Государство в неоинституциональной экономической теории
реклама
ЛЕКЦИЯ 7 Государство в неоинституциональной экономической теории 7.1. Государство как институт. Функции государства / 7.2. Теории возникновения государства / 7.3. Государство как организация. Государство и проблемы рентоориентированного поведения 7.1. Государство как институт. Функции государства Институты представляют собой общие правила (формальные и неформальные), которые структурируют пространство социальных и экономических взаимодействий. В современных условиях основная, самая важная часть правил отражается в совокупности законов, судебных и административных актов. Как следствие, государство выступает важнейшим элементом институционального устройства общества. При рассмотрении структуры и иерархии институтов (или правил) отмечалось, что политические институты первичны по отношению к экономическим институтам. Это означает, что государство (в широком смысле - власть), являясь важнейшим политическим институтом, определяет нормы и правила поведения субъектов экономической деятельности. Это позволяет сказать, что функционирование экономики в значительной степени определяется государственным устройством, формирующим экономические законы, создающим и обеспечивающим права собственности и влияющим на политику развития. Поэтому анализ экономических процессов не может представляться полным без анализа государства. Представители неоинституционального направления и в этом вопросе выступают продолжателями традиций, заложенных классической политической экономией. Именно 181 здесь сформировался взгляд на государство и его функции в системе рыночного хозяйства, который впоследствии в целом разделялся представителями неоклассического, неолиберального и неоинституционального направлений в экономической науке. В классической школе функции государства являются минимальными и сводятся к тому, чтобы стоять на страже законов справедливости, от выполнения которых, по мнению Смита, всецело зависит само существование общества. В чем же состоят «законы справедливости»? По Смиту, «самые священные законы справедливости, законы, нарушение которых заслуживает мести и самого жестокого наказания... суть, стало быть, законы, охраняющие жизнь и личность человека; за ним следуют законы, охраняющие собственность и имущество; наконец, последнее место занимают законы, имеющие своим предметом охранение личных прав и обязательств, заключенных между гражданами»129. Таким образом, эти законы выступают как право индивида распоряжаться своей личностью (собственность над самим собой) и имуществом (собственность движимая и недвижимая). Эти права - суть «естественной» свободы человека130. Ее можно интерпретировать в том смысле, что никто не имеет права произвольно препятствовать другим индивидумам в использовании их возможностей для достижения поставленных ими перед собой целей. Все люди наделены неотъемлемыми правами, на которые никто не вправе посягать. Каждый человек имеет право служить своим собственным целям и не может рассматриваться лишь как инструмент для достижения целей других людей. 129 Смит А. Теория нравственных чувств. М. : Республика, 1997. С. 99. Трактуемые таким образом естественная свобода, как и естественные права - выдвигаются как аксиома в эпоху складывающихся буржуазных обществ в силу ее необходимости для обоснования складывающихся социально-экономических отношений, для утверждения принципов индивидуализма. 130 182 Выраженные в концепции «естественного права», эти священные, неотчуждаемые права и свободы индивида отливались в механизм власти, который обеспечивал формальное равенство всех перед законом131. Не удивительно, что приданных мировоззренческих предпосылках вопрос о государстве сводился к формированию института, как раз и обеспечивающего формальное равенство граждан, их защиту от произвола. Следовательно, государству надлежало: • ограждать общество от насилия и вторжений других независимых обществ; • ограждать, по мере возможности, каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов; • обеспечивать исполнение добровольно заключаемых контрактов, которые представляют собой, как отмечалось выше, каналы обмена пучками правомочий. Как видим, в рамках данной концепции обязанности государства просты и недвусмысленны и сводятся к защите членов общества от принуждения со стороны своих сограждан или извне. Ведь если мы не защищены от принуждения, мы не обладаем реальной свободой выбора, представляющей в рамках либеральной идеологии высшую ценность. Именно свобода выбора предполагает добровольность и взаимовыгодность последующего обмена и является в этом качестве условием повышения эффективности общественного производства и роста богатства нации132. Однако ограждение каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других членов общества предполагает не только защиту граждан от физического насилия, но и «строгое и беспристрастное отправление правосудия». В сфере экономической деятельности это связано с тем, что если сделка не проста и не одномоментна, 131 Заметим, что в рамках данных представлений понятие свободы есть часть понятия равенства и никоим образом не вступает с ним в противоречие. Равенство возможностей выступает как равенство перед законом. 132 См. взгляды защитников принципа экономического либерализма от А. Смита до М. Фридмана. 183 нельзя заранее уточнить все могущие возникнуть непредвиденные обстоятельства и детально сформулировать обязательства различных участвующих в сделке сторон в каждом конкретном случае. Поэтому должен существовать какой-то метод посредничества в деле разрешения спорных вопросов. Как отмечалось, такое посредничество само по себе может быть добровольным и не требует участия государственных органов. Ранее уже приводился пример третейского суда. В первой лекции также обращалось внимание, что в дальнейшем, в связи с широким распространением рыночных операций возникла потребность в институте суда, не опирающегося на локальные сообщества и персонифицированные отношения. Так возникало хозяйственное право, где функцией государства стала разработка хозяйственного законодательства. Эта роль государства включает в себя установление общих правил хозяйственной деятельности. Данную функцию государства не оспаривают никакие экономические школы и направления. Но если представители традиционного институционализма оценивают эти правила с позиции обеспечения общего благосостояния и осуществления справедливости в общественных отношениях, то редставители неоинституционального направления (являясь продолжателями традиций, заложенных классической школой) оценивают правила хозяйственной деятельности и, соответственно, роль государства с иных позиций. По их мнению, роль государства должна в экономической сфере сводиться к установлению правил, способствующих упрощению и развитию механизмов добровольного обмена. Иными словами, выработке своего рода «правил игры» в сфере экономических и социальных отношений, в которой участвуют граждане свободного общества, и контроль за их соблюдением133. 133 Заметим, что одним из основных способов, с помощью которого общество пришло к соглашению о нормах, регулирующих имущественные права, было 184 Как уже отмечалось, ключевым понятием в неоинстиуциональной экономике являются «трансакционные издержки», а их снижение выступает в качестве критерия эффективности той или иной формы экономического взаимодействия. Этот подход заложен и в анализ экономической природы фирмы, и в теорию контрактов. Поэтому неудивительно, что и государство в рамках неоинституционального анализа рассматривается как институт, оказывающий влияние на величину трансакционных издержек. И в соответствии с заложенным критерием эффективность государства оценивается с позиции, насколько оно способствует минимизации трансакционных издержек, т.е. издержек заключения сделки. Представители неоинституционального направления, в частности Д. Норт, отмечают, что именно государство в период становления рыночной экономики способствовало установлению правил, снижающих трансакционные издержки. В первую очередь, связанные со спецификацией прав собственности и правовой защиты контрактов, значение которых возрастало по мере расширения рынка и усиления процесса урбанизации. Как уже отмечалось, со становлением национального рынка на смену личному обмену между хорошо знающими друг друга контрагентами пришел обезличенный обмен, который требует детального определения условий сделки и разработанных механизмов правовой защиты. И именно следствием высокой эффективности институтов, обусловивших спецификацию и защиту прав собственности, объясняет Д. Норт гигантский расцвет контрактных форм, которые заполнили современную экономику и являются ключом к объяснению контраста между высокоразвитыми странами и странами «третьего» мира. Далеко не в последнюю, если не в первую очередь, создание и развитие системы общего права. Как уже отмечалось, оно является ядром англосаксонской правовой системы, представляющей собой совокупность правовых норм, основанных на обычае и установленном прецеденте судебных решений. 185 функционирование этих институтов обеспечивалось всей мощью государственной власти. Представители неоинституционального направления неустанно подчеркивают, что государственное обеспечение прав собственности повышает ценность активов, находящихся в частной собственности, и образует один из краеугольных камней рыночного обмена. И здесь государство выступает как эффективный механизм принуждения, призванный защищать законы и контракты от возможных нарушений. Продолжая традиции классической политической экономии в части трактовки роли и функций государства, представители неоинституционального направления делают акцент на обязанности государства защищать «естественные», неотчуждаемые права человека. Также принимая как аксиому, что целью развития является рост богатства нации, они рассматривают эффективность тех или иных институтов с позиции, насколько они способствуют его увеличению. И совсем не случайно представители неоинституционального направления считают основной функцией государства защиту и спецификацию прав собственности134, что позволяет снизить трансакционные издержки и создать благоприятную среду для обмена. Защита прав собственности предполагает правоохранительную деятельность, связанную с выполнением роли «третьей стороны» или своеобразного арбитра в конфликтах. Вмешательство третьей стороны (государства) необходимо для создания гарантий от оппортунистического поведения участников контракта135. Эта функция необходима и по следующим соображениям. Производство общественных 134 Напомню, что специфицировать права собственности означает не что иное, как решить: что является объектом собственности, кто является субъектом и каким образом происходит наделение собственностью и обмен ею. 135 Очевидно, что отсутствие механизмов принуждения к исполнению принятых на себя обязательств может блокировать обмен, создавая ситуацию, когда его издержки становятся запретительно высоки. 186 благ порождает проблему «безбилетника», что требует использования государством принуждения для финансирования их производства. Как видим, в рамках неоинституционального направления спецификация и защита прав собственности, в том числе выполнение третейской стороны в конфликтах, являются важнейшими функциями государства, но сюда добавляются те функции, которые, как и названные выше, способствуют снижению трансакционных издержек. К ним относятся: создание каналов обмена информацией - это важно, поскольку равновесная цена формируется на базе развитой информационной структуры рынка, позволяющей его участникам обмениваться информацией с минимальными издержками и искажениями. Каналы обмена информацией являются элементом рыночной инфраструктуры, так же как каналы и механизмы физического обмена товарами и услугами, в развитии которых и при становлении рыночного хозяйства, и позднее государство сыграло выдающуюся роль. Достаточно обратиться к такому элементу рыночной инфраструктуры, как транспортная сеть; разработка стандартов мер и весов - деятельность государства в этом направлении позволяет снизить издержки измерения качества обмениваемых товаров. К этой же функции относится и организация государством денежного обращения. Как уже отмечалось, система рыночного обмена представляет собой совокупность соглашений, управляющих передачей прав на материальные и нематериальные объекты. В эту систему входят не только законы и неформальные правила, но также различные инструменты, призванные облегчить платежи. К таким инструментам относятся средства платежа, которые обеспечивают завершение трансакций или сделок, и в таком качестве в рыночном хозяйстве выступают деньги. Почему деньги снижают издержки обмена? В первую очередь потому, что их ценность не зависит от их держателя. В ином случае торг между совершенно незнакомыми субъектами был бы чреват очень высокими трансакционными издержками и 187 мог бы происходить лишь в том случае, когда обе стороны обменивались легко измеримыми товарами. Ценность денег как универсального средства расчетов в рамках неоинституционального анализа определяется их способностью снижать трансакционные издержки и тем способствовать обмену. Однако ценность денег напрямую зависит от веры со стороны участников экономического обмена в их способность выполнять эту функцию. В условиях монополии на эмиссию денег со стороны государства эта вера определяется верой в государство136. В целом функции государства видятся представителями неоинституционального направления в создании и обеспечении функционирования правил или институтов, снижающих трансакционные издержки и обеспечивающих благоприятную среду для осуществления добровольного взаимовыгодного обмена. Вполне в духе идеологии экономического либерализма они обращают внимание на «провалы» государства. Последние, по их мнению, заключаются в неспособности обеспечить не только эффективное распределение ресурсов (Парето-оптимальность), но и соответствие социально-экономической политики принятым в обществе представлениям о справедливости. Это происходит как в силу субъективных причин (действия чиновников и политиков), так и объективных обстоятельств. К последним относятся ограниченные возможности государства в получении и переработке информации, необходимой для принятия правильных решений, что подчеркивает Ф. Хайек в 136 Любопытно отметить, что уже в XVIII в. русский экономист И. Т. Посошков рассматривал деньги как ценность, созданную законом, средство для создания определенного правопорядка. Развивая номиналистическую концепцию, он полагал, что их курс определяется лишь царским штампом. Таким образом, можно согласиться, что деньги (по крайней мере, бумажные) - порождение устойчивости государственной власти. И само появление бумажных денег, используя терминологию неоинституционального анализа, можно связать со снижением издержек, сопряженных с формированием потребительского доверия. 188 своей трактовке рынка как спонтанного экономического порядка; к первым - специфика интересов, связанных с собственным функционированием государства. Поэтому не удивительно, что в рамках данных представлений главные функции государства заключаются в том, чтобы всемерно поощрять обмен, обеспечивая юридическую защиту добровольно заключаемым контрактам. Обратим внимание, что эти функции государства являются основными и в рамках классического, и неоклассического направлений в экономической теории. Близка к ним и позиция представителей неолиберального направления137, которые также считают, что роль государства в экономике должна быть сведена к минимуму. Главную и, по сути, единственную задачу государственных структур они видят в создании и поддержании условий, необходимых для благоприятного развития свободной конкуренции, под которой понимается создание равных возможностей для всех. Государственное вмешательство непосредственно в экономические процессы недопустимо; и если оно происходит, то это делается, по мнению представителей как либерального, так и неолиберального направлений, исключительно в интересах государственного аппарата. То есть опять-таки функции государства сводятся к спецификации и защите прав собственности (имеется в виду, естественно, институт частной собственности). И, как отмечалось в первой лекции, в период формирования системы рыночного хозяйства государство, устанавливая правовые нормы и обеспечивая их соблюдение, стимулировало торговлю, выходящую за пределы персонифицированных отношений, в частности, обменных операций, выходящих за пределы местной торговли138. Почему эта функция перешла к государству? Объяснение может быть дано с позиции теории трансакционных издержек и 137 См., в частности, взгляды Л. Мизеса и Ф. Хайека. В свою очередь, это позволило реализовать выгоды более сложного производства, опирающегося на разделение труда, не ограниченного местными рамками. 138 189 альтернативных затрат. Как уже отмечалось, установление и защиту прав собственности можно обеспечить в результате договора самих агентов о правилах доступа к ресурсу. Однако это требует затрат, которые сводятся к применению насилия (или его угрозы) и связаны с отвлечением значительной части ресурсов от производственной деятельности. И на определенном этапе экономическим агентам выгоднее передать функцию по защите прав собственности специализированному институту, обеспечивающему исполнение договора. Это уже упоминавшийся ранее институт третейских судей, выступающий как специализированный институт в защите купцов и принятии торговых кодексов. Однако он тоже имел серьезные ограничения в сфере своего действия, и, в конечном счете, его функция была передана государству, которое обеспечило решение вышеназванных задач с меньшими издержками. По крайней мере, таково объяснение этого процесса в рамках неоинституционального анализа направления, которое получило название «новой экономической теории». Именно рост неперсонализированных отношений, по мнению представителей неоинституционального направления, стал причиной, приведшей к формированию государства, которое стало устанавливать правила хозяйственной деятельности, выполнять функции третейского суда в конфликтах и обеспечивать исключительность прав собственности. Правда, и в рамках данного подхода государство - один из возможных гарантов обмена, достаточно часто выступающий базовым или конечным арбитром в системе, используемой для надежной защиты сделок. Как видим, государство является важнейшим институтом. Несомненный интерес представляют теории его происхождения, иначе говоря - природы государства. 7.2. Теории возникновения государства 190 В рамках неоинституционального направления появление государства означает формирование и соблюдение своеобразного социального контракта. Суть последнего в том, что граждане добровольно передают государству часть своих прав в расчете на то, что государство обеспечит их защиту намного эффективнее, чем они это сделают в частном порядке. Следует отметить, что в рыночной системе, основанной на принципе добровольного обмена и сотрудничества, и само государство можно рассматривать как одну из форм подобного сотрудничества. Этот подход корнями уходит к философским доктринам Нового времени, когда сформировались две основные теории социального контракта, которые условно можно обозначить как подходы Т. Гоббса и Дж. Локка. При этом основой обеих доктрин является признание существования естественных (в буржуазном понимании), неотчуждаемых прав и свобод индивида, как-то: право распоряжаться собой и своим имуществом139. Любопытно отметить, что государство у Гоббса совершенно необходимо именно в силу того, что первым естественным законом является свобода, которая в условиях ненасыщаемости потребности людей, постоянного соперничества и недоверия приводит к «войне всех против всех». Как пишет Гоббс, у любого человека найдутся причины продолжить войну. Поэтому рациональный разум (и это особенно подчеркивается Гоббсом) приходит к необходимости добиваться мира. Только мир может обеспечить гарантии существования человека и удержания своего имущества; и стремление к нему как раз и обусловливает рационально обоснованный отказ от права на жизнь и имущество другого человека. Иными словами, стремясь к благосостоянию, люди одновременно хотят достичь мира. Однако поддерживать его собственными индивидуальными усилиями не могут, поэтому признают необходимость 139 Эти естественные, неотчуждаемые права у А. Смита лежат в основе «священных» законов справедливости. 191 установления общей власти, обеспечивающей им мир и достижение благополучия, предоставляющей человеку больше возможностей, чем произвол. В свою очередь, для установления общей власти люди назначают одно лицо или собрание людей, являющихся их представителями, при этом каждый подчиняет свои волю и суждение воле и суждению носителя общего лица. Таким образом, власть государства (в лице суверена) над гражданами практически полная. И единственное право, которым обладают подданные - право на жизнь140. Подход Дж. Локка отличается от подхода Гоббса тем, что хотя оба и говорят о передаче индивидами государству части своих «естественных прав», но сфера свободы последнего в концепции Локка существенно сужается. Согласно взглядам данного философа, государь «обязан править согласно установленным постоянным законам, провозглашенным народом и известным народу, а не путем импровизированных указов; править с помощью беспристрастных и справедливых судей, которые должны разрешать споры посредством этих законов, и применять силу сообщества в стране только при выполнении таких законов». Более того, народ имеет право лишить правителя его власти в случае, если правитель не выполняет своих обязанностей141. Но и в том, и в другом случае государство трактуется как результат общественного договора между индивидами, результат проявления их свободной воли и осознания выгодности усмирения некоторых собственных желаний, которые могут нанести вред другим, в обмен на аналогичные действия остальных членов сообщества. 140 Так, Гоббс пишет, что «ни один суверен не может требовать от человека пожертвовать своей жизнью во имя любых общественных интересов. Вернее, любые действия человека в целях сохранения собственной жизни рассматриваются законными, даже если при этом он совершает предательство или рискует жизнями других людей». 141 В очередной раз провозглашается в рамках зарождающегося рыночного хозяйства приоритет индивида по отношению к государству. 192 Иными словами, государство мыслится как некий первоначальный контракт, предполагающий признание прав индивида на определенные ресурсы со стороны других участников договора в обмен на согласие уважать чужие права на другие ресурсы. В трактовке Локка индивид предстает как гражданин, который абсолютно равен другим гражданам в экономической и правовой сферах, а в политике подчиняется только добровольно выбранным начальникам. Именно в этом случае государство возникает как третейская сторона, гарантирующая соблюдение условий первоначального общественного договора. Эта модель государства, неявно присутствующая и в классической школе, основана на таких постулатах, как признание естественных и неотчуждаемых прав и свобод индивида, т.е. на концепции «естественного права». И, вовторых, на признании равного распределения потенциала насилия среди участников договора. Последнее допущение имеет место уже в концепции Гоббса, который пишет, что «в своем естественном состоянии люди оказываются равными в отношении своих сил и надежд на достижение целей». Таким образом, в теории общественного договора142 государство предстает стражем «священных» законов справедливости, обеспечивая «естественное» право индивидов распоряжаться собой и своим имуществом, и гарантирует условия для добровольного взаимовыгодного обмена, результатом которого будет рост богатства нации. Иными словами (используя терминологию неоинституционального анализа), государство (в рамках этих допущений) будет способствовать экономическому расцвету нации посредством лучшей спецификации и защиты прав собственности и создания институтов, снижающих трансакционные издержки143. 142 В первую очередь имеется в виду концепция Дж. Локка. Обратим внимание, что в теориях общественного договора принимается за основу модель горизонтальной социальной контрактации, предполагающей равное распределение насилия. 143 193 Еще раз подчеркнем, что в теории общественного договора государство предстает как результат добровольной передачи гражданами прав на принуждение к выполнению договоров и защите прав независимому и нейтральному арбитру. При этом эффективность государственного принуждения зиждется не только на силе государства, но и на согласии подданных, на их признании наличия у государства права осуществлять насилие. И в последнем случае государство может не расходовать свои ресурсы на преодоление сопротивления со стороны населения выполнению этих функций. Таким образом, у договорного государства эти ресурсы теоретически должны быть минимальными144. Современный этап развития теории общественного договора связан с работами Дж. Бьюкенена. Предложенная им схема с определенной долей условности выглядит следующим образом. Изначально принимается, что на «первом этапе» происходит естественное распределение благ, которое определяется усилиями, затрачиваемыми индивидами на захват и защиту ограниченных благ. Обратим внимание, что такая ситуация соответствует «естественному» состоянию общества в трактовке Т. Гоббса. Это естественное состояние определяет, на основе чего становится возможным заключение договорных отношений. Это так называемые предконституционные правила. Затем заключается конституционный договор, результатом которого является государство защищающее. Конституция ключевое понятие концепции Бьюкенена. Под термином «конституция» понимается набор заранее согласованных правил, по которым осуществляются последующие действия. Третий этап - постконституционный договор. На этом этапе устанавливаются правила, по которым государство должно 144 Поскольку предполагается, что граждане признают, что соблюдение закона (имеются в виду «естественные» законы) приведет каждого и всех к величайшей выгоде и благу, так как только при подчинении закону можно сохранить собственность, т.е. закрепить и пользоваться результатами собственных усилий, можно трудиться и наращивать сове благосостояние. По крайней мере, такова позиция Дж. Локка. 194 действовать, занимаясь производством общественных благ, при этом они не должны противоречить правилам конституционным. В рамках данной иерархии основой выступают предконституционные (или надконституционные) правила, и именно они представляют особый интерес. Иными словами, выработка правил, по которым эта конституция принимается. Эти правила будут выступать как вышестоящие, определяющие порядок и содержание нижестоящих правил. Трудность состоит в том, что они являются в значительной мере неформальными правилами, имеют глубокие исторические корни в жизни различных народов, тесно связаны с преобладающими стереотипами поведения, религиозными представлениями и проч. Они определяют иерархию ценностей, разделяемых широкими слоями общества, отношение к власти, психологические установки на кооперацию или конкуренцию и т.д. Надконституционные правила относятся к категории наименее изученных при том, что они составляют ядро институциональной среды, понимаемой как совокупность основополагающих социальных, политических, юридических и экономических правил, определяющих рамки человеческого поведения и в том числе правила конституционные. Как таковые, конституционные правила: • устанавливают иерархическую структуру государства; • определяют правила принятия решений по формированию государственных органов власти; • определяют формы и правила контроля действий государства со стороны общества145. 145 Заметим, что экономические правила, в том числе определяющие права собственности, выступают правилами более низкого порядка, они являются производными от вышеназванных. Напомним, что экономические правила непосредственно определяют формы организации хозяйственной деятельности, в рамках которых экономические агенты формируют институциональные соглашения и принимают решения об использовании ресурсов. 195 В рамках рассмотрения данной проблемы Бьюкенен выдвигает правило единогласия для принятия первоначальной конституции. Развивая взгляды шведского экономиста К. Виксселя на политику как на процесс сложного взаимовыгодного обмена, Бьюкенен так предлагает организовать этот обмен, чтобы все участники могли рассчитывать на получение чистого позитивного результата на уровне конституционного выбора. Принимая основополагающий для неоинституциональной экономики принцип методологического индивидуализма, он рассматривает вопрос принятия конституции с позиций индивидуальных членов общества, стоящих перед выбором альтернативных правил и процедур принятия решений и знающих, что позже они будут действовать в рамках этих правил. При всех различиях, вышеназванные теории предполагают наличие общественного договора между гражданами и государством и, как следствие, принимают за основу анализа модель контрактного государства. По своей сути контрактное государство - это государство, в котором каждый гражданин делегирует государству часть функций по спецификации и защите исключительных правомочий, а государство использует монополию на насилие в рамках делегированных ему правомочий. В основе этой красивой конструкции - ряд предпосылок: • наличие четких конституционных рамок деятельности государства; • существование механизмов участия граждан в деятельности государства; • существование института рынка как главного альтернативного механизма распределения прав собственности до появления контрактного государства. Однако все эти предпосылки не имели места в реальной действительности, что вызывает сомнения в контрактном происхождении государственной власти. Более правдоподобной выглядит теория эксплуататорского государства, выдвигающая иную версию его происхождения. 196 При данном подходе в государстве видят орудие господствующих групп или классов146. Как следствие, основная функция государства в этом случае будет объективно состоять в «перекачке» доходов от остальных членов общества в пользу властвующей группы или класса. В терминологии неоинституционального анализа это означает, что «эксплуататорское» государство будет устанавливать такую структуру прав собственности, которая максимизировала бы доход находящейся у власти группы, независимо от того, как бы это влияло на благосостояние общества. В рамках неоинституциональной экономической теории наиболее близка к теории эксплуататорского государства предложенная М. Олсоном версия происхождения государства из ситуации анархии147. По его мнению, зачатки государственности появляются при столкновении «разбойника с большой дороги», терроризирующего население отдельного района, и власти в лице некоего военачальника, ограждающего народ от притеснений кочующего разбойника, но при этом обкладывающего тружеников некоторой данью. Олсон трактует данного военачальника как «оседлого» разбойника, стремящегося собрать как можно большую дань (налог). Последний получит максимум от налогового грабежа, если владения, которые он захватил, останутся производительными. Поэтому его целью становится выработка стимулов к производству, иными словами, создание законов и морального порядка. В первую очередь, узаконивание определенных прав собственности, что дает мощный импульс к увеличению производства, т.е. инвестированию. Это связано с тем, что в условиях закона и порядка люди будут уверены в том, что после выплаты налогов у них в собственности останется значительная часть полученных ими доходов. 146 Рассмотрение государства как аппарата насилия и угнетения трудящихся со стороны правящих классов особенно характерно для марксизма. 147 В очередной раз мы сталкиваемся с предположением изначальной свободы человека как исходной предпосылки анализа. 197 Олсон полагает, что во многих случаях установление государственности было, по всей видимости, результатом действия стимула, когда завоеватели вынуждены были утвердить себя в «правительственном бизнесе», так как грабеж через налоговые сборы был намного эффективнее, чем редкие налеты. Таким образом, если вспомнить А. Смита, первое благословение «невидимой руки» получило правительство. Своекорыстный интерес завоевателя заставлял его ввести закон и общественный порядок на территории подвластной ему области, что препятствовало злоупотреблениям148. Что любопытно, в трактовке Олсона своекорыстный интерес правителя заставляет его вводить правила или институты, способствующие экономическому росту. Однако, как свидетельствует экономическая история, значительно чаще возникают ситуации, когда государство внедряет институты, которые не способствуют решению этой задачи. Объяснение этому дает Д. Норт, трактующий государство как организацию со сравнительными преимуществами в осуществлении насилия, распространяющуюся на определенный географический район, чьи границы определены ее способностью облагать налогом подданных. Более того, только организация, обладающая сравнительными преимуществами в насилии, оказывается в состоянии специфицировать и защищать права собственности, сущность которых и состоит в праве на исключение доступа к ресурсу других лиц. Государство представляет собой особый случай властных отношений. Властные полномочия могут возникать на основе передачи гражданами части своих прав и контроля за своей деятельностью в определенных сферах. Таким образом они и трактуются в теории контрактного государства. Однако они могут явиться следствием произвольного захвата, и тогда возникает модель эксплуататорского государства. 148 Близка к этой и точка зрения, что происхождение государства - это во многом проблема возвышения лидера, приобретающего в силу присущей ему власти многое из того, что считалось общественной собственностью. 198 Но, в любом случае, государство, по крайней мере теоретически, представляет собой наиболее эффективный орган принуждения, поскольку осуществляет его с наименьшими трансакционными издержками. Или, иначе, государство имеет сравнительные преимущества в осуществлении принуждения к исполнению контракта, т.е. имеет место экономия на масштабе. Таким образом, наличие государства является фактором, позволяющим экономить на издержках осуществления насилия. Также важно подчеркнуть, что государство, устанавливая правила и нормы, определяющие взаимоотношения между членами общества, влияя на развитие институциональной, в том числе и экономической системы, выступает как общественное благо, минимизирующее трансакционные издержки. Установление норм и правил, уменьшая неопределенность взаимодействий, всегда будет способствовать их снижению (в сравнении с ситуацией анархии). Если рассматривать государство с этих позиций, то главной его функцией выступает поддержание порядка с наименьшими трансакционными издержками. Иными словами, роль государства заключается: • в поддержке существующего положения, опирающегося на действующую систему формальных правил, согласующихся в значительной степени с неформальными нормами; • в определении такого соотношения интересов различных сторон, которое обеспечивает социально-экономической системе устойчивое, хотя не во всех случаях эффективное (по критерию экономического роста) развитие. Иными словами - в обеспечении институционального равновесия. Здесь выдвигается критерий оценки государства с позиции сохранения сложившейся институциональной среды. Эта позиция принципиально противоречит идеологии классической школы, разделяемой и представителями неоинституционального направления, которые оценивают государство с точки зрения создания условий для максимизации общественного продукта. И, как следствие, главную функцию государства видят в создании институтов, благоприятствующих 199 обмену149. И именно по этому критерию определяют эффективный или неэффективный характер государства. Эффективный характер государства предполагается в модели контрактного государства, неэффективный - в модели эксплуататорского государства. Еще раз подчеркнем, что различия в контрактной и эксплуататорской теориях государства заключаются: • во-первых, в расхождениях относительно трактовки возникновения государства; • во-вторых, в характеристике получателей остаточного дохода в широком смысле слова (т.е. выгод от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов и вообще прав собственности). Согласно эксплуататорской теории дополнительные выгоды получает только властвующая группа, а по контрактной теории выгоды более или менее равномерно распределяются между всеми членами общества; т.е. в эксплуататорской теории государства речь идет о ренте, извлекаемой правящей группой, в контрактной же - о выгодах, которые получают все участники первоначального договора. Однако если рассматривать остаточный доход не в исключительно денежной форме, а как выгоды от обеспечения защищенности и упорядоченности обменов, а, следовательно, и прав собственности, то договорная и эксплуататорская теории государства не слишком различаются. И та и другая признают неизбежным введение порядка государством и, как следствие, уменьшение уровня неопределенности при принятии индивидуальных решений. Таким образом, сама функция внесения порядка не зависит от характера происхождения государства. В любом случае отличительной чертой государства является монополия на насилие или угроза применения силы, что является необходимым и для поддержания господства, и для охраны общественного договора. 149 Что совершенно естественно, если целью развития провозгласить богатство нации. 200 Поэтому особенности подходов в исследовании природы государства связаны с различиями в трактовке распределения насилия. Как уже отмечалось, теория контрактной природы государства предполагает равное распределение потенциала насилия среди участников договора; теория же эксплуататорского, или грабительского, государства - неравное распределение насилия. Однако и в первом, и во втором случае именно угроза применения насилия является решающим фактором при распределении прав собственности, поскольку все они, в конечном счете, основаны на способности индивидов или групп индивидов силой поддерживать исключительность, что предполагает принуждение. Используя насилие, государство может выработать такую структуру прав собственности, которая бы способствовала максимизации совокупного продукта общества, либо такую, при которой максимизируется доход правителей или группы, чьим агентом выступает правитель. Впрочем, по мнению Норта, возможности правителя увеличивать свой доход имеют ограничения, связанные со следующими факторами: • угроза появления потенциальных соперников внутри государства или за его пределами (наличие у подданных кандидатов на замену правителя); • склонность к оппортунистическому поведению агентов государства (государственных чиновников); • разнообразные издержки измерения, особенно издержки измерения базы налогообложения. Тем не менее стремление к максимизации дохода, осуществляемое правителем при ограничениях, связанных с соображениями выживания, проблемами агентских отношений и издержками измерения, легко может привести к таким способам сбора налогов и таким системам прав собственности, что 201 экономика окажется далеко от технической границы производственных возможностей150. Норт также замечает, что государства, как правило, не создают схемы прав собственности, способные приблизить экономику к технической границе производственных возможностей. Иными словами, политические системы склонны устанавливать неэффективную структуру прав собственности, что подтверждается историческим экскурсом. Это связано, по мнению Норта, либо с тем, что доход правителя больше при неэффективной структуре прав собственности; либо с тем, что введению эффективных прав собственности препятствуют могущественные политические группы со специальными интересами; либо опасением, что эффективные права собственности вызовут недовольство значительной части подданных, что сделает положение правителя менее надежным. В итоге могут столкнуться несколько критериев распределения прав собственности: • эффективности, под которой подразумевается максимизации совокупного продукта; • относительной договорной силы сторон; • максимизации доходов в казну. Норт обращает внимание на то, что роль государства в экономическом развитии противоречива. Оно может 150 Техническая граница производственных возможностей определяется запасом знаний, накопленных обществом, и наличными ресурсами и означает достижение потенциально возможных верхних пределов производительности и объема выпуска. При этом для каждой схемы прав собственности имеется своя структурная граница производственных возможностей, которая достигается путем отбора из множества возможных типов экономической организации таких, при которых издержки минимизируются, а объем выпуска достигает максимума. В свою очередь, множество возможных форм экономической организации определяется системой прав собственности (при заданном состоянии технологии и других экзогенных факторов), а система прав собственности зависит от политической структуры сообщества. При этом одни политические системы создают стимулы для сближения структурной границы производственных возможностей с технической, а другие - нет. 202 способствовать как экономическому росту (устанавливая и защищая эффективные права собственности), так и экономическому упадку (в частности, вследствие неэффективного распределения прав собственности). В целом подход Норта представляет собой некую синтетическую теорию, которая включает элементы контрактной и эксплуататорской теории государства, признает как продуктивный, так и потенциально «грабительский» характер деятельности правительства. В предложенной им модели государство: • понимается как агентство, «продающее» услуги обороны и правосудия в обмен на налоги. Мы платим правительству, чтобы оно устанавливало и защищало права собственности. Общество выигрывает, ибо имеет место экономия на масштабах. Здесь явно присутствует постулат о добровольности и взаимовыгодности обмена между гражданами и государством, что позволяет рассматривать эти отношения как контрактные; • наделяется чертами «дискриминирующего монополиста». Это означает, что оно разбивает население на группы и для каждой устанавливает такие права собственности, чтобы максимизировать поступления в казну; • государство (правитель) ограничивается в своих действиях наличием конкурентов, претендующих на власть. Это могут быть как соседние государства, так и претенденты внутри страны151. Но какова бы ни была трактовка государства, очевидно, что государство как политический институт, устанавливая, среди прочего, и систему прав собственности, оказывает огромное влияние на ход экономических процессов. Не будет большим преувеличением сказать, что государство является ключевым фактором, определяющим структуру правил и, соответственно, структуру прав собственности. 151 Обратим внимание, что у разных групп - разные возможности замены правителя, отсюда, среди прочего, следует и политика ценовой дискриминации. К примеру, это может быть освобождение от налогообложения высших чинов армии. 203 7.3. Государство как организация. Государство и проблемы рентоориентированного поведения Помимо анализа государства в моделях контрактного и эксплуататорского государства, существует подход, рассматривающий особенности функционирования этого политического института с несколько иных позиций. Здесь акцентируется внимание на том, что государство имеет не только признаки института, но и является организацией, и в этом качестве выполняет роль и принципала (поручителя), и агента (или исполнителя), если рассматривать взаимоотношения государства и граждан в теории агентских отношений. Причем эти отношения в данном случае достаточно своеобразны, поскольку в отношениях «государство-граждане» имеет место двойная модель «принципала-агента», или «поручителя-исполнителя». Иными словами, и граждане, и государство одновременно являются и «принципалом», и «агентом». Так, гражданин является принципалом, когда делегирует часть своих прав государству-агенту. Подчиняясь же решениям, установленным государством-принципалом, как гарантом исполнения контрактов, гражданин выступает как агент. Американский экономист Дж. Бьюкенен в своей теории общественного выбора назвал данную ситуацию «парадоксом подчиненного». Человек воспринимает себя одновременно и участником - объектом государственного управления, и субъектом, принуждаемым соблюдать нормы поведения, которые, он, возможно, не выбирал152. 152 Дж. Бьюкенен выделяет такую категорию граждан, как потенциальные нарушители, воспринимающие государство как врага, которого надо обмануть независимо от того, соблюдаются ли им условия договора. В связи с этим возникает широко известная проблема «безбилетника», действующая, к слову сказать, не только в отношениях государство - гражданин. Соблазн нарушить договор есть всегда. Даже в двусторонних договорах между индивидами прямая максимизация полезности (модель «экономического 204 Модель «принципал-агент» позволяет выявить ряд проблем, связанных с функционированием государства: • не будет ли государство стремиться распространить сферу своего контроля за пределы оговоренных сторонами сделок; • не будет ли государство, пользуясь своей монополией на применение насилия, игнорировать интересы граждан и не рассматривать их даже в качестве ограничения при максимизации собственных интересов; • не будут ли граждане вести себя оппортунистически, стремясь уклониться от оплаты предоставляемых государством услуг. Как уже не раз отмечалось, контрактное государство (в идеальном случае) есть продукт добровольного соглашения между свободными индивидами, которые нашли потенциальные выгоды в ограничении проявления индивидуальной свободной воли других индивидов и своей собственной. Иными словами, люди добровольно соглашаются терпеть принуждение государства в случае, если конечные результаты обмена (социального контракта) совпадают с их личными интересами. В этом идеальном случае принуждение должно отсутствовать. Однако оно есть, и государство может использовать его в своих собственных интересах. Отметим, что эффективность принуждения зависит от признания гражданами права государства применять насилие153. В случае, если со стороны населения не будет соответствующего сопротивления, то государство может преследовать различные цели. Поэтому, говоря о функциях государства, интересно выяснить: каковы цели государства, совпадают ли они с целями общества, намерено ли оно служить последнему? Уже на заре формирования рыночной системы хозяйства и соответствующей ей политической системы представители человека») приведет индивида к нарушению своих договорных обязательств, если он ожидает, что ему удастся это сделать в одностороннем порядке. 153 Кстати, поэтому государство не может в реализации властных полномочий не выражать этические требования общества, представляющие собой систему некоторых нравственных ценностей. 205 либеральной идеологии прекрасно осознавали, что правительство (государство) представляет собой орган, обладающий монополией на законное использование силы (или угрозы ее применения). В таком качестве оно является средством, при помощи которого одни из нас могут в законном порядке принудительно воздействовать на других. Это необходимая функция государства, поскольку институты включают в себя не только правила, но и механизмы, обеспечивающие их выполнение. Поэтому даже функционирование рынка свободной конкуренции предполагает выполнение определенных правил и защиту прав, являющихся продуктом этих правил, в частности, права частной собственности. Именно государство обеспечивает надежную защиту и спецификацию этих прав, реализующих провозглашенную свободу человека в распоряжении собой и своим имуществом. Однако в связи с этим возникает один из серьезнейших вопросов: как обеспечить такое положение, чтобы полномочия применять насилие, предоставленные государству для того, чтобы защитить свободу, оставались в рамках именно этой функции и не могли превратиться в угрозу свободе? Здесь на первый план выступают две проблемы: • как устроить власть, чтобы обеспечить равенство пассивных политических прав, а для определенной части общества - и активные политические права154; 154 Довольно долго допуск большинства населения к активной политической (законодательной) деятельности был ограничен. Это было связано с убеждением, что демократический механизм хрупок и может быть разрушен при широком вовлечении в политический процесс лиц, не обладающих обшей и политической культурой. То есть уже на заре формирования современных демократических систем (буржуазных государств) при постулате естественных неотчуждаемых свобод индивида, тем не менее, политические права были ограничены посредством механизмов различных, главным образом, имущественных цензов. Таким образом, даже модель контрактного государства при своем появлении предполагала игнорирование интересов подавляющей части населения, лишая их права на помощь со стороны общества. И именно с этих позиций рассматривается становление 206 • как покончить с принципом сосредоточения власти в центре. Иными словами, как обеспечить правовые гарантии личной свободы и личного самовыражения, т.е. осуществить то, что А. Смит позднее назвал священными законами справедливости. И, с другой стороны, как рассредоточить власть в разных частях государственного механизма и различных институтах гражданского общества. Последнее особенно важно, поскольку общество может контролировать только ту власть, которая раздроблена, и отдельные ее части противопоставлены друг другу (законодательная, исполнительная, судебная). Подчеркнем, что решение этих вопросов и означало создание конституционного, правового государства - политического механизма, который в своем становлении утверждал приоритет либеральных ценностей над ценностями демократии, в частности свободы над равенством155. Предполагается, что в условиях политической системы, основанной на этих принципах (т.е. при наличии контрактного государства) граждане, являясь принципалами, «поручают» государству (агенту) создать условия для максимизации ими своего благосостояния, где благосостояние избирателей зависит от чистой выгоды, получаемой ими от деятельности правительства. В рамках данной доктрины государство рассматривается лишь как инструмент, обеспечивающий рыночной экономики и соответствующих ей политических институтов в работе К. Поланьи «Великая трансформация». 155 По мнению известного политолога А. Миграняна, только в Англии удалось полностью создать этот механизм. И это отнюдь не случайно. Именно в Англии политическая практика развивалась на основе: концепции естественного права, идеи автономного индивида с неотчуждаемыми правами, контрактного характера государственной власти, расчленения триады «индивид - общество - государство». Кстати, именно в Англии ценности либерализма получили наибольшее распространение. В определенной степени этому способствовали работы выдающихся представителей классической политической экономии А. Смита и Д. Рикардо. 207 формальное равенство всех перед законом, как институт, реализующий концепцию «естественного права». Однако агентские отношения предполагают (и не без основания) существование проблемы поведения исполнителя. В теории контрактов, среди прочего, рассматриваются ситуации, когда сами исполнители (агенты) могут создавать достоверные угрозы либо применения правил в ущерб поручителям (принципалам), либо установления новых правил, улучшающих их экономическое положение. Данный феномен получил название «вымогательство ренты». Со стороны государства в отношении к гражданам вымогательство ренты может принимать разнообразные формы, включая угрозу установления правил, препятствующих деятельности хозяйствующего субъекта, обещание не применять чрезмерно жесткое правило в обмен на платеж (взятку) и т.д. Суть данной проблемы в том, что интересы поручителя не совпадают с интересами исполнителя, а также в том, что информация распределена асимметрично в пользу последнего. Поведение исполнителя (государства, которое, среди прочего, выступает гарантом соблюдения условий сделки) зависит в значительной степени от стимулов. Если они связаны с извлечением краткосрочных выгод, то высока вероятность того, что гарант злоупотребит своим преимуществом и склонится к конфискации активов поручителей. Здесь возникает уже упоминавшийся риск злоупотребления потенциалом насилия, который может быть использован в отношении поручителей. Угроза использования данного потенциала - средство изъятия ренты, не сопряженное с выполнением функций по гарантированию деятельности, связанной с производством богатства. Вопрос - как уменьшить возможность злоупотребления агента, каковы должны быть средства, повышающие издержки данного поведения? Теоретически эта проблема не вызывает затруднений. Сюда в первую очередь надо отнести повышение вероятности своевременного выявления нарушения (злоупотребления) и наказания за недобросовестность; 208 установление четких процедур, определяющих нарушения правил; создание механизма ответственности за ущемление прав экономических субъектов и т.д. По мнению представителей неоинституционального направления, важнейшим средством, ограничивающим недобросовестность государства, является развитие конкуренции. Это связано с тем, что в условиях конкуренции стимулы экономических агентов к рентоориентированному поведению размываются, и величина платежа от каждого субъекта за «разумное» решение спора также снижается. Для них центральный вопрос состоит не в том, какого размера должно быть государство, а в том, какие виды деятельности и как будут осуществляться, каким образом будут стимулироваться государственные чиновники. Ведь если под интересами государства (рассматриваемого как институт) понимается стремление к заключению социального контракта, наилучшим образом выражающего интересы всех социальных групп, то под интересами государственных чиновников, выступающих носителями государственной власти (в соответствии с принципом методологического индивидуализма) - личная выгода. Подчеркнем, что чисто индивидуалистическая концепция коллективной организации, в том числе и государства, является характерной чертой неоинституционального направления. Наиболее ярко она выражена в теории общественного выбора Дж. Бьюкенена, который рассматривает любые коллективные действия как действия индивидов, решивших достичь некоторой цели в составе коллектива, а не индивидуально. И в этом случае государство логично характеризовать как простой набор приемов, машину, которая делает возможным осуществление таких действий. Не удивительно, что данный экономист представляет государство как сумму его индивидуальных членов, действующих как коллектив, а правительство, с его точки зрения, является только выразителем коллективной воли и не может присваивать себе право максимизировать что-либо. 209 В этом суть экономического подхода к коллективной деятельности. Здесь ставится под сомнение неявно присутствующий в рамках органической теории государства тезис, что в политической сфере люди не стремятся максимизировать свою полезность, а пытаются реализовать «общественный интерес» или «общее благо» в отличие от экономической сферы, где доминирующим стремлением является стремление к получению прибыли (пользы)156. По мнению же Бьюкенена, человек максимизирует полезность и в рыночном, и в политическом обмене (политическая деятельность рассматривается им как особая форма обмена). В экономике, как и в политике, люди преследуют сходные цели - получить выгоду, прибыль. Иными словами, в теории общественного выбора основная предпосылка состоит в том, что не существует непреодолимой грани между экономикой и политикой, поскольку как в экономической, так и в политической сфере люди преследуют корыстные интересы. Акцент в этой теории делается на характеристике государства не столько как института (или совокупности правил), сколько на его характеристике как организации - т.е. команды, играющей, как и другие команды (фирмы, профсоюзы, политические партии и т.д.), на институциональном поле и стремящейся выиграть в рамках существующих ограничений (правил) или изменить их. При принятии такой предпосылки разрушается представление о государстве, у которого нет никаких иных целей, кроме заботы об общественных интересах, и оно предстает как арена конкуренции людей за влияние на принятие решений, за доступ к распределению ресурсов, за места в 156 Именно глубинная вера в то, что перенос отдельных видов деятельности из сферы частного выбора в сферу общественного выбора предполагает замещение мотива частной выгоды мотивом общественного блага, была важным фактором народной поддержки идей социализма на протяжении веков. Хотя совершенно не очевидно, что индивид меняет свои психологические и этические «установки», когда переходит из частного сектора в общественный и наоборот. 210 иерархической лестнице. В такой трактовке государство - это люди, которые используют правительственные учреждения в собственных интересах. Принимая соответствующие решения, политики, по утверждению Бьюкенена, исходят из своих частных интересов, которые далеко не всегда соответствуют интересам общества. Политические деятели думают о том, как обеспечить успех на выборах, получить голоса избирателей. представляет собой Таким образом, государство организацию, члены которой (модель «экономического человека» постулируется) стремятся исключительно к максимизации собственной выгоды. И это касается как политических деятелей, так и государственных чиновников. В этом плане государство теряет признаки инстатута как нейтрального арбитра, следящего за выполнением правил и принуждающих (невзирая на лица) к их исполнению. Не удивительно, что в рамках данной трактовки возникает проблема злоупотребления политической властью, и она не решается в условиях ни прямой, ни представительной демократии, когда общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени и ограничен кругом претендентов, который предлагает свой пакет программ. Тем не менее здесь еще возможно допущение, что, при прочих равных, партия и президент будут иметь лучшую возможность для переизбрания, если они предложат такой уровень и структуру налогов и государственных расходов, который наилучшим образом отразит интересы граждан. Однако в реальности рядовые избиратели (здесь опять принимается концепция «экономического» человека) не могут позволить себе значительные траты, связанные с получением необходимой информации о предстоящих выборах. Существует своеобразный эффект порога - минимальное значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в политическом процессе. Рациональный избиратель должен соотнести предельные выгоды от влияния на депутата с предельными издержками. Как правило, последние значительно 211 превышают первые, поэтому желание постоянно воздействовать на депутата у избирателя минимальное. Совсем иная ситуация у избирателей, интересы которых сконцентрированы на отдельных вопросах (например, у производителей тех или иных товаров). Создав группы, они могут значительно компенсировать затраты, если устраивающий их законопроект будет принят. Дело в том, что выгоды от принятия закона реализуются внутри группы, а издержки распределятся на общество в целом. Можно сказать, что в этих условиях концентрированный интерес немногих побеждает распыленные интересы большинства. Усугубляет ситуацию заинтересованность депутатов в активной поддержке со стороны влиятельных избирателей, ибо это увеличивает шансы их переизбрания на новый срок. И в этом существенный изъян представительной демократии, поскольку в условиях прямой демократии выгодные им решения не были бы приняты. В этом свете уже не кажется парадоксальным утверждение известного австрийского экономиста и социолога Ф. Хайека, что любая власть должна быть ограниченна, но особенно демократическая. По его мнению, всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство. Таким образом, особенности современной политической системы, предполагающие реализацию принципов демократии, обусловливают возможность злоупотребления политической властью. Надо иметь в виду, что политик, стремящийся остаться во власти (или получить власть), может воздействовать на количество голосов избирателей тремя способами: • проводя политику и действия, явно направленные к выгоде неорганизованного электората (народ); • посредством рекламы или иным способом, контролируя поток информации, поступающей избирателям; • поддерживая политику групп, преследующих особые интересы. В последнем случае государство становится ареной, в пределах которой группы специальных интересов борются друг 212 с другом или вступают в коалиции для того, чтобы влиять на решения государства, касающиеся в том числе и перераспределения доходов. Их и характеризуют как перераспределительные коалиции. Отметим, что группа специальных интересов трактуется как совокупность агентов, имеющих совпадающие экономические интересы. К таким группам относятся партии, различные профессиональные союзы, другие формальные и неформальные структуры, способные к целенаправленному коллективному действию. Естественно, что оказание давления на государство и соответственно затраты ресурсов на принятие тех или иных решений целесообразны при его возможности принимать решения в пользу тех или иных групп, что предполагает выход государства за пределы функций, очерченных для него классической политической экономией. Как вы помните, А. Смит ограничивал задачи государства охраной «священных законов справедливости», предписывающих, что функцией данного политического института является охрана жизни и имущества граждан, а также принуждение к исполнению свободно и добровольно заключаемых контрактов. И в этих условиях организованная торговля и обмен производимых частным образом товарами и услугами должна будет способствовать как взаимной выгоде участников этого процесса, так и возрастанию общественного богатства. В рамках таких функций государство вполне можно трактовать как государство-гарант. При этом следует обратить внимание, что исключительный акцент на функциях поддержания государством защиты имущественных прав и свободно заключаемых контрактов можно рассматривать как свидетельство расширения зоны конфликтности, являющейся фундаментальным свойством конкурентных отношений, сопровождающих рыночный тип экономики. Впрочем, конкуренция в рамках идеологии экономического либерализма представляет собой механизм возрастания общественного богатства, и потому вышеназванные функции государства 213 являются в рамках этой доктрины центральными, если не единственными. Однако с конца XIX в. происходит резкое усиление тенденции в сторону создания государства-производителя, т.е. структуры, производящей общественные блага или товары коллективного пользования и осуществляющей перераспределительные процессы. Как в теории, так и на практике получает развитие концепция социально начинает ответственного государства. Государство рассматриваться как институт для реализации своих интересов всеми классами и социальными группами. Не в последнюю очередь это было связано с введением системы всеобщего избирательного права, обеспечивающего широкое участие всех граждан в политической жизни страны. Эти процессы привели к непрерывному нарастанию государственного вмешательства в экономику, охватывающего как определение и обеспечение прав собственности, так и непосредственное размещение ресурсов. Широко известно, что сегодня в развитых рыночных экономиках через государственный бюджет перераспределяется 40-60% валового национального продукта157. Не удивительно, что в этих условиях экономические агенты стремятся использовать те огромные ресурсы, которыми располагает государство, в своих интересах. Этому процессу способствует снижение издержек по оказанию давления на политическую власть в целях перераспределения прав собственности. Одновременно увеличение государственного вмешательства в экономику приводит к усилению влияния управленцев и 157 В экономической теории расширение функций государства объясняется провалами (изъянами) рынка. Традиционная классификация «провалов» рынка связана с существованием общественных благ, несовершенством конкуренции, наличием внешних эффектов (экстерналий), неполнотой и несовершенством информации. 214 бюрократов158. При принятии модели «экономического» человека логично предположить, что бюрократ также будет стремиться к максимизации своей выгоды, что, среди прочего, выражается в стремлении к максимизации бюджетов «своих» ведомств159. И совсем не случайно одним из направлений исследования в теории общественного выбора является экономика бюрократии. В рамках данного подхода бюрократия представляет собой систему организаций, которая удовлетворяет двум критериям: она не производит экономические блага и извлекает часть доходов из источников, не связанных с продажей результатов своей деятельности. В данной теории обращается внимание на то, что, обслуживая интересы законодательной и исполнительной власти, бюрократы реализуют и свои собственные интересы. Это означает, что они стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов, где самой популярной мерой является наращивание государственных расходов. Это связано не в последнюю очередь с тем, что принятие дорогостоящих государственных программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения и усиления влияния. Принимаемые государственными чиновниками решения, методы формирования основных элементов экономической политики правительства подвергаются в настоящее время сильному давлению со стороны лоббирующих групп и зачастую не соответствуют общественным интересам. Государственные заказы и кредиты, налоговые послабления, внешнеторговые лицензии стали объектом борьбы, в ходе которой затрачиваются громадные ресурсы. Осознание этого процесса стало основанием разработки такого направления теории общественного выбора, как теория 158 Стоит заметить, что уже К. Маркс трактовал государство как частную собственность бюрократии. 159 Впрочем, в реальности имеет место и модель идеального «веберовского» бюрократа, в основе поведения которого - мотивация служения обществу. 215 поиска ренты или рентоориентированного поведения. Объект его изучения - непроизводительная деятельность индивидов, направленная на извлечение прибыли путем создания и захвата привилегированных позиций. При этом последние трактуются как искатели ренты, т.е. лица, стремящиеся к получению личных выгод за счет политического или общественного процесса. Как известно, в экономической теории под рентой понимается доход, являющийся следствием превышения цены услуг фактора производства над его конкурентным уровнем, т.е. тем уровнем оплаты, который бы складывался в условиях совершенной конкуренции. Иначе говоря, рента определяется как часть платы владельцу ресурсов сверх той части, которую эти ресурсы могли бы принести при их альтернативном использовании160. Теория поиска ренты утверждает, что издержки государственного вмешательства связаны с отвлечением ресурсов на непроизводительную деятельность частных агентов, направленную на то, чтобы получить ренту, этим вмешательством порожденную. Таким образом, существование ренты связывается с искусственным вмешательством в действие механизмов конкуренции. Причем в данном случае конкуренция не исчезает, а лишь переносится из рыночной сферы в сферу воздействия на государство. Соответственно затраты на совершенствование продукта и иные инновации частично замещаются затратами на финансирование политических партий, лоббирование, взятки и т.д.161 Как следствие, 160 Она существует в тех или иных формах во всех экономических системах. В том числе она имела место и в России при административноцентрализованной системе хозяйства, выступая в виде разницы между оптовыми и розничными, а также внутренними и мировыми ценами. Естественно, эта рента присваивалась государством и распределялась между различными социальными группами. 161 Иначе говоря, признается, что у рационально действующего экономического субъекта существует выбор между инвестициями в совершенствование производства товара, позволяющее ему обеспечить конкурентные преимущества и, соответственно, прибыль, и возможности получить ее посредством «покупки» должностного лица. Последний 216 конкуренция в сфере поиска ренты представляет собой расточительство с точки зрения общественного благосостояния. В рамках исследуемых процессов выделяется бюрократическая и политическая ренты. Бюрократическая рента определяется как доход, незаконно полученный государственным чиновником, который использует в корыстных целях свое должностное положение (взятки, подарки и т.д.). Используя данные ему государством привилегии в решении тех или иных вопросов, бюрократ получает доход, который можно трактовать как захват искусственно созданного трансферта, что в значительной степени является следствием существования так называемых административных барьеров, сопровождающих государственное регулирование экономики. Что касается политической ренты, то она также представляет собой доход. Однако ее источником являются особые правительственные льготы, субсидии и иные привилегии, полученные относительно немногочисленными группами в результате лоббизма. Подчеркнем, что и политическая, и бюрократическая ренты существуют как следствие ряда условий. Во-первых, должна существовать возможность влияния на государство со стороны частных агентов. Поиск ренты невозможен, если государство неуязвимо для внешнего влияния162. Во-вторых, нужны эти самые агенты, которые включаются в деятельность по поиску ренты. обеспечит ему экономические преимущества путем предоставления особых привилегий. И если эффективность «политических» инвестиций будет выше, то это откроет каналы перекачки ресурсов из сферы экономики в сферу политики, сопровождающейся снижением эффективности общественного производства. 162 Впрочем, неуязвимое государство (независимость от избирателей ввиду их отсутствия) - необязательно эффективное государство, поскольку неизбежно ведет к усилению власти бюрократов, рассматривающих себя как гарантов общественных интересов. 217 В-третьих, в процессе поиска ренты должна существовать конкуренция, так как в случае ее отсутствия нет нужды тратить ресурсы на получение рентных доходов. На самом деле и бюрократическая, и политическая ренты являются разными сторонами одной медали. И именно теория общественного выбора, используя инструменты микроэкономического анализа и методологические предпосылки неоклассической теории, впервые дала объяснение ее поиску. Само же появление и существование института бюрократии (как и любого другого) в рамках неоинституционального анализа объясняются его более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий экономической политики, а также их контролю по сравнению с конкурирующими структурами. Возможность же использования бюрократом своего положения в личных интересах вытекает из существования явления асимметрии информации163. Имеет место уже упоминавшаяся проблема «принципала - агента», когда агент (в данном случае государственный чиновник), пользуясь асимметрией информации, проявляет оппортунистическое поведение и, пренебрегая интересами принципала, максимизирует свою выгоду. Тем более, что пределы безопасности такой деятельности достаточно велики. Вопрос эффективного контроля над государством со стороны принципала (общества) по выполнению социального контракта болезненный и практически не решаемый164. 163 Обратим внимание, что это явление имеет повсеместный характер и касается любого экономического субъекта. Особенно это характерно для сферы услуг (учитель, врач и т.д.). Значит, в условиях несовершенного рынка присвоение ренты также - явление повсеместное. И в этих условиях решение проблемы может быть только этическим. Предполагающим, кстати, отказ от модели «экономического» человека. 164 Разделение и противопоставление отдельных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной) представляет собой один из подходов к решению данной проблемы. 218 Следует еще раз обратить внимание, что анализ государства (и представляющих его структур) в рамках неоинституциональной теории исходит из принципа методологического индивидуализма, который рассматривает любую организацию как юридическую фикцию, за которой скрываются интересы тех, кто в эту организацию входит. Совсем из других принципов в анализе государства исходит традиционный институционализм, хотя его представители также рассматривают государство как важнейший институт. Но на этом, пожалуй, сходство взглядов и заканчивается, поскольку традиционный институционализм основывается на так называемой органической, а неоинституционализм - на индивидуалистической теории коллективов или организаций. Согласно первой теории, коллективная организация подобна индивиду, имеющему свою систему ценностей или предпочтений и развивающемуся по своим объективным законам независимо от воли и сознания отдельных людей. У государства также есть цель - максимизация общественного благосостояния, один из аспектов которого - осуществление нравственного в общественных отношениях. Известен методологический принцип «холизма», согласно которому целое больше части, и потому интересы общности важнее, нежели интересы индивида, которые должны быть подчинены коллективным задачам. Иными словами, в рамках данных представлений государство рассматривается как некая независимая сила с собственной целевой функцией165. Взгляд на государство как институт, обеспечивающий достижение общественного благосостояния и реализацию 165 Впрочем, такой тип государства вполне допускается и в рамках неоинституционального анализа. Признается, что государство может приобрести автономию от общества, если отсутствует достаточно сильный класс для того, чтобы навязать свои интересы государству. В данном случае автономное государство будет трактоваться как разновидность эксплуататорского государства с унифицированной сущностью. С определенными оговорками в этом качестве можно рассматривать монархическое государство. 219 справедливости (а это и есть осуществление нравственных требований), особенно характерен для представителей немецкой исторической школы, которые критиковали классическую политическую экономию с ее принципами индивидуализма, универсализма и либерализма166. Им свойственно убеждение, что именно в праве и нравах осуществляется высшее суждение о справедливости, и государство как раз и существует для того, чтобы согласовать формы хозяйства с этическими представлениями о справедливости, т.е. решать ту задачу, которая раньше решалась церковью. Не удивительно, что представители немецкой исторической школы видят в государстве не только гаранта поддержания порядка, но и инструмент достижения тех целей, которые не могут быть достигнуты усилиями отдельных личностей167. Представители данной школы подчеркивали, что естественные законы чисто эгоистически организованной экономической жизни не в состоянии предотвратить величайшие аномалии в распределении имущественных прав. И потому они утверждали, что реализовать идеалы справедливого общественного устройства может только государство, которое облечет в твердые правовые нормы те минимальные нравственные требования, которые игнорируются современным экономическим устройством. В целом такой подход характерен и для представителей традиционного институционализма, которые полагают, что государство будет представлять собой высшую инстанцию принятия решений в целях максимизации общественного благосостояния. Государство может вмешиваться в рыночный механизм, осуществляя, среди прочего, принципы распределительной справедливости (эффективности). Это означает, что государство может вмешиваться в создание 166 В частности, таких ее видных представителей, как В. Рошер, Г. Шмоллер, Л. Брентано. 167 В числе функций государства они называли заботу об умственном и эстетическом воспитании нации и ее здоровье; покровительство старикам и другим слабым членам общества; помощь рабочим, получившим увечья. 220 социально значимых («достойных благ»), обеспечение которых общество желает поощрить, а «недостойные блага» ограничить. Государственное вмешательство также может быть оправданно, если общество считает, что рыночные сделки в некоторых областях морально неприемлемы. В этом случае государство должно удалять такие блага из рыночной сферы и регулировать их предоставление иными, нежели ценовыми, механизмами. Очевидно, что такие действия вписываются в концепцию патернализма, также как очевидно и то, что реализация этого принципа резко сужает пространство свободы индивида по отношению к пространству, очерчиваемому концепцией экономического либерализма. При этом любопытно отметить, что теория договорного или контрактного государства также допускает, что функции государства могут быть значительно большими, нежели защита «священных» законов справедливости. Например, члены общества могут единогласно принять решение об оформлении нового социального контракта, поддерживающего активное вмешательство государства в экономические процессы. Таким образом, с позиции теории контракта на государство возможно возложить не только контроль за соблюдением закона, где роль государства сводится к роли третейского судьи, но и задачи финансирования и обеспечения процессов и услуг, которые в данных социально-экономических условиях подпадают под категорию общественных благ. Однако здесь возникает уже упоминавшийся риск недобросовестного поведения агента (в данном случае государства), а именно, злоупотребления теми преимуществами, которые связаны с выполнением данных функций. В частности, присвоения политической и бюрократической ренты. Поэтому представители неоинституционального направления выступают за всемерное уменьшение экономической роли государства. В частности, условием эффективной борьбы с рентоориентированным поведением государственной 221 бюрократии они считают приватизацию168. По их мнению, власть бюрократов можно уменьшить, осуществляя продажи на конкурсной основе, так как в этом случае экономические субъекты не будут заниматься поиском ренты посредством использования политических институтов в связи с невозможностью воздействовать на результат решения. В общем, аргументация сводится к обоснованию положения, что государство должно выполнять защитительные функции и не брать на себя функции участия в производственной деятельности. Выдвигается принцип защиты порядка без вмешательства в экономику169. В рамках данных рассуждений как исходная принимается договорная теория государства, тесно связанная с доктриной либерализма, построенной на признании существования естественных, неотчуждаемых прав и свобод человека, о которой уже неоднократно говорилось выше. Это не удивительно, поскольку представители неоинституционального направления стремятся рассматривать все формы человеческих взаимодействий как контрактные отношения, связанные с пучками правомочий. Как контрактные обменом рассматриваются и отношения между государством и 168 Даже производство общественных благ не повод, с их точки зрения, для государственного вмешательства в экономику, поскольку разные налогоплательщики извлекают неодинаковую выгоду от государственных программ. По их мнению, целесообразным является преобразование общественных товаров и услуг в экономические блага, производимые рынком. 169 Впрочем, при ее осуществлении также возникают трудности, порожденные существованием проблемы «принципал-агент». Уже отмечалось, что монополия на насилие, как функция государства, является действенным механизмом принуждения к исполнению формальных правил. Но здесь возникает одна из серьезных проблем - принуждение к исполнению контрактов органов, главная функция которых и состоит в контроле за их исполнением. Иными словами, контроль над контролером становится все более затруднительным в условиях возрастания издержек коллективного действия поручителей, под которыми рассматриваются граждане страны. 222 гражданином, где распределение прав между ними фиксируется в конституции, играющей роль социального контракта170. Можно усомниться в правомерности рассмотрения отношений государства и граждан в рамках контрактных отношений хотя бы потому, что теория договорного государства предполагает в своей основе (явно или неявно) равное распределение потенциала насилия в обществе, что противоречит реальности. Тем не менее нельзя отрицать существенного вклада представителей неоинституционального направления в рассматриваемую проблему. В частности, и анализ проблем, связанных с неэффективностью функционирования государства, исследуемых в рамках модели «принципал-агент», и возможности оппортунистического поведения. Значение теории общественного выбора, среди прочего, заключается и в анализе различных способов и методов, посредством которых люди используют государственные учреждения в своих собственных интересах. Особое внимание обратим на то, что в соответствии с неоинституциональным подходом государство можно рассматривать не только как институт, но и как организацию. Как институт государство представляет собой механизм формирования и соблюдения системы формальных правил на базе социального контракта. Являясь системой институтов власти и управления, государство поддерживает стабильность общества и в таком качестве осуществляет функции, характерные для институтов. В то же время государство можно рассматривать и как организацию, имея в виду структуру государственного аппарата управления. Можно спорить о том, является ли государство в большей степени институтом (традиционный институционализм) или организацией (неоинституциональная теория), но в любом 170 Отметим, что в теории политики современная демократия часто анализируется в терминах контрактных отношений между равными. Предполагается, что формула «один человек - один голос» защищает большинство граждан от диктата меньшинства. 223 случае мы должны признать, что оно оказывает совершенно неоспоримое влияние на экономические процессы, являясь важнейшим субъектом институциональных изменений. 224
