полученных заведомо преступным путем;
38) стимулирование использования механизмов третейского судопроизводства;
39) законодательное закрепление основ лоббистской деятельности, требований и условий, устанавливаемых для лоббистских организаций;
40) закрепление сущности, общих требований и специфических особенностей моральных принципов и норм регулирования поведения служащих
в сфере государственно-служебных отношений;
41) нормативное закрепление положений о фиксации выявленных в
ходе проведения ревизии или проверки фактов в акте, подписываемом инспекторами Счетной палаты Российской Федерации и иными лицами, непосредственно проводившими ревизию или проверку, с правом обжалования
в Счетную палату Российской Федерации или в суд;
42) установление ответственности временного управляющего за неисполнение требований закона;
43) стимулирование создания и развития крупных специализированных компаний, обладающих достаточными интеллектуальными,
административно-организационными и финансовыми ресурсами для
эффективного и ответственного внешнего управления предприятиямибанкротами;
44) создание правовых предпосылок для повышения прозрачности и
ускорения процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках судебных процедур;
45) законодательное закрепление правила выставления предприятиябанкрота на торги целиком с целью предупреждения практики коррупционного обособления и реализации наиболее ликвидных ресурсов;
46) увеличение размеров избирательных фондов и создание прозрачной
системы источников финансирования их формирования;
47) приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;
48) разрешение формировать избирательные фонды для сбора взносов
не в период избирательных кампаний, а заблаговременно;
49) повышение роли средств массовой информации, в том числе и иностранных, в независимом освещении избирательных кампаний и контроле
за соблюдением избирательного законодательства на всех ее этапах;
50) повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;
74
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
51) установление требования об обязательном наличии высшего юридического образования у всех членов избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации с правом решающего голоса, а также не менее чем у
половины членов нижестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса (кроме участковых);
52) передача функций по контролю и надзору в негосударственный
сектор посредством замены лицензионного контроля на страхование ответственности лицензиата и конкурсного распределения соответствующих
функций среди коммерческих организаций;
53) замена лицензионного контроля за осуществлением отдельных видов деятельности механизмом страхования ответственности;
54) совершенствование процедур делегирования полномочий лицензионного и сертификационного контроля, относящихся к отдельным видам медицинской и фармацевтической деятельности, негосударственному сектору;
55) законодательное урегулирование минимальных требований по страхованию ответственности за неисполнение договорных обязательств;
56) развитие правового регулирования и создание стимулов страхования ответственности за неисполнение договорных обязательств (например,
ускоренное лицензирование для организаций, страхующих ответственность);
57) расширение перечня видов деятельности, к которым будет применяться упрощенный порядок лицензирования;
58) ограничение числа видов деятельности, основанных на разрешительном, а не уведомительном принципе;
59) создание системы негосударственного профессионального контроля
за качеством товаров и услуг в сфере здравоохранения;
60) развитие института страховых фондов отраслевых ассоциаций;
61) законодательное ограничение числа проверок предприятий, проводимых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
62) введение налоговой льготы для предприятий с годовым оборотом до
50 млн руб.;
63) нормативное закрепление целей, задач, принципов, основных направлений и механизмов реализации трансфертного контроля;
64) нормативное закрепление положения о переносе бремени доказывания наличия экономической деятельности при реализации заключенных
сделок на налогоплательщика;
65) ужесточение государственного и общественного контроля за выборными процедурами;
66) повышение уровня требований к кандидатам на замещение выборных государственных должностей законодательной (представительной)
власти;
75
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
67) дифференциация налогообложения по географическим зонам;
68) переход в течение двух лет на новую систему бухгалтерской отчетности, соответствующую международным стандартам;
69) придание независимости Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и переподчинение ее Правительству Российской Федерации;
70) совершенствование механизма преобразования федеральных государственных учреждений в автономные учреждения с целью прекращения
практики осуществления ими псевдопредпринимательских функций;
71) пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения,
приводящих к экономически необоснованной налоговой конкуренции;
72) совершенствование механизма информационного взаимодействия
Федеральной налоговой службы и Банка России в сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенной выручки предприятий;
73) возложение обязанности на резидентные компании по информированию национальных налоговых органов о своих международных сделках и
операциях за рубежом;
74) развитие модельных правовых основ регулирования этики взаимоотношений чиновников и представителей бизнеса;
75) нормативное закрепление модельных рекомендаций по разрешению
конфликта интересов;
76) нормативное закрепление перечня ситуаций, в которых государственный служащий обязан предварительно письменно заявить о наличии
или отсутствии столкновения интересов;
77) создание независимых от руководства федеральных органов исполнительной власти комиссий по разрешению конфликта интересов;
78) введение окружного принципа территориального структурирования
судебной системы общей юрисдикции, с тем чтобы границы округов не совпадали с границами административно-территориальных образований;
79) снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавленную стоимость;
80) полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость);
81) введение прогрессивной шкалы подоходного налога с дифференциацией налогоплательщиков по группам;
82) упрощение и модернизация системы налогового администрирования;
83) дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности;
84) разветвление налоговой сети в субъектах Российской Федерации;
85) законодательное закрепление дифференцированных по видам экономической деятельности механизмов целевого и адресного выбора направлений вложения бюджетных инвестиций;
86) законодательное закрепление правил специальной конкурсной аккредитации коммерческих организаций, претендующих на управление иму76
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
ществом лиц, замещающих государственные должности, государственных
и муниципальных служащих, непосредственно используемым для осуществления предпринимательской деятельности или полученного в результате
осуществления такой деятельности (уполномоченные компании);
87) законодательное закрепление правил передачи имущества в доверительное управление уполномоченным компаниям;
88) повышение размера денежного содержания до уровня в 75–85% от
средней зарплаты менеджера соответствующего уровня из коммерческого
сектора;
89) обеспечение реализации полагающихся государственному служащему доплат и льгот, а также принятие мер по повышению престижа государственной службы;
90) формирование эффективной государственной системы социального
обеспечения государственных служащих;
91) закрепление принципов формирования и системы диверсифицированного развития экономики и основ реализации отраслевой экономической политики на долгосрочную перспективу;
92) законодательное закрепление механизма выбора приоритетов отраслевого развития;
93) восстановление воспитательной функции образования и идеологически мировоззренческой целостности образовательной системы на основе
цивилизационно-ценностных накоплений, основой которых должна стать
идея формирования антикоррупционных взглядов;
94) трансформация перечня приоритетов государственной образовательной политики, постановки ценностно ориентированных задач общеобразовательных программ и смены ориентиров содержания образования с
индивидуалистических на коллективно-ценностные;
95) разработка правительственных программ по развитию учебных заведений в субъектах Российской Федерации;
96) закрепление за государственным служащим, которому поручены
контроль и руководство другими государственными служащими, обязанности по выявлению невыполнения или нарушения требований законодательства и принятию соответствующих дисциплинарных мер;
97) создание института делегирования полномочий по лицензированию
и аттестации образовательных учреждений высшего образования государственным комиссиям из числа отбираемых в случайном порядке специалистов соответствующей квалификации и профиля, включенных в государственный реестр (например, кандидаты и доктора наук, аттестованные
Высшей аттестационной комиссией);
98) утверждение стандартов Министерством образования и науки Российской Федерации совместно с научно-экспертным центром (это может
быть Российская академия наук или специально созданная для этих целей
77
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
структура) в целях избежания полной монополии Министерства на утверждение и контроль за соблюдением стандартов в области образования;
99) введение запрета на обучение по той же специальности в образовательном учреждении высшего образования в случае отчисления за неуспеваемость, что повысит мотивацию к студенческой самоорганизации для отстаивания своих прав;
100) проведение массового анонимного анкетирования после каждого
года обучения;
101) переориентация рекламного рынка, направленная на постепенную
модификацию потребностей населения в целом посредством стимулирования социальной рекламы — рекламы, пропагандирующей антикоррупционные ценности;
102) назначение членов Государственной комиссии для приема выпускных экзаменов Министерством образования и науки Российской Федерации из экспертов, никаким образом не связанных с соответствующим образовательным учреждением высшего образования;
103) введение в качестве условия для аккредитации образовательного
учреждения высшего образования: количество студентов, обучающихся на
4 курсе, и выпускников, не должно существенно различаться;
104) установление конструктивного диалога между представителями
бизнеса и органами государственного контроля (надзора) и организации
взаимодействия на основе обеспечения прозрачности практической деятельности органов государственной власти и совершенствования законодательства в этой сфере, организация органами государственной власти
семинаров, проведения консультаций и осуществления издательской деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности
предпринимателей и профилактику правонарушений в предпринимательской деятельности, стимулирующих коррупцию;
105) противодействие коррупции при помощи средств массовой информации, направленное как на информирование граждан о действиях правоохранительных и иных государственных органов в области противодействия коррупции, так и на формирование стойкого неприятия коррупции в обществе;
106) внедрение стереотипов добросовестной конкуренции посредством
создания новых отраслевых и межотраслевых предпринимательских ассоциаций, принятия отраслевых и межотраслевых соглашений о деловой этике;
107) введение государственных стандартов на специализацию «Мониторинг теневой экономической деятельности»;
108) организация подготовки (дополнительной подготовки) специалистов по мониторингу теневой экономики на базе ведущих юридических и
экономических образовательных учреждений высшего образования;
109) снижение доли косвенного налогообложения и повышение доли
прямых налогов в доходах государства;
78
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
110) создание единого механизма льготирования, заложенного в основу
построения налоговой системы;
111) снижение ставок налога на прибыль, введение льгот по налогу на
имущество (например, для развития малого бизнеса);
112) снижение ставок налога на имущество малых предприятий до уровня ставок налога на имущество физических лиц;
113) создание правовых основ для лоббирования интересов коммерческих организаций при принятии решений органами законодательной (представительной) власти, создающих предпосылки для упорядочения практики общения власти и бизнеса;
114) возврат к смешанной пропорционально-мажоритарной системе выборов;
115) установление гибкого партийного списка, при котором избиратель
самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри партийного списка;
116) законодательный запрет на вступление в партию государственных
служащих, замещающих должности гражданской службы категорий руководитель и советник (помощник); лиц, осужденных за взяточничество или
за совершение тяжких и особо тяжких преступлений;
117) снижение минимально необходимого процента набранных голосов
избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу при выборах по партийным спискам до 5%;
118) установление обязательности оценки технического состояния (независимо от факта наличия технического осмотра) автомобиля при оформлении полиса обязательного страхования гражданской ответственности
владельца транспортного средства;
119) создание единого «мозгового» центра, являющегося организационным ядром научно-экспертной системы для разработки государственноуправленческих и иных решений, концепций с целью достижения баланса интересов и недопущения идейного монополизма при принятии
государственно-управленческих решений;
120) введение обязательной видео — и аудиозаписи процедуры сдачи
квалификационных экзаменов для получения водительских прав;
121) усиление системы внутриведомственного контроля за финансовохозяйственной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации посредством создания специального контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно Председателю Счетной палаты;
122) изменение порядка формирования органов квалификационных
коллегий судей с включением в их состав представителей общественности
из различных сфер деятельности;
123) законодательное закрепление правил определения предельной численности лиц, замещающих государственные должности, государственных
79
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
и муниципальных служащих при принятии нормативного правового акта о
федеральном бюджете, бюджетах субъектов Российской Федерации, местных бюджетах;
124) законодательное закрепление правил финансирования численности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;
125) изменение структуры федеральных органов исполнительной власти
посредством создания отдельного органа по управлению государственной
службой в статусе федеральной службы, руководство деятельностью которой осуществляет Президент Российской Федерации;
126) возложение на будущий федеральный орган по управлению государственной службой полномочий по координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу,
формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведению Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации использованию кадрового резерва для замещения должностей
государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных
законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов
и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе, организации и методической поддержке комиссий по
разрешению конфликтов интересов на государственной службе;
127) закрепление построения классификации должностей государственной службы исходя из стандартов в отношении объема должностных обязанностей и предъявляемых к ним квалификационных требований;
128) установление в качестве обязательных условий занятия должностей
государственной службы, кроме отнесенных к категории «политических»,
сдачи соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение должны иметь результаты ежегодных аттестаций государственных служащих;
129) закрепление «профессиональных цензов» при назначении на должность (количество отработанных безупречных лет, срок безупречной службы);
130) законодательное закрепление правил, обеспечивающих формирование и функционирование баз данных о местах работы (службы) родственников и свойственников лиц, занимающих должности, предусмотренные
Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.
Необходимость упорядочения управленческой организации, обеспечения обоснованности и согласованности с формулируемыми политическим
руководством страны целями исполнительных действий государственных
властей по противодействию коррупции и теневой экономике, а также соз80
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
дания системы (механизма) предупреждения и эффективного противодействия коррупции и теневой экономике, отличающейся прозрачностью,
устойчивостью в длительной перспективе и слабой зависимостью от политической конъюнктуры и особенностей сменяющихся политических элит
страны или лоббирующих группировок требует имплементации в законодательное и государственно-управленческое пространство России мер по
противодействию коррупции и теневой экономике.
Реализация мер по противодействию коррупции и теневой экономике
осуществляется путем принятия следующих правовых актов:
1) для реализации подпунктов «л», 34 — федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон
«О Правительстве Российской Федерации»;
2) для реализации подпункта 78 — федерального конституционного
закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон
«О судебной системе Российской Федерации»;
3) для реализации подпунктов «м», «н», «о» — Тарифноквалификационного кодекса Российской Федерации;
4) для реализации подпунктов «п», «р», «с», 123, 124 — федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»;
5) для реализации подпунктов «т», «у», «ф», «х» — федерального закона
«О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской
Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации»;
6) для реализации подпунктов «т», «у», «ф», «х», «ц», «ч» — федерального
закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации»;
7) для реализации подпунктов «и», «ч», «ш», «щ», «ы», «э», «ю», «я», 1, 2,
3, 4, 5, 6 — федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс
Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»;
8) для реализации подпунктов 7, 8, 9, 10 — федерального закона «О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации»;
9) для реализации подпунктов 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 62,
67, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 109, 110, 111, 112 — федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации»;
10) для реализации подпунктов «в», 91, 92, 98, 109 — федерального закона «Об Экономической доктрине Российской Федерации»;
11) для реализации подпункта 85 — федерального закона «О Государственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде»;
12) для реализации подпунктов «л», 34 — федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации»;
81
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
13) для реализации подпунктов «л», «ц», 25, 26, 34 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»;
14) для реализации подпунктов «в», «г», «д», «е», «ж», «з», 27 — федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации»;
15) для реализации подпунктов 28, 29, 30, 31, 32, 33 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
16) для реализации подпунктов «а», «л», 88, 89, 90, 127, 128, 129 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
17) для реализации подпункта 35 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»;
18) для реализации подпунктов 86 и 87 — федерального закона «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих»;
19) для реализации подпунктов 36 и 37 — федерального закона «Об упрощенном порядке декларирования прибыли юридических лиц»;
20) для реализации подпункта 38 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О третейских судах в Российской Федерации»;
21) для реализации подпункта 122 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»;
22) для реализации подпунктов 39, 113 — федерального закона «О лоббистской деятельности в Российской Федерации»;
23) для реализации подпунктов 114, 115, 116, 117 — федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»;
24) для реализации подпунктов 24, 40, 96 — федерального закона «Кодекс поведения государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих Российской Федерации»;
25) для реализации подпункта 23–«О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;
26) для реализации подпункта 33 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных
государственных нужд»;
27) для реализации подпунктов «л», «р», 34, 41, 121 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»;
82
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
28) для реализации подпунктов 42, 43, 44, 45 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)»;
29) для реализации подпунктов 42, 43, 44, 45 — федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»;
30) для реализации подпункта «л» — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской
Федерации»;
31) для реализации подпункта «л» — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
32) для реализации подпунктов «л», 34 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
33) для реализации подпунктов 46, 47, 48, 49, 50, 51 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации»;
34) для реализации подпунктов 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58 — федерального
закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании
отдельных видов деятельности»;
35) для реализации подпункта 52 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»;
36) для реализации подпункта 118 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»;
37) для реализации подпункта 94 — федерального закона «О внесении
изменений в Закон Российской Федерации «Об образовании»;
38) для реализации подпунктов 99, 100 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
39) для реализации подпункта 93 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «Об утверждении Федеральной программы развития образования»;
40) для реализации подпункта 101 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О рекламе»;
41) для реализации подпунктов 104, 105 — федерального закона «О государственном и муниципальном социальном заказе»;
42) для реализации подпункта 59 — федерального закона «О внесении
изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране
здоровья граждан»;
83
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
43) для реализации подпункта 59 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О лекарственных средствах»;
44) для реализации подпункта 59 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»;
45) для реализации подпунктов 52, 55, 56, 60 — федерального закона
«О страховании ответственности»;
46) для реализации подпунктов 55 и 56 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об организации страхового дела в
Российской Федерации»;
47) для реализации подпунктов 55 и 56 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О страховании вкладов физических
лиц в банках Российской Федерации»;
48) для реализации подпункта «ч» — федерального закона «О гражданском контроле»;
49) для реализации подпункта 61 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
50) для реализации подпункта 62 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»;
51) для реализации подпунктов 21, 63, 64 — федерального закона
«О трансфертном ценообразовании»;
52) для реализации подпункта 10 — федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;
53) для реализации подпунктов 65 и 66 — федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
54) для реализации подпунктов 16 и 68 — федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете»;
55) для реализации подпункта «к» — Указа Президента Российской Федерации «О Совете при Президенте Российской Федерации по предупреждению
недружественных поглощений в сфере предпринимательской деятельности»;
56) для реализации подпункта «б» — Указа Президента Российской Федерации «Об образовании Совета при Президенте Российской Федерации
по борьбе с коррупцией и теневой экономикой»;
57) для реализации подпункта 69 — Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменения в указы Президента Российской Федерации
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и
«Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»;
84
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
58) для реализации подпунктов 125, 126 — Указа Президента Российской
Федерации «О федеральном органе исполнительной власти по управлению
государственной службой»;
59) для реализации подпунктов 127, 128, 129 — Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или
стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»;
60) для реализации подпункта 130 — Указа Президента Российской Федерации «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации
от 1 июля 1998 г. № 641 «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и должности федеральной государственной гражданской службы»;
61) для реализации подпунктов 80, 109, 110 — Бюджетного послания
Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в
2009–2011 годах;
62) для реализации подпункта 120 — Постановления Правительства
Российской Федерации «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1396 «Об утверждении Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских
удостоверений»;
63) для реализации подпункта 69 — Постановления Правительства
Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и
науки»;
64) для реализации подпункта 70 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»;
65) для реализации подпункта 69 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации»;
66) для реализации подпункта 69 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»;
67) для реализации подпункта 93 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правитель85
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы»;
68) для реализации подпункта 93 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной
доктрине образования в Российской Федерации»;
69) для реализации подпункта 95 — Постановления Правительства Российской Федерации «О рекламе образовательных услуг»;
70) для реализации подпункта 95 — Постановления Правительства Российской Федерации «О критериях и порядке опубликования рейтингов образовательных учреждений профессионального образования»;
71) для реализации подпункта 95 — Постановления Правительства Российской Федерации «О порядке конкурсного формирования государственных комиссий по лицензированию и аккредитации учреждений профессионального образования»;
72) для реализации подпункта 97 — Постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 18 октября 2000 г. № 796 «Об утверждении
Положения о лицензировании образовательной деятельности»;
73) для реализации подпункта 98 — Постановления Правительства
Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 августа 2003 г. № 530 «О совершенствовании аттестации и контроля качества образования в Российской Федерации»;
74) для реализации подпунктов 102, 103 — Постановления Правительства Российской Федерации «О Государственном регистре специалистов и
иных лиц, которые могут быть включены в состав государственных комиссий по лицензированию и аккредитации учреждений профессионального
образования»;
75) для реализации подпункта 52 — Постановления Правительства Российской Федерации «О полномочиях органов государственной власти в области безопасности дорожного движения»;
76) для реализации подпункта 61 — Постановления Правительства Российской Федерации «Об унификации проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»;
77) для реализации подпункта 71 — Постановления Правительства
Российской Федерации «О мерах по предупреждению налоговой конкуренции при заключении международных соглашений по вопросам налогообложения»;
78) для реализации подпункта 39 — Постановления Государственной
Думы Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ»;
86
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
79) для реализации подпункта 39 — Постановления Совета Федерации
Федерального Собрания РФ «О внесении изменений в Регламент Совета
Федерации Федерального Собрания РФ»;
80) для реализации подпункта 93 — приказа Минобрнауки России
«О внесении изменений в приказ Минобразования России от 11 февраля
2002 г. № 393 «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года»;
81) для реализации подпункта 72 — инструкции Центрального банка
Российской Федерации и Федеральной налоговой службы России «Об информационном взаимодействии в сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенной выручки предприятий»;
82) для реализации подпункта 73 — указания Центрального банка Российской Федерации «О совершенствовании порядка информирования налоговых органов о международных сделках и операциях»;
83) для реализации подпункта 74, 106 — модельного Этического корпоративного кодекса (Кодекса деловой этики);
84) для реализации подпунктов 75 и 76 — модельного Руководства по
разрешению конфликта интересов;
85) для реализации подпункта 77 — модельного Положения о комиссии
по урегулированию конфликтов интересов при федеральном органе исполнительной власти;
86) для реализации подпункта 107 — внесения изменений в государственный образовательный стандарт по специальности «Экономика»;
87) для реализации подпункта 108 — программы специального курса
«Мониторинг теневой экономики»;
88) для реализации подпункта 119 — Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о Научно-экспертном совете при
Президенте Российской Федерации».
Глава 4. Механизм реализации политики
противодействия коррупции и теневой экономике
4.1. Принципы государственного управления политикой противодействия
коррупции и теневой экономике
Государственное управление антикоррупционной политикой должно
обеспечивать:
− систему формирования антикоррупционной политики;
− систему реализации антикоррупционной политики;
− устойчивость системы реализации антикоррупционной политики в
долгосрочной перспективе.
87
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Государственное управление антикоррупционной политикой строится
на основе следующих принципов.
¾ Функция государственного управления антикоррупционной политикой должна быть обеспечена всем необходимым управленческим
инструментарием — нормативными правовыми актами и административно-правовыми полномочиями.
¾ Результатом государственного управления антикоррупционной политикой является достижение ценностных целей антикоррупционной
политики.
¾ Целевой, целостный и взаимоувязанный подход к формированию антикоррупционной политики.
¾ Единство исполнения антикоррупционной политики.
¾ Контроль реализации антикоррупционной политики.
¾ Коррекция нерезультативных по поставленным целям управленческих
решений.
Контроль исполнения антикоррупционной политики достигается путем
анализа основных количественных целевых и контролируемых показателей, среди которых — объем коррупционного рынка, количество лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные правонарушения, средняя
сумма взяток, соотношение наличной и безналичной денежной массы в
обороте, время, затрачиваемое на регистрацию бизнеса, и ряд других показателей со стороны Министерства экономического развития Российской
Федерации, Правительства Российской Федерации.
4.2. Система государственного управления политикой противодействия
коррупции и теневой экономике
Настоящая Доктрина реализуется системой государственного управления антикоррупционной политикой, которая характеризуется следующими
основными параметрами.
1. Система государственного управления антикоррупционной политикой должна состоять из следующих органов публичной власти.
1) Президент Российской Федерации как глава государства и гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина является гарантом реализации и соблюдения требований настоящей Доктрины. Он определяет в своих ежегодных посланиях к Федеральному Собранию
Российской Федерации и бюджетных посланиях конкретные направления
антикоррупционной политики и основные решения в соответствии с целями и ценностями настоящей Доктрины. В случае необходимости Президент
Российской Федерации обеспечивает представление обоснованных предложений по ее формированию и корректировке, а также реализации предложений в рамках прав субъекта законодательной инициативы.
88
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
2) Федеральное Собрание Российской Федерации со следующими функциями:
− принятие и корректировка Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации;
− заслушивание ежегодных посланий Президента Российской Федерации и бюджетных посланий Президента Российской Федерации, содержащих разделы о программах социально-экономического развития
Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, в том числе по вопросам антикоррупционной политики;
− утверждение в форме федеральных законов ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о реализации программ социальноэкономического развития Российской Федерации за отчетный период,
в том числе в сфере антикоррупционной политики;
− решают вопрос о доверии Правительству Российской Федерации в
случае несоответствия деятельности Правительства Российской Федерации целям, поставленным Экономической доктриной Российской Федерации, Доктриной государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации
и закрепленным в программах социально-экономического развития
Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу, а также в случае несоответствия действий
(бездействия) и решений отдельных федеральных министров этим
целям, если Правительством Российской Федерации и Президентом
Российской Федерации в пределах своей компетенции не будут предприняты меры по привлечению такого министра к индивидуальной
ответственности.
3) Правительство Российской Федерации в лице Министерства экономического развития Российской Федерации, иные федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции осуществляют функции
по формированию и исполнению положений Доктрины государственной
политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской
Федерации. Принимаемые данными органами правовые акты должны соответствовать положениям Экономической доктрины Российской Федерации
и Доктрины государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации и не могут им противоречить.
Организация управления антикоррупционной политикой внутри Правительства Российской Федерации должна быть преобразована.
В системе органов исполнительной власти необходимо наличие координирующего органа, ответственного за реализацию комплекса мер, направленных на противодействие коррупции и теневой экономике. В связи с этим
целесообразно наделение Министерства экономического развития Россий89
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ской Федерации полномочиями по формированию государственной антикоррупционной политики.
Возложить на Министерство юстиции Российской Федерации функции
по осуществлению координационного и методического руководства в области правового воспитания.
Направление представителей государственных органов, регулирующих
различные сферы жизни общества, в том числе Министерства экономического развития Российской Федерации, в создаваемый при Министерстве
юстиции Российской Федерации Межрегиональный координационный совет по правовому воспитанию.
4) Законодательные (представительные) органы, высшие исполнительные органы, иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом)
субъекта Российской Федерации; представительные органы муниципального образования; главы муниципальных образований; исполнительнораспорядительные органы муниципального образования и иные органы и
выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные
уставом муниципального образования.
Принимаемые данными органами правовые акты должны соответствовать положениям настоящей Доктрины и не могут им противоречить.
Высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации и
исполнительно-распорядительные органы муниципального образования
являются органами, ответственными за формирование и принятие программ социально-экономического развития, соответственно, субъекта Российской Федерации и муниципального образования, в том числе в части
антикоррупционной политики в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Ежегодные
отчеты о реализации программ социально-экономического развития, в том
числе в части антикоррупционной политики за отчетный период, подлежат
утверждению, соответственно, законом субъекта Российской Федерации,
муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
2. Функция прогнозирования антикоррупционной политики соответствующего субъекта Российской Федерации должна стать неотъемлемой
частью управления социально-экономическим развитием и осуществляться органами государственной власти и органами местного самоуправления
на постоянной основе, стать нормативным и обязательным инструментом
управления, подкрепленным функциями по мониторингу и контролю.
3. Функция планирования антикоррупционной политики субъекта Российской Федерации должна осуществляться исполнительными органами
государственной власти субъектов Российской Федерации на основе настоящей Доктрины, программы социально-экономического развития субъ90
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
екта Российской Федерации и в соответствии с Экономической доктриной
Российской Федерации, Посланием Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию Российской Федерации, Бюджетным посланием
Президента Российской Федерации и планом действий Правительства Российской Федерации по их реализации, иными актами законодательства Российской Федерации.
4. Прогнозирование и планирование антикоррупционной политики
должно стать полноценным видом управленческой деятельности, самостоятельной функцией управления, которая должна иметь установленные
механизмы контроля исполнения и ответственности за неисполнение или
ненадлежащее исполнение.
Акты прогнозирования и планирования антикоррупционной политики, в которых непосредственно закреплены прогноз и программа действий,
должны обладать нормативно-правовым статусом и содержать целевые показатели в соответствии с настоящей Доктриной.
5. Для реализации функции целевого управления антикоррупционной
политикой необходима модернизация системы мониторинга социальноэкономического развития и статистического учета видов экономической
деятельности. В связи с этим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти должен быть установлен порядок и процедуры мониторинга антикоррупционной политики.
Открытость этой информации должна быть обеспечена путем законодательного установления порядка ее использования для целей государственного управления, науки, средств массовой информации и других негосударственных пользователей.
4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере
противодействия коррупции и теневой экономике
Для реализации настоящей Доктрины Российская Федерация в соответствии с федеральным законодательством и международными договорами
осуществляет международное сотрудничество в сфере противодействия
коррупции и теневой экономике.
Целями международного сотрудничества Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике являются:
− содействие реализации целей и задач противодействия коррупции и
теневой экономике, определенных настоящей Доктриной;
− обеспечение предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия
коррупционных правонарушений и правонарушений, связанных с легализацией преступных доходов, в том числе совершаемых служащими международных организаций, при осуществлении международного
сотрудничества;
91
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
− содействие унификации норм национального законодательства различных государств и внедрению международных стандартов противодействия коррупции и теневой экономике;
− обеспечение повышения международного рейтинга и укрепления
международного авторитета Российской Федерации как государства,
способного обеспечить эффективное противодействие коррупции и
теневой экономике.
Международное сотрудничество Российской Федерации в сфере противодействия коррупции и теневой экономике осуществляется по следующим
приоритетным направлениям:
− правовая помощь по гражданским, административным и уголовным
делам о коррупционных правонарушениях и правонарушениях, связанных с сокрытием экономической деятельности;
− сравнительное толкование законодательных и иных нормативных
правовых актов, ведение национального нормотворчества с учетом
международных стандартов и принципов, равно как ведение международного нормотворчества с учетом национальных стандартов противодействия коррупции и теневой экономике, в том числе проведение
экспертизы международно-правовых актов;
− проведение международных исследований по проблемам противодействия коррупции и теневой экономике;
− разработка региональных и локальных стратегий и программ сотрудничества в сфере противодействия коррупции и теневой экономике;
− обмен специалистами и технологиями в сфере реализации политики
противодействия коррупции и теневой экономике;
− обмен опытом работы и организация научно-методического обеспечения антикоррупционной деятельности;
− создание и функционирование информационных систем, ориентированных на борьбу с коррупцией;
− помощь в подготовке и повышении квалификации кадров специалистов в сфере разработки и применения технологий противодействия
коррупции и теневой экономике;
− обеспечение правовой защиты и поддержки деятельности российских
и иностранных граждан и организаций (в том числе работающих за
рубежом), деятельность которых направлена на противодействие коррупции и теневой экономике.
Для целей повышения эффективности международного сотрудничества
в сфере противодействия коррупции и теневой экономике Российская Федерация рассматривает перспективы и принимает меры направленные на:
− наиболее полную имплементацию ратифицированных международных договоров, регламентирующих различные аспекты противодействия коррупции и теневой экономике;
92
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
− подписание и ратификацию Конвенции Совета Европы о гражданскоправовой ответственности за коррупцию и Конвенции Организации
стран экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (принята 21 ноября 1997 г.);
− заключение двусторонних и многосторонних международных договоров, призванных обеспечить эффективное взаимодействие сторон
в вопросах правовой помощи по гражданским, административным и
уголовным делам о коррупционных правонарушениях и правонарушениях, связанных с сокрытием экономической деятельности;
− заключение двусторонних и многосторонних международных договоров, призванных обеспечить справедливое возмещение ущерба, причиненного Российской Федерации, зарубежным государствам, российским и иностранным организациям и гражданам коррупционными
правонарушениями и правонарушениями, связанными с сокрытием
экономической деятельности;
− принятие специальных международных программ противодействия
коррупции и теневой экономике, отдельным видам коррупционных
правонарушений и правонарушений, связанных с сокрытием экономической деятельности.
4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном управлении политикой противодействия коррупции и теневой экономике
Правительство Российской Федерации является уполномоченным федеральным органом государственной власти, ответственным за организацию
и контроль исполнения настоящей Доктрины и разработку, реализацию и
контроль исполнения программ в сфере социально-экономического развития регионов, и должно обеспечивать достижение установленных целевых
показателей антикоррупционной политики и социально-экономического
развития Российской Федерации.
Для унификации методологии прогнозирования, планирования, мониторинга и контроля целевого состояния антикоррупционной политики устанавливается единая система основных количественных целевых
и контролируемых показателей. Эти показатели используются в качестве
параметров мониторинга антикоррупционной политики и при прогнозировании, планировании, контроле и оценке эффективности деятельности
федеральных органов исполнительной власти, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Перечень основных количественных целевых и контролируемых
показателей антикоррупционной политики закреплен в разделе 1.7 настоящей Доктрины.
93
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Конкретные значения показателей в цифровом выражении закрепляются на текущий момент (стартовые значения) и в качестве целевых на
планируемый период в принимаемых в соответствии с настоящей Доктриной программах социально-экономического развития на долгосрочную,
среднесрочную и краткосрочную перспективу, федеральных целевых программах в сфере антикоррупционной политики, программах социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации и планах действий соответствующих органов исполнительной власти по реализации
данных программ.
Формирование бюджетных показателей деятельности федеральных
органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основе программноцелевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую
взаимосвязь между направлениями и объемами бюджетных расходов и
фактическими и планируемыми целевыми показателями, характеризующими результат использования бюджетных средств на цели антикоррупционной политики.
Мониторинг реализации настоящей Доктрины и соответствующих
разделов программ социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу,
федеральных целевых программ в сфере антикоррупционной политики и
соответствующих разделов программ социально-экономического развития
субъектов Российской Федерации возлагается на Министерство экономического развития Российской Федерации, которое готовит для Правительства Российской Федерации ежегодный доклад о состоянии реализации настоящей Доктрины.
Отчеты о динамике целевых показателей, характеризующих антикоррупционную политику в Российской Федерации в отчетном периоде, за первый
квартал, полугодие и девять месяцев текущего года представляются Министром экономического развития Российской Федерации в Правительство
Российской Федерации.
Промежуточные доклады об антикоррупционной политике Российской
Федерации за первый квартал, полугодие и девять месяцев текущего года
готовятся Министерством экономического развития Российской Федерации и направляются Президенту Российской Федерации, Правительству
Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации,
а также для опубликования в средствах массовой информации и в сети Интернет.
Правительство Российской Федерации ежегодно отчитывается о достижении поставленных настоящей Доктриной и принимаемыми в соответствии с ней актами целей антикоррупционной политики перед Президентом
Российской Федерации и Федеральным Собранием Российской Федерации.
94
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
Недостижение поставленных целей и установленных целевых показателей антикоррупционной политики по причине некачественного управления
федеральными органами исполнительной власти может являться основанием для отставки Правительства Российской Федерации по инициативе Председателя Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации или Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии
с установленным Конституцией Российской Федерации порядком.
4.5. Модернизация системы государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике
Исходя из приоритетных направлений государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, изложенных в настоящей
Доктрине, необходимо реорганизовать Совет при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции. Коррупция и теневая экономика — явления взаимосвязанные, соответственно, меры противодействия
должны разрабатываться и применяться комплексно. В рамках существующей структуры — Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции — это невозможно. Необходимо создать единый
координационный центр по противодействию коррупции и теневой экономике. В связи с этим целесообразно учредить самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, основными функциями которого будет
предупреждение коррупции и теневой экономики, мониторинг коррупции
и теневой экономики, координация функций по противодействию коррупции и теневой экономике, которыми наделены иные органы государственной власти.
Необходимо усовершенствовать функции Следственного комитета при
Генеральной прокуратуре Российской Федерации в целях повышения эффективности уголовного преследования лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
совершивших правонарушения в сфере коррупции и теневой экономики;
выявления причин и условий, способствовавших совершению таких преступлений.
Для противодействия легализации денежных средств, полученных преступным путем, необходимо совершенствование механизма информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Банка России в
сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенных доходов коммерческих и иных организаций.
Необходимо создать при Президенте Российской Федерации Совет по
предупреждению недружественных поглощений в сфере предпринимательской деятельности, с выделением в его структуре комиссии по борьбе с государственным рейдерством.
95
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Необходимо произвести ряд структурных изменений в отдельных потенциально наиболее коррупциогенных сферах государственного управления. В связи с этим необходимо:
− придать независимость Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, переподчинив ее Правительству Российской Федерации;
− изменить систему назначения прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и районов, а также прокуроров специализированных прокуратур посредством ограничения срока их полномочий до пяти лет;
− завершить процесс преобразования федеральных государственных
учреждений в автономные учреждения с целью прекращения практики осуществления первыми псевдопредпринимательских функций;
− исключить возможности проверки финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты Российской Федерации органами исполнительной власти, влекущей возникновение конфликта интересов между
ними, посредством назначения независимого органа для проведения
аудитов Счетной палаты Российской Федерации.
Необходимо нормативно закрепить статус подразделений собственной
безопасности в органах прокуратуры, которые должны:
− осуществлять выявление, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны сотрудников прокуратуры, а также иных лиц, склоняющих их к совершению преступлений против интересов государственной власти и государственной службы;
− осуществлять выявление, предупреждение и пресечение попыток поступления на службу или трудоустройства в органы прокуратуры лиц,
связанных с преступными сообществами, имеющих преступные намерения и т. п.;
− проводить профилактические мероприятия в целях устранения причин и условий, отрицательно влияющих на деятельность органов прокуратуры;
− осуществлять совместно с другими правоохранительными органами
мероприятия по предупреждению и пресечению преступлений, относящихся к компетенции подразделения.
В сфере финансового контроля необходимо усилить систему внутриведомственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты Российской Федерации посредством создания специального
контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно ее Председателю.
Для формирования прозрачной системы государственного управления
необходимо закрепить на уровне федерального законодательства единые
цели государственного управления, а также организационно-правовой ме96
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
ханизм проверки государственных решений, стратегий государственного
развития на предмет их соответствия данным целям.
Для повышения открытости процесса государственного управления при
принятии государственных решений должны быть использованы следующие технологии (механизмы):
1) увеличение числа проводимых публичных слушаний;
2) введение обязательной независимой экспертизы концептов государственных решений;
3) разработка механизма первичной апробации новых концепций и методов управления и их корректировки по результатам апробации;
4) введение обязательной комплексной экспертизы нормативных правовых актов, включая криминологическую и антикоррупционную;
5) введение принципа обязательного авторства проектов официальных документов (включая законопроекты), вносимых в органы государственной власти и органы местного самоуправления, предполагающего:
− открытость сведений о разработчиках документов;
− ротацию разработчиков с целью недопущения идейного монополизма;
− ведение статистики количества и качества проектов официальных
документов, включая данные о разработчиках, доле принятых и отклоненных проектов официальных документов, числе измененных
проектов официальных документов, числе проектов официальных
документов, не прошедших криминологическую и антикоррупционную экспертизы, числе проектов официальных документов, получивших отрицательные заключения в результате криминологической или антикоррупционной экспертизы;
− включение в число обязательных реквизитов проектов нормативных
правовых актов данных о разработчиках, а также включение этих
данных в справки о таких проектах, предоставляемые справочными
правовыми системами.
Для предупреждения противоправных действий, совершаемых при осуществлении лоббистской деятельности, целесообразно создание правовых
основ представительства интересов при принятии важнейших законодательных решений. Для этого необходимо законодательное закрепление
основ деятельности лоббистских организаций, обеспечивающих прозрачный механизм согласования интересов предпринимательского сообщества
и органов государственной власти, а также обязательный учет позиции отраслевых объединений бизнеса при принятии законов и иных нормативных
правовых актов.
Для повышения доверия к законодательным (представительным) органам власти необходимо усилить государственный и общественный контроль
над выборными процедурами, повысить уровень требований, предъявляе97
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
мых к кандидатам на выборные государственные должности и выборные
должности местного самоуправления.
В сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности целесообразно расширить перечень видов деятельности, к которым
будет применяться упрощенная процедура лицензирования, при одновременном сужении числа видов деятельности, основанных на разрешительном, а не уведомительном принципе.
Должен быть сокращен перечень лицензируемых видов деятельности
с одновременной заменой лицензионного контроля страхованием ответственности. При этом должно производиться совершенствование процедур
делегирования полномочий лицензионного и сертификационного контроля, относящихся к отдельным видам медицинской и фармацевтической деятельности, негосударственному сектору.
Необходимо усовершенствовать правовое регулирование и создать стимулы для страхования ответственности за неисполнение договорных обязательств (например, ускоренное лицензирование для организаций, страхующих ответственность).
Для повышения открытости и прозрачности деятельности правоохранительных органов необходимо усовершенствовать порядок проверки поступающей в правоохранительные органы информации о наличии признаков
экономических преступлений, предусматривающий обязательное участие
в таких проверках специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций.
Для повышения открытости и прозрачности судопроизводства необходимо:
− ввести обязательную аудио — и видеозапись всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудио — и видеозапись в совещательной комнате с учетом принципа тайны совещания;
− установить особый режим охраны архива аудио — и видеозаписей судебного процесса, выполненных на электронном и (или) магнитном
носителях;
− ввести систему электронного контроля звонков судьям с фиксацией
данных о звонивших.
Необходимо обеспечить свободное участие общественных организаций в
сфере здравоохранения в процедурах контроля над всеми этапами закупок.
Следует законодательно закрепить правила периодического обязательного обнародования в общедоступных электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности.
Для противодействия явлениям теневой экономики, в том числе противоправным захватам чужой собственности, необходимо стимулировать
создание и развитие крупных специализированных компаний, обладающих
98
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
достаточными интеллектуальными, административно-организационными
и финансовыми ресурсами для эффективного и ответственного внешнего
управления предприятиями-банкротами. При этом необходимо создать
правовые предпосылки для повышения прозрачности и ускорения процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках судебных процедур.
4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
Оздоровление кадрового состава органов государственной власти, создание условий, исключающих либо существенно препятствующих осуществлению должностными лицами органов государственной власти и органов
местного самоуправления правонарушений в сфере коррупции и теневой
экономики включает:
− закрепление единой системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих, а
также закрепление принципа соотносимости средней заработной платы названных лиц и служащих и средней заработной платы в коммерческом секторе;
− закрепление на законодательном уровне для должностей государственных служащих государственной гражданской службы, относящихся
к категории «руководители» в качестве условия служебного контракта — добровольное согласие при вступлении в должность на ограничение конституционных прав на неприкосновенность частной жизни
и неприкосновенность жилища;
− законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку лица, замещавшего государственную должность, государственного или муниципального служащего, на участие в предпринимательской деятельности до истечения
двухлетнего срока с момента оставления должности;
− создание системы контроля в отношении прямой или косвенной заинтересованности государственного служащего в распределении бюджетных средств какой-либо определенной организации;
− законодательное закрепление правил обнародования кредитными организациями сведений о предоставлении крупных кредитов, банковских ссуд и займов лицам, замещающим государственные должности,
государственным и муниципальным служащим;
− законодательное урегулирование статуса лиц, выполняющих управленческие функции на государственных и муниципальных предприятиях,
приравняв его к статусу государственных и муниципальных служащих
в части установленных для них ограничений.
99
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих
и некоммерческих организаций в реализации государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
Субъектами партнерского взаимодействия с государством в сфере
противодействия коррупции и теневой экономике выступают институты
гражданского общества, коммерческие организации, физические лица. Под
институтами гражданского общества подразумеваются формируемые на
добровольной основе некоммерческие организации, образование и функционирование которых регулируется Федеральным законом от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (с последующими изменениями). С позиции реализации государственной антикоррупционной политики среди институтов гражданского общества выделяются следующие
подгруппы:
¾ Организации, создаваемые специально для борьбы с коррупцией и
решения смежных проблем, что отражается в их учредительных документах (например, Transparency International Russia).
¾ Организации, создаваемые хозяйствующими субъектами в целях координации предпринимательской деятельности, защиты и отстаивания их имущественных интересов (например, «ОПОРА РОССИИ»,
Торгово-промышленная палата Российской Федерации).
¾ Организации, создаваемые гражданами в целях отстаивания их интересов при взаимодействии с государством (например, Комитет солдатских матерей).
¾ Иные некоммерческие организации.
Основными целями партнерского взаимодействия государства и негосударственного сектора в сфере противодействия коррупции и теневой экономике являются:
¾ Формирование прозрачности и доступности органов государственной
власти на всех уровнях для контроля со стороны гражданского общества.
¾ Налаживание системы коммуникаций, обеспечивающей своевременное реагирование на нарушения, связанные с коррупцией и теневой
экономикой.
¾ Стимулирование готовности и способности граждан, институтов
гражданского общества и негосударственных коммерческих организаций активно осуществлять борьбу с коррупцией самостоятельно и во
взаимодействии с государством.
¾ Развитие правовой и политической культуры, исключающей оправдание коррупции в любых ее формах и проявлениях.
В сфере формирования общественного мнения ключевую роль играет
взаимодействие государства со средствами массовой информации. Основ100
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
ными организационно-управленческими решениями в данной сфере являются следующие.
1. Официальное признание коррупции и теневой экономики в качестве
главных системных проблем государственного управления.
2. Разработка Федеральной целевой программы «Участие гражданского
общества в борьбе с коррупцией в России», предполагающей финансовую и иную поддержку инициатив негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций в проведении антикоррупционных информационных акций. Разработка в рамках программы пакета
типовых антикоррупционных мероприятий, на проведение которых
могут выделяться средства из федерального бюджета. В состав пакета
включить Всероссийский день борьбы с коррупцией, создание тематических телепередач, прививающих внутреннее отторжение коррупции
и навыки противодействия коррупции, создание буклетов по борьбе
с коррупцией, организация молодежных творческих площадок для
обсуждения вопросов, связанных с противодействием коррупции, и
иные мероприятия.
3. Разработка инструментов систематического мониторинга динамики
общественного мнения в отношении проблемы коррупции и теневой
экономики и возложение полномочий по осуществлению мониторинга на компетентный орган государственной власти. Заинтересованным
некоммерческим организациям предложить производить альтернативный мониторинг с использованием доступа к данным органа государственной власти.
Разработка комплекса мер по раскрытию информации, стимулированию обмена информацией и формированию обратной связи от граждан к
государству включает в себя следующие основные нормативно-правовые и
организационно-управленческие решения.
1. Обеспечение беспрепятственного доступа граждан к исполнительнораспорядительным документам органов власти, не содержащим в себе
сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну, либо информации с ограниченным доступом.
2. Формирование единого электронного портала органов федеральной
власти, а также порталов органов власти субъектов Российской Федерации, выполняющих функцию распределения запросов и сообщений
граждан между компетентными органами государственной власти.
3. Предоставление негосударственным некоммерческим организациям возможности осуществлять контроль за ходом государственных конкурсов,
тендеров и формировать единую информационную базу сравнения цен
государственных закупок и продажи государственной собственности.
4. Разработка программы стимулирования обратной связи от бизнеса
и граждан к государству, предусматривающей создание системы кар101
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
точек обратной связи в органах государственной власти и органах
местного самоуправления, форм запросов в службы безопасности на
интернет-страницах ведомств, выработку иных механизмов расширения обратной связи граждан и негосударственных организаций с государством.
Организация текущего контроля и аудита коррупции со стороны негосударственного сектора включает в себя следующие основные нормативноправовые и организационно-управленческие решения.
1. Стимулирование развития общественной экспертизы законопроектов
и проектов подзаконных актов на федеральном и региональном уровнях через долевое финансирование инициатив некоммерческих организаций по созданию и развитию центров общественной экспертизы
и включению в их работу максимального числа граждан и их объединений.
2. Закрепление обязанности законодательных органов власти своевременно реагировать на результаты общественной экспертизы законопроектов и проектов подзаконных актов путем учета результатов
общественной экспертизы, в случаях если институтами общественной
экспертизы доказано, что в них содержатся положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции.
3. Внедрение системы общественной экспертизы государственных контрактных отношений, включающей мониторинг цен покупки и продажи собственности, товаров и услуг государством, общественные
слушания по поводу государственных расходов и другие меры. Проведение соответствующих мероприятий осуществляется некоммерческими организациями на конкурсной основе. Полномочия по организации конкурсов возлагаются на Общественную палату Российской
Федерации.
4. Поддержка систем информирования (негосударственных средств массовой информации и общественных объединений на местном уровне)
населения муниципальных образований о готовящихся и принятых на
уровне муниципалитета решениях. Внедрение системы общественных
слушаний по поводу решений, принимаемых на уровне муниципалитетов. Операторами (организаторами) общественных слушаний являются местные добровольные объединения граждан. Предоставление
операторам (организаторам) общественных слушаний права на своевременное получение всей информации о принятых и готовящихся
решениях в рамках муниципалитета.
5. Стимулирование системы общественного мониторинга выборов, включающей контроль расходов на средства массовой информации кандидатами и партиями, с предоставлением институтам гражданского
общества права на обращение с жалобой на нарушения избирательно102
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
го законодательства, выявленные по результатам проверок, в избирательные комиссии. Придание особого правового статуса институтам
гражданского общества, принимающим участие в общественном мониторинге выборов, расширение их прав на получение информации от
государственных органов и хозяйствующих субъектов.
Обеспечение анализа и оценки разрабатываемых решений в сфере противодействия коррупции и теневой экономики со стороны экспертного сообщества включает в себя следующие основные нормативно-правовые и
организационно-управленческие решения.
1. Разработка программы развития экспертной сети, предполагающей
финансирование аналитических центров и научных институтов, работающих в рамках проблематики эффективного государственного
управления в России.
2. Законодательное закрепление обязанности органов государственной
власти и местного самоуправления, принимающих решения в потенциально коррупционноемких сферах, содержать при себе экспертные советы. Состав экспертного совета как минимум на половину
должен определяться компетентными научно-исследовательскими
и учебными институтами, университетами и аналитическими центрами. Экспертный совет должен согласно своему статусу располагать всей информацией о принимаемых решениях. Разработка правового механизма временной приостановки принятия нормативных
правовых актов, в случаях если большинство экспертного совета
выступает против их принятия в силу потенциальной коррупциогенности.
3. Обеспечение поддержки научных работ, посвященных проблемам
борьбы с коррупцией и теневой экономикой, которые создадут методологическую базу для повышения эффективности противодействия
названным явлениям.
Использование систем образования и воспитания будущих поколений
в целях повышения уровня экономической и антикоррупционной культуры общества включает в себя следующие основные нормативно-правовые и
организационно-управленческие решения.
1. Разработка и внедрение в образовательных учреждениях всех специализаций программ курса по изучению основ российского законодательства. Изучение законодательства должно преподноситься в воспитательном ключе, который предполагает привитие ценности права,
пропаганду полезности использования правовых механизмов, аморальности и социальной вредности противоправного поведения.
2. Создание национального научно-просветительского общества, функцией которого будет просветительская деятельность в сфере правового воспитания.
103
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Глава 5. Программа правового обеспечения
реализации политики противодействия коррупции
и теневой экономике
Программа управленческих мероприятий основана на трехпериодном
планировании развития.
Программа реализации настоящей Доктрины предполагает временную развертку управленческих решений по трем периодам: краткосрочные
меры (1–3 года), среднесрочные меры, т. е. переходный процесс (4–10 лет), и
долгосрочный механизм государственного управления (свыше 10 лет).
5.1. Неотложные (краткосрочные) меры
В данный период основная нагрузка будет состоять в принятии нормативных правовых актов и организационно-управленческих решений, что
потребует напряженной работы, согласованных действий законодательных
и исполнительных органов государственной власти.
Результатом соответствующих усилий при полной реализации настоящей Доктрины должны стать повышение эффективности и компетентности
государственного управления, создание эффективной системы предупреждения коррупции и теневой экономики, укрепление духа и интеграции нации, обеспечение равного доступа к государственным ресурсам всех граждан и организаций, обеспечение добросовестной конкуренции.
5.2. Переходный процесс
В рамках переходного процесса, рассчитанного на период от 4 до 10 лет,
продолжаются реализация настоящей Доктрины и совершенствование
государственного управления, что, в частности, предполагает введение
окружного принципа территориального структурирования судебной системы судов общей юрисдикции, с тем чтобы границы округов не совпадали с
границами административно-территориальных образований.
Основными результатами этого периода должны стать качественное повышение уровня обеспеченности государственных и муниципальных служащих выплатами и льготами, укрепление ведомственной инфраструктуры
социального профиля, повышение престижа государственной и муниципальной службы; формирование эффективной государственной системы
социального обеспечения государственных и муниципальных служащих
посредством закрепления соответствующих гарантий: снижение вероятности увольнения с государственной службы в связи со сменой политического
104
Часть III. Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике…
руководства, введение особой системы пенсионного обеспечения, увеличение продолжительности отпуска и иных социальных льгот; усиление вовлеченности представителей научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, в разработку проектов государственно-управленческих
решений с целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов и концептуальных решений.
5.3. Долгосрочный механизм
В этот период принимаются необходимые меры для обеспечения эффективности управленческого механизма, а также для корректировки управленческих решений.
Наибольший эффект в долгосрочной перспективе должно принести принятие федерального закона «Об Экономической доктрине Российской Федерации», предполагающего законодательное закрепление единых целей
государственного управления для возможности проверки государственных
решений на предмет соответствия поставленным целям и задачам, а также
стратегиям государственного развития; закрепление принципов формирования и системы диверсифицированного развития экономики и основ реализации отраслевой экономической политики на долгосрочную перспективу.
Только комплексная реализация долгосрочных мер совместно с краткосрочными и среднесрочными мерами даст наибольший управленческий
эффект, поскольку принятие отдельных нормативных правовых актов и
организационно-управленческих решений в отрыве от системности приводит только к кратковременному эффекту, а в более длительной перспективе может привести и к противоположным результатам, дискредитировав в
принципе правильные идеи.
Одновременно необходимо наличие политической воли руководства
страны, опирающейся на признание необходимости внедрения указанных
мер через систему федеральных органов исполнительной власти.
Реализация настоящей Доктрины осуществляется путем исполнения
закрепленных в ней положений в форме принятия правовых актов, обращений Президента Российской Федерации с посланиями к Федеральному
Собранию Российской Федерации и в иных формах, предусмотренных настоящей Доктриной и законодательством Российской Федерации.
Основные нормативные правовые акты, подлежащие принятию для
реализации политики противодействия коррупции и теневой экономике,
формируют Программу реализации настоящей Доктрины, которая является неотъемлемой частью политики противодействия коррупции и теневой
экономике и обязательна для исполнения федеральными органами исполнительной власти.
105
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Программа реализации настоящей Доктрины содержит периодизацию,
определяющую последовательность принятия нормативных правовых актов, а также прогнозную оценку наступления эффекта от их реализации.
Программа реализации настоящей Доктрины содержит указание на органы, ответственные за разработку соответствующих проектов нормативных правовых актов. Содержание указанных в Программе реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике
проектов нормативных правовых актов определяется в соответствии с положениями главы 3 настоящей Доктрины.
106
107
Здесь среднесрочный и долгосрочный периоды определяются не по моменту принятия управленческого акта, а по факту реализации его целей.
2
Указанные в графе сроки исчисляются начиная с даты принятия Федерального закона «О Доктрине государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации».
1
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Краткосрочные меры (1–3 года)
1) Законодательное закрепление принципа ограни- Федеральный конституционный Минэкономразви- 2 полугодие
чения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в закон «О внесении изменений в тия России
отставку лица, занимающего государственную долж- Федеральный конституционный
ность, государственного или муниципального служа- закон «О Правительстве Российщего на участие в предпринимательской деятельности ской Федерации», Федеральный
до истечения двухлетнего срока с момента оставления закон «О внесении изменений в
федеральные законы «О государдолжности;
2) Законодательное закрепление правил периодиче- ственной гражданской службе
ского обязательного обнародования в общедоступных Российской Федерации» и «О муэлектронных источниках информации данных об иму- ниципальной службе в Российской
щественном положении, доходах и расходах лиц, заме- Федерации»
щающих государственные должности.
1) Упразднение многочисленных ведомственных пра- Тарифно-квалификационный ко- Минэкономразви- 2 полугодие
вовых актов, определяющих порядок исчисления зара- декс Российской Федерации
тия России
ботной платы отдельных категорий;
2) Законодательное закрепление единой системы оплаты труда лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;
Программа правового обеспечения реализации Доктрины государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике 1
108
3) Закрепление принципа соотносимости средней заработной платы лиц, замещающих государственные
должности, государственных и муниципальных служащих и средней заработной платы в коммерческом
секторе
1) Законодательное закрепление правил определения
предельной численности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих при принятии нормативного правового акта о федеральном бюджете, бюджетах субъектов
Российской Федерации, местных бюджетах (например,
в зависимости от численности населения и размеров
доходной части бюджета и других значимых параметров);
2) Законодательное закрепление правил финансирования предельной численности лиц, замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих;
3) Установление фиксированного суммарного денежного содержания по всем категориям должностей лиц,
замещающих государственные должности, государственных и муниципальных служащих всех уровней;
4) Исключение возможности проверки финансовохозяйственной деятельности Счетной палаты РФ органами исполнительной власти, влекущей возникновение конфликта интересов между ними, посредством
назначения независимого органа для проведения аудитов Счетной палаты Российской Федерации;
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
2 полугодие
Федеральный закон «О внесении Минфин России
изменений в Бюджетный кодекс МинэкономразвиРоссийской Федерации», Феде- тия России
ральный закон «О Счетной палате
Российской Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
109
5) Внедрение эффективной системы экономического
стимулирования работников контрольных служб на
основе существенного повышения их заработной платы и гарантий премирования с учетом размера вреда,
причиненного выявленными нарушениями и возмещенного потерпевшей стороне или государству
1) Введение обязательной аудиовидеозаписи всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения
суда, включая аудиовидеозапись в совещательной комнате с учетом принципа тайны совещания;
2) Установление особого режима охраны архива аудиовидеозаписи на электронном и (или) магнитном носителе;
3) Закрепление возможности участников процесса без
согласия суда производить видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного
процесса, за исключением случаев защиты интересов
участников процесса и государства;
4) Введение системы «журнал звонков судьям» с фиксацией сведений о данных звонившего
1) Введение обязательной аудиовидеозаписи всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения
суда, включая аудиовидеозапись в совещательной комнате с учетом принципа тайны совещания;
2) Установление особого режима охраны архива аудиовидеозаписи на электронном и (или) магнитном носителе;
Содержание управленческого действия
3 полугодие
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Высший Арбитраж- 3 полугодие
изменений в Арбитражный про- ный Суд РФ
цессуальный кодекс Российской
Федерации»
Федеральный закон «О внесении Верховный Суд РФ
изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
110
3) Закрепление возможности участников процесса без
согласия суда производить видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного
процесса, за исключением случаев защиты интересов
участников процесса и государства;
4) Введение системы «журнал звонков судьям» с фиксацией сведений о данных звонившего
Совершенствование функций Следственного комитета
при Генеральной прокуратуре Российской Федерации;
Совершенствование порядка проверки поступающей
в правоохранительные органы информации о наличии
признаков экономических преступлений, предусматривающее обязательное участие в таких проверках
специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций.
1) Законодательное урегулирование статуса лиц, выполняющих управленческие функции на государственных и муниципальных предприятиях, как приравниваемого к статусу государственных и муниципальных
служащих по большинству ограничений, которые
предусматриваются для последних;
2) Установление уголовной ответственности за предложение, обещание незаконного вознаграждения и иные
приготовительные действия, относящиеся к коммерческому подкупу;
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
изменений в Уголовный кодекс тия России
Российской Федерации и Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях»
Федеральный закон «О вне- Верховный Суд РФ; 3 полугодие
сении изменений в Уголовно- Генеральная прокупроцессуальный кодекс Россий- ратура РФ
ской Федерации и Федеральный
закон «О прокуратуре Российской
Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
111
3) Замена образующего состав преступления признака
незаконного участия должностного лица в предпринимательской деятельности признаком «если эти деяния
связаны с предоставлением такой организации льгот и
преимуществ или с покровительством в иной форме»
на иной: «если эти деяния связаны с извлечением такой
организацией дохода в крупном размере»;
4) Установление повышенной уголовной ответственности за незаконное участие должностного лица в предпринимательской деятельности, сопряженное с извлечением учрежденной (или управляемой) организацией
дохода в особо крупном размере;
5) Законодательное определение понятий «доход в
крупном размере» и «доход в особо крупном размере»;
Установление уголовной ответственности за организацию или участие в захвате предприятия с использованием служебного положения;
6) Законодательное определение понятия злостности
уклонения от погашения кредиторской задолженности;
7) Законодательное определение оценочных (не имеющих нормативного определения) признаков экономических правонарушений, являющихся видами теневой
экономической деятельности;
8) Конкретизация норм об уголовной и административной ответственности за умышленное искажение
бухгалтерской отчетности;
9) Совершенствование порядка проверки поступающей
в правоохранительные органы информации о наличии
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
Срок
принятия
решения2
112
признаков экономических преступлений, предусматривающее обязательное участие в таких проверках
специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций;
10) Совершенствование мер ответственности за налоговые преступления: уточнение срока давности привлечения к ответственности за налоговые правонарушения; конкретизация штрафных санкций;
11) Прекращение уголовного преследования при деятельном раскаянии, в том числе путем содействия изобличению соучастников;
12) Конкретизация уголовной и административной
ответственности лиц, выполняющих управленческие
функции в банках за халатное исполнение обязанностей, повлекшее причинение вреда в крупном размере,
в том числе путем легализации неучтенных средств;
13) Усиление административной ответственности за
нарушения порядка финансирования избирательной
кампании (использование в ходе избирательной кампании средств, не проходящих через специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения)
1) Законодательное закрепление специальных правил, Федеральный закон «О внесении Минюст России
относящихся к видам, стоимости и порядку дарения изменений в Гражданский кодекс
от имени коммерческих организаций лицам, замещаю- Российской Федерации»
щим государственные должности;
2) Законодательное закрепление правил обнародования
кредитными организациями сведений о предоставлении
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
2 полугодие
Срок
принятия
решения2
113
крупных кредитов, банковских ссуд и займов лицам,
замещающим государственные должности, государственным и муниципальным служащим;
3) Установление правил предоставления крупных кредитов, банковских ссуд и займов на общих основаниях без применения специальных скидок, пониженных
ставок;
4) Введение ограничений на выпуск векселей на предъявителя
1) Снижение ставок отчислений взносов на пенсион- Федеральный закон «О внесении Минфин России
ное обеспечение и социальное страхование с опреде- изменений в Налоговый кодекс
ленного уровня дохода;
Российской Федерации»
2) Введение налога на роскошь;
3) Введение налога на жилые помещения, не используемые для проживания или сдачи внаем;
4) Снижение ставок налога на прибыль, введение льгот
по налогу на имущество (например, для развития малого бизнеса);
5) Введение классификации видов налоговых льгот;
6) Снижение ставок налога на имущество малых предприятий до уровня ставок налога на имущество физических лиц;
7) Введение налога на жилые помещения, не используемые для проживания или сдачи внаем;
8) Введение налоговой льготы для предприятий с годовым оборотом до 50 млн руб.;
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
2 полугодие
Срок
принятия
решения2
114
9) Обеспечение перехода к укрупненным периодам
бухгалтерской отчетности, отмена налогового учета,
осуществление всех проверок более одной, включая
камеральные, только по решению суда;
10) Переход от ежеквартальных отчетов к годовым для
малых предприятий;
11) Создание консультативных должностей для консультирования по налоговым вопросам для населения;
12) Упрощение формы регистрации и отчетности с одновременным введением ужесточенных карательных
мер;
13) Введение инвестиционной налоговой льготы;
14) Распределение обязанности уплаты взносов по единому социальному налогу в равных долях между работником и работодателем;
15) Повышенные ставки налога для платежей в офшорные зоны;
16) Уточнение оснований для признания лиц взаимозависимыми
1) Изменение системы назначения прокуроров субъектов Российской Федерации, прокуроров городов и
районов, а также прокуроров специализированных
прокуратур посредством ограничения срока полномочий до 5 лет;
2) Закрепление единых правил о подразделении собственной безопасности в системе органов прокуратуры, которое должно заниматься выявлением, предупреждением и пресечением правонарушений со стороны
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Генеральная проку- 2 полугодие
изменений в Федеральный закон ратура РФ
«О прокуратуре Российской Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
115
сотрудников прокуратуры, а также иных лиц, склоняющих их к совершению преступлений против интересов государственной службы; выявлением, предупреждением и пресечением попыток поступления
на службу или трудоустройства в органы прокуратуры лиц, связанных с преступными сообществами,
имеющих преступные намерения и т. п.; проводящих
предупредительно-профилактические мероприятия
в целях устранения причин и условий, отрицательно
влияющих на деятельность органов прокуратуры; осуществление совместно с другими правоохранительными органами мероприятий по предупреждению и пресечению преступлений, относящихся к компетенции
подразделения;
3) Совершенствование функций Следственного комитета при прокуратуре РФ;
4) Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в
отставку лица, замещающего государственную должность, государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности
до истечения двухлетнего срока с момента оставления
должности;
5) Законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных
электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
Срок
принятия
решения2
116
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
1) Увеличение числа проводимых публичных слушаний; Федеральный закон «О правовых Минюст России
1 полугодие
2) Введение обязательной независимой экспертизы актах в Российской Федерации»
концептов властных решений;
3) Разработка механизма первичной апробации новых
концепций и методов управления и их корректировки
по результатам апробации;
4) Введение обязательной комплексной экспертизы
нормативных правовых актов, включая криминологическую и антикоррупционную;
5) Введение обязательного принципа «авторства документов»:
— открытость информации о разработчиках документов, ротация разработчиков с целью недопущения
идейного монополизма;
— ведение статистики с точки зрения количества и качества разработанных документов: кто и сколько документов разработал, какой процент был принят или
отклонен, в какое количество документов были внесены изменения, сколько документов не прошло криминологическую и антикоррупционную экспертизу или
получило отрицательное заключение;
— включение в перечень реквизитов проектов нормативных правовых актов графы «Разработчики», а также внесение записей о разработчиках в справки к документам в справочных правовых системах;
6) Закрепление на уровне федерального закона единых
государственных целей, позволяющее проверять государственные решения на предмет соответствия таким
117
целям, а также стратегиям государственного развития,
принятым в соответствии с этими целями
1) Конкретизация ответственности за нарушение порядка размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных
или муниципальных нужд;
2) Мониторинг прямой и косвенной заинтересованности государственного служащего в распределении
бюджетных средств какой-либо определенной организации (исключение родственной связи между государственным служащим и работником организации);
3) Проведение выборочной экспертизы выпускаемой
литературы на предмет соответствия указанной цены
продукта его качеству;
4) Ограничение срока приобретения исключительных
прав на издание произведений, литературы, науки и
искусства;
5) Ограничение уровня предельной рентабельности
произведений, литературы, науки и искусства, издаваемых за счет средств бюджета;
6) Свободное участие общественных организаций в
сфере здравоохранения в процедурах контроля за всеми этапами закупок
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
изменений в Федеральный закон тия России
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и
муниципальных нужд»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
118
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
1) Законодательное закрепление в отношении госу- Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 1 полугодие
дарственных служащих государственной гражданской изменений в Федеральный закон тия России
службы категории «руководители» условия служебно- «О государственной гражданской
го контракта о добровольном согласии при вступлении службе Российской Федерации»
в должность на ограничение конституционных прав на
неприкосновенность частной жизни и неприкосновенность жилища;
2) Законодательное закрепление принципа ограничения права уволенного (ушедшего) на пенсию или в
отставку лица, занимающего государственную должность, государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской детятельности
до истечения двухлетнего срока с момента оставления
должности;
3) Закрепление классификации должностей государственной службы исходя из стандартов в отношении
объема должностных обязанностей и предъявляемых
к ним квалификационных требований;
4) Установление в качестве обязательного условия занятия административных должностей, кроме отнесенных к категории «политических», сдачи соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе
конкурса важное значение должны иметь результаты
ежегодных аттестаций государственных служащих;
5) Закрепление «профессиональных цензов» при назначении на должность (количество отработанных
безупречных лет, срок безупречной службы)
119
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Возложение контроля за действиями должностных лиц Федеральный закон «О внесении ФСБ России
2 полугодие
на Федеральную службу безопасности
изменений в Федеральный закон
«О федеральной службе безопасности»
3 полугодие
1) Осуществление налоговой амнистии, в том числе Федеральный закон «Об упрощен- Минфин России
амнистии за нарушения валютного законодательства, ном порядке декларирования прибыли юридических лиц»
произошедшие в период с 1990 по 2000 год;
2) Конкретизация запретов на амнистию капиталов,
полученных заведомо преступным путем (хищения,
наркоторговля, контрабанда, торговля оружием и пр.)
Стимулирование использования механизмов третей- Федеральный закон «О внесении Верховный Суд РФ 1 полугодие
ского судопроизводства
изменений в Федеральный закон
«О третейских судах в Российской
Федерации»
Законодательное закрепление основ лоббистской дея- Федеральный закон «О лоббист- Минэкономразви- 3 полугодие
тельности, обеспечивающих прозрачный механизм со- ской деятельности»
тия России
гласования интересов предпринимательского сообщества и органов государственной власти, обязательный
учет позиции отраслевых объединений бизнеса при принятии законов и иных нормативных правовых актов
Свободное участие общественных организаций в сфе- Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
ре здравоохранения в процедурах контроля за всеми изменений в Федеральный закон тия России
этапами закупок
«О поставках продукции для федеральных государственных нужд»
120
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
1) Установление нормы о фиксации выявленных в ходе Федеральный закон «О внесении Президент РФ
2 полугодие
проведения ревизии или проверки фактов в акте, под- изменений в Федеральный закон
писываемом инспекторами Счетной палаты и иными «О Счетной палате Российской Фелицами, непосредственно проводившими ревизию или дерации»
проверку, с правом обжалования либо посредством обращения в саму Счетную палату, либо в судебном порядке;
2) Усиление системы внутриведомственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты РФ посредством создания специального
контрольно-ревизионного отдела, подчиненного непосредственно ее председателю;
3) Исключение возможности проверки финансовохозяйственной деятельности Счетной палаты РФ органами исполнительной власти, влекущей возникновение конфликта интересов между ними, посредством
назначения независимого органа для проведения аудитов самой Счетной палаты;
4) Законодательное закрепление принципа ограничения
права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку
лица, занимающего государственную должность, государственного или муниципального служащего на участие в предпринимательской деятельности до истечения
двухлетнего срока с момента оставления должности.
5) Законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных
электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности
121
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
1) Установление ответственности временного управ- Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 3 полугодие
изменений в Федеральный закон тия России
ляющего за неисполнение требований закона;
2) Стимулирование создания и развития крупных «О несостоятельности (банкротспециализированных компаний, обладающих до- стве)»
статочными интеллектуальными, административноорганизационными и финансовыми ресурсами для
эффективного и ответственного внешнего управления
предприятиями-банкротами;
3) Создание правовых предпосылок для повышения прозрачности и ускорения процесса смены собственника в
конфликтных ситуациях в рамках судебных процедур;
4) Законодательное закрепление правила выставления
предприятия-банкрота на торги целиком с целью предупреждения практики коррупционного обособления и
реализации наиболее ликвидных ресурсов
Законодательное закрепление принципа ограничения Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
права уволенного (ушедшего) на пенсию или в отставку изменений в Федеральный закон тия России
лица, занимающего государственную должность, госу- «О муниципальной службе в Росдарственного или муниципального служащего на уча- сийской Федерации»
стие в предпринимательской деятельности до истечения
двухлетнего срока с момента оставления должности
1) Законодательное закрепление принципа ограни- Федеральный закон «О внесении Федеральное Собра- 2 полугодие
чения права депутата Государственной Думы и члена изменений в Федеральный закон ние РФ
Совета Федерации на участие в предпринимательской «О статусе члена Совета Федерадеятельности до истечения двухлетнего срока с момен- ции и депутата Государственной
та прекращения их полномочий;
Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»
122
2) Законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных
электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности
1) Законодательное закрепление принципа ограничения права депутата законодательного (представительного) органа государственной власти и высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации
на участие в предпринимательской деятельности до
истечения двухлетнего срока с момента прекращения
их полномочий;
2) Законодательное закрепление правил периодического обязательного обнародования в общедоступных
электронных источниках информации данных об имущественном положении, доходах и расходах лиц, замещающих государственные должности
1) Увеличение размеров избирательных фондов и создание прозрачной системы источников финансирования их формирования;
2) Приведение допустимого размера избирательных
фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании;
3) Разрешение формировать избирательные фонды для
сбора взносов не в период избирательных кампаний, а
заблаговременно;
Содержание управленческого действия
2 полугодие
1 полугодие
Федеральный закон «О внесении ЦИК России
изменений в Федеральный закон
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской
Федерации»
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Минрегион России
изменений в Федеральный закон
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти
субъектов Российской Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
123
4) Повышение роли средств массовой информации, в
том числе и иностранных, в независимом освещении
избирательных кампаний и контроле за соблюдением
избирательного законодательства на всех ее этапах;
5) Повышение роли и укрепление гарантий независимости избирательных комиссий при одновременном обеспечении их прозрачности для общественного контроля;
6) Установление требования об обязательном наличии
высшего юридического образования у всех членов избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса, а также не менее чем у половины членов
нижестоящих избирательных комиссий с правом решающего голоса (кроме участковых)
1) Замена лицензионного контроля за осуществлением
отдельных видов деятельности механизмом страхования ответственности;
2) Передача блоков функций по контролю и надзору в
негосударственный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхование ответственности
лицензиата и конкурсного распределения соответствующих функций среди коммерческих организаций;
3) Совершенствование процедур делегирования полномочий лицензионного и сертификационного контроля,
относящихся к отдельным видам медицинской и фармацевтической деятельности, негосударственному сектору;
4) Законодательное урегулирование минимальных требований по страхованию ответственности за неисполнение договорных обязательств;
Содержание управленческого действия
Федеральный закон «О внесении Минфин России
изменений в Гражданский кодекс
Российской Федерации, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
3 полугодие
Срок
принятия
решения2
124
1) Законодательное урегулирование минимальных требований к страхованию ответственности за неисполнение договорных обязательств;
2) Развитие правового регулирования и создание стимулов страхования ответственности за неисполнение договорных обязательств (например, ускоренное лицензирование для организаций, страхующих ответственность);
5) Развитие правового регулирования и создание стимулов страхования ответственности за неисполнение договорных обязательств (например, ускоренное лицензирование для организаций, страхующих ответственность);
6) Расширение перечня видов деятельности, к которым будет применяться упрощенный порядок лицензирования;
7) Уменьшение числа видов деятельности, основанных
на разрешительном, а не уведомительном принципе
Передача блоков функций по контролю и надзору в негосударственный сектор посредством замены лицензионного контроля на страхование ответственности
лицензиата и конкурсного распределения соответствующих функций среди коммерческих организаций
Введение негосударственного профессионального контроля за качеством товаров и услуг в сфере здравоохранения
Содержание управленческого действия
Федеральный закон «О внесении
изменений в Основы законодательства Российской Федерации
об охране здоровья граждан, Федеральный закон «О лекарственных
средствах» и Федеральный закон
«О техническом регулировании»
Федеральный закон «О страховании ответственности»;
Федеральный закон «О внесении
изменений в Гражданский кодекс
Российской Федерации, Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации»
3 полугодие
Срок
принятия
решения2
Минфин России
3 полугодие
Минздравсоцразви- 3 полугодие
тия России;
Минпромторг России
Федеральный закон «О внесении МВД России
изменений в Федеральный закон Минфин России
«О безопасности дорожного движения»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
125
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
3) Развитие института страховых фондов отраслевых и Федеральный закон «О страховаассоциаций;
нии вкладов физических лиц»
4) Сокращение перечня лицензируемых видов деятельности с одновременной заменой лицензионного контроля страхованием ответственности
Установление обязательности оценки технического со- Федеральный закон «О внесении Минфин России
стояния (независимо от факта наличия технического изменений в Федеральный закон
осмотра) автомобиля при оформлении полиса обяза- «Об обязательном страховании
тельного страхования гражданской ответственности гражданской ответственности влавладельца транспортного средства
дельцев транспортных средств»
1) Введение запрета на обучение по той же специаль- Федеральный закон «О внесении Минобрнауки Росности в образовательном учреждении высшего обра- изменений в Федеральный закон сии
зования в случае отчисления за неуспеваемость, что «О высшем и послевузовском проповысит мотивацию к студенческой самоорганизации фессиональном образовании»
для отстаивания своих прав;
2) Проведение массового анонимного анкетирования
после каждого года обучения
Переориентация рекламного рынка, направленная на Федеральный закон «О внесении Минкомсвязь Роспостепенную модификацию потребностей населения изменений в Федеральный закон сии
в целом посредством стимулирования социальной ре- «О рекламе»
кламы — рекламы, пропагандирующей антикоррупционные ценности
Совершенствование порядка проверки поступающей Федеральный закон «О граждан- Минюст России
в правоохранительные органы информации о наличии ском контроле»
признаков экономических преступлений, предусматривающее обязательное участие в таких проверках
специалистов негосударственных (в том числе потребительских и общественных) организаций
2 полугодие
2 полугодие
2 полугодие
3 полугодие
Срок
принятия
решения2
126
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Ограничение числа разного рода проверок предприя- Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
тий строго установленными в законе нормами
изменений в Федеральный закон тия России
«О защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля»
Введение налоговой льготы для предприятий с годо- Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 2 полугодие
вым оборотом до 50 млн руб
изменений в Федеральный закон тия России
«О развитии малого и среднего
предпринимательства в Российской Федерации»
Законодательное закрепление запрета на избрание и Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 1
назначение государственных должностных лиц, госу- изменений в Федеральный закон тия России
полугодие
дарственных и муниципальных служащих на долж- «О государственных и муниципальности руководителей государственных предприятий, а ных унитарных предприятиях»
также иных коммерческих организаций, создаваемых
с участием государства, лиц, имевших снятую или погашенную судимость за совершение коррупционных
преступлений, подвергавшихся административным
наказаниям за совершение административных коррупционных правонарушений вне зависимости от давности совершения таких преступлений (правонарушений)
1) Закрепление целей, задач, принципов, основных на- Федеральный закон «О трансферт- ФСТ России
3 полугодие
правлений и механизмов реализации трансфертного ном ценообразовании»
контроля;
127
2) Перенос бремени доказывания наличия экономической деятельности при реализации заключенных сделок на налогоплательщика;
3) Повышенные ставки налога для платежей в офшорные зоны
Введение ограничений на выпуск векселей на предъя- Федеральный закон «О внесении
вителя
изменений в Федеральный закон
«О Центральном банке Российской
Федерации (Банке России)»
Законодательное закрепление правил периодическо- Федеральный закон «О внесении
го обязательного обнародования в общедоступных изменений в Федеральный закон
электронных источниках информации данных об иму- «О статусе судей в Российской Фещественном положении, доходах и расходах лиц, заме- дерации»
щающих государственные должности
1) Ужесточение государственного и общественного Федеральный закон «О внесении
контроля за выборными процедурами;
изменений в Федеральный закон
2) Повышение уровня требований, предъявляемых к «О выборах депутатов Государкандидатам на замещение государственных должно- ственной Думы Федерального Состей законодательной власти
брания Российской Федерации» и
отдельные законодательные акты
Российской Федерации»
Создание при Президенте РФ Совета по предупре- Указ Президента РФ «О Совете по
ждению недружественных поглощений в сфере пред- предупреждению недружественпринимательской деятельности, с выделением в его ных поглощений в сфере предприструктуре комиссии по борьбе с государственным рей- нимательской деятельности»
дерством
Содержание управленческого действия
2 полугодие
1 полугодие
Верховный Суд РФ
ЦИК России
Минэкономразви- 1 полугодие
тия России
2 полугодие
Срок
принятия
решения2
Минфин России
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
128
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Создание организационной структуры по проблемам Указ Президента РФ «Об образова- А д м и н и с т р а ц и я 1 полугодие
противодействия коррупции и теневой экономике, нии Совета при Президенте Россий- Президента РФ
осуществляющего функции выработки, экспертизы ской Федерации по борьбе с кори координации стратегических мер противодействия рупцией и теневой экономикой»
коррупции и теневой экономике
Придание независимости Федеральной службе по над- Указ Президента РФ «О внесении А д м и н и с т р а ц и я 1 полугодие
зору в сфере образования и науки и переподчинение ее изменения в Указ Президента Рос- Президента РФ
Правительству РФ
сийской Федерации «О системе и
структуре федеральных органов
исполнительной власти» и в Указ
Президента Российской Федерации
«Вопросы структуры федеральных
органов исполнительной власти»
1) Изменение структуры федеральных органов испол- Указ Президента РФ «О федераль- А д м и н и с т р а ц и я 1 полугодие
нительной власти посредством создания отдельного ном органе исполнительной власти Президента РФ
органа по управлению государственной службой в ста- по управлению государственной
тусе федеральной службы, руководство деятельностью службой»
которой осуществляет Президент РФ;
2) Возложение на вновь созданный орган полномочий по:
координации деятельности государственных органов
при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы;
ведению Сводного реестра государственных служащих
Российской Федерации;
использованию кадрового резерва для замещения
должностей государственной службы, подготовки,
129
переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;
осуществлению вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных
законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе;
организации и методической поддержке комиссий по
разрешению конфликтов интересов на государственной службе
1) Закрепление классификации должностей государственной службы исходя из стандартов в отношении
объема должностных обязанностей и предъявляемых
к ним квалификационных требований;
2) Установление в качестве обязательного условия занятия административных должностей, кроме отнесенных к категории «политических», сдачи соответствующих экзаменов и прохождение конкурса. В ходе
конкурса важное значение должны иметь результаты
ежегодных аттестаций государственных служащих;
3) Закрепление «профессиональных цензов» при назначении на должность (количество отработанных безупречных лет, срок безупречной службы)
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Указ Президента РФ «О внесении Минэкономразви- 1
изменений в Указ Президента Рос- тия России
полугодие
сийской Федерации от 27 сентября
2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы
(государственной службы иных
видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
130
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
2 полугодие
Законодательное закрепление правил, обеспечиваю- Указ Президента РФ «О внесе- Администрация
щих формирование и функционирование баз данных нии изменений в Указ Президента Президента РФ
о местах работы (службы) родственников и свойствен- Российской Федерации от 1 июля
ников лиц, занимающих должности, предусмотренные 1998 г. № 641 «О мерах по органиКонституцией РФ, конституциями (уставами) субъек- зации проверки сведений, предтов РФ
ставляемых лицами, замещающими государственные должности
Российской Федерации в порядке
назначения и должности федеральной государственной гражданской
службы»
Создание единого «мозгового» центра, являющегося Указ Президента РФ «Об утвержде- Администрация
2 полугодие
организационным ядром научно-экспертной систе- нии Положения о Научно-эксперт- Президента РФ
мы для разработки государственно-управленческих и ном совете при Президенте Росиных решений, концепций с целью достижения баланса сийской Федерации»
интересов и недопущения идейного монополизма при
принятии государственно-управленческих решений
Придание независимости Федеральной службе по над- Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 1 полугодие
зору в сфере образования и науки и переподчинение ее «О внесении изменений в Положе- сии
Правительству РФ
ние о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки»
Усовершенствование механизма преобразования феде- Постановление Правительства РФ Минэкономразви- 1 полугодие
ральных государственных учреждений в автономные «О внесении изменений в Постанов- тия России
учреждения с целью прекращения практики осущест- ление Правительства Российской
вления первыми псевдопредпринимательских функций Федерации «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных
государственных учреждений»
131
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Придание независимости Федеральной службе по над- Постановление
Правительства Минобрнауки Рос- 1 полугодие
зору в сфере образования и науки и переподчинение ее «О внесении изменений в Положе- сии
Правительству РФ
ния о Министерстве образования
и науки Российской Федерации»
Переподчинение Федеральной службы по надзору в Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 1 полугодие
сфере образования и науки Правительству РФ
«О внесении изменений в постанов- сии
ление Правительства Российской
Федерации «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации»
1) Назначение членов Государственной комиссии для Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 2 полугодие
приема выпускных экзаменов Министерством обра- «О Государственном регистре спе- сии
зования и науки Российской Федерации из экспертов, циалистов и иных категорий лиц,
никаким образом не связанных с образовательным которые могут быть включены в
учреждением;
состав государственных комиссий
2) Введение условия для аккредитации вуза: количество по лицензированию и аккредитастудентов, обучающихся на 4 курсе, и выпускников, не ции учреждений профессиональдолжно существенно различаться
ного образования»
Передача блоков функций по контролю и надзору в не- Постановление Правительства РФ Минфин России
1 полугодие
государственный сектор посредством замены лицен- «О полномочиях органов государзионного контроля на страхование ответственности ственной власти в области безопаслицензиата и конкурсного распределения соответству- ности дорожного движения»
ющих функций среди коммерческих организаций
Введение обязательной видео — и аудиозаписи проце- Постановление Правительства РФ МВД России
3 полугодие
дуры сдачи квалификационных экзаменов в ГИБДД
«О внесении изменений в Правила
сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских удосто-
132
Создание правовых основ для лоббирования интересов коммерческих организаций при принятии решений органами законодательной власти РФ, создающих
предпосылки для упорядочения практики общения
власти и бизнеса
Создание правовых основ для лоббирования интересов коммерческих организаций при принятии решений органами законодательной власти РФ, создающих
предпосылки для упорядочения практики общения
власти и бизнеса
Совершенствование механизма информационного взаимодействия Федеральной налоговой службы и Банка
России в сфере банковского контроля за обналичиванием неучтенной выручки предприятий
Пересмотр соглашений об избежании двойного налогообложения, приводящих к экономически необоснованной налоговой конкуренции
Ограничение числа разного рода проверок предприятий строго установленными в законе нормами
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
верений, утвержденные постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 декабря 1999 г.
№ 1396»
Постановление Правительства РФ Минэкономразви«Об унификации проверок юри- тия России
дических лиц и индивидуальных
предпринимателей»
Постановление Правительства РФ Минфин России
«О мерах по предупреждению налоговой конкуренции при заключении международных соглашений
по вопросам налогообложения»
Постановление Государственной Го с у д а р с т в е н н а я
Думы Федерального Собрания РФ Дума Федерального
«О внесении изменений в Регла- Собрания РФ
мент Государственной Думы Федерального Собрания РФ»
Постановление Совета Федера- Совет
Федерации
ции Федерального Собрания РФ Федерального Со«О внесении изменений в Регла- брания РФ
мент Совета Федерации Федерального Собрания РФ»
Инструкция Банка России и ФНС Банк России;
России «Об информационном вза- ФНС России
имодействии в сфере банковского
контроля за обналичиванием неучтенной выручки предприятий»
2 полугодие
1 полугодие
1 полугодие
2 полугодие
3 полугодие
Срок
принятия
решения2
133
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Возложение обязанности на резидентные компании по Указание Банка России «О совер- Банк России
2 полугодие
информированию национальных налоговых органов о шенствовании порядка информисвоих международных сделках и операциях за рубежом рования налоговых органов о международных сделках и операциях»
1) Внедрение стереотипов добросовестной конку- Модельный Этический корпора- Минэкономразви- 4 полугодие
ренции посредством создания новых отраслевых и тивный кодекс (Кодекс деловой тия России
межотраслевых предпринимательских ассоциаций, этики)
принятия отраслевых и межотраслевых соглашений о
деловой этике;
2) Развитие модельных правовых основ регулирования
этики взаимоотношений чиновников и представителей бизнеса
1) Принятие модельных рекомендаций по разрешению Модельное руководство по разре- Минэкономразви- 2 полугодие
конфликта интересов;
шению конфликта интересов
тия России
Закрепление в модельных рекомендациях следующих
обязанностей государственных служащих:
— внимательно относиться к любому реальному или
потенциальному конфликту интересов;
— принимать меры, чтобы не допустить такого конфликта интересов;
— доводить до сведения вышестоящего руководителя
о любом конфликте интересов, как только становится
об этом известно;
— подчиниться любому окончательному решению,
требующему выйти из того положения, в котором служащий находится, или отказаться от выгоды, породившей конфликт интересов;
134
Срок
принятия
решения2
Рос- 3 полугодие
Минобрнауки
сии
3 полугодие
Минэкономразви- 1 полугодие
тия России
Рос- 3 полугодие
Минобрнауки
сии
Минэкономразви- 2 полугодие
тия России
Среднесрочные меры (4–10 лет)
Введение окружного принципа территориального Федеральный конституционный Верховный Суд РФ
структурирования судебной системы общей юрис- закон «О внесении изменений в
дикции, с тем чтобы границы округов не совпадали с Федеральный конституционный
границами административно-территориальных обра- закон «О судебной системе»
зований
2) Закрепление перечня ситуаций, в которых государственный служащий обязан предварительно письменно заявить о наличии или отсутствии конфликта интересов
Создание независимых от руководства федеральных Модельное Положение о комиссии
органов исполнительной власти комиссий по разреше- по урегулированию конфликтов
нию конфликта интересов
интересов при федеральном органе исполнительной власти
Введение государственных стандартов на специализа- Внесение изменений в государственцию «Мониторинг теневой экономической деятельно- ный образовательный стандарт по
специальности «Экономика»
сти»
Организация подготовки (дополнительной подготов- Разработка программы специальки) специалистов по мониторингу теневой экономики ного курса «Мониторинг теневой
на базе ведущих юридических и экономических обра- экономики» и включение его в
зовательных учреждений
учебные планы ведущих экономических образовательных учреждений
Законодательное закрепление механизма выбора прио- Федеральный закон «Об Экономиритетов отраслевого развития
ческой доктрине Российской Федерации»
Содержание управленческого действия
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
135
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
2 полугодие
1) Снижение доли косвенного налогообложения и по- Федеральный закон «О внесении Минфин России
вышение доли прямых налогов в доходах государства; изменений в Налоговый кодекс
2) Снижение ставки (с 18 до 13%) налога на добавлен- Российской Федерации»
ную стоимость;
3) Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы;
4) Полноценное введение в действие налога на имущество (недвижимость);
5) Введение прогрессивной шкалы подоходного налога
с дифференциацией населения по нескольким группам;
6) Упрощение и модернизация системы налогового администрирования;
7) Дифференциация налогообложения по видам экономической деятельности;
8) Разветвление налоговой сети в субъектах РФ
Законодательное закрепление дифференцированных Федеральный закон «О Госу- Минэкономразви- 1 полугодие
по видам экономической деятельности механизмов дарственном
внебюджетном тия России
целевого и адресного выбора направлений вложения инвестиционно-кредитном фонде» Минфин России
бюджетных инвестиций
Снижение доли косвенного налогообложения и повы- Федеральный закон «Об Экономи- Минэкономразви- 1 полугодие
шение доли прямых налогов в доходах государства
ческой доктрине Российской Феде- тия России
рации»
1) Закрепление сущности, общих требований и спец- Федеральный закон «Кодекс пове- Минэкономразви- 1 полугодие
ифических особенностей моральных принципов и дения государственных должност- тия России
норм регулирования поведения служащих в сфере ных лиц, государственных и мунигосударственно-служебных отношений;
ципальных служащих Российской
Федерации»
136
2) Закрепление норм и правил повседневного поведения (эталона), включая правила вежливости, предупредительности, этикета (конвенциальные нормы)
служащих, которые не подлежат административноправовому регулированию, как в профессиональной
среде, так и за ее пределами;
3) Закрепление за государственным служащим, которому поручены контроль и руководство другими государственными служащими, обязанности по выявлению
невыполнения или нарушения требований Кодекса и
принятию соответствующих дисциплинарных мер
Законодательное закрепление правил специальной
конкурсной аккредитации коммерческих организаций,
претендующих на управление имуществом лиц, замещающих государственные должности, государственных
и муниципальных служащих, непосредственно используемым для осуществления предпринимательской деятельности или полученного в результате осуществления
такой деятельности (уполномоченные компании);
Законодательное закрепление правил передачи имущества в доверительное управление уполномоченным
компаниям
1) Повышение денежного содержания до уровня в 75–
85% от средней зарплаты менеджера соответствующего
уровня из коммерческого сектора;
2) Обеспечение реализации полагающихся государственному служащему доплат и льгот, ведомственная инфра-
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Минэкономразви- 1 полугодие
изменений в Федеральный закон тия России
«О государственной гражданской
службе Российской Федерации»
Федеральный закон «О довери- Минэкономразви- 2 полугодие
тельном управлении имуществом тия России
лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, государственных и муниципальных служащих»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
137
структура социального профиля, а также принятие мер
по повышению престижа государственной службы;
3) Формирование эффективной государственной системы социального обеспечения государственных служащих посредством закрепления гарантий: невысокая
вероятность увольнения с государственной службы в
связи со сменой политического руководства, особая
система пенсионного обеспечения, продолжительный
отпуск и иные социальные льготы
Привлечение широкого научно-экспертного сообщества, включая региональный уровень, к разработке
государственно-управленческих решений, концепций
с целью недопущения идейного монополизма, достижения баланса интересов
1) Возврат к смешанной пропорционально-мажоритарной системе выборов;
2) Установление гибкого партийного списка, при котором избиратель самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри партийного
списка;
3) Законодательный запрет на вступление в партию
государственных служащих, замещающих должности
гражданской службы категорий «руководитель» и «советник» («помощник»); лиц, осужденных за взяточничество или за совершение тяжких и особо тяжких преступлений;
Содержание управленческого действия
1 полугодие
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Федеральное собра- 3 полугодие
изменений в Федеральный закон ние РФ
«О политических партиях»
Федеральный закон «О правовых Минюст России
актах в Российской Федерации»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
138
4) Снижение минимально необходимого процента набранных голосов избирателей, принявших участие в
голосовании по федеральному избирательному округу
при выборах по партийным спискам до 5%
1) Установление конструктивного диалога между представителями бизнеса и органами государственного
контроля (надзора) и организации взаимодействия на
основе обеспечения прозрачности практической деятельности органов государственной власти и совершенствования законодательства в этой сфере (проведение
круглых столов и т. п.); организация органами государственной власти семинаров, проведение консультаций
и осуществление издательской деятельности, направленных на повышение уровня правовой грамотности
предпринимателей и профилактику правонарушений
в предпринимательской деятельности, стимулирующих коррупцию;
2) Противодействие коррупции при помощи СМИ,
направленное как на информирование граждан о действиях правоохранительных и иных государственных
органов в области противодействия коррупции, так
и на формирование стойкого неприятия коррупции в
обществе
Изменение порядка формирования квалификационных коллегий судей с включением в их состав представителей общественности из различных сфер деятельности
Содержание управленческого действия
Срок
принятия
решения2
Федеральный закон «О внесении Верховный Суд РФ
изменений в Федеральный закон
«Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»
2 полугодие
Федеральный закон «О государ- Минздр а в с оцр а з- 3
ственном и муниципальном соци- вития России
полугодие
альном заказе»
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
организационно-управленческое
правового акта,
решение
организационноуправленческого
решения
139
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Трансформация перечня приоритетов государствен- Федеральный закон «О внесении Минобрнауки Рос- 3 полугодие
ной образовательной политики, постановки ценност- изменений в Закон Российской Фе- сии
но ориентированных задач общеобразовательных про- дерации «Об образовании»
грамм и смены ориентиров содержания образования с
индивидуалистических на коллективно ценностные
Восстановление воспитательной функции образова- Федеральный закон «О внесении Минобрнауки Рос- 3 полугодие
ния и идеологически-мировоззренческой целостности изменений в Федеральный закон сии
образовательной системы на основе цивилизационно- «Об утверждении Федеральной
ценностных накоплений, основой которых должна стать программы развития образования»
идея формирования антикоррупционных взглядов
1) Переход в течение двух лет на новую систему бух- Федеральный закон «О внесении Минфин России
4 полугодие
галтерской отчетности, соответствующую междуна- изменений в Федеральный закон
родным стандартам;
«О бухгалтерском учете»
2) Переход от ежеквартальных отчетов к годовым для
малых предприятий
1) Снижение доли косвенного налогообложения и по- Бюджетное послание Президента А д м и н и с т р а ц и я 1 полугодие
вышение доли прямых налогов в доходах государства; РФ Федеральному Собранию РФ о Президента РФ
2) Полноценное введение в действие налога на имуще- бюджетной политике в 2009–2011
ство (недвижимость);
годах
3) Создание единого механизма льготирования, заложенного в основу построения налоговой системы
Восстановление воспитательной функции образования Постановление
Правительства Минобрнауки Рос- 3 полугодие
и идеологически мировоззренческой целостности об- РФ «О внесении изменений в по- сии
разовательной системы на основе цивилизационно цен- становление Правительства Росностных накоплений, основой которых должна стать сийской Федерации от 23 декабря
идея формирования антикоррупционных взглядов
2005 г. № 803 “О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–2010 годы»
140
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Восстановление воспитательной функции образования Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 3 полугодие
и идеологически мировоззренческой целостности об- «О внесении изменений в Нацио- сии
разовательной системы на основе цивилизационно цен- нальную доктрину образования
ностных накоплений, основой которых должна стать в Российской Федерации до 2025
идея формирования антикоррупционных взглядов
года, одобренную постановлением
Правительства РФ от 04 октября
2000 г. № 751»
Разработка правительственных программ по развитию Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 3 полугодие
образовательных учреждений в субъектах Российской «О критериях и порядке опублико- сии
Федерации
вания рейтингов учреждений профессионального образования»
Разработка правительственных программ по развитию Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 3 полугодие
учебных заведений в субъектах Российской Федерации «О порядке конкурсного формиро- сии
вания государственных комиссий
по лицензированию и аккредитации учреждений профессионального образования»
Разработка правительственных программ по развитию Постановление Правительства РФ Минобрнауки Рос- 3 полугодие
учебных заведений провинции
«О рекламе образовательных услуг» сии
Утверждение стандартов Министерством образования Постановление
Правительства Минобрнауки Рос- 2 полугодие
и науки Российской Федерации совместно с научно- РФ «О внесении изменений в по- сии
экспертным центром (это может быть Российская ака- становление Правительства Росдемия наук или специально созданная для этих целей сийской Федерации от 27 августа
структура) в целях избежания полной монополии Ми- 2003 г. № 530 «О совершенствованистерства на утверждение и контроль за соблюдением нии аттестации и контроля качестандартов в области образования
ства образования в Российской
Федерации»
141
Орган, ответственный за разработку
Нормативный правовой акт,
нормативного
Срок
Содержание управленческого действия
организационно-управленческое
правового акта,
принятия
решение
организационнорешения2
управленческого
решения
Создание института делегирования полномочий Постановление
Правительства Минобрнауки Рос- 3 полугодие
по лицензированию и аттестации образовательных РФ «О внесении изменений в по- сии
учреждений высшего образования государственным становление Правительства Роскомиссиям из числа отбираемых в случайном порядке сийской Федерации от 18 октября
специалистов соответствующей квалификации и про- 2000 г. № 796 «Об утверждении Пофиля, включенных в государственный реестр (напри- ложения о лицензировании обрамер, кандидаты и доктора наук, аттестованные Высшей зовательной деятельности»
аттестационной комиссией)
Восстановление воспитательной функции образования Приказ Минобрнауки России Минобрнауки Рос- 3 полугодие
и идеологически мировоззренческой целостности об- «О внесении изменений в приказ сии
разовательной системы на основе цивилизационно цен- Минобразования России от 11 февностных накоплений, основой которых должна стать раля 2002 г. № 393 «О Концепции
модернизации российского обраидея формирования антикоррупционных взглядов
зования на период до 2010 года»
Долгосрочные меры (свыше 10 лет)
Дифференциация налогообложения по географиче- Федеральный закон «О внесении Минфин России
3 полугодие
ским зонам
изменений в Налоговый кодекс
Российской Федерации»
1) Закрепление на высшем уровне единых государ- Федеральный закон «Об Экономи- Минэкономразви- 1 полугодие
ственных целей, целей государственного управления ческой доктрине Российской Феде- тия России
для возможности проверки государственных решений рации»
на предмет соответствия поставленным целям и задачам, а также стратегиям государственного развития;
2) Закрепление принципов формирования и системы
диверсифицированного развития экономики и основ
реализации отраслевой экономической политики на
долгосрочную перспективу
Часть IV. Концепции и проекты федеральных
законов по программе правового обеспечения
государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике в РФ
Проект федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации»
Содержание
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона
Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской Федерации
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном
законе
Статья 4. Принципы правотворчества в Российской Федерации
Глава 2. Доктринальные правовые акты в Российской Федерации
Статья 5. Общие положения о доктринальных правовых актах Российской Федерации
Статья 6. Доктрины государственной политики Российской Федерации
Статья 7. Послания Президента Российской Федерации
Статья 8. Программы развития
Статья 9. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации
Глава 3. Виды правовых актов в Российской Федерации
Статья 10. Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации
Статья 11. Конституция Российской Федерации
Статья 12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
Статья 13. Международные договоры Российской Федерации
Статья 14. Федеральные конституционные законы
Статья 15. Федеральные законы
Статья 16. Нормативные правовые акты палат Федерального Собрания
Российской Федерации
Статья 17. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
142
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Статья 18. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации
Статья 19. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
Статья 20. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти
Статья 21. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
Статья 22. Муниципальные нормативные правовые акты
Статья 23. Локальные нормативные правовые акты
Статья 24. Иные правовые акты, содержащие нормы права
Статья 25. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) до вступления в силу Конституции Российской Федерации
Статья 26. Ненормативные правовые акты
Глава 4. Подготовка и принятие (издание) правовых актов
Статья 27. Планирование правотворческой деятельности
Статья 28. Общие требования к порядку подготовки и принятия правовых актов
Статья 29. Основные правила законодательной техники (нормографии)
Статья 30. Подготовка проекта нормативного правового акта
Статья 31. Внесение законопроектов в Государственную Думу
Статья 32. Документы и материалы, подлежащие внесению в Государственную Думу вместе с законопроектом
Статья 33. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой
Статья 34. Порядок рассмотрения законопроекта Государственной
Думой
Статья 35. Экспертизы законопроекта
Статья 36. Правовая и антикоррупционная экспертизы законопроекта
Статья 37. Общественная и научная экспертизы законопроекта
Статья 38. Порядок рассмотрения федеральных законов Советом Федерации
Статья 39. Подписание федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом Российской Федерации
Статья 40. Подготовка и издание правовых актов Президента Российской Федерации
Статья 41. Подготовка и издание правовых актов Правительства Российской Федерации
Статья 42. Подготовка и издание правовых актов федеральных органов
исполнительной власти
Статья 43. Подготовка и издание правовых актов иных федеральных органов государственной власти
143
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Глава 5. Порядок официального опубликования (обнародования) и
вступления в силу правовых актов
Статья 44. Дата правового акта
Статья 45. Источники опубликования (обнародования) правовых актов
в Российской Федерации
Статья 46. Порядок опубликования правовых актов
Статья 47. Сроки официального опубликования правовых актов
Статья 48. Вступление в силу правовых актов
Глава 6. Порядок действия и прекращения действия правовых актов
Статья 49. Действие правовых актов во времени
Статья 50. Действие правовых актов в пространстве и по кругу лиц
Статья 51. Утрата правовыми актами юридической силы
Глава 7. Коллизии правовых актов
Статья 52. Прямое действие положений Конституции Российской Федерации в процессе судопроизводства
Статья 53. Разрешение противоречий между правовыми актами (коллизий правовых актов)
Статья 54. Осуществление нормативного регулирования по предметам
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
Глава 8. Толкование правовых актов
Статья 55. Общие положения о толковании правовых актов
Статья 56. Официальное толкование правовых актов
Глава 9. Учет и систематизация правовых актов
Статья 57. Учет правовых актов в Российской Федерации
Статья 58. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Статья 59. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
Статья 60. Систематизация нормативных правовых актов в Российской
Федерации
Глава 10. Заключительные и переходные положения
Статья 61. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 62. О признании утратившими силу отдельных законодательных
актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Статья 63. Приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О правовых
актах в Российской Федерации»
144
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ПРОЕКТ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРАВОВЫХ АКТАХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Предмет настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон на основе Конституции Российской Федерации устанавливает единую иерархическую систему правовых актов в
Российской Федерации, единые требования к их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию (изданию), официальному опубликованию, порядку
вступления в силу и особенностям действия, толкованию, систематизации,
законодательной технике (нормографии), а также определяет способы разрешения противоречий (коллизий) между правовыми актами.
Статья 2. Законодательство о правовых актах в Российской Федерации
Законодательство о правовых актах в Российской Федерации состоит из
Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, принятых в соответствии с ними
других федеральных законов, указов Президента Российской Федерации,
постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов.
Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном
законе
В настоящем Федеральном законе используются следующие основные
понятия:
правовой акт — официальный письменный документ, принятый (изданный) в установленных порядке и форме на референдуме либо органом
государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компетенции и направленный на установление,
изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений;
нормативный правовой акт — правовой акт постоянного или временного характера, содержащий общеобязательные правовые нормы (правила
поведения), которые могут быть применены неоднократно неопределенным
кругом лиц и действуют впредь до их отмены или признания утратившими
силу в установленном порядке либо до фактической утраты силы;
145
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ненормативный правовой акт — правовой акт, принимаемый (издаваемый) на основании и во исполнение нормативных правовых актов, содержащий предписания, действующие в отношении конкретного лица (лиц), либо
свидетельствующие о возможности его разового или иного ограниченного
(индивидуального) применения;
доктринальный правовой акт — специальный нормативный правовой
акт, направленный на регулирование целей, направлений, приоритетов, содержания и способов реализации государственной политики Российской
Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на
долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы;
рекомендательный правовой акт — правовой акт, не имеющий обязательного характера, предлагающий примерную модель поведения;
правотворческий орган — орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, наделенные правом принятия
(издания) правовых актов в пределах их компетенции;
правоприменительный орган — для целей настоящего Федерального
закона это орган государственной власти, орган местного самоуправления
или должностное лицо, наделенные правом издания ненормативных правовых актов в пределах их компетенции;
законодательство Российской Федерации — совокупность правовых
актов, принятых (изданных) органами государственной власти Российской
Федерации;
законодательство субъекта Российской Федерации — совокупность
правовых актов, принятых (изданных) органами государственной власти
субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Статья 4. Принципы правотворчества в Российской Федерации
1. Правовые акты в Российской Федерации входят в единую правовую
систему государства, все составные части которой не должны противоречить Конституции Российской Федерации, имеющей высшую юридическую
силу. Все правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, действуют
на основе принципа верховенства правовых актов, обладающих более высокой юридической силой.
2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью
ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом или иным
правовым актом, принятым в Российской Федерации, то применяются правила международного договора. Если международный договор содержит
146
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Российской Федерации
или пересмотра ее положений в установленном порядке.
3. При подготовке и принятии (издании) правовых актов должно быть
обеспечено соблюдение равенства человека и гражданина перед законом
и судом, а также равенство его прав и свобод независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного
положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств, равенства всех организаций независимо от их организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других
обстоятельств.
4. Правотворческая деятельность осуществляется на принципах планирования, соответствии правовых актов положениям Конституции Российской Федерации, их согласованности между собой в правовой системе государства, определенности, ясности и недвусмысленности правовых норм,
соблюдения законодательства о правовых актах.
5. При осуществлении правотворческой деятельности должны быть обеспечены ее публичность и соблюдение баланса интересов личности, общества и государства путем широкого обсуждения общественно значимых вопросов, подлежащих урегулированию в правовом акте. В ходе подготовки и
принятия (издания) правовых актов правотворческие органы рассматривают предложения граждан, их объединений, органов государственной власти и местного самоуправления.
6. Правовые акты не могут приниматься (издаваться) с грифами, ограничивающими к ним всеобщий доступ, за исключением правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера.
7. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы
и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не
опубликованы официально для всеобщего сведения. При рассмотрении
конкретных дел суды не вправе руководствоваться неопубликованными
в установленном порядке нормативными правовыми актами, за исключением нормативных правовых актов (их частей), содержащих сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального
характера.
8. Правотворчество осуществляется на русском языке — государственном языке Российской Федерации. В соответствии с федеральными законами о языках народов Российской Федерации, законодательством субъектов
Российской Федерации правотворчество в органах государственной власти,
147
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик в составе Российской Федерации может осуществляться также на языках народов Российской Федерации.
9. Заинтересованное лицо вправе обратиться в правотворческий орган
или в суд за защитой своих нарушенных принятым (изданным) правовым
актом прав и законных интересов в порядке конституционного, гражданского и административного судопроизводства.
Глава 2. Доктринальные правовые акты в Российской Федерации
Статья 5. Общие положения о доктринальных правовых актах Российской Федерации
1. Доктринальными правовыми актами Российской Федерации являются
доктрины государственной политики Российской Федерации по наиболее
важным сферам развития общества и государства (далее — доктрины), послания Президента Российской Федерации и основанные на них программы
развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
2. Концепции, основные направления и иные документы, в которых выражена совокупность официальных взглядов на государственную политику
Российской Федерации, не указанные в части 1 настоящей статьи, не относятся к доктринальным правовым актам Российской Федерации.
3. Доктринальные правовые акты Российской Федерации являются основой для разработки и принятия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской
Федерации, доктринальных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
4. Доктринальные правовые акты Российской Федерации, за исключением посланий Президента Российской Федерации, готовятся, вносятся,
рассматриваются и принимаются (издаются) в порядке, установленном для
подготовки, внесения, рассмотрения и принятия (издания) нормативных
правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
муниципальных правовых актов, с учетом особенностей, установленных
настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами.
Статья 6. Доктрины государственной политики Российской Федерации
1. Доктрины государственной политики Российской Федерации в наиболее важных сферах развития общества и государства принимаются в форме
федерального закона.
2. Военная доктрина Российской Федерации, а также другие отдельные
доктрины в специфических сферах развития могут быть утверждены указом Президента Российской Федерации.
148
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
3. Концепция доктрины в соответствующей сфере развития подлежит
обязательной научной экспертизе, проводимой в целях:
определения актуальности и целесообразности разработки и принятия
доктрины;
устранения противоречий между положениями проекта доктрины и ранее принятыми (изданными) доктринальными и иными правовыми актами;
соблюдения иных требований настоящего Федерального закона и других актов законодательства Российской Федерации в части качества подготавливаемого проекта.
4. В случае получения положительного заключения научной экспертизы
концепция доктрины подлежит публичному обсуждению путем опубликования в средствах массовой информации. Замечания и предложения, поступившие в ходе публичного обсуждения, учитываются при разработке
проекта доктрины.
5. Перечень замечаний и предложений, полученных в ходе научной экспертизы и публичного обсуждения концепции доктрины, а также сведения
об их учете при доработке проекта прилагаются к проекту доктрины, направляемому для утверждения в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.
Статья 7. Послания Президента Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации ежегодно обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с Посланием о положении в стране
и основных направлениях внутренней и внешней политики (далее — ежегодное Послание), с Бюджетным посланием и другими посланиями к народу, Федеральному Собранию Российской Федерации и иным органам государственной власти.
2. Ежегодные Послания готовятся Администрацией Президента Российской Федерации с участием иных специалистов и утверждаются указами
Президента Российской Федерации.
3. В ежегодном Послании анализируются состояние экономики Российской Федерации и результаты выполнения ранее принятых доктрин государственной политики, формулируются и обосновываются приоритеты и
задачи социально-экономической политики государства на краткосрочную
перспективу, а также направления их реализации, подлежащие решению на
федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические
показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на краткосрочную перспективу, в том числе на предстоящий год. Первое ежегодное Послание после вступления в должность вновь
избранного Президента Российской Федерации содержит специальный
раздел, посвященный основным направлениям социально-экономического
развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
149
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4. Бюджетное послание Президента Российской Федерации содержит
итоги бюджетной и налоговой политики за предыдущий год, определяет
основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на краткосрочную перспективу, основные приоритеты бюджетных
расходов, иные вопросы бюджетной и налоговой политики.
5. Бюджетное послание Президента Российской Федерации является
основой для разработки федерального закона о бюджете Российской Федерации и федеральных программ.
Статья 8. Программы развития
1. Программы развития содержат комплекс управленческих, организационных, правовых, научно-исследовательских и иных мероприятий, обеспечивающих решение системных проблем в определенной сфере развития
Российской Федерации.
2. Программы социально-экономического развития Российской Федерации и иные федеральные программы на долгосрочную, среднесрочную
и краткосрочную перспективы, а также федеральные целевые программы
разрабатывают федеральные органы исполнительной власти в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации. Указанные федеральные программы учитывают государственные прогнозы развития Российской Федерации и утверждаются постановлениями Правительства Российской Федерации.
3. Федеральные органы исполнительной власти также могут разрабатывать и утверждать приказами соответствующих руководителей ведомственные целевые программы на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную
перспективы.
4. Итоги реализации федеральных программ за истекший год представляются Правительством Российской Федерации Президенту Российской
Федерации и в палаты Федерального Собрания Российской Федерации не
позднее февраля текущего года, а итоги реализации ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти — Президенту
Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации. Итоги
реализации названных программ могут быть опубликованы.
Статья 9. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации
1. Государственное прогнозирование развития Российской Федерации —
система научно обоснованных представлений о направлениях развития
Российской Федерации, основанных на приоритетах государственной политики.
2. Результаты государственного прогнозирования развития Российской
Федерации используются при подготовке и отмене доктринальных право150
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
вых актов, внесения в них изменений, принятии органами законодательной
и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в
области государственной политики.
3. Государственные прогнозы развития Российской Федерации разрабатываются в целом по Российской Федерации, по отдельным общественно
значимым сферам деятельности и отраслям экономики, по регионам исходя
из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического
потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов, перспектив изменения указанных факторов и иных факторов.
4. Правительство Российской Федерации обеспечивает разработку федеральных государственных прогнозов развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы.
5. Разработка региональных прогнозов развития обеспечивается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с законодательством субъекта Российской
Федерации.
6. Прогнозы развития включают количественные показатели и качественные характеристики развития и разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия внутренних и внешних политических, социальных, экономических, экологических и иных факторов.
Глава 3. Виды правовых актов в Российской Федерации
Статья 10. Виды нормативных правовых актов в Российской Федерации
Нормативные правовые акты в Российской Федерации по их юридической силе подразделяются на следующие виды:
− Конституция Российской Федерации;
− законы о поправках к Конституции Российской Федерации;
− федеральные конституционные законы;
− международные договоры Российской Федерации;
− федеральные законы;
− нормативные постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации;
− нормативные указы Президента Российской Федерации;
− нормативные постановления Правительства Российской Федерации;
− нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти;
− нормативные правовые акты иных органов государственной власти;
− нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
151
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
− муниципальные нормативные правовые акты;
− локальные нормативные акты.
Статья 11. Конституция Российской Федерации
1. Конституция Российской Федерации закрепляет основополагающие
принципы государственной и общественной жизни в Российской Федерации, является правовой основой законодательства Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую
силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты в Российской Федерации принимаются (издаются) на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации и не могут ей противоречить.
Статья 12. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации
Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации является формой для принятия поправок к главам 3–8 Конституции Российской Федерации, т. е. любых изменений их текста (исключения,
дополнения, новой редакции какого-либо из положений), за исключением
статьи 65 Конституции Российской Федерации, изменения в которую вносятся в соответствии со статьей 137 Конституции Российской Федерации.
Статья 13. Международные договоры Российской Федерации
1. Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права обладают приоритетом по сравнению с другими нормами законодательства Российской Федерации, за исключением положений Конституции Российской Федерации.
2. Общепризнанными принципами и нормами международного права
являются основополагающие положения обязательного характера, закрепленные в международно-правовых документах, принимаемых или признаваемых международным сообществом государств, отклонение от которых
является недопустимым.
3. Положения официально опубликованных международных договоров
Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных
актов для их применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров
Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. Законодательство Российской Федерации приводится в соответствие с правилами международного договора Российской Федерации в течение шести месяцев с даты выражения согласия Российской Федерации на обязательность
для нее международного договора в порядке, установленном федеральным
законом о международных договорах.
152
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Статья 14. Федеральные конституционные законы
1. Федеральные конституционные законы принимаются в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской
Федерации, по предметам ведения Российской Федерации по вопросам,
предусмотренным Конституцией Российской Федерации, и имеют прямое
действие на всей территории Российской Федерации.
2. Федеральные конституционные законы не являются частью Конституции Российской Федерации и не могут изменять ее положений, за исключением случаев, предусмотренных частью 1 статьи 137 Конституции Российской Федерации.
Статья 15. Федеральные законы
1. Федеральные законы регулируют наиболее значимые, типичные или
устойчивые общественные отношения. Федеральные законы принимаются
по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации,
настоящим Федеральным законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Федеральные законы могут также приниматься в форме кодексов Российской Федерации. Кодекс Российской Федерации является систематизированным сводом правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве
комплексно регулирующих устоявшуюся группу общественных отношений
в пределах установленного предмета регулирования. Нормы права, содержащиеся в законах и иных правовых актах, регулирующих общественные отношения, входящие в предмет введенного в действие кодекса Российской Федерации, должны соответствовать данному кодексу Российской Федерации.
3. Силу федерального закона имеют договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти соответствующего
субъекта Российской Федерации, которые являются нормативными правовыми актами с ограниченным сроком действия. На срок действия указанного договора его положения имеют приоритет во взаимоотношениях между
федеральными органами государственной власти и органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации перед положениями иных федеральных законов, действующих в данной сфере. Порядок заключения договоров, вступления их в силу и внесения в договоры
изменений устанавливается федеральным законом.
Статья 16. Нормативные правовые акты палат Федерального Собрания
Российской Федерации
153
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации принимают следующие нормативные правовые акты:
1) постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума) об амнистии и порядке
ее применения;
2) постановления об утверждении регламентов палат;
3) иные постановления палат, отнесенные к их компетенции Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами
и федеральными законами, отвечающие требованиям настоящего Федерального закона.
Статья 17. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации в пределах своих полномочий,
определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, издает нормативные
правовые акты в форме указов, которые обязательны для исполнения на
всей территории Российской Федерации.
2. Указы Президента Российской Федерации не должны противоречить
Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Статья 18. Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации
1. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий на
основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает нормативные правовые акты в форме постановлений, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации.
2. Постановления Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской
Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.
Статья 19. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти
1. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своих полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов, правовых
актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации издают нормативные правовые акты в форме постановлений, приказов, правил, инструкций и положений.
154
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
2. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, правовым
актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут быть отменены в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
3. Издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в форме писем и телеграмм не допускается.
4. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые
акты.
Статья 20. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти
1. Иные федеральные органы государственной власти издают нормативные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской
Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов по вопросам, отнесенным к их ведению.
2. Нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам,
правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации могут быть отменены в установленном законодательством Российской Федерации порядке.
Статья 21. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации
1. К нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации
относятся конституции (уставы) и законы субъекта Российской Федерации, постановления законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, указы (постановления)
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иные
виды актов, предусмотренные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации принимаются (издаются) в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации.
3. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не
должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным
конституционным законам и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации и Правительства Российской
155
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Федерации, иначе их действие может быть приостановлено Президентом
Российской Федерации до решения соответствующего суда.
Статья 22. Муниципальные нормативные правовые акты
1. К муниципальным нормативным правовым актам относятся уставы
муниципальных образований и иные правовые акты представительного
органа муниципального образования, главы муниципального образования,
главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного
самоуправления, предусмотренные федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
2. Муниципальные нормативные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным
законам и федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статья 23. Локальные нормативные правовые акты
1. Локальные нормативные правовые акты принимаются работодателями (за исключением работодателей — физических лиц, не являющихся
индивидуальными предпринимателями), а также представителями нанимателя (руководителями государственных органов) и содержат нормы, регулирующие особенности трудовых или государственно-служебных отношений в конкретной организации или государственном органе. Указанные
лица принимают названные акты в пределах своей компетенции и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, настоящим Федеральным
законом и иными нормативными правовыми актами законодательства о
труде и о государственной службе.
2. В случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, при принятии локальных нормативных
правовых актов учитывается мнение представительного органа работников
(выборного профсоюзного органа данного государственного органа), если
указанный орган имеется.
Статья 24. Иные правовые акты, содержащие нормы права
Нормы права содержат решения (постановления, определения) Конституционного Суда Российской Федерации, которые сформулированы им в
качестве правовых позиций при осуществлении толкования Конституции
Российской Федерации, а также о конституционно-правовом истолковании
отдельных положений нормативных правовых актов при рассмотрении
иных конкретных дел в порядке, установленном федеральным конституционным законом.
156
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Статья 25. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) до вступления в силу Конституции Российской Федерации
Законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации (РСФСР) до вступления в силу Конституции
Российской Федерации, применяются на территории Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.
Статья 26. Ненормативные правовые акты
1. Правотворческие и правоприменительные органы в пределах своих
полномочий на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и
иных нормативных правовых актов издают распоряжения и иные ненормативные правовые акты.
2. Президент Российской Федерации вправе издавать ненормативные
правовые акты в форме указов и распоряжений.
Глава 4. Подготовка и принятие (издание) правовых актов
Статья 27. Планирование правотворческой деятельности
1. Правотворческие органы осуществляют перспективное и текущее
планирование правотворческой деятельности в целях создания единой и
непротиворечивой системы правовых актов в Российской Федерации, исключения дублирования правового регулирования общественных отношений, совершенствования процесса подготовки и реализации нормативных
правовых актов, в том числе доктринальных правовых актов, координации
работы правотворческих органов, обеспечения публичности и прозрачности правотворческой деятельности. Для обеспечения реализации указанной
функции правотворческие органы принимают перспективные и текущие
программы правотворческой деятельности.
2. В перспективных программах правотворческой деятельности определяются направления развития законодательства, мероприятия по кодификации и иному упорядочению нормативных правовых актов, порядок подготовки систематизированных изданий правовых актов.
3. Перспективные и текущие программы правотворческой деятельности
разрабатываются и одобряются соответствующими правотворческими органами на основании доктринальных правовых актов, учитывают потребности в нормативно-правовом регулировании общественных отношений
на определенный срок и могут корректироваться по мере их реализации.
4. В целях координации перспективного и текущего планирования правотворческой деятельности правотворческими органами могут создаваться
157
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
соответствующие координационные органы, в том числе имеющие межведомственный характер.
Статья 28. Общие требования к порядку подготовки и принятия правовых актов
1. Общие требования к порядку подготовки, рассмотрения и принятия
правовых актов, указанных в статьях 10 и 26 настоящего Федерального закона,
устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации, конституциями (уставами), законами и
иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации,
уставами и иными муниципальными нормативными правовыми актами.
2. Требования регламентов палат Федерального Собрания Российской
Федерации, устанавливающие порядок подготовки, рассмотрения и принятия проектов правовых актов, обязательны для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, граждан и
иных лиц, принимающих участие в законотворческой деятельности.
Статья 29. Основные правила законодательной техники (нормографии)
1. Законодательная техника (нормография) — это совокупность правил,
обязательных при подготовке и оформлении правовых актов, их систематизации и учете.
2. Основные обязательные правила законодательной техники (нормографии) едины для всех органов государственной власти, органов местного
самоуправления, организаций, граждан и иных лиц, принимающих участие
в правотворческой деятельности, и устанавливаются нормативными правовыми актами Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации (далее — Государственная Дума) в соответствии с настоящим
Федеральным законом:
1) правовой акт должен содержать точные и лаконичные формулировки,
отвечающие всем требованиям законодательной лингвистики и исключающие двусмысленности, декларации, повторы, неприменимые или невыполнимые на практике положения, а также нормы, неисполнение которых не
влечет правовых последствий;
2) в правовых актах должны быть использованы общепринятые или
специально определенные законодательством понятия, соответствующие
нормам русского языка (иностранные термины используются в исключительных случаях, если они приобрели характер устойчиво заимствованных
и понятных без перевода или разъяснения). Специальные юридические,
технические и другие понятия, которые могут иметь неоднозначное толкование, должны быть определены в соответствующей статье или иной структурной единице правового акта;
158
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
3) в правовом акте не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, эпитетов и метафор;
4) основными структурными единицами правовых актов являются главы, которые могут объединяться в разделы и части, а также статьи или пункты, которые делятся на части (подпункты), а последние могут делиться на
абзацы. Части, разделы, главы и статьи правового акта имеют нумерацию
и могут иметь заголовки. В качестве структурной единицы правового акта
может также быть его преамбула, не имеющая нормативного содержания,
но содержащая разъяснение мотивов и целей его принятия (издания);
5) в текст правового акта, если не принимается (не издается) специальный акт о введении его в действие, включаются положения о приведении в
соответствие с новым правовым актом ранее принятых (изданных) правовых актов либо в отдельной структурной единице нового правового акта
излагается текст изменений, которые вносятся в ранее принятые правовые
акты равной юридической силы;
6) правовой акт может иметь приложения, которые являются его неотъемлемой частью и имеют равную с ним юридическую силу;
7) в правовом акте может быть указано, на основании и во исполнение
какого правового акта принят (издан) данный акт;
8) ссылки в структурных единицах правовых актов на другие его структурные единицы, а также на иные действующие правовые акты или их отдельные положения применяются, если необходимо показать взаимную
связь правовых норм либо избежать их повторений;
9) правовой акт имеет следующие обязательные реквизиты: наименование вида акта; наименование органа, принявшего (издавшего) акт; наименование, обозначающее предмет регулирования акта; дату и место принятия
(издания) акта и его регистрационный номер; подпись лица (лиц), официально уполномоченного подписывать соответствующий акт.
Статья 30. Подготовка проекта нормативного правового акта
1. Подготовка проекта нормативного правового акта осуществляется в
случаях, когда:
1) требуется нормативное регулирование правоотношений, не урегулированных или недостаточно урегулированных действующими нормативными правовыми актами;
2) нормативный правовой акт, регулирующий соответствующие правоотношения, отменен, признан утратившим силу или фактически утратил
силу в связи с принятием иных нормативных правовых актов, обладающих
равной с ним или более высокой юридической силой;
3) правоотношения, урегулированные нормативным правовым актом
или несколькими нормативными правовыми актами, необходимо урегулировать актом, обладающим более высокой юридической силой;
159
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
4) необходимо устранить противоречие в регулировании одних и тех же
правоотношений различными нормативными правовыми актами равной
юридической силы или устранить избыточность нормативного регулирования правоотношений;
5) необходимо изменить (исключить или заменить слова, цифры), дополнить или признать утратившими силу отдельные положения действующего
нормативного правового акта;
6) необходимо внести существенные изменения в положения действующего нормативного правового акта, даже в случае сохранения его наименования, если выявлено наличие по одному и тому же предмету регулирования
нескольких правовых актов либо в правовой акт неоднократно вносились
изменения, затрудняющие его применение.
2. Предложения по разработке проекта нормативного правового акта
должны содержать его рабочее наименование, концепцию (обоснование необходимости принятия (издания), цель и предмет правового регулирования,
основные положения), финансово-экономическое обоснование, возможные
социально-экономические и иные последствия реализации акта, предложения о составе рабочей группы по подготовке проекта нормативного правового акта и сроках подготовки проекта.
3. Правотворческий орган, в который поступили предложения по разработке нормативного правового акта, в течение месяца со дня получения
предложений информирует их авторов о результатах рассмотрения предложений в порядке, установленном федеральным законом о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации.
4. В состав рабочей группы для подготовки проекта нормативного правового акта правотворческим органом включаются юристы и другие специалисты соответствующего профиля из правоприменительных, научных или образовательных учреждений, иных заинтересованных органов и организаций.
5. Информация о составе рабочей группы по подготовке проекта нормативного правового акта не является сведениями, составляющими государственную тайну, или сведениями конфиденциального характера, является открытой и подлежит размещению в информационно-телекоммуникационных
сетях, в том числе на официальном сайте в сети Интернет того правотворческого органа, который инициировал разработку проекта нормативного
правового акта либо в который поступили предложения по разработке проекта нормативного правового акта.
Статья 31. Внесение законопроектов в Государственную Думу
1. Право законодательной инициативы реализуется посредством внесения проектов законов о поправках к Конституции Российской Федерации,
федеральных конституционных законов и федеральных законов (далее —
законопроект), а также поправок к законопроектам, внесенным в Государ160
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы,
перечисленными в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации.
2. Реализация права законодательной инициативы не подлежит ограничениям и осуществляется в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и регламентами
палат Федерального Собрания Российской Федерации.
3. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект в
Государственную Думу со всеми необходимыми документами и материалами, указанными в настоящем Федеральном законе и Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее —
Регламент Государственной Думы).
4. Председатель Государственной Думы в установленный Регламентом
Государственной Думы срок направляет внесенный законопроект в соответствующий ответственный комитет Государственной Думы для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов
требованиям Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона и Регламента Государственной Думы.
5. На основании заключения ответственного комитета Совет Государственной Думы (в период парламентских каникул — Председатель Государственной Думы) в двухнедельный срок принимает решение о принятии
законопроекта к рассмотрению Государственной Думой либо возвращении
субъекту права законодательной инициативы для доработки, если состав
представленных документов и материалов не соответствует требованиям
Конституции Российской Федерации, статьи 32 настоящего Федерального
закона и Регламента Государственной Думы. После доработки законопроект
со всеми необходимыми документами и материалами представляется субъектом права законодательной инициативы в Государственную Думу и вновь
рассматривается в порядке, установленном настоящей статьей.
6. Принятый к рассмотрению Государственной Думой законопроект
со всеми необходимыми документами и материалами подлежит размещению на официальном сайте Государственной Думы в информационнотелекоммуникационной сети Интернет для обеспечения свободного и
бесплатного доступа к нему всех заинтересованных лиц, за исключением
законопроектов (их отдельных положений), содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального
характера.
Статья 32. Документы и материалы, подлежащие внесению в Государственную Думу вместе с законопроектом
1. Одновременно с законопроектом в Государственную Думу представляются: пояснительная записка к законопроекту, финансово-экономическое
161
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
обоснование последствий его принятия, перечень актов федерального законодательства, подлежащих отмене, признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или разработке в связи с принятием
данного законопроекта, иные документы и материалы, предусмотренные
настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами и Регламентом Государственной Думы.
2. В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от
их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых
обязательств государства и другие законопроекты, предусматривающие дополнительные расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут
быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства Российской Федерации.
3. Правительство Российской Федерации обязано направить заключение
соответствующему субъекту права законодательной инициативы не позднее
30 дней после поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации.
4. В случае если законопроект предусматривает разработку и принятие
иных нормативных правовых актов, то при внесении в Государственную
Думу в целях реализации принципов системности, непротиворечивости и
оперативности правотворчества одновременно с законопроектом представляются концепции данных нормативных правовых актов.
5. Законопроект, внесенный Правительством Российской Федерации,
должен быть завизирован руководителем уполномоченного федерального
органа исполнительной власти в сфере юстиции.
6. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено соответствующее решение этого органа с указанием его представителя в Государственной Думе при рассмотрении законопроекта.
7. Пояснительная записка к законопроекту должна содержать:
− обоснование необходимости принятия законопроекта, его цели и задачи;
− современное состояние нормативно-правового регулирования данной
сферы общественных отношений;
− краткое изложение концепции законопроекта: предмет законодательного регулирования, круг субъектов, на которых направлено действие законопроекта, их новые права и обязанности, основные предлагаемые решения;
− прогноз возможных социальных, политических, юридических и иных
последствий принятия законопроекта.
8. Финансово-экономическое обоснование законопроекта должно содержать:
162
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
− расчетные данные об изменении доходной базы, объема и структуры
расходов федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации в результате принятия законопроекта;
− сведения об источниках финансирования дополнительных расходов
федерального бюджета и других бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации и их объеме, если реализация законопроекта потребует дополнительных расходов соответствующих бюджетов;
− сведения об объемах частных инвестиций, необходимых для реализации законопроекта, привлекаемых на условиях софинансирования,
если реализация законопроекта предполагается, в том числе в форме
государственно-частного партнерства;
− оценку экономических последствий реализации законопроекта для
граждан, их объединений и хозяйствующих субъектов;
− оценку ожидаемого экономического эффекта от реализации законопроекта.
Статья 33. Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой
1. Законопроект, принятый к рассмотрению Государственной Думой, в
течение трех дней направляется Советом Государственной Думы (в период
парламентских каникул — Председателем Государственной Думы) в Совет
Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Совет
Федерации), Президенту Российской Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы, в комитеты Государственной Думы для
внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской
Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд
Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации на заключение по вопросам их ведения.
2. Совет Государственной Думы направляет законопроект в соответствующие ответственный комитет (комитеты) и комитеты — соисполнители по
рассмотрению законопроекта.
3. Комитеты Государственной Думы в течение 30 дней готовят и направляют в ответственный комитет (комитеты) заключения по рассматриваемому законопроекту и предложения о его принятии или отклонении, а также
предложения и рекомендации по предмету первого чтения.
4. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в порядке, установленном федеральным законом. Сроки для получения за163
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ключения законодательных (представительных) и высших исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяет Совет Государственной Думы.
5. На основании заключений комитетов Государственной Думы, субъектов права законодательной инициативы и иных государственных органов,
представивших заключения по вопросам их ведения, ответственный комитет (комитеты) готовит свое заключение по рассматриваемому законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии или
отклонении законопроекта в первом чтении и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.
Статья 34. Порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой
1. Государственная Дума рассматривает законопроект в трех чтениях и
принимает решение о его принятии либо отклонении.
2. Законопроекты, не рассмотренные Государственной Думой до истечения срока ее полномочий, рассматриваются Государственной Думой
нового созыва в первоочередном порядке. В этом случае комитеты Государственной Думы вправе привлекать для участия в рассмотрении законопроекта в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы,
единоличных субъектов права законодательной инициативы, внесших законопроект, но полномочия которых к моменту рассмотрения законопроекта прекращены.
3. Государственная Дума рассматривает законопроект в первом чтении
в течение 90 дней со дня его внесения в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы, за исключением законопроектов,
указанных в части 4 статьи 36 настоящего Федерального закона, которые
рассматриваются после получения заключений соответствующих органов
государственной власти не менее чем половины от числа субъектов Российской Федерации.
4. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом
чтении обсуждается его общая концепция, в том числе положения, требующие дополнительного обсуждения.
5. Предметом рассмотрения законопроекта во втором чтении являются
его отдельные положения, к которым внесены поправки субъектов права
законодательной инициативы. Поправки, предусматривающие введение
или отмену налогов, освобождение от их уплаты, выпуск государственных
займов, изменение финансовых обязательств государства и иные поправки,
предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета,
не рассматриваются без соответствующего заключения Правительства Российской Федерации.
6. Субъекты права законодательной инициативы направляют поправки
по предмету второго чтения в ответственный комитет (комитеты). Совет
164
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Федерации представляет поправки к законопроекту либо свою позицию об
отношении к законопроекту, оформленную в соответствии с Регламентом
Совета Федерации.
7. Государственная Дума рассматривает законопроект во втором чтении
в течение 45 дней со дня его принятия в первом чтении. Принятие во втором чтении поправок к законопроекту, существенно изменяющих его концепцию, одобренную в первом чтении, является основанием для возвращения законопроекта к процедуре первого чтения.
8. Государственная Дума рассматривает законопроект в третьем чтении
в течение 30 дней со дня принятия его во втором чтении. Для рассмотрения
в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.
9. Одобренный Государственной Думой закон Российской Федерации
о поправке к Конституции Российской Федерации или федеральный конституционный закон, а равно принятый федеральный закон (далее — федеральный закон) в течение пяти дней со дня одобрения или принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.
10. Государственная Дума рассматривает отклоненный Советом Федерации федеральный закон в течение 30 дней со дня принятия Советом Федерации соответствующего решения либо в течение 15 дней со дня внесения
на повторное рассмотрение Государственной Думы федерального закона в
редакции согласительной комиссии, образованной палатами Федерального
Собрания Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией
Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
11. Государственная Дума рассматривает отклоненный Советом Федерации федеральный конституционный закон в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Регламентом Государственной Думы.
12. Государственная Дума повторно рассматривает отклоненный Президентом Российской Федерации федеральный закон в течение 30 дней со дня
принятия Президентом Российской Федерации соответствующего решения
либо со дня внесения на повторное рассмотрение Государственной Думы
федерального закона в редакции специальной комиссии, образованной палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации.
13. Государственная Дума ведет статистический учет внесенных законопроектов с указанием количества принятых, отклоненных либо не прошедших
антикоррупционную экспертизу законопроектов, а также сведений о специалистах, участвовавших в разработке законопроекта в составе рабочей группы
и в проведении их обязательной либо независимой экспертизы. Данные статистического учета подлежат размещению на официальном сайте Государственной Думы в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.
165
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Статья 35. Экспертизы законопроекта
1. Для обеспечения системности законодательства, повышения качества
законопроектов и оценки последствий их реализации в случае принятия
при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке и сроки, установленные регламентами палат
Федерального Собрания Российской Федерации, проводятся обязательные
экспертизы законопроекта: правовая экспертиза, экспертизы социальноэкономических, коррупционных, криминогенных, экологических и иных
последствий принятия законопроекта.
2. Ответственный комитет (комитеты) Государственной Думы поручает
проведение обязательных экспертиз соответствующим специалистам Аппарата Государственной Думы или научным учреждениям, общественным
организациям, а равно иным специалистам, изучает и обобщает полученные заключения. В случае получения экспертного заключения, в котором
отвергается концепция законопроекта или содержатся иные существенные
замечания в отношении его качества, ответственный комитет сообщает об
этом субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект
или поправку к законопроекту.
3. Экспертные заключения включаются ответственным комитетом в состав документов и материалов, которые приложены к законопроекту и вносятся на рассмотрение палат Федерального Собрания Российской Федерации вместе с ним.
4. Субъекты права законодательной инициативы могут организовать
проведение независимых экспертиз законопроекта. Полученные экспертные заключения вносятся на рассмотрение палат Федерального Собрания
Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы в
порядке, установленном регламентами палат.
Статья 36. Правовая и антикоррупционная экспертизы законопроекта
1. Правовая экспертиза законопроекта проводится в целях:
1) оценки соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации (отсутствия в нем положений, противоречащих конституционным нормам), федеральным конституционным законам и федеральным
законам, соотношения с системой законодательства Российской Федерации, в том числе с основными отраслевыми законодательными актами,
проверки полноты и точности перечня актов федерального законодательства, подлежащих отмене, признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта;
2) оценки соответствия текста законопроекта нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и дачи рекомендаций по устранению грамматических, синтак166
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
сических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок и
ошибок в использовании терминов (лингвистическая экспертиза);
3) оценки целостности внутренней логики законопроекта, выявления
противоречий между разделами, главами, статьями, частями, пунктами и
иными структурными единицами законопроекта и дачи рекомендаций по
устранению таких противоречий (юридико-техническая экспертиза).
2. Антикоррупционная экспертиза законопроекта проводится в целях
предупреждения включения в них положений, способствующих созданию
условий для проявления коррупции, выявления, оценки и устранения таких
положений. Антикоррупционная экспертиза может проводиться в порядке
независимой экспертизы.
Статья 37. Общественная и научная экспертизы законопроекта
1. Общественная экспертиза законопроекта, за исключением законопроектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или
сведения конфиденциального характера, проводится Общественной палатой Российской Федерации в порядке и формах, установленных Федеральным законом об Общественной палате Российской Федерации.
2. Целями общественной экспертизы являются: согласование общественно значимых интересов граждан, их объединений, органов государственной
власти и органов местного самоуправления; оценка практической значимости законопроекта с точки зрения защиты конституционных прав, свобод и
законных интересов граждан, их объединений, обеспечения общественной
безопасности и правопорядка, достижения целей и задач государственной
политики в соответствующих сферах развития общественных отношений.
3. Научная экспертиза законопроекта проводится с целью оценки содержания законопроекта научными и образовательными учреждениями
соответствующего профиля, а равно экспертами из числа ученых и специалистов, определяемых в зависимости от содержания законопроекта
из числа специалистов, не принимавших непосредственного участия в его
разработке.
Статья 38. Порядок рассмотрения федеральных законов Советом Федерации
1. Совет Федерации рассматривает одобренные или принятые Государственной Думой федеральные законы, указанные в части 9 статьи 37 настоящего Федерального закона, и по результатам обсуждения принимает решение об их одобрении либо отклонении.
2. Совет Федерации рассматривает федеральные законы в течение четырнадцати дней со дня их поступления из Государственной Думы.
3. Если Совет Федерации в течение четырнадцати дней не завершил рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, он счи167
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
тается одобренным. Рассмотрение федеральных конституционных законов,
а равно федеральных законов, подлежащих в соответствии со статьей 106
Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению Советом Федерации, продолжается на следующем заседании Совета Федерации.
4. Федеральные конституционные законы, считающиеся принятыми после их одобрения Советом Федерации, а равно федеральные законы, одобренные на заседании Совета Федерации или считающиеся одобренными
без рассмотрения на заседании Совета Федерации, направляются Президенту Российской Федерации в течение пяти дней.
Статья 39. Подписание федеральных конституционных законов и федеральных законов Президентом Российской Федерации
1. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федеральный конституционный закон или федеральный
закон и обнародует его.
2. Федеральный закон, отклоненный Президентом Российской Федерации и повторно одобренный палатами Федерального Собрания Российской
Федерации в ранее принятой редакции, подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
3. Обязанность Президента Российской Федерации подписать и обнародовать федеральный конституционный закон или повторно одобренный
палатами Федерального Собрания Российской Федерации в ранее принятой
редакции федеральный закон не препятствует реализации Президентом Российской Федерации права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации законов, в том числе по порядку их принятия (одобрения).
Статья 40. Подготовка и издание правовых актов Президента Российской Федерации
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов Президента Российской Федерации, требования, предъявляемые к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов Президента Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской
Федерации, настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми
актами Президента Российской Федерации.
2. Проекты правовых актов Президента Российской Федерации вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение концепции
проекта, необходимые обоснования и прогнозы социально-экономических,
финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений.
3. Проекты правовых актов Президента Российской Федерации, предусматривающие принятие правовых актов Правительства Российской Феде168
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
рации, подлежат согласованию в Правительстве Российской Федерации и
вносятся с приложением проектов соответствующих правовых актов Правительства Российской Федерации.
4. Проекты нормативных указов Президента Российской Федерации
подлежат согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
5. Администрация Президента Российской Федерации организует проведение правовой и антикоррупционной экспертиз проектов правовых актов Президента Российской Федерации.
Статья 41. Подготовка и издание правовых актов Правительства Российской Федерации
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов Правительства Российской Федерации, требования, предъявляемые к таким
проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов
Правительства Российской Федерации устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральным конституционным законом о Правительстве Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Регламентом и иными нормативными правовыми актами Правительства Российской
Федерации.
2. Требования Регламента Правительства Российской Федерации, устанавливающие порядок подготовки, рассмотрения и принятия проектов
правовых актов Правительства Российской Федерации, обязательны для
всех органов государственной власти, органов местного самоуправления,
организаций, граждан и иных лиц, принимающих участие в правотворческой деятельности.
3. Проекты правовых актов Правительства Российской Федерации вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение концепции проекта, необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социальноэкономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых
решений, а также сведений о согласовании с заинтересованными органами
федеральной исполнительной власти или другими органами государственной власти и организациями в случаях, предусмотренных Регламентом Правительства Российской Федерации.
4. Проекты правовых актов Правительства Российской Федерации,
предусматривающие принятие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, вносятся с приложением соответствующих проектов
правовых актов указанных органов.
5. Проекты нормативных постановлений Правительства Российской Федерации вносятся в Правительство Российской Федерации с заключениями:
− уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции о соответствии проекта Конституции Российской Федерации,
169
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, о наличии или
отсутствии в проекте внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответствующих правоотношений, положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, а также соблюдения
правил юридической техники (нормографии);
− уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере бюджетной деятельности об оценке финансовых последствий принятия
проекта для федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных
фондов, в случае если проект предполагает изменение доходов или расходов
указанных бюджетов и внебюджетных фондов.
6. Проекты нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также по вопросам осуществления органами
государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по
предметам исключительного ведения Российской Федерации до их внесения
направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Предложения органов государственной власти субъектов Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве
Российской Федерации вместе с проектом нормативного правового акта.
Статья 42. Подготовка и издание правовых актов федеральных органов
исполнительной власти
1. Перечень субъектов права внесения проектов правовых актов федеральных органов исполнительной власти, требования, предъявляемые
к таким проектам, порядок их внесения, а также порядок издания правовых актов федеральных органов исполнительной власти устанавливаются
Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом,
иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
регламентами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
2. Правовой акт может быть принят (издан) совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, в том числе совместно с иными
федеральными органами государственной власти, а также по согласованию
с другим федеральным органом (федеральными органами). В этом случае
правовой акт должен иметь соответствующие номера и единую дату.
3. Подготовка проекта правового акта осуществляется одним или несколькими федеральными органами исполнительной власти с учетом их
функций и компетенции в порядке, установленном регламентами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
170
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
4. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию в течение 30 дней с даты поступления с заинтересованными федеральными
органами исполнительной власти (иными федеральными органами государственной власти), если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в проекте нормативного правового акта содержатся положения межотраслевого
значения или предусматривающие совместную деятельность федеральных
органов исполнительной власти.
В случае непредставления федеральным органом исполнительной власти
документа, подтверждающего согласование проекта нормативного правового акта, либо замечаний к нему по истечении трех дней с даты истечения
установленного для согласования срока проект нормативного правового
акта считается согласованным.
5. Проект нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти до его подписания (утверждения) проверяется на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, нормативным правовым актам
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормам современного русского литературного языка. Указанный проект должен быть согласован с руководителем юридической службы
федерального органа исполнительной власти.
6. Срок подготовки проекта и издания нормативного правового акта во
исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов,
правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации составляет один месяц, если в самом акте, во исполнение которого осуществляется подготовка и издание нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти, не установлен иной
срок.
7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина,
устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие
сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации уполномоченным
федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в порядке,
установленном Правительством Российской Федерации.
8. Федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции отказывает в регистрации нормативного правового акта федерального органа
исполнительной власти, если при проведении правовой экспертизы будет
установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации. В случае отказа в государственной регистрации нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти должен быть отменен
171
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
либо повторно представлен на государственную регистрацию после устранения выявленных недостатков.
Статья 43. Подготовка и издание правовых актов иных федеральных органов государственной власти
1. Перечень субъектов права внесения проектов актов иных федеральных органов государственной власти, требования, предъявляемые к таким
проектам, порядок их внесения, а также порядок издания актов устанавливаются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, регламентами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти.
2. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и иными
федеральными органами государственной власти, если такое согласование
является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также если в нормативном правовом акте содержатся положения
или поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной
власти и иных федеральных органов государственной власти.
3. Проекты правовых актов федеральных органов государственной власти вносятся с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение
концепции проекта, необходимые обоснования и прогнозы социальноэкономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых
решений.
4. Проекты правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающие принятие правовых актов Правительства Российской Федерации, подлежат согласованию в Правительстве Российской Федерации и вносятся с приложением проектов соответствующих правовых
актов Правительства Российской Федерации.
5. Проект правового акта федерального органа государственной власти
до его подписания (утверждения) проверяется на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, а также нормам современного русского литературного
языка. Указанный проект должен быть согласован с руководителем юридической службы федерального органа государственной власти.
Глава 5. Порядок официального опубликования (обнародования)
и вступления в силу правовых актов
Статья 44. Дата правового акта
1. Датой закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона и федерального закона считается день подписания закона Президентом Российской
172
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Федерации. Одновременно перед текстом указанного закона, после наименования, проставляются даты принятия (одобрения) закона палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а перед текстом Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации также
указываются даты его одобрения представительными (законодательными)
органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Датой иных правовых актов Российской Федерации считается день их
подписания в установленном порядке.
3. Даты правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов определяются в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и законодательством
муниципальных образований.
Статья 45. Источники опубликования (обнародования) правовых актов
в Российской Федерации
1. Законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
акты палат Федерального Собрания Российской Федерации, правовые акты
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации (за исключением определений, не содержащих правовых позиций Конституционного
Суда Российской Федерации), а также отдельные международные договоры
Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете» и «Парламентской газете», которые являются официальными периодическими изданиями Российской Федерации. «Парламентская газета» является также
официальным периодическим изданием Федерального Собрания Российской Федерации.
2. Международные договоры Российской Федерации также подлежат
официальному опубликованию в «Бюллетене международных договоров
Российской Федерации», а решения Конституционного Суда Российской Федерации — в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
3. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
4. Правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные
правовые акты официально публикуются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации и законодательством муниципальных
образований.
5. Указанные в настоящей статье правовые акты могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам,
173
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, размещены в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте правотворческого или правоприменительного органа в сети
Интернет, распространены в машиночитаемой форме или в виде отдельного издания.
6. Научно-технический центр правовой информации «Система», аналогичные центры отдельных органов государственной власти, справочные
правовые системы «КонсультантПлюс» и «Гарант» в установленном порядке
получают официальные копии правовых актов, публикуют и распространяют их в машиночитаемом виде, включая актуальные тексты редакций таких
актов с последующими внесенными в них изменениями, и предоставляют
доступ к имеющимся правовым актам на возмездной или безвозмездной
основе.
7. Нормативные правовые акты могут доводиться до сведения граждан
посредством оборудования информационных стендов в местах, определенных для этого органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Статья 46. Порядок опубликования правовых актов
1. Опубликование правовых актов, принятых (изданных) федеральными органами государственной власти, осуществляется на русском языке.
Правовые акты субъектов Российской Федерации официально публикуются на государственном языке Российской Федерации, а в необходимых случаях они одновременно могут быть опубликованы на языках народов Российской Федерации в соответствии с законодательством соответствующего
субъекта Российской Федерации.
2. Правовые акты направляются для официального опубликования руководителем правотворческого органа или его заместителем.
3. При официальном опубликовании правового акта указываются все
его обязательные реквизиты, предусмотренные настоящим Федеральным
законом. Если нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти был зарегистрирован в установленном законодательством
Российской Федерации порядке, то при опубликовании указываются номер
и дата государственной регистрации.
4. Если нормативный правовой акт содержит сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, то
официальному опубликованию подлежат только его наименование и положения, не содержащие указанных сведений, а также дата и номер акта,
каким органом (должностным лицом) он принят (издан).
5. Нормативные правовые акты, в которые были внесены существенные
изменения, могут быть повторно официально опубликованы в актуальной
редакции.
174
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Статья 47. Сроки официального опубликования правовых актов
1. Законы Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы
подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их
подписания Президентом Российской Федерации.
2. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
3. Международные договоры Российской Федерации публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации в порядке, установленном
федеральным законом о международных договорах Российской Федерации.
4. Правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в течение
десяти дней после дня их подписания.
5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти и иных органов государственной власти подлежат официальному
опубликованию в течение десяти дней после дня их подписания (государственной регистрации).
Статья 48. Вступление в силу правовых актов
1. Днем официального опубликования нормативного правового акта считается день первой публикации его полного текста в официальном издании.
Первой публикацией является публикация, обеспечивающая получение информации о содержании нормативного правового акта его адресатами.
2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской
Федерации вступает в силу со дня его официального опубликования, если
самим законом не установлена иная дата вступления в силу. Федеральные
конституционные законы и федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самим
законом не установлен иной порядок вступления его в силу.
3. Особенности вступления в силу нормативных правовых актов о налогах и сборах, бюджетном и таможенном регулировании, а равно иных актов
могут устанавливаться федеральными законами.
4. Международные договоры Российской Федерации вступают в силу для
Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о международных договорах Российской Федерации.
5. Акты палат Федерального Собрания Российской Федерации вступают
в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования,
если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
6. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а
равно правовые акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, или устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а
175
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
также организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их
официального опубликования. Правовыми актами Президента Российской
Федерации и Правительства Российской Федерации может быть установлен
иной порядок вступления их в силу.
7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной
власти и иных органов государственной власти вступают в силу по истечении
десяти дней после дня их официального опубликования, если самими актами
не установлен другой порядок вступления их в силу. Если указанные акты
содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, но прошли государственную регистрацию в уполномоченном
федеральном органе исполнительной власти в сфере юстиции, то они вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если
самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
8. В случае если подлежащий официальному опубликованию нормативный правовой акт официально не опубликован до указанной в нем даты
вступления в силу, он вступает в силу со дня его официального опубликования, при условии что до дня официального опубликования указанный акт
был обнародован. Если нормативный правовой акт предварительно обнародован не был, то он вступает в силу не ранее чем по истечении десяти
дней после дня его официального опубликования.
9. Порядок вступления в силу нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации определяется законодательством субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и
настоящим Федеральным законом.
10. Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов определяется законодательством муниципального образования в соответствии с
Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
11. Локальный нормативный акт вступает в силу со дня его принятия работодателем (представителем нанимателя) либо со дня, указанного в этом акте.
12. Ненормативные правовые акты вступают в силу со дня их подписания, если в самом акте не установлено иное. Ненормативные правовые акты
Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,
содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Глава 6. Порядок действия и прекращения действия правовых актов
Статья 49. Действие правовых актов во времени
1. Правовые акты, устанавливающие новые обязанности, устанавливающие
или отягчающие ответственность за правонарушения или иным образом ухудшающие положение граждан и юридических лиц, обратной силы не имеют.
176
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
2. Правовые акты, освобождающие от обязанностей, устраняющие или
смягчающие ответственность за правонарушения либо устанавливающие
дополнительные гарантии защиты прав или иным образом улучшающие
положение граждан и юридических лиц, могут иметь обратную силу, если
это предусмотрено в самом акте.
3. Действие правового акта во времени не ограничивается сроком, если
указанным актом или актом о введении его в действие не предусмотрено
ограничение срока действия в целом акта или его отдельных положений. До
истечения установленного срока действия правового акта (его отдельных
положений) соответствующий правотворческий орган может принять решение о продлении срока действия правового акта (его отдельных положений) либо о придании ему бессрочного характера.
Статья 50. Действие правовых актов в пространстве и по кругу лиц
1. Правовые акты Российской Федерации действуют на всей территории
Российской Федерации, если самими правовыми актами не предусмотрено
иное.
2. Законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации действуют в пределах территории соответствующего субъекта Российской Федерации.
3. Муниципальные правовые акты действуют в пределах территории соответствующего муниципального образования.
4. Локальные нормативные акты действуют в отношении лиц, работающих
или служащих у работодателя или представителя нанимателя, принявшего
данные акты, независимо от места выполнения ими своих обязанностей.
5. В отношении дипломатических представителей иностранных государств и иных граждан, которые пользуются иммунитетом либо иным особым статусом, правовые акты действуют в соответствии с нормами международного права.
Статья 51. Утрата правовыми актами юридической силы
1. Действие правового акта (его отдельных положений) прекращается в
случаях:
1) истечения срока действия правового акта (его отдельных положений);
2) вступления в силу нового акта равной или более высокой юридической силы, которому противоречат положения ранее принятого (изданного) правового акта (его отдельных положений);
3) отмены (признания утратившим силу) правового акта (его отдельных
положений) актом равной или более высокой юридической силы;
4) отмены (признания утратившим силу) правового акта, на основании
которого был издан другой правовой акт;
5) признания правового акта (его отдельных положений) не соответствующим Конституции Российской Федерации, иному акту более высо177
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
кой юридической силы или недействующим, а равно вследствие принятия
правового акта не уполномоченным на то органом государственной власти,
органом местного самоуправления или должностным лицом;
6) фактической утраты юридической силы правовым актом (его отдельными положениями) в связи с принятием иных правовых актов, обладающих более высокой юридической силой;
7) а также по иным основаниям, установленным (предусмотренным)
нормативными правовыми актами.
2. В случае признания Конституционным Судом Российской Федерации
нормативного правового акта (его отдельных положений) не соответствующим Конституции Российской Федерации правовой акт (его отдельные положения) признается недействительным, не имеет юридической силы с момента принятия и не подлежит применению.
3. Признание нормативного правового акта (его отдельных положений)
не соответствующим Конституции Российской Федерации не влечет обязательного пересмотра принятых (изданных) ранее на основании этого акта
(его отдельных положений) правовых актов, но не исключает для управомоченных субъектов реализации права на обращение в Конституционный
Суд Российской Федерации, в пределах его компетенции, с соответствующими запросами о проверке и подтверждении их конституционности.
4. Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
вправе по инициативе уполномоченных государственных органов или
должностных лиц подтверждать недействительность положений нормативных правовых актов (утрату юридической силы), если они аналогичны по
содержанию нормам других актов, ранее признанных Конституционным
Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, а также если они основаны на ранее признанных Конституционным Судом Российской Федерации неконституционными положениях федерального закона либо воспроизводят их.
5. В случае признания судом нормативного правового акта противоречащим федеральному закону данный акт признается недействующим и не подлежащим применению с момента вступления в силу судебного решения.
6. В случае ликвидации или преобразования правотворческого органа
правовые акты об отмене или признании правовых актов указанного органа
утратившими силу либо об их изменении принимаются (издаются) правопреемником указанного органа или вышестоящим органом.
Глава 7. Коллизии правовых актов
Статья 52. Прямое действие положений Конституции Российской Федерации в процессе судопроизводства
178
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
В случае противоречия между положениями Конституции Российской
Федерации и федерального конституционного закона либо федерального
закона суд при рассмотрении конкретных дел непосредственно применяет
положения Конституции Российской Федерации в случаях, когда:
1) закрепленные Конституцией Российской Федерации положения, исходя из их смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность их применения при условии принятия федерального конституционного закона либо федерального закона;
2) суд придет к выводу, что закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
3) суд придет к выводу, что федеральный конституционный закон либо
федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;
4) закон либо иной правовой акт, принятый (изданный) органом государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который
должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Статья 53. Разрешение противоречий между правовыми актами (коллизий правовых актов)
1. В случае противоречия между правовыми актами действует правовой
акт, обладающий более высокой юридической силой.
2. В случае противоречия между правовыми актами, обладающими равной
юридической силой, действует правовой акт, принятый (изданный) позднее
или принятый (изданный) правотворческим органом, в компетенцию которого входит принятие правовых актов в данной сфере (компетентным органом).
3. В случае противоречия между правовым актом общего характера и
обладающим равной с ним юридической силой правовым актом, предусматривающим исключение из общего правила (специальным правовым актом), действует специальный правовой акт.
4. Право, подлежащее применению к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц либо к
отношениям, осложненным иным иностранным элементом, определяется
на основании международных договоров Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, иных федеральных законов и обычаев, признаваемых в Российской Федерации.
5. Заинтересованное лицо вправе обратиться в установленном федеральными конституционными законами и федеральными законами порядке в
вышестоящий правотворческий орган или в суд с требованием об отмене
правового акта, противоречащего законодательству Российской Федерации.
179
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Статья 54. Осуществление нормативного регулирования по предметам
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
1. Субъекты Российской Федерации не вправе самостоятельно принимать правовые акты по вопросам исключительного ведения Российской Федерации.
2. Органы государственной власти Российской Федерации не вправе регулировать вопросы, отнесенные к исключительному ведению субъектов
Российской Федерации.
3. По вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации принятые субъектами Российской Федерации правовые акты действуют до момента принятия правовых актов Российской
Федерации, а затем подлежат приведению в соответствие с ними не позднее
шести месяцев после опубликования соответствующего акта.
Глава 8. Толкование правовых актов
Статья 55. Общие положения о толковании правовых актов
1. Толкование правового акта дается исключительно в целях уяснения
и уточнения содержания правовой нормы, совершенствования правоприменительной практики и не может изменять смысл правовой нормы. Толкование правового акта не может признать правовую норму утратившей
юридическую силу.
2. Все неустранимые сомнения, противоречия и неясности правовых актов, устанавливающих новые обязанности, устанавливающих или отягчающих ответственность за правонарушения или иным образом ухудшающих
положение граждан и юридических лиц, толкуются в пользу лиц, чье положение ухудшается толкуемым правовым актом (его отдельными положениями).
3. Толкование правовых актов осуществляется по инициативе уполномоченного органа либо по запросу органа государственной власти, органа
местного самоуправления, должностного лица, гражданина или организации в порядке, установленном регламентом уполномоченного органа. Ограничения права на обращение с запросом о толковании правового акта могут
быть установлены только федеральным законом.
Статья 56. Официальное толкование правовых актов
1. В случае обнаружения неясностей и различий в понимании положений правового акта, а также в случае противоречивой практики его применения правотворческие органы вправе давать его толкование, обязательное
для исполнения (официальное толкование).
2. Толкование Конституции Российской Федерации осуществляется исключительно Конституционным Судом Российской Федерации в порядке,
180
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
установленном Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом о Конституционном Суде Российской Федерации.
3. Толкование федеральных конституционных законов и федеральных
законов осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации в
том же порядке, который установлен для принятия указанных законов.
4. Толкование иных правовых актов осуществляется исключительно
теми правотворческими и правоприменительными органами, которыми
они изданы, либо судом при рассмотрении и разрешении конкретных дел
(казуальное толкование).
5. Полномочия по толкованию правовых актов могут быть делегированы
правотворческому органу, не издававшему данный правовой акт, в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации,
актом представительного органа муниципального образования (делегированное толкование).
Глава 9. Учет и систематизация правовых актов
Статья 57. Учет правовых актов в Российской Федерации
1. Правовые акты в Российской Федерации подлежат государственному
учету. Целями учета являются:
1) обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
2) систематизация правовых актов;
3) реализация конституционных прав граждан и прав юридических лиц
на получение актуальной и достоверной информации о правовых актах органов государственной власти, органов местного самоуправления и создание условий для получения такой информации.
2. Государственный учет правовых актов включает в себя централизованный сбор и регистрацию правовых актов, создание и поддержание в
контрольном состоянии их фондов, возможность предоставления в централизованном порядке информации о правовых актах.
3. Государственная регистрация и ведение государственного реестра нормативных правовых актов (законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и
федеральных законов, нормативных постановлений палат Федерального Собрания Российской Федерации, нормативных указов Президента Российской
Федерации, нормативных постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и
обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер) осуществляется уполно181
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
моченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правотворческие органы, принявшие (издавшие) указанные акты, обязаны направлять
их для государственного учета и включения в государственный реестр.
4. Государственный учет и государственную регистрацию международных договоров Российской Федерации осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере внешней политики.
5. Правотворческие и правоприменительные органы самостоятельно
осуществляют ведомственный учет ненормативных правовых актов.
Статья 58. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
1. Нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые
акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, направляются высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших органов исполнительной власти
субъектов Российской Федерации) в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере юстиции для включения в федеральный регистр
нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
2. Федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержит:
1) номер государственной регистрации нормативного правового акта
субъекта Российской Федерации;
2) вид нормативного правового акта субъекта Российской Федерации и
наименование принявшего его органа, дату принятия (подписания) акта,
его номер и заголовок;
3) источник официального опубликования нормативного правового
акта субъекта Российской Федерации;
4) текст нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
5) экспертное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере юстиции по результатам правовой экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации;
6) иные необходимые для целей ведения федерального регистра сведения, перечень которых устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере юстиции.
3. Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере
юстиции осуществляет государственный учет нормативных правовых ак182
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
тов субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Статья 59. Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов
1. Муниципальные нормативные правовые акты подлежат учету органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в регистре муниципальных нормативных правовых актов субъекта
Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.
2. Ведение федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, состоящего из регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и реестра уставов муниципальных образований, осуществляется уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в сфере юстиции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
3. Органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют учет
муниципальных ненормативных правовых актов.
Статья 60. Систематизация нормативных правовых актов в Российской
Федерации
1. Нормативные правовые акты, принятые (изданные) в Российской Федерации, подлежат систематизации. В процессе систематизации сопоставляются и анализируются считающиеся действующими нормативные правовые акты, выявляются устаревшие и фактически утратившие силу правовые
акты (их отдельные положения), противоречия, несогласованности и пробелы в правовом регулировании. В ходе систематизации нормативные правовые акты, принятые (изданные) по одним и тем же или сходным вопросам, подлежат объединению (консолидации), а нормативные правовые акты
(их отдельные положения), фактически утратившие силу, в установленном
законом порядке представляются к отмене.
2. Организация систематизации нормативных правовых актов возлагается на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в
сфере юстиции. Порядок и форма систематизации нормативных правовых
актов и создания на этой основе Свода законов Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.
Глава 10. Заключительные и переходные положения
Статья 61. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу с _____ 200_ года.
183
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
2. К отношениям по подготовке, внесению, рассмотрению, принятию
(изданию), официальному опубликованию и действию правовых актов, возникшим до вступления в силу настоящего Федерального закона, настоящий
Федеральный закон применяется в части тех прав и обязанностей, которые
возникнут до вступления его в силу.
3. Законы и иные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации (РСФСР) до вступления в силу Конституции Российской
Федерации, считаются принятыми, опубликованными и вступившими в
силу в надлежащем порядке, если они были приняты, опубликованы и вступили в силу в соответствии с положениями законодательства, действовавшего на момент их принятия.
Статья 62. О признании утратившими силу отдельных законодательных
актов (положений законодательных актов) Российской Федерации
Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать
утратившими силу:
− Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 8, ст. 801);
− Федеральный закон от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания» (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1999, № 43, ст. 5124).
Статья 63. Приведение законодательства Российской Федерации в соответствие с настоящим Федеральным законом
1. До приведения в соответствие с настоящим Федеральным законом законодательство Российской Федерации о правовых актах и государственном прогнозировании применяется в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые
акты в соответствие с настоящим Федеральным законом в шестимесячный
срок со дня вступления настоящего Федерального закона в силу.
Президент
Российской Федерации
184
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации»
Актуальность принятия Федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» обусловлена необходимостью регламентации и совершенствования процесса подготовки, обсуждения, принятия, применения,
изменения и отмены правовых актов, в том числе новой для российского
законодательства категории — доктринальных правовых актов.
Целью законопроекта является систематизация законодательства о нормотворчестве и создание механизмов для оперативного принятия правовых
актов в Российской Федерации. Данный закон призван повысить эффективность законодательного регулирования общественных отношений, обеспечить единство и непротиворечивость правовой системы, закрепить научно
обоснованные стандарты, определяющие содержание и форму правовых
актов.
Предметом правового регулирования законопроекта являются: единая
система правовых актов в Российской Федерации, единые требования к их
подготовке, внесению, рассмотрению принятию или изданию, официальному опубликованию, порядку вступления в силу и особенностям действия,
толкованию, систематизации, законодательной технике (нормографии), а
также способы разрешения противоречий между правовыми актами (юридических коллизий). Законопроект определяет также цели и требования к
содержанию доктринальных правовых актов, обеспечивающих систему государственного планирования и прогнозирования, устанавливает общий
порядок их разработки и принятия.
Отдельные требования к форме, структуре, содержанию и порядку разработки, принятия, опубликования и вступления в силу правовых актов в
Российской Федерации в настоящее время регулируются десятками нормативных правовых актов различной юридической силы и сферы применения. При этом подавляющее большинство таких нормативных правовых
актов не регулирует полного цикла нормотворчества применительно хотя
бы к одному из видов нормативных правовых актов. В частности, устранения требуют следующие недостатки правотворческого процесса:
1) отсутствие легальных дефиниций видов и определения соотношения
по юридической силе правовых актов;
2) не разграничены понятия «нормативный акт» и «ненормативный акт»,
не определен статус доктринальных документов;
185
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
3) Федеральное Собрание Российской Федерации практически исключено из процесса разработки и одобрения доктринальных документов, что
нарушает принцип национального консенсуса;
4) высокий уровень влияния узких, частных интересов при подготовке
текстов правовых актов (проблема лоббирования);
5) низкое качество содержания правовых актов;
6) бессистемность подготовки и принятия правовых актов;
7) недоступность информации о готовящихся к принятию нормативных
правовых актах;
8) наличие нескольких официальных источников опубликования, приоритетность которых не урегулирована;
9) доступ и использование электронных копий официальных актов не
урегулированы;
10) правомочия по официальному толкованию правовых актов нормативно не урегулированы, что создает неопределенность в статусе и обязательной силе разъяснений, даваемых органами власти;
11) недостаточность регулирования проводимых экспертиз проектов
нормативных правовых актов, обеспечения независимости экспертных заключений.
Значительная часть выявленных пробелов нормотворческого процесса
имеет в том числе коррупциогенный потенциал, носит общий характер и
требует устранения на уровне федерального регулирования.
Следует также отметить, что рядом субъектов Российской Федерации
(Республика Алтай, Краснодарский край, Астраханская, Амурская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Курганская, Курская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Орловская, Свердловская, Тульская, Читинская, Ярославская области, Ненецкий, Таймырский
(Долгано-Ненецкий) и Ханты-Мансийский автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург) приняты законы о нормативных правовых актах, регулирующие полный цикл нормотворчества на
региональном уровне
Национальные законы, достаточно детально регламентирующие процедуры подготовки и принятия нормативных правовых актов, действуют
в Японии, Италии, Болгарии, Венгрии. В Белоруссии с 2001 года действует
Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
В связи с этим разработан настоящий проект федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации». Законопроект включает в
себя следующие ключевые положения.
Законопроектом установлены определения основных понятий, действующих в данной сфере. Так, например, установлено что правовым актом является официальный письменный документ, принятый (изданный)
в установленных порядке и форме на референдуме либо органом государ186
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ственной власти, органом местного самоуправления или должностным
лицом в пределах их компетенции и направленный на установление, изменение, прекращение или отмену регулирования правоотношений. Доктринальным правовым актом является специальный нормативный правовой акт, направленный на регулирование целей, направлений, приоритетов,
содержания и способов реализации государственной политики Российской
Федерации, политики субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в различных сферах общественного, политического, государственного, социально-экономического и культурного развития, основанный на системе государственного планирования и прогнозирования на
долгосрочную, среднесрочную или краткосрочную перспективы.
Законопроектом впервые определяется и упорядочивается система доктринальных правовых актов. Несмотря на значительное количество существующих программных и доктринальных документов в России так и не
принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге зачастую затруднительно
определить различие между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов.
Статусом доктринальных наделены такие акты как: доктрины государственной политики Российской Федерации по наиболее важным сферам
развития общества и государства, послания Президента Российской Федерации и основанные на них программы развития на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы. Остальные документы, такие как
концепции, основные направления и иные виды документов, в которых выражена позиция официальных лиц по различным аспектам государственной
политики Российской Федерации, не относятся к доктринальным правовым
актам Российской Федерации.
Доктринальные правовые акты Российской Федерации должны стать
основой для разработки и принятия доктринальных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Другими новеллами законопроекта являются:
1) комплексное регулирование основных принципов и процедур рассмотрения и принятия актов федерального, регионального уровня, уровня
местного самоуправления и локальных правовых актов не только нормативного, но и ненормативного характера;
2) учет наработанной в сфере регулирования нормотворчества судебной
практики: правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам законотворчества, решений Верховного Суда Российской
Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по порядку принятия, опубликования и вступления в силу подзаконных актов и
принятия ненормативных актов;
187
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
3) направленность законопроекта на противодействие проявлениям
коррупции в правотворческой сфере путем большей формализации процесса правотворчества, введения парламентских процедур проверки законопроектов на коррупциогенность, повышения степени открытости и прозрачности информации о правотворческой деятельности;
4) регулирование последствий принятия судами Российской Федерации
нормативных актов недействительными и недействующими;
5) установление правил разрешения противоречий между правовыми
актами (коллизий правовых актов);
6) закрепление основ официального толкования правовых актов;
7) введение основных положений об учете и систематизации правовых
актов.
Принятие проекта федерального закона «О правовых актах в Российской Федерации» позволит увеличить прозрачность процесса разработки
и принятия, экспертного и авторского сопровождения правовых актов на
всех этапах правотворчества; повысить эффективность экспертизы проектов нормативных правовых актов; снизить уровень коррупции в системе
нормотворчества.
188
Проект федерального закона
«О внесении изменений
в некоторые законодательные акты
Российской Федерации по вопросам
государственной гражданской службы»
ПРОЕКТ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ВОПРОСАМ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Статья 1. Внести в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3215; 2008, № 30, ст.
3616; № 52, ст. 6235) следующие изменения:
1) дополнить часть 1 статьи 16 пунктом 31 следующего содержания:
«31) отказа в даче согласия на частичные ограничения права на неприкосновенность частной жизни в период замещения должности государственной гражданской службы категории «руководители»;»;
2) дополнить часть 3 статьи 24 пунктом 10 следующего содержания:
«10) согласие на частичные ограничения права на неприкосновенность
частной жизни в период замещения должности гражданской службы категории «руководители».».
Статья 2. Дополнить пункт «к» статьи 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 15, ст. 1269) словами «а также
собирать данные в отношении государственных гражданских служащих, замещающих должности категории «руководители», которые дали согласие на
частичные ограничения права на неприкосновенность их частной жизни в
период замещения указанной должности».
Статья 3. Внести в Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ
«Об оперативно-розыскной деятельности» (Собрание законодательства
Российской Федерации, 1995, № 33, ст. 3349; 1999, № 2, ст. 233; 2001, № 13,
189
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ст. 1140; 2005, № 49, ст. 5128; 2007, № 31, ст. 4008 и 4011; 2008, № 52, ст. 6227 и
ст. 6235) следующие изменения:
1) статью 7 дополнить частью третьей следующего содержания:
«Органы, указанные в пункте 2 части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, вправе собирать данные о государственных гражданских
служащих категории «руководители», которые дали согласие на частичные
ограничения права на неприкосновенность их частной жизни в период замещения указанной должности в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе.»;
2) статью 8 дополнить частью одиннадцатой следующего содержания:
«При проведении оперативно-розыскных мероприятий по основаниям,
установленным в части третьей статьи 7 настоящего Федерального закона,
разрешается осуществлять действия, указанные в пунктах 8–11 части первой статьи 6, без судебного решения.».
Статья 4
1. Настоящий Федеральный закон вступает в силу по мере создания необходимого финансового и материально-технического обеспечения его исполнения, но не позднее 2010 года.
2. Рекомендовать Президенту Российской Федерации и поручить Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые
акты в соответствие с настоящим Федеральным законом в трехмесячный
срок со дня вступления его в силу.
190
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона
«О внесении изменений
в некоторые законодательные акты
Российской Федерации по вопросам
государственной гражданской службы»
Криминологические исследования, посвященные изучению коррупционной пораженности различных категорий должностных лиц, показывают,
что наиболее уязвимыми с коррупционной точки зрения являются руководящие должности.
Данную проблему представляется возможным решить при помощи
создания специального антикоррупционного механизма, предполагающего информационную открытость деятельности должностных лиц государственных органов и позволяющего противодействовать совершению коррупционных преступлений.
В качестве указанного механизма может выступать так называемое добровольное ограничение некоторых конституционных прав указанных лиц.
Представляется, что именно этот способ достижения цели противодействия
коррупции является одним из наиболее целесообразных и эффективных.
Существо данного ограничения конституционных прав подразумевает
добровольное согласие должностного лица, занимающего руководящую
должность, на проведение в отношении него ряда проверочных мероприятий независимыми специальными органами государственной власти по
контролю за соблюдением антикоррупционного законодательства. Это означает, что поведение должностного лица, включая публичные выступления,
на службе и в быту будет подвергаться контролю (в служебном кабинете, в
машине, при проведении деловых переговоров, личных встреч и т. п.).
Предотвращение коррупции обеспечивается двумя основными способами — неотвратимостью наказания и посредством материального стимулирования. Предлагаемый механизм, безусловно, относится к первому
регулятору, воздействующему на поведение должностного лица. Однако результативность его реализации все же во многом зависит от того, будут ли
приняты меры по повышению социального статуса должностных лиц, в том
числе меры по установлению их адекватного материального обеспечения.
Минусом такой новеллы является высоковероятное стремление коррумпированных должностных лиц использовать предоставленную возможность против своих некоррумпированных коллег, в том числе с помощью
провокации взятки и доносительства. С другой стороны, собранные при по191
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
мощи реализации механизма «добровольного ограничения» сведения будут
служить доказательством честности провоцируемого руководителя. Кроме
того, в настоящее время предпринимаются попытки избавления от добросовестных сотрудников в органах государственной власти РФ, поэтому введение данного механизма не позволит осуществлять провокационные действия, такие возможности будут резко сужены.
Претворение в жизнь «добровольного ограничения» прав человека подразумевает ограничение права человека на неприкосновенность частной
жизни, закрепленного в Конституции Российской Федерации (статья 23)
и ряде международных актов и относящегося к основополагающим ценностям индивидуальной свободы. Однако конституционные запреты на
произвольное вмешательство в частную жизнь каждого, а также на сбор,
хранение, использование и распространение информации о частной жизни
лица без согласия последнего не являются абсолютными. В соответствии с
частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, неприкосновенность частной жизни может быть ограничена федеральным законом в целях
защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 2 статьи 23 Конституции Российской Федерации
допускает ограничение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений на основании судебного решения).
Следует отметить, что Президентом Российской Федерации неоднократно подчеркивалось, что коррупция стала одной из главных угроз национальной безопасности государства. Поэтому вводимое «добровольное
ограничение» соответствует Конституции Российской Федерации как ограничение, необходимое для предупреждения коррупции и, соответственно,
для обеспечения национальной безопасности государства.
В российском законодательстве уже имеется сходное регулирование,
которое может в определенной степени служить аналогом новеллы о «добровольном ограничении». В этом качестве выступают положения Закона
Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-I «О государственной тайне», согласно статье 21 которого обязательным условием допуска граждан и
должностных лиц к государственной тайне является проведение в отношении них проверочных мероприятий. В связи с этим от указанных лиц необходимо получение согласия на частичные, временные ограничения прав
в ходе таких проверок, включая право на неприкосновенность частной жизни. Указанные мероприятия ограничены во времени: они осуществляются
только при допуске к государственной тайне. После оформления доступа к
ней их проведение не разрешается. Осуществление проверочных мероприятий находится в компетенции органов Федеральной службы безопасности.
Высокий уровень преступлений коррупционного характера наблюдается среди государственных служащих. Высшей категорией государственных
192
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
служащих является должность категории «руководитель». Введение института добровольного ограничения конституционных прав государственных
служащих необходимо распространить именно на лиц, замещающих должности категории «руководители», поскольку данная категория должностей
наиболее потенциально коррупциогенна. К таким должностям относятся,
например, должности руководителей аппаратов палат Федерального Собрания РФ, аппаратов комитетов и комиссий палат Федерального Собрания
РФ, Администрации Президента РФ, начальника Управления Президента
РФ по кадровым вопросам, заместителя Генерального директора Судебного
департамента при Верховном Суде РФ, курирующего кадровые назначения
в Судебном департаменте, начальника управления государственной службы
и кадрового обеспечения Судебного департамента при Верховном Суде РФ,
руководителей служб федерального министерства, их заместителей, рассматривающих дела об административных правонарушениях в области предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов и др.
Введение таких ограничений является возможным, поскольку сама
специфика государственной службы как профессиональной деятельности
по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в служебных (трудовых) отношениях. Регламентируя порядок поступления на государственную службу, государство может устанавливать в этой сфере особые
правила, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям и требованиям. При этом установление таких правил (специальных требований), обусловленных специфическим публично-правовым статусом и характером
деятельности лиц, исполняющих обязанности по государственной должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушение
конституционного права на равный доступ к государственной службе и
права свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать
род деятельности и занятий, либо как ограничение этих конституционных
прав.
Реализация «добровольного ограничения» предполагает установление
обязательного требования при назначении кандидатов на должности категории «руководители» государственной гражданской службы РФ в виде
условия в служебном контракте о согласии на применение к таким лицам
некоторых ограничительных мер. Данное условие должно рассматриваться
в качестве необходимого для занятия должности.
Федеральным законом о виде государственной службы могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения действия устанавливаются в
соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.
193
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Таким законом в данном случае является Федеральный закон от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В качестве ключевого изменения в данный Закон в рамках законопроекта выступает условие о добровольном согласии гражданина,
поступающего на государственную службу (на должность категории «руководитель») на ограничение его отдельных конституционных прав. Данная
норма закрепляется в качестве условия служебного контракта и подлежит
обязательному включению в него.
Полномочия по контролю за лицами, замещающими должности государственной гражданской службы категории «руководители», которые дали
согласие на частичные ограничения права на неприкосновенность их частной жизни в период замещения указанной должности, предлагается возложить на органы Федеральной службы безопасности, в связи с тем что у
них имеется опыт проведения подобных мероприятий. Кроме того, борьба
с коррупцией находится в сфере компетенции этих органов, согласно статье
10 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности». При этом они уполномочены осуществлять оперативнорозыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению
и раскрытию коррупции. Они обязаны разрабатывать и осуществлять во
взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с
коррупцией. Однако круг полномочий органов Федеральной службы безопасности нуждается в уточнении применительно к возлагаемым на них новым задачам. Проект предусматривает внесение изменений в Федеральный
закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности», а
также в Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельности», конкретизирующих полномочия органов ФСБ
России в части, необходимой для реализации вводимого ограничения.
Доказательственная сила сведений, собранных в ходе проведения такого
контроля, не обладает приоритетом по отношению к силе других доказательств, что исключит в случае возбуждения уголовного (административного) дела придание карательного характера уголовному (административному) процессу.
Принятие проекта федерального закона, предусматривающее введение
нового антикоррупционного механизма, т. е. ограничения конституционных прав на неприкосновенность частной жизни лиц, занимающих должности государственных гражданских служащих категории «руководители»,
может служить одним из возможных средств эффективного противодействия коррупции, что находится в сфере национальных интересов российского государства.
Такое нововведение, своего рода декларация добровольного законопослушания, позволит более эффективно контролировать деятельность должностных лиц, предотвращать коррупционные преступления, а кроме того,
194
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
выполнит нравственно-этическую функцию, направленную на оздоровление общества и государства. Пребывание должностных лиц под своего рода
«колпаком» будет затруднять совершение ими коррупционных преступлений, а также в силу психологического эффекта позволит повысить качество
исполнения государственных функций и предоставления государственных
услуг.
195
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О статусе судей в Российской Федерации»,
Федеральный закон «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации»,
Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»,
Арбитражный процессуальный кодекс
Российской Федерации,
Гражданско-процессуальный кодекс
Российской Федерации,
Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации»
1. Актуальность, цели принятия
Одним из больших препятствий в признании, соблюдении и защите
прав и свобод человека и гражданина является проблема коррупции в органах судебной власти, которая по настоящее время решается медленно и
несистемно. Действующее законодательство в сфере судебной власти не в
полной мере отвечает интересам и задачам правосудия. Это касается прежде всего несовершенства порядка формирования судейского корпуса и органов судейского сообщества, а также аппарата органов судебной власти.
Кроме того, требует усовершенствования ряд процессуальных норм, регламентирующих вопросы судебного судопроизводства.
Несовершенен сам порядок формирования судейского корпуса в Российской Федерации. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации
«О статусе судей в Российской Федерации» система отбора кандидатов на
вакантные должности судьи не в должной мере учитывает степени подготовленности кандидатов для работы в конкретном суде, а также не позволяет тщательно изучить кандидата на месте. В настоящее время должным
образом не регламентирован порядок так называемой проверки кандидатов
в судьи. На практике очень часто возникают сложности, связанные с предоставлением не соответствующей действительности информации о кандидате. Надлежащим образом не определено в законе то, какие органы осуществляют проверку, какие сведения могут служить основанием для отказа
в рекомендации на должность судьи и т. д. В результате такое пробельное
196
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
регулирование позволяет квалификационной коллегии необоснованно отказывать подготовленным кандидатам в судьи, успешно сдавшим квалификационный экзамен, и создает возможности для осуществления различного
рода манипуляций, способствующих назначению на должности судей лиц,
связанных с квалификационными коллегиями и правоохранительными органами неформальными отношениями. Кроме того, ввиду отсутствия перечня специальных вопросов, направляемых квалификационной коллегией
в правоохранительные органы (спецслужбы), на которые необходимо дать
развернутые ответы относительно кандидата в судьи, как правило, ответы
на запросы квалификационных коллегий относительно кандидатов в судьи
поступают в слишком лаконичной форме. Поэтому следует констатировать,
что сегодня не проводится надлежащая всесторонняя проверка кандидатов
в судьи, позволяющая непредвзято оценить личностную пригодность претендента на должность судьи. То же следует сказать и о процедуре дополнительной проверки кандидата Кадровой комиссией при Президенте РФ.
Также не отвечает задачам правосудия существующий порядок приема экзаменов у кандидатов в судьи. Не говоря уже об оценке таких качеств, как профессионализм, опыт работы, аналитические способности, не всегда должным
образом оцениваются и психологические качества кандидата в судьи. Очевидно, что член экзаменационной комиссии, не будучи квалифицированным психологом, не в состоянии оценить психологические качества кандидата в судьи.
Речь идет о таких составляющих психологического портрета кандидата как:
1) качества, характеризующие коммуникабельность судей;
2) морально-нравственные качества;
3) стрессоустойчивость;
4) способность противостоять психологическому давлению и другие.
Закрепление на нормативном правовом уровне специального порядка
проведения психологического тестирования позволит оградить судебную
власть от неадекватных, психологически неустойчивых людей. При этом
нельзя исключать введение психологического тестирования с помощью
специальных технических средств — например, таких, как полиграф. Более
того, контроль за психологическим состоянием необходим не только в отношении кандидатов в судьи, но и в отношении судей в период осуществления ими полномочий.
Значительной и не решенной по настоящее время остается проблема
формирования судейского корпуса из бывших работников правоохранительных органов. Согласно экспертным в составе судейского корпуса, бывшие прокурорские работники занимают второе место, работники милиции — четвертое.
Формирование основного состава судейского корпуса из представителей
правоохранительных органов, безусловно, создает дополнительные предпосылки для нарушения принципа независимости судебной власти.
197
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Во-первых, независимость судебной власти ставится под сомнение межличностными связями (дружеские, иные) судьи — бывшего работника правоохранительных органов с представителями последних.
Во-вторых, сложившаяся на протяжении многих лет психология следователя, прокурора как представителя обвинения по уголовным делам, как
правило, накладывает свой отпечаток на деятельность судьи при осуществлении правосудия. Все это приводит к нарушению принципов состязательности уголовного судопроизводства и независимости судебной власти.
В-третьих, огромную роль в органах судебной власти играют помощники
судей. На практике они выступают связующим звеном между участниками
судебного процесса и судьей. Более того, основную массу судебных актов
фактически пишут именно помощники, а не судьи (помощник, выписывая
решение, может изменить сведения в мотивировочной и резолютивной частях, а судья, не обратив на это внимание, подписать). Такая ситуация позволяет констатировать, что помощник судьи фактически наряду с судьей осуществляет правосудие. Следует отметить, что эта проблема решается путем
ужесточения требований к кандидатам на должность помощника судьи.
В-четвертых, неэффективно решается проблема предупреждения психологического давления на судей со стороны чиновников и представителей
бизнес-структур.
Совершенствование судопроизводства, помимо прочего, предполагает
создание механизмов, препятствующих оказанию воздействия (психологического давления) на судью в связи с рассматриваемым им делом.
Это предполагает:
1) раскрытие содержания всех обращений, поступивших судье до рассмотрения дела. В связи с этим процессуальное законодательство должно
быть дополнено обязанностью судьи (судей) объявить лицам, участвующим
в деле, обо всех обращениях (устных и письменных) по рассматриваемому
делу, поступивших судье (судьям) до начала судебного разбирательства, с
последующим занесением указанных сведений в протокол судебного заседания. В случае же если судья по каким-то причинам не исполняет эту обязанность, это должно повлечь за собой соответствующие меры ответственности.
Необходимо отметить, что, несмотря на отсутствие процессуальных
норм, закрепляющих такую обязанность судьи, в ряде субъектов Российской Федерации сложилась практика, когда перед началом судебного заседания объявляется список звонков судье по рассматриваемому делу (так называемый журнал звонков);
2) обязательную аудиовидеозапись всего цикла судебного процесса
вплоть до объявления решения суда, включая аудиовидеозапись в совещательной комнате. При этом следует оговориться, что порядок обязательной
аудиовидеозаписи должен учитывать принцип тайны совещания. Поэтому
198
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
архив аудиовидеозаписи на электронном и (или) магнитном носителе должен
находиться в суде, на него должен распространяться особый режим охраны;
3) возможность для участников процесса без согласия суда в судебном процессе производить видеозапись с обязательным уведомлением судьи перед началом судебного процесса. В случаях если кто-либо из участников процесса
возражает против такой записи в целях защиты своих интересов, безопасности,
личной и семейной тайны и т. д., судья обязан запретить производить запись.
При этом запрет на запись производится только по ходатайству участника
процесса, но никак не по усмотрению суда, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (например, закрытый судебный процесс).
В-пятых, в настоящее время остается неурегулированным вопрос о независимом распределении судебных дел между судьями.
В настоящее время в процессуальном законодательстве (УПК, АПК, ГПК)
отсутствует установленная процедура распределения судебных дел после их
поступления в суд. В соответствии с существующим порядком, полномочиями по распределению судебных дел между судьями обладает председатель
суда. По общему правилу судебные дела распределяются в соответствии с
квалификацией и загруженностью судей. В судах с большим количеством
судей существуют отделения по определенным направлениям. Однако следует констатировать, что отсутствие в законодательстве Российской Федерации четких требований по порядку распределения судебных дел создает
почву для злоупотреблений, а в конечном итоге и для передачи судебных
дел «нужным» судьям без учета их опыта и квалификации. В результате это
способствует вынесению незаконных и необоснованных решений судьями,
влияние на которых имеет председатель суда.
В этой связи необходимо принятие целого ряда изменений в законодательство о судебной власти.
В-шестых, одной из ключевых проблем, способствующих коррупции в
сфере судебной власти, является несовершенный порядок формирования
органов судейского сообщества. В соответствии со статьей 11 Федерального
закона от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»1, в состав Высшей квалификационной коллегии входят
также представители общественности, назначаемые Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Вместе с тем законом не регламентирован вопрос,
каким образом формируется общественность и кто входит в ее состав. На
уровне субъектов Российской Федерации ситуация с формированием представителей общественности аналогичная. На практике такой порочный порядок вливания общественности в органы судейского сообщества создает
замкнутый круг, поскольку, как правило, ее представителями являются судьи в отставке. Следовательно, говорить о действительном представительстве общественности в органах судейского сообщества нельзя.
1
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 11. ст. 1022.
199
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Изменение порядка формирования органов судейского сообщества, в
частности квалификационных коллегий, с включением в их состав настоящих представителей общественности, является важным условием общественного контроля за формированием судейского корпуса.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
В настоящее время порядок формирования судейского корпуса, порядок
прохождения отбора и назначения на должность судей регламентируется
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации» и Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации». Порядок отбора кандидатов судьи, в частности такая процедура,
как прием экзаменов у кандидатов в судьи, регламентируется Положением
об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на
должность судьи (утв. Высшей квалификационной коллегией судей РФ 15
мая 2002 г.).
Правовой статус помощников судьи — порядок поступления на должность, прохождение службы и порядок прекращения полномочий — регламентируется Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В соответствии с
положениями указанного Федерального закона, на помощников судей распространяется общий порядок поступления на государственную службу.
Порядок осуществления аудио- и видеозаписи регламентируется
Гражданско-процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Однако такая
запись не является обязательной процедурой и может проводиться по ходатайству лиц, участвующих в деле, и только с разрешения суда.
Порядок распределения судебных дел в настоящее время вообще не регламентирован действующим процессуальным законодательством.
Порядок формирования органов судейского сообщества в настоящее
время регламентирован Федеральным законом от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ
«Об органах судейского сообщества в Российской Федерации».
3. Описание нормативных правовых решений, структура документа
1. Необходимо на законодательном уровне четко регламентировать порядок отбора кандидатов в судьи, в том числе порядок их проверки. Представляется целесообразным, помимо общих критериев отбора, установленных
Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской
Федерации»2 и Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации»,
установить более детальный порядок проверки кандидатов в судьи и под2
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997, № 1, ст. 1.
200
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
робный перечень оснований отказа кандидатам в судьи при положительной
рекомендации со стороны квалификационной коллегии. Необходимо внести изменения в действующее законодательство: Федеральный конституционный закон «О судебной системе», Федеральный закон «О статусе судей»,
Федеральный закон «Об органах судейского сообщества».
В качестве дополнительной гарантии надлежащей проверки кандидатов
в судьи и прихода в судейский корпус квалифицированных и нравственных
юристов необходимо в Федеральном законе «О статусе судей в Российской
Федерации» закрепить механизм формирования кадрового резерва кандидатов в судьи, который должен формироваться в том числе за счет помощников судей, положительно зарекомендовавших себя и имеющих положительный опыт работы в судах.
Кроме того, необходимо дополнить Федеральный закон «О статусе судей
в Российской Федерации» новым положением, регламентирующим ограничение на участие в отборе на должность судьи отдельных категорий бывших
работников правоохранительных органов, связанное с территорией, которая была им подведомственна по месту прежней службы.
Необходимо закрепить на законодательном уровне систему случайного
распределения судебных дел — например, с использованием автоматизированной управляющей системы, с учетом квалификации, загруженности
судьи, опыта рассмотрения дел данной категории и др. Также необходимо
установить запрет на обмен делами между судьями. Для решения этой проблемы применим существующий в ряде субъектов Российской Федерации
порядок распределения судебных дел с использованием автоматизированной управляющей системы3.
Представляется необходимым также лишить административных полномочий председателя суда в отношении рядовых судей, а также вышестоящих судов — в отношении нижестоящих судов. Если следовать более мягкой
версии решения указанной проблемы, речь должна идти только об ограничении и более детальной регламентации таких полномочий по принципу
«первый среди равных».
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие законопроекта позволит решить следующие задачи:
− обеспечить более качественную проверку кандидатов в судьи, т. к. процедура проверки может быть начата уже с момента включения кандидатов в кадровый резерв. Качественную проверку также может гарантировать отработанный перечень вопросов, по которым в отношении
кандидата в судьи будет проводиться проверка. Помимо прочего, корректировка порядка отбора кандидатов в судьи, в частности формирование кадрового резерва, позволит сократить сроки назначения судей.
3
Программа компьютерного распределения дел, автор – «Кодекс», г. С-Петербург.
201
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
−
−
−
−
−
202
В конечном итоге усовершенствование порядка формирования судейского корпуса позволит оградить судебную власть от прихода в нее неквалифицированных, психологически неустойчивых людей, а значит,
снизить уровень коррупции в органах судебной власти и повысить качество правосудия;
установить особый порядок поступления на государственную службу
на должность помощника судьи, что позволит не допустить в аппарат
органов судебной власти неквалифицированных сотрудников, тем более что в России должность помощника судьи — это, по сути, промежуточная ступень на пути к обретению статуса судьи;
не допустить бывших сотрудников правоохранительных органов участвовать в отборе на должность судей;
введение обязательной процедуры аудиовидеозаписи позволит исключить до минимума злоупотребление полномочиями судьями и представителями обвинения по уголовным делам;
распределение судебных дел с помощью автоматизированной управляющей системы, исключающей участие в этом процессе председателя
суда, что решит проблему возможных злоупотреблений со стороны руководящего состава судов, осуществляющего полномочия по распределению судебных дел;
корректировка принципов формирования органов судейского сообщества поможет решить проблему непрозрачности системы органов
судейского сообщества за счет обеспечения реального участия в таких
органах независимых общественных организаций.
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О статусе члена Совета Федерации
и статусе депутата Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации»
1. Актуальность и цели принятия
Должности членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, как показывает анализ экспертных оценок, относятся к числу потенциально наиболее коррупциогенных должностей.
Коррупция в законодательных и представительных органах власти, по
мнению большинства экспертов, способна привести к подрыву авторитета
власти, дискредитации законов и правовому нигилизму населения.
Непрозрачность деятельности органов представительной власти является основным фактором, который может способствовать росту коррупции. Данный вид коррупции ущемляет конституционные права и интересы
граждан, подрывает демократические устои и правопорядок.
В настоящее время ни в теории государственного управления, ни в законодательстве, ни в практике правоохранительных органов не удалось выработать действенных мер противодействия коррупции в представительных
органах власти.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Ряд противоречий, заложенных в принципах комплектования Совета
Федерации Федерального Собрания РФ, может послужить одним из факторов возникновения и распространения коррупции.
Совет Федерации являет собой, с одной стороны, представительство
регионов, а с другой — некий «государственный совет», в который входят
утверждаемые законодательными собраниями субъектов РФ по представлению Президента РФ лица. В последнем качестве Совет Федерации мог
бы служить определенным «стабилизатором режима». При этом в Совете
Федерации по отношению к регионам существует принцип обратной связи,
когда не только регионы могут инициировать назначение или снятие своего
представителя, но и такими же полномочиями наделен Председатель Совета Федерации, который может отправить запрос в регион об отстранении
неугодного ему сенатора. До тех пор пока Совет Федерации не сместится к
одной из точек равновесия, конфликты не прекратятся.
203
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Высокая степень потенциальной коррупциогенности должностей членов Совета Федерации обуславливается в первую очередь их особым статусом. В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации», члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания
Российской Федерации не могут быть:
− привлечены к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;
− задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;
− подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это
предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности
других людей.
Вместе с тем в законодательстве не предусмотрен перечень деяний, за
совершение которых в упрощенном порядке снимается депутатская неприкосновенность. К таким деяниям, как показывает анализ, должны относиться: преступления против жизни и здоровья; в сфере экономической
деятельности; против основ конституционного строя и безопасности государства; против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; против военной службы;
против мира и безопасности человечества. Именно эти сферы жизни общества наиболее значимы для социально-экономического развития страны и
подвержены наибольшему риску коррупционного воздействия.
Непрозрачность деятельности органов представительной власти является основным фактором, который может способствовать росту коррупции, в
том числе в аппарате Государственной Думы. Названный контур коррупции
имеет собственный комплекс факторов. Некоторые из них — например, несовершенство законопроектов, отражающих узкокорпоративные интересы,
а не интересы всего общества или однородной его части в целом, — государство уже сегодня пытается минимизировать. В частности, в практику законотворчества постепенно вводится антикоррупционная экспертиза.
Распространение коррупции в аппарате Государственной Думы может
спровоцировать отрицательные последствия, которые способны выразиться в расширении сферы теневой экономики, в нарушении конкурентных
механизмов рынка, в неэффективном использовании бюджетных средств, в
повышении цен на товары и услуги за счет коррупционных «накладных расходов», в увеличении и закреплении имущественного неравенства, в росте
организованной преступности.
Несовершенство действующего российского законодательства, льготный процессуальный статус представителей законодательных органов власти, отсутствие общей правовой и политической культуры гражданского
204
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
общества — все это способствует распространению коррупции в представительных органах власти.
3. Описание нормативных решений
На сегодня авторитет членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ оказался под угрозой. Государственной власти должно быть возвращено доверие и уважение населения страны. Для этого необходимо осуществить ряд мер, направленных на
предупреждение коррупции в Совете Федерации и аппарате Государственной Думы.
В целях предупреждения коррупции в Совете Федерации и аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации должен быть изменен стиль работы этих представительных органов, введены
в действие принципы открытости принимаемых решений, восстановлен
контроль органов представительной власти и общественных организаций.
Средства массовой информации должны быть выведены из-под контроля
узкого круга политических и финансовых элит.
В первую очередь необходимо налаживать сотрудничество депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации со средствами массовой
информации, они должны своевременно и в полном объеме предоставлять
средствам массовой информации всю необходимую информацию о своей
деятельности в целях обеспечения свободного доступа граждан к сведениям о руководителях, структуре и функциях представительных органов государственной власти, принимаемых ими решениях.
Доступ к такой информации должен обеспечиваться путем опубликования представительными органами государственной власти принятых решений, размещения и сообщения информации об их деятельности в СМИ,
сети Интернет и другими способами, а также предоставления информации
по обращениям заинтересованных лиц. В законе должен определяться перечень информации о деятельности депутата Государственной Думы и члена
Совета Федерации, а также порядок предоставления такой информации.
Для снижения уровня потенциальной коррупционности должностей
членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы необходимо максимальное упрощение процедуры лишения их статуса неприкосновенности. В этой связи требуется установление исчерпывающего перечня
преступлений, за совершение которых в упрощенном порядке снимается
депутатская неприкосновенность. Для деяний, которые не войдут в перечень, сохраняется обычный порядок лишения статуса неприкосновенности. Решение указанной проблемы возможно путем внесения изменений в
Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
205
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
В частности, часть 1 статьи 19 необходимо дополнить словами «за исключением возбуждения в отношении них уголовного дела за совершение деяний,
предусмотренных статьями глав 16, 22, 29, 30, 33 и 34 Уголовного кодекса
Российской Федерации».
Необходимо также дополнить статью 19 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» после части 1 данной статьи
новой частью следующего содержания: «2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы, в отношении которых в соответствии с частью
1 настоящей статьи возбуждено уголовное дело, привлекаются к уголовной
ответственности без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации»; дополнить пункт а) части 2 статьи 19 после
слов «привлечены к уголовной или к административной ответственности»
словами «за исключением деяний, предусмотренных частью 1 настоящей
статьи».
Максимальное упрощение процедуры лишения депутатской неприкосновенности позволит избежать злоупотреблений своим статусом со стороны членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
4. Прогноз последствий принятия зоконопроекта
Обеспечение «прозрачности» деятельности членов Совета Федерации и
депутатов Государственной Думы — процесс сложный и многоаспектный,
требующий системного подхода. Только прозрачная работа федеральных
органов законодательной власти, в частности Совета Федерации и Государственной Думы, способствует снижению уровня коррупции в России как
явлению, препятствующему нормальному развитию и функционированию
российского общества и государства.
Принятие соответствующего закона позволит решить следующие задачи:
− выработать действенные меры противодействия коррупции в Совете Федерации и аппарате Государственной Думы как социальноправовому явлению;
− снизить степень потенциальной коррупционности должностей членов
Совета Федерации, обусловленную в первую очередь их особым статусом, путем максимального упрощения процедуры лишения их неприкосновенности;
− наладить сотрудничество депутатов Государственной Думы и членов
Совета Федерации со СМИ в вопросах предоставления средствам массовой информации всей необходимой информации о своей деятельности.
206
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О политических партиях»
и Федеральный закон «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации»
1. Актуальность и цели принятия
Одной из основных форм коррупции в органах законодательной (представительной) власти, наряду с коррупцией в избирательном процессе,
можно назвать коррупцию в политических партиях.
Коррумпированность политических партий обусловливается как объективными (сложившейся политической системой), так и субъективными
причинами, в частности нежеланием партийного руководства — как правящей партии, так и оппозиционных партий — «изменить правила игры».
Руководители политических партий, представленных в федеральных, региональных и местных органах законодательной (представительной) власти,
входят в перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей.
Все это обуславливает необходимость принятия оперативных мер с целью выстраивания более прозрачной партийной системы, открытой для избирателей.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Избирателей отдаляет от влияния на результаты выборов требование
законодательства относительно того, что кандидатов на выборах могут выдвигать только политические партии. Законодатели оправдывают введение
пропорциональной избирательной системы тем, что в этом нет ограничений прав граждан: партии выражают интересы тех или иных групп граждан
и должны иметь право от их имени выдвигать кандидатов. Но на деле российские партии заняты исключительно борьбой за власть, а вовсе не реальным решением стратегических проблем страны и защитой ее граждан.
Представляется, что смешанная пропорционально-мажоритарная система все же больше отвечает требованиям и основным принципам демократии, поскольку при исключительно пропорциональной системе гражданин
вынужден выбирать строго между партийными списками, порой не имея
представления, что представляют собой кандидаты, за которых он отдает
207
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
свой голос. В России все еще распространена практика, при которой партийный список открывают два-три узнаваемых кандидата, а остальные места зачастую выкупаются представителями бизнеса, а порой и криминала.
Перейдя на исключительно пропорциональную систему, нельзя победить и
искоренить нарушения и проявления коррупции в избирательной сфере.
Региональные выборы, как известно, обычно копируют федеральные, а в
последнее время общей тенденцией для регионов стало копирование практически любых новелл федерального центра. Многие представительные
(законодательные) органы субъектов Федерации уже заявили о поэтапном
переходе исключительно на пропорциональную избирательную систему.
Исключить коррупцию в партийной системе крайне сложно, поскольку
на сегодня она представляет собой закрытый для избирателя и самостоятельно функционирующий механизм. Поэтому развитие политической конкуренции партий на этапе, когда они еще не сформировались как полноценный механизм представительной демократии, необходимо сбалансировать
выборами по мажоритарным округам.
Одним из наиболее распространенных видов коррупции при выборах по
партийным спискам является продажа мест в партийных списках. Причем
продаются и «проходные», и «непроходные» места: последние стоят намного дешевле и используются покупателями в рекламных целях. Хотя такие
действия и относятся к нарушениям избирательного законодательства и, по
сути, являются коррупцией, они по-прежнему остаются одной из форм финансирования партиями своих избирательных кампаний. Еще одной формой коррупции при выборах по партийным спискам является перераспределение мест по партийным спискам с использованием административного
ресурса: прошедшим в законодательный орган «нежелательным» кандидатам предлагаются должности в исполнительной власти, чтобы продвинуть
в законодательную власть «нужного» кандидата.
Также значимой проблемой в сфере коррупции политических партий является вопрос о запрете вступления в политические партии определенных
категорий лиц. Известный принцип «сменяемость партий — несменяемость
административного аппарата» сегодня просто не действует, поскольку никак не воплощен в законодательстве. Отсутствует запрет на вступление в
политические партии государственных служащих, замещающих должности
гражданской службы, относящиеся к категориям «руководители» и «помощники» («советники»).
Помимо этого, не установлен законодательный запрет на вступление в
партию лиц, осужденных за взяточничество или за совершение иных коррупционных преступлений, что резко повышает риск коррупционного поведения в политической сфере.
В целом отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами
Российской Федерации права на объединение в политические партии, осо208
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
бенностями их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации регулируются Федеральным законом «О политических партиях». Основные
гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами
субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований,
определяются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации». Однако существующая на
сегодняшний день проблема коррупции в политических партиях до сих пор
остается нерешенной.
3. Описание нормативных решений
Для того чтобы исключить хотя бы часть злоупотреблений при выборах и
формировании партийных списков, необходимо сделать систему выборов более гибкой, открытой и понятной рядовому избирателю. Для этого необходимо использовать позитивный зарубежный опыт: ввести открытые, гласные,
подконтрольные избирателю «первичные выборы», аналогичные американским праймериз, на которых будут формироваться партийные списки. Также
следует вернуться к смешанной пропорционально-мажоритарной системе.
Помимо этого, уже непосредственно при выборах следует отказаться от
практики формирования жесткого партийного списка кандидатов в пользу гибкого списка, который с успехом применяется во многих государствах
Европейского союза. При гибком партийном списке избиратель самостоятельно устанавливает приоритетную очередность кандидатов внутри списка, что также позволяет, несмотря на сложности процедурного характера,
отсечь нежелательных и случайных людей, стремящихся попасть в законодательные органы власти.
Для преодоления коррупции в политических партиях также необходимо установить законодательный запрет на вступление в партию определенных категорий лиц — государственных служащих, замещающих должности
гражданской службы категорий «руководители» и «помощники» («советники»); лиц, осужденных за коррупционные преступления. В частности, необходимо дополнить пункт 2 статьи 23 Федерального закона «О политических
партиях» словами: «либо замещающие должности гражданской службы, относящиеся к категориям «руководители» и «помощники» («советники»), а
также лица, осужденные к лишению свободы за получение или дачу взятки
либо иного коррупционного преступления и имеющие неснятую или непогашенную судимость за любое из указанных преступлений».
209
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Помимо этого, в целях уменьшения распространенности коррупционных деяний в рассматриваемой сфере представляется целесообразным снизить «проходной» барьер при выборах по партийным спискам до 5%. Для
этого необходимо внести соответствующие изменения в пункт 2 части 4 статьи 82 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации», заменив слова «7 и более
процентов» словами «5 и более процентов».
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Формирование прозрачности работы органов законодательной (представительной власти), в том числе с участием политических партий, — процесс длительный и многогранный. Так же как эффективная борьба с любым
видом правонарушений невозможна без их профилактики, так и борьба с
коррупцией в политических партиях невозможна без противодействия этому явлению, в том числе еще на стадии избирательного процесса.
Очевидно, что в борьбе с коррупцией роль самих политических партий
должна быть более значительной. Именно политические партии должны
изучать и активно распространять положительный опыт такой борьбы.
Принятие упомянутого федерального закона позволит решить следующие задачи:
− выстроить прозрачную партийную систему, открытую для избирателей, путем формирования гибкого партийного списка кандидатов, который с успехом применяется во многих государствах Европейского
союза;
− установить запрет на вступление в партию определенных категорий
лиц — государственных служащих, замещающих должности гражданской службы категорий «руководитель» и «помощник» («советник»);
лиц, осужденных за коррупционные преступления;
− запретить продажу и перераспределение мест по партийным спискам с
использованием административного ресурса.
210
Концепция проекта федерального закона
«О доверительном управлении имуществом лиц,
замещающих государственные должности,
государственных и муниципальных служащих»
1. Актуальность и цели принятия
В настоящее время достаточно развитый во многих зарубежных странах институт доверительного управления имуществом практически не применяется в России по отношению к государственным и муниципальным
должностным лицам, в частности для целей урегулирования конфликта интересов.
Отсутствие правового и организационного механизмов передачи в доверительное управление лицами, замещающими государственные должности,
государственными и муниципальными служащими имущества, непосредственно используемого для осуществления предпринимательской деятельности или полученного в результате осуществления такой деятельности,
приводит к тому, что использование служебного положения государственными служащими при решении вопросов, затрагивающих их интересы как
акционеров или иных собственников, создает трудноразрешимый конфликт интересов и делает запреты, содержащиеся в Федеральном законе от
27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», юридически необеспеченными.
В том же Федеральном законе содержится ограничение, связанное с государственной службой, которое заключается в запрете для государственного служащего заниматься предпринимательской деятельностью лично или
через доверенных лиц, состоять членом органа управления коммерческой
организации.
Приведенный анализ нормативных актов позволяет сделать вывод, что
доверительное управление имуществом — это особая правовая форма, которая:
а) способствует налаживанию качественно новых интегративных связей
в области организации и управления экономикой;
б) устраняет для государственных органов, государственных и муниципальных служащих сложности, связанные с руководством хозяйственной деятельностью коммерческих организаций и участием в этой деятельности, что
способствует становлению разграничения публичного и частного права;
в) создает условия для отделения и охраны публичных целей от воздействия частноправовых интересов.
211
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Актуальность темы обусловлена также неразрешенностью многих проблем управления собственностью в России на современном этапе. По замыслу законодателя, договор доверительного управления должен способствовать созданию иной системы управления имуществом, построенной не
на административно-командных началах, а на профессиональной, коммерческой основе.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Указом Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361
«О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» чиновников
обязали представлять декларации о доходах и имуществе, но соответствующие нормы начали реализовываться только через пять лет, после выхода
Указа Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами,
замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и
имуществе». А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не работает эффективно до сих пор. Так, в соответствии с законодательством РФ, представителям Правительства РФ и Администрации Президента РФ разрешено входить в состав советов директоров
тех или иных крупных акционерных обществ. Понятно, что возможность
безбоязненно совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью — это не только гигантская брешь для коррупции, но и стимул для
занятия государственных должностей исключительно с целью незаконного
обогащения.
В настоящее время положения Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» действительно запрещают государственным служащим совмещать государственную службу и
занятие коммерческой деятельностью, т. к. это несовместимо со статусом
лица, поступившего на государственную службу. Однако следует учитывать
сложившуюся практику реализации этого запрета.
Согласно части 2 статьи 17 указанного Федерального закона, в случае
если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие
ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах
организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским
законодательством Российской Федерации. Однако пока данная норма не
вступила в силу, в связи с тем что до сих пор не определена организация
(организации), уполномоченная государством осуществлять доверительное
управление принадлежащими государственным гражданским служащим и
212
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций). Кроме того, также не определен порядок передачи имущества государственных служащих в доверительное управление.
Таким образом, в настоящее время отсутствует правовой и организационный механизмы передачи в доверительное управление государственными служащими такого имущества.
3. Описание нормативных решений
Нормы действующего законодательства о государственной гражданской
службе требуют (в случаях, если факт владения тем или иным имуществом
способен привести к явному, неявному или возможному конфликту интересов), чтобы соответствующее имущество государственного служащего
было передано в доверительное управление в соответствии с положениями
Гражданского кодекса Российской Федерации.
Представляется, что реализация данной нормы в том виде, в каком она
закреплена в Федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» не обеспечивает достижение поставленной цели — минимизации
уровня коррупции в федеральных органах исполнительной власти. Действительно, в случае поступления на государственную службу чиновник,
владеющий приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), просто временно передает их в
доверительное управление, и, оставаясь собственником этого имущества,
он может продолжать получать доход от использования имущества в период нахождения на государственной службе, а после ухода со службы получит его в реальное управление. Таким образом, цель процедуры передачи
в доверительное управление — исключение возможного влияния государственного служащего (включая использование служебного положения) при
решении вопросов, затрагивающих принадлежащие ему акции, доли предприятий, — остается недостигнутой. Следовательно, у чиновника остается
заинтересованность оказывать влияние на принятие властных решений в
интересах компаний, чьи доли или ценные бумаги находятся у него в собственности.
Поэтому предлагается обратиться к модели управления имуществом
должностных лиц государства, действующей во многих зарубежных странах. Реализация данной модели предполагает продажу переданных должностным лицом государства в доверительное управление ценных бумаг,
акций (долей участия в уставных капиталах организаций) с открытых торгов и передачу уже не самого имущества, а вырученных от продажи средств
специальному доверительному управляющему. Специальный доверительный управляющий, имеющий особый статус, на вырученные от продажи
средства приобретает различные активы, приносящие доход, причем состав
213
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
инвестиционного портфеля составляет конфиденциальную информацию.
Далее, на протяжении срока нахождения чиновника на государственной
службе, специальный доверительный управляющий осуществляет различные операции по покупке и продаже активов портфеля.
В период нахождения на государственной службе, замещения государственной должности чиновник продолжает получать доходы от управления
своим имуществом, но, поскольку точный состав долей и ценных бумаг, находящихся в доверительном управлении, ему неизвестен, чиновник лишается возможности преследовать свои интересы по предоставлению преимуществ той или иной организации.
Такие правила также можно распространить и на круг ближайших родственников таких лиц.
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие федерального закона «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности, государственных и
муниципальных служащих», предусматривающего и регламентирующего
порядок передачи имущества, представляется одним из эффективных инструментов противодействия коррупции.
Данным нормативным правовым актом будет законодательно закреплен:
− порядок передачи приносящих доход ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление
уполномоченным компаниям;
− правила специальной конкурсной аккредитации коммерческих организаций, претендующих на управление имуществом федеральных государственных служащих;
− особенности порядка доверительного управления имуществом государственных служащих.
214
Концепция проекта Кодекса поведения лиц,
замещающих государственные должности
Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации,
государственных и муниципальных служащих
Государственную и муниципальную службу можно рассматривать не
только как систему органов государственного и муниципального управления, но и как сообщество государственных и муниципальных служащих, т. е.
граждан, осуществляющих профессиональную служебную деятельность по
обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, ее органов,
субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований.
Одним из приоритетов государственного и муниципального строительства является развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления.
Важным условием решения этой задачи выступает восстановление, возрождение нравственных, этических начал служения обществу персоналом
государственной службы и служащими муниципальных образований.
В одном из посланий Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию говорилось, что безнравственность, недостойное поведение служащих людей всегда осуждалось обществом, подвергалось публичному порицанию. Нравственность служащих государственного аппарата являлась
всегда значимым критерием деловой репутации, а такие ценности, как этатизм, лояльность к власти, товарищество, доверие и взаимовыручка, честность и надежность, веками были непреходящими и непреложными.
Отсутствие в настоящее время императивных норм поведения, принципов и постулатов профессиональной этики привело к тому, что в государственной службе утратили свое значение нравственные начала служения
Отечеству. Отмена в конце 1980-х годов системы идеологических регуляторов поведения должностных лиц советского государственного аппарата,
партийно-номенклатурного характера работы с руководящими кадрами
устранила средства противодействия аморальному поведению, амбициозности, пренебрежению интересами граждан, общества и государства в угоду личным и меркантильным интересам, коррумпированности должностных лиц.
Указанные обстоятельства диктуют необходимость введения в действие
свода норм этического поведения государственных и муниципальных служащих по образцу и подобию практики государств со сложившимися усло215
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
виями государственного управления и нравственных начал государственной
службы. Разработка указанного свода этических норм должна базироваться
на историческом опыте становления и развития российской государственности, аналогах успешного использования этических регуляторов государственной и муниципальной службы иностранных государств.
I. Правовое и моральное регулирование поведения лиц, замещающих
государственные должности и должности в муниципальных образованиях в Российской Федерации
Государственная служба Российской империи была упразднена в первые
дни советской власти 10 ноября 1917 года Декретом ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».
Восстановление правового института российской государственной
службы было осуществлено принятым в 1995 году Федеральным законом
«Об основах государственной службы Российской Федерации». Основные
направления генезиса государственной службы последовательно и исчерпывающе изложены в Концепции реформирования государственной
службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской
Федерации 15 августа 2001 года. В соответствии с данной Концепцией, 12 августа 2002 года был принят Указ Президента Российской Федерации № 885
«Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих». Статья 2 Указа рекомендует лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности
субъектов Российской Федерации и выборные муниципальные должности,
придерживаться принципов, утвержденных Указом, в части, не противоречащей правовому статусу этих лиц.
Значение данного Указа Президента Российской Федерации для разработки «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих» трудно переоценить.
Во-первых, Указом Президента Российской Федерации общим принципам, нормам служебного поведения и деятельности по реализации должностных полномочий, формируемым на основе индивидуального внутреннего убеждения и культуры и определяющим отношение должностных лиц
к окружающему миру, в соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции Российской
Федерации, придается обязательный для исполнения характер на всей территории государства.
Во-вторых, общие принципы служебного поведения адресуются всем категориям государственных служащих, независимо от вида службы и должностной иерархии, а также муниципальным служащим.
В-третьих, требования к лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Россий216
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ской Федерации и выборные муниципальные должности, придерживаться
общих принципов служебного поведения носит не императивный, а рекомендательный характер. Признание наличия разновидностей государственной службы и единства требований к служебному поведению их служащих,
этических начал исполнения должностных обязанностей нашло законодательное закрепление в Федеральном законе № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года
«О системе государственной службы Российской Федерации». Пункт 4 статьи 10 данного Федерального закона предусматривает, что правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта
интересов и служебных споров устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.
Таким образом, вопросы нравственных ориентиров служебного поведения и разрешения конфликта интересов впервые облечены в нормативную
форму на уровне федерального закона. Между разными видами государственной службы, муниципальной службой наряду с общими нравственными началами имеется много различий, что вызывает необходимость принятия специальных актов по каждому виду службы, входящих в систему
государственной службы Российской Федерации.
Такого рода актом является Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля
2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Если Федеральный закон «О системе государственной службы Российской
Федерации» закрепил виды государственной службы (гражданская, военная, правоохранительная), ее уровни (федеральная и гражданская служба
субъектов Федерации), то Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» установил правовые, организационные основы государственной гражданской службы, определил правовой
статус государственного гражданского служащего, установил субсидиарность норм административно-служебного права к нормам трудового законодательства Российской Федерации. 2 марта 2007 года был принят Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Активно идет работа по подготовке проекта Федерального закона
«О правоохранительной службе Российской Федерации». В настоящее время этот вид государственной службы регулируется многими нормативными
актами: «О милиции», «О судебных приставах», «О федеральной фельдъегерской службе», «О службе в таможенных органах» и ряде других правовых
актов. С принятием федерального закона о правоохранительной службе будут устранены пробелы и противоречия, повысится нравственная составляющая правоохранительной деятельности. Представляется, что основой
ее должны стать требования Резолюции 34/169 Генеральной Ассамблеи
Организации Объединенных Наций от 14 декабря 1979 года, утвердившей
«Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка». Значительные изменения должны быть внесены в Федеральные законы «О во217
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
инской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащего».
В настоящее время активно формируется правовая основа регулирования
государственной службы. Разработка и принятие «Кодекса поведения лиц,
занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации, государственных и муниципальных служащих» станет
дальнейшим шагом по развитию правового регулирования государственной службы, созданию нравственного фундамента ее функционирования.
Уже сейчас для некоторых категорий служащих приняты и действуют своды
этических норм.
Так, VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 года утвержден
«Кодекс судейской этики»4, состоящий из 5 глав и 13 статей. Преамбула «Кодекса судейской этики» гласит: «Правосудие не может осуществляться без
честного и независимого судейского корпуса. Для обеспечения его честности и независимости судья обязан принимать участие в формировании, поддержании высоких норм судейской этики и лично соблюдать эти нормы»5.
В системе органов и подразделений Министерства внутренних дел
Российской Федерации принят «Кодекс чести рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации», включающий
двенадцать параграфов. «Кодекс чести» был одобрен решением Коллегии
министерства и утвержден приказом министра внутренних дел России от
19 ноября 1993 года. Текст «Кодекса чести» в настоящее время перерабатывается. Кодексы этики принимаются также некоторыми структурами гражданского общества. Так, 14 апреля 2006 г. на втором пленарном заседании
Общественной палаты был принят «Кодекс этики членов Общественной
палаты Российской Федерации». Кодекс содержит четыре раздела и одиннадцать статей. В преамбуле Кодекса каждому члену Общественной палаты
предписывается:
− содействовать претворению в жизнь идеалов демократии, добра, нравственности и справедливости;
− способствовать реализации и защите признанных мировым сообществом и гарантированных Конституцией Российской Федерации прав
и свобод человека и гражданина;
− содействовать обеспечению демократических принципов развития государства и общества.
Предпринимаются попытки разработки сводов этических норм членов
других общественных формирований и профессиональных групп граждан6.
4
До принятия «Кодекса судейской этики» действовал «Кодекс чести судьи Российской
Федерации», утвержденный постановлением Совета судей Российской Федерации от 21
октября 1993 года.
5
См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2005, № 2, февраль.
6
См.: Кодекс профессиональной этики экспертов системы сертификации ГОСТР (проект), подготовлен ОАНО «Регистр системы сертификации персонала». – М., 2006.
218
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
II. Регулирование поведения государственных служащих в зарубежных странах
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, особое значение для разработки проекта «Кодекса поведения лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации и субъектов Федерации, государственных и муниципальных служащих» имеет принятый ООН
12 декабря 1996 г. «Международный кодекс поведения государственных
должностных лиц». В разделе первом «Общие принципы» подчеркивается,
что государственная должность — это должность, облеченная доверием, а
поэтому государственные должностные лица должны быть внимательны,
справедливы и бескорыстны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью. Они никогда не оказывают
какое бы то ни было предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации, не злоупотребляют иным образом
предоставленными им полномочиями и властью.
Раздел II содержит нормы, относящиеся к коллизии (конфликту) интересов и отказу от права. Под коллизией интересов понимается участие в
сделках, занятие положения, выполнение функций, наличие финансовых,
коммерческих или иных интересов, несовместимых с должностью, функциями, обязанностью или их отправлением. Отказом от права является
воздержание от пользования недолжным образом денежными средствами,
собственностью, услугами или информацией, полученными в результате
исполнения служебных обязанностей; для осуществления деятельности за
пределами выполнения официальных функций, что является запретом на
административный ресурс.
Раздел третий посвящен обязанности государственного должностного
лица сообщать (декларировать) о личных активах и обязательствах, включая супругу (супруга) и иждивенцев.
Международный кодекс поведения государственных должностных лиц
запрещает получение, прямо или косвенно, любых подарков или других знаков внимания, которые могут повлиять на выполнение служебных функций
или принятие решений. На период службы и после ухода со службы запрещается нарушать государственную и служебную тайну, участвовать в политической или иной общественной деятельности вне рамок официальных
обязанностей.
В соответствии с требованиями Международного кодекса поведения государственных должностных лиц от 12 декабря 1996 г., в ряде стран приняты
этические кодексы государственных служащих. Детализированный по разным видам государственной службы, такой кодекс принят в Соединенных
Штатах Америки. Данный документ имеет сложную структуру. Общие положения содержат несколько подразделов. Например, подраздел «А» посвящен обязательствам, налагаемым государственной службой. Для удобства
219
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
применения и единообразного понимания внутри этого раздела содержатся подразделы: «Применимость этических норм к режимным ведомствам»;
«Применимость этических норм к лицам, откомандированным для прохождения службы в другие ведомства»; «Дополнительные ведомственные нормы и правила», «Дисциплинарные меры, применяемые к нарушителям» и
«Консультирование по служебной этике».
Подраздел «Б» регламентирует запрет на получение государственными
служащими подарков из внешних источников и порядок отказа от получения запрещенного, а подраздел «В» регулирует порядок вручения подарков
друг другу членами организации. Подраздел «Г» содержит детальное регламентирование действий в условиях конфликта финансовых интересов.
Следует отметить, что законодательство штатов США относится более
терпимо по сравнению с другими странами к такого рода конфликтам, обязывая служащих в случаях возникновения такой ситуации раскрывать информацию о ней или перевод служащего в другое место службы. Запрет на
получение материальной выгоды обычно вводится только в случаях существенного характера конфликта интересов.
Особенностью процедуры по исключению конфликта интересов в нормативных актах штатов США и других стран англо-американской системы
права (Австралия, Великобритания, Новая Зеландия) является строгое запрещение бывшим государственным служащим в течение года после ухода
с государственной службы представлять частные интересы третьих лиц в
органах государственной власти, в которых они ранее занимали государственные должности. Применительно к российским условиям представляется целесообразным увеличить данный срок до трех-пяти лет. Причем это
правило должно распространяться как на случаи перехода с государственной службы в частные компании, так и наоборот. В дальнейшем законодательство штатов США подробно описывает виды нарушений и злоупотреблений служебным положением (получение личной выгоды, использование
в личных целях государственного имущества, служебного времени, закрытой информации и др.).
Применительно к разработке проекта «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих» наибольший интерес представляет «Кодекс чести государственных служащих
Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих)», утвержденный Указом Президента Республики Казахстан от 3 мая
2005 г. № 1567. Данный Кодекс в соответствии с Законом Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. «О государственной службе», законом Республики
Казахстан от 2 июля 1998 г. «О борьбе с коррупцией» и общепринятыми
нормами морально-этического характера содержит следующие стандарты
служебного поведения государственных служащих:
220
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
1) приверженность политике Президента Республики Казахстан;
2) строгое соблюдение законности;
3) недопустимость нарушения прав и свобод человека и гражданина;
4) способствование единству народа Казахстана и межнациональному
согласию в стране;
5) соблюдение государственной дисциплины, беспристрастность, качественное исполнение служебных обязанностей, эффективное использование вверенной государственной собственности и своего рабочего времени;
6) высокий профессионализм;
7) активное противодействие проявлениям коррупции;
8) исключение конфликта интересов;
9) недопустимость вмешательства в предпринимательскую деятельность
и лоббирования интересов отдельных хозяйствующих субъектов;
10) запрет на использование служебной информации в корыстных и
иных личных целях;
11) исключение участия в азартных играх денежного или иного имущественного характера с вышестоящими или нижестоящими должностными
лицами и лицами, находящимися в служебной или иной зависимости;
12) воздержание от принятия подарков или услуг в связи с выполнением
государственных функций;
13) запрет на принятие предложений о внутригосударственных и зарубежных туристических или лечебно-оздоровительных поездках за счет физических и юридических лиц;
14) обязанность своим отношением к делу и личным поведением создавать устойчивый и благоприятный морально-психологический климат в
коллективе;
15) противостояние действиям, препятствующим эффективному функционированию государственных органов и надлежащему выполнению государственными служащими должностных обязанностей;
16) исключение подбора и расстановки кадров по признакам землячества и личной преданности;
17) обязанность пресекать нарушения служебной этики со стороны других государственных служащих;
18) деловой стиль одежды при исполнении служебных обязанностей.
Отдельным разделом в «Кодексе чести» выделены этические требования
при общении государственных служащих с гражданами и подчиненными.
III. Исторический опыт российского правового и морального регулирования поведения должностных лиц государственного аппарата и органов местного самоуправления
Первые упоминания понятий «государственный и муниципальный
служащий» под общим названием «служилые люди» в России относится к
221
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
XV веку. Они владели земельными наделами под условием «несения тягла»
в виде службы великому князю или царю. По степени приближенности к
монарху и доверия «служилые» подразделялись на думные чины, трансформировавшиеся из старшей дружины князя («гридни»).
Второй по степени доверия была особая категория «служилых» — «дворня», т. е. стольники, конюшенные, постельники, жильцы, ставшие впоследствии придворными чинами при монархе. Своеобразную «преторианскую
гвардию» составляли московские дворяне. На периферии государственного управления находились «чины уездные» — городовые дворяне и дети
боярские.
В XVI веке в Российском государстве наряду с поместными служилыми появляется новая категория государственных служащих — «служилые
по прибору (набору)», которые выполняли служебные обязанности не за
поместье (земельный надел), а за жалованье. К этой категории относились
стрельцы, пушкари, воротники, городовые казаки, а позднее офицеры полков иноземного строя. Первым российским правовым актом, регламентирующим прохождение службы служилыми людьми, было «Уложение о службе» 1556 года.
Термин «служилые люди» вышел из обращения в период реформ Петра I.
Вместо него стал употребляться термин «чиновник» — лицо, служащее государю и жалованное чином, степенью достоинства по классам «Табели
о рангах». Обладатели чина в зависимости от класса чина титуловались в
обращении к ним от «благородия» до «высокопревосходительства». Этим
подчеркивалась превосходящая средний уровень степень благородства, порядочности и компетентности офицеров и чиновников. Еще до принятия
«Табели о рангах» Петр I требовал от начальников «надзирания на поступки
служителей… чтоб безбожного жития не имели, игры, лжи и обманства и
чтоб обхождении постоянно и недерзостно поступали. Буде же увещание и
обучение не поможет — наказать отнятием чина или весьма отставить»7.
Указом от 19 июня 1719 года «Об учинении присяги на каждый чин, как
военным и гражданским, так и духовным лицам и солдатам, при определении в службу» предписывалось торжественное обещание верно и добросовестно служить и соблюдать нормы служебной этики8.
Принятию присяги придавалось особое значение. До самого падения
монархии в 1917 году, в соответствии со статьями 55 и 56 главы IV «Свода основных государственных законов Российской империи», действовало
«всенародное принятия присяги по своей вере и закону» при воцарении
императора. Отдельную присягу принимали члены императорской фамилии, военнослужащие, чиновники и священники, сенаторы. Члены Государственной Думы принимали Торжественное обещание «исполнять свои обя7
8
ПСЗРИ. Собр. I. Т. VI. № 3534.
ПСЗРИ. Собр. I. Т. V. № 3393.
222
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
занности по крайнему разумению и силам, памятуя лишь о благе и пользе
России».
За более чем двухсотлетнюю историю российской государственной и муниципальной службы нормы служебной этики претерпели существенные
изменения, но многие из них выдержали испытание временем. К ним относятся меры антикоррупционного характера. Впервые запреты «посулов» и
«лихоимства» были включены в Судебник Великокняжеский 1497 года в период правления Ивана III. Петровское законодательство грозило смертной
казнью или вечной каторгой на галерах с вырыванием ноздрей и конфискацией имущества тому, «кто по дружбе, или по вражде, или из взятков, или
других намерений службой пренебрежет». Введено было как вид наказания
шельмование — «извержение из числа добрых людей», «объявление шельмой
(подлецом)», лишение чести. При этом «кто когда ошельмован был, оный к
службе допущен не имеет быть и с ним следует обращаться посторонними:
его свидетельство (показания) в суде не принимать; в компанию не допускать и на дому не посещать; если кто ошельмованного ограбит, побьет или
ранит, или что у него отнимет, то челобития не принимать и суда ему не
давать… А кто эти требования не будет соблюдать, будет наказан лишением
чина и галерной работой»9. «Опорочивание по силе прогрешения (шельмование)» было суровой мерой правового и нравственного остракизма. Попытки установить наряду с правовыми нравственные рычаги управления в
государственной и муниципальной службе имели место и на последующих
этапах истории государства российского. Так, указом Сената от 31 декабря
1765 года «О существенных обязанностях всех чиновников и в особенности прокуроров, при исправлении должностей своих в присутственных местах» предписывалось «никому от предписанного (правового и этического)
не отступать», а «лихоимственные дела не неважными, но разрушающими
правосудие и повреждающими государственное положение почитать»10.
Во времена правления Екатерины II в первый российский закон о полиции — «Устав благочиния или полицейский» от 8 апреля 1782 года — наряду
с правовыми предписаниями был включен свод этических норм — «правила добронравия». Они содержали двадцать статей: от «золотого правила
нравственности» («не чини ближнему, чего сам терпеть не хочешь» до запрета взяток, «ибо ослепляют глаза, развращают ум и сердце, устам налагают узду»). Нормы этического характера содержались и в «Уставе о службе
гражданской по определению от правительства» 1832 года и других нормативных актах.
В советское время понятие «государственный служащий» употреблялось наравне с рабочими и колхозным крестьянством и было низведено до
работавшего по найму в различных учреждениях, в сфере обслуживания, а
9
ПСЗРИ. Собр. I. Т. VI. № 3534.
ПСЗРИ. Собр. I. Т. VIII. № 12537.
10
223
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
не на производстве11. В работе с руководящими кадрами партийного и государственного аппарата применялся номенклатурный порядок. Номенклатура представляла собой перечень должностей, замещение которых предварительно рассматривалось и утверждалось партийными комитетами от
районного (городского) до центрального. Нравственной основой оценки
кадров при этом была партийная этика.
В 1989–1992 годах союзная система работы с номенклатурными кадрами
была упразднена, а вместе с ней и нормы партийной этики и морального
кодекса строителя коммунизма. Формирование новой парадигмы государственной и муниципальной службы происходит в сложных социальных
условиях, в идеологическом «вакууме», породившем целый ряд проблем.
К ним можно отнести организационную нестабильность структур государственного и муниципального управления, дефицит нормативно-правового
и нравственно-этического регулирования поведения государственных и муниципальных служащих, отсутствие единой государственной кадровой политики, некомпетентность и низкий нравственный уровень значительной
части государственных и муниципальных служащих, снижение престижа
государственной службы, дефекты правосознания в форме правового нигилизма, коррумпированность государственного и муниципального аппарата12. В этих условиях разработка и принятие кодекса поведения государственных и муниципальных служащих приобретает особую значимость и
актуальность. Даже краткий исторический обзор становления и развития
нравственных начал государственной и муниципальной службы дает основания для вывода: многие меры по разработке этических норм поведения
должностных лиц не утратили своего значения и могут быть использованы в наши дни. Общество предъявляет высокие требования к чиновникам.
«Граждане считают, что они должны обладать мудростью Соломона, храбростью Давида, терпением Иакова, умением руководить, присущим Моисею,
добротой самаритянки, стратегическим гением Александра Македонского
и, наконец, знанием физических, биологических и общественных наук»13.
IV. Перспективы принятия Кодекса поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих
а) Pro et contra принятия Кодекса
«Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных
Ожегов С.И. Словарь русского языка. – М., 1981. С. 651.
См.: Борзункова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации». – М., 2007. С. 9.
13
Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы стратегии
и тактики деятельности. – М., 1999. С. 164.
11
12
224
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
и муниципальных служащих» должен представлять собой свод нравственных требований и норм, моральных эталонов поведения государственных
и муниципальных служащих, необходимых для успешного осуществления
ими своих служебных обязанностей в рамках должностных регламентов и
должностных инструкций. Данный свод должен формулироваться в рамках, в категориях и понятиях административной этики, а не административного права. Основная трудность будет заключаться в четком разграничении юриспруденции и этики как науки о морали и нравственности, а не о
правоведении. Ознакомление с рядом этических кодексов государственных
служащих показывает, что в ряде случаев такого рода дифференциации достичь не удается.
Для успешного решения этой задачи представляется необходимым разработать подробный глоссарий правовой терминологии институтов государственной и муниципальной службы с толкованием их в аспекте учения
о морали и нравственности. Кодекс должен разрабатываться как отдельный
(особый) документ, отличающийся по структуре и текстологически от законодательства о государственной и муниципальной службе. Основная идея
разработки проекта «Кодекса поведения лиц, замещающих государственные
должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих» заключается в трех исходных
концептуальных идеях:
во-первых, Кодекс должен быть разработан на федеральном уровне в качестве модельного кодекса для всех видов государственной и муниципальной службы. Для федеральной государственной службы в ряде случаев он
может быть совокупностью этических норм прямого действия;
во-вторых, при разработке для каждого вида государственной службы
(гражданской, военной и правоохранительной) специфических этических
норм необходимо исходить не из деления государственной власти на ветви
(законодательная, исполнительная, судебная), а из нравственно-этической
целостности, системности, учета единства и особенностей федеративного
построения государственной власти. Запреты, меры по устранению конфликта интересов, содержащиеся в будущем Кодексе, должны распространяться не только на государственных служащих, но и на представителей
органов законодательной власти. Это может быть осуществлено путем внесения дополнений и изменений в ст. 6 Федерального закона от 8 мая 1994 г.
«О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации», т. к. на них также
возложены обязанности по защите публичных интересов;
в-третьих, разработке проекта Кодекса должен предшествовать ряд мер
по организационно-правовому обеспечению эффективности свода норм
духовно-нравственного характера. Представляется, что своеобразным заказчиком данного документа должны быть не органы исполнительной вла225
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
сти, а общество в целом. Пожелания и ожидания общества можно выявить
путем социологических исследований.
Возможность и необходимость разработки и принятия Кодекса диктуется следующим. В «Кодексе поведения лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, государственных и муниципальных служащих» должны быть
отражены сущность, общие требования и специфические особенности моральных принципов и норм регулирования поведения служащих в сфере
государственно-служебных отношений. Кодекс должен содержать «модельные», эталонные, универсальные требования для всех видов государственной и муниципальной службы, а также в разделах Особенной части специфические в зависимости от вида службы, конкретные, прикладные формы
их реализации. Например, в ст. 3 Федерального закона от 12 августа 1995 г.
«Об оперативно-розыскной деятельности» перечислены принципы этого
вида служебной деятельности служащих правоохранительной службы (законность, конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств),
а конкретные ограничения этического характера в части запрета «принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий,
общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на
характер их деятельности», «разглашение сведений, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе
имя граждан» должны содержаться в Кодексе этических норм. Аргументом
за разработку и принятие Кодекса является то обстоятельство, что правовое регулирование имеет некие имманентно присущие пределы эффективности. Двадцатый век убедительно доказал, что западная цивилизация с ее
«двойной моралью» не может уповать только на юридический фетишизм —
полагать, что законодательство само по себе будет принуждать к законопослушному поведению. Еще более разрушителен правовой нигилизм. Когда
вера сменяется безверием, резко сокращается готовность следовать предписаниям закона. Законопослушание в своей сущности обеспечивается не
столько духом и буквой закона, сколько нравственной интенцией, побуждающей следовать нормам законодательства. Десять заповедей Ветхого Завета являют собой классический образец такой нравственной интенции,
неизменной на всех этапах генезиса общества.
В Кодексе должны быть отражены те нормы и правила повседневного
поведения, включая правила приличия, вежливости, предупредительности,
этикета (конвенциальные нормы), которые не подлежат административноправовому регулированию. Однако они являются эффективным инструментом регулирования поведения государственных и муниципальных слу226
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
жащих как в профессиональной среде, так и за ее пределами. Кодекс должен
играть роль своеобразного эталона поведения и критерия определения
профессионализма и общей культуры государственных и муниципальных
служащих. Отсутствие определенных знаний, навыков и качеств моральноэтического характера, игнорирование и невыполнение требований Кодекса
может свидетельствовать о низком профессионализме, а в крайних случаях — о профессиональной непригодности, явном несоответствии занимаемой должности.
Кодекс может стать эффективным средством реализации кадровой политики в государственных органах и муниципальных образованиях. Кодекс
должен выполнять воспитательную функцию, давать возможность представлять те нравственные ориентиры, принципы, нормы поведения, к соблюдению которых должен стремиться каждый государственный и муниципальный служащий. Основой Кодекса должна быть общественная мораль,
разделяемая тем или иным профессиональным сообществом государственных и муниципальных служащих. Кодекс не может противоречить нормам
права о государственной и муниципальной службе и одновременно не воспроизводить правовые акты ни по содержанию, ни по формулировкам, ни
по механизму применения и последствиям.
Среди факторов, снижающих эффективность действия и даже ставящих
под сомнение само принятие Кодекса, на первое место следует поставить
разработку Кодекса «чиновниками для себя» и навязывание этих кодексов
«сверху» без одобрения и принятия к неуклонному исполнению самим профессиональным сообществом того или иного вида государственной или муниципальной службы.
б) Перспективы и возможная процедура принятия Кодекса
Кодекс не должен приниматься и утверждаться официальным образом.
Лучше было бы, если бы Кодекс принимался не в форме федерального закона Государственной Думой Федерального Собрания РФ, указа Президента РФ или Постановления Правительства, а акта (решения) Общественной
палаты РФ с широким участием структур гражданского общества и правозащитных формирований, а представительство структур исполнительной
власти осуществляли научно-исследовательские учреждения гуманитарного профиля.
Процедуру принятия Кодекса можно организовать по образцу и подобию разработки проекта Конституции Российской Федерации Конституционным Совещанием в 1993 г. По инициативе Общественной палаты можно
было бы создать Совещание по этике государственной и муниципальной
службы, на котором постатейно путем открытого голосования и активного
обсуждения выработать проект Кодекса, который следует внести на утверждение пленарного заседания Общественной палаты Российской Федерации
с участием представителей всех ведомств исполнительной власти, палат Фе227
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
дерального Собрания, судебной системы, религиозных конфессий. После
одобрения Кодекса Общественной палатой РФ необходимо организовать
масштабное разъяснение положений Кодекса с использованием средств
массовой информации.
Основной идеей этой пропагандистской акции должно быть доведение
до общественности и глубокого сознания граждан положений, что интересы населения, общества, Отечества являются главной задачей, основополагающим принципом и высшей целью, критерием и конечной задачей
функционирования аппарата исполнительной власти и муниципальных образований. Эта задача может успешно выполняться только при соблюдении
норм профессиональной этики и нравственных норм поведения государственными и муниципальными служащими в сфере служебных отношений.
Государственные и муниципальные служащие не имеют права и не могут
допустить по моральным соображениям подчинение публичного интереса
своим личным интересам или интересам родных и близких. Формула римского права — nemo judex in causa sua (никто не судья в своем собственном
деле) — должна стать непреложным требованием при конфликте интересов.
Государственные и муниципальные служащие по правилам должностного
поведения не могут заведомо предпочитать интересы службы интересам политической партии, социальной группы или какого-либо конкретного лица,
наносящим урон (вред, ущерб) обществу, государству, группе людей или отдельному гражданину. Они не должны использовать так называемый административный ресурс в избирательной кампании или иных акциях политических партий, общественных движений и формирований. Служащие всех
органов публичной власти, включая муниципальные образования, должны
рассматривать предписания закона, нормативно-правовых актов, вступившего в законную силу судебного акта, в том числе возмещение ущерба из
бюджетных средств, не только в качестве государственных, муниципальных, но и личных моральных обязательств. Государственный служащий и
служащий муниципального образования обязаны действовать в общенациональных интересах во имя благополучия и благосостояния всех людей, а не
отдельных лоббистов. Последствиями принятия Кодекса следует ожидать
повышение эффективности функционирования аппарата исполнительной
власти, возрождение нравственных начал служения Отечеству, повышение
престижа государственной службы, авторитета и уважения представителей власти в глазах населения, минимизации коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления.
Принятие Кодекса окажется мало или совсем не эффективным мероприятием, если оно будет осуществлено келейно, в интересах чиновничества, путем предписаний «сверху», без широкого общественного резонанса
и участия представителей гражданского общества в его обсуждении и принятии.
228
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
В разбирательстве по сигналам о неэтичном поведении государственных
и муниципальных служащих следует исходить из презумпции виновности
и возложения доказывания невиновности на лицо, подозреваемое в этическом нарушении. Только в случаях возможной уголовной ответственности
за должностные преступления вступает в силу принцип презумпции невиновности.
229
Концепция изменений законодательства
в целях снижения уровня коррупции
в сфере безопасности дорожного движения
1. Актуальность и цели принятия
Безопасность дорожного движения на сегодня является одной из важнейших проблем общественной жизни. Ежегодно более 35 тыс. граждан погибают в дорожно-транспортных происшествиях, почти 200 тыс. получают
ранения. В сложившейся ситуации необходимы эффективный контроль и
надзор за безопасностью дорожного движения.
Состояние контрольно-надзорной деятельности в данной сфере находится не на самом высоком уровне. Одной из основных причин, способствующих этому, является коррупция в органах безопасности дорожного
движения.
Коррупция в сфере безопасности дорожного движения приобрела
на сегодня огромные масштабы. Распространение коррупции на дорогах
формирует общественную психологию, поощряет терпимость к взяточничеству. Принимая во внимание опасность сложившейся практики, целью
ставится выработка организационных и правовых предложений, направленных на снижение уровня коррумпированности в сфере безопасности
дорожного движения. Необходимо отметить, что в рамках данного проекта рассматриваются коррупционные отношения между должностными
лицами Государственной инспекции безопасности дорожного движения и
водителями транспортных средств. Основная причина такого анализа —
массовость указанных явлений, вследствие чего наносится наибольший
вред общественным отношениям, складывающимся в области дорожного
движения.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Отношения в области безопасности дорожного движения регулируются большим числом нормативных правовых актов: Федеральным законом
от 10 декабря 1995 г. № 196 — ФЗ «О безопасности дорожного движения»,
Правилами дорожного движения Российской Федерации, утвержденными
постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090, Кодексом Российской Федерации об
административных правонарушениях, множеством ведомственных актов.
Однако большое количество нормативных правовых актов в данной сфере
230
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
само по себе не гарантирует необходимого уровня безопасности на дорогах. Более того, объем коррупционной выручки достигает десятков миллионов долларов. Эти средства подпитывают теневую экономику, разрушая
авторитет власти и подрывая доверие к ней. Причинами такой ситуации
можно назвать преобладание преимущественно ведомственного регулирования, непрозрачность многих видов надзорной деятельности, сложность предусмотренных процедур, несоответствие тяжести совершенных
деяний уровню предусмотренной законодательством ответственности,
недостатки внесудебного порядка привлечения к административной ответственности.
На практике сложились следующие основные виды коррупционных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения:
− «покупка» технического осмотра транспортного средства;
− «покупка» водительского удостоверения;
− «взыскание» штрафа на месте совершения правонарушения;
− регистрация и снятие с учета транспортных средств путем незаконной
оплаты.
«Покупка» технического осмотра транспортного средства — это дача
взятки должностному лицу с целью получения талона, подтверждающего
прохождение технического осмотра транспортного средства. Процедура
прохождения технического осмотра предусмотрена упомянутым Федеральным законом «О безопасности дорожного движения» Основной целью
осмотра является проверка технического состояния транспортного средства на соответствие установленным правилам безопасности. В настоящее
время технический осмотр производится в соответствии с Постановлениями Правительства Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных
средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности
дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации», от 19 февраля 2002 г. № 117 «О порядке проведения государственного технического осмотра тракторов, самоходных дорожно-строительных
и иных машин и прицепов к ним, зарегистрированных органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации» и от 14 июля 2006 г. № 431
«О проведении государственного технического осмотра транспортных
средств, зарегистрированных военными автомобильными инспекциями
(автомобильными службами)», а также Приказом МВД России от 15 марта
1999 г. № 190 «Об организации и проведении государственного технического осмотра транспортных средств». Одной из основных проблем является то, что лицо, выдающее талон, фактически не несет ответственности
за несоответствие автомобиля требованиям безопасности, хотя может и
должно нести дисциплинарную ответственность. Согласно гражданскому
231
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
законодательству, владелец транспортного средства является владельцем
источника повышенной опасности, и мера его ответственности не зависит
от наличия соответствующего талона. Аналогичная ситуация наблюдается и в административном законодательстве. Кодекс об административных
правонарушениях (КоАП) предусматривает ответственность за управление транспортным средством, не прошедшим государственного технического осмотра (часть 2 ст. 12.1 КоАП), но никак не распределяет ответственность за техническое состояние между владельцем транспортного
средства и лицом, выдавшим талон о прохождении технического осмотра.
Таким образом, технический осмотр становится административным обременением, способствующим безответственности должностных лиц, что
создает условия, способствующие росту коррупции, «торговли» административным ресурсом. Усложненная процедура прохождения технического осмотра лишь способствует росту коррумпированности должностных
лиц.
Широко распространена также и «покупка» водительского удостоверения. К основным проблемам в этой сфере можно отнести:
− низкий уровень подготовки водителей в автошколах;
− высокие цены за обучение;
− недостаток навыков вождения;
− вымогательство взяток в органах ГИБДД, что делает процедуру получения водительского удостоверения без административного давления
практически невозможной.
При оплате штрафа на месте совершения правонарушения также существует ряд проблем и пробелов:
− сложность процедуры составления протокола и оплаты (все водители,
как правило, торопятся);
− низкий уровень правовой грамотности водителей и пользующихся
этим инспекторов дорожного движения;
− слабость контроля за работой инспекторов дорожного движения и система круговой поруки в ряде подразделений ГИБДД;
− сложившаяся на практике безответственность за дачу взятки;
− низкий уровень заработной платы сотрудников ГИБДД.
Наконец, при регистрации и снятии с учета транспортных средств также
существует ряд административных барьеров. Прежде всего в качестве причин, способствующих росту коррупции, следует отнести утомительность и
затрудненность прохождения процедуры.
Таким образом, в сфере безопасности дорожного движения на сегодняшний день сложилось немало проблем и пробелов, что требует их решения на законодательном уровне. Необходимо повысить эффективность
нормативно-правового регулирования, пересмотреть порядок прохождения большинства административных процедур.
232
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
3. Описание нормативных решений
Для решения проблем, сложившихся в данной сфере, необходим комплекс мер — как правовых, так и организационных.
Процедура прохождения технического осмотра многоступенчата и утомительна. Представляется необходимым полностью передать данную функцию ГИБДД частным компаниям, создав условия для конкуренции. Следует,
таким образом, внести изменения в Постановление Правительства РФ от 31
июля 1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического
осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел
Российской Федерации», исключив положение об организации технического осмотра ГИБДД. Необходимо также отменить обязательность технического осмотра для автомобилей в течение гарантийного срока и установить
обязательность оценки технического состояния (независимо от факта наличия технического осмотра) автомобиля при оформлении полиса ОСАГО.
Техническое состояние автомобиля должно являться фактором, влияющим
на размер платежа страхователя по договору ОСАГО. Так, необходимо внести изменения в пункт 2 ст. 9 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств»,
дополнив ее положением о техническом состоянии транспортного средства.
Необходимо перенести часть ответственности за техническое состояние автомобиля на технический центр, ограничив тем самым практику «продажи»
заключений.
В целях пресечения «покупки» водительских удостоверений необходимо
ужесточить требования к водительским школам, развивать государственную подготовку водителей. Для повышения практических навыков следует
увеличить продолжительность водительской практики, установив при этом
максимальную стоимость одного часа в рамках обязательного вождения.
В целях обеспечения прозрачности сдачи экзаменов в ГИБДД необходимо
нормативно закрепить обязательность видео — и аудиозаписи процедуры
проведения экзамена путем внесения соответствующих изменений в раздел IV Правил сдачи квалификационных экзаменов и выдачи водительских
удостоверений, утвержденных Постановлением Правительства Российской
Федерации от 15 декабря 1999 г. № 1396.
При взимании штрафа на месте представляется целесообразным введение оплаты посредством кредитных карт. В качестве таковых может быть
использовано водительское удостоверение, снабженное магнитным чипом.
Сумма штрафа, таким образом, списывается со счета прямо на месте, лишая
сотрудников ГИБДД возможности вымогательства взятки у водителя. Проблема обеспечения сотрудников ГИБДД необходимой аппаратурой может
быть решена посредством финансовой помощи банков и страховых ком233
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
паний, заинтересованных в обслуживании кредитных карт. Установка систем видеонаблюдения в патрульных машинах и обязанность сотрудников
ГИБДД находиться в объективе также может быть использована в качестве
меры по противодействию коррупции на дорогах. Необходимо премировать работников ГИБДД за предупреждение нарушений правил дорожного
движения.
Для пресечения коррупционных действий при регистрации транспортного средства возможно введение оплаты регистрационных действий посредством кредитной карты, а также введение легальной платы за выбор регистрационного государственного номерного знака транспортного средства.
Таким образом, для реализации перечисленных мер необходимо внести
соответствующие изменения в Федеральный закон «О безопасности дорожного движения», Федеральный закон «Об обязательном страховании
гражданской ответственности владельцев транспортных средств», Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях, ряд ведомственных нормативных правовых актов, а также в некоторые подзаконные акты, регламентирующие бюджетный процесс.
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие описанных мер должно положительным образом повлиять на
ситуацию в области безопасности дорожного движения. Уровень коррупции в органах ГИБДД должен значительно снизиться, что приведет к улучшению ситуации в области контроля безопасности дорожного движения и
в конечном счете — к повышению качества безопасности дорожного движения.
234
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Федеральный закон
«О системе государственной службы
Российской Федерации»
и Федеральный закон
«О государственной гражданской службе
Российской Федерации»
1. Актуальность и цели принятия
В Концепции административной реформы в Российской Федерации в
2006–2010 гг., утвержденной Распоряжением Правительства Российской
Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (с последующими изменениями),
противодействие коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти названо одной из важнейших задач совершенствования государственного управления. Необходимость разработки и введения в практику
управления эффективных механизмов противодействия коррупции и теневой экономике и роль коррупции в подавлении потенциала роста и развития страны неоднократно отмечались Президентом Российской Федерации
в его посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации о важнейших общенациональных задачах, а в Послании 2007 года проблема противодействия коррупции была поставлена в один ряд с борьбой с терроризмом.
В настоящее время одной из наиболее пораженных коррупцией ветвей
власти является власть исполнительная. Своекорыстие государственных
служащих, факты расхищения и присвоения государственных средств,
большое количество должностных и этических нарушений оказывают деструктивное влияние на правовое пространство государства, на правосознание и поведение граждан, на моральные устои общества в целом. Отсутствие честности и неподкупности государственных служащих создает
питательную среду для коррумпированности всего государственного аппарата в целом.
Большинство нарушений связано в первую очередь с неправомерным использованием административных ресурсов, находящихся под управлением
чиновника. Коррупционные правонарушения здесь обусловлены преимуществами занимаемой должности и часто выступают в виде «телефонного
права», указания подчиненным, давления на подведомственные (милиция,
налоговая инспекция и пр.) и формально независимые структуры (суд, прокуратура). Результат коррупционного использования административных
235
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ресурсов не всегда проявляется сразу, но практически никогда не проходит
без значительных последствий.
Формально государственные служащие принимаются на службу для
обеспечения государственных функций и интересов. Однако на практике, в
условиях перехода от одной модели экономической и политической системы
общества к другой, коррупция стала средством выживания для одних государственных служащих и непременным условием решения первоочередных
жизненных проблем для других. Кадровый корпус государственных служащих России в силу этого преимущественно ориентирован на удовлетворение личных нужд — они служат в первую очередь самим себе, а не обществу,
государству, гражданам.
Главными причинами устойчиво высокого уровня коррупции в органах
исполнительной власти являются не только несовершенство законодательства, допускающее массовые проявления коррупционного поведения государственных служащих, но и непрозрачность процедур функционирования
органов государственной власти, нестабильность системы и структуры органов исполнительной власти, низкий престиж государственной службы,
высокая латентность коррупционных правонарушений.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Отношения в сфере поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, определения основных правовых, организационных и финансово-экономических принципов осуществления государственными служащими своей деятельности на должностях гражданской службы
регулируются Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе
государственной службы Российской Федерации» в соответствии с принципами, установленными Конституцией Российской Федерации. Система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы,
как государственная гражданская служба, военная и правоохранительная
служба, каждый из которых регулируется отдельным федеральным законом. В частности, основополагающим в системе законодательства о государственной гражданской службе является Федеральный закон от 27 июля
2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Во исполнение данных федеральных законов принято множество
подзаконных актов — указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, а также большое количество ведомственных нормативных актов, регламентирующих прохождение
государственной гражданской службы в каждом из органов исполнительной власти. В отсутствие типовых актов, устанавливающих модельное правовое регулирование тех или иных вопросов государственной гражданской
службы, ситуация такого разрозненного нормотворчества не способствует
236
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
проведению единой государственной политики по противодействию коррупции и теневой экономике в системе исполнительной власти.
Выведение регулирования не только самих процедур, но и основных
принципов их осуществления на ведомственный уровень не только не способствует консолидации государственной службы в единый институт, но и
повышает непрозрачность деятельности органов исполнительной власти.
Непрозрачность власти означает, что для широкого круга лиц она представляет собой закрытую структуру: доступ к информации о деятельности
власти, о процедурах принятия решений властными структурами сильно
ограничен, основания действий субъектов, наделенных властными полномочиями, непонятны, влиять на принятие решений органами власти населению и формирующимся структурам гражданского общества очень сложно. Непрозрачность власти в сфере государственной службы выражается
не только в том, что чиновники нередко действуют в условиях правового
вакуума либо получают широкие полномочия по управлению информационными потоками в своих собственных интересах, но и в недостаточной
открытости информации о доступе к государственной службе, об открытии вакансий на службе, что сдерживает формирование кадрового состава
служащих на основе конкурса и принципах отбора наиболее компетентных
и достойных кандидатов на замещение должностей государственной гражданской службы.
Ряд институтов государственной службы, напротив, не получили своего развития в законодательстве. Так, прохождение государственной службы
служащим зачастую лишено четких ориентиров, также отсутствуют общие
принципы построения карьеры чиновника. Нормативное регулирование
взаимосвязи должности государственной службы, классного чина и квалификационных экзаменов осуществляется таким образом, что классный чин
присваивается в зависимости от занимаемой должности и сдача квалификационного экзамена и подтверждение чиновником своей квалификации
и соответствующего уровня квалификации не являются определяющими.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской
Федерации» также содержит широкий перечень случаев, когда сдача квалификационного экзамена не осуществляется, что сильно затрудняет использование конкурсных механизмов при назначении на должность.
Оценку правомерности действий должностных лиц затрудняет и отсутствие четких границ должностных полномочий. В такой ситуации становится возможным выполнение должностных функций не уполномоченными на то государственными служащими и осуществление полномочий,
не регламентированных надлежащим образом. В соответствии со статьей
47 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», профессиональная служебная деятельность гражданского служащего должна осуществляться в соответствии с должностным ре237
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
гламентом, являющимся составной частью административного регламента
государственного органа. Положения должностного регламента должны
учитываться при планировании профессиональной служебной деятельности государственного служащего, проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного
экзамена. Не получившая в настоящее время широкого применения в деятельности органов исполнительной власти практика составления должностных регламентов не позволяет четко определить круг полномочий и ответственности государственного служащего и решить проблемы, связанные с
обжалованием действий и бездействия государственных служащих в случае
злоупотреблений.
Важным фактором, влияющим на устойчивость органов исполнительной власти коррупционным проявлениям, является низкая стабильность
системы и структуры государственных органов и государственной службы
в целом. Постоянные изменения структуры органов исполнительной власти
влекут за собой реорганизационные мероприятия в отношении не только
выполняемых функций, но и кадрового состава служащих. Такая обстановка нестабильности и неуверенности в возможности продолжения карьеры
не создает для государственных служащих условий для добросовестного
выполнения своих должностных обязанностей и лишь провоцирует на использование должностного положения в благоприятствующих этому обстоятельствах и совершение иных коррупционных действий, т. к. прекращение
государственной службы для лица связывается с усмотрением вышестоящих органов и должностных лиц, а не с ненадлежащим выполнением служащим своих должностных обязанностей и негативных последствий в виде
уголовной, административной либо дисциплинарной ответственности.
Таким образом, в настоящее время правовые и организационные механизмы реализации отдельных положений законодательства о государственной службе либо отсутствуют, либо недостаточны, что не позволяет эффективно противодействовать коррупции в органах исполнительной власти.
3. Описание нормативных решений
В таких условиях наиболее важными вопросами являются повышение
престижа государственной службы, стабильности и прозрачности данного
института.
Совершенствование управленческих технологий противодействия коррупции и теневой экономике предполагает принятие мер по увеличению
прозрачности и открытости прохождения государственной службы в органах государственной власти. Следует законодательно закрепить порядок
периодического обязательного обнародования в общедоступных электронных источниках данных об имущественном положении, доходах и расходах
238
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
лиц, занимающих высшие должности гражданской службы. Также следует
установить требование по обязательному опубликованию информации об
открытии вакансии и проведении конкурса на замещение должности государственной службы в отраслевых средствах массовой информации, а также на сайте органа власти в сети Интернет.
Необходимо законодательное закрепление условий, исключающих либо
препятствующих осуществлению должностными лицами органов исполнительной власти правонарушений в сфере коррупции и теневой экономики. В первую очередь необходимо обеспечить надлежащее материальнофинансовое обеспечение государственных служащих, в связи с чем следует
законодательно закрепить единую систему оплаты труда государственных
и муниципальных служащих, а также закрепить принцип соотносимости
средней заработной платы государственных и муниципальных служащих и
средней заработной платы в коммерческом секторе. Полагающиеся государственному служащему доплаты и льготы, особая система пенсионного обеспечения, дополнительный отпуск и иные социальные льготы, ведомственная инфраструктура социального профиля, а также меры по повышению
престижа государственной службы способны дополнительно мотивировать
служащего на добросовестное выполнение служебных обязанностей.
В целях недопущения переманивания кадров с государственной службы в частный сектор для использования связей и инсайдерской информации необходимо законодательно закрепить ограничение права уволенного
(ушедшего) на пенсию или в отставку лица, замещавшего должности государственной службы, на занятие аналогичной коммерческой деятельностью
или консультирование коммерческих организаций в данной сфере до истечения пятилетнего срока с момента оставления должности.
Необходимо совершенствование механизмов контроля за действиями
(бездействием) и решениями, нарушающими права и свободы граждан и
юридических лиц. В Федеральном законе «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» в связи с этим необходимо закрепить следующие меры:
− принцип ротации государственных служащих на должностях, которые допускают применение такой практики;
− премирование за оказание содействия правоохранительным органам
в пресечении и предотвращении коррупционных действий, за определенное количество лет безупречной службы;
− ведение наряду с личным делом государственного служащего кадровой истории, которая должна содержать информацию о соответствии государственного служащего принятым на себя обязательствам по соблюдению
требований законодательства по исполнению должностных обязанностей.
Информация, содержащаяся в кадровой истории, может являться основанием для отказа при проведении конкурса на занятие должности.
239
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Также необходимо установить запрет на заключение служебного контракта с государственным служащим в отсутствие утвержденного должностного регламента.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», установлено деление на лиц, замещающих государственные должности, и государственных служащих, т. е.
лиц, осуществляющих профессиональную служебную деятельность по
обеспечению исполнения полномочий государственных органов и лиц,
замещающих государственные должности. Но на практике идея четкого разделения статуса лиц, замещающих государственные должности, и
государственных служащих должной реализации не получила. Для повышения стабильности государственной службы необходимо внести изменения в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в части закрепления гарантий повышенной
стабильности государственной службы для лиц, замещающих должности
гражданской службы категории «специалисты» и «обеспечивающие специалисты». Данная мера позволит сгладить конфликт между личными,
ведомственными и государственными интересами государственных служащих высших должностей и сформировать высокопрофессиональное
устойчивое кадровое ядро государственных служащих, которое будет
практически несменяемым вне зависимости от колебаний политической
конъюнктуры.
Система классных чинов должна быть прозрачна и соответствовать
определенной должности. Также необходимо, чтобы комплекс социальных гарантий, соответствующих каждому классному чину, соблюдался,
а денежное содержание, соответствующее каждому классному чину, выплачивалось независимо от занимаемой должности. Одним из главных
методов построения государственной службы должна стать должностная классификация с четкими стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждой группы и предъявляемых к ним квалификационных требований. Обязательным условием занятия должностей
государственной службы должна стать сдача соответствующих экзаменов
и прохождение конкурса. В ходе конкурса важное значение имеют результаты ежегодных аттестаций государственных служащих. Периодические
аттестации, экзамены и конкурсы должны представлять собой неотъемлемый элемент карьеры чиновника. Широкое использование именно данной
формы замещения государственных должностей государственной службы способствовало бы предупреждению и пресечению протекционизма и
иных форм коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. Таким образом, необходимо сократить перечень случаев, допускающих исключение проведения аттестации в отношении государственных служащих.
240
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие предлагаемых поправок в Федеральные законы «О системе
государственной службы Российской Федерации» и «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» будет способствовать эффективному противодействию коррупции и теневой экономике в органах
исполнительной власти путем установления условий и гарантий стабильности, прозрачности государственной службы, закрепления контрольных
механизмов, исключающих либо препятствующих осуществлению должностными лицами органов исполнительной власти коррупционных действий.
241
Концепция изменений законодательства
в целях снижения уровня коррупции
в системе образования
1. Актуальность и цели принятия
Образование входит в тройку наиболее подверженных коррупции сфер
социальной жизни.
Согласно данным, полученным в результате проведения операции
«Образование–2007», подразделениями экономической безопасности МВД
России выявлено 4153 преступления. По фактам взяточничества было возбуждено 391 уголовное дело и 182 — по фактам хищений и нецелевого использования бюджетных средств. В отношении руководителей учебных заведений и должностных лиц образовательных учреждений возбуждено 90
уголовных дел.
По данным исследований, проведенных Высшей школой экономики, общая сумма взяток в системе образования за год достигает суммы немногим
меньше 1 млрд долл. (26 млрд руб.). Три четверти этой суммы составляют
взятки в образовательных учреждениях высшего образования. Суммарные
доходы взяточников от образования примерно в 2 раза превышают доходы
России от экспорта пшеницы, и в 3 раза — от экспорта автомобилей. Масштабность вызвана тем, что брать и давать взятки стало привычкой, нормой
жизни. Полностью ликвидировать коррупцию в сфере образования невозможно, но возможно ее значительно ограничить.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Наказание за дачу и получение взятки регламентируется Уголовным кодексом Российской Федерации.
Согласно статье 290 Уголовного кодекса РФ, субъектом преступления является должностное лицо, а в примечании к статье 285 Кодекса раскрывается
понятие «должностного лица» — это лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти
либо выполняющие организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также
в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских
формированиях Российской Федерации. Как видно, привлечение к ответственности за получение взятки возможно лишь в отношении узкого круга
лиц. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
242
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
10 февраля 2000 г. № 6 (с последующими изменениями) дано разъяснение,
что понимать под организационно-распорядительными и административнохозяйственными функциями: «Организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и
подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание
дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных
взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в
частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских
счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных
ценностей, определение порядка их хранения и т. п.». Таким образом, не
являются субъектами получения взятки работники государственных органов и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, исполняющие в них профессиональные или технические
обязанности, которые не относятся к организационно-распорядительным
или административно-хозяйственным функциям (пункте 5 указанного постановления).
До указанного постановления действовало постановление Пленума
Верховного суда СССР от 30 марта 1990 г. № 4, согласно которому субъектом должностного преступления признавались лица, выполнявшие
организационно-распорядительные или административно-хозяйственные
обязанности не только в силу занимаемой должности, но и в порядке
осуществления возложенных на них правомочными на то органами или
должностными лицами специальных полномочий. Таким образом, ответственность за должностные преступления могли нести врачи — за злоупотребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособности, участием в призывных комиссиях, преподаватели — за нарушение
обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или
экзаменационной комиссии; учитель или воспитатель — за неисполнение
возложенных обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во
время проведения мероприятий или занятий.
Уголовная ответственность лиц, занимающих руководящие должности
в государственном или муниципальном образовательном учреждении высшего образования (ректор, проректор, декан, заведующий кафедрой и т. п.),
в случае получения взятки наступает по статье 290 Уголовного кодекса РФ.
Лица, не занимающие в государственных образовательных учреждениях
высшего образования должности, связанные с постоянным исполнением
административно-хозяйственных или организационно-распорядительных
функций (профессор, доцент, преподаватель и т. п.) могут нести ответственность по данной статье лишь в том случае, если получение взятки связа243
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
но с выполнением ими полномочий по проведению аттестации студентов
или абитуриентов в различных формах. Статья 204 Уголовного кодекса РФ
«Коммерческий подкуп» применима в аналогичных случаях и со значительными ограничениями лишь к руководителям и преподавателям негосударственных вузов.
Федеральным законом «Об образовании» федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, наделен полномочиями инспектировать в порядке
надзора на территории Российской Федерации образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной
власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие контроль и надзор в сфере образования. Логичным было бы допустить, что Федеральная
служба по надзору в сфере образования и науки должна быть независимой
от Министерства образования и науки Российской Федерации, но фактически эта служба, согласно Указу Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»,
находится в ведении Министерства. Таким образом, находясь в ведении
Минобрнауки России, Федеральная служба по надзору в сфере образования
и науки осуществляет надзор и контроль за результатами работы «руководящего» ею министерства с образовательными учреждениями. Данное обстоятельство значительно снижает эффективность осуществления службой
своих надзорных функций.
3. Описание нормативных решений
Для повышения эффективности уголовной ответственности за получение взяток преподавателями государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего образования необходимо внести соответствующие изменения в статьи 290 и 204 УК РФ, добавив к существующей
формулировке «управленческие функции» — «профессиональные функции». Возможен также вариант внесения изменений в УК РФ путем включения новой статьи, предусматривающей уголовную ответственность за
получение незаконного вознаграждения в связи с исполнением профессиональных обязанностей (функций).
Для обеспечения наиболее эффективного исполнения Федеральной
службой по надзору в сфере образования и науки своих функций, в том числе по инспектированию в пределах своей компетенции в порядке надзора на
территории Российской Федерации образовательных учреждений, органов
управления образованием и уполномоченных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих контроль и надзор в
сфере образования, необходимо внести соответствующие изменения в Указ
244
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», переподчинив ее Правительству
Российской Федерации. Также необходимо внести соответствующие изменения в Положение о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденное постановлением Правительства РФ от 17 июня
2004 г. № 300.
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие Федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» в части установления уголовной ответственности за коммерческий подкуп и получение взятки не только в отношении
должностных лиц и лиц, выполняющих организационно-распорядительные
и управленческие функции, но также лиц, выполняющих профессиональные
функции, означает возможность привлечения к ответственности за получение взятки и коммерческий подкуп преподавателей вузов. Предлагаемые в
рамках проекта изменения в части переподчинения Федеральной службы по
надзору в сфере образования и науки Правительству РФ позволят придать
службе независимость от Министерства образования и науки Российской
Федерации, что, безусловно, обеспечит ее наибольшую беспристрастность
в рамках исполнения своих надзорных полномочий.
Принятие проекта в целом будет способствовать эффективному противодействию коррупции в системе образования.
245
Концепция Тарифно-квалификационного кодекса
Российской Федерации
1. Актуальность принятия законопроекта
Борьба с коррупцией в государственном и муниципальном управлении является одним из приоритетных направлений гуманитарной науки и
практики управленческой деятельности. Одним из факторов и условий, порождающих коррупционные связи между частным сектором (бизнесом) и
служащими государственных и муниципальных органов, выступает явное
несоответствие денежного содержания государственных и муниципальных
служащих той мере нагрузки и ответственности, которые они несут в силу
занимаемой должности и выполнения служебных обязанностей.
Огромное значение имеет принцип справедливого распределения фонда заработной платы в сфере государственной и муниципальной службы.
Некоторые авторы называют этот принцип кардинальным принципом современной науки организации и управления. Большое значение приобретает вопрос применения одинаковых показателей оценки работы для всех
служащих государственного аппарата и органов местного самоуправления.
Показатели эти должны быть ясными для государственных и муниципальных служащих, по отношению к которым они применяются, и позволять
сравнивать вклад каждого служащего в результаты деятельности организации.
По мнению С.В. Максимова, «экономическая несостоятельность государства сегодня проявляется не в неспособности платить чиновникам зарплату,
обеспечивающую нормальной уровень жизни, а в отсутствии у наделенных
соответствующими полномочиями должностных лиц желания делать это.
Коррумпированным мелким чиновником легче управлять…».
Актуальность упорядочения оплаты выполнения должностных обязанностей государственными служащими диктуется также острой необходимостью четкого разграничения трудовой и служебной деятельности как категорий частного и публичного права.
В советский период государственная служба как социально-правовой
институт была упразднена и уравнена с трудовой деятельностью, регулировалась законодательством о труде. Единственным нормативным актом об
общих условиях поступления на службу советских служащих были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные ВЦИК РСФСР 21 декабря 1922 года, которые после образования СССР действовали на территории всего Союза.
246
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
По мере становления и развития законодательства о государственной
службе Российской Федерации становится очевидной субсидиарность норм
трудового законодательства по отношению к нормам служебного права в
сфере регулирования прохождения государственной службы. Однако такое
подчиненное (вторичное) соотношение не получило распространения на
сферу оплаты труда государственных служащих.
Необходимо четко разграничивать труд как целесообразную деятельность человека, направленную на видоизменение и приспособление материальных или интеллектуальных объектов для удовлетворения индивидуальных или общественных потребностей, и служебную деятельность
государственных служащих как организаторскую деятельность по анализу
и предвидению развития тех или иных явлений, своевременному принятию
управленческих решений, налаживанию и организации их реализации путем совместного труда многих людей, мобилизации их на решение стоящих
задач. При всем различии труда и выполнения должностных обязанностей
в сфере оплаты эти виды деятельности людей были уравнены. «Советский
энциклопедический словарь» содержал следующее определение служащих:
«работники нефизического и умственного труда, получающие заработную
плату или (в капиталистических странах) жалование, т. е. фиксированный
заработок… Часть служащих сливается или сближается с рабочим классом». В данном определении уравнивается не только содержание деятельности государственных служащих и работников производственной сферы, но
и порядок вознаграждения их деятельности. Государственный служащий в
процессе исполнения должностных обязанностей реализует в объеме должностного регламента часть функций государственного органа, т. е. выполняет определенный фрагмент реализации его властных полномочий. Работники производственной сферы создают реальный материальный продукт и
его прибавочную стоимость.
Для разграничения служебной и трудовой деятельности Ю.Н. Старилов предлагает в качестве критерия «подразделение права на публичное и
частное». Аналогичный критерий содержится в работах зарубежных и отечественных авторов, законодательстве ряда стран. Публичное право регулирует правоотношения в сфере государственной службы, а трудовая деятельность наемного работника регулируется нормами частного, трудового
права.
Отличие государственного служащего от иного наемного работника закреплено нормативно, например, в п. VI Кодекса этики правительственной
службы Соединенных Штатов Америки: «Государственный служащий не
может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной
должности». Одновременно отмечается различие между «заработной платой» (вознаграждением за работу) и «жалованием» (платой за исполнение
обязанностей по должности).
247
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Отказ от уравнивания государственной службы с трудовой деятельностью, публичного права с частным требует дифференциации всех аспектов,
включая оплату, как элемент социально-правового института.
Нуждается в пересмотре и система реестров государственных служащих, квалификационных характеристик, квалификационных разрядов лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, муниципальных должностей, должностей руководителей и иных специалистов организаций в негосударственном секторе,
устранения субъективизма в определении номенклатуры и тарифных ставок должностей в государственном и муниципальном секторах, в том числе
исключения или минимизации свойственных данному процессу недостатков, порождающих и стимулирующих рост коррупции.
В частности, устранения требуют следующие недостатки тарифноквалификационного регулирования, способствующие коррупции:
− отсутствие единого реестра государственных должностей Российской
Федерации и государственных должностей субъектов Российской Федерации;
− отсутствие четкого разграничения трудовой и служебной деятельности, публичного и частного права;
− отсутствие единой системы квалификационных характеристик для
государственных и муниципальных должностей, должностей государственных и муниципальных служащих, должностей руководителей и
иных специалистов в негосударственном секторе;
− отсутствие взаимоувязанного подхода к тарифно-квалификационному
регулированию в государственном и негосударственном секторах;
− произвольное определение оснований для коррекции минимального
размера оплаты труда в Российской Федерации;
− диспропорции в денежном обеспечении: лиц, замещающих государственные должности, а также муниципальных служащих; служащих
федеральных, региональных органов государственной власти и их
учреждений и лиц, работающих на аналогичных должностях в негосударственном секторе;
− применение тарифно-квалификационного регулирования служебной
деятельности государственных служащих аналогично трудовой деятельности наемных рабочих;
− отсутствие единства подходов к формированию базовых должностных
окладов на основе единой тарифно-квалификационной системы.
Актуальность разработки и принятия тарифно-квалификационного кодекса продиктована и тем, что, в соответствии со ст. 22 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.
№ 25-ФЗ, в ряде мест должностные оклады служащих муниципальных образований устанавливаются в соответствии с должностными окладами
248
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
государственных служащих региона, определяемых на основе тарифноквалификационного регулирования.
При этом рейтинг привлекательности государственной и муниципальной
службы напрямую зависит от организации заработной платы служащих.
По данным Е.Ю. Киреевой, самый высокий индекс привлекательности
службы в первом квартале 2006 года (84,88) был в Таймырском автономном
округе при среднемесячной заработной плате в территориальных органах
федеральной власти 21 292 руб., в органах исполнительной власти субъекта
Российской Федерации — 54 933 руб. и в органах местного самоуправления — 34 866 руб.
В Новгородской области в это же время среднемесячная зарплата соответствующих должностных лиц составляла 8671, 9323 и 7526 руб.14. Несовершенство оценки служебной деятельности государственных и муниципальных служащих очевидно.
Необходимость упорядочения в этой сфере диктуется устранением пробелов, коллизий в нормативных правовых актах как федерального, так и
регионального и ведомственного характера, целесообразностью принятия
единообразной тарифно-квалификационной системы установления базового должностного оклада и его сопоставимости в различных видах государственной службы и при оплате труда муниципальных служащих.
2. Общая характеристика оплаты служебной деятельности
государственных служащих, труда муниципальных служащих
и значение их тарификации
В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации, политика
государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную
жизнь и свободное развитие человека. Реализация этих условий распространяется на все население России, включая персонал государственного
аппарата. При этом, в соответствии с частью 3 статьи 37 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на вознаграждение за труд без
какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Эти конституционные
гарантии детализируются в виде системы оплаты труда работников государственных и муниципальных учреждений в статье 144 Трудового кодекса
Российской Федерации. Данной нормой предусмотрена тарифная система
оплаты труда указанных категорий служащих. Тарифная система представляет собой совокупность нормативов, с помощью которых формируется
размер заработной платы (денежного содержания) служащих в зависимости от квалификации, характера и содержания выполнения должностных
14
См.: Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики. – М.: РАГС,
2007. С. 204, 207.
249
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
обязанностей, условий и интенсивности служебной деятельности, значимости сфер применения труда и исполнения служебного долга.
Тарифная система включает тарифные ставки, тарифные коэффициенты, тарифно-квалификационные справочники, различного рода надбавки и
доплаты тарифного характера.
Согласно действовавшему ранее постановлению Правительства Российской Федерации от 24 августа 1995 г. № 823 «О повышении тарифных ставок
(окладов) единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной
сферы», с 1 ноября 1995 года для работников бюджетной сферы применялась тарифная сетка, включающая 18 тарифных разрядов и межразрядных
тарифных коэффициентов, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Однако несовершенство системы деления бюджетных работников
на 18 разрядов и низкий уровень оплаты труда первого разряда ставки, который был значительно меньше величины прожиточного минимума трудоспособного населения в РФ, потребовали внесения изменений в существующий порядок оплаты труда указанных работников.
Постановлением Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных
учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных
органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная
и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников
федеральных государственных учреждений» и принятым еще в сентябре
2007 г. Постановлением Правительства РФ № 605 предусматривается новая система оплаты труда, отменяющая жесткую тарифную сетку. Зарплата
бюджетных работников ставится в зависимость от следующих факторов:
объема выполняемой работы; уровня образования, квалификации; профессиональных обязанностей работника; должностных требований и др.
Новой системой оплаты труда также предусмотрены выплаты компенсационного характера.
Пока не сформированы федеральные, региональные, муниципальные системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих, для создания которых важную роль должен будет сыграть Тарифноквалификационный кодекс Российской Федерации.
В настоящее время идет процесс повышения доходов работников бюджетной сферы в реальном выражении. Для придания этому процессу единообразия, системности, антикоррупционной направленности и устранения дискриминационных подходов важную роль может сыграть разработка
и принятие Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации.
Система оплаты труда служащих муниципальных учреждений устанавливается с учетом Единого тарифно-квалификационного справочника работ
250
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
и профессий рабочих, Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, государственных гарантий
по оплате труда, рекомендаций Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений в соответствии с ч. 3 ст. 135
Трудового кодекса Российской Федерации, мнений профсоюзов. Федеральным законом от 8 января 1998 года № 8-ФЗ (в редакции от 25 июля 2002 г.)
«Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 16) применительно к муниципальным служащим была установлена необходимость
руководствоваться при определении окладов нормативами, установленными законами субъектов Российской Федерации. Это положение получило
дальнейшую детализацию в ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 года
№ 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», в соответствии с которой оплата труда муниципального служащего включает должностной оклад и ежемесячные и иные дополнительные выплаты. Органы
местного самоуправления самостоятельно устанавливают размеры оплаты
труда своих служащих. Ограничения в этом установлены только для дотационных муниципальных образований.
3. Общая характеристика состояния правового регулирования
тарифно-квалификационной системы
Отдельные элементы тарифно-квалификационного регулирования оплаты труда и денежного содержания в государственном и муниципальном секторах в настоящее время определяются рядом нормативных правовых актов
и иных официальных предписаний различной правовой силы и сферы применения. При этом ни один из действующих нормативных правовых актов
Российской Федерации не устанавливает системы такого регулирования, не
обеспечивает единообразного подхода к определению квалификационных
требований для всей совокупности должностей и профессий на федеральном, региональном и локальном уровнях, не устанавливает понятной и обоснованной связи между квалификационными требованиями, предъявляемыми к соответствующим должностям и уровням вознаграждения по ним.
К числу базовых федеральных актов в области тарифно-квалификационного
регулирования относятся:
— Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 6, 7, 8 и др.);
— Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (ст. 9, 10, 11, 12 и др.);
— Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»;
— Федеральный закон от 4 февраля 1999 г. № 22-ФЗ «Об оплате труда
работников федеральных государственных учреждений»;
251
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
— Указ Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании
федеральных государственных гражданских служащих»;
— Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 «О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы»;
— Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных
учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных
органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная
и приравненная к ней служба, оплата труда которых в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки по оплате труда работников
федеральных государственных учреждений»;
— Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 176 «Об оплате труда работников федеральных государственных органов, замещающих
должности, не являющиеся должностями федеральной государственной
гражданской службы»;
— Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.05.2008 № 242н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников,
осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты
населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности
людей на водных объектах» (зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06.2008
№ 11856);
— Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.05.2008 № 247н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых
должностей руководителей, специалистов и служащих» (зарегистрировано
в Минюсте РФ 18.06.2008 № 11858);
— Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. Утвержден постановлением Минтруда РФ 21 августа 1998 г. № 37 (с изм., внесенными постановлениями Минтруда России
от 21 января 2000 г. № 7; 4 августа 2000 г. № 57; 20 апреля 2001 г. № 35; 31 мая
2002 г. № 38; 20 июня 2002 г. № 44);
— Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий
рабочих. Выпуск 1. Профессии рабочих, общие для всех отраслей народного
хозяйства (утв. Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС
от 31 января 1985 г. № 31/3–30) (с изм. от 12 октября 1987 г., 18 декабря 1989 г.;
15 мая, 22 июня, 18 декабря 1990 г.; 24 декабря 1992 г.; 11 февраля, 19 июля
1993 г.№ 29 июня 1995 г.; 1 июня 1998 г.; 17 мая 2001 г.; 31 июля 2007);
— Нормативные правовые акты министерств, служб и агентств РФ,
устанавливающие квалификационные характеристики и разряды оплаты
труда должностей руководителей, специалистов и служащих по отраслевым
тарифным сеткам. Например, В Министерстве Российской Федерации по
252
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий действуют: Приказ от 18 июля 2005 г. № 543
«О денежном содержании федеральных служащих, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в территориальных органах МЧС»; Приказ МЧС России от 14 марта 2005 г. № 140 «Об
условиях оплаты труда работников государственной противопожарной
службы МЧС России».
В системе таможенных органов приняты свои нормативные правовые
акты: Письмо ФТС России от 24 марта 2005 г. № 03–248/8836 «О порядке выплаты ежемесячного денежного поощрения отдельным категориям сотрудников таможенных органов». Перечень этот можно продолжить по всем министерствам и ведомствам;
— Нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие реестры должностей государственной и муниципальной службы, квалификационные разряды и тарифы, включают законы о муниципальной службе и
акты, регламентирующие размеры должностных окладов.
К первым относятся, например: Закон Алтайского края от 10 сентября 1997 г. № 48–3С (в редакции от 5 октября 2006 г.) «О муниципальной
службе в Алтайском крае»; Закон Удмуртской Республики от 25 февраля
1999 г. № 749-I (в редакции от 29 июня 2006 г.) «О муниципальной службе
в Удмуртской Республике». В некоторых субъектах Российской Федерации
(в Хабаровском крае, на Чукотке) законодательство о государственной и муниципальной службе кодифицировано.
Как правило, вопросы оплаты труда и тарификация должностей содержатся в отдельных статьях.
К актам, регламентирующим размеры должностных окладов, можно отнести: Закон Тульской области от 28 декабря 2005 г. № 660–3ТО (в редакции
от 24 июля 2006 г.) «О системе оплаты труда лиц, замещающих муниципальные должности муниципальной службы в Тульской области».
В Законе Тульской области (ст. 5) установлены пределы размеров должностных окладов муниципальных служащих, кроме содержания труда и
квалификационных требований к служащему в зависимости от категории
муниципальных образований, — 9 категорий. Еще более сложная система
тарификации заработной платы муниципальных служащих предусмотрена
Законом Мурманской области от 26 декабря 2005 г. № 718–01–3МО (в редакции от 4 июля 2006 г.) «О предельных размерах должностных окладов
и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд муниципальных служащих Мурманской области».
Наряду с тарифно-квалификационными требованиями установлено 8
групп муниципальных образований по оплате труда в зависимости от численности населения и тарифные коэффициенты соответствия предельного размера должностного оклада муниципального служащего в кратности
253
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
к размеру должностного оклада по соответствующей должности государственной гражданской службы Мурманской области.
Указанные нормативные правовые акты не содержат регулирования значительной части указанных выше общественных отношений, противоречат
друг другу и иным федеральным законам, но вместе с тем тяготеют к систематизации в форме кодифицированных актов и единообразию.
4. Зарубежный опыт кодификации тарифно-квалификационной
системы оплаты служебной деятельности государственных служащих
(США, Германия)
Дальнейшее совершенствование управления делами общества в значительной мере связано с привлечением в органы государственной власти и
местного самоуправления квалифицированных работников. В этой связи
определенный интерес представляет практика «понуждения к труду» —
процесс соотношения материальных и моральных стимулов — в сфере государственной службы ведущих зарубежных государств. Особый интерес
представляет правовое регулирование денежного содержания чиновников
на основе тарифных сеток оплаты труда, которые применяются в Соединенных Штатах Америки и Федеративной Республике Германии и методы их
систематизации.
Вопросы эти регулируются значительным числом актов, инкорпорированных в титуле 5 Свода законов США. В специальной части «Заработная
плата и содержание» имеется 6 глав: глава 51 — Классификация государственных служащих; глава 53 — Нормативы заработной платы; глава 54 —
Денежные вознаграждения по результатам работы; глава 55 — Заработная
плата; глава 57 — Компенсационные выплаты; глава 59 — Гарантийные
выплаты.
Наибольший интерес представляет содержание глав 53 и 55. В них на
федеральном уровне и в строго систематизированном порядке изложены
нормы тарифно-квалификационного подхода к денежному содержанию
персонала государственной службы.
Законодательно закреплено требование о назначении должностных
окладов в строгом соответствии с «системой заслуг», которая включает в
себя учет качества исполнения должностных обязанностей; дифференциацию размеров должностных окладов на основе систематических оценок
профессиональной деятельности государственных служащих; объективность и справедливость оценки служебной деятельности; установление механизма эффективного контроля (§ 5401 Свода законов США). При этом
тарификация включает главные характеристики личности эффективного
государственного служащего. Они включают подготовку к выполнению
должностных обязанностей, мотивацию, лояльность, позитивное отноше254
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ние к службе, личностную зрелость и умение эффективно выполнять служебные обязанности в группе сослуживцев.
Заработная плата устанавливается в соответствии с должностной классификацией. В каждом классе, кроме того, установлены градации должностных окладов, которые позволяют учитывать опыт, профессиональные
знания и качество выполнения обязанностей по службе. Изменение размера денежного содержания производится не чаще, чем один раз в год, кроме
случаев его снижения за плохое исполнение должностных обязанностей, о
чем служащий должен быть уведомлен за 15 дней до издания акта.
Оценка качества выполнения государственным служащим своих должностных обязанностей производится на основании установленных законом
критериев: 1) улучшение действенности и эффективности управленческого
труда, качества работы, включая сокращение объема делопроизводства; 2)
экономия средств и ресурсов; 3) своевременность исполнения должностных
обязанностей; 4) иные показатели действенности, эффективности, исполнительности, дисциплинированности лиц, подчиненных государственному
служащему-руководителю (§ 5402 Свода законов США).
Определенный интерес представляет германское законодательство о государственной службе в части регулирования оплаты труда государственных служащих.
Так, в соответствии со ст. 74а Основного закона Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 года, законодательство земель по вопросам оплаты и содержания служащих государственных учреждений требует
одобрения бундесрата. При этом конституционным требованием является
унификация законодательства земель в отношении государственных служащих. Унификация тарифно-квалификационных требований к государственным служащим содержится в нормах Общего закона об унификации
законодательства в отношении служащих 1985 года и Закона о федеральных
служащих 1985 года.
Представляет определенный интерес, что в этом акте признаком принадлежности лица к корпусу государственных служащих является не профессиональная деятельность, как это сформулировано в российском служебном законодательстве, а «публично-правовые отношения службы и
верности (служебные отношения) с Федерацией, либо непосредственно
подчиненной Федерации корпорацией, учреждением или организацией публичного права». Такая формулировка детерминирует четкое разграничение труда и службы, частного и публичного права, дифференцированных
для государственных служащих и рабочих тарифно-квалификационных характеристик. Служебная карьера германского государственного служащего
содержит классификацию должностей.
Указанное может быть использовано при подготовке Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации.
255
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
5. Описание нормативных решений. Структура документа
Тарифно-квалификационный кодекс Российской Федерации
Глава 1. Общие положения
Статья 1. Тарифно-квалификационное регулирование в Российской Федерации
Статья 2. Основные понятия
Статья 3. Основные принципы тарифно-квалификационного регулирования
Статья 4. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их учреждений в сфере регулирования тарифно-квалификационных отношений
Статья 5. Полномочия органов местного самоуправления и их учреждений в сфере регулирования тарифно-квалификационных отношений
Статья 6. Регулирование тарифно-квалификационных отношений в коммерческих организациях
Статья 7. Регулирование тарифно-квалификационных отношений в некоммерческих организациях, не являющихся органами государственной
власти, местного самоуправления или их учреждениями
Глава 2. Реестры должностей и профессий
Статья 12. Реестр должностей лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации
Статья 13. Реестр должностей государственной службы
Статья 14. Реестр должностей муниципальной службы
Статья 15. Реестр должностей руководителей, специалистов и других
служащих, не являющихся государственными и муниципальными служащими
Статья 16. Реестр профессий рабочих, общих для всех отраслей экономики
Глава 3. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих
государственные должности, предусмотренные Конституцией Российской
Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации
Статья 17. Квалификационные характеристики лиц, замещающих государственные должности в сфере законодательной власти
Статья 18. Квалификационные характеристики лиц, замещающих государственные должности в сфере исполнительной власти
Статья 19. Квалификационные характеристики лиц, замещающих государственные должности в сфере судебной власти
256
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Глава 4. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих государственные должности, установленные иными законами Российской Федерации и ее субъектов
Статья 20. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих государственные должности в Администрации и других подразделениях Аппарата Президента Российской Федерации
Статья 21. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих иные государственные должности в Правительстве Российской
Федерации, Аппарате Правительства Российской Федерации, федеральных
службах и агентствах
Статья 22. Квалификационные характеристики должностей лиц, замещающих иные государственные должности в аппарате палат Федерального
Собрания Российской Федерации
Статья 23. Квалификационные характеристики должностей иных лиц,
замещающих государственные должности
Глава 5. Квалификационные характеристики должностей государственных служащих
Статья 24. Квалификационные характеристики должностей государственных гражданских служащих
Статья 25. Квалификационные характеристики должностей военнослужащих
Статья 26. Квалификационные характеристики должностей служащих
правоохранительных органов
Глава 6. Квалификационные характеристики муниципальных должностей
Статья 27. Квалификационные характеристики должностей, замещаемых в результате муниципальных выборов и на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в
отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов
Статья 28. Квалификационные характеристики муниципальных должностей муниципальной службы
Глава 7. Квалификационные характеристики должностей руководителей, специалистов и других служащих, не являющихся государственными и
муниципальными служащими
Статья 29. Квалификационные характеристики должностей руководителей
Статья 30. Квалификационные характеристики должностей других служащих
Глава 8. Квалификационные характеристики профессий рабочих; общих
для всех отраслей экономики
257
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Статья 31. Квалификационные характеристики профессий рабочих, общих для всех отраслей экономики
Статья 32. Порядок установления квалификационных характеристик
иных профессий рабочих
Глава 9. Квалификационные разряды и ставки квалификационных разрядов
Статья 33. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов должностей лиц, замещающих государственные должности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации
Статья 34. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов должностей лиц, замещающих государственные должности, установленные иными законами Российской Федерации и ее субъектов
Статья 35. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов должностей государственных служащих
Статья 36. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов муниципальных должностей
Статья 37. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов должностей руководителей, специалистов и других служащих, не
являющихся государственными и муниципальными служащими
Статья 38. Квалификационные разряды и ставки квалификационных
разрядов профессий рабочих, общих для всех отраслей экономики
Глава 10. Заключительные положения
Статья 39.Вступление в силу настоящего Федерального закона
Статья 40. Переходные положения
6. Прогноз последствий принятия Тарифно-квалификационного
кодекса Российской Федерации
Принятие Тарифно-квалификационного кодекса Российской Федерации
позволит усовершенствовать нормирование служебной деятельности персонала государственных органов и служащих муниципальных образований.
Известно, что служебная деятельность работников органов государственной
власти и органов местного самоуправления весьма специфична. Поэтому
имеющиеся нормы и тарифы в сфере производительного труда, подходы к их
разработке не могут быть едиными, неприменимы в сфере государственной
службы и деятельности служащих муниципальных образований.
Управленческая деятельность всегда носит интеллектуальный характер,
связана с работой с людьми, на ее результативность влияет много факторов
объективного и субъективного характера.
258
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Установление на федеральном уровне легитимно закрепленных нормативов позволит ранжировать трудоемкость, сложность и ответственность
служебной деятельности по разрядам должностей государственной и муниципальной службы.
Принятие Тарифно-квалификационного кодекса актуализирует новые
подходы к нормированию служебной деятельности, расширит спектр личностных характеристик претендентов на замещение должностей государственной и муниципальной службы в части лояльности, порядочности,
антикоррупционной безупречности, высокого профессионализма.
Тарифно-квалификационное законодательство позволит оптимизировать определение штатной численности работников, критериев и пределов управляемости, нормативы бюджета рабочего времени руководителей
и специалистов, норм равномерной нагрузки персонала исполнительского
звена, обслуживающих служб.
Перечисленное не исчерпывает всех последствий тарификации управленческой деятельности. В тесной связи с процессом применения норм
Тарифно-квалификационного кодекса будут проходить разработка и корректировка должностных регламентов и административных регламентов
органов государственной власти.
Кроме вышеперечисленного следует ожидать:
− упорядочения квалификационных характеристик должностей и профессий и тарифных ставок оплаты, что должно носить антикоррупционную направленность;
− повышения прогнозируемости расходов на содержание аппарата и
четкого планирования бюджетов всех уровней. Введение единой тарифной системы позволит устранить диспропорции в оплате труда
отдельных категорий служащих государственных органов и муниципальных образований, позволит устранить противоречия в уровнях
оплаты труда различных категорий государственных должностных
лиц, государственных и муниципальных служащих всех уровней. Наличие Тарифно-квалификационного кодекса позволит уменьшить произвол и субъективизм при введении и сокращении государственных
должностей, должностей государственной и муниципальной службы,
повысить эффективность государственной политики распределения
трудовых ресурсов.
259
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Федерации,
Уголовный кодекс Российской Федерации
и Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации»
1. Актуальность и цели принятия
Прокуратура в Российской Федерации является базовым элементом
контрольной ветви государственной власти, одной из функций которой является координация борьбы с коррупцией.
Чтобы успешно противостоять коррупции, прокуратура должна быть
независима от иных органов государственной власти на всех ее ступенях.
Российская прокуратура является уникальным институтом, поскольку
только два государства в мире (Российская Федерация и Куба) имеют прокуратуру, неподконтрольную другим институтам государства и гражданскому обществу.
Прокуратуру вполне можно рассматривать как один из контрольных
органов, которые в силу специфики выполняемых функций должны быть
автономными, не подчиняться никаким другим органам государственной
власти и быть независимыми при осуществлении своих полномочий. На
практике же наличие реальной организационной и функциональной самостоятельности российских органов прокуратуры подвергается сомнению.
Следует констатировать, что коррупция в органах контрольной власти
не находится на достаточно высоком уровне, но в силу системности своего
характера, поскольку контрольные органы входят в общую систему органов государственной власти, коррупционные явления имеют место и здесь.
В связи с этим необходимо дальнейшее реформирование системы органов
прокуратуры РФ в целях предотвращения коррупции и обеспечения их независимости.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
Система органов прокуратуры РФ потенциально уязвима как для кадровой, так и для экономической коррупции.
Так, современная система назначения прокуроров субъектов Федерации
(по согласованию с органами государственной власти субъектов) не проду260
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
мана и далека от совершенства. Прокуроры обязаны осуществлять надзор за
деятельностью и за правовыми актами, принимаемыми органами государственной власти субъектов, т. е. быть предельно независимыми и деполитизированными во взаимоотношениях с другими органами государственной
власти. Однако главы администраций субъектов РФ, давая согласие на назначение прокурора, зачастую рассчитывают, и иногда вполне обоснованно, на «благодарность» с его стороны. Если эти ожидания не оправдываются и возникают конфликты, то главы администраций пытаются отстранить
неугодных прокуроров от исполнения обязанностей, как правило, при помощи противозаконных методов. Однако изменить практику назначения
прокуроров сложно, прежде всего потому, что это конституционная норма
(ст. 129 Конституции РФ).
Кроме того, решение кадровых вопросов посредством непотизма и т. п.
имеют место и при назначении заместителей прокуроров. На самом верхнем уровне, т. е. на уровне заместителей Генерального прокурора РФ, играют большую роль личное знакомство и совместный опыт работы.
Такие функции прокуратуры, как надзор над всеми этапами предварительного расследования, естественным образом порождают возможности
для различного рода коррупционных проявлений. Основным коррупционным потоком здесь являются получение взятки за заказные проверочные
мероприятия, участие в рейдерстве и т. п.
Часто в прессе появляются публикации о задержании сотрудников прокуратуры (вплоть до прокуроров) за получение взятки — за разглашение
служебной информации в интересах криминальных структур (а прокуратура имеет доступ и к секретной информации), за сотрудничество с криминальными структурами и оказание им услуг, идущих вразрез с должностными полномочиями, за служебный подлог и др. Однако такие преступления
нередко покрываются вышестоящими органами (материалы предварительного следствия изымаются прокуратурой, а расследование проводить запрещается), поэтому такие дела редко доходят до суда; уличенных в коррупционных преступлениях сотрудников просто переводят на сходные
должности в другие районы (то есть имеет место «круговая порука» сотрудников прокуратуры).
Причиной распространенных в органах прокуратуры коррупционных
проявлений является, скорее всего, не недостаточное материальное обеспечение должностных лиц прокуратуры. В своем вступительном слове на
Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 21 ноября 2006 г. В.В. Путин подчеркнул, что финансирование правоохранительных органов за последнее время выросло в разы. Так,
в соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» Федеральным законом от 15 июля 2005 г.
№ 85-ФЗ, были внесены изменения в части совершенствования оплаты
261
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
труда и упорядочения системы денежного содержания прокурорских работников, которыми установлен новый подход к установлению размеров
должностных окладов прокурорских работников, позволяющий сохранить
установленный в настоящее время порядок индексации размеров должностных окладов, закреплены порядок исчисления и размеры ежемесячных доплат за классный чин и за выслугу лет. Объем дополнительно возникающей
финансовой потребности, исходя из штатной численности прокурорских
работников, в рамках реализации указанных положений составляет 3688,8
млн руб., что было учтено посредством принятия Федерального закона от
4 ноября 2005 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон
«О федеральном бюджете на 2005 год».
Вероятно, наличие коррупционных преступлений связано с отсутствием в прокуратуре службы собственной безопасности, которая занималась
бы «отсевом» неблагонадежных или запятнавших себя сотрудников.
Кроме того, имевшее место до недавнего времени совмещение функций
следствия и надзора было одной из главных причин критики прокуратуры,
в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна
и та же структура ведет следствие, выступает с обвинением и осуществляет
надзор за следствием, действительно выглядит крайне сомнительно. Причем функция надзора в прокуратуре не была закреплена структурно. В июле
2007 г. произошла встреча В.В. Путина с Ю. Чайкой, на которой Генеральный
прокурор разъяснил, как будут разделены функции надзора и следствия:
«В Генпрокуратуре расследование особо важных дел будет курировать один
мой заместитель, а функции надзора — другой. То же будет и в субъектах
РФ». В.В. Путин специально уточнил, будет ли это происходить в рамках
одного ведомства, на что получил утвердительный ответ. Таким образом,
первые же действия Генерального прокурора РФ Чайки были направлены
на создание внутри прокуратуры надзорной вертикали, что можно оценить
положительно. Однако такое разделение уголовной составляющей и надзорных функций прокуратуры потребовало впоследствии и законодательного закрепления посредством создания Следственного комитета в рамках
прокуратуры.
Создание такого комитета в рамках следующего этапа реформирования
системы органов прокуратуры было запланировано завершить не позднее
1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г.
№ 87-ФЗ. Однако, подчеркивая правильность подобной инициативы, нельзя не отметить поспешность и непродуманность в ее реализации. Данный
Федеральный закон изменяет процессуальный статус прокурора в досудебном производстве, лишая его не только функций осуществления уголовного преследования, но и в определенной степени надзорных полномочий за
исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.
262
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
В то же время при принятии данного закона не ставилось под сомнение, что надзорная функция прокуратуры РФ является определяющей для
деятельности данных органов государственной власти и не подлежит ограничению. Согласно статье 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», предметом прокурорского надзора является в том числе
и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие.
Однако фактически закон предполагает ограничение полномочий прокуроров за счет расширения прав следователей и руководителей следственных органов. Прокурор лишается права непосредственно вмешиваться в
расследование. И следователь становится монополистом при принятии того
или иного решения, касающегося уголовного преследования. В случае обнаружения каких-либо нарушений, допущенных в ходе предварительного
следствия, прокурор имеет право только косвенного реагирования, т. е. может обратиться с требованием об их устранении к руководителю следственного органа.
Реальный же надзор со стороны прокуратуры за ведением следствия
теперь будет осуществляться только при утверждении обвинительного заключения.
Кроме того, ситуация усугубляется еще и тем, что надзорные полномочия прокурора при производстве предварительного расследования предполагают, что последний должен иметь возможность знакомиться со всеми
материалами уголовного дела. Однако в Уголовно-процессуальном кодексе
РФ отсутствует норма, предусматривающая право прокурора требовать от
органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовного
дела документы, материалы и иные сведения о расследовании уголовного
дела. Вероятно, подразумевалось, что органы расследования будут предоставлять прокурору информацию о деле тогда, когда принимаемые ими решения требуют согласования с ним. Теперь же, в связи с организационным
отделением функций следствия и надзора в органах прокуратуры, такая
правовая лакуна становится серьезным препятствием для осуществления
прокурорского надзора.
Ранее наличие права органов прокуратуры на участие в производстве
предварительного расследования служили для следователей в качестве серьезного фактора, сдерживающего коррупционные проявления. Приведем
пример. Как известно, одним из способов повышения статистических показателей раскрываемости преступлений является так называемое «раздутие»
результатов правоохранительной деятельности. Например, в случае задержания нескольких сговорившихся человек при выносе с завода запчастей
возбуждается не одно уголовное дело, а несколько (в соответствии с количеством подозреваемых). Обычно прокуратура пресекает подобные нарушения, однако теперь это становится затруднительным.
263
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Таким образом, основные цели реформирования органов прокуратуры
(повышение эффективности расследования преступлений и борьба с коррупцией) не могут быть достигнуты, поскольку с принятием Федерального
закона от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ степень прокурорского влияния на органы
предварительного следствия сведется к минимуму, следователи фактически
выйдут из-под надзора органов прокуратуры, что создает благоприятную
почву для коррупции в Следственном комитете.
Очевидно, что налицо потребность в совершенствовании как правового
статуса, так и требований к осуществлению деятельности органов прокуратуры Российской Федерации.
3. Описание нормативных решений
С точки зрения обеспечения независимости органов прокуратуры РФ
весьма существенным, наряду с порядком назначения, является вопрос о
сроке полномочий прокурора. В отличие от ранее действовавших законов,
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) не предусматривает установления срока нахождения
в должности прокуроров (за исключением Генерального прокурора, срок
полномочий которого составляет 5 лет, согласно п. 6 ст. 5 Закона о прокуратуре). Однако в целях борьбы с должностными злоупотреблениями
и, в конечном счете с коррупцией, представляется, что ограничение срока
полномочий прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов и районов, а
также прокуроров специализированных прокуратур предоставит реальную
возможность обеспечения независимости прокуроров от местных органов
власти и позволит Генеральному прокурору осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих прокуроров.
Кроме того, следует предусмотреть в Законе о прокуратуре и ограничения на количество сроков занятия тех или иных прокурорских должностей по опыту ряда стран СНГ и Латинской Америки. Таким образом, обеспечение ротации кадров прокуратуры с помощью ограничения сроков их
полномочий и количества сроков занятия должностей станет действенным
фактором предупреждения коррупционных явлений.
Однако в деле укрепления независимости прокуроров нужно соблюдать определенную меру. Например, в настоящее время статус уголовнопроцессуальной неприкосновенности прокуроров, призванный гарантировать
им защиту от противоправных действий со стороны заинтересованных лиц,
необоснованно широк, что создает возможности для различных злоупотреблений. В УПК РФ не проводится различия между расследованием преступлений,
совершенных прокурором в связи с выполнением должностных обязанностей,
и не связанными с ними. Поэтому необходимо ограничить иммунитет прокуроров при возбуждении уголовных дел и производстве расследования.
264
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
Если обратиться к историческому опыту, то при Петре I и при И. Сталине с коррупцией боролись ужесточением ответственности. Некоторые ученые считают, что главное в этой борьбе — политическая воля и решимость.
Велика роль, конечно, и принципа неотвратимости наказания. Лучшей
меры профилактики, чем наказание, пока не придумано, а безнаказанность
развращает больше всего. Тем более исследования показывают, что прямой
связи между уровнем зарплаты и уровнем коррупции не существует. Должна
существовать прямая связь между зарплатой и уровнем ответственности.
Поэтому следует подумать о введении ряда новых составов в УК РФ в
виде запретов на рассмотрение дел о правонарушениях должностными лицами прокуратуры, прямо или косвенно заинтересованными в исходе таких
дел, рассмотрение дел о коррупционных преступлениях либо преступлениях, связанных с коррупционными, должностным лицом прокуратуры, в котором служит или полномочия которого непосредственно исполняет обвиняемый или подозреваемый (таких запретов пока не существует).
Разумеется, принятие мер по усилению ответственности необходимо, но
этого недостаточно. Здесь требуются и иные решения.
Так, следует в целях укрепления независимости прокуроров при осуществлении уголовного преследования принять во внимание опыт США,
где расследование уголовных дел в отношении высших должностных лиц
производится независимым прокурором, который назначается специальным подразделением окружного федерального суда в Вашингтоне. Также
Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R
(2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры
в системе уголовного правосудия» требует, чтобы государства обеспечивали эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций.
Применительно к России речь идет о том, что уголовно-процессуальная
обеспеченность эффективного расследования преступлений, совершаемых
лицами, занимающими государственные должности, недостаточно эффективна. Такие лица обладают возможностями влияния на должностных лиц
прокуратуры (теперь — в рамках Следственного комитета), ведущих расследование, в том числе и посредством использования своих связей. Поэтому представляется необходимым и целесообразным использование опыта
США в России применительно к созданию специальной независимой комиссии по расследованию преступлений таких субъектов.
Также, помимо этого, укрепление независимости органов прокуратуры,
в том числе при назначении на должности (без кумовства и т. п.) можно
обеспечить посредством формирования подразделения собственной безопасности и/или по предупреждению коррупции как структурного подразделения органов прокуратуры, структура и штатная численность которого
должны утверждаться Генеральным прокурором, а начальник подразделе265
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ния также должен подчиняться непосредственно ему. Подобные подразделения уже существуют в органах прокуратуры в некоторых субъектах РФ,
однако необходимо нормативное закрепление подобного требования с целью его распространения на всю систему органов прокуратуры.
Основные функции данного подразделения должны быть следующими:
выявление, предупреждение и пресечение правонарушений со стороны
должностных лиц прокуратуры, а также иных лиц, склоняющих последних
к совершению преступлений против интересов государственной службы;
выявление, предупреждение и пресечение попыток поступления на
службу или трудоустройства в органы прокуратуры лиц, связанных с преступными сообществами, имеющих преступные намерения и т. п.;
проведение предупредительно-профилактических мероприятий в целях
устранения причин и условий, отрицательно влияющих на деятельность органов прокуратуры и способствующих совершению преступлений и административных правонарушений должностными лицами прокуратуры;
осуществление совместно с другими правоохранительными органами
мероприятий по предупреждению и пресечению преступлений, относящихся к компетенции подразделения.
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
М.Е. Салтыков-Щедрин писал: «Если некоторые люди полагают, что
взятки когда-нибудь прекратятся, то они полагают это от легкомыслия».
Как показывает вековой опыт человечества, коррупция неистребима даже в
самых законопослушных странах. Но минимизировать ее влияние на общественную, политическую и экономическую жизнь и превратить из системного явления в отдельные проявления можно. Очевидно, что для этого необходимы решения макроуровня, направленные на глобальное изменение
ситуации в стране, подразумевающие в том числе изменения, касающиеся
системы органов прокуратуры Российской Федерации.
Таким образом, станет возможным посредством механизмов, заложенных в самой системе органов прокуратуры, наиболее эффективно бороться
как с кадровой, так и с экономической коррупцией.
266
Концепция проекта федерального закона
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации
и Федеральный закон
«О Счетной палате Российской Федерации»
1. Актуальность и цели принятия
В настоящее время Счетная палата Российской Федерации является особо значимым институтом государственной власти ввиду исключительной
важности контроля за использованием государственных средств. Этот постоянно действующий орган государственного финансового контроля особого рода, относящийся к контрольной ветви власти, создан и действует
в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом от 11 января
1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее — Закон о
Счетной палате), прямо предусмотренным статьей 101 Конституции РФ.
Кадровая и экономическая коррупция потенциально имеют место в
Счетной палате Российской Федерации в силу системности данного явления, хотя коррупционные правонарушения там фиксируются не так часто.
Однако, исходя из важности выполняемых Счетной палатой РФ функций,
такие явления необходимо своевременно предотвращать и пресекать, для
чего прежде всего необходимо обеспечить реальную независимость данного органа государственной власти.
2. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования
В преддверии выборов Счетную палату РФ (независимый орган государственного финансового контроля) часто пытаются использовать для политического давления. Выдвижение на пост аудитора нередко происходит по
политическим признакам или в результате лоббирования кандидатуры аудитора той или иной финансовой группой. Это объясняется в том числе тем,
что аудиторы фактически приравнены по своему статусу к министрам, глава палаты — к премьер-министру, а его заместители — к вице-премьерам.
Стоит учесть, что при обновлении Счетной палаты РФ подобным образом она стремительно превращается в подконтрольный власти и бизнесу
ресурс, по сути, в политический орган, что может лишить ее статуса эффективно работающего независимого контрольного финансового органа. Поэтому необходимо изменить квалификационные требования к председателю
Счетной палаты РФ, его заместителю и аудиторам.
267
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Изначально председатель Счетной палаты РФ и заместитель председателя
Счетной палаты РФ назначались на должность соответственно Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 5 Закона о
Счетной палате в ранее действовавшей редакции). Однако Федеральный закон от 1 декабря 2004 г. № 145-ФЗ изменил порядок назначения на должность
председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ: такие назначения стали возможными исключительно по представлению Президента РФ.
Следует отметить, что такое дополнение процедуры назначения является эффективной антикоррупционной мерой и не противоречит Конституции РФ
(пункт «и» части 1 статьи 102), поскольку Государственная Дума и Совет Федерации сохраняют свои конституционные полномочия по назначению соответственно председателя и заместителя председателя Счетной палаты РФ.
С принятием Федерального закона от 12 апреля 2007 г. № 49-ФЗ в развитие уже принятых изменений была модернизирована система выдвижения
кандидатур на должность аудиторов Счетной палаты РФ. Теперь аудиторы
Счетной палаты РФ также назначаются по представлению Президента РФ
Советом Федерации и Государственной Думой.
Однако принятые изменения, по-видимому, не являются достаточными
для того, чтобы снять проблему кадровой коррупции в Счетной палате РФ.
Безусловно, Счетная палата РФ потенциально не свободна и от экономической коррупции. Так, по инициативе Счетной палаты РФ проводится
множество проверок негосударственных коммерческих организаций, что
не во всех случаях входит в ее компетенцию. В большинстве случаев, по
утверждению средств массовой информации, деятельность коммерческих
организаций никак не связана с бюджетным финансированием. Сам факт
проведения таких проверок в организациях, не связанных с бюджетным
финансированием, свидетельствует о серьезном кризисе в деятельности
Счетной палаты РФ. Проведенная в июне 2006 года спецоперация по борьбе
с коррупцией в Счетной палате РФ выявила группу лиц (в составе которой
находился помощника аудитора Счетной палаты РФ), вымогавшую взятки
по результатам проверок, осуществленных Счетной палатой РФ (им предъявлено обвинение в мошенничестве). Помимо этого, в работе Счетной палаты РФ имеют место случаи сокрытия нарушений деятельности органов
государственной власти, выявленных по результатам контрольных мероприятий, например, в виде исключения некоторых фактов из материалов
проверок.
3. Описание нормативных решений
В таких условиях наиболее остро встает вопрос об укреплении институциональной обособленности Счетной палаты РФ как органа внешнего
финансового контроля от других ветвей власти при помощи правовых ме268
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
ханизмов, способствующих укреплению ее независимости. Для решения
этого вопроса необходимо рассмотреть возможность создания контрольноревизионного отдела в Счетной палате РФ, осуществляющего контроль за
финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты РФ, а также назначения независимого органа для проведения аудитов самой Счетной палаты РФ, уточнить действия, предпринимаемые сотрудниками Счетной палаты РФ по результатам проведенных ими контрольных мероприятий.
Норма статьи 5 Закона о Счетной палате устанавливает, что одним из
принципов функционирования Счетной палаты РФ является ее независимость при осуществлении возложенных на нее полномочий. Принцип независимости диктует исключение возможности организационного,
функционального, финансового, персонального или иного воздействия
подконтрольного субъекта на контролирующие органы, которые не должны находиться по отношению к нему в подчиненном положении.
Однако в настоящее время, в соответствии с бюджетным законодательством, проверка финансово-хозяйственной деятельности Счетной палаты
РФ проводится органом исполнительной власти, ответственным за исполнение федерального бюджета, т. е. Федеральной службой финансовобюджетного надзора, находящейся в ведении Министерства финансов
Российской Федерации. В то же время Счетная палата РФ осуществляет
контрольные полномочия и в отношении Минфина России, и в отношении
Федеральной службы финансово-бюджетного надзора.
Таким образом, получается, что орган исполнительной власти уполномочен на проведение проверок финансово-хозяйственной деятельности в
отношении независимого контрольного органа, что входит в противоречие
с конституционно-правовым статусом Счетной палаты РФ и создает реальные возможности для прямого конфликта интересов и порождаемых им
различных злоупотреблений, в том числе и коррупционного характера.
Кроме того, проведение таких проверок не соответствует международным правилам финансового контроля. Так, согласно ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля ИНТОСАИ
в 1977 г., «высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на
них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций… Высший контрольный орган
должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач».
Следовательно, необходимо внести изменения в действующее законодательство РФ (путем внесения изменений в главу 3 Закона о Счетной палате
и в Бюджетный кодекс РФ) и установить, что вместо проведения проверки
расходования Счетной палатой РФ средств федерального бюджета, выделенных на ее содержание, органами исполнительной власти проводится не269
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
зависимая аудиторская проверка финансово-хозяйственной деятельности
Счетной палаты РФ.
Следует отметить, что в российском законодательстве уже имеется сходное регулирование в отношении органа, обладающего особым статусом, —
Центрального банка РФ. Согласно главе XV Федерального закона от 10 июля
2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», годовая финансовая отчетность Банка России подлежит именно аудиторской проверке.
Кроме того, процедура и сроки проведения Счетной палатой РФ проверок и ревизий, регламентирующие деятельность проверяющих и обеспечивающие охрану прав подконтрольных субъектов, в Законе о Счетной палате
РФ должным образом не урегулированы. Такие законодательные пробелы
создают особенно широкие возможности для коррупции в Счетной палате
РФ. В связи с этим установленную в Законе о Счетной палате (статья 15)
норму о том, что по итогам проведения ревизии или проверки составляется
отчет, необходимо развить и предусмотреть также иные формы документов, указав на то, что выявленные в ходе проведения ревизии или проверки
факты также фиксируются в акте, подписываемом инспекторами Счетной
палаты РФ и иными лицами, непосредственно проводившими ревизию или
проверку. Акт предоставляется для подписания руководителю проверяемой
организации или органа государственной власти. Впоследствии указанный
акт можно будет обжаловать либо посредством обращения в саму Счетную
палату РФ, либо в судебном порядке.
Представляется, что эти вопросы урегулированы в Регламенте Счетной
палаты РФ, однако, поскольку он нигде (кроме Бюллетеня Счетной палаты
и то в первоначальной редакции) не опубликован и в связи со значимостью
данных норм, их необходимо закрепить на более высоком уровне.
Таким образом, ответственность за результаты проводимых ревизий и
проверок будет непосредственно возложена на лиц, проводивших ревизию
или проверку, а также будут установлены механизмы контроля за их действиями.
В целях введения дополнительного контроля за деятельностью аппарата Счетной палаты РФ необходимо усилить систему внутриведомственного
контроля за финансово-хозяйственной деятельностью Счетной палаты РФ
и создать специальный контрольно-ревизионный отдел в рамках Счетной
палаты РФ, подчиненный непосредственно ее Председателю путем внесения изменений в главу 2 Закона о Счетной палате.
Также необходимо ужесточить квалификационные требования к Председателю Счетной палаты РФ, его заместителю и аудиторам. Необходимо
конкретизировать обязательное условие для занятия ими соответствующих
должностей — наличие высшего образования — и закрепить в Законе о
Счетной палате (в статьях 5 и 6), что такое образование должно быть про270
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов по программе правового обеспечения …
фильным, т. е. экономическим или юридическим. Кроме того, в настоящее
время требования к аудиторам в отношении наличия профессионального
опыта в достаточной степени неопределенны. Согласно статье 6 Закона о
Счетной палате, они должны обладать опытом профессиональной деятельности в области государственного контроля, экономики, финансов. При
этом в пределах одной четверти от общего числа аудиторов Счетной палаты
РФ допускается назначение на должности аудиторов лиц, имеющих высшее
образование и опыт профессиональной деятельности иного профиля. Такие
расплывчатые нормы применительно к составу Счетной палаты РФ — органа государственного финансового контроля — недопустимы.
4. Прогноз последствий принятия законопроекта
Принятие федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный
кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О Счетной палате
Российской Федерации», укрепляющего независимость Счетной палаты РФ
и более детально регламентирующего ее контрольно-надзорную деятельность, способствует эффективному противодействию коррупции в контрольной ветви власти.
271
Заключение
Любая государственная политика подлежит обязательному закреплению, и вопрос состоит в том, в каком именно виде. Авторы настоящей монографии убеждены, что универсальным языком, позволяющим закрепить
нормативно-правовые основы и организационно-управленческие решения
и действия государственной политики, является язык доктрины. Именно
поэтому ключевым документом, представленным в монографии, является
Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации.
Данный труд будет особенно интересен и полезен читателям, занимающимся государственной управленческой деятельностью, потому как сама
методология формирования и реализации антикоррупционной политики,
описанная в монографии, укладывается в русло такого рода деятельности.
Объем охватываемых антикоррупционной политикой вопросов оказался достаточно широким: авторами было выявлено 209 проблем, связанных
с высоким уровнем коррупции и теневой экономики. Идентификация проблем с последующей их декомпозицией позволили точно определить цели
управления и сформировать конкретные управленческие действия, которые
впоследствии обрели правовую форму. Следуя такому алгоритму действий,
и была сформирована Доктрина государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в Российской Федерации: определение ценностей — выявление проблем — выработка решений.
В результате было найдено 103 управленческих решения, которые впоследствии составили программу правового обеспечения реализации названной Доктрины.
Такой подход позволяет говорить о научной обоснованности разработки, т. к. предполагает объективное исследование ситуации, комплексный и
системный анализ.
Принятие предлагаемого закона позволит создать принципиально новые предпосылки для:
− качественного роста экономики страны, существенного увеличения
бюджетных поступлений, переориентации инвестиционного потока с
учетом нужд реального сектора экономики, экономного и целенаправленного расходования бюджетных ресурсов путем разрушения механизмов, способствующих расхищению и социально необоснованному
расходованию казны;
− нравственного оздоровления и повышения эффективности всей системы государственного управления за счет устранения, существенной
минимизации или нейтрализации коррупциогенных факторов и факторов роста теневой экономики.
272
Заключение
На начальном этапе исследования авторов волновал вопрос о необходимости такой разработки и вопрос, есть ли шансы на реализацию предлагаемой программы действий. Безусловно, принятие подобного акта зависит
от политической воли. Ситуация в стране сложилась таким образом, что
закрывать глаза на проблемы, связанные с масштабностью таких явлений,
как коррупция и теневая экономика, стало невозможным. Поэтому руководство страны дало властные установки подготовить и реализовать систему мер, направленных на противодействие указанным явлениям, о чем, в
частности, свидетельствует принятие Указом Президента РФ Национального плана по борьбе с коррупцией, а также двух Федеральных законов —
«О противодействии коррупции» и «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от
27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии
коррупции». Приятно осознавать, что целый ряд мер, предложенных еще
в первом томе монографии «Государственная политика противодействия
коррупции и теневой экономике в России», воспринят властью и готовится
к реализации.
В ходе исследования авторами была выявлена необходимость активизации мер общеэкономической политики, способствующей созданию условий
для снижения экономических барьеров для входа на рынок новых субъектов, развития добросовестной конкуренции.
Помимо существующих пробелов в правовом регулировании вопросов
противодействия коррупции и теневой экономике авторы выявили целый
ряд несовершенств уже существующего регулирования, на основании чего
была осознана необходимость разработки целого ряда новых актов: тексты
законопроектов, а также концепции актов содержатся в части IV настоящей
монографии.
Авторы посчитали необходимым ввести легальные определения понятий «коррупция», «кадровая коррупция», «экономическая коррупция»,
«теневая экономика», «неучитываемая экономическая деятельность», «криминальная экономическая деятельность», «противодействие коррупции и
теневой экономике», «предупреждение коррупции и теневой экономики»,
«программа правового обеспечения противодействия коррупции и теневой экономике», «мониторинг коррупции и теневой экономики», «субъекты
государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике», «типы коррупции», «идейная коррупция», «коррупционная преступность», «коррупционные правонарушения», «коррупционная пораженность
населения» и ряда др. понятий.
Прогнозирование и планирование антикоррупционной политики признается полноценным видом управленческой деятельности, самостоятель273
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ной функцией управления. В ходе исследования были выбраны критерии
оценки качества антикоррупционной политики в виде количественных
целевых мониторируемых показателей. Причем ответственность за соблюдение показателей вменена конкретному органу власти. Недостижение
поставленных целей и установленных целевых показателей антикоррупционной политики по причине некачественного управления федеральными органами исполнительной власти может являться основанием для отставки Правительства Российской Федерации по инициативе Председателя
Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации
или Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с установленным в Конституции Российской Федерации порядком. Тем самым
антикоррупционная политика и механизмы ее реализации становятся не
простой декларацией, а эффективным государственно-управленческим механизмом.
Проект федерального закона «О Доктрине государственной политики
Российской Федерации по противодействию коррупции и теневой экономике в Российской Федерации» разработан рабочей группой Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при
ООН РАН при участии специалистов ведущих экономических, юридических и политологических научных центров страны.
Верность и актуальность своего подхода авторы апробировали на научных конференциях, включая всероссийские, «мозговых штурмах», круглых
столах. Концепция Доктрины прошла всестороннюю научную экспертизу
в рамках Всероссийской конференции «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике» (6 июня 2007 г.) и получила
принципиальную поддержку научного сообщества.
Начало исследования было положено в 2006 году и за прошедшее время
авторским коллективом проведен целый комплекс модельных, математикостатистических, компаративных расчетов, чтобы быть уверенными в полученных результатах.
Применяемый в работе междисциплинарный подход позволил реализовать важный методологический научный принцип: если разными методами
различные исследователи приходят к одному и тому же выводу, то этот вывод, скорее всего, верный.
Авторы надеются, что двухтомный труд будет полезен не только ученым,
экспертам, но также представителям российской власти, заинтересованным
в снижении масштабов коррупции и теневой экономики в России.
274
Список нормативных правовых актов
и использованной литературы
Список нормативных правовых актов
Международные акты
1. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г.
(подписана Российской Федерацией 7 мая 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 23, ст. 2280; 2003, № 3, ст. 203
(текст Конвенции).
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции
(подписана Российской Федерации 9 декабря 2003 г., ратифицирована
Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 12, ст. 1231; № 26, ст. 2680
(текст Конвенции).
3. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (подписана Российской Федерацией 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ // Собрание
законодательства Российской Федерации, 2006, № 31, ст. 3424.
4. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (подписана Российской Федерацией 12 декабря 2000 г., ратифицирована Федеральным законом от
26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ // Собрание законодательства Российской
Федерации, 2004, № 18, ст. 1684; № 40, ст. 3882 (текст Конвенции).
5. Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за
коррупцию от 4 ноября 1999 г. // Текст Конвенции опубликован в СПС
«КонсультантПлюс».
6. Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г.
№ R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих.
7. Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г.
№ R (2000) 19 «Комитет министров — государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия».
275
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Российское законодательство
1. Конституция Российской Федерации // «Российская газета», 1993,
25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации» (с изменениями от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г., 30 января, 2 марта
2007 г.) // СЗ РФ, 1997, № 51, ст. 5712; 1998, № 1, ст. 1; 2004, № 25, ст. 2478;
№ 45, ст. 4376; 2005, № 23, ст. 2197; 2007, № 6, ст. 680; № 10, ст. 1147.
10. Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г. № 1-ФКЗ
«О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ,1999 г., № 26,
ст. 3170; 2006, № 50, ст. 5277.
11. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ
«О судебной системе Российской Федерации» (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г.) // СЗ РФ, 1997, № 1, ст. 1;
2001, № 51, ст. 4825; 2003, № 27, ст. 2698; 2005, № 15, ст. 1274.
12. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от
24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (АПК РФ) (с изменениями от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта, 27 декабря 2005 г., 2 октября 2007 г., 29 апреля,
11 июня, 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ, 2004, № 31, ст. 3216; № 45, ст. 4377;
2005, № 14, ст. 1210; 2006, № 1, ст. 8; № 41, ст. 4845; 2008, № 18, ст. 1941;
№ 24, ст. 2798; № 30 (часть I), ст. 3594.
13. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145ФЗ (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г.,
8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г.,
7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа, 23, 28, 29 декабря
2004 г., 9 мая, 1 июля, 12 октября, 19, 22, 26, 27 декабря 2005 г., 3 января,
2 февраля, 16 октября, 3 ноября, 4, 19, 30 декабря 2006 г., 20, 26 апреля,
24 июля, 2, 8 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14, 22, 24 июля 2008 г.) // СЗ РФ,
1998, № 31, ст. 3823; 2000, № 1, ст. 10; № 32, ст. 3339; 2001, № 1, ст. 2; № 33,
ст. 3429; № 53, ст. 5030; 2002, № 22, ст. 2026; № 28, ст. 2790; № 30, ст. 3021,
3027; № 52, ст. 5132; 2003, № 28, ст. 2886, 2892; № 46, ст. 4443, 4444; № 50,
ст. 4844; № 52, ст. 5036, 5038; 2004, № 34, ст. 3526, 3535; № 52, ст. 5277,
5278; 2005, № 1, ст. 8, 21; № 19, ст. 1756; № 27, ст. 2717; № 42, ст. 4214;
№ 52, ст. 5572, 5589, 5602; 2006, № 1, ст. 8, 9; № 2, ст. 171; № 6, ст. 636;
№ 43, ст. 4412; № 45, ст. 4627; № 50, ст. 5279; № 52, ст. 5503, 5504; 2007,
№ 1, ст. 28; № 17, ст. 1929; № 18, ст. 2117; № 31, ст. 4009; № 45, ст. 5424;
№ 46, ст. 5553; № 50, ст. 6246; 2008, № 29, ст. 3418; № 30, ст. 3597, 3617;
№ 48, ст. 5500; № 52, ст. 6236; 2009, № 1, ст. 18.
14. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 июня, 28 июля,
2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 27 декабря 2005 г., 5 декабря 2006 г.,
276
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
24 июля, 2, 18 октября, 4 декабря 2007 г., 11 июня, 14, 22 июля 2008 г.) //
СЗ РФ, 2002, № 46, ст. 4532; 2003, № 27 (часть I), ст. 2700; 2004, № 24,
ст. 2335; № 31, ст. 3230; № 45, ст. 4377; 2005, № 1 (часть I), ст. 20; № 30
(часть I), ст. 3104; 2006, № 1, ст. 8; № 50, ст. 5303; 2007, № 31, ст. 4011;
№ 41, ст. 4845; № 43, ст. 5084; № 50, ст. 6243; 2008, № 24, ст. 2798; № 29
(часть I), ст. 3418; № 30 (часть I), ст. 3603; 2009, № 7, ст. 771, 775.
15. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (с изменениями от 25 апреля, 25 июля,
30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря
2004 г., 7, 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 18 июня, 2, 21, 22 июля, 27 сентября, 5, 19, 26, 27, 31 декабря 2005 г., 5 января, 2 февраля, 3, 16 марта,
15, 29 апреля, 8 мая, 3 июня, 3, 18, 26, 27 июля, 16 октября, 3, 5 ноября, 4, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 9 февраля, 29 марта, 9, 20 апреля, 7,
10 мая, 22 июня, 19, 24 июля, 2, 18 октября, 8, 27 ноября, 1, 6 декабря
2007 г., 3 марта, 29 апреля, 13, 16 мая, 14, 22 июля, 8 ноября 2008 г.) //
СЗ РФ, 2002, № 1, ст. 1; № 18, ст. 1721; № 30, ст. 3029; № 44, ст. 4295, 4298;
2003, № 1, ст. 2; 2005, № 10, ст. 762; № 13, ст. 1077; № 17, ст. 1484; № 19,
ст. 1752; № 25, ст. 2431; № 27, ст. 2719, 2721; № 30, ст. 3104, 3124, 3131;
№ 40, ст. 3986; № 50, ст. 5247; № 52, ст. 5574, 5596; 2006, № 1, ст. 4, 10; № 2,
ст. 172, 175; № 6, ст. 636; № 10, ст. 1067; № 12, ст. 1234; № 17, ст. 1776; № 18,
ст. 1907; № 19, ст. 2066; № 23, ст. 2380, 2385; № 28, ст. 2975; № 30, ст. 3287;
№ 31, ст. 3420, 3432, 3433, 3438, 3452; № 43, ст. 4412; № 45, ст. 4633, 4634,
4641; № 50, ст. 5279, 5281; № 52, ст. 5498; 2007, № 1, ст. 21, 25, 29, 33; № 7,
ст. 840; № 15, ст. 1743; № 16, ст. 1824, 1825; № 17, ст. 1930; № 20, ст. 2367;
№ 21, ст. 2456; № 26, ст. 3089; № 30, ст. 3755; № 31, ст. 4001, 4007, 4008;
№ 41, ст. 4845; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; № 49, ст. 6034, 6065; № 50,
ст. 6246; № 45, ст. 5143; № 49, ст. 5738, 5745, 5748; № 52, ст. 6227, 6235,
6236, 6248; 2009, № 1, ст. 17.
16. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с изменениями от 29 мая, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 30 июня, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 22 апреля, 29 июня, 2,
28 декабря 2004 г., 1 июня 2005 г., 9 января, 3 марта, 3 июня, 3, 27 июля,
30 декабря 2006 г., 12, 26 апреля, 5, 6 июня, 24 июля, 2 октября, 27 ноября, 3, 6 декабря 2007 г., 4 марта 2008 г.) // СЗ РФ, 2001, № 52, ст. 4921;
2002, № 22, ст. 2027; № 30, ст. 3015, 3020, 3029; № 44, ст. 4298; 2003, № 27,
ст. 2700, 2706, 2708; № 50, ст. 4847; 2004, № 11, ст. 914; № 17, ст. 1585;
№ 27, ст. 2711; 2005, № 1, ст. 13; 2006, № 3, ст. 277; № 28, ст. 2975, 2976;
№ 31, ст. 3452; 2007, № 1, ст. 46; № 16, ст. 1827; № 18, ст. 2118; 2007, № 24,
ст. 2830; № 31, ст. 4008, 4011; № 41, ст. 4845; № 49 ст. 6033; № 50, ст. 6235;
6236; № 50, ст. 6248; 2008, № 12, ст. 1074; № 24, ст. 2798; № 49, ст. 5724;
№ 52, ст. 6226, 6235; 2009, № 1, ст. 29.
277
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
17. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (с изменениями
от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9,
20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта,
7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4,
7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 19 декабря 2005 г., 5 января, 27 июля, 4, 30 декабря 2006 г., 9 апреля, 10 мая,
24 июля, 4 ноября, 1, 6 декабря 2007 г., 14 февраля, 8 апреля, 13 мая
2008 г.) // СЗ РФ, 1996, № 25, ст. 2954; 1998, № 22, ст. 2332; № 26, ст. 3012;
1999, № 7, ст. 871, 873; № 11, ст. 1255; № 12, ст. 1407; № 28, ст. 3489, 3490,
ст. 3491; 2001, № 11, ст. 1002; № 13, ст. 1140; № 26, ст. 2587, 2588; № 33,
ст. 3424; № 47, ст. 4404, 4405; № 53, ст. 5028; 2002, № 10, ст. 966; № 11,
ст. 1021; № 19, ст. 1793, 1795; № 26, ст. 2518; № 30, ст. 3020, 3029; № 44
ст. 4298; 2003, № 11, ст. 954; № 15, ст. 1304; № 27, ст. 2708, 2712; № 28,
ст. 2880; № 50, ст. 4848, 4855; 2004, № 30, ст. 3091, 3092, 3096; 2005, № 1,
ст. 1, 13; № 30, ст. 3104; № 52, ст. 5574; 2006, № 2, ст. 176; № 31, ст. 3452;
№ 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 46; № 16, ст. 1822, 1826; № 21, ст. 2456; № 31,
ст. 4000, 4008, 4011; № 45, ст. 5429; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6246, 6248;
2008, № 7, ст. 551; № 15, ст. 1444; № 20, ст. 2251; № 30, ст. 3601; № 48,
ст. 5513; № 52, ст. 6227, 6235; 2009, № 1, ст. 29
18. Часть первая Гражданского кодекса от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изменениями от 20 февраля, 12 августа 1996 г.; 8 июля 1999 г.; 16 апреля, 15 мая 2001 г.; 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г.; 23 декабря 2003 г.;
29 июня, 29 июля, 29, 30 декабря 2004 г.; 2, 21 июля 2005 г.; 3, 10 января,
3, 30 июня, 27 июля, 3 ноября, 4, 18 декабря 2006 г.; 5 февраля, 26 июня,
19 июля 2007 г.; 24 апреля, 13 мая, 14, 22 июля 2008 г.) // СЗ РФ, 1996,
№ 9, ст. 773; № 34, ст. 4026;1999, № 28, ст. 3471; 2001, № 17, ст. 1644; № 21,
ст. 2063; 2002, № 12, ст. 1093; № 48, ст. 4746, 4737; 2003, № 52, ст. 5034;
2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3233; 2005, № 1, ст. 18, 39, 43; № 27, ст. 2722;
№ 30, ст. 3120; 2006, № 2, ст. 171; № 3, ст. 282; № 23, ст. 2380; № 27,ст. 2881;
№ 31, ст. 3437; № 45, ст. 4627; № 50, ст. 5279; № 52, ст. 5497, 5498; 2007,
№ 7, ст. 834; № 49, ст. 6079; № 50, ст. 6246; 2008, № 20, ст. 2253; № 29 (часть
I), ст. 3418; № 30 (часть I), ст. 3597, 3616; 2009, № 1, ст. 14, 19.
19. Часть вторая Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (с изменениями от 12 августа 1996 г.; 24 октября
1997 г.; 17 ноября 1999 г.; 26 ноября 2002 г.; 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г.; 29 декабря 2004 г.; 21 марта, 9 мая, 18 июля
2005 г.; 30 декабря 2006 г.; 26 января, 20 апреля, 19, 24 июля, 2, 25 октября, 4, 29 ноября, 6 декабря 2007 г.). // СЗ РФ, 1996, № 5, ст. 410; № 34,
ст. 4025; 1997, № 43, ст. 4903; 1999, № 51, ст. 6288; 2002, № 48, ст. 4737;
2003, № 2, ст. 160, 167; № 13, ст. 1179; № 46, ст. 4434; № 52, ст. 5034; 2005,
№ 1, ст. 15, 45; № 13, ст. 1080; № 19, ст. 1752; № 30, ст. 3100; 2006, № 52,
ст. 5497; 2007, № 1, ст. 39; № 5, ст. 558; № 17, ст. 1929; № 31, ст. 3993, 4015;
278
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
№ 41, ст. 4845; № 44, ст. 5282; № 45, ст. 5428; № 49, ст. 6048; № 50, ст. 6247;
2008, № 29, ст. 3418; № 52, ст. 6235.
20. Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 2 декабря 2004 г.; 29 ноября
2007 г.; 29 апреля, 30 июня 2008 г.) // СЗ РФ, 2001, № 49, ст. 4552; 2004,
№ 49, ст. 4855; 2007, № 49, ст. 6042; 2008, № 18, ст. 1939; № 27, ст. 3123.
21. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля
1998 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 30 марта, 9 июля 1999 г., 2 января,
5 августа 2000 г., 24 марта, 28, 29, 30 декабря 2001 г., 28 мая, 6, 30 июня,
7 июля, 23 декабря 2003 г., 29 июня 2004 г., 1 июля, 4 ноября 2005 г., 2 февраля, 27 июля, 30 декабря 2006 г., 26 апреля, 17 мая 2007 г., 26, 30 июня
2008 г.) // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3824; 1999, № 28, ст. 3487; 2003, № 22,
ст. 2066; № 52, ст. 5037; 2004, № 31, ст. 3231; 2006, № 31, ст. 3436; 2007,
№ 1, ст. 28; 31; № 18, ст. 2118; № 22, ст. 2563; 2564; 2008, № 27, ст. 3126;
№ 27, ст. 3126; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5500, 5519.
22. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2000 г., 30 мая, 6, 7,
8 августа, 27, 29 ноября, 28, 29, 31 декабря 2001 г., 29 мая, 24, 25 июля,
24, 27, 31 декабря 2002 г., 6, 22, 28 мая, 6, 23, 30 июня, 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 5 апреля, 29, 30 июня, 20, 28, 29 июля, 18, 20,
22 августа, 4 октября, 2, 29 ноября, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 мая,
3, 6, 18, 29, 30 июня, 1, 18, 21, 22 июля, 20 октября, 5, 6, 20, 31 декабря
2005 г., 10 января, 28 февраля, 13 марта, 3, 30 июня, 18, 26, 27 июля,
16 октября, 3, 10 ноября, 4, 5, 18, 29, 30 декабря 2006 г., 23 марта, 16,
17 мая, 19 июля, 24 июля, 30 октября, 4, 8, 29 ноября, 1, 4 декабря 2007 г.,
26 июня, 13 октября 2008 г.) // СЗ РФ, 2000, № 32, ст. 3340; 2002, № 22,
ст. 2026; 2003, № 1, ст. 2, 6; № 28, ст. 2886; № 52, ст. 5030; 2004, № 27,
ст. 2711; № 34, ст. 3520; 2005, № 1, ст. 30; № 24, ст. 2312; № 52, ст. 5581;
2006, № 31, ст. 3443; № 45, ст. 4627; 2007, № 1, ст. 39; № 21, ст. 2462; № 22,
ст. 2563; 2564; № 31, ст. 3991, 3995; 4013; № 49, ст. 6045, ст. 6071; № 50,
ст. 6237; 6245; 2008, № 26, ст. 3022; № 42, ст. 4697; № 48, ст. 5504, 5519;
№ 49, ст. 5723; № 52, ст. 6219; 2009, № 1, ст. 19, 22.
23. Федеральный закон от 10 декабря 1995г. № 196-ФЗ «О безопасности
дорожного движения» (с изменениями от 2 марта 1999 г., 25 апреля
2002 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 18 декабря 2006 г., 8 ноября,
1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ, 1995, № 50, ст. 4873; 1999, № 10, ст. 1158; 2002,
№ 18, ст. 1721; 2003, № 2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607; 2006, № 52 (часть I),
ст. 5498; 2007, № 46, ст. 5553; № 49, ст. 6070; 2009, № 1, ст. 21.
24. Федеральный закон от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном
банке Российской Федерации (Банке России)» (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 28, ст. 2790; 2003, № 2, ст. 157;
№ 52, ст. 5032; 5038; 2004, № 31, ст. 3233; № 52 ст. 5277; 2005, № 25, ст. 2426;
279
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
№ 30, ст. 3101; 2006, № 19, ст. 2061; № 25, ст. 2648; 2007, № 1, ст. 9; 10;
№ 10, ст. 1151; № 18, ст. 2117; 2008, № 42, ст. 4696; 4699; № 44, ст. 4982;
№ 52, ст. 6229; 6231; 2009, № 1, ст. 25).
25. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» (с изменениями от 21 марта, 25 июля 2002 г., 23 июня, 8 декабря 2003 г., 20, 28 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 12 июля,
30 декабря 2006 г., 26 апреля 2007 г., 22, 23 июля, 8 ноября 2008 г.) //
СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2950; 2002, № 12, ст. 1093; № 30, ст. 3029; 2003,
№ 26, ст. 2574; № 50, ст. 4855; 2004, № 52, ст. 5272; 2005, № 1, ст. 9; № 30,
ст. 3104; 2006, № 1, ст. 13; № 29, ст. 3124; 2007, № 1, ст. 37; № 18, ст. 2118;
2008, № 30, ст. 3600, 3616; № 45, ст. 5146.
26. Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изменениями от 30 декабря 2001 г., 10 июля,
24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 14 августа, 1 декабря 2004 г., 25 июля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 21, 24 июля 2007 г.,
29 марта 2008 г.) // СЗ РФ, 1995, № 3, ст. 167; 2001, № 53, ст. 5030; 2002,
№ 28, ст. 2790; № 52, ст. 5132; 2003, № 27, ст. 2700; № 52, ст. 5038; 2004,
№ 27, ст. 2711; № 33, ст. 3370; № 49, ст. 4844; 2006, № 31, ст. 3427; 2007,
№ 10, ст. 1151; № 16, ст. 1829; № 30, ст. 3804; № 31, ст. 4011; 2008, № 13,
ст. 1185.
27. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно —
розыскной деятельности» (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля
1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня
2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.) //
СЗ РФ, 1995, № 33, ст. 3349; 1997, № 29, ст. 3502; 1998, № 30, ст. 3613;
1999, № 2, ст. 233; 2000, № 1, ст. 8; 2001, № 13, ст. 1140; 2003, № 2, ст. 167;
№ 27, ст. 2700; 2004, № 27 ст. 2711; № 35, ст. 3607; 2005, № 49, ст. 5128;
2007, № 31, ст. 4008, 4011.
28. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (с изменениями от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа,
11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г., 12, 25 июля, 5, 30 декабря
2006 г., 30 января, 2 марта, 20, 26 апреля, 24 июля 2007 г., 22, 23 июля,
25 ноября, 25, 30 декабря 2008 г., 9 февраля 2009 г.) // СЗ РФ, 2002,
№ 24, ст. 2253; № 39, ст. 3642; № 52, ст. 5132; 2003, № 26, ст. 2572; № 27,
ст. 2711, 2716; № 52, ст. 5038; 2004, № 24, ст. 2335; № 33, ст. 3368; № 35,
ст. 3607; № 50, ст. 4950; 2005, № 27, ст. 2708; № 30, ст. 3104; 2006, № 29,
ст. 3124, 3125; № 31, ст. 3427; № 50, ст. 5303; 2007, № 1, ст. 37; № 6,
ст. 681; № 10, ст. 1151; № 17, ст. 1938; № 18, ст. 2118; № 31, ст. 4008,
4011; № 30, ст. 3605, 3616; № 48, ст. 5517; № 52, ст. 6229, 6236; 2009,
№ 7, ст. 771.
280
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
29. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» // СЗ РФ, 1994 г., № 34,
ст. 3540; 1995, № 26, ст. 2397; 1997, № 12, ст. 1381; 2004, № 35, ст. 3607;
2006, № 6, ст. 636; 2007, № 32, ст. 4121.
30. Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (с изменениями от 18 декабря 2006 г., 9 февраля, 12 апреля, 21 июля, 1 декабря
2007 г., 13 мая, 27 октября 2008 г.) // СЗ РФ, 2006, № 12, ст. 1232; № 52,
ст. 5497; 2007, № 7, ст. 839; № 16, ст. 1828; № 30, ст. 3807; № 49, ст. 6071;
2008, № 20, ст. 2255; № 44, ст. 4985.
31. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изменениями от 22 октября 1999 г. // СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 801; 1999, № 43,
ст. 5124.
32. Федеральный закон от 14 марта 2002 г. № 30-ФЗ «Об органах судейского
сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002 г., № 11, ст. 1022;
2003, № 27 (часть II), ст. 2710; 2004, № 33, ст. 3369; 2005, № 15, ст. 1278;
2008, № 52 (часть I), ст. 6229.
33. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных
и муниципальных унитарных предприятиях» // СЗ РФ, 2002 г., № 48,
ст. 4746; 2003, № 50, ст. 4855; 2006, № 52 (часть I), ст. 5497; 2007, № 31,
ст. 4009, № 49 ст. 6079.
34. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (с изменениями от 17 ноября 1995 г., 10 февраля,
19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г.,
28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г.,
15 июля, 4 ноября 2005 г., 2 марта, 5 июня, 24 июля 2007 г.) // Ведомости
Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 8, ст. 366, Собрание законодательства
Российской Федерации, 1995, № 47, ст. 4472; 1999, № 7, ст. 878; 1999, № 47,
ст. 5620; 2000, № 2, ст. 140; 2001, № 1, ст. 2; 2001, № 53, ст. 5018; 2001, № 53,
ст. 5030; 2002, № 26, ст. 2523; 2002, № 30, ст. 3029; 2002, № 40, ст. 3853;
2003, № 27, ст. 2700; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 29, ст. 2906; 2005, № 45,
ст. 4586; 2007, № 10,ст. 1151; 2007, № 24, ст. 2830; № 31, ст. 4011.
35. Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 12, 25 июля, 30 декабря 2006 г., 26 апреля, 21,
24 июля 2007 г., 9 февраля 2009 г.) // СЗ РФ, 2005, № 21, ст. 1919; 2006,
№ 29, ст. 3124, 3125; № 31, ст. 3427; 2007, № 1, ст. 37; № 18, ст. 2118; № 30,
ст. 3802; № 31, ст. 4008, 4011; 2009, № 7, ст. 771.
36. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» (с изменениями от 23 июля, 27 октяб281
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ря, 25 ноября, 22, 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ, 2007, № 10, ст. 1152; № 30,
ст. 3616; № 44, ст. 4988; № 48, ст. 5514; № 52, ст. 6222.
37. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с изменениями от 31 декабря
2005 г., 27 июля 2006 г., 20 апреля, 24 июля, 8 ноября 2007 г., 23 июля
2008 г.) // СЗ РФ, 2005, № 30 (часть I), ст. 3105; 2006, № 1, ст. 18; № 31
(часть I), ст. 3441; 2007, № 17, ст. 1929; № 31, ст. 4015; № 46, ст. 5553; № 30
(часть II), ст. 3616.
38. Федеральный закон от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском
учете» // СЗ РФ, 1996 г., № 48, ст. 5369; 1998, № 30, ст. 3619; 2002, № 13,
ст. 1179; 2003, № 1, ст. 2, ст. 6; № 2 ст. 160; № 22, ст. 2066; № 27 (часть I),
ст. 2700; 2006, № 45, ст. 4635.
39. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ (с изменениями от
10 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г.; 30 декабря 2001 г., 25 июня, 24 декабря 2002 г., 10 января, 5 апреля, 7 июля, 23 декабря 2003 г.; 22 августа,
29 декабря 2004 г.; 21 апреля, 31 декабря 2005 г.; 6, 18 июля, 16 октября,
3 ноября, 29 декабря 2006 г.; 6 января, 9 февраля, 20 апреля, 13 июля, 18,
24 октября, 1 декабря 2007 г.; 28 февраля, 24 апреля, 15, 23 июля, 25 декабря 2008 г., 10, 13 февраля 2009 г.) // СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4135; 2000,
№ 29, ст. 3001; № 33, ст. 3348; 2001, № 1, ст. 2; № 53, ст. 5030; 2002, № 26,
ст. 2517; № 52, ст. 5132; 2003, № 2, ст. 163; № 14, ст. 1254; № 28, ст. 2888;
№ 52, ст. 5038; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 17, ст. 1481; 2006, № 1, ст. 10;
№ 29, ст. 3122; № 30, ст. 3289; № 43, ст. 4413; № 45, ст. 4627; 2007, № 1, ст. 21;
№ 2, ст. 360; № 7, ст. 838; № 17, ст. 1932; № 29, ст. 3484; № 43, ст. 5084; № 44,
ст. 5280; № 49, ст. 6068, 6069, 6070, 6074; 2008, № 9, ст. 813; № 17, ст. 1757;
№ 29, ст. 3419; № 30, ст. 3616; № 52, ст. 6236, 6241; 2009, № 7, ст. 786, 787.
40. Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных
бумаг» (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 7 августа
2001 г., 28 декабря 2002 г., 29 июня, 28 июля 2004 г., 7 марта, 18 июня,
27 декабря 2005 г., 5 января, 15 апреля, 27 июля, 16 октября, 30 декабря
2006 г., 26 апреля, 17 мая, 2 октября, 6 декабря 2007 г.) // СЗ РФ, 1996,
№ 17, ст. 1918; № 48, ст. 5857; 1999, № 28, ст. 3472; 2001, № 33, ст. 3424;
2002, № 52, ст. 5141; 2004, № 27, ст. 2711; № 31, ст. 3225; 2005, № 11,
ст. 900; № 25, ст. 2426; 2006, № 1, ст. 5; № 2, ст. 172; № 17, ст. 1780; № 31,
ст. 3437; № 43, ст. 4412; 2007, № 1, ст. 45; № 18, ст. 2117; № 22 ст. 2563;
№ 41, ст. 4845; № 50, ст. 6247,6249.
41. Федеральный закон от 22 июня 1998 г. № 86-ФЗ «О лекарственных
средствах» // СЗ РФ, 1998 г., № 26, ст. 3006; 2000, № 2, ст. 126; 2002, № 1
(Часть I), ст. 2; 2003, № 2, ст. 167; № 27 (часть I), ст. 2700; 2004, № 35,
ст. 3607; 2006, № 43, ст. 4412; № 52 (часть I), ст. 5497; 2009, № 1, ст. 17.
282
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
42. Федеральный закон от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования
и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» // СЗ РФ, 1999,
№ 43, ст. 5124.
43. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» // СЗ РФ, 1996, № 35, ст. 4137;
1998, № 30, ст. 3607; № 51, ст. 6271; 2001, № 1 (Часть I), ст. 2; № 1 (Часть II),
ст. 20; № 53 (Часть I), ст. 5030; 2002, № 52 (часть I), ст. 5132; 2003, № 52
(часть I), ст. 5038; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 27, ст. 2715; 2006, № 1,
ст. 10; № 50, ст. 5280; 2007, № 49, ст. 6069; 2008, № 30 (часть II), ст. 3616;
2009, № 1, ст. 17; № 7, ст. 786.
44. Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 102-ФЗ «О третейских судах в
Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002 г., № 30, ст. 3019.
45. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого
и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // СЗ РФ,
2007 г., № 3, ст. 4006; № 43, ст. 5084; 2008, № 30 (часть I), ст. 3615; (часть II),
ст. 3616.
46. Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной
политике Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом» (с изменениями от 31 мая 2002, 22 августа 2004, 29 декабря
2004, 31 декабря 2005, 18 июля 2006 г.) // СЗ РФ, 1999, № 22, ст. 2670;
2002, № 22 ст. 2031; 2004, № 35 ст. 3607; 2005, № 1, ст. 25; 2006 г., № 1
ст. 10, № 31, ст. 3420.
47. Федеральный закон от 25 апреля 2002 г. № 40-ФЗ «Об обязательном
страховании гражданской ответственности владельцев транспортных
средств» // СЗ РФ, 2002 г., № 18, ст. 1720; № 52 (часть I), ст. 5132; 2003,
№ 26, ст. 2566; 2005, № 1 (часть I), ст. 25; № 30 (часть I), ст. 3114; 2006, № 48,
ст. 4942; 2007, № 1 (часть I), ст. 29; № 49, ст. 6067; 2008, № 20, ст. 2258; № 30
(часть II), ст. 3616; № 52 (часть I), ст. 6236; 2009, № 1, ст. 17; № 9, ст. 1045.
48. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций
против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной
ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием
Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ, 2008,
№ 52, ст. 6235.
49. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ, 2008, № 52, ст. 6228.
50. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 40-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» // СЗ РФ, 1999 г., № 9,
ст. 1097; 2001, № 26, ст. 2590; № 33 (Часть I), ст. 3419; 2002, № 12, ст. 1093;
283
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
2003, № 50, ст. 4855; 2004, № 31, ст. 3220; № 34, ст. 3536; 2006, № 52
(часть I), ст. 5497; 2007, № 1 (часть I), ст. 10; № 49, ст. 6064; 2008, № 30
(часть II), ст. 3616; № 52 (часть I), ст. 6225.
51. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ, 2008 г., № 52 (часть I), ст. 6249.
52. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ, 2002 г., № 43, ст. 4190; 2004, № 35, ст. 3607;
2005, № 1 (часть I), ст. 18, ст. 46; № 44, ст. 4471; 2006, № 30, ст. 3292; № 52
(часть I), ст. 5497; 2007, № 7, ст. 834; № 18, ст. 2117; № 30, ст. 3754; № 41,
ст. 4845; № 49, ст. 6079; 2008, № 30 (часть II), ст. 3616; № 49, ст. 5748; 2009,
№ 1, ст. 4, ст. 14.
53. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями от 9 мая 2005 г., 1 мая, 1 декабря 2007 г.,
23 июля 2008 г.) // СЗ РФ, 2002, № 52 (часть I), ст. 5140; 2005, № 19, ст. 1752;
2007, № 19, ст. 2293; № 49, ст. 6070; 2008, № 30 (часть II), ст. 3616.
54. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (с изменениями от 2 февраля 2006 г.; 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г., 29 марта, 29 марта,
23 июля, 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. 2004, № 31, ст. 3215; 2006, № 6,
ст. 636; 2007, № 10, ст. 1151; № 16, ст. 1828; № 49, ст. 6070; 2008, № 13,
ст. 1186; № 30, ст. 3616; № 52, ст. 6235.
55. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной
охране» // СЗ РФ, 1996 г., № 22, ст. 2594; 1997, № 29, ст. 3502; 2000, № 46,
ст. 4537; 2002, № 19, ст. 1794; 2003, № 27 (часть I), ст. 2700; 2004, № 35,
ст. 3607; 2005, № 1 (часть I), ст. 17; 2007, № 27, ст. 3213; № 50, ст. 6241;
2008, № 29 (часть I), ст. 3418.
56. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (с изменениями от 11 ноября
2003 г., 6 июля 2006 г., 1 декабря 2007 г.) // СЗ РФ, 2003, № 22, ст. 2063;
2003, № 46, ст. 4437; 2006, № 29, ст. 3123; 2007, № 49, ст. 6070.
57. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г.,
30 декабря 2001 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.,
22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г., 15 апреля, 27 июля 2006) // СЗ РФ,
1995, № 15, ст. 1269; 2000, № 1, ст. 9; № 46, ст. 4537; 2001, № 53, ст. 5030;
2002, № 19, ст. 1794; 2002, № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 156; 2003, № 27,
ст. 2700; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 10, ст. 763; 2006, № 17, ст. 1779;
2006, № 31, ст. 3452; 2007, № 31 ст. 4008; № 28, ст. 3348; № 50, ст. 6241.
58. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депута284
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
та Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998 г., № 31, ст. 3815; 2006, № 30, ст. 3288.
59. Федеральный закон от 4 февраля 1999 г. № 22-ФЗ «Об оплате труда
работников федеральных государственных учреждений» // СЗ РФ,
1999 г., № 7, ст. 869; 2001, № 44, ст. 4150; 2004, № 35, ст. 3607; 2007, № 17,
ст. 1930.
60. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 2000 г., № 32, ст. 3336; 2004, № 51, ст. 5128; 2006, № 31
(часть I), ст. 3427; 2007, № 30, ст. 3803; 2009, № 7, ст. 789.
61. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
(с изменениями от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября, 4, 29 декабря 2006 г.,
2, 23 марта, 26 апреля, 10 мая, 18 июня, 19, 21 июля, 18 октября, 8 ноября
2007 г., 29 марта, 14, 22, 23 июля 2008) // СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5005; 2000,
№ 31, ст. 3205; 2001, № 7, ст. 608; 2002, № 19, ст. 1792; № 30, ст. 3024; № 50,
ст. 4930; 2003, № 27 (часть II), ст. 2709; 2004, № 25, ст. 2484; № 50, ст. 4950;
2005, № 1 (часть I), ст. 17, 25; № 30 (часть I), ст. 3104; 2006, № 1, ст. 10, 13, 14;
№ 23, ст. 2380; № 29, ст. 3124; № 30, ст. 3287; № 31 (часть I), ст. 3427, 3452;
№ 44, ст. 4537; № 50, ст. 5279; 2007, № 1 (часть I), ст. 21; № 10, ст. 1151; № 13,
ст. 1464; № 18, ст. 2117; № 21, ст. 2455; № 26, ст. 3074; № 30, ст. 3747, 3805,
3808; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553, 5556; 2008, № 13, ст. 1186; № 29 (часть I),
ст. 3418; № 30 (часть I), ст. 3597, 3613; № 30 (часть II), ст. 3616.
62. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г.,
18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2, 15 февраля, 3 июня, 18, 25, 27 июля, 16 октября, 1, 4, 29 декабря 2006 г., 2 марта,
26 апреля, 10 мая, 15, 18 июня, 21 июля, 18 октября, 4, 8 ноября 2007) //
СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; № 33, ст. 3368; 2005, № 1,
ст. 9, 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 27, ст. 2708; № 30, ст. 3104, 3108; № 42,
ст. 4216; 2006, № 1, ст. 9, 10, 17; № 6, ст. 636; № 8, ст. 852; № 23, ст. 2380;
№ 30, ст. 3296; № 31, ст. 3427, 3452; № 43, ст. 4412; № 49, ст. 5088; № 50,
ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 18, ст. 2117; № 21, ст. 2455;
№ 25, ст. 2977; № 26, ст. 3074; № 30, ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 45, ст. 5430;
№ 46 ст. 5553, 5556; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст. 5517;
№ 49, ст. 5744; № 52, ст. 6229, 6236.
63. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
285
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
финансированию терроризма» // СЗ РФ, 2001 г., № 33 (Часть I), ст. 3418,
2002, № 30, ст. 3029; № 44, ст. 4296; 2004, № 31, ст. 3224; 2005, № 47,
ст. 4828; 2006, № 31 (часть I), ст. 3446, 3452; 2007, № 16, ст. 1831; № 31
ст. 3993, 4011; № 49, ст. 6036.
64. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // СЗ РФ, 2001 г., № 33 (Часть I),
ст. 3430; 2002, № 11, ст. 1020; № 12, ст. 1093; № 50, ст. 4925; 2003, № 2,
ст. 169; № 9, ст. 805; № 11, ст. 956; № 13, ст. 1178; № 52 (часть I), ст. 5037;
2004, № 45, ст. 4377; 2005, № 13, ст. 1078; № 27, ст. 2719; 2006, № 1, ст. 11;
№ 31 (часть I), ст. 3455; № 50, ст. 5279; 2007, № 1 (часть I), ст. 7, ст. 15;
№ 7, ст. 834; № 30, ст. 3748, ст. 3749, ст. 3750; № 45, ст. 5427; № 46, ст. 5554;
№ 49, ст. 6079; № 50, ст. 6247; 2008, № 18, ст. 1944; № 29 (часть I) ст. 3413;
№ 30 (часть I), ст. 3604; № 30 (часть II), ст. 3616; № 52 (часть I), ст. 6227;
2009, № 1, ст. 15, ст. 17.
65. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета
Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ, 1994 г., № 2, ст. 74; 1996,
№ 12, ст. 1039; № 34, ст. 4029; 1999, № 28, ст. 3466; 2001, № 7, ст. 614;
№ 32, ст. 3317; 2002, № 28, ст. 2785; № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 160; № 27
(часть I), ст. 2700; № 52 (часть I), ст. 5038; 2004, № 17, ст. 1588; № 25,
ст. 2484; № 35, ст. 3607; № 51, ст. 5128; 2005, № 19, ст. 1749; № 30 (часть I),
ст. 3104; 2006, № 29, ст. 3123; № 31 (часть I), ст. 3427; 2007, № 1 (часть I),
ст. 40; № 6, ст. 683; № 10, ст. 1151; № 16, ст. 1828; 2008, № 13, ст. 1186;
№ 44, ст. 4996; № 52 (часть I), ст. 6229; 2009, № 7, ст. 772, ст. 789.
66. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья
граждан от 22 июля 1993 г. № 5487–1 (с изменениями от 24 декабря
1993 г., 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января,
27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г.,
7 марта, 21, 31 декабря 2005 г., 2 февраля, 29 декабря 2006 г., 24 июля,
18 октября 2007 г., 23 июля 2008) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1993, № 33 ст. 1318; Собрание актов Президента и Правительства
Российской Федерации, 1993, № 52, ст. 5086; СЗ РФ, 1998, № 10, ст. 1143;
1999, № 51, ст. 6289; 2000, № 49, ст. 4740; 2003, № 2, ст. 167; № 9, ст. 805;
№ 27, ст. 2700; 2004, № 27, ст. 2711; № 35, ст. 3607; № 49, ст. 4850; 2005,
№ 10, ст. 763; № 52, ст. 5583; 2006, № 1, ст. 10; № 6, ст. 640; 2007, № 1, ст. 21;
№ 31, ст. 4011; № 43, ст. 5084; N 30 (часть II), ст. 3616.
67. Закон Российской Федерации от 26 июня 1992 г. № 3132-I «О статусе судей в Российской Федерации» // «Российская газета», 1992, 1993, № 80;
1994, № 11; СЗ РФ, 1995, № 26, ст. 2399; 1999, № 29, ст. 3690; 2004, № 35,
ст. 3607; 2005, № 15, ст. 1278; 2007, № 10, ст. 1151; № 31, ст. 4011; 2008,
№ 52 (часть I), ст. 6229.
286
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
68. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992 г.
№ 3266–1 (с изменениями от 24 декабря 1993 г., 13 января 1996 г., 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8,
23 декабря 2003 г., 5 марта, 30 июня, 20 июля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.,
9 мая, 18, 21 июля, 31 декабря 2005 г., 16 марта, 6 июля, 3 ноября, 5, 28,
29 декабря 2006 г., 6 января, 5, 9 февраля, 20 апреля, 26, 30 июня, 21 июля,
18, 24 октября, 1 декабря 2007 г., 28 февраля, 24 апреля, 23 июля, 27 октября, 25 декабря 2008 г., 10, 13 февраля 2009) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации, 1992, № 30, ст. 1797; Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, № 52, ст. 5086; СЗ РФ, 1996, № 3,
ст. 150; 1997, № 47, ст. 5341; 2000, № 30, ст. 3120; № 33, ст. 3348; 2001, № 1,
ст. 2; № 53, ст. 5030; 2002, № 7, ст. 631; № 12, ст. 1093; № 26, ст. 2517; № 30,
ст. 3029; № 52, ст. 5132; 2003, № 2, ст. 163; № 28, ст. 2892; № 50, ст. 4855; № 52,
ст. 5038; 2005, № 30, ст. 3111; 2006, № 1, ст. 10; № 12, ст. 1235; № 29, ст. 3122;
№ 45, ст. 4627; № 50, ст. 5285; 2007, № 1, ст. 5, 21; № 2, ст. 360; № 7, ст. 834,
838; № 17, ст. 1932; № 27, ст. 3213, 3215; № 30, ст. 3808; № 43, ст. 5084; № 44,
ст. 5280; № 49, ст. 6068, 6069, 6070, 6074; 2008, № 9, ст. 813; № 17, ст. 1757;
№ 30, ст. 3616; № 44, ст. 4986; № 52, ст. 6236, 6241; 2009, № 7, ст. 786, 787.
69. Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-I «Об организации страхового
дела в Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 14 января 1993 г., № 2, ст. 56; 1998, № 1, ст. 4; 1999, № 47, ст. 5622;
2002, № 12, ст. 1093; № 18, ст. 1721; 2003, № 50, ст. 4855, 4858; 2004, № 26,
ст. 2607; № 30, ст. 3085; 2005, № 10, ст. 760; № 30 (часть I), ст. 3101, ст. 3115;
2007, № 22, ст. 2563; № 46, ст. 5552; № 49, ст. 6048.
70. Указ Президента от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изменениями от 20 мая
2004 г., 15 марта, 14 ноября, 23 декабря 2005 г., 27 марта 2006 г., 15 февраля, 24 сентября 2007 г., 12 мая, 7 октября 2008) // СЗ РФ, 2004, № 11,
ст. 945; № 21, ст. 2023; 2005, № 12, ст. 1023; № 47, ст. 4880; № 52 (часть III),
ст. 56904; 2006, № 14, ст. 1509; 2007, № 8, ст. 978.
71. Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004
«Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ, 2007, № 32, ст. 4122.
72. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 «Об
утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» // СЗ РФ, 2002, № 33, ст. 3196; 2007, № 13, ст. 1531.
73. Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815
«О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ, 2008, № 21,
ст. 2429.
287
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
74. Указ Президента Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об
образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной
ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» // СЗ РФ, 2007,
№ 6, ст. 731 (утратил силу).
75. Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 «О мерах по организации
проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и
должности федеральной государственной гражданской службы» // СЗ
РФ, 1998 г., № 23, ст. 2502.
76. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 6, ст. 437.
77. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ, 2005, № 6, ст. 439.
78. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» //
СЗ РФ, 2002, № 33, ст. 3196.
79. Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ, 2008 г.,
№ 20, ст. 2290.
80. Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. № 484 «О представлении лицами,
замещающими государственные должности Российской Федерации, и
лицами, замещающими государственные должности государственной
службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о
доходах и имуществе» (с изменениями от 4 марта 1998 г., 31 мая 1999 г.,
25 июля 2000) // СЗ РФ, 1997, № 20, ст. 2239; 1998, № 10, ст. 1160; 1999,
№ 23, ст. 2818; 2000, № 31, ст. 3252.
81. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)» // СЗ РФ, 2002, № 47, ст. 4664.
82. Указ Президента РФ от 25 июля 2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ,
2006 г., № 31 (часть I), ст. 3459.
83. Указ Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности
для федеральных государственных гражданских служащих» // СЗ РФ,
2005 г., № 40, ст. 4017.
288
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
84. Указ Президента РФ от 3 марта 2007 г. № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта
интересов» // СЗ РФ, 2007, № 11, ст. 1280.
85. Указ Президента РФ от 30 апреля 2008 г. № 634 «Вопросы федеральной
государственной гражданской службы» // СЗ РФ, 2008, № 18, ст. 2006.
86. Указ Президента РФ от 30 мая 2005 г. № 609 «Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела» // СЗ РФ, 2005,
№ 23, ст. 2242.
87. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 № 1574 «О реестре должностей
федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ, 2006,
№ 1, ст. 118.
88. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утв.
Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (изложена в новой
редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г.
№ 4) // СЗ РФ, 2000, № 2, ст. 170.
89. Концепция национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, утвержденная Президентом Российской Федерации 11 июня
2005 г., № Пр–984).
90. Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г. // «Российская газета», № 164, 5 августа 2008 г.
91. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации,
утвержденная Президентом Российской Федерации 09.09.2000, № Пр–
1895 // «Российская газета», № 187, 28 сентября 2000 г.
92. Морская доктрина Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденная Президентом Российской Федерации 27.07.2001 г. // Опубликована в СПС «КонсультантПлюс».
93. Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 г. № 706 // СЗ РФ, 2000,
№ 17, ст. 1852.
94. Доктрина развития российской науки, одобренная Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г., № 884 // СЗ РФ, 1996, № 25,
ст. 3005.
95. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 декабря
1999 г. № 1396 «Об утверждении правил сдачи квалификационных экзаменов и выдаче водительских удостоверений» // СЗ РФ, 1999, № 52,
ст. 6396.
96. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня
2004 г. № 307 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по
финансовому мониторингу» (с последующими изменениями).
289
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
97. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля
1998 г. № 880 «О порядке проведения государственного технического
осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ, 1998 г., № 32, ст. 3916.
98. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных
учреждений» // СЗ РФ, 2004 г., № 7, ст. 537.
99. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской
Федерации» // СЗ РФ, 2004 г., № 25, ст. 2562.
100. Постановление Правительства РФ от 17 июня 2004 г. № 300 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» // СЗ РФ, 2004 г., № 26, ст. 2670.
101. Постановление Правительства РФ от 18 октября 2000 г. № 796 «Об
утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» // СЗ РФ, 2000 г., № 43, ст. 4249.
102. Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» //
СЗ РФ, 2001, № 13, ст. 1252.
103. Постановление Правительства РФ от 23 декабря 2005 г. № 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006–
2010 годы» // СЗ РФ, 2006 г., № 2, ст. 186.
104. Постановление Правительства РФ от 24 марта 2007 г. № 176 «Об оплате
труда работников федеральных государственных органов, замещающих должности, не являющиеся должностями федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ, 2007 г., № 14, ст. 1689.
105. Постановление Правительства РФ от 27 августа 2003 г. № 530 «О совершенствовании аттестации и контроля качества образования в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003 г., № 35, ст. 3446.
106. Постановление Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 «О национальной доктрине образования в Российской Федерации» // СЗ РФ,
2000 г., № 41, ст. 4089.
107. Постановление Правительства РФ от 5 августа 2008 г. № 583 «О введении новых систем оплаты труда работников федеральных бюджетных
учреждений и федеральных государственных органов, а также гражданского персонала воинских частей, учреждений и подразделений федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная и приравненная к ней служба, оплата труда которых
в настоящее время осуществляется на основе Единой тарифной сетки
по оплате труда работников федеральных государственных учреждений» // СЗ РФ, 2008 г., № 33, ст. 3852.
290
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
108. Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы
Министерства образования и науки Российской Федерации» // СЗ РФ,
2004 г., № 15, ст. 1450.
109. Национальная доктрина образования в Российской Федерации, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от
04.10.2000 г., № 751 // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4089.
110. Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090 «О правилах дорожного движения» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 22 ноября
1993 г., № 47, ст. 4531.
111. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от
30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 29 марта,
29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля, 26 марта 2003 г., 26 мая, 24 декабря 2004 г., 9 февраля 2005 г., 24 марта, 6 октября 2006 г., 2 марта,
6 июля, 16 ноября 2007 г., 30 января, 20 февраля, 16 апреля, 18 июня,
19 сентября, 12 ноября, 29 декабря 2008) // СЗ РФ, 2002, № 7, ст. 635;
№ 14, ст. 1241; № 23, ст. 2117, 2125; № 51, ст. 4999; 2003, № 7, ст. 551; № 13,
ст. 1193; 2004, № 22, ст. 2107; № 52, ст. 5321; 2005, № 7, ст. 503; 2006, № 14,
ст. 1474; № 42, ст. 4300; 2007, № 11, ст. 1267; № 29, ст. 3491; № 48, ст. 5850;
2008, № 5, ст. 317; № 8, ст. 650; № 16, ст. 1624; № 25, ст. 2918; № 39, ст. 4370;
№ 46, ст. 5255; 2009, № 1, ст. 64.
112. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998 г. № 2134-IIГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 15 апреля, 19 июня, 16 июля, 23 октября, 4 декабря 1998 г.;
21 апреля, 21, 29 сентября, 26 ноября 1999 г.; 18, 19 января, 15 марта,
19 мая, 2, 28 июня, 7 июля, 4, 27 октября, 6, 15, 22 декабря 2000 г.; 14 марта, 5 апреля, 13, 22 июня, 13, 19 декабря 2001 г.; 8 февраля, 13, 20 марта,
20, 27 сентября, 23 октября, 15 ноября, 11, 15 декабря 2002 г.; 12 февраля, 2 апреля, 23 мая, 29 декабря 2003 г.; 16 января, 11, 13, 20 февраля, 19,
24 марта, 2, 23 апреля, 21 мая, 9 июля, 10 ноября 2004 г.; 2, 18 февраля,
2, 30 марта, 10, 17 июня, 8 июля 2005 г.; 10 марта, 17 ноября 2006 г.; 20,
27 апреля, 14 июня, 9 октября, 24 декабря 2007 г.; 16 января, 6 февраля,
2, 25 апреля, 21 мая, 11 июня, 10 октября, 21 ноября, 10 декабря, 26 декабря 2008) // СЗ РФ, 1998, № 7, ст. 801; № 16, ст. 1828; № 26, ст. 3048; № 44,
ст. 5441; № 52, ст. 6348; 1999, № 21, ст. 2111; № 39, ст. 4588; № 43, ст. 5176;
№ 49, ст. 5965; № 50, ст. 6099; 2000, № 4, ст. 355, 365; № 13, ст. 1326; № 22,
ст. 2283; № 24, ст. 2529; № 28, ст. 2925; № 30, ст. 3128; № 42, ст. 4125; № 45,
ст. 4436; № 50, ст. 4879; № 52, ст. 5109; 2001, № 1, ст. 59; № 13, ст. 1178; № 17,
ст. 1651; № 25, ст. 2565; № 27, ст. 2734; № 52, ст. 4927, 4928, 4929, 4964;
2002, № 7, ст. 659; № 12, ст. 1116, 1131; № 39, ст. 3703; № 40, ст. 3901; № 44,
291
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
ст. 4336; № 48, ст. 4753; № 51, ст. 5043; № 52, ст. 5144; 2003, № 8, ст. 716;
№ 15, ст. 1330; № 23, ст. 2189; 2004, № 1, ст. 1, 6, 11, 12; № 4, ст. 245; № 8,
ст. 612; № 9, ст. 756, 757; № 13, ст. 1167; № 14, ст. 1271; № 15, ст. 1377; № 15,
ст. 1378, 1385; № 18, ст. 1744; № 22, ст. 2137; № 30, ст. 3144; № 47, ст. 4579;
2005, № 9, ст. 703; № 10, ст. 802; № 12, ст. 1268, 1269; № 15, ст. 1288; № 25,
ст. 2480; № 26, ст. 2624; № 29, ст. 3006; 2006, № 48, ст. 4993; 2007, № 18,
ст. 2138; № 19, ст. 2316; № 26, ст. 3090; № 45, ст. 4981; № 53, ст. 6541; 2008,
№ 3, ст. 151; № 6, ст. 448; № 15, ст. 1452; № 18, ст. 1969; № 21, ст. 2406; № 25,
ст. 2923; № 42, ст. 4738; № 48, ст. 5567; № 50, ст. 5875; 2009, № 1, ст. 72.
113. Концепция административной реформы в Российской Федерации в
2006–2010 годах, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября
2005 г., № 1789-р // СЗ РФ, 2005, № 46, ст. 4720; 2008, № 7, ст. 633, № 14,
ст. 1413.
114. Концепция федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России» на 2007–2011 годы (утв. Распоряжением Правительства
РФ от 4 августа 2006 г. № 1082-р) // СЗ РФ, 2006 г., № 33, ст. 3652.
115. Экологическая доктрина Российской Федерации, утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г., № 1225-р //
СЗ РФ, 2002, № 36, ст. 3510.
116. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 27.05.2008 № 242н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп должностей работников, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны,
защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и
безопасности людей на водных объектах» (зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06.2008 № 11856).
117. Приказ Минздравсоцразвития РФ от 29.05.2008 № 247н «Об утверждении профессиональных квалификационных групп общеотраслевых
должностей руководителей, специалистов и служащих» (зарегистрировано в Минюсте РФ 18.06.2008 № 11858).
118. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 25 октября
2005 г. № 132н «О создании Межведомственной комиссии по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма» и др.
119. Приказ Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. № 393 «О Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» //
«Модернизация российского образования», март 2003 г.
120. Квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих. Утвержден постановлением Минтруда РФ
21 августа 1998 г. № 37 (с изм., внесенными постановлениями Минтруда России от 21 января 2000 г. № 7; 4 августа 2000 г. № 57; 20 апреля
2001 г. № 35; 31 мая 2002 г. № 38; 20 июня 2002 г. № 44).
292
Список нормативных правовых актов и использованной литературы
121. Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий
рабочих. Выпуск 1. Профессии рабочих, общие для всех отраслей народного хозяйства (утв. постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 31 января 1985 г. № 31/3–30) (с изм. от 12 октября
1987 г., 18 декабря 1989 г.; 15 мая, 22 июня, 18 декабря 1990 г.; 24 декабря
1992 г.; 11 февраля, 19 июля 1993 г.№ 29 июня 1995 г.; 1 июня 1998 г.;
17 мая 2001 г.; 31 июля 2007 г.).
122. Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования
в Российской Федерации (решение коллегии Минздрава России от
28.12.1999 г., протокол № 20).
Судебная практика
1. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от
10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» (с последующими изменениями).
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г.
№ 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом
подкупе» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, 2000,
№ 4.
3. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 мая 2007 г. № 27
«О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности» // Бюллетень Верховного
Суда Российской Федерации, август 2007 г., № 8.
4. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г.
№ 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или
служебным положением, превышением власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (с последующими изменениями).
Список использованной литературы
1. Сулакшин С.С., Максимов С.В., Ахметзянова И.Р. и др. Государственная
политика противодействия коррупции и теневой экономике в России.
Монография в 2 тт. Т. 1. — М.: Научный эксперт, 2008.
2. Экономическая доктрина Российской Федерации (макет-проект). Под
ред. С.С. Сулакшина. Монография. — М.: Научный эксперт, 2008.
3. Non-observed economy in national accounts. Survey of national practices. —
Geneva: United Nations, 2003.
4. Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию. — М., 1999.
293
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
5. Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Проблемы современного государственного управления в России. Вып. 1., М.,
2006.
6. Кодекс профессиональной этики экспертов системы сертификации
ГОСТР (проект), подготовлен ОАНО «Регистр системы сертификации
персонала». — М., 2006.
7. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1981.
8. Борзункова О.А., Краснов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону
«О муниципальной службе в Российской Федерации». — М., 2007.
9. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые
основы стратегии и тактики деятельности. — М., 1999.
294
Сведения об авторах
Сулакшин Степан Степанович, доктор политических наук, доктор
физико-математических наук, профессор, генеральный директор Центра
проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
Колодкин Леонард Михайлович, доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор кафедры
психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России
Максимов Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор,
заведующий сектором уголовного права и криминологии Института государства и права РАН
Ахметзянова Ильмира Рафаиловна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
Бисеров Глеб Владимирович, эксперт-аналитик, Центр проблемного
анализа и государственно-управленческого проектирования
Вилисов Максим Владимирович, кандидат политических наук, заместитель генерального директора Центра проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
Малчинов Александр Сергеевич, кандидат юридических наук, старший юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственноуправленческого проектирования
Погорелко Мария Юрьевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
Сазонова Елена Сергеевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и
государственно-управленческого проектирования, младший научный сотрудник Института государства и права РАН
Ярутич Анастасия Юрьевна, юрист-эксперт, Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
295
Содержание
Введение............................................................................................................ 3
Часть I. Пояснительная записка к проекту Доктрины
государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике в Российской Федерации ............................ 13
Часть II. Проект федерального закона «О Доктрине
государственной политики противодействия коррупции
и теневой экономике» ........................................................................... 27
Часть III. Доктрина государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике
в Российской Федерации ...................................................................... 31
Преамбула....................................................................................................... 33
Глава 1. Общие положения ........................................................................ 33
1.1. Статус настоящей Доктрины .................................................................. 33
1.2. Основные понятия .................................................................................... 34
1.3. Формирование политики противодействия коррупции
и теневой экономике .................................................................................. 37
1.4. Ценностный выбор, цели и задачи политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 39
1.5. Приоритеты государственного управления, вытекающие
из ценностей государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 42
1.6. Принципы государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 43
1.7. Основные количественные целевые и мониторируемые
показатели государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 43
296
1.8. Структура направлений политики противодействия
коррупции и теневой экономике ............................................................ 45
1.9. Основные принципы выбора решений политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 45
1.10. Периодизация планирования (периоды реализации)
настоящей Доктрины .............................................................................. 46
1.11. Срок действия настоящей Доктрины .................................................. 46
1.12. Головной исполнитель и иные ответственные исполнители
настоящей Доктрины .............................................................................. 46
Глава 2. Текущее и целевое состояние в сфере политики
противодействия коррупции и теневой экономике.
Стратегия перехода ................................................................................ 47
2.1. Текущее состояние и факторы распространения коррупции
и теневой экономики в России: ............................................................... 47
2.2. Целевой уровень коррупции и теневой экономики ......................... 48
2.3. Текущее состояние государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 49
2.4. Целевое состояние государственной политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 50
2.5. Стратегия перехода при модернизации политики
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 51
Глава 3. Проблемы в сфере политики противодействия
коррупции и теневой экономике и их управленческие
решения ..................................................................................................... 52
Глава 4. Механизм реализации политики противодействия
коррупции и теневой экономике ....................................................... 87
4.1. Принципы государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 87
4.2. Система государственного управления политикой
противодействия коррупции и теневой экономике .......................... 88
4.3. Международное сотрудничество Российской Федерации
в сфере противодействия коррупции и теневой экономике ........... 91
297
4.4. Планирование, мониторинг и контроль в государственном
управлении политикой противодействия коррупции
и теневой экономике .................................................................................. 93
4.5. Модернизация системы государственного управления
политикой противодействия коррупции и теневой
экономике ..................................................................................................... 95
4.6. Кадровое обеспечение реализации государственной
политики противодействия коррупции и теневой
экономике ..................................................................................................... 99
4.7. Участие граждан, негосударственных коммерческих
и некоммерческих организаций в реализации
государственной политики противодействия
коррупции и теневой экономике .......................................................... 100
Глава 5. Программа правового обеспечения реализации
политики реализации противодействия коррупции
и теневой экономике ........................................................................... 104
5.1. Неотложные (краткосрочные) меры .................................................. 104
5.2. Переходный процесс............................................................................... 104
5.3. Долгосрочный механизм ....................................................................... 105
Часть IV. Концепции и проекты федеральных законов
по программе правового обеспечения государственной
политики противодействия коррупции и теневой
экономике в РФ ..................................................................................... 142
Проект федерального закона «О правовых актах
в Российской Федерации» .................................................................. 142
Пояснительная записка к проекту федерального закона
«О правовых актах в Российской Федерации» ............................ 185
Проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации по вопросам
государственной гражданской службы» ....................................... 189
298
Пояснительная записка к проекту федерального закона
«О внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации по вопросам государственной
гражданской службы» ......................................................................... 191
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О статусе судей
в Российской Федерации», Федеральный закон
«Об органах судейского сообщества в Российской
Федерации», Федеральный закон «О государственной
гражданской службе Российской Федерации»,
Арбитражный процессуальный кодекс Российской
Федерации, Гражданско-процессуальный кодекс
Российской Федерации, Уголовно-процессуальный
кодекс Российской Федерации» ....................................................... 196
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации»......... 203
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О политических
партиях» и Федеральный закон «О выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации» ..................................................................... 207
Концепция проекта федерального закона «О доверительном
управлении имуществом лиц, замещающих
государственные должности, государственных
и муниципальных служащих» .......................................................... 211
Концепция проекта Кодекса поведения лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации
и субъектов Российской Федерации, государственных
и муниципальных служащих ............................................................ 215
299
Концепция изменений законодательства в целях снижения
уровня коррупции в сфере безопасности дорожного
движения ................................................................................................ 230
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Федеральный закон «О системе
государственной службы Российской Федерации»
и Федеральный закон «О государственной гражданской
службе Российской Федерации» ...................................................... 235
Концепция изменений законодательства в целях снижения
уровня коррупции в системе образования................................... 242
Концепция Тарифно-квалификационного кодекса
Российской Федерации ....................................................................... 246
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс
Российской Федерации, Уголовный кодекс
Российской Федерации и Федеральный закон
«О прокуратуре Российской Федерации» ..................................... 260
Концепция проекта федерального закона «О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации
и Федеральный закон «О Счетной палате Российской
Федерации» ............................................................................................ 267
Заключение .................................................................................................. 272
Список нормативных правовых актов и использованной
литературы ............................................................................................. 275
Сведения об авторах ................................................................................. 295
300
Центр проблемного анализа и государственно-управленческого
проектирования при ООН РАН продолжает работу по развитию
интернет-экспертного сообщества России. Аналогом является известное экспертное сообщество ЦРУ США, возможностями которого широко пользуются официальные структуры американского государства.
Речь идет о сетевом интеллекте как о современном инструменте научного процесса.
Экспертное сообщество решает конкретные задачи: проводит анализ и дает прогноз развития социально-экономической и политической
ситуаций в стране, участвует в инициативных проектах по актуальным
и проблемным сторонам российской действительности (демографии,
госуправления, экономики и т. п.).
На сегодняшний день в экспертное сообщество входят более 300 экспертов — представителей свыше 60 городов России, а также четырех
стран постсоветского пространства и двух стран дальнего зарубежья;
более 26% сообщества составляют доктора наук, 50% — кандидаты
наук.
Наиболее важные научные продукты сообщества (например, экспертный доклад «Финансово-экономический кризис (истоки, развитие, прогноз)», <http://www.rusrand.ru/text/Otchet_FEK. pdf>) доводятся до руководства страны и фактически дают возможность передачи
ему мнения независимых от политических и субординационных обстоятельств научных кругов. Единственный критерий передаваемых
материалов — их научная достоверность. Это, на самом деле, пусть не
очень большая, но реальная возможность гражданской самореализации для многих российских ученых, особенно из различных регионов
страны.
Формирование единого экспертного сообщества является шагом
к созданию реально функционирующей фабрики мысли, концентрирующей национальный интеллект и соединяющей его с действующей
властью.
Желающих принять участие в работе экспертного сообщества приглашаем зарегистрироваться в качестве эксперта на сайте: www. rusrand.ru.
Сообщество строится по принципу «снежного кома». Вы можете
порекомендовать в качестве экспертов известных Вам профессионалов
в различных областях знаний.
Любые вопросы можно уточнить по e-mail: expert@rusrand.ru.
В ЦЕНТРЕ ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА
И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
ВЫШЛИ ИЗ ПЕЧАТИ:
Сулакшин С.С. Об инфляции «не по Кудрину». — М.: Научный
эксперт, 2009. — 168 с.
Багдасарян В.Э., Абдулаев Э.Н., Клычников В.М. и др. Школьный
учебник истории и государственная политика. М.: Научный эксперт,
2009. — 376 с.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Симонов В.В. Социальное партнерство государства и религиозных организаций. — М.: Научный эксперт, 2009. — 232 с.
Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Правовое противодействие расовой, национальной, религиозной дискриминации. Монография — М.: Научный эксперт, 2009. — 224 с.
ГОТОВЯТСЯ К ПЕЧАТИ:
Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Государственная
конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Федерации. Монография в 2-х томах. Т. 2. М.: Научный эксперт,
2009.
Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Куликов В.И., Сулакшин С.С. Вариативность и цикличность глобального социального развития человечества. Монография – М.: Научный эксперт, 2009.
Сулакшин С.С., Колесник И.Ю. Крупнейшие российские компании.
Эволюция и проблемы. Монография — М.: Научный эксперт, 2009.
Научное издание
Государственная политика
противодействия коррупции
и теневой экономике
в России
Том 2
Технический редактор О.А. Середкина
Художник С.Г. Абелин
Компьютерная верстка О.П. Максимовой
Корректор: Л.В. Ремова
Центр проблемного анализа
и государственно-управленческого проектирования
107078, Россия, Москва, ул. Каланчевская, д. 15.
Тел./факс: (495) 981-57-03, 981-57-04, 981-57-09.
www.rusrand.ru
E-mail: info@rusrand.ru; frpc@cea.ru
Сдано в набор 25.05.2009 г. Подписано в печать 05.06.2009 г.
Формат 70×100 1/16. Бумага офсетная № 1.
Гарнитура Minion. Печать офсетная.
Усл. печ. л. 19. Тираж 500 экз. Заказ №
Отпечатано в полном соответствии с качеством
предоставленного электронного оригинал-макета
в типографии ОАО ПИК «Идел-Пресс».
420066, г. Казань, ул. Декабристов, 2.
E-mail: idelpress@mail.ru