1 ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
реклама
1 ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ «ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ» На правах рукописи ЗАИКИН Сергей Сергеевич СОГЛАШЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ РОССИИ Специальность: 12.00.02 – конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент ВАСИЛЬЕВА Светлана Викторовна Москва 2013 2 ПЛАН Введение ................................................................................................................... 3 Глава I. Правовая природа соглашений политических партий ........................ 17 §1 Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве §2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры ...... 45 §3 Соглашения политических партий и акты саморегулирования .................. 69 Глава II. Виды соглашений политических партий ............................................ 88 §1 Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах §2 Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте ........................................................................................................... 123 §3 Соглашения политических партий «За честные выборы» ......................... 154 §4 Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций ................... 173 Заключение .......................................................................................................... 193 Список использованных источников ................................................................ 197 3 Введение Актуальность темы исследования. Соглашения политических партий – политико-правовой институт, который достаточно распространен как в зарубежных странах, так и в России. Однако правовые исследования, посвященные его анализу, в России встречаются редко. Проблемы соглашений политических партий чаще всего входят в предмет политологических исследований. Между тем юридизация неформальных договоренностей политических партий позволила бы упорядочить и привести к единообразию целый ряд общественных отношений в сфере выборов, партийного строительства, организации и функционирования органов власти. При этом, однако, следует учитывать, что не все общественные отношения можно и нужно регулировать правом, и нормирование соглашений политических партий входит и в сферу саморегулирования. Настоящее исследование представляет собой попытку комплексного системного анализа правовой природы, правового регулирования и практики заключения и реализации соглашений политических партий. Актуальность избранной темы объясняется также тем, что либерализация партийного законодательства 2012 года привела к активному росту числа политических партий в России. Учитывая установленные в законодательстве условия участия в выборах и правила работы фракций в законодательных (представительных) органах, у вновь созданных политических партий может возникнуть желание к объединению своих ресурсов и усилий, реализовать свое право на вступление в союзы (ассоциации). В основе реализации этого права лежит институт соглашений политических партий. При этом под объединением следует понимать не создание новой политической партии, в результате чего объединяющиеся партии прекращают существование, а создание избирательных блоков – союзов политических партий, целью которых, прежде всего, является участие 4 в выборах и получение мест в законодательных (представительных) органах. В связи с этим представляется актуальным также исследовать историю правового регулирования института избирательных блоков в России, в том числе соглашений об их создании. Деятельность политический партий является отражением потребностей различных социальных и экономических групп общества. В связи с этим актуальность исследования обусловлена необходимостью изучения разного рода механизмов взаимодействия между политическими партиями как представителями указанных групп общества в органах государственной власти и самими группами. Одним из таких механизмов взаимодействия являются соглашения коммерческих и политических некоммерческих партий и организаций союзов о (ассоциаций) взаимодействии и сотрудничестве. Степень научной разработанности темы и теоретическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования были изучены научные работы теоретического характера, направленные на уяснение категорий правового содержания, правовой природы юридического факта, раскрытие сущности института политических партий, особенностей их статуса и функционирования, а также основных признаков и особенностей многопартийности и политической конкуренции. Автор опирался на труды как дореволюционных ученых, таких, как М.Я. Острогорский и Б.Н. Чичерин, так и на работы советских и российских правоведов, а также представителей зарубежной юридической науки: С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Т.К. Байковой, Н.А. Богдановой, С.В. Васильевой, А.Б. Венгерова, М. Дюверже, С.Е. Заславского, А.В. Иванченко, Ю.М. Коргунюка, О.А. Красавчикова, М.А. Краснова, А.Ю. Крюкова, А.Е. Постникова, А.Г. Румянцева, С.В. Сологуба и др. Ряд выводов исследования сформулирован на основе работ отечественных правоведов, изучавших специфику института договора в различных отраслях частного и публичного права, понятие и сущность 5 юридического обязательства, а также феномен саморегулирования: А.М. Анисимовой, М.И. Байтина, М.И. Брагинского, В.В. Витрянского, Н.Д. Егорова, О.С. Иоффе, Ш.В. Калабекова, Т.В. Кашаниной, А.Д. Корецкого, Ю.Ю. Кулаковой, О.Е. Кутафина, Е.А. Лукашевой, А.В. Мадьяровой, Г.В. Мальцева, Н.Л. Морозова, Т.Т. Озиева, В.В. Полянского, Н.И. Сидоренко, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, В.А. Четвернина и др. Были изучены работы зарубежных авторов, посвященные сущности и содержанию соглашений политических партий, проблемам их правового регулирования: Р. Андевега, Д. Барак-Эрез, И. Замира, Д. Крецмера, Н. Коэн, В. Мюллера, К. Стрема, А. Тиммерманса, Г. Шалев, Х. Шульце-Филица и др. Также, учитывая междисциплинарный подход в исследовании соглашений политических партий автором были проанализированы работы представителей политологической науки: В.Д. Зотова, Л.В. Зотовой, Ю.В. Ирхина, А.С. Соловьева, Т.В. Шмачковой, А.Н. Щербака и др. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения в сфере осуществления политическими партиями права на вступление в союзы (ассоциации) и на заключение соглашений друг с другом и другими общественными избирательного процесса, в объединениями, частности, в сфере выдвижения регулирования и регистрации кандидатов на выборах различного уровня, а также общественные отношения в сфере регулирования заключения и исполнения различных групп соглашений политических партий. В предмет диссертационного исследования входят позиции о правовом содержании и правовой природе соглашений политических партий, практика их заключения и реализации в России и ряде зарубежных стран. Цели и задачи диссертационного исследования. Основная цель диссертации – комплексное исследование института соглашений политических партий в конституционном праве России, установление их правового содержания и правовой природы, их значения для существующей общественно-политической системы России, перспектив дальнейшего 6 развития данного института. Для достижения этой цели были поставлены следующие задачи: 1. Показать естественный характер права политических партий на заключение соглашений, базируясь на анализе законодательства о политических партиях России и ряда зарубежных стран и доктринальных подходов; 2. Раскрыть связь соглашений политических партий с элементами их статуса; 3. На основе доктринальных подходов и с учетом практики выявить правовое содержание и правовую природу соглашений политических партий; 4. Проанализировать примеры заключения и исполнения соглашений политических партий, дать классификацию этих соглашений, в том числе опираясь на опыт зарубежных стран; 5. Установить пробелы правового регулирования в исследуемой сфере и возможную роль избирательных комиссий и судов в осуществлении контроля за заключением и реализацией соглашений политических партий; 6. Сформулировать рекомендации по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов, касающиеся установления статуса избирательных блоков и порядка заключения и реализации различных групп соглашений политических партий. Методологическая основа исследования. При проведении диссертационного исследования использовались общенаучные методы: формально-логический, исторический, сравнительный, междисциплинарный, моделирования; частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, герменевтический. Применение формально-логического метода позволило описать институт соглашений политических партий, провести классификацию групп данных соглашений, проанализировать их содержание, выявить правовую 7 природу и конкретные признаки, позволяющие отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, показать, что данные соглашения имеют устойчивые связи со статусом политических партий. Исторический метод позволил проследить эволюцию формирования и функционирования избирательных блоков в России как результатов заключения соглашений политических партий, развитие правового регулирования институтов избирательных блоков и соглашений об их создании. Использование сравнительного и междисциплинарного методов позволило применить понятия, категории и подходы, используемые в доктрине частного права, при исследовании соглашений политических партий. Кроме этого, благодаря этим методам стало возможным применение теоретических разработок представителей политологической науки в процессе юридического анализа коалиционных соглашений политических партий, заключаемых в зарубежных странах. Применение метода моделирования позволило выявить перспективы развития в России таких групп соглашений политических партий, как соглашения политических партий о создании предвыборных союзов (избирательных блоков), а также, исходя из упомянутых перспектив, сформулировать законодательные предложения, направленные на улучшение существующего правового регулирования в сфере соглашений политических партий и стимулирование политических партий к заключению исследованных соглашений; сформулировать понятия правового содержания и правовой природы, проанализировать понятия и категории оценочного характера, часто используемые в соглашениях политических партий. Использование формально-юридического и герменевтического методов исследования позволило проанализировать перспективы юридизации соглашений политических партий в России, выявить юридические причины трудностей, связанных с заключением коалиционных соглашений в России, сформулировать законодательные определения избирательного блока и 8 коалиции, показать, что соглашения политических партий включают в себя положения, обладающие возможности судебной юридической проверки и силой, судебной проанализировать защиты соглашений политических партий. Сравнительно-правовой метод позволил показать существующие в зарубежных странах доктринальные и нормативные подходы к природе и возможности правового регулирования соглашений политических партий, а также подходы к возможностям их судебной проверки и защиты. В контексте применения данного метода были проанализированы положения конституционного законодательства и судебная практика зарубежных государств, касающиеся проблем регулирования соглашений политических партий. Нормативно-правовая и эмпирическая база исследования. В процессе написания проанализированы диссертационной нормы Конституции работы автором Российской были Федерации, федеральных законов, регулирующих общественные отношения в сфере создания и функционирования политических партий, союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, саморегулируемых организаций, в сфере реализации активных и пассивных избирательных прав, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся вопросов статуса политических партий, саморегулируемых организаций и общественных объединений в целом, а также положения гражданского законодательства, регулирующие вопросы, связанные с общими вопросами заключения и исполнения договоров. В целях изучения опыта регулирования института избирательных блоков и соглашений политических партий об их создании и функционировании автором были проанализированы нормативные акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также действовавшие в 1990-х годах федеральные законы, регулирующие вопросы реализации активных и пассивных избирательных прав, в частности, выборов 9 в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, а также статуса политических партий. В рамках применения сравнительного метода автором были изучены документы, закрепляющие основы государственной политики Российской Федерации и коалиционные соглашения политических партий, заключаемые в зарубежных странах, в частности, в Великобритании, Израиле, Непале, Украине, ФРГ и Чехии, а также законодательство о политических партиях Кении. Объектом анализа также были различные акты Венецианской комиссии Совета Европы, решения Европейского Суда по правам человека, касающиеся вопросов свободы ассоциаций относительно функционирования деятельности политических партий, практика Верховного суда Израиля по спорам, вытекающим из статуса и содержания соглашений политических партий. Кроме того, для изучения особенностей каждой группы соглашений политических партий автором были проанализированы соглашения политических партий о создании избирательных блоков, соглашения «За честные выборы», соглашения политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций о взаимодействии и сотрудничестве. Эмпирический материал взят с сайтов государственных органов и организаций, из интервью с представителями государственных органов и политических партий, материалов периодических изданий. Научная новизна заключается в том, что впервые проводится комплексное правовое исследование соглашений политических партий, определяется их правовое содержание и правовая природа, выявляются их признаки как публично-правовых договоров. На основе установления предмета соглашений политических партий впервые дается их классификация с точки зрения конституционного права. Анализируются перспективы развития различных групп соглашений политических партий применительно к современной политико-правовой системе России. 10 На основе опыта заключения и исполнения соглашений политических партий в России и зарубежных странах, в том числе судебной практики, предлагается критический анализ действующего российского законодательства о политических партиях и о выборах, выделяются способы его совершенствования в части установления равенства участников соглашений политических партий. В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения: 1. Соглашения осуществления политических конституционных партий являются принципов механизмами многопартийности и политической конкуренции. Институт соглашений политических партий является составной частью конституционного права граждан на объединение в политические партии, а также права самих политических партий на создание союзов (ассоциаций) с иными общественными объединениями. Соглашения политических партий могут быть охарактеризованы как способ обеспечения активных и пассивных избирательных прав граждан. 2. Правовая природа соглашений политических партий состоит в том, что они являются публично-правовыми договорами. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными субъектами (общественными объединениями, союзами коммерческих и некоммерческих организаций) действия сторон по согласованию своих интересов, направлены, как правило, на возникновение новых правоотношений. С этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало. При этом соглашения политических партий носят эквивалентный характер (в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном списке кандидату от общественного объединения политическая партия привлекает дополнительные голоса избирателей). В соглашениях политических партий закрепляются права и обязанности сторон (обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на 11 муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные общественным объединением, и корреспондирующее этой обязанности право общественного объединения выдвигать свои кандидатуры). В соглашениях политических партий стороны формально равны. Главным признаком, позволяющими отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет – общественные отношения в сфере организации и осуществления публичной власти. 3. Соглашения политических партий имеют сходство с актами саморегулирования. Саморегулирование – один из механизмов взаимодействия граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти. В общественно-политической системе конкурируют и согласуются интересы различных субъектов. Право не всегда может урегулировать порядок конкуренции и согласования. Этот порядок устанавливается и в актах саморегулирования. Под актами саморегулирования понимаются документы, в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения. Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по таким признакам, как добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; самообязательство (сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства); коллегиальность (в коалиции может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий). Сходство соглашений политических партий и актов саморегулирования выражается в том, что оба механизма регулирования действуют в области, где правовое регулирование носит рамочный, общий характер либо в данный момент отсутствует, а также в особенности санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности. 12 4. Право политических партий на вступление в различные соглашения носит естественный характер, так как субъекты общественно-политической системы объективно взаимодействуют друг с другом. Одновременно это право представляет собой часть права политических партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями. Регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями происходит не в сфере гражданского оборота и не с целью участия в предпринимательской деятельности. Союзы политических партий действуют в сфере публично-властных отношений. Поэтому правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны распространяться и на статус их союзов, в том числе в связи с заключением и исполнением соглашений. 5. Требуется внести изменения в существующий порядок заключения соглашений между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на выборах в представительный орган местного самоуправления. В действующих нормах предусмотрено, что список, формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения. Отношения объединениями между политическими партиями и общественными в данном случае должны строиться по модели избирательного блока: за союзом политической партии и общественного объединения требуется законодательное признание статуса избирательного блока. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься 13 сторонами-участницами избирательного блока совместно, и оформляться как решение избирательного блока. 6. Формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения между политической партией и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах в сторону модели разработки избирательного законодательных блока обуславливает положений, необходимость регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне. Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы. В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков: положение об учреждении избирательного 14 блока; права и обязанности участников – политических партий и общественных объединений; порядок формирования руководящих органов избирательного блока, а также органов, уполномоченных на взаимодействие с государственными органами либо избрание (назначение) уполномоченных лиц; порядок обсуждения и утверждения программы избирательного блока; порядок формирования совместного списка кандидатов; распределение размера финансовых взносов при создании избирательного фонда блока. 7. Соглашения политических партий подлежат обнародованию. Данные соглашения обладают правовым содержанием, т. е. оказывают как непосредственное (соглашения о создании избирательных блоков), так и опосредованное (коалиционные соглашения) влияние на реализацию прав и свобод граждан и их объединений, прежде всего, на активные и пассивные избирательные права, а также на право участвовать в управлении делами государства. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями. Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий. 8. Соглашения политических партий должны подлежать судебному контролю. Они содержат условия и механизмы исполнения, что позволяет сторонам обращаться в суды в случае необходимости защиты своих прав и законных интересов. Судебный контроль соглашений политических партий служит также цели публичной оценки их содержания. 15 Соглашения политических партий, содержащие юридические обязательства, должны подлежать судебному контролю в любом случае (соглашения объединениями между о политическими формировании партиями совместных и общественными списков кандидатов). Допустимость судебного контроля в отношении положений соглашений политических партий, не носящих юридического характера, в каждом конкретном случае будет решаться судом (обязанность одной политической партии поддержать законопроект, предложенный другой политической партией). Апробация результатов диссертационного исследования. Основные положения диссертации изложены в опубликованных материалах докладов и научных статьях, в том числе в научных журналах, указанных в перечне ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, выпускаемых в Российской Федерации. Выводы и предложения диссертационного исследования докладывались на научных и научно-практических конференциях, в частности, на Международной научно-практической конференции молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» в Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (6-7 апреля 2012 года), V межвузовской научно-практической конференции «Правовая система России: история и современность» в Московском государственном открытом университете им. В.С. Черномырдина (5 декабря 2012 года), Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Эволюция права - 2013», проведенной в рамках VIII Фестиваля науки в г. Москве (11 октября 2013 года), IV Международной научнопрактической конференции «Государство. Личность. Право» по теме «Функции современного государства и права личности» во Всероссийской государственной налоговой академии (12 декабря 2012 года). Доклад, подготовленный и представленный на последнем мероприятии, победил в 16 номинации «За лучшие предложения по изменению действующего законодательства». Материалы диссертационного исследования использовались при подготовке научно-исследовательской работы для ежегодного Конкурса на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса, повышения правовой и политической культуры избирателей (участников референдума), избирательных кампаний, организаторов проведенного выборов, Центральной участников избирательной комиссией РФ с 12 ноября 2012 года по 1 марта 2013 года совместно с Министерством образования и науки Российской Федерации при содействии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и высших учебных заведений Российской Федерации. По результатам конкурса работа получила третью премию в номинации «Научно-исследовательская работа». Структура работы. Структура диссертационного исследования определяется его целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения и библиографии. 17 Глава I. Правовая природа соглашений политических партий §1. Политические партии как субъекты соглашений в конституционном праве В демократических государствах политические партии призваны аккумулировать общественные мнения и идеи. Они являются инструментами, организующими цивилизованную борьбу между этими мнениями и идеями, и продвигают их на государственный уровень. Как справедливо заметил по этому поводу Ю.М. Коргунюк, политические партии представляют общество и государство перед лицом мира ценностей и идей, общество и мир идей – перед лицом государства, мир идей (ценностей) и государство – перед лицом общества1. Партии являются добровольными организациями активного меньшинства, чье предназначение состоит в том, чтобы донести до власти содержание основных общественных конфликтов и предложить обществу инструмент конструктивного решения порождаемых этими конфликтами проблем2. М. Дюверже утверждал, что без партий в общественном мнении были бы лишь смутные тенденции, зависящие от множества факторов, в частности, воспитания, социальной ситуации. Партии «придают индивидуальным мнениям ясное выражение, они обогащают и развивают их. А равно и усиливают: без партий носителям тех или иных мнений не хватало уверенности в самих себе; и совсем иное дело видеть, что твои мнения разделяются другими, признаны официально, взяты на вооружение организациями – тогда они завоевывают авторитет и обретают уверенность» 3. С.Е. Заславский и Д.Ю. Кралечкин понимают под политической партией добровольное самоуправляющееся объединение граждан, создаваемое по их собственной инициативе для совместной реализации целей См. Ю.Г. Коргунюк. Становление партийной системы в современной России. – М.: Фонд ИНДЕМ, 2007. С. 10. 2 Там же. С. 113. 3 М. Дюверже. Политические партии; пер. с фр. Л.А. Зиминой – Изд. 4-е. – М.: Академический Проект; Трикста, 2007. С. 440-441. 1 18 и задач, отстаивания собственных представлений на развитие общества 4. Они также отмечают, что, «не будучи сами носителями государственной власти, политические партии функционально включены в систему властеотношений, являются связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивают целостность и устойчивость политической системы» 5. Две цели существования и деятельности политической партии – отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти – вытекают одна из другой. Защита чьих-либо интересов предполагает наличие определенного влияния. Влияние же максимально эффективно, когда партия участвует в осуществлении государственной власти. М.В. Баглай, например, раскрывает значение политических партий в обществе через их роль в избирательном процессе: «выборы позволяют гражданам уяснить подлинный смысл программ политических партий, борющихся за власть. Через них, и только через них выявляется воля большинства народа, на основе которой может быть создана демократическая власть. Политические партии как раз способствуют формированию такого большинства»6. В Федеральном законе от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях» (далее – Закон о политических партиях) дается такое определение политической партии (ч.1 ст. 3): «общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления»7. См. Основы теории политических партий: Учебное пособие / под. ред. Заславского С.Е. – М.: «Европа», 2007. С. 12. 5 Там же. 6 М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов.4 изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 385. 7 Федеральный закон от 11 июля 2001 года (в редакции от 7 мая 2013 года) №95-ФЗ «О политических партиях». Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ), 16.07.2001, №29, с. 2950. 4 19 Европейский Суд по правам человека (далее – Суд, Европейский Суд) неоднократно указывал, что политические партии являются единственными публичными образованиями, которые могут прийти к власти, и которые могут влиять на режим осуществления государственной власти. Своими способностями выдвигать предложения по социальной модели, выносить их на суд электората и претворять их в жизнь после прихода к власти политические партии отличаются от других организаций, действующих на политической арене 8. Применительно к России Суд отмечал исключительность положения политических партий, вызванную, прежде всего, тем, что только они могут выдвигать кандидатов на федеральных и региональных выборах 9. Подмена интересов социальной группы, которая поддерживает партию, собственно партийными общественно-политического интересами и пространства монополизация – издержки партиями партийного строительства, особенно ярко проявляющиеся в наше время. Но они были подмечены еще в конце XIX века М.Я. Острогорским. Отмечая, что народ как таковой не способен к самоуправлению, он утверждал, что из этого не следует, что всеобщее избирательное право и парламентаризм являются абсурдом. «Естественным свойством всякой власти является концентрация, это как бы закон социального порядка… Но нужно, чтобы правящее меньшинство всегда находилось под угрозой. Функция масс в демократии заключается не в том, чтобы управлять, а в том, чтобы запугивать управителей»10. По мнению М.Я. Острогорского, «все политические свободы: свобода печати, право собраний, право ассоциаций и гарантии индивидуальной свободы, на которые опирается всеобщее голосование и которые рассматриваются как гарантии свободы, являются лишь формами См., напр. Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey, app. nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, Grand Chamber, 13 February 2003, §87; Republican Party of Russia v. Russia, аpp. no. 12976/07, First Section, 12 April 2011, §106. 9 Republican Party of Russia v. Russia, аpp. no. 12976/07, First Section, 12 April 2011, §106. 10 Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Сост., автор вступ. ст. и коммент. А.Н. Медушевский. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. С. 645-646. 8 20 или орудиями власти социального запугивания, защитой членов государства от злоупотребления силой» 11. Но эта своеобразная власть, как и политическая конкуренция, с точки зрения М.Я. Острогорского, оказалась разрушена партийным же формализмом: «вообще можно сказать, что партийная условность вырвала у граждан оружие морального принуждения и повернула его против них самих. Они покорно голосуют за «желтую собаку» потому, что она носит цвета партии; они пассивно терпят беспорядки общественной жизни потому, что эти беспорядки покрыты флагом их партии. Пиратам, которые их причиняют, и которые ими пользуются, приходится лишь размахивать перед правоверными членами партии пугалом политического иноверия. Вместо того чтобы запугивать, члены самодержавного народа сами запуганы» 12. К издержкам института политических партий обращался и М. Дюверже: «присутствие партии, постепенно проникшей в это договорное отношение 13 в качестве третьего, полностью трансформировало его природу; классическая теория представительства больше не соответствует действительности – если предположить, что она вообще когда-либо ей соответствовала, а не была искусной уловкой с целью превратить национальный суверенитет в суверенитет парламентский» 14. С точки зрения М. Дюверже, сам механизм выборов имеет тенденцию к деформированию общественного мнения: используется совпадение между некоторыми специфическими целями партии и устремлениями избирателей для того, чтобы пристегнуть их к общей политике партии, выходящей далеко за пределы этих частных целей 15. В то же время французский исследователь отмечал: «те, кто не приемлет режим партий, порицают эту деформацию16, не понимая, что она неизбежна и что дело не столько в деформации, сколько в М.Я. Острогорский. Указ. соч. С. 646. Там же. С. 647. 13 Имеется в виду отношение между представителем и представляемым. 14 М. Дюверже. Указ. соч. С. 435. 15 Там же. С. 441. 16 Имеется в виду деформация общественного мнения. 11 12 21 формировании. Они совершенно не видят, что необработанное общественное мнение неуловимо, что только при условии обработки оно может выразить самое себя и что способ выражения необходимо предполагает известные рамки, модифицирующие его»17. Постепенно, однако, возникает проблема своеобразной «машинизации» партии. Впервые обратил внимание на феномен превращения партий в «машины» М.Я. Острогорский при анализе функционирования политических партий и взаимоотношений внутри них в США во второй половине XIX века18. В этой связи А.Н. Медушевский заметил: «Представляя собой сложный механизм, предназначенный для трансформации рассредоточенной политической энергии выборов в организованную парламентскую работу, партия может функционировать лишь при условии определенного постоянства состава и профессионализма политиков. Однако парадокс состоит в том, что чем более четко, бесперебойно и гладко функционирует данная машина, тем более ясно дают себя знать признаки дисфункции, негативные явления» 19. Схожие взгляды высказывал и А.И. Солженицын: «партийная борьба заменяет где уж там поиск истины — она идёт за партийный престиж и отвоевание кусков исполнительной превращаются власти. в Верхушки олигархию»20; политических «система партий неизбежно представительства должна выражать над самым ухом власти отчётливое мнение народа, а не каких-то партий и не каких-то случайных политиков, выражать мнение, от которого властям бы не отмахнуться» 21. Издержки партийного строительства могут уравновешиваться преимуществами политической конкуренции и многопартийности. Эти принципы воплощаются в политико-правовой практике одновременно. У различных политических партий должен быть равный доступ к ресурсам, М. Дюверже. Указ. соч. С. 442. См. Острогорский М.Я. Указ. соч. С. 502-539. 19 А.Н. Медушевский. Диалог со временем: Российские конституционалисты конца XIX – начала XX века. М., 2010. С. 316. 20 А.И. Солженицын. Как нам обустроить Россию: Посильные соображения. – Л.: Сов. писатель, 1990. С. 46. 21 А.И. Солженицын. Россия в обвале. Москва, изд-во «Русский путь». 2006. С. 52. 17 18 22 способствующим осуществлению их деятельности – установлены и обеспечены равные требования для доступа к средствам массовой информации, равные возможности предвыборной агитации, равные требования к участию партий в выборах и т.д. В противном случае возникает номинальная многопартийность, когда множество партий не в состоянии влиять на общественные отношения в институциональных рамках. М.А. Краснов называл подобное явление параличом представительства и характеризовал его как состояние политической системы, при котором разнообразные интересы, ценности, мировоззренческие взгляды, мнения, циркулирующие в обществе, не имеют возможности быть выражены в таком же объеме, по тем же коммуникационным каналам и в тех же формах, какие предоставлены официальным позициям или позициям, допускаемым властями; легально не представлены в публичной политике либо не учитываются при выработке тех или иных государственных решений (в т.ч. законодательных актов) 22. Другая ситуация номинальной многопартийности – фрагментарность партийного поля, когда существует такое же множество партий, но они не могут предложить каких-либо внятных программ по тем или иным причинам. Как в первом, так и во втором случае общество будет лишено возможности полноценно обмениваться взглядами и идеями. Благодаря реально функционирующим политической конкуренции и многопартийности граждане имеют возможность оценивать последствия осуществления государственной власти тем или иным политическим субъектом и в случае неудовлетворительных результатов сменить этого субъекта путем свободных выборов. Таким образом, может происходить перераспределение электората в пользу партий, не подверженных «машинизации» либо подверженных ей в наименьшей степени. Говоря о многопартийности в целом, Б.Н. Чичерин приводил такие ее положительные черты. Во-первых, при многопартийности политические Краснов М.А. Онтология разнообразия (к осмыслению статьи 13 Конституции РФ) // Общественные науки и современность. 2006. №3. С. 44. 22 23 вопросы получают всестороннее освещение. Всякая общественная потребность находит своих защитников и противников. Во-вторых, существование оппозиции, не прощающей власти ее промахов, сдерживает бюрократизацию, заставляет правительство действовать эффективно. В то же время из этих положительных черт вытекают и отрицательные, в частности, принадлежность к своей партии дает человеку «систематическое одностороннее направление». Член партии смотрит на все ее глазами, ее интересами политической борьбы. Кроме того, «дух» своей партии заслоняет бескорыстное стремление к общему благу. Все интересы связаны с тем, чтобы одолеть противника. Все приносится в жертву узкопартийным, а не государственным целям 23. В этом же направлении высказывался и М.Я. Острогорский: «Поставленные на общую почву, различные взгляды по вопросу о социальной политике могли бы быть легко согласованы, но систематическая война между партиями, подчиняющими все своим собственным целям, очень часто препятствует этому, и можно сказать без преувеличения, что одним из главных препятствий к справедливому и мудрому разрешению социальных вопросов является современный режим и политическое торгашество партий, думающих только о выгоде своей лавочки» 24. Механизмом усиления реальной многопартийности и развития политической конкуренции должен служить политико-правовой институт соглашений политических партий. Многопартийность, действующая вне устойчивой системы правил, носит хаотичный характер. Конкуренция же означает не только борьбу, но и компромисс, выработку согласованных позиций и мнений, умение вести переговоры. Этимологически слово «соглашение» происходит от слова «согласие» – единомыслие, 23 24 общность точек зрения, единодушие, соразмерность, См. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть III. Политика. М., 1897. С. 541-544. М.Я. Острогорский. Указ. соч. С. 665. 24 стройность, гармония25. С одной стороны, многопартийность означает конкуренцию, соревнование между политическими партиями. С другой стороны, умение соперничать и умение координироваться – своего рода две стороны одной медали. Поэтому заключение и исполнение соглашений политических партий необходимы в ходе политической конкуренции. Политической конкуренцией признается соперничество политических партий и иных общественных объединений, преследующих цель завоевания и удержания власти, а равно фракций, блоков и других коллективных субъектов политического процесса, при котором их самостоятельными действиями исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия осуществления власти и участия в управлении делами государства (проведение выборов, референдумов, парламентскую деятельность)26. Из этого определения следует, что политические партии в процессе осуществления своей деятельности в рамках политической конкуренции не только оказывают друг на друга влияние, но и взаимодействуют между собой. Существенным условием политической конкуренции является ограничение одностороннего воздействия на отправление государственной власти. Это невозможно без согласованных действий его участников. Но главное, необходимы правила, в соответствии с которыми происходит соперничество партий. Подобные правила могут содержаться как в положениях законодательных актов, так и в тех же соглашениях между партиями и другими участниками данных общественных отношений. Отсюда следует, что элемент согласования, соотнесения своих действий с действиями других субъектов при осуществлении политической конкуренции обязателен. В качестве преимуществ политической конкуренции, в частности, выделяются такие, как развитие в обществе культуры диалога, компромиссов и разрешения конфликтов, обеспечение политики правительства большей Ожегов С.И. Словарь русского языка. Ок. 57 000 слов. М.: Рус. яз.,1988. С. 606. Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции – М.: Институт права и публичной политики, 2010. С. 28. 25 26 25 гражданской поддержкой. Напротив, отсутствие политической конкуренции, с точки зрения М.А. Краснова, ведет к интригам кланов внутри бюрократии, а такие условия наиболее благоприятны для расцвета коррупции. В свою очередь, бюрократия, лишенная всякого контроля, (внутрикорпоративный, т.е. собственно бюрократический контроль совершенно неэффективен, а потому его нельзя принимать во внимание), активно разлагается и разлагает весь государственный аппарат, в т. ч. основу всякой государственности – аппарат правового принуждения 27. Как уже отмечалось, соглашения политических партий развивают политическую конкуренцию. Это подтверждается рядом примеров. Так, в коалицию могут входить партии, придерживающиеся диаметрально противоположных взглядов на общественно-государственное устройство (так называемые «большие коалиции», которые, впрочем, достаточно редки 28). Чаще партии ищут партнеров по коалиции среди близких им по идеологии «соучастников» игры на политическом рынке29. В данном случае ценность соглашений политических партий заключается в том, что они способствуют обмену идеями между субъектами общественно-политической системы. После успешного опыта взаимодействия в коалиции несколько партий могут договориться об объединении в новую политическую партию. Это поможет консолидировать позиции объединившихся партий по конкретным вопросам, сделать свои программы идеологически выстроенными, наконец, увеличатся шансы на прохождение в парламент и победу на выборах. Объединение политических партий чаще всего приводит к созданию новой партии. В отличие от объединения коалиция все же носит временный характер, и См. Краснов М.А. Указ. соч. С. 45. Примерами «больших коалиций» могут служить, в частности, коалиции между СДПГ и ХДС/ХСС в 19661969 и 2005-2009 годах в Германии, между Социал-демократической партией Австрии и Австрийской народной партией в 1945-1966, 1987-2000 и с 2006 года. 29 В 2009 году в Германии коалицию создали центристские ХДС, ХСС и Свободная демократическая партия Германии. Все партии представляют центристский и либеральный спектр. В 2010 году после парламентских выборов в Чехии коалицию создали Гражданская демократическая партия, партия «Общественные дела» и партия «Традиция Ответственность Процветание 09». Как и в случае с Германией, партии-участницы коалиции представляют центристские позиции, однако первые две больше тяготеют к либеральным ценностям, и их можно причислить к «правым». Напротив, партию «Традиция Ответственность Процветание 09» можно охарактеризовать как «левую». 27 28 26 обычно цели ее создания оправдываются выигрышем в краткосрочном периоде – попадание в парламент, формирование правительства. Как правило, период существования коалиции совпадает со сроком легислатуры. Коалиция не является самостоятельным юридическим лицом, не подлежит регистрации в уполномоченных органах (регистрируется лишь само коалиционное соглашение)30. Открытым остается вопрос: готовы ли при этом партии потерять свою независимость? Политическую конкуренцию развивает и взаимодействие политических партий с общественными объединениями. И в этом случае речь также идет о соглашениях политических партий. Пункт 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях дает право политическим партиям и иным зарегистрированным общественным объединениям, не являющимся политическими партиями, создавшим объединение или союз, целью (одной из целей) деятельности которого является совместное формирование списков кандидатов на выборах депутатов представительных заключать соглашение в органов письменной муниципальных форме. В образований, таком соглашении предусматривается обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на указанных выборах включать в эти списки кандидатуры, структурными предложенные общественным подразделениями, а также объединением основания, по или его которым политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. Благодаря этому происходит не только снижение уровня монополизации партиями политического пространства, но и улучшение качества политической конкуренции. 30 Section 1, Article 10 «Coalitions»; Third Schedule «Basic Requirements for Coalition Agreements». Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org (дата обращения: 19.08.2013). 27 Из этого следует, что соглашения политических партий являются одним из важных элементов конституционных принципов многопартийности и политической конкуренции. Таким образом, указанные принципы, нашедшие свое нормативное выражение в ч.3 ст. 13 Конституции РФ, представляют собой конституционную основу для существования и функционирования института соглашений политических партий. Конституционные права граждан на объединение и на участие в управлении государством, закрепленные в ст.30 и 32 Конституции РФ соответственно, также служат базой для возникновения, функционирования и развития института соглашений политических партий. Сущность права на объединение можно выразить следующим образом. Это возможность для граждан добровольно объединяться на основе общности своих интересов, причем «объединение» следует понимать как большой процесс, включающий не только этап создания, но и, что самое важное, весь период деятельности граждан в рамках объединения 31. При этом, поскольку качественные характеристики права граждан на объединение напрямую связаны с реализацией свободы мысли, слова и выражения мнений 32, то основными целями деятельности любого общественного объединения являются выражение определенных идей и взглядов, разделяемых гражданами-членами этого объединения, донесение этих идей и взглядов до общества в целом, а также их защита и отстаивание любыми способами, не запрещенными законом. Кроме того, если понимать объединение как формирование, организацию субъектов, то следует заметить, что право на объединение имеют не только индивиды, но и коллективные субъекты. В Постановлении №6-П от 31 мая 2005 года Конституционный Суд признал, что статья 30 Конституции РФ, во взаимосвязи с ее статьями 34 (часть 1) и 35 (части 1 и 2) составляют конституционно-правовую основу для участия каждого в См. Моисеев А.М. Конституционное право граждан на объединение в политические партии и судебная практика его защиты: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2008. С. 48. 32 Там же. С. 47. 31 28 совместном использовании своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности путем создания коммерческих объединений, которые сами по себе также могут на добровольной основе образовывать ассоциации, союзы, а равно и иные организационно-правовые взаимодействия, связанные корпоративных норм с формы необходимостью поведения участников коллективного выработки единых соответствующей деятельности 33. Если применить принцип аналогии, то статья 30 Конституции РФ является основой и для права на объединение для некоммерческих организаций, в том числе и для политических партий. Право на объединение является общим как для граждан, так и для юридических лиц. Создавая объединение в виде избирательного блока или парламентской коалиции, политические партии приобретают новый статус – статус участника данного объединения. Закон о политических партиях раскрывает содержание права гражданина на объединение в политические партии следующим образом: право создавать на добровольной основе политические партии в соответствии со своими убеждениями, право вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, право участвовать в деятельности политических партий в соответствии с их уставами, а также право беспрепятственно выходить из политических партий. Наиболее важным здесь представляется именно право участия в деятельности партии. Важна не только сама гипотетическая возможность соединения усилий и способностей граждан, но и то, что и как можно и нужно им делать в рамках этого объединения. Заключение и исполнение различного рода соглашений представляют собой элементы деятельности политической партии. Абзац 3 п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года №6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н.Шевцова // СЗ РФ. 06.06.2005. №23, с. 2311. 33 29 Согласно ч.1 ст. 32 Конституции РФ, граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Данное право в классификации прав и свобод исследователи относят к политическим правам и свободам 34. Под политическим правом на участие в целом можно понимать принадлежащие гражданам от рождения и обеспеченные законом возможности, позволяющие им в установленных пределах активно воздействовать на организацию и деятельность государства и его органов, иных субъектов политической системы и участвовать в социальной жизни общества35. При этом ч.1 ст. 32 Конституции РФ представляет собой общую формулировку, которая закрепляет правовой принцип, вытекающий из признания народовластия в качестве основополагающей доктрины правового демократического государства, а другие части этой статьи представляют собой субъективные конституционные права36, развивающие и конкретизирующие этот правовой принцип. В частности, таковыми являются активное и пассивное избирательное право граждан (право избирать и быть избранным). В свою очередь, из целей деятельности политических партий следует, что они являются главными механизмами реализации как активного, так и пассивного избирательного права в демократическом государстве. Соглашения политических партий заключаются не только в целях реализации исключительно интересов этих объединений. Они способствуют реализации активного и пассивного избирательного права граждан. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Создание избирательного блока дает возможность осуществить свое активное избирательное право большему числу избирателей – в голосовании примут участие не только те граждане, которые традиционно поддерживают политические партии, которые сформировали данный блок, но и те, кого См. Баглай М.В. Указ соч. С. 177. См. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1999. С. 29-30. 36 Там же. С. 30. 34 35 30 привлекла программа данного избирательного блока, выработанная совместно политическими партиями-участницами. Точно также соглашения между политическими партиями и общественными объединениями о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах способствуют представлению на политической арене идей и взглядов той части общества, которая не поддерживает ни одну из политических партий. Кроме того, подобные соглашения позволяют принять участие в выборах кандидатам от общественных объединений, что увеличивает количество граждан, имеющих реальную возможность осуществить свое пассивное избирательное право. О влиянии соглашений политических партий на права и свободы граждан более подробно пойдет речь во втором параграфе. Таким образом, охарактеризованы соглашения как способ политических обеспечения партий активных могут и быть пассивных избирательных прав граждан. Право политических партий на вступление в различные соглашения в публичной сфере носит естественный общественно-политической системы характер, так как субъекты объективно взаимодействуют друг с другом. М. Дюверже писал: «многопартийные режимы лишь в качестве исключения могут обойтись без коалиций, когда какая-то одна из партий добивается абсолютного большинства; но и при таком варианте партия большинства чаще всего стремится управлять совместно с другими» 37. В двухпартийной системе такая ситуация, конечно, скорее исключение, но она возможна в форме национального объединения в случае серьезных внутренних или внешних обстоятельств 38. Последние результаты выборов, однако, показывают, что, например, в британской политической системе, традиционно относимой исследователями к двухпартийной, существуют тенденции к ее размыванию. Так, уже с конца 1970-х годов в Великобритании начался рост популярности Либерально-демократической 37 38 Дюверже М. Указ. соч. С. 380-381. Там же. 31 партии. По итогам выборов 2010 года возникла ситуация «подвешенного» парламента, когда ни одна из прошедших в Палату общин партий не набрала количества мест, необходимых для формирования правительства, и была образована коалиция большинства, Либерально-демократическая куда партия. Таким вошли Консервативная образом, и необходимость формирования коалиций в двухпартийной системе может быть вызвана ее трансформацией и ростом влияния различных общественно-политических сил. Можно заключить, что формирование различного рода объединений посредством заключения соглашений между партиями представляет собой также необходимый элемент многопартийности. Как и любые общественные отношения, политические отношения невозможны без взаимодействия их субъектов, поэтому допустимо применение соглашения как способа их регулирования этих соглашений. Партиям в процессе отстаивания своей политической идеологии, выполнении общественно важной функции аккумулирования и представления самых разнообразных интересов, необходимо заключать соглашения. Так называемое договорное начало может выступить и в роли механизма разрешения «патовой ситуации», когда партии, чьи взгляды сильно отличаются, все же идут на то, чтобы создать коалицию в парламенте для последующего формирования правительства ради нормального функционирования институтов государственной власти, вырабатывают совместную программу, основы государственной политики в той или иной сфере. Такие соглашения в определенных случаях становятся механизмом урегулирования национального конфликта. Здесь можно привести следующий пример. В течение десяти лет – с 1996 по 2006 год – в Непале шла гражданская война. После ее окончания между семью крупнейшими политическими партиями страны 29 мая 2008 года было заключено соглашение. В нем, в частности, определялся порядок выборов Президента, Вице-президента, внесения поправок в Конституцию страны, возвращения 32 реквизированной маоистскими отрядами частной и публичной собственности, обращения с оружием, сданным маоистскими отрядами 39. Право политических партий на заключение соглашений представляет собой часть права политических партий на создание союзов друг с другом и иными общественными объединениями и имеет в России законодательную основу. В п.1 ст. 26 Закона о политических партиях прямо указано, что партии могут создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического Федерации, Федерального лица. данная закона Как норма «Об указал Конституционный определяет в общественных единстве Суд с Российской положениями объединениях» о союзах (ассоциациях) общественных объединений правовую основу для развития сотрудничества региональных и местных общественных объединений с политическими партиями, их региональными отделениями, в том числе в ходе выборов в федеральные и региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления40. Выше приводилась норма Закона о политических партиях, закрепляющая возможность заключения соглашений между политическими партиями и общественными объединениями на муниципальных выборах. Многие субъекты Федерации продублировали норму о заключении подобных соглашений 41. Следует, тем не менее, признать, что положение Закона о политических партиях о том, что партии могут создавать объединения и союзы 39 Agreement between the political parties to amend the Constitution and take forward the peace process // United Nations Mission in Nepal Archive Site: сайт. URL: http://www.un.org.np/unmin-archive/?d=official&p=peace. (дата обращения: 19.08.2013) 40 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественно-политической организации «Балтийская республиканская партия» // СЗ РФ, 07.02.2005, №6, ст. 491. 41 См., например, ч. 12 ст. 36 Закона Тамбовской области от 26 января 2007 года «О выборах депутатов представительных муниципальных в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, №38-41(23899-23902), 09.02.2007; ч. 7 ст. 35 Закона Республики Коми от 27 сентября 2010 года «О выборах и референдумах в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми, 29.09.2010, №36, ст. 839. 33 (ассоциации) с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица, является фактически «мертвым». Это объясняется тем, что с июля 2005 года не предусмотрена возможность формирования избирательных блоков – в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 2002 года были внесены изменения, исключившие избирательные блоки из числа избирательных объединений и, соответственно, субъектов общественно-политических отношений42. В указанном Федеральном законе до 2005 года было следующее определение избирательного блока: «избирательный блок – добровольный союз двух или трех избирательных объединений» (п. 29 ст. 2). Конечной целью партий, вступивших в избирательный блок, является участие в выборах. Исходя из этого, можно сказать, что избирательные блоки являются наиболее функциональными и практически ориентированными союзами, которые могут заключать политические партии между собой и с другими общественными объединениями. Другие виды союзов, в частности, Социнтерн – объединение социалистических, социал-демократических и лейбористских партий по всему миру (сейчас насчитывается 162 члена, Россию в ранге консультативного члена представляет партия «Справедливая Россия») – скорее служат укреплению международных связей национальных политических партий и большему распространению тех идей, которые они поддерживают. Согласно уставу Социнтерна, главными целями данной организации является усиление связей между партиями-членами, координация их политических позиций и деятельности 43. Формирование же полноценных парламентских коалиций в России на данный момент Ст. 9 Федерального закона от 21 июля 2005 года №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в иные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 года №353-ФЗ). СЗ РФ, 25.07.2005, №30 (ч. 1), с. 3104. 43 Socialist International. URL: http://www.socialistinternational.org/viewArticle.cfm?ArticleID=27 (дата обращения: 19.08.2013). 42 34 невозможно в силу конституционно закрепленной модели взаимоотношений между высшими органами государственной власти, о чем речь пойдет ниже. В заключении политическими партиями соглашений о создании избирательных блоков также раскрывается статус политических партий, проявляется характер анализируемого права. В науке конституционного права статус – это конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления, установлений 44, причем и обычно практику основное реализации внимание правовых исследователей уделяется как раз нормативным характеристикам. Так, А.Б. Венгеров понимает под правовым статусом совокупность прав, свобод, обязанностей и ответственности субъекта, устанавливающих его правовое положение в обществе45. В статус политических партий включаются такие элементы, как цели и принципы их деятельности, порядок их создания (регистрации) и функционирования, основания и порядок приостановления и прекращения их деятельности, а также ответственность политических партий и контроль за их деятельностью со стороны государства. Соглашения политических партий относятся к такому элементу их статуса, как порядок их функционирования, т.е. практики реализации правовых установлений. Но необходимо заметить, что наличие прямого правового регулирования в отношении рассматриваемых соглашений – случай крайне редкий. Помимо России, подобное регулирование присутствует в Законе Кении «О политических партиях» 2011 года, где содержатся нормы о государственной регистрации коалиционных соглашений, а также требования, предъявляемые к содержанию подобных соглашений46. В большинстве же стран, в том числе с парламентарной формой правления, где данные соглашения наиболее распространены, такого См. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 61. Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров. – 2-е изд. – М.: Омега-Л, 2005. С. 585. 46 См. Article 10 «Coalitions»; Third Schedule «Basic Requirements for Coalition Agreements». Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org. Дата обращения – 19 августа 2013 года. 44 45 35 регулирования нет. Из этого следует, что при заключении соглашений политические партии действуют на основе общих законодательных положений, в том числе и конституционного характера (например, ст. 49 Конституции Италии: «все граждане имеют право свободно объединяться в партии, чтобы демократическим путем содействовать определению национальной политики» 47; п.1 ст. 21 Основного закона ФРГ: «Партии содействуют формированию политической воли народа» 48), поскольку, вопервых, подобные соглашения не запрещены, во-вторых, как указывалось выше, эти соглашения имеют конституционные основания, в-третьих, возможность и даже необходимость таких соглашений заложена в существо деятельности партий, если они развиваются в условиях многопартийности и политической конкуренции. Таким образом, соглашения политических партий являются частью такого элемента статуса политических партий, как порядок их функционирования. В свою очередь, порядок деятельности политических партий имеет нормативное закрепление, поэтому можно утверждать, что существует связь и между нормативными характеристиками политических партий и их соглашениями. Соглашения политических партий также тесно связаны с таким элементом статуса политических партий, как цели и принципы их деятельности. Как уже говорилось выше, целями деятельности политических партий являются отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти. В процессе достижения этих целей партии взаимодействуют между собой, способствуя воплощению принципов многопартийности и политической конкуренции. Причем большое влияние на содержание этих принципов оказывает поведение самих политических партий, соблюдение либо несоблюдение ими правил своей деятельности, в том числе правил, по которым заключаются и исполняются Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / [сост. сб., пер., авт введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков]. – 5-е изд., перераб и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 209. 48 Там же. С. 123. 47 36 соглашения. Таким образом, соглашения политическим партий связаны с целями деятельности политических партий, так как эти соглашения являются факторами, влияющими общественно-политической на формирование системы, и основанной функционирование на принципах многопартийности и политической конкуренции. Парламентская коалиция большинства создается для выработки основ законодательной политики в конкретных сферах, а в парламентарных странах также и для формирования правительства. Это, в свою очередь, направлено на участие в осуществлении государственной парламентского власти. Точно меньшинства так же преследует формирование своей целью коалиции участие в осуществлении государственной власти путем совместного выдвижения альтернативных законопроектов, совместного голосования «за» или «против» по какому-либо вопросу. Ч.1 ст. 8 российского Закона о политических партиях перечисляет принципы деятельности политических партий: добровольность, равноправие, самоуправление, законность и гласность. Данная норма предусматривает, что политические партии свободны в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности. Такие принципы, как добровольность, равноправие и законность, лежат в основе института соглашений, договоров. Как справедливо заметили М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, «договор («соглашение») может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение» 49. Добровольность в договорной теории означает, что стороны договора сами, притом независимо друг от друга и от государства, выступающего в его качестве суверена, вправе решать вопрос о вступлении между собой в договорные отношения 50. Точно также политические партии, независимо от других участников общественно-политической системы – других политических партий, общественных объединений, органов государственной власти – вступают в М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Договорное право. Книга первая. Общие положения – М.: Статут, 2005. С. 50. 50 Там же. С. 341. 49 37 данные соглашения, основываясь только на своем собственном желании, исходя из складывающегося соотношения политических сил. Наконец, под законностью в Законе о политических партиях понимается следующее: деятельность политических партий не должна нарушать права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации. Разумеется, что и при заключении соглашений между собой и с общественными объединениями политические партии обязаны соблюдать положения законодательства – это общая конституционная обязанность как граждан, так и организаций. В этом смысле возникает возможность судебной проверки данных соглашений на предмет соответствия их содержания законодательным нормам. Таким образом, соглашения политических партий входят в содержание такого элемента статуса партий, как принципы их деятельности. Необходимо различать право партий на создание предвыборных блоков и коалиций и право политических партий на объединение с целью создания новой политической партии. Формально Закон о политических партиях не признает права политических партий на объединение с образованием нового, самостоятельного юридического лица (любая новая политическая партия обязана пройти процедуру государственной регистрации в качестве юридического лица – ст. 15 Закона о политических партиях). Однако в данном случае вновь уместна аналогия с правом на объединение граждан. Например, как отмечено в Руководящих принципах правового регулирования деятельности политических партий, принятых Венецианской комиссией Совета Европы на 84-ом пленарном заседании в октябре 2010 года, защита права на объединение должна предоставляться политическим партиям как представителям граждан, потому что защита данного права предоставляется самим гражданам 51. По этому поводу С.В. Сологуб пишет: «Закон не содержит норм, позволяющих нескольких действующим политическим 51 Chapter V, Article 11 of Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). 38 партиям объединяться в одну. При отсутствии нормативно-правового механизма слияния политических партий последние вынуждены использовать иные методы»52. В качестве одного из вариантов исследователь приводит пример объединения партий на базе межпартийного союза, имеющего статус общероссийского общественного объединения. «Сначала союз партий (общественное объединение) преобразовывается в партию, а затем ранее входившие в союз партии заявляют о своей самоликвидации. Такой схемой в свое время воспользовались учредители нынешней Всероссийской политической партии «Единая Россия» 53. Действительно, Закон о политических партиях предусматривает лишь следующие способы создания политической партии съезде политической партии либо на – путем учредительном преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на съезде общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения (ч.1 ст. 11). Кроме этого, как уже указывалось, право политических партий на создание союзов ограничено только союзами, не имеющими статуса юридического лица. Следовательно, создание новой политической партии путем объединения нескольких политических партий возможно лишь при помощи механизма, описанного С.В. Сологубом – на первом этапе партии учреждают общероссийское общественное объединение, на втором этапе происходит его преобразование в политическую партии, наконец, на третьем этапе партииучредители самоликвидируются. В то же время Закон о политических партиях не содержит запрета на создание организационного комитета для подготовки, созыва съезда политической партии и гражданам, проведения уже учредительного являющимися членами действующей политической партии. Из этого можно сделать вывод, что С.В. Сологуб. Конституционно-правовое регулирование статуса политических партий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2006. С. 94. 53 Там же. 52 39 членами организационного комитета могут быть члены политических партий, стремящихся к объединению. После создания новой политической партии те партии, членами которых были граждане-учредители, самоликвидируются, а их бывшие члены вступают во вновь созданную партию. Но в этом случае отсутствует факт объединения самих политических партий. Как соотносятся нормы конституционного и гражданского права при регулировании соглашений между партиями о создании избирательных блоков? С одной стороны, исходя из системности правового регулирования, ч. 3 ст. 121 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс РФ), согласно которой члены союза (ассоциации) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица 54, является общей нормой по отношению к п.1 ст. 26 Закона о политических партиях. С другой стороны, очевидно, что нормы публичного права являются в данном случае специальными по отношению к нормам частного права. Политические партии как субъекты общественно-политической жизни, аккумулирующие интересы граждан и социальных групп, обладают определенной спецификой статуса. Данная специфика выражается, прежде всего, в том, что среди общественных объединений только политические партии имеют своей целью участие граждан в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Кроме того, как уже говорилось, политические партии принимают участие в осуществлении государственной власти. Все это и обуславливает наличие специального режима их создания, регистрации и деятельности: отдельный Закон о политических партиях Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (в редакции от 11 февраля 2013 года) // СЗ РФ, 05.12.1994, №32, с. 3301. 54 40 весьма подробно регулирует процедуры создания и регистрации политических партий, законодательство о выборах содержит детальные предписания относительно участия партий в избирательном процессе. Политические партии создают свои союзы не в сфере гражданского оборота и не с целью принять участие в предпринимательской деятельности. Они действуют в сфере функционирования политических публичновластных институтов, осуществляющих публичную власть. Поэтому специальные правила, касающиеся статуса и деятельности политических партий, должны действовать и в отношении их союзов (ассоциаций), то есть регулирование статуса союзов политических партий между собой и с иными общественными объединениями принадлежит сфере публичного права. В п.1.1 ст. 26 Закона о политических партиях упоминаются необходимые условия соглашения между политической партией и другим общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. В связи с этим можно было бы предложить законодательно установить, что в соглашениях о создании союзов политических партий (как избирательных блоков, так и парламентских коалиций) должны быть указаны механизмы разрешения споров между участниками, процедуры, связанные с исполнением соглашения (например, процедура принятия решения по выдвижению совместного списка кандидатов на выборах соответствующего уровня), права и обязанности участников соглашения. Интересно отметить, что в зарубежной юридической литературе существует широкая дискуссия относительно права, применимого к регулированию соглашений политических партий. Наибольшее внимание проблеме сущности соглашений политических партий в целом уделили представители юридической науки Израиля и Германии. Это связано с тем, что в новейшей истории Израиля, например, все правительства были коалиционными и существовали на базе коалиционных соглашений, т.е. 41 соглашений между партиями 55. Главным образом этому способствует избирательный барьер, составляющий лишь 2% и являющийся одним из самых низких в мире. Достаточно распространены подобные соглашения и в немецкой политической системе 56, потому что, во-первых, Германия по форме правления является парламентской республикой, во-вторых, достаточно часто по результатам выборов в Бундестаг ни одна из партий не получает абсолютного большинства, и поэтому возникает необходимость договариваться между собой. Профессор права Еврейского университета в Иерусалиме Ицхак Замир считает, что если стороны хотят придать соглашению юридическую силу, для его регулирования они выберут действующий и самый известный закон. В свою очередь этот закон либо применим ко всем остальным видам гражданско-правовых или административных договоров, либо это специальный закон, содержащий нормы как частного, так и публичного права 57. Также, по мнению И. Замира, «закон может установить юридические рамки регулирования конкретного вида соглашений, не обращая внимания на волевой аспект и, как следствие, намерения сторон» 58. Если, допустим, соглашения политических партий подпадают под действие публичного права, то какие нормы их регулируют? Выявив недостаточность применения лишь одной системы права, частной или публичной, израильский ученый приходит к выводу о том, что, как и в случае с административными договорами, для соглашений политических приемлемо смешанное регулирование. При этом «оно должно основываться все же на нормах частного договорного права, дабы, в частности, не «открывать» каждый раз Israel Ministry of Foreign Affairs // [Официальный сайт Министерства иностранных дел государства Израиль]. URL:http://www.mfa.gov.il/MFA/History/Modern+History/Historic+Events/Elections_in_Israel_February_2009.ht m#dayafter (дата обращения: 19.08.2013) 56 Helmut Schulze-Fielitz. Coalition Agreements in the Federal Republic of Germany as Judicial Problem // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 546. 57 Itzhak Zamir. Political Contracts // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 482. 58 Ibid. P. 483. 55 42 новый тип соглашений. Исключения из общего режима, которые носят публично-правовой характер, должны устанавливаться специальными законами» 59. Судья Верховного суда Израиля Аарон Барак придерживается позиции, что соглашения политических партий должны быть урегулированы нормами публичного права, исходя из их предмета – осуществления государственной власти – тем самым отвергая природу таких соглашений как гражданскоправовых договоров. С его точки зрения совершенно необязательно, чтобы участники соглашения политических партий ясно выражали свое намерение вступать в договорные отношения. Более того, по делу Rubin v. Berger (1987) 41 (i) P.D. 73 в своем мнении он отметил, что если оставить соглашения политических партий вне правового регулирования, то может возникнуть опасность того, что партии будут отступать от правил, закрепленных в них, а это, в свою очередь, подорвет доверие общества к институтам государства, что необходимо предупредить 60. Давид Крецмер, профессор права Еврейского университета в Иерусалиме, считает подобные аргументы относительно необходимости правового регулирования рассматриваемых соглашений не слишком состоятельными по следующим причинам. Во-первых, существуют нормы политического характера, которые могут препятствовать нарушению соглашений. Эти нормы вытекают из тесной взаимосвязи партий между собой (партии большинства нуждаются в поддержке более мелких партий, а те, в свою очередь, будут стараться оправдать доверие крупной партии, так как она в противном случае найдет другого партнера по коалиции), а также из узости политического рынка. Иными словами, все его участники – на виду, поэтому любое отклоняющееся поведение будет заметно и повлечет за собой серьезные репутационные издержки 61. То есть неформальные 59 Itzhak Zamir. Op. cit. P. 490. Цит. по David Kretzmer. Political Agreements – a critical introduction // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 415-416. 61 Ibid. P. 418. 60 43 политические нормы обеспечат выполнение соглашений без правового регулирования. Во-вторых, по мнению Д. Крецмера, невыполнение конкретными партиями своих договорных обязательств скорее подрывает как раз их авторитет в глазах общества, нежели авторитет институтов государственной власти. Наконец, в-третьих, недоверие к институтам государства является, с точки зрения Д. Крецмера, одним из основных постулатов либерально-демократической философии. Более того, многие изменения в законодательстве как раз и представляют собой последствия недоверия и разочарования общества (Крецмер имеет в виду введение в Израиле прямых выборов премьер-министра в 1992 году и возвращение к назначению на эту должность лидера партии, победившей на парламентских выборах, в 2001 году). Поэтому суду вовсе необязательно всегда защищать институты государственной власти и предупреждать недоверие граждан 62. Безусловно, в общественно-политической системе существуют свои нормы и принципы, по которым действуют политические партии, и зачастую эти нормы оказываются гораздо эффективнее, нежели положения законов. При юридическом закреплении и обеспечении тех или иных общественных отношений законодатель, прежде всего, должен исходить из эффективности и реальной возможности их урегулирования с помощью права. Как верно заметил Г.В. Мальцев, «если общественная проблема может быть урегулирована на приемлемом уровне политическими, нравственными и иными средствами, то к нормам права лучше не обращаться… Так как право – не единственный социальный регулятор, а достигаемый им положительный регулятивный эффект не всегда может быть поставлен в заслугу ему одному, то законодатель должен представлять себе, в известной мере предвидеть, как будут складываться отношения права с другими нормативными регулятивными системами, ненормативными регуляторами, прежде всего с социальными 62 интересами David Kretzmer. Op. cit. P. 420-422. и ценностями, которыми руководствуются 44 социальные группы и индивиды»63. В связи с этим соглашения политических партий действительно сложно урегулировать правом с той точки зрения, что не все вопросы, являющиеся предметами соглашений, могут подлежать правовому регулированию, например, выполнение указанных в коалиционном соглашении действий по проведению конкретной политики в конкретных сферах. О проблеме соотношения юридического и политического содержания соглашений политических партий речь пойдет во втором параграфе. Можно сделать следующие выводы. Сущность политических партий раскрывается в том, что они представляют собой связующее звено между государством и обществом в политической сфере, и являются собирателями идей самого различного спектра. Главными целями их деятельности являются отстаивание интересов конкретных социальных групп и участие в осуществлении государственной власти, причем эти цели вытекают одна из другой. Политическая конкуренция означает не только борьбу, но и компромисс, выработку согласованных позиций и мнений, умение вести переговоры. Этой цели служит институт соглашений политических партий. Ценность соглашений политических партий заключается в том, что они способствуют обмену идеями между субъектами общественно-политической системы. Статус политических партий представляет собой конструкцию, соединяющую нормативные характеристики данных субъектов общественнополитической системы, теоретические представления об их роли и месте в государстве и обществе, а также практику реализации правовых установлений. В статус политических партий включаются такие элементы, как цели и принципы их деятельности, порядок их создания (регистрации) и функционирования, основания и порядок приостановления и прекращения их 63 Г.В. Мальцев. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. С. 746-747. 45 деятельности, а также ответственность политических партий и контроль за их деятельностью со стороны государства. Соглашения политических партий являются составной частью статуса политических партий. Они связаны с целями деятельности политических партий, так как эти соглашения являются факторами, влияющими на формирование и функционирование общественно-политической системы, основанной на принципах многопартийности и политической конкуренции. Необходимость правового регулирования и изучения соглашений политических партий обусловлена, прежде всего, тем, что они затрагивают права и свободы граждан, развивают многопартийность и политическую конкуренцию. §2 Соглашения политических партий как публично-правовые договоры Для понимания правовой природы соглашений политических партий необходимо обратиться к положениям общей теории права. С точки зрения С.С. Алексеева, правовая природа – это юридическая характеристика данного явления, выражающая его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой 64. Иными словами, чтобы признать за тем или иным явлением правовую природу, необходимо выделить эту «правовость» или «юридичность». Однако возникает вопрос – как это сделать? О.А. Красавичков полагал, что под юридической природой правоотношений нужно понимать отраслевую (родовую и видовую) принадлежность правообразующих юридических фактов и норм (определяющих юридическую значимость фактов), которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений 65. Под жизненные 64 65 юридическими обстоятельства, фактами с обычно которыми понимаются нормы права конкретные связывают С.С. Алексеев. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: 1989. С. 227 См. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. С. 172. 46 возникновение, изменение, прекращение правоотношений66. Как замечает О.А. Красавчиков, «юридические факты отличаются от иных фактов реальной действительности только тем, что с ними закон связывает определенные юридические последствия. У юридических фактов иных каких-либо отличий от всех других «жизненных» фактов нет» 67. Таким образом, для того, чтобы какой-либо факт получил характеристику юридического, необходимо, чтобы последствия наступления такого факта были закреплены нормативно. Но в этом случае все зависит от усмотрения законодателя и правоприменителя – насколько он сочтет некоторый факт значимым для возникновения, изменения или прекращения прав и обязанностей. При применении данной модели к соглашениям политических партий можно утверждать следующее. В законе закрепляется возможность заключения соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и общественным объединением о формировании совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. Таким образом, это соглашение признается юридическим фактом, из которого следуют, например, права общественного объединения на включение выдвинутых им кандидатур в совместный избирательный список, на информирование об основаниях, по которым политическая партия (ее региональное отделение) вправе не включать в список кандидатов ту или иную предложенную кандидатуру. Но как быть с другими соглашениями политических партий, которые не нашли отражения в законодательстве? Одно из определений слова «природа» звучит как основное свойство, сущность чего-либо68. внутреннюю основу содержание предмета, В свою очередь, явления, смысл, выражающееся суть в Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 472. Красавчиков О.А. Указ. соч. С. 18. 68 Ожегов С.И. Указ. соч. С. 485. 69 Там же. С. 638. 66 67 под сущностью чего-либо 69, устойчивом понимают внутреннее единстве всех 47 многообразных и противоречивых форм его бытия 70. Под содержанием же обычно понимается единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме71, в логике содержание любого понятия определяется как совокупность признаков, на основе которых в нем обобщаются и выделяются предметы определенного класса 72. Необходимо отметить, что часто в научных юридических исследованиях можно встретить словосочетания «правовая природа и сущность», «правовая сущность». Обобщая положения, содержащиеся в данных исследованиях, можно утверждать, что под правовой сущностью в них обычно понимается либо функциональное назначение того или иного факта, явления и социального института либо, как и в случае с правовой природой, установление родовой или видовой принадлежности в рамках существующей правовой системы 73. Иногда также исследователи понимают под установлением правовой сущности определение содержательных характеристик явления как права либо обязанности 74. Некоторые авторы, наоборот, интерпретируют категорию «содержание» как функциональное назначение или же используют ее как синоним понятия «предмет»75. Как писал С.С. Алексеев, главное, что характеризует правовое содержание как решающий компонент правовой материи, это юридическая структура, а именно особое, «правовое» построение частиц юридической материи, причем такое, когда реализуется в принципе, в идеале, логика права 76. По мнению ученого, «главным моментом, характеризующим систему прав и обязанностей, и, следовательно, ту грань права, которая названа Новая философская энциклопедия: в 4 т. / Ин-т философии РАН; Нац. обществ.- науч. фонд; Предс. научно-ред. совета В.С. Степин. 2-е изд., испр. и доп. М.: Мысль, 2010. С. 682. 71 Ожегов С.И. Указ. соч. С. 606. 72 Логика: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.А. Демина – М.: Проспект, 2013. С. 49. 73 См., напр., Якимова И.С. Правовая природа и сущность современного трудового договора: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.05. М., 2010; Шутова Е.Г. Правовая сущность капитала акционерного общества: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2005; Волосова Н.Ю. Понятие и правовая сущность свидетельского иммунитета // Вестник ОГУ, 2009. №3. С. 48-53. 74 См., напр., Шахов С.Ю. Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2003. 75 См. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Дис… д. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006. С. 35, 349. 76 Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. – М.: 1999. С. 282. 70 48 «правовым содержанием»…, являются не что иное, как субъективные права – права отдельных субъектов. Ведь существующее в данном обществе право обретает свой смысл и содержание именно в правах: в них, в субъективных правах, раскрываются исконно заложенные в объективном праве… его суть и содержание»77. Он подчеркивал, что «правовое содержание отличается таким построением и такой целеустремленностью, когда все компоненты, из которых складывается юридическая система, строятся как бы применительно к правам и их гарантиям, как бы подстраиваются к ним. И с этой точки зрения все другие компоненты права, при всей их самостоятельной значимости, имеют одновременно в известной степени подчиненный характер, ориентированный на права субъектов» 78. При этом, однако, ученый оговаривал, что применяет категорию «правовое содержание» к структуре правовой системы конкретной страны 79. В целом представляется, что в юридической науке нет четкого и единого понимания, что означают категории «правовая природа», «правовая сущность» и «правовое содержание». Очень часто происходит их смешение, и в одном и том же контексте могут употребляться все три категории. Если рассуждать о том, что какое-либо явление вообще содержит в себе нечто правовое, то необходимо, прежде всего, искать в нем определенные свойства, которые и позволяют признать важность влияния фактов и явлений на права и обязанности граждан, и они как раз и должны определять необходимость придания тому или иному жизненному обстоятельству юридического статуса. Как утверждал С.С. Алексеев, правовые идеи «становятся глубинным центральным звеном всей правовой материи в виде правовых принципов»80. В свою очередь, правовые принципы находят свое отражение в явлениях реальной жизни, как раз и придавая Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия... С. 283. Там же. С. 283-284. 79 Там же. С. 292. 80 Там же. С. 290. 77 78 им необходимое свойство 49 «юридичности». Кроме того, вполне логично, что факты и явления реальной жизни обладают статусом юридических фактов, только если они оказывают влияние на права человека и гражданина, причем как на их содержание, так и на их реализацию. В процессе взаимодействия между собой (то есть при возникновении, изменении и прекращении общественных отношений) индивиды стремятся, с одной стороны, действовать в своих интересах, реализуя собственные права, с другой стороны, они должны учитывать интересы других людей, соблюдать их права. Государство же призвано служить инструментом защиты прав и законных интересов участников общественных отношений. Исходя из этого, представляется необходимым обозначать категорией «правовое содержание» существенное влияние исследуемого факта или явления на содержание правового статуса личности и юридического лица, а также на порядок реализации их прав и свобод, выполнения правовых обязанностей. При этом само возникновение какого-либо явления может иметь в своей основе правовые идеи. Таким образом, наличие правового содержания у того или иного явления и факта свидетельствует об их правовом потенциале. Соглашения политических партий обеспечивают права и свободы граждан непосредственно, потому что деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства (общественные отношения в сфере заключения и реализации соглашений политических партий представляют собой часть комплекса общественных отношений по формированию, организации и осуществлению органов государственной власти, то есть одновременно являются предметом регулирования конституционного права). Эти соглашения обеспечивают права и свободы граждан и опосредованно, так как приводят к прямым последствиям для избирателей. Таким образом, в соглашениях политических 50 партий присутствует правовое содержание, и, исходя из этого, они должны признаваться юридическими фактами. Что касается категории «правовая природа», то необходимо обозначать данным термином, как уже указывалось выше, родовую и видовую принадлежность анализируемого явления (юридического факта) к той или иной отрасли права. Относительно социально-правовой природы соглашений политических партий в научной литературе существуют различные мнения. Ицхак Замир полагает, что наличие у соглашений политических партий юридической силы, и, как следствие, правовой природы, следует из анализа их содержания. Он делает следующий вывод: если в соглашении присутствуют, например, нормы о том, что одна партия отказывается от всех финансовых претензий, или о том, что определенный юрист будет рассматривать спор о гарантиях выполнения данного соглашения, и его решение будет окончательным, то как стороны, заключившие его, не могут иметь намерения вступить в правоотношения? 81 В то же время именно положение Соглашения между партией «Ликуд» и парламентской фракцией «За продвижение сионизма» 1990 года о финансовых претензиях было в центре дела Zerzevsky v. Prime Minister (1991) 45 (i) P.D. 479, одного из ключевых дел в практике Верховного суда Израиля, касающейся вопросов соглашений политических партий. Это положение было признано судом противоречащим основам публичной политики и общественным интересам, и, как следствие, недействительным. В то же время Замир признает, что большинство соглашений между политическим партиями не являются юридически обязательными, и это следует из их содержания и структуры 82. Более того, с его точки зрения, изначально политические партии не имеют намерений заключать именно юридические соглашения. Поэтому большинство соглашений политических 81 82 Itzhak Zamir. Op. cit. P. 467. Ibid. P. 467. 51 партий не несут в себе юридических элементов. Те же из них, которые можно признать юридически обязательными и имеющими юридическую силу, Замир предлагает называть политическими контрактами. Помимо этого, некоторые положения, содержащиеся в документах чисто политического характера, также могут иметь юридический характер 83. Представители немецкой правовой мысли, которые отстаивают позицию, согласно которой соглашения политических партий должны регулироваться и изучаться в рамках публичного права, обращают внимание на содержание соглашений. Поскольку положения, содержащиеся в них, затрагивают такие вопросы, как выборы федерального канцлера, взаимодействие фракций в парламенте и т.д., то такие соглашения являются предметом публичного права 84. Ю.А. Тихомиров выделяет в группе публично-правовых договоров так называемые программно-политические договоры85. При этом, однако, он не рассматривает соглашения политических партий, а концентрирует внимание на межгосударственных и внутригосударственных договорах, впрочем, приводя как пример программно-политических договоров российский Договор об общественном согласии 1994 года, участниками которого были и политические партии 86. Относительно природы соглашений политических партий в израильской юридической науке существует гражданско-правовой подход. Наиболее последовательно его отстаивает Габриэла Шалев, профессор договорного права Еврейского университета в Иерусалиме. С ее точки зрения, «соглашения политических партий создают правовые рамки для взаимных обязательств индивидов или политических объединений, и отражают основы взаимоотношений между этими субъектами»87. Она утверждает, что соглашения политических партий есть договоры в Itzhak Zamir. Op. cit. P. 468-469. Ученый утверждает, что можно включать в соглашения политических партий положения чисто коммерческого, гражданско-правового характера. 84 См. Helmut Schulze-Fielitz. Op. cit. P. 553. 85 Ю.А.Тихомиров. Современное публичное право: Монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. С. 285. 86 Там же. 87 Gabriela Shalev. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 443 83 52 понимании частного права, так как в них присутствует автономия воли сторон, а также намерение создать именно правовые договорные отношения. Являясь продуктом взаимной воли политических партий, эти соглашения юридически обязательными, и их стороны связаны их положениями 88. В немецкой литературе позиция о гражданско-правовой природе соглашений политических партий основывается на том, что политические партии, как любые объединения, могут заключать между собой договоры 89. Разумеется, воля играет важнейшую роль среди составных элементов договора. Более того, если помнить, что договор есть разновидность сделки, то «основу сделок составляет, действительно, воля. Именно она создает сделку, и поэтому-то сделка считается волевым актом… В силу отмеченной причины возникновения сделки определение ее смысла, установление добровольности и др. должны связываться по общему правилу именно с волей» 90. Нили Коэн, профессор права Тель-Авивского университета, принадлежит к той группе ученых, которые считают, что анализируемые соглашения не являются юридически обязательными, более того, по ее мнению, это соглашения вообще без какой-либо обязательной силы, политические партии ничем не ограничены в своем желании выйти из них или не соблюдать их положения 91. Но затем она уточняет: «неюридический характер соглашений политических партий вовсе не означает, что стороны могут вести себя так, как будто никакого правового регулирования нет. Это лишь подразумевает, что пострадавшая сторона не может обратиться в суд с иском о ненадлежащем исполнении либо о неисполнении соглашения. Предмет рассмотрения здесь иной: законность и конституционность осуществления публичной власти в рамках конкретного политического соглашения» 92. См. Gabriela Shalev. Op. cit. P. 452 - 453. См. Helmut Schulze-Fielitz. Op. cit. P. 553. 90 М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Указ. соч. С. 379. 91 См. Nili Cohen. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 519. 92 Ibid. P. 525. 88 89 53 Схожей позиции придерживается и Давид Крецмер: соглашения политических партий не являются юридическими документами, следовательно, не могут быть урегулированы правом. Но в то же время он делает крайне важный вывод: «даже если соглашение политических партий не создает юридических обязательств, оно все равно может подлежать рассмотрению в суде. Например, третьим лицом может быть подан иск о вынесении судебного запрета на осуществление партиями тех или иных действий, предусмотренных соглашением, так как подобные действия являются противозаконными, противоречат морали или общественным интересам» 93. Выше было показано, что для определения правовой природы социального явления необходимо не только его отражение (закрепление) в законодательстве, но и наличие в данном явлении правового содержания. Зачастую возникает ситуация, когда явление (под явлением понимается и любой социальный институт), обладающее правовым содержанием, не находит по тем или иным причинам отражения в законодательстве. Тем не менее, это обстоятельство не мешает определить их правовую природу, так как предпосылкой для этого как раз и служит наличие правового содержания. Под соглашением в смысле действия обычно понимается договор, устанавливающий какие-нибудь условия, взаимоотношения, права и обязанности сторон 94. Таким образом, понятия «соглашение» и «договор» во многом являются синонимичными. Подобной точки зрения придерживался О.Е. Кутафин – поскольку соглашения характеризуются чертами, свойственными договорам, разница между ними весьма условна95. В римском праве «все соглашения делились на простые соглашения (pactum, conventio) и договоры, являвшиеся наиболее распространенными источниками обязательств, под которыми понимались соглашения, основанные на согласованном волеизъявлении дееспособных субъектов, при условии, что 93 David Kretzmer. Op. cit. P. 411. См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 606. 95 См. Кутафин. О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. С.183 94 54 эта согласованность будет достигнута в форме, предписанной законом, и что предмет ее деятельности может находиться в рамках обязательственного права» 96. В Федеральном законодательных законе «Об (представительных) общих и принципах организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» употребляются оба термина – «соглашение» и «договор». Определений им не дается, а их основное различие заключается в предмете – предметом договоров является разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а соглашений – передача части отдельных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации друг другу. Кроме этого, закон регулирует процедуру заключения и расторжения договоров более подробно. В Гражданском кодексе РФ в п. 1 ст. 420 договор определяется как соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей (в данном случае гражданских прав и обязанностей)97. Как замечают М.И. Брагинский и В.В. Витрянский, «объемы обоих понятий – «договор» и «соглашение» – не всегда совпадают. Если договор – это соглашение, то не всякое соглашение представляет собой договор» 98. Такой вывод ученые делают из того обстоятельства, что в гражданском праве термин «соглашение» употребляется шире – в отношении тех действий сторон, которые направлены только на изменение и прекращение существа правоотношения, но, в отличие от договора, не на возникновение нового правоотношения. Термин «соглашение» в ряде случаев используется в качестве синонима договора как такового и одновременно достигнутой в связи с развитием договора договоренности по тому или иному вопросу. И. Пухан, М. Поленак-Акимовская. Римское право. – М., 1999. С. 219. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (в редакции от 11 февраля 2013 года) // СЗ РФ, 05.12.1994, №32, с. 3301. 98 М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Указ. соч. С. 379. 96 97 55 Соответствующее более широкое значение вкладывается в понятие соглашения прежде всего нормами второй части Гражданского кодекса, посвященными договорам. Среди них, главным образом, речь идет об отдельных статьях главы о купле-продаже (п. 2 ст. 461, п. 1 ст. 465, п. 1 ст. 467, п. 2 ст. 500, п. 1 ст. 507, п. 2 ст. 544, п. 1 ст. 554 Гражданского кодекса РФ)» 99. При этом данные нормы признают основным, конститутивным признаком соглашения совпадение воли сторон 100. При заключении соглашений между политическими партиями, между политическими партиями и иными объединениями, коммерческими и субъектами некоммерческими (общественными организациями) действия сторон по согласованию своих интересов, следовательно, своих воль, направлены, прежде всего, на возникновение новых правоотношений, в частности, по поводу формирования и функционирования избирательного блока и коалиции, по поводу формирования совместного списка кандидатов на выборах, по организации совместных мероприятий и др. C этой точки зрения соглашения политических партий имеют договорное начало. Как замечает В.В. Онохова, «непризнание правовой значимости договора в конституционном праве обусловило неисследованность этого правового феномена. По-прежнему остается неясной его юридическая природа. Многие считают, что договоры выступают как вспомогательные правовые акты, не имеющие прямого регулятивного значения, а если и выполняют функцию регулятора, то недолго, и она инкорпорируется в тексте другого акта или замещается иной правовой формой»101. Со временем, конечно, данная проблема преодолевается. Тем не менее, в конституционном праве (судя по оценкам ученых) основное внимание уделяется Федеративному договору 1992 года, договорам о разграничении полномочий М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Указ. соч. С. 379. Там же. 101 В.В. Онохова. Договор в конституционном праве России, роль, назначение и функции // Академический юридический журнал. 2000, №2. URL: http://zakon.rin.ru/cgi-bin/view.pl?midr=482&id=744 (дата обращения: 19.08.2013). 99 100 56 между федерацией и ее субъектами, статусу международных договоров как источникам конституционного права. Конституционно-правовой договор по своей природе и предмету является частью более общего понятия – договор в публично-правовой сфере. Так, Ю.Ю. Кулакова предлагает следующую классификацию внутригосударственных нормативных договоров в публично-правовой сфере: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ; договоры между органами государственной власти субъектов РФ; договоры между органами государственной власти края или области с органами государственной власти автономного округа; договоры между органами субъектов и органами местного самоуправления; договоры о сотрудничестве (об обмене информацией, о совместной работе, о координации и т.д.» 102. Ясно, что в подобной классификации соглашения политических партий могут рассматриваться только в рамках последней категории. Однако сама Ю.Ю.Кулакова под договорами о сотрудничестве понимает межведомственные договоры, договоры между органами внутренних дел, государственными организациями различных ведомственных принадлежностей103. Получается, что соглашения политических партий выпадают из этой классификации. Они либо не учитываются в классификации публично-правовых договоров 104, либо относятся к группе программно-политических договоров о дружбе и сотрудничестве и договоров Ю.Ю. Кулакова. Нормативный договор в системе форм российского права. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2005. С. 120. 103 Там же. С. 124-125. 104 См. Кашанина Т.В. Частное право: Учебник – М.: Эксмо, 2009. С. 437-451. 102 57 о гражданском согласии 105. По мнению Т.Т. Озиева, «справедливым видится предположение о том, что конституционно-правовые договоры и соглашения – это акты, которые регулируются правом конституционных договоров и порождают конституционно-правовые отношения» 106. В научной литературе встречается множество определений договора. Так, Т.В. Кашанина определяет договор как эквивалентное, заключенное в определенной форме и для достижения взаимообусловленных целей соглашение между его участниками, предусматривающее их обязательное поведение путем установления взаимных прав и обязанностей, направленное на возникновение, изменение, или прекращение правоотношения сторон и обеспеченное применением мер государственного принуждения 107. С точки зрения Ш.В. Калабекова договор – это акт согласия между двумя или более субъектами, совершенный в определенной форме, устанавливающий в рамках, очерченных законом, взаимные права и обязанности его участников, регулирующий их дальнейшее поведение и обеспечиваемый в случае его нарушения мерами государственного принуждения108. По мнению А.Д. Корецкого, юридический договор – это объективированные, свободносогласованные, юридически значимые, дозволяемые и охраняемые законодательством намерения нескольких лиц совершить в отношении друг друга юридические либо фактические действия в целях реализации личных интересов109. Все приведенные определения содержат схожие признаки договора: свободное волеизъявление сторон и их формальное равенство, направленность действий сторон на возникновение правоотношений, согласие по всем существенным аспектам договора, эквивалентный характер, обеспеченность данных соглашений правом, выражающаяся, во-первых, в См. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право… С. 280. Т.Т. Озиев. Конституционно-правовой договор в федеративной системе России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2004. С. 24. 107 Т.В. Кашанина. Указ. соч. С. 300. 108 Ш.В. Калабеков. Договор как универсальная правовая конструкция: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. – М., 2004. – С. 7-8. 109 Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Дис… канд. юрид. наук. 12.00.01. Ростов н/Д., 1999. С. 38. 105 106 58 законодательном регулировании договоров, во-вторых, в обязательности применения к стороне или сторонам, нарушившим свои обязательства, мер государственного принуждения. Соглашения политических партий обладают данными признаками. Само содержание соглашения как действия подразумевает согласование воль сторон, кроме того, целью заключения рассматриваемых соглашений, как и любых других соглашений, является достижение сторонами (политическими партиями, общественными объединениями, союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций) своих личных интересов. В то же время при заключении соглашений происходит не только согласование воль, но и, следовательно, согласование интересов сторон. В ст. 432 Гражданского кодекса РФ установлено, что договор считается заключенным, если между сторонами достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными же признаются условия о предмете, условия, названные таковыми в нормативноправовых актах, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение. При этом в категорию «достижение согласия» входит и добровольность действий обеих (всех) сторон договора, достижение баланса прав и обязанностей, а также их ясность и определенность. Эквивалентный характер соглашений политических партий выражается, в частности, в том, что в коалиционном соглашении политические партии в обмен на участие в соглашении, и, соответственно, подчинение своей политической линии, своеобразное ограничение собственных инициатив получают возможность участвовать в определении государственной политики, влиять на нее, а также получают возможность назначить на те или иные государственные должности своих представителей. В соглашениях о совместном выдвижении кандидатов на выборах различного уровня эквивалентность выражается в том, что в обмен на предоставление возможности получить место в совместном избирательном 59 списке кандидату от общественного объединения политическая партия получает возможность, во-первых, повысить уровень электоральной поддержки за счет популярности кандидата, выдвинутого общественным объединением, во-вторых, улучшить качество вырабатываемых программ, инициатив и решений за счет предложений кандидатов от общественного объединения. В большинстве соглашений политических партий закрепляются взаимные права и обязанности сторон, например, обязанность политической партии при выдвижении списков кандидатов на муниципальных выборах включать в эти списки кандидатуры, предложенные общественным объединением или его структурными подразделениями, и корреспондирующее этой обязанности право общественного объединения выдвигать свои кандидатуры. В коалиционных соглашениях существуют взаимные права и обязанности политических партий в сфере процедур решения общих коалиционных вопросов. Что касается такого признака договора, как его обеспеченность мерами государственного принуждения, то применительно к соглашениям политических партий необходимо упомянуть о такой категории, как непоименованные договоры. Свобода договора, распространяющая и на соглашения политических партий, может выражаться, в том числе, «в предоставлении сторонам возможности заключать любой договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Таким образом, стороны могут в необходимых случаях самостоятельно создавать любые модели договоров, не противоречащие действующему законодательству» 110. Подпункт 1 п.1 ст. 8 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а п.2 ст. 421 110 Брагинский М.И., Витрянский В.В. Указ. соч. С. 342. 60 Гражданского кодекса РФ закрепляет, что стороны могут заключить договор, как предусмотренный, так и не предусмотренный законом или иными правовыми актами. Из этого можно сделать вывод, что признаком непоименованного договора является его незакрепленность (непоименованность) в действующем гражданском законодательстве 111. Е.А. Батлер отмечает, что практически все ученые, раскрывая принцип свободы договора, указывают на одно из проявлений этой свободы – возможность заключать не поименованные в законе сделки 112. При этом отсутствие законодательного указания на предмет, содержание договора, иные существенные условия позволяет сделать вывод о его непоименованности, независимо от того, определено или нет законодателем наименование такого договора 113. Указание в Гражданском кодексе РФ на возможность заключения непоименованных договоров не следует расценивать как санкционирование такой возможности законодателем – это отражение объективных потребностей гражданского оборота, здесь законодатель как раз следует за реальными общественными отношениями. В то же время правовое закрепление возможности заключать договоры, не перечисленные в позитивном законодательстве, придает таким договорам защиту со стороны государства. В отношении соглашений политических партий можно сказать, что, с одной стороны, они частично нашли отражение в законодательстве – закреплено общее право политических соглашений на вступление в соглашения, а также некоторые нормы о соглашениях политических партий и общественных объединений на местных выборах. С другой стороны, большая часть из них в законодательстве не упоминается, и, кроме того, как уже отмечалось выше, они отсутствуют в классификациях как нормативных, так и публично-правовых договоров, которые даются в научной литературе. Е.А. Батлер. Непоименованные договоры. – М.: Изд-во «Экзамен», 2008. С. 7 См. Батлер Е.А. Указ. соч. С.8. 113 Там же. С. 10. 111 112 61 Иными словами, можно действительно охарактеризовать большинство соглашений политических партий как непоименованные договоры в конституционном праве. К какому виду договоров относятся соглашения политических партий? Проблема определения предмета соглашений политических партий, как и вопросы применимого права, детально проанализированы в той же израильской правовой доктрине. Так, И. Замир считает, что предметом соглашений политических партий являются вопросы осуществления государственной власти 114, Нили Коэн формулирует предмет соглашений политических партий как режим осуществления публично-властных полномочий 115. Последнее не совсем верно, так как рассматриваемые соглашения не должны менять существующую систему отправления публично-властных полномочий – это можно сделать только с помощью законов и подзаконных актов. В соглашениях политических партий (конкретно – коалиционных соглашениях) могут лишь выражаться намерения относительно такого изменения, например, принятие законов, устанавливающих новый порядок формирования органов государственной власти. Анализ содержания соглашений политических партий позволяет выделить следующие вопросы, являющиеся предметом таких соглашений. 1) Возможность участия в выборах и в отправлении властных полномочий, а также порядок такого участия, например, соглашения «За честные выборы». Основной целью соглашений между политическими объединениями, направленных на создание предвыборного избирательного блока, является оптимизация издержек по участию в выборах и повышение шансов на попадание в законодательный орган. К этой же категории следует относить и соглашения о выдвижении совместного списка кандидатов на 114 115 Itzhak Zamir. Op.cit. P. 462. Nili Cohen. Op.cit. P. 513. 62 муниципальных выборах политической партией и общественным объединением, предусмотренные п. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях. 2) Особенности распределения и осуществления властных полномочий. В таких соглашениях могут быть конкретизированы, например, внутренний порядок выдвижения на должность главы исполнительной власти в странах с парламентарной формой правления членов той или иной партии, совместное либо раздельное голосование по конкретным вопросам, разработка проектов законодательных актов. 3) Регулирование процедур принятия решений внутри избирательного блока и коалиции. 4) Определение основ государственной политики в тех или иных сферах (это в большей степени относится к соглашениям о создании правящей либо оппозиционной коалиции). 5) Взаимодействие с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций в целях продвижения отстаиваемых партиями идей путем проведения совместных мероприятий, а также представления интересов организаций по взаимосогласованным вопросам через членов политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления 116. Таким образом, создается канал продвижения частных интересов через публично-властные органы. Это, в свою очередь, является формой влияния на осуществление государственной власти. Таким образом, предметом соглашений политических партий являются не напрямую вопросы осуществления государственной власти, а вопросы, связанные с осуществлением государственной власти. Более того, учитывая то, что заключение и исполнение соглашений политических партий возможно и на уровне местного самоуправления, что, в частности, демонстрирует российское законодательство, можно говорить о том, что См., напр., Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между партией «Единая Россия» и Союзом потребителей Российской Федерации, заключенном 22 ноября 2006 г. // URL: http://www.potrebitel.net/documents/agreements/index.html (дата обращения: 19.08.2013). 116 63 предметом рассматриваемых соглашений являются вопросы, связанные с осуществлением публичной власти. Как верно отмечается в научной литературе, муниципальная власть и власть государственная – формы публичной власти, власти народа117, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института, закрепленного в Конституции России и законодательства118. Например, голосование в парламенте по конкретному законопроекту или персоналии при назначении на должность проходит в рамках закрепленной нормами права процедуры (регламента парламента). В рамках парламентарной модели власти назначенный глава правительства или министр, прежде всего, должен соблюдать закон и претворять в жизнь те решения и принимать те акты, которые направлены на пользу всему обществу, а не отдельной его группе, даже если политическая партия, к которой он принадлежит, настаивает на проведении иных решений. Осуществление государственной власти выражается в конкретных решениях, актах и действиях (бездействиях), облеченных в юридическую форму. Политические же переговоры и решения все же не являются составной частью процесса осуществления государственной власти, хотя, безусловно, сопутствуют ему. Вопросы, являющие предметами соглашений политических партий, представляют собой отражение общественных отношений, которые, в свою очередь, являются предметом регулирования конституционного права – это, как уже отмечалось, общественные отношения по формированию, организации и осуществлению деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, соглашения политических партий относятся к категории договоров в конституционном праве. В свою очередь, само конституционное право относится к отраслям публичного права. См. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Велби, Проспект, 2006. С. 94-95. 118 См. Муниципальное право России: Учебник / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. – М.: Эксмо, 2007. С. 55. 117 64 В научной литературе отмечаются следующие особенности публичноправовых договоров: одной из сторон всегда является государство в лице своих органов; государственные органы, вступая в договорные отношения, ограничены пределами своей компетенции; существенные условия здесь определяются государственными органами (или при их доминировании) в правовых актах; срок действия договоров отличается продолжительностью; содержание договоров менее конкретизировано, и часто в них устанавливаются лишь принципы взаимоотношений сторон; целью договора является адекватное выражение и реализация интересов какой-либо довольно большой группы людей (республики, региона, слоя населения, категории или вида субъектов права); всегда имеют письменное выражение 119. По мнению А.В. Мадьяровой, публично-правовой договор регулирует отношения, возникающие в ходе реализации правовых норм по поводу организации и осуществления публичной власти (между публичными субъектами), по поводу реализации каких-либо публично-правовых прав и обязанностей (смешанные договоры – между публичными и частными субъектами), т.е. основанных на законе обязанностей частного субъекта по отношению к публичному или основанных на законе же прав частного субъекта, осуществление которых зависит от публичного субъекта 120. Как и другие исследователи, она придерживается мнения, что «публично-правовой ненормативный договор посвящен вопросам организации и осуществления публичной власти, а частноправовой – регулированию гражданских прав и обязанностей. Отношения между сторонами публично-правового договора полностью или частично основаны на административном (властном) подчинении, в отношениях по частноправовому договору стороны действуют на началах равенства и автономии воли» 121. Напротив, Н.Л. Морозов считает, что признаком публично-правового договора является как раз формальноТ.В. Кашанина. Указ. соч. С. 436-437. А.В. Мадьярова. Виды публично-правовых договоров в муниципальном праве // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 61. 121 Там же. 119 120 65 юридическое равенство сторон. По его мнению, это естественно, так как не может быть фактического равенства сторон договора в публичном праве. Придерживаясь общепринятой позиции, что одним из участников публичноправового договора обязательно является орган публичной власти, он отмечает, что субъекты «подобные обладают монополией на правотворчество, на реализацию государственного принуждения. Им присущи профессионализм в осуществлении управленческой деятельности, компетенционная самостоятельность, единство системы реализации публичных интересов общества, универсальность и всеобщность властных полномочий. Все эти качества сообщают субъектам публичной власти особый статус, универсальную (в пределах закона) правосубъектность, в том числе в договорных отношениях с другими субъектами»122. Наконец, Л.А. Мицкевич приводит следующее определение публично-правового договора, содержащееся в параграфе 54 немецкого Закона об административной процедуре: соглашение сторон, направленное на возникновение, изменение или прекращение правоотношения в области публичного права. При этом она уточняет, что в немецких комментариях и специальной литературе указывается, что под административно-правовой публичным договор, в данном и такой случае вывод понимается делается исследователями на основе системного толкования всего Закона об административной процедуре 123. Если анализировать указанные признаки публично-правовых договоров применительно к соглашениям политических партий, то, например, не может идти речь о том, что участниками таких соглашений являются органы государственной власти. Как уже неоднократно отмечалось, политические партии не являются государственными органами и не осуществляют государственную власть. Также трудно вести речь о том, что данные соглашения носят продолжительный характер – соглашения о создании Н.Л. Морозов. Указ. соч. С. 60. Л.А. Мицкевич. Административные договоры в Германии и России // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 170-171. 122 123 66 избирательного блока, соглашения с целью выдвижения совместного списка кандидатов заключаются на краткосрочный период. В то же время коалиционные соглашения заключаются на период деятельности конкретного состава парламента, в среднем на 4-6 лет, т.е. на достаточно продолжительный срок. На длительное время могут заключаться и соглашения политических партий с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций. Главным признаком, позволяющим отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет – общественные отношения в сфере организации и отправления публичной власти. Субъектами соглашений обязательно являются политические партии – объединения, действующие в публичной сфере, в цели которых входят формирование и выражение политической воли населения, участие в общественных и политических акциях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, и, в конечном счете, участие в отправлении государственной власти. В этой связи представляется, что общепризнанный в научной литературе такой признак публично-правовых договоров, как обязательное участие в таких договорах органов государственной власти все же не носит неотъемлемого характера. Выше уже было показано, что политические партии осуществляют свою деятельность в сфере публичной власти, и, более того, участвуют в отправлении публичной власти. Поэтому ключевым моментом при определении правовой природы конкретного договора является определение его предмета, тех общественных отношений, на урегулирование соглашения которых направлен политических партий данный с договор. союзами В частности, (ассоциациями) некоммерческих и коммерческих организаций также направлены на обеспечение как публичных интересов в широком смысле, так и на решение вопросов, связанных с осуществлением публичной власти. Так, в Соглашении между Всероссийской политической партией «Единая Россия» и 67 Общероссийским союзом общественных объединений «Союз потребителей России» от 22 ноября 2006 года предметом соглашения является установление основ сотрудничества и взаимодействия Партии и Союза в реализации программных целей в области развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Российской Федерации. Среди обязательств сторон обращают на себя внимание такие, как, например, сотрудничество в сфере разработки и реализации программ и мероприятий, отвечающих насущным интересам граждан России, взаимосогласованных мероприятий и участие в проведении совместных акций 124. Также партия обязуется содействовать общественному объединению, представляя его интересы по взаимосогласованным вопросам через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления 125. По мнению А. Барака, соглашения политических партий – это политико-юридические инструменты, кристаллизующие политические шаги126. Приведенная точка зрения выявляет одну из основных проблем рассматриваемых соглашений – соотношение политического и юридического элементов. Для иллюстрации рассматриваемой проблемы целесообразно привести следующие примеры. Допустим, в коалиционном соглашении закреплено обязательство одной партии выдвинуть конкретную кандидатуру на пост главы правительства или спикера парламента, а у других партий (партии) есть корреспондирующее обязательство проголосовать за эту кандидатуру. Но первая партия по каким-либо причинам не может выдвинуть кандидата, или, наоборот, партии (партия) не поддерживает выдвинутую кандидатуру. Нарушается ли соглашение с правовой точки зрения? «Виновная» сторона скорее будет обращаться к политическим аргументам – неприятие данного См. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между партией «Единая Россия» и Союзом потребителей Российской Федерации, заключенном 22 ноября 2006 г. // URL: http://www.potrebitel.net/documents/agreements/ (дата обращения:19 августа 2013 года). 125 Там же. 126 HCJ 1601/90. Advocate Meshulam Shalit v. M.K. Shimon Peres & Others // URL: http://elyon1.court.gov.il/files_eng/90/010/016/z01/90016010.z01.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 124 68 кандидата, изменение расстановки сил внутри коалиции и т.д. Другой пример. Определение в том же коалиционном соглашении обязанности одной партии поддержать законодательную инициативу второй партии по конкретному вопросу. Допустим, законопроект был разработан и дошел до стадии голосования, но партия, у которой есть обязательство поддержать его, этого не делает, скажем, воздерживается, или вообще голосует против. Есть ли у «пострадавшей» стороны возможность в этом случае защитить свои интересы и принудить к исполнению соглашения? Ведь законопроект может быть не поддержан и по объективным причинам: неготовность общества, значительные расходы бюджета; могут быть снова использованы и аргументы чисто политического характера (хотя последнее обстоятельство, в принципе, указывает на слабость коалиции как таковой). Возникает вопрос – если «пострадавшая» партия обратится в суд с иском, то каким образом суд сможет оценить, например, неготовность общества? Следует отметить, что данная проблема существует именно в коалиционных соглашениях. Во второй главе будет проведен анализ коалиционных соглашений, их содержания и составных частей, в частности, соотношения определяющими регулирующими между политическими основы декларациями, государственной процедуры принятия политики решений внутри положениями, и нормами, коалиции и формировании органов коалиции. Проблема так остро не стоит в соглашениях о выдвижении совместных списков кандидатов, о создании предвыборных блоков, в соглашениях «За честные выборы», а также в соглашениях политических партий с другими субъектами общественных отношений. В них обязательства юридического характера присутствуют в большей мере. В связи с наличием в коалиционных соглашениях положений и норм, носящих политический характер, необходим тщательный анализ данного вида соглашений с целью выявления в них политических обязательств и их отграничения от обязательств юридического характера. Одновременно следует указать, что даже положения соглашений 69 политических партий, носящие политический характер, подлежат правовой проверке в судебном порядке. Можно сделать следующие выводы. Правовое содержание соглашений политических партий выражается в том, что они оказывают непосредственное влияние на права и свободы граждан, поскольку деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства. По своей правовой природе соглашения политических партий, исходя из их предмета и статуса участников, принадлежат к категории публично-правовых конституционных договоров. Предметом соглашений политических партий являются вопросы, связанные с осуществлением публичной власти, которые можно разделить на пять категорий: 1) возможность и порядок участия в выборах и в отправлении властных полномочий; 2) особенности распределения и осуществления властных полномочий; 3) регулирование процедур принятия решений внутри избирательного блока и коалиции; 4) определение основ государственной политики в конкретных сферах общественных отношений; 5) взаимодействие с коммерческими и некоммерческими организациями в целях продвижения отстаиваемых партиями идей путем проведения совместных мероприятий, а также представления интересов организаций по взаимосогласованным вопросам через членов политических партий в органах государственной власти и местного самоуправления. Соглашения политических партий представляют собой разновидность публично-правовых договоров, договоров в конституционном праве. Главным признаком, позволяющим отнести соглашения политических партий к публично-правовым договорам, является их предмет – общественные отношения в сфере организации и отправления публичной власти. Субъектами соглашений обязательно являются политические партии – объединения, действующие в публичной сфере, в цели которых входят 70 формирование и выражение политической воли населения, участие в общественных и политических акциях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, и, в конечном счете, участие в отправлении государственной власти. §3 Соглашения политических партий и акты саморегулирования Под социальными нормами принято понимать правила поведения людей в общественной жизни, побудительными мотивами которого являются внутреннее убеждение, понятие справедливости, жизненные принципы и др. По видам социальные нормы можно разделить на нормы морали, нормы религии, нормы обычаев, традиций, ритуалов, и наконец, нормы права. Социальные нормы представляют собой масштаб, меру свободы личности, разграничение этих свобод между индивидами, веер возможностей при выборе тех или иных вариантов поведения 127. При этом социальные нормы возникают постольку, поскольку определенное содержание общественных отношений (сущее) признается должным быть, оценивается в общественном сознании как нечто нормальное 128. Ведь этимологически норма – это признанный обязательным порядок чего-либо 129. Правило представляет собой положение, в котором отражена закономерность, постоянное соотношение каких-либо явлений, а также образ мыслей, норма поведения, обыкновение, привычка130. Как верно замечает Е.А. Лукашева, «норма фокусирует в себе общественные отношения и общественное сознание. Общественные отношения... нормативно структурированы, являются предпосылкой и способом бытия социальных норм. Нормативность... характерна и для различных форм сознания – политического, правового, морального, эстетического. Общественное сознание на основе практической деятельности вырабатывает общие принципы, ценности, оценки, суждения, которые См. Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 422. См. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. – М.: Институт государства и права РАН, 2003. С. 65. 129 См. Ожегов С.И. Указ соч. С. 337. 130 Там же. С. 467. 127 128 71 вплетаются в реальные общественные отношения, выступая регулятором поведения людей. Известно, что вне регулирующей роли сознания деятельность невозможна. Поэтому норма является сплавом общественных отношений и сознания» 131. Основной функцией социальных норм является установление, определение границ и рамок возможного, дозволенного обязательного поведения индивида, коллективных образований – от государства до различных социальных групп 132. При этом социальные нормы существуют в трех проявлениях: как определенное содержание общественных отношений, признаваемое нормальным, как содержание общественного сознания, вырабатывающего и хранящего норму, как содержание устного или письменного авторитетного текста, в котором сформулированы нормы (в частности, содержание официального текста, например, закона) 133. Если говорить о конституционных основах саморегулирования, то это не только принцип демократического государства, как указал Конституционный Суд, но и права граждан на объединение и на участие в управлении делами государства. Кроме того, в процессе саморегулирования необходимо, чтобы соблюдался принцип, заложенный в ч.3 ст. 17 Конституции – осуществление прав и свобод граждан не должно нарушать права и свободы других лиц. М.В. Баглай утверждает, что «для осуществления жизненных целей и реализации прав часто необходимо объединение усилий, т.е. создание разного рода союзов и организаций, способных выявлять, выражать и представлять коллективные интересы. Совокупность этих объединений отражает способность гражданского общества к самоорганизации, т.е. к решению общественных проблем без вмешательства государственной власти» 134..Нормы Конституции РФ о праве на объединение (ст. 30) получают Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995. С.113. См. Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 421-422. 133 См. Четвернин В.А. Указ. соч. С. 66. 134 М.В. Баглай. Указ. соч. С. 288. 131 132 72 развитие в действующем законодательстве. Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений 135. Итак, возможность самостоятельного регулирования деятельности своего объединения, своей организации как юридического лица, установления определенных правил поведения является составной частью права на объединение. Понятие «саморегулирование» в Российской Федерации получило законодательное закрепление сравнительно недавно – в 2007 году с принятием Федерального закона №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее – Закон о саморегулируемых организациях). Однако в принятом осенью 2002 года Федеральном законе «О несостоятельности (банкротстве)» изначально уже присутствовала норма о саморегулируемой организации арбитражных управляющих 136. В 2005 году Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении №12-П указал (далее – Постановление №12-П 2005 года), что конституционный принцип демократического правового государства и гарантируемая Конституцией Российской Федерации свобода экономической деятельности предполагают развитие необходимых для становления гражданского общества начал самоуправления и автономии в экономической сфере, проявлением чего является создание саморегулируемых организаций, и, соответственно, государственную поддержку и стимулирование гражданской активности в данной сфере 137. Сейчас существуют саморегулируемые организации Федеральный закон от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ (в редакции от 20 июля 2012 года) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 22.05.1995. № 21. Ст. 1930. 136 См. ст. 21 Федерального закона от 26 октября 2002 года №127-ФЗ (в редакции от 6 декабря 2011 года) «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 28.10.2002. №43, ст. 4190. 137 Постановление Конституционного Суда от 19 декабря 2005 года №12-П по делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» 135 73 управляющих компаний, профессиональных участников ценных бумаг, оценщиков, патентных поверенных, субъектов страхового дела, в сфере кадастровой деятельности, строительства, аккредитованные профессиональные аудиторские объединения и т. д138. В ч.1 ст. 2 Закона о саморегулируемых организациях саморегулирование определяется как самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил 139. Стандарт обычно определяется как типовой вид, образец, которому должно удовлетворять что-либо по своим признакам, свойствам, качествам 140. То есть, по сути, это также способ поведения, который признается нормальным в данной социальной среде, это тоже в определенном смысле норма. Речь в данном случае идет о выработке правил поведения, норм, согласно которым должны действовать субъекты предпринимательской или иной деятельности. Указанные правила поведения вырабатываются субъектами общественных отношений самостоятельно, при их свободном общении и взаимодействии друг с другом, при этом они все формально равны между собой. Такое общение и взаимодействие происходит в профессиональной среде, то есть в социальной группе, объединенной общностью целей, задач, интересов, ценностей и установок. Эта общность способствует выработке правил поведения, то есть таких форм действий либо бездействия, которые признаются в данной социальной группе нормальными. За нарушение этих правил следует какая-либо санкция со стороны профессионального в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева // Российская газета. Федеральный выпуск №3962, 28 декабря 2005. 138 См. Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. – М.: Волтерс Клувер, 2011. С. 248-249. 139 Федеральный закон от 1 декабря 2007 года №315-ФЗ (в редакции от 3 декабря 2011 года) «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 03.12.2007. №49, ст. 6076. 140 См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 622. 74 сообщества, так как сами субъекты следят за соблюдением правил. Из этого следует, что правила и стандарты поведения, вырабатываемые в ходе деятельности по саморегулированию (можно называть их нормы саморегулирования) также являются разновидностью социальных норм. Как уже отмечалось, соглашение политических партий представляет собой договор, сторонами которого являются свободные самостоятельные субъекты – политические партии, общественные объединения, союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций. Взаимодействуя между собой, они имеют возможность вырабатывать свои правила поведения и общения друг с другом. Более того, можно сказать, что политические партии и общественные объединения имеют и свою сферу профессиональной деятельности – деятельность в сфере организации и осуществления власти, а также контроля за ней. Впрочем, по мнению Д. Крецмера, в любой профессии существуют общие правила и нормы поведения, которые должны соблюдаться всеми членами данной профессиональной группы, но в политике же различные партии преследуют различные цели, у каждой своя идеология 141. Вполне допустимо, что разнообразие моделей поведения партий в политике не может быть охвачено правовым регулированием, однако, например, существуют единые европейские стандарты при проведении выборов 142, стандарты регулирования правового положения политических партий 143. Взаимодействие и взаимное общение индивидов и организаций между собой изначально предполагает формирование определенных правил этого общения в силу разницы частных интересов и целей конкретных субъектов, с одной стороны, и спецификой той сферы общественных отношений, в которых данные субъекты действуют, с другой. Поскольку упомянутая См. David Krezmer. Op.cit. P. 429. См. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов / Руководящие принципы и пояснительный доклад. Приняты Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18-19 октября 2002). CDL-AD (2002) 23. 143 См. Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). 141 142 75 специфика заключается в том, что сфера общественных отношений, где действуют субъекты, одна и та же, то есть общая для всех, то субъекты в силу этой общности должны стремиться к выработке таких правил, которые будут формировать поведение, признаваемое нормальным либо всеми субъектами, либо их большинством. В связи с этим представляется допустимым установление общих правил (это могут быть как правовые нормы, так и правила саморегулирования) для деятельности политических партий. Например, традиционно в коалиционных соглашениях присутствуют три составные части – описание будущих основ государственной политики, распределение должностей в органах исполнительной власти и описание процедур принятия решений 144. Эти составные части выделяются исследователями независимо от государства, где заключается соглашение, времени или количественного и качественного состава участников соглашения. Это правило поведения – такая структура коалиционных соглашений признается нормальной в государствах с парламентарной и смешанной моделями власти. Необходимо заметить, что законодатель сузил круг отношений, где возможно саморегулирование, назвав среди них только сферу предпринимательства и профессиональной деятельности. Между тем вполне справедливо утверждать, что саморегулирование как институт гражданского общества необходим не только в вышеупомянутых сферах, но и в конституционно-правовых отношениях. Саморегулирование – один из механизмов взаимодействия граждан и их объединений, в том числе в связи с их отношениями с органами публичной власти. Целесообразность применения саморегулирования в социально- политической сфере обосновывается следующими факторами. Одним из основных свойств политики является конкурентность, демонстрирующая, что политическое взаимодействие является результатом столкновения различных См. Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe. Edited by Kaare Strøm, Wolfgang C. Muller and Tornbjörn Bergman. Oxford University Press, 2008. P. 174. 144 76 групповых интересов и сопутствующих им норм и правил, ценностей и традиций. Другими главными свойствами политики являются, в частности, асимметричность, трактуемая как невозможность постоянного поддержания баланса сил в политических отношениях, и рациональность поддержания деловых коммуникаций в политике145. Субъектами политики являются индивиды (рядовые или политические лидеры); социальные группы и политические институты 146. Исходя из того, что, во-первых, политика связана с взаимодействием различных субъектов, среди которых, в частности, большие социальные группы, а также политические институты, во-вторых, поскольку главным свойством политики является конкурентность, указанное взаимодействие, в ходе которого как раз и сталкиваются различные интересы, нуждается в организации и упорядоченности. Необходимы правила, регулирующие политическую деятельность. Разумеется, политическая деятельность урегулирована и правовыми нормами, однако, как замечает А.С. Соловьев, политика генетически ориентирована на обеспечение групповых приоритетов в организации государственной власти, то есть таких интересов, которые ни при каких условиях не могут быть проигнорированы, даже при соединении их с общесоциальными запросами населения на государственном уровне 147. Напротив, право изначально сориентировано на регулирование всего социального пространства в целом, без выделения каких-либо групповых приоритетов. Поскольку одним из главных принципов правового регулирования является равенство всех перед законом и судом, то для права не имеют значения ни групповая солидарность, ни статусные интересы, ни локальные ценности, ни реальное влияние субъекта на власть 148. Из этого следует, что политические институты, в том числе политические партии, функционируют в сфере, которая требует гарантий См. Соловьев А.С. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. – М.: Аспект Пресс, 2012. С. 41-42. 146 См. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология. М., 2002. С. 12. 147 См. Соловьев А.С. Указ. соч. С. 46. 148 Там же. С. 47-48 145 77 представительства групповых интересов, им необходимо выработать некоторые нормы поведения как минимум в той группе, в которой они функционируют, т.е. установить регулирование самостоятельно. Поскольку существуют особенности взаимоотношений в политической сфере, в том числе договоренности политического характера, которые носят не правовой, а морально-этический политической партии характер (например, поддержать договоренность подготовленный другой одной партией законопроект или выдвинутую другой партией кандидатуру на какой-либо пост базируется как на взаимном доверии, так и на взаимной выгоде), то этим обуславливается целесообразность применения саморегулирования в политике. Под актами саморегулирования понимаются документы, в которых выражены договоренности граждан и организаций относительно определенных правил поведения. Примером акта саморегулирования в социально-политической сфере может служить устав политической партии. Как указано в п. 97 Руководящих принципов правового регулирования деятельности политических партий, принятых Венецианской комиссией Совета Европы 2010 года, правовое регулирование внутренних процессов и процедур, происходящих в политической партии, должно быть максимально узким по объему, дабы не произошло непропорционального вмешательства со стороны государства в право политических партий как свободных объединений на свободное урегулирование своих внутренних вопросов 149. Европейский Суд указывал, что государство в лице своих органов может осуществлять вмешательство во внутренние дела организации лишь в тех случаях, когда документы или внутренние процедуры организации не соответствуют 149 обоснованным законодательным требованиям, Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). 78 предъявляемым к созданию и функционированию данной организации, а также, если в организации имеется длительный внутренний конфликт 150. В определении избирательного блока, дававшегося в российском законе 2002 года, число участников подобного объединения ограничивалось тремя. Непонятно, почему было поставлено именно такое ограничение, гораздо логичнее было бы не ограничивать количество партий, которые могут вступать в этот блок, как например, в кенийском законе. Представляется, что данный аспект регулирования предвыборных отношений между партиями должен быть оставлен в сфере саморегулирования. Политическим партиям необходимо самостоятельно решить, исходя из текущей расстановки сил на политическом поле, анализа идеологических программ потенциальных союзников и противников, текущего уровня поддержки со стороны электората, какое количество участников необходимо для оптимального решения стоящей перед ними задачи – попадания в представительный орган. Таким образом, саморегулирование как процесс охватывает весьма широкий круг общественных отношений. Но каково соотношение саморегулирования и права, а также правотворчества? Следует заметить, что саморегулирование чаще всего «заполняет» те сферы общественных отношений, в которых государство и, соответственно, право не появилось, и, быть может, и не придет, либо сознательно ушло из них, признав нерациональность или даже невозможность осуществления именно правового регулирования. Судья А.Л. Кононов в своем особом мнении к Постановлению №12-П 2005 года писал: «Разработка так называемых правил профессиональной деятельности отнюдь не равна… правовому нормотворчеству, а представляет собой неправовую сферу профессиональной этики и деонтологии. Эти См. напр., Cârmuirea Spirituală a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova, app. no. 12282/02, Fourth Section, 14 June 2005. Decision on admissibility (declares inadmissible); Holy Synod of the Bulgarian Orthodox Church (Metropolitan Inokentiy) and Others v. Bulgaria, app. nos. 412/03 and 35677/04, Fifth Section, 22 January 2009, § 131. 150 79 правила могут быть обязательными только для членов таких организаций. Ответственность за их нарушение или несоблюдение – не юридическая, а, как справедливо признает ряд специалистов, морально-этическая или репутационная, что соответствует общему интересу членов СРО» 151. Правотворчество и саморегулирование не тождественны друг другу, однако имеют общий «росток» – выработка, формирование правил поведения. Причем необходимо оговориться, что, когда речь идет о формировании права органами государственной власти, скорее следует говорить о тщательной «обработке» этими органами складывающихся в процессе взаимодействий между субъектами правил, обычаев и норм (на этом уровне нормы пока представляют собой устойчивое повторяющееся поведение, одобряемое большинством либо в рамках социальной группы либо всего общества). Конечно, государство может ввести какую-либо норму самостоятельно, но она может и не работать в будущем, стать «мертвой», так как не отражает потребностей общества. В.А. Четвернин высказывался по этому поводу следующим образом: «если некое правило предписано официальным текстом, например законом, но при этом оно отвергается общественным сознанием или не отвергается, но и не реализуется, или, наконец, никак не проявляется ни в общественном сознании, ни в общественных отношениях, то это – не норма, а авторитетное требование нормы, которое не стало нормой и, возможно, никогда не станет нормой. Если приказ законодателя о новом правиле так и остается на бумаге, то нет никаких оснований утверждать, что законодатель создал социальную норму. В этом случае была неудавшаяся попытка законодателя создать социальную норму, или можно говорить о псевдонорме и даже о «притворной норме» – законодательном установлении без намерения создать норму, о котором Постановление Конституционного Суда от 19 декабря 2005 года №12-П по делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Он-лайн библиотека оценщиков LABRATE.RU, 2002-2005. URL: http://www.labrate.ru/laws/20051219_postanovlenie_KS_RF_Kononov-opinion_zhaloba_mezhenceva.htm (дата обращения:19 августа 2013 года). 151 80 заранее известно, что выполнить его нельзя»152. Схожих взглядов придерживался и Е.Б. Пашуканис: «для того, чтобы утверждать объективное существование права, нам недостаточно знать его нормативное содержание, но нужно знать, осуществляется ли это нормативное содержание в жизни, т.е. в социальных отношениях… Если известные отношения действительно сложились, значит, создалось соответствующее право, если же был только издан закон или декрет, но соответствующее отношение на практике не возникло, значит, была попытка создать право, но эта попытка не удалась» 153. Законодатель наделяет те или иные правила поведения свойствами правовых норм, одновременно обеспечивая их защиту принудительной силой государства. В наличии принудительной силы государства и состоит главное отличие правовых норм от норм саморегулирования. Кроме этого, как верно заметил А.Л. Кононов, в актах саморегулирования содержатся «мягкие» санкции за нарушения правил саморегулирования по сравнению с правовыми нормами. Однако в тех случаях, когда членство в саморегулируемой организации профессионалов (как физических, так и юридических лиц) обязательно (например, в сфере оценочной деятельности 154), то исключение из членов саморегулируемой организации является достаточно суровой мерой, ведь, по сути, лицо лишается права заниматься своей профессиональной деятельностью. Можно говорить об отсутствии монополии государства на правотворчество, то есть право, как уже говорилось выше, в виде разнообразных социальных норм, в том числе и саморегулирования, может формироваться и формулироваться различными субъектами, но только государство может официально признать право правом. Ю.А. Тихомиров пишет: «Доктрины естественного права и историзма в праве откровенно признают и поддерживают неформальные институты как прямое проявление В.А. Четвернин. Указ. соч. С. 65. Е.Б.Пашуканис. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. С.79–80 154 См. ст. 15 Федерального закона от 29 июля 1998 года №135-ФЗ «Об оценочной деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2011 года №383-ФЗ). СЗ РФ. 03.08.1998. №31, ст. 3813. 152 153 81 жизнедеятельности гражданского общества» 155. По мнению А.Д. Верещагиной, «право имеет социальное, человеческое, а не государственное происхождение, которое является объективной иллюзией, связанной с появлением государственно-правового регулирования»156. Наконец, А.М. Анисимова утверждает, что «люди никогда не найдут источника нормативного регулирования, если будут его искать вне человека. Государство, общество – только среда, в которой функционируют нормативные регуляторы» 157. Если придерживаться позиции Ю.А. Тихомирова, который считает, что саморегулирование является признаком неофициального права 158, то саморегулирование можно назвать правовым воздействием. Это, в свою очередь, корреспондирует с мнением М.И. Байтина: он относит к правовому воздействию общесоциальное, духовное, культурное, воспитательное и т.п. воздействие, свойственное морали, науке, искусству и всякому иному надстроечному явлению, в т.ч. и праву 159. Но подобный подход к праву может размывать его ценность, впрочем, необходимо признавать множественность источников права в материальном смысле – обычаи, моральные нормы, нормы, возникающие в процессе саморегулирования. Как замечает Ю.А. Тихомиров, «договорная теория вводит понятие нормативной саморегуляции общества, признавая общество и составляющие его элементы таким же субъектом правотворчества, как и государство. Договорные правила, при всей полярности их содержания, признаются проявлением такой нормативной саморегуляции; ими обеспечивается не только регулирование поведения сторон, но они подлежат юридически значимому признанию в общей системе нормативного регулирования»160. Тихомиров Ю.А. Право формальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. № 5. C. 81. Верещагина А.Д. Механизм взаимодействия права и политики современной России (теоретико-правовой аспект). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2000. С.12. 157 Анисимова А.М. Право и иные социальные нормы в регулировании отношений близких лиц: дисс… канд. юрид. наук. Владимир, 2006. С. 58. 158 См. Тихомиров Ю.А. Право формальное и неформальное… С. 80-87 159 См. Байтин М.И. Сущность права. М., 2005. С. 168. 160 Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. №5. С. 28-29. 155 156 82 Договор предполагает свободу воль участников, свободу выбора их действий, то есть их самостоятельность, в том числе и в области регулирования их взаимоотношений. Разумеется, предел этой самостоятельности – законодательное регулирование, которое, впрочем, может носить общий характер. Ю.А. Тихомиров пишет: «Анализ общественных процессов позволяет с полной уверенностью утверждать о такой тенденции, как появление нового типа норм – актов самоуправления. Для них характерны следующие признаки: а) самообязательство, когда совпадает круг лиц, принимающих и исполняющих решение; б) добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; в) коллегиальная основа; г) формирование и выражение общей воли на основе согласования публичных и частных интересов; д) самоответственность» 161. Большинство из перечисленных признаков можно отнести как к публично-правовым договорам, и особенно соглашениям политических партий, так и к актам саморегулирования. В самом деле, акт саморегулирования, содержащий общие для всех участников саморегулируемой организации правила, вырабатывается самими этими участниками, добровольно вступившими в данную организацию и заинтересованные в принятии и реализации этих правил по причине потребности регулирования, упорядочения своей деятельности. При этом они сами принимают на себя обязательство соблюдать эти правила и сами привлекают нарушивших их к ответственности – это проявление самообязательства и самоответственности. Добровольность участников является и фундаментальным признаком любого договора, в том числе публично-правового. Естественно, что стороны договора заинтересованы в реализации решений, то есть, в данном случае, в исполнении обязательств по договору. В соглашениях политических партий, особенно в коалиционных соглашениях, а также в соглашениях о создании предвыборного блока также Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. №9. СПС «Консультант Плюс». 161 83 проявляется признак самообязательства: сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства. Принцип коллегиальности можно проиллюстрировать на примере коалиционных соглашений, причем необязательно субъектами принятия решений будут сами политические партии. В коалиции может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий, который следит за исполнением соглашения, вырабатывает краткосрочные и долгосрочные задачи, принимает поправки к соглашению 162. Что же касается такого признака, как формирование и выражение общей воли на основе согласования публичных и частных интересов, то он применим лишь к актам саморегулирования, так как в сформированной общей воле находят свое выражение выработанные стандарты и правила. Взаимоотношения между политическими партиями, между партиями и иными объединениями лишь на первый взгляд кажутся достаточно детально урегулированными правом. Законодательно закреплены статус политических партий и других общественных объединений, условия и порядок участия в выборах. Но значительная часть политической системы остается пока вне пределов законодательного регулирования. Таким образом, соглашения политических партий действуют в области, где право носит рамочный, общий характер регулирования либо на данный момент пока и вовсе отсутствует. Здесь проявляется их сходство с актами саморегулирования. Еще одно сходство, которое можно выделить при сравнении соглашений политических партий и актов саморегулирования – особенность санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности. Самая серьезная санкция, которая может встретиться в актах саморегулирования – это исключение из членов саморегулируемой организации, что может См. Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 48. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 162 84 фактически привести к запрету деятельности для субъекта. Но в основном эти последствия нарушения норм саморегулирования, безусловно, мягче возможных санкций в рамках юридической ответственности. В соглашениях политических партий меры ответственности либо не указываются, как происходит в большинстве случаев, либо выражаются в форме одностороннего расторжения соглашения. Например, в п.1 Заключительных положений Коалиционного соглашения 2010 года в Чехии между Гражданской демократической партией, партией «Традиция Ответственность Процветание 09» и партией «Общественные дела» указывается, что любое нарушение обязательств, закрепленных в данном соглашении, будет рассматриваться как стремление к выходу из коалиции 163. Нарушение соглашений «За честные выборы», в которых главным образом воспроизводятся нормы избирательного законодательства о недопущении нарушений предвыборной агитации, повлечет за собой ответственность партии-участника согласно тому же избирательному законодательству. Невыполнение партией-участником соглашения своих обязательств повлечет не только юридические, но и политические, а также репутационные последствия. Выход из состава коалиции (по сути, такой выход можно считать исключением из коалиции) «провинившейся» партии не только лишит ее многих рычагов влияния на осуществление государственной власти (а в рамках правящей или оппозиционной коалиции гораздо легче продвинуть свои идеи и предложения), но и может повлечь негативное отношение со стороны как других партий в парламенте, так и избирателей, которые, оставаясь в неведении относительно всех деталей политической деятельности, также могут выступить с осуждением, не поддержав партию на ближайших выборах. Здесь вступают в действие так называемые информационные санкции. Как заметил А.Б. Венгеров, «информационным регулятором оказывается такой способ воздействия на 163 Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 50. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 85 социальные процессы, при котором публично распространяющиеся сведения о конкретных случаях социального поведения выступают либо образцами для подражания, либо для осуждения…» 164. Сам факт оглашения (публичное осуждение, неодобрение) приобретает действенное регулятивное качество 165. Соглашения политических партий как публично-правовые договоры и акты саморегулирования являются актами социального нормирования. «Каждая социальная норма — это правило поведения людей, которое, вопервых, имеет общий характер, адресовано целому кругу лиц или всем; вовторых, имеет целевой характер, т. е. направлено на регулирование отношений между людьми; в-третьих, это продукт сознательно-волевой деятельности людей» 166. Как писал А.Б. Венгеров, «к нормативным относятся те регуляторы, которые устанавливают четкие рамки для поведения участников общественных отношений, содержат одинаковый масштаб (меру) поведения, т.е. норму. Они характеризуются неперсонифицированностью адресатов, обязательностью исполнения и повторяемостью действия, наличием санкций за нарушение правил поведения» 167. С точки зрения А.М. Анисимовой, нормативность является необходимым свойством развития жизни человека объективной в условиях закономерностью общественной системы. функционирования Она любых является отношений. Данная закономерность заключается в том, что любая совокупность социальных явлений, несмотря на их хаотичное состояние, неизбежно самоорганизуется в ту или иную упорядоченную форму. Происходит унификация социальной практики по различным системообразующим признакам168. Немецкий философ и социолог конца XIX века – начала XX века Г. Зиммель полагал, что норма выступает средством согласования интересов и построения логики деятельности 169. Определение Г. Зиммеля Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 353. Там же. 166 А.Ф. Чердянцев. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М.: Юрайт- М, 2002. С. 207. 167 Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 351. 168 Анисимова А.М. Указ. соч. С. 56. 169 См. Зиммель Г. Социальная дифференциация. М., 1909. С.137. 164 165 86 характеризует положения, которые в принципе содержатся в любом договоре, соглашении, в частности, и в соглашениях политических партий. Они обладают определенным нормативным потенциалом, однако все же не носят нормативного общеобязательными политических характера, для партий поскольку неопределенного распространяют они круга действие не лиц. своих являются Соглашения норм как общеобязательных лишь на узкий круг их участников (например, на всех участников коалиции). Сфера действия соглашений политических партий обусловлена спецификой социально-политической системы. Как справедливо замечает А.М. Анисимова, важным признаком нормативности является всеобщность, ведь чем большее количество участников вовлечено в данный комплекс отношений, тем он действеннее, тем большую сумму социальных и личных интересов выражает. Всеобщность взаимосвязана с обобщенностью требований нормативнорегулятивных явлений 170. Не следует полностью отрицать то, что в соглашениях политических партий не содержатся «нормы», особенно в контексте определения «нормы», данного Г. Зиммелем. Не случайно существует выражение «договор – закон для двоих». Например, условия соглашения между политической партией и общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов представляют собой устойчивые и обязательные для их участников правила поведения. Процедура выдвижения общественными объединениями своих кандидатур, а также их согласования, принятия совместного решения о выдвижении списка носят нормативный характер для партии и общественного объединения. Точно также устойчивыми, «нормальными» правилами поведения являются процедуры совместного решения вопросов в рамках коалиционных соглашений. Можно сделать следующие выводы. 170 Анисимова А.М. Указ. соч. С. 61. 87 Саморегулирование как институт гражданского общества необходим не только в сфере предпринимательской деятельности, но и в конституционноправовых отношениях. Саморегулирование есть один из инструментов взаимодействия граждан и социальных групп с властью, поэтому резонно говорить о целесообразности его применения, прежде всего, в социальнополитической сфере. Целесообразность применения саморегулирования в политике обуславливается тем, что политические институты функционируют в сфере, которая требует гарантий представительства групповых интересов, им необходимо выработать некоторые нормы поведения в той среде, в которой они действуют. Соглашения политических партий и акты саморегулирования схожи по таким признакам, как добровольность и заинтересованность в принятии и реализации решения; самообязательство (сами политические партии и принимают решение образовать коалицию или объединиться в блок, и сами же исполняют связанные с этим обязательства); коллегиальность (в коалиции может быть создан такой институт, как, например, Совет коалиции, состоящий из председателей партий). Сходство соглашений политических партий и актов саморегулирования выражается также и в том, что оба механизма регулирования действуют в области, где право носит рамочный, общий характер регулирования либо на данный момент отсутствует, а также в особенности санкций, которые могут отличаться не столь серьезными последствиями по сравнению с санкциями юридической ответственности. Соглашения политических партий как публично-правовые договоры и акты саморегулирования являются актами социального нормирования. При этом необходимо понимать, что и акты саморегулирования, и соглашения политических партий распространяют действие своих норм лишь на определенный круг их участников, но не на неопределенный круг лиц. 88 Глава II. Виды соглашений политических партий §1. Соглашения политических партий о формировании избирательных блоков, о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах Соглашения политических партий можно классифицировать по их предмету. Эта классификация не является исчерпывающей, поскольку рассматриваемые соглашения носят характер непоименованных договоров в конституционном праве, поэтому вероятно появление новых видов соглашений политических партий, признаки которых не позволят отнести их ни к одной из предлагаемых категорий. Первую группу соглашений составляют соглашения политических партий, целью которых является создание предвыборного союза для формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа. Применительно к России в данную группу входят соглашения политических партий о создании избирательных блоков, а также соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и иным общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах, которые закреплены в п.1.1 ст. 26 Закона о политических партиях. Вторая группа соглашений политических партий – соглашения сил, прошедших в парламент, в частности, коалиционные соглашения. Необходимо отметить, что для целей настоящей работы разграничиваются понятия «блок» и «коалиция», хотя, например, в политологической науке применительно к определению коалиции перечисляются те же признаки, что и для блоков: сознательное объединение партий для совместного преследования своих целей в достаточно долгосрочной перспективе, которое стремится получить выгоду от своего союза 171. В Законе Кении «О А.Н. Щербак. Влияние коалиционной политики на становление партийной системы в России: Дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. М., 2003. С. 27. 171 89 политических партиях» 2011 года коалиция определяется как объединение двух или более политических партий, созданное для реализации общих целей на основе письменного соглашения (абз. 3 ст. 2). К третьей группе относятся соглашения «За честные выборы». Наконец, в четвертую группу соглашений политических партий входят соглашения, сторонами которых являются политические партии и союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций. Необходимо рассмотреть каждую группу соглашений политических партий в отдельности. Для анализа соглашений о создании предвыборного союза в целях формирования и выдвижения совместных списков кандидатов представляется важным проследить историю правового закрепления таких союзов, в частности, избирательных блоков. Рассмотрению подлежат и соглашения общественно-политических сил (политических партий и общественных объединений) о создании избирательных блоков, а также история участия избирательных блоков в выборах на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации. Институт избирательных блоков получил нормативное отражение в 1993 году, перед первыми выборами в Государственную Думу. В ст. 5 Положения о выборах в Государственную Думу, утвержденного Указом Президента от 1 октября 1993 года №1557, за избирательными блоками признавалось право выдвижения кандидатов как по общефедеральному избирательному округу, так и по одномандатным округам. Избирательный блок наряду с общефедеральными политическими партиями имел статус избирательного объединения, при этом в состав блока могли входить общефедеральные партии, общефедеральные общефедеральные политические общественные движения, объединения, а также устав иные которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 172. Позднее Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее – ЦИК Ч.2 ст. 5 Главы 1 «Общие положения» Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утв. Указом Президента РФ от 1 октября 1993 №1557 (в редакции от 4 февраля 1994 года) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 11.10.1993, №41, ст. 3907. Утратило силу с 10 января 2003 года. 172 90 РФ) разъяснила, что блок, создаваемый на период проведения выборов, может состоять из двух и более общефедеральных политических партий; двух и более общефедеральных политических движений; общефедеральной политической партии и общефедерального политического движения; общефедеральных политических партий, общефедеральных политических движений и других общефедеральных общественных объединений, уставы которых зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации, если участие в выборах в федеральный законодательный орган предусмотрено этими уставами. При этом специально оговаривалось, что число общефедеральных общественных объединений, входящих в блок, не ограничивается 173. По сравнению с редакцией Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», действовавшей до июля 2005 года, количество участников избирательного блока не ограничивалось искусственно. При этом ЦИК РФ устанавливала, что решение о создании избирательного блока принимается и оформляется полномочными органами входящих в него общефедеральных партий и политических движений, а на документе о создании блока было обязательно наличие печатей и подписей ответственных лиц (руководителей или заменяющих их лиц) от каждого общественного объединения 174. Таким образом, в то время о соглашениях, предметом которых было создание избирательных блоков, речь напрямую не шла, упоминался лишь некий документ. В дальнейшем указанные признаки избирательного блока (правовой статус избирательного объединения, неограниченное количество участников) были воспроизведены в принятом в 1994 году Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»175. Ст. 5 Главы 1 «Общие положения» Разъяснений о порядке применения отдельных статей Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утв. Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 10 ноября 1993 года №24 (в редакции от 7 декабря 1993 года) // СПС «Консультант Плюс». 174 Там же. 175 Абз. 11 ст. 2 Федерального закона от 6 декабря 1994 года №56-ФЗ (в редакции от 26 ноября 1996 года) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» // СЗ РФ, 1994, №33, ст. 3406. Утратил силу с 19 сентября 1997 года. 173 91 Основанием для регистрации избирательных блоков соответствующей избирательной комиссией служил факт представления ими в комиссию совместного списка кандидатов 176, но представления какого-либо документа, удостоверяющего создание избирательного блока, не требовалось. Напротив, принятый летом 1995 года Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российского Федерации» закреплял, что регистрация избирательного блока производится после представления в ЦИК РФ протоколов съездов (конференций) общественных объединений с решениями о вхождении в избирательный блок и совместного решения общественных объединений о создании избирательного блока, подписанного уполномоченными представителями этих общественных объединений177. В то же время закон не содержал каких-либо дополнительных либо специальных положений, регулирующих правовой статус избирательных блоков во время проведения избирательной кампании. Тем не менее, в данном акте словосочетания «избирательное объединение» и «избирательный блок» употреблялись через запятую, из чего можно было бы заключить, что избирательный блок имеет определенные отличия от избирательного объединения относительно его правового положения, хотя в его статье 32 подтверждалось, что избирательный блок обладает правами избирательного объединения. В Разъяснении, одобренном Постановлением ЦИК РФ от 28 июля 1995 года, указывалось, начинается с что процесс соглашения образования руководящих избирательного органов блока общероссийских общественных объединений о создании избирательного блока, а совместное решение общественных объединений о создании избирательного блока должно было приниматься по процедуре, нормам и правилам, См. ст. 18 Федерального закона от 6 декабря 1994 года №56-ФЗ (в редакции от 26 ноября 1996 года) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» // СЗ РФ, 1994, №33, ст. 3406. Утратил силу с 19 сентября 1997 года. 177 См. ст. 33 Федерального закона от 21 июня 1995 года №90-ФЗ (в редакции от 17 ноября 1998 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российского Федерации» // СЗ РФ, 1995, №26, ст. 2398. Утратил силу с 24 июня 1999 года. 176 92 установленным общественными объединениями по согласованию друг с другом178. Таким образом, государственные органы оставляли общественным объединениям свободу в урегулировании вопросов, связанных с созданием избирательного блока. Но, исходя из сформулированной ЦИК РФ в 1995 году позиции, можно утверждать, что, по сути, под соглашением о создании избирательного блока тогда понималось некое решение, выраженное в весьма сжатой форме, фиксирующее принципиальное согласие общественных объединений о вхождении в состав данного блока и о выдвижении совместного списка кандидатов. В дальнейшем в избирательном законодательстве происходило фрагментарное закрепление вопросов, связанных со статусом избирательного блока. Так, ст. 34 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (закон утратил силу в 2006 году), посвященная статусу избирательных блоков, по сути, содержала лишь детальные требования относительно документов, необходимых для регистрации избирательного блока. Часть 3 данной статьи предписывала избирательному блоку предоставлять в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации нотариально удостоверенные копии уставов политических партий, вошедших в избирательный блок; нотариально удостоверенные копии документов, подтверждающих факт внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о политических партиях, вошедших в избирательный блок; протоколы съездов политических партий с решениями о вхождении в избирательный блок; соглашение о создании избирательного блока, подписанное представителями политических партий и Абз. 1,3 раздела I Разъяснения о порядке образования избирательных блоков, их регистрации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и выдвижения кандидатов в депутаты избирательным блоком. Одобрено Постановлением ЦИК РФ от 28 июля 1995 года №8/50-II (в редакции от 18 сентября 1995 года) // Российская газета, №153, 09.08.1995. 178 93 заверенное печатями этих политических партий; сведения о полном и кратком наименовании избирательного блока179. Другой специальной нормой об избирательных блоках можно признать их обязанность уполномочить орган избирательного блока или одну из входящих в него политических партий выступать от имени избирательного блока в период избирательной кампании (ч.8 ст. 34 Закона о выборах депутатов Государственной Думы 2002 года). В парламентских выборах 1993 года приняли участие 4 избирательных блока, из них два – «Выбор России» и «Явлинский-Болдырев-Лукин» – смогли преодолеть 5-процентный барьер и попасть в Государственную Думу 180. В 1995 году в выборах в нижнюю палату российского парламента участвовали 18 избирательных блоков, при том, что списки кандидатов выдвинули 29 избирательных блоков, включавших 71 избирательное объединение 181, правда, стоит оговориться, что ни один избирательный блок не преодолел тогда избирательный барьер 182. Напротив, в 1999 году из 6 избирательных объединений, допущенных к распределению депутатских мандатов избирательных блоков Жириновского» был в Государственной (фактически формой Думе, 4 избирательный участия в выборах носили статус блок «Блок Либерально- демократической партии России), при том, что всего в выборах приняли участие 10 избирательных блоков. Наконец, во время избирательной кампании 2003 года было зарегистрировано 5 избирательных блоков, из которых наибольший успех сопутствовал блоку «Родина», сформированному Партией российских регионов, Социалистической единой партией России и Федеральный закон от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ (в редакции от 25 июля 2006 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Утратил силу с 6 декабря 2006 года // СЗ РФ, 23.12.2002, №51, ст. 4982. 180 См. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы [Москва, 2005]. URL: http://www.vibori.ru/Publikat/PES/tabl-21.htm (дата обращения: 19.08.2013). 181 См. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект Пресс, 2006. С. 94. 182 См. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России… http://www.vibori.ru/Publikat/PES/tabl-2-2.htm (дата обращения: 19.08.2013). 179 94 партией «Народная воля», и набравшему по итогам выборов 9%. Остальные избирательные блоки набрали от 1,9% до 4%. Достаточно любопытная ситуация с применением института избирательных блоков складывалась на выборах депутатов законодательных (представительных) органов субъектов федерации. Сначала – в 1995-1997 годах – на выборах в регионах лишь около 25% кандидатов выдвигались избирательными объединениями и блоками. По результатам выборов выдвиженцы избирательных объединений и блоков получили 19% мандатов. При этом в депутатском корпусе 17 регионов (из 72, где в 1995-1997 гг. проводились выборы) избирательные объединения и блоки вообще оказались не представлены. В 1998-1999 годах число кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, несколько уменьшилось по сравнению с предыдущим периодом – 19%, а в избирательных кампаниях с 2000 по 2003 годы только 15% кандидатов от общего числа были выдвинуты избирательными объединениями и блоками. Зато с декабря 2003 года по март 2006 года в 15 регионах из 19, где избирательные блоки участвовали в избирательных кампаниях, их списки получили мандаты. В трех регионах избирательные блоки оказывались лидерами: блок «За наш Алтай — коммунисты, аграрии, НПСР!», блок «Мы за развитие Амурской области» (образован региональными отделениями Российской партии Жизни и партии «Яблоко») и блок «Наша Родина — Сахалин и Курилы» (образован региональными отделениями Аграрной партии России, партии «Народная воля» и «Евразийской партии — Союза патриотов России»)183. При этом на региональном уровне избирательные комиссии разрабатывали собственные модели соглашений о создании избирательного блока. Так, Решением Избирательной комиссии Республики Хакасия от 23 сентября 2004 года № 33/180-4 в числе примерных форм документов, представляемых при проведении выборов депутатов Верховного Совета 183 См. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 117-187. 95 Республики Хакасия четвертого созыва избирательными объединениями, избирательными блоками в Избирательную комиссию Республики Хакасия и кандидатами в окружные избирательные комиссии, была утверждена и форма Соглашения о создании избирательного блока. В Соглашении должны были быть отражены состав избирательного блока, норма представительства на конференции избирательного блока от каждой партии-участницы Соглашения, порядок принятия решений на конференции избирательного блока, основания для исключения кандидата из списков кандидатов 184. Приведенный выше краткий количественный анализ опыта участия избирательных блоков в федеральных и региональных избирательных кампаниях в 1993-2006 годах, когда их существование было закреплено законодательно, позволяет сделать достаточно любопытные выводы. Наибольших успехов на федеральном уровне (выборы в Государственную Думу) избирательные блоки добивались в 1993 и 2003 годах, то есть в самом начале формирования российской избирательной и партийной систем, а также на последних для них выборах, когда они еще обладали статусом избирательных объединений. При этом в количественном отношении больше всего избирательных блоков было на выборах в Государственную Думу 1995 года, оказавшихся для этих избирательных объединений неудачными. Резкий рост популярности института избирательных блоков на выборах субъектов Федерации опять-таки пришелся на 2003-2006 годы, то есть в заключительный период их существования (если быть совсем точным, то не существования, а признания за ними статуса участников избирательного процесса). При этом успех избирательных блоков на выборах в субъектах федерации объясняется, в частности, использованием в своем названии темы Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 23 сентября 2004 года № 33/180-4 «О Перечне и примерных формах документов, представляемых при проведении выборов депутатов Верховного Совета Республики Хакасия четвертого созыва избирательными объединениями, избирательными блоками в Избирательную комиссию Республики Хакасия и кандидатами — в окружные избирательные комиссии». URL: http://docs.pravo.ru/document/view/15288746/?& (дата обращения: 19.08.2013). Утратило силу с 20 ноября 2008 года – см.: Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 20 ноября 2008 года № 46/308-5. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/12369523/ (дата обращения: 19.08.2013) 184 96 регионального патриотизма, причем независимо от того, образовывали их правые или левые партии 185. Стоит согласиться с А.В. Иванченко и А.Е. Любаревым, по мнению которых «избирательные блоки, образуемые избирательными объединениями для участия в конкретных выборах, играли в условиях неразвитой партийной системы важную политических роль, партий. способствуя Отмена созданию института новых дееспособных избирательных блоков искусственно прервала этот позитивный процесс. В результате небольшие партии лишены формировать прекращению возможности таким естественным образом более процессов создания крупные новых путем объединяться партии» 186. и Разумеется, политических партий способствовало не только исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, но и ужесточение требований к минимальной численности политических партий при их регистрации. Интересно отметить, что в пояснительной записке к законопроекту 2005 года, предусматривавшему исключение избирательных блоков из числа участников избирательного процесса, указывалось, что усилившаяся роль политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать, что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях 187. Между тем из данного документа неясно, по каким критериям было определено, что происходит усиление роли политических партий в общественно-политической системе и к чему это См. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Указ. соч. С. 187. Иванченко А.В., Любарев А. Е. Указ. соч. С. 203. 187 Официальный сайт Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект № 161724-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (по вопросу уточнения избирательного законодательства) URL:http://www.asozd.duma.gov.ru/arhiv/a_dz_4.nsf/ByID/22DD25230541F1A0432571BB0058F74B?OpenDocu ment (дата обращения: 19.08.2013). 185 186 97 привело, какие факты свидетельствовали о таком усилении. Кроме этого, думается, что предполагаемое или реальное усиление роли политических партий в общественно-политической системе и потребность политических партий в создании избирательных блоков друг с другом либо с иными общественными объединениями представляют собой явления, не связанные друг с другом напрямую. Решение о создании избирательного блока принимается политическими партиями исходя из состояния общественнополитической ситуации, расстановки других политических сил, предпочтений избирателей в момент перед конкретными выборами. Таким образом, факт формирования избирательного блока не зависит от количества самих политических партий и количества их членов, этот процесс является проявлением саморегуляции в обществе (скажем, в гражданском обороте граждане и организации вступают в договорные правоотношения исходя из своих собственных потребностей и воли). Следует оговориться, что, действительно, более распространены избирательные блоки между небольшими и средними по количеству политическими партиями, как это уже указывалось в первой главе. Внесенные весной 2012 года в законодательство о политических партиях поправки позволяют прогнозировать востребованность соглашений политических партий о создании избирательных блоков. Федеральным законом от 2 апреля 2012 года №28-ФЗ были снижены требования к минимальной численности политических партий с 40 000 членов до 500 членов. Подобное изменение уже привело к достаточно интенсивному росту числа зарегистрированных политических партий – с 7 в момент принятия закона до 73 в августе 2013 года188, из них 58 имеют право участвовать в выборах 189. Кроме этого, по состоянию на август 2013 года действуют еще 85 Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список зарегистрированных политических партий. URL: http://minjust.ru/nko/gosreg/partii/spisok (дата обращения: 19.08.2013). 189 Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список политических партий, имеющих право в соответствии с Федеральным законом от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» принимать участие в выборах. URL: http://minjust.ru/nko/vybory/partii (дата обращения: 19.08.2013). 188 98 организационных комитетов политических партий 190. В то же время можно вполне обоснованно предполагать, что количество членов в этих партиях не очень высокое, по крайней мере, на первом этапе их функционирования. Кроме этого, у них в течение определенного периода времени не будет достаточной и стабильной поддержки избирателей. Это, в свою очередь, вызовет процесс заключения между новыми мелкими и средними партиями, между новыми партиями и партиями, функционирующими длительное время, но не имеющими достаточной поддержки в силу тех или иных причин, соглашений о формировании предвыборных союзов, т.е. избирательных блоков. Таким образом, снижение требований к минимальной численности политических партий должно привести к возвращению в избирательное законодательство понятия «избирательный блок», а также к необходимости регулирования соглашений о создании и деятельности избирательных блоков. Более того, в период подготовки нового проекта закона о выборах депутатов Государственной Думы в начале 2013 года достаточно широко обсуждалась возможность возвращения института избирательных блоков191, в частности, предлагалось ввести избирательный барьер для блоков в 7% 192. Тем не менее, в окончательном варианте законопроекта, внесенным в Государственную Думу в марте 2013 года и принятом в первом чтении в апреле 2013 года, положения об избирательных блоках отсутствовали 193. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Сведения о действующих организационных комитетах политических партий по состоянию на 19.08.2013. URL: http://minjust.ru/node/2459 (дата обращения: 19.08.2013). 191 См., в частности, Миронов Н. Избирательные блоки возвращаются? // Российская газета. 24 октября 2012 190 года. Федеральный выпуск №5918 (245). URL: http://www.rg.ru/2012/10/24/bloki.html; Зубченко Е. Избирательные блоки вернутся в политику // «Новые известия». 11 января 2013 года. URL: http://www.newizv.ru/politics/2013-01-11/175678-izbiratelnye-bloki-vernutsja-v-politiku.html; СМИ сообщили о возвращении избирательных блоков на выборах Госдумы // Lenta.ru. 9 января 2013 года. URL: http://lenta.ru/news/2013/01/09/order/; Избирательные блоки вернут на выборы // Сноб.ру. 9 января 2013 года. URL: http://www.snob.ru/selected/entry/56407 (дата обращения: 19.08.2013). 192 Путин вернет избирательные блоки на выборах Госдумы // Полит.ру. 9 января 2013 года. URL: http://polit.ru/news/2013/01/09/mix/ (дата обращения: 19.08.2013). 193 Официальный сайт Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект № 232119-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=232119-6 (дата обращения: 19.08.2013). 99 Для понимания проблем содержания соглашений политических партий о создании избирательных блоков целесообразно проанализировать Соглашение о создании избирательного блока для совместного участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва от 14 сентября 2003 года (о создании избирательного блока «Родина»). Партиями-участницами, как уже говорилось выше, были Партия Российских регионов, Социалистическая единая партия России (Духовное наследие) и Партия национального возрождения «Народная воля». Соглашение предусматривало созыв Конференции блока, на которой решались такие вопросы, как определение и утверждение программных задач избирательного блока, выдвижение федерального списка кандидатов и кандидатов по одномандатным округам, а также создание единого руководящего органа – Высшего Совета. Положение об этом органе также утверждалось на заседании Конференции 194. Важно отметить, что основным принципом функционирования избирательного блока, который нашел отражение в Соглашении, был принцип участия в принятии решений всех политических партий, входящих в его состав. Так, Конференция избирательного блока являлась правомочной, если в ее работе приняли участие не менее двух третей от общего количества представителей Конференции политических избирательного партий, назначенных блока Съездами для участия политических в партий, вошедших в избирательный блок, при условии, что каждая политическая партия представлена на Конференции не менее чем одним представителем. Кроме этого, решения Конференции не считались принятыми, если за них не проголосовал хотя бы один представитель от каждой политической партии, вошедшей в состав избирательного блока (пп. 2.2 и 4.2 Соглашения). Одновременно указанные выше положения представляют собой нормы, регулирующие отношения между политическими партиями-участницами Соглашение о создании избирательного блока для совместного участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва от 14 сентября 2003 года. URL: http://www.orodine.ru/museum/blok0309.html (дата обращения: 19.08.2013). 194 100 избирательного блока по поводу принятия решений, связанных с деятельностью избирательного блока, то есть по поводу осуществления пассивного избирательного права. В Соглашении определялись также основания, в соответствии с которыми органы избирательного блока имели право исключать кандидатов из федерального списка кандидатов и из списка кандидатов, выдвинутого по одномандатному избирательному округу. Исходя из положений пунктов 6.36.4 Соглашения, правом исключения кандидатов из обоих списков обладал Высший Совет избирательного блока. Он мог отозвать кандидата как из федерального списка, так и из списка по одномандатному округу в случае подачи кандидатом письменного заявления об исключении из списка, грубого или неоднократного нарушения кандидатом законодательства Российской Федерации о выборах депутатов Государственной Думы, а также утраты кандидатом пассивного избирательного права. Необходимо отметить, что основания утраты пассивного избирательного права были закреплены в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 2002 года, и в качестве таковых признавались признание гражданина судом недееспособным, нахождение гражданина в местах лишения свободы по приговору суда, а также наличие у гражданина гражданства иностранного государства 195. Что касается такого основания для исключения кандидата из федерального списка и из списка по одномандатному округу, как грубое нарушение законодательства Российской Федерации о выборах депутатов Государственной Думы, то в данном случае приходится иметь дело с оценочной категорией. Возникает вопрос – какие именно нарушения законодательства о выборах депутатов Государственной Думы можно считать грубыми? Например, согласно п. 4 ч.8 ст. 47 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы 2002 года, грубым нарушением См. ч.6 и 6.1 ст. 4 Федерального закона от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ (в редакции от 25 июля 2006 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Утратил силу с 6 декабря 2006 года // СЗ РФ, 23.12.2002, №51, ст. 4982. 195 101 считался сбор не менее 20 процентов от представленных для регистрации кандидата подписей избирателей в местах, где сбор подписей запрещен. Являются ли грубыми нарушениями также подкуп избирателей или употребление кандидатом, выдвинутым избирательным блоком, нецензурной лексики при выступлении, оскорбление политических оппонентов? Проблема использования в анализируемом Соглашении оценочных категорий связана с вопросами процедуры установления нарушения кандидатом законодательства о выборах, а также рассмотрения споров по поводу обжалования решений руководящих органов избирательного блока. В Соглашении отсутствовали положения, которые бы регулировали данные процедуры, что следует признать его недостатком. В то же время существует неясность относительно того, каким образом кандидат мог бы оспорить решение Высшего Совета избирательного блока, если он был с ним не согласен. В Соглашении не указан порядок взаимодействия между Конференцией избирательного блока и его Высшим Советом, в том числе и по данному вопросу. Между тем, исходя из того, что Конференция избирательного блока являлась учредительным органом по отношению к Высшему Совету, а также из того, что Конференция была уполномочена на решение вопроса о выдвижении федерального списка кандидатов и о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам, можно утверждать, что кандидат, несогласный с решением Высшего Совета об его исключении из списка кандидатов, мог бы обжаловать данное решение на заседании Конференции избирательного блока. Помимо этого, можно было бы попытаться обжаловать данное решение Высшего Совета избирательного блока и в судебном порядке по аналогии. Ч.1 ст. 259 и ч.2 ст. 260 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) закрепляют (и закрепляли в 2003 году) условия подачи заявления в суд кандидатами об обжаловании решений избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов. По сути, отказ избирательной комиссии в регистрации кандидата и исключение руководящим органом 102 избирательного блока кандидата из федерального списка либо списка по одномандатному округу по своим последствиям одинаковы – лицо, имевшее статус кандидата, лишается его и в дальнейшем утрачивает возможность реализовать свое пассивное избирательное право. Однако в данном случае, скорее всего, заявитель мог бы получить отказ даже не столько по причине отсутствия прямого правового закрепления данной категории дел, сколько в силу содержания и толкования уже имеющихся норм гражданскопроцессуального и избирательного законодательства. В ГПК РФ норма ч.1 ст. 259 сформулирована следующим образом: избиратели, участники референдума, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, общественных объединений, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные права или право на участие в референдуме граждан РФ, вправе обратиться с заявлением в суд 196. Позиция суда могла быть следующей: кандидат может подать заявление только в случае, если его права были нарушены действиями (бездействием) общественного объединения, но не избирательного объединения. Избирательный блок обладал статусом именно избирательного объединения, он подлежал регистрации в ЦИК РФ, однако при создании его участниками не принимался учредительный документ в форме устава, и, соответственно, не требовалось регистрации избирательного блока в качестве юридического лица. Следовательно, по этой причине кандидат не мог бы обжаловать решение Высшего Совета избирательного блока в судебном порядке. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года (в редакции от 14 июня 2012 года) №138-ФЗ // СЗ РФ, 18.11.2002, №46, ст. 4532. 196 103 С другой стороны, представляется, что суд должен, прежде всего, руководствоваться положениями ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов и обеспечиваются правосудием. Кроме того, в соответствии с нормами ст. 45 и ч.1 ст. 46 Конституции РФ, государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется, каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, наконец, каждому гарантируется защита его прав и свобод. Поскольку в описанном случае существует возможность нарушения пассивного избирательного права гражданина, суд может принять к рассмотрению соответствующее заявление, мотивируя свое решение тем, что в демократическом правовом государстве права и свободы человека и гражданина не должны оставаться без защиты. Более того, если в Соглашении отсутствует процедура обжалования кандидатом решения Высшего Совета избирательного блока о его исключении из списка кандидатов, то суд мог бы привести в поддержку своего решения о принятии заявления к производству и тот аргумент, что в данном случае у гражданина нет иной эффективной возможности защитить свои права, за исключением обращения в судебный орган. В соответствии с Соглашением основаниями, вынуждающими Высший Совет исключить кандидата из федерального списка кандидатов, отозвать кандидата по одномандатному избирательному округу, являются следующие обстоятельства: признание кандидата недееспособным либо ограниченно дееспособным по решению суда, тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья кандидата или его близких родственников. В данном случае участники Соглашения избирательного пошли законодательства по пути – именно воспроизведения такие норм обстоятельства, вынуждающие избирательный блок отозвать кандидата, были указаны в ч.13 104 ст. 52 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, принятого в 2002 году. Еще одним примером воспроизведения законодательных положений являются пп. 8.1-8.2 Соглашения, согласно которым политическая партия, входящая в избирательный блок, была вправе в любое время, но не позднее чем за пять дней до дня голосования, отказаться от дальнейшего участия в выборах в составе избирательного блока по решению уполномоченного на то органа политической партии. Если же после заверения ЦИК РФ копии списка (списков) кандидатов, выдвинутых избирательным блоком, от участия в выборах отказались бы все входящие в избирательный блок политические партии, за исключением одной, эта политическая партия вправе продолжить участвовать в выборах в качестве избирательного блока с использованием его наименования и эмблемы, а также с сохранением прав и обязанностей избирательного блока, представившего соответствующий список кандидатов. Такие же нормы содержались и в ч.7 ст. 52 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы, принятого в 2002 году. Кроме этого, в данном Соглашении также распределялись обязательства партий-участниц относительно бесплатного эфирного времени и печатной площади, а также распределения бюджетных средств в случае их получения по итогам выборов. Таким образом, в Соглашении были урегулированы процедуры создания органов управления избирательного блока, их компетенция, порядок принятия решений на Конференции избирательного блока, вопросы отзыва кандидатов и последствия выхода партий-участниц из состава избирательного блока. Эти нормы воспроизводили положения Закона о выборах депутатов Государственной Думы 2002 года. Между тем представляется, что в Соглашении можно было бы также закрепить порядок рассмотрения вопросов на Конференции избирательного блока, порядок выдвижения политическими партиями-участницами избирательного блока кандидатов для включения в списки кандидатов от избирательного блока. 105 Если этот порядок должен был определяться в соответствии с уставами самих партий, то, возможно, в Соглашении следовало бы сделать соответствующую оговорку. Наконец, было бы целесообразным отразить в Соглашении процедуры рассмотрения споров, которые могут возникнуть в ходе его исполнения, так как должны быть защищены права как участников Соглашения, так и лиц, чей статус может зависеть от его исполнения. Такими лицами, в частности, являются члены политических партий-участниц Соглашения, так как оно регулирует порядок выдвижения кандидатов на выборах в Государственную Думу и формирования единого списка кандидатов от избирательного блока. Перечисленные вопросы могут быть охарактеризованы как существенные условия соглашений политических партий данного типа. В 2005 году, т.е. еще до окончания срока полномочий Государственной Думы блок раскололся, а Партия российских регионов, которая с 2004 года сама стала носить название «Родина», была распущена в октябре 2006 года. На ее основе была создана партия «Справедливая Россия». Однако история взаимоотношений между бывшими участниками избирательного блока «Родина» в 2012 году получила продолжение, причем именно в контексте соглашений. В конце октября 2012 года между политической партией «Родина», возрожденной в 2012 году, и новой партией «Российская партия пенсионеров за справедливость» было подписано Соглашение о прекращении обязательств в отношении Основных принципов объединения политической партии «Родина», Российской Партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ. Предметом Соглашения, согласно его тексту, является признание несостоявшимся объединения Политической партии «Родина», Российской партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ, а также прекращение в полном объеме исполнения любых обязательств, которые существовали или могли существовать у сторон настоящего соглашения (в том числе их лидеров), в отношении Основных принципов объединения Политической 106 партии «Родина», Российской партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ от 29 августа 2006 года197. В упомянутых Основных принципах объединения трех партий в 2006 году были происходит зафиксированы следующие на началах; паритетных 2) положения: решение 1) объединение любых вопросов, возникающих в процессе объединительных процедур, должно быть ориентировано, прежде всего, на интересы и перспективы новой партии; 3) признание необходимости сохранения имевшегося политического, организационного и человеческого потенциала всех трех партий; 4) личные амбиции и групповые интересы будут подчинены общему интересу путем демократических процедур; 5) в названии новой партии должны были сохраниться ключевые слова нынешних названий партий 198. В Соглашении констатировалось, что пункты 2 и 5 Основных принципов объединения, предполагающие создание новой партии с сохранением ключевых слов названий названных трех партий, выполнены не были (п. 1.2.1 Соглашения), указывалось, что ни одна из трех перечисленных партий на съезде решений о присоединении или слиянии (формы реорганизации, при которых можно было бы говорить об объединении) не принимала, так как одна из них приняла решение о смене наименования («Родина» была переименована в «Справедливую Россию»), а две другие партии были преобразованы в общественные организации. Исходя из этого, участники Соглашения констатировали, что политическая партия «Справедливая Россия» не была и не является новой в юридическом смысле и представляет собой сообщество лиц, абсолютное большинство из которых не имели отношение к Политической партии «Родина» и Российской партии Соглашение о прекращении обязательств в отношении Основных принципов объединения политической партии «Родина», Российской Партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ. 29 октября 2012 года. URL: http://rodina-yar.ru/files/soglashenie-juravlev-zotov-osno-va.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 198 РПЖ, «Родина», и РПП договорились об объединении // Всероссийская общественно-политическая газета LentaCom.ru. URL: http://www.lentacom.ru/reviews/52.html (дата обращения: 19.08.2013). 197 107 Пенсионеров199. Следует заметить, что ЦИК РФ еще осенью 2006 года разъяснила, что изменение наименования политической партии «Родина» не влечет ее преобразования200. Стороны Соглашения признают друг за другом права призывать своих сторонников, являющихся членами Политической партии «Справедливая Россия», выйти из указанной партии и не оказывать ей поддержку на выборах всех уровней; проводить работу по восстановлению самостоятельных политических организационных структур; реализовывать права, полномочия и возможности, предоставленные законодательством РФ политическим партиям, самостоятельно. Кроме этого, стороны обязуются осуществлять деятельность политических партий самостоятельно и независимо, основываясь на интересах граждан РФ, руководствуясь положениями законодательства РФ, своих собственных учредительных и программных (идеологических) документов201. Можно утверждать, что рассмотренное Соглашение преследует, главным образом, политические цели – четко разъяснить общественности, что новые партии, созданные в 2012 году, хотя и носят такие же названия, что и партии, желавшие объединиться в 2006 году в партию «Справедливая Россия», но не имеют к ней никакого отношения в идеологическом смысле и являются ее политическими соперниками. При этом данное Соглашение нельзя отнести в классификацию соглашений о создании предвыборных союзов, коалиционных соглашений, соглашений «За честные выборы» либо соглашений политических партий с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций в силу своего предмета. Можно утверждать, что, по сути, его предметом является подтверждение способа образования Соглашение о прекращении обязательств в отношении Основных принципов объединения политической партии «Родина», Российской Партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ. 29 октября 2012 года. URL: http://rodina-yar.ru/files/soglashenie-juravlev-zotov-osno-va.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 200 См. п.1 Письма Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 09 ноября 2006 года №05-15/2972 «О вопросах, связанных с созданием Политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» // СПС «Консультант Плюс» 201 Соглашение о прекращении обязательств в отношении Основных принципов объединения политической партии «Родина», Российской Партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ. 29 октября 2012 года. URL: http://rodina-yar.ru/files/soglashenie-juravlev-zotov-osno-va.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 199 108 партии «Справедливая Россия» путем простого переименования партии «Родина», а не объединения трех политических партий, как это было заявлено в Основных принципах объединения. В Соглашении закреплены права и обязанности его сторон юридического характера – именно так определяют их партии-участницы. Так, право членов политических партий «Родина» и «Российская партия пенсионеров за справедливость» призывать своих сторонников из числа членов партии «Справедливая Россия» покидать ряды этой партии и не оказывать ей поддержку на выборах вытекает, во-первых, из прав граждан вступать в политические партии либо воздерживаться от вступления в политические партии, участвовать в качестве члена политической партии в ее деятельности; во-вторых, из права политической партии свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи. Исходя из этого, данное положение Соглашения не противоречит законодательству. Положение Соглашения о самостоятельном и независимом осуществлении политическими партиями-участницами своей деятельности с соблюдением законодательства РФ и собственных программных и учредительных документов основано на таких принципах деятельности политических партий, как добровольность и самоуправление. Любопытно, что это положение фактически воспроизведено в Соглашении дважды: как право и как обязанность. Таким образом, партии-участницы, подтверждая данное право, берут на себя обязательство воздерживаться от вмешательства в дела друг друга, например, в процессы определения кандидатов для выдвижения на выборах различного уровня или определения тех политических сил, с которыми эти политические партии хотели бы сотрудничать по тем или иным вопросам и т.д. Информация о заключении такой разновидности соглашений, как соглашения между политическими партиями и общественными объединениями в целях выдвижения совместного списка кандидатов на 109 муниципальных выборах, на данный момент отсутствует. Это можно объяснить следующими причинами. Во-первых, у политических партий и общественных объединений отсутствует законодательная обязанность обнародовать подобные соглашения. П.3 ст.8 Закона о политических партиях закреплено, что политические партии действуют гласно, информация об их учредительных и программных документах является общедоступной. Примечательно, что российский закон, в отличие, например, от белорусского Закона «О политических партиях», не определяет, что следует понимать под учредительными документами политической партии 202. Исходя из положений ст. 52 ГК РФ, одним из учредительных документов юридического лица является его устав. Прилагательное «программный» же означает излагающий, устанавливающий программу 203. Следовательно, политическая партия должна обнародовать свой устав и программу, которые относятся к категории учредительных и программных документов. Что же касается соглашений о выдвижении совместного списка кандидатов на выборах конкретного уровня, то вряд ли их можно относить к программным документам. Между тем в зарубежной правоприменительной и судебной практике, а также в доктрине признается необходимость придания публичности таким соглашениям. В частности, Верховный суд Израиля при рассмотрении дела Shalit v. Peres (1990) 44 (iii) P.D. 353, где заявитель как раз и требовал обнародования соглашения, указал, что демократический процесс требует постоянного контакта между избирателями и избранными депутатами, поэтому как весь избирательный корпус, так и любой избиратель имеют право на получение соответствующей информации, дабы сделать объективный выбор при голосовании. «Помимо этого, обнародование соглашения… необходимо для публичной оценки их содержания, в том См. ст.11 Закона Республики Беларусь от 5 октября 1994 года (в редакции от 21 июля 2008 года) №3266XII «О политических партиях» // Официальный сайт Министерства юстиции Республики Беларусь. URL: http://www.minjust.by/ru/site_menu/about/struktura/obschestv/registr/politpartzak (дата обращения: 19.08.2013). 203 Словарная статья «Программный». Толковый словарь Ушакова Д.Н. // Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ushakov/980850 (дата обращения: 19.08.2013). 202 110 числе и для того, чтобы проверить, соответствуют ли они закону, для поддержания уверенности общества в эффективном управлении» 204. Той же позиции придерживается и Нили Коэн: «обязанность обнародования вытекает… из того факта, что такие соглашения являются составной частью платформы политического объединения. Такие соглашения подлежат правовому регулированию... потому что общественные объединения должны действовать в соответствии с законом и конституционными принципами» 205. Таким образом, соглашения политических партий всех типов подлежат обнародованию. Данные соглашения обладают правовым содержанием, т. е. обеспечивают как непосредственно (соглашения о создании избирательных блоков), так и опосредованно (коалиционные соглашения) права и свободы граждан и их объединений, прежде всего, активные и пассивные избирательные права, а также право на участие в управлении делами государства. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями. Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий. В силу положений п. 14 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствующую избирательную комиссию представляется также нотариально удостоверенная копия соглашения о 204 HCJ 1601/90. Advocate Meshulam Shalit v. M.K. Shimon Peres & Others. http://elyon1.court.gov.il/files_eng/90/010/016/z01/90016010.z01.pdf. (дата обращения: 19.08.2013). 205 Nili Cohen. Op.cit. P. 521. URL: 111 выдвижении совместного списка кандидатов 206. Но из содержания данной нормы не вытекает обязанность избирательных комиссий публиковать данные копии соглашений или хотя бы их тексты на отдельных тематических страницах своих Интернет-сайтов. Таким образом, о существовании таких соглашений можно узнать лишь из документов избирательных комиссий, где отражаются данные о зарегистрированных кандидатах. Однако, например, на выборах представительных органов муниципальных образований, проходивших 14 октября 2012 года в крупных населенных пунктах, административных центрах субъектов Федерации – Барнауле, Владивостоке, Курске, Петропавловске-Камчатском, Твери, Черкесске и Ярославле 207, – не было зафиксировано фактов совместного выдвижения список кандидатов политическими партиями (их региональными отделениями) и общественными объединениями. Между тем, если бы такие списки были бы зарегистрированы (и, соответственно, существовали бы рассматриваемые соглашения), то такой факт должен был быть отражен в самих списках и, соответственно, в документах избирательных комиссий. Поскольку в списках кандидатов всегда отражается информация о том, какое избирательное объединение выдвинуло того или иного кандидата, то в случае выдвижения кандидата в составе совместного списка должно указываться, что он выдвинут совместно политической партией и общественным объединением. Федеральный закон от 12 июня 2002 года (в редакции от 3 декабря 2012 года) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.06.2002, N 24, ст. 2253. 207 См., в частности, сведения о зарегистрированных кандидатах на выборах представительных органов муниципальных образований, проводившихся 14 октября 2012 года в городах Барнауле, Владивостоке, Курске, Петропавловске-Камчатском, Твери, Черкесске и Ярославле. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации: URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=422422067763&region=22&prver=0&pr onetvd=0; URL:http://www.primorsk.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root_a=1&vrn=4254009195602&reg ion=25&global=&type=0&sub_region=0&prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=446422069657&region=46&prver=0&pr onetvd=0; URL:http://www.kamchatka_krai.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root_a=1&vrn=44140071412 87&region=91&global=&type=0&sub_region=0&prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=46942201044827&region=69&prver=0& pronetvd=0; URL:http://www.yaroslavl.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root_a=1&vrn=476422070490&regi on=76&global=&type=0&sub_region=0&prver=1&pronetvd=1. (дата обращения: 19.08.2013). 206 112 В связи с последним замечанием следует еще раз обратить внимание на положения п.5.1 ст. 25 и п.1.1 ст. 26 Закона о политических партиях. В них, в частности, не указано напрямую, какой субъект избирательного процесса – политическая партия, общественное объединение или же их союз – предоставляет в избирательную комиссию совместный список кандидатов. Однако формулировка нормы п. 5.1 ст. 25 данного Закона общественное объединение или его соответствующее о том, что структурное подразделение вправе обратиться к выдвигающим список кандидатов политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению, действующему на территории соответствующего муниципального образования, с предложением о включении кандидатур в этот список не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, свидетельствует, что общий список кандидатов выдвигается именно политической партией. А из толкования п. 14 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» можно сделать вывод, что в избирательную комиссию предоставляются два списка – список кандидатов, выдвигаемый политической партией, и список граждан, включенных на основании соглашения в список кандидатов. Решение этого вопроса крайне важно в контексте положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон о местном самоуправлении). Ч.1 ст. 35.1 данного акта предусматривает, что депутаты представительного органа муниципального образования, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), входят в депутатские объединения (во фракции). Фракция включает в себя всех депутатов, избранных в составе соответствующего списка кандидатов. Одновременно ч. 4 той же статьи закрепляет, что депутат, избранный в 113 составе списка кандидатов, выдвинутого политической партией (ее региональным отделением или иным структурным подразделением), не вправе выйти из фракции, в которой он состоит. При этом он может быть членом только той политической партии, в составе списка кандидатов которой он был избран 208. Из этого следует, что если общий список кандидатов выдвигается политической партией, то кандидат, выдвинутый от общественного объединения в соответствии с соглашением, должен войти во фракцию, фактически образованную политической партией. Можно утверждать, что в таком случае он будет вынужден подчиняться внутрифракционной дисциплине, например, голосовать определенным образом по конкретным вопросам, при этом, однако, не идентифицируя себя с данной политической партией. Наконец, вполне резонно поставить вопрос: предполагает ли формулировка ч.4 ст. 35.1 Закона о местном самоуправлении то, что член фракции в представительном органе местного самоуправления может быть только членом своей политической партии и не может быть при этом членом любого другого общественного объединения, не говоря уже о другой политической партии? Ведь в случае положительного ответа этот депутат должен будет прекратить свое членство в общественном объединении и вступить в политическую партию, что, разумеется, противоречит положениям ч.2 ст. 30 Конституции и ч.1 ст. 8 Закона о политических партиях. Приходится констатировать, что модель взаимоотношений между политическими партиями и общественными объединениями при заключении и исполнении соглашений о совместном выдвижении списков кандидатов на выборах в представительные органы местного самоуправления является не слишком удачной, но в то же время может рассматриваться как своего рода переходная форма. В самом деле, если список, фактически формируемый общественным объединением и политической партией, представляется в Федеральный закон от 6 октября 2003 года (в редакции от 5 апреля 2013 года) №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. 208 114 избирательную комиссию только от имени политической партии, то это создает неравенство между участниками соглашения. Конечно, на муниципальном уровне избиратели лучше знакомы с кандидатами, их взглядами и отношением к тем или иным проблемам, существующим в муниципальном образовании, поэтому они, естественно, могут определить в списке кандидатов представителей общественного объединения. Однако данный аргумент носит больше социологический и психологический характер, и не оправдывает подобную нормативную конструкцию. Представляется, что закрепленный в п.1.1 ст. 26 Закона о политических партиях порядок заключения соглашений между политической партией и общественным объединением с целью выдвижения совместных списков кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления в будущем должен быть изменен в сторону модели избирательного блока. Поскольку признаком публично-правового договора является формальное равенство сторон, то не может быть такой ситуации, при которой список кандидатов подается только от лица политической партии – это вводит избирателей в заблуждение, так как в данном списке присутствуют кандидаты, выдвинутые и общественным объединением. В основе статуса избирательного блока лежит соглашение политических партий. Из этого следует, что необходимо законодательное признание за союзом политической партии и общественного объединения статуса избирательного блока. Также необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься сторонами-участницами избирательного блока совместно и оформляться как решение избирательного блока. Положение п.5.1 ст. 25 Закона о политических партиях, закрепляющее, что число кандидатур, включенных в список кандидатов по предложению указанного общественного объединения или его структурного 115 подразделения, может составлять не более 15% от числа всех кандидатов, выдвинутых в составе списка кандидатов, а если в результате применения данного требования окажется, что число предложенных кандидатур, которые могут быть включены в список кандидатов, будет составлять менее единицы, в список включается одна кандидатура, выглядит логичным в существующей сейчас конструкции, когда общественному объединению отводится, по сути, «подчиненное» положение. Представляется, что в дальнейшем эта норма, при переходе к модели избирательных блоков, утратит свою актуальность. Поскольку участники избирательных блоков должны самостоятельно определять количество кандидатов от каждого из них и порядок их выдвижения, то законодательно ограничивать количество кандидатов нецелесообразно. Своеобразная «подчиненность» общественных объединений обуславливается еще и тем, что в условиях пропорциональной избирательной системы на муниципальном уровне, если они хотят принять участие в выборах, то, в сущности, они обязаны вступать в соглашения с политическими партиями для создания союза и выдвижения совместного списка кандидатов. Именно так Бабаюртовский районный суд Республики Дагестан истолковал положения федерального законодательства и законодательства Республики Дагестан в своем решении от 20 ноября 2010 года. Он подтвердил правомерность действий территориальной избирательной комиссии Бабаюртовского района, отказавшей в регистрации списка кандидатов общественного объединения – Союза общественных организаций «Сплоченность» – на выборах депутатов муниципального образования «Бабаюртовский район», состоявшихся 10 октября 2010 года. Суд указал, что в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Дагестан при формировании представительного органа муниципального образования по пропорциональной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов выборы депутатов представительного органа муниципального образования проводятся по единому избирательному 116 округу. При данной системе выборов, исходя из положений ст. 40 Закона Республики Дагестан «О муниципальных выборах в Республике Дагестан», выдвижение списка кандидатов статус избирательного общественным объединением, имеющим объединения, осуществляется в соответствии с Федеральным законом о политических партиях, то есть в порядке п. 1.1 ст. 26 Закона о политических партиях, вступить с политической партией в соглашение о выдвижении совместного списка кандидатов. Выборы в «Бабаюртовский представительные органы муниципального образования район» согласно его Уставу проводятся по пропорциональной системе выборов по единому избирательному округу. Поскольку Союз общественных организаций «Сплоченность» не заключал соглашения ни с одной из политических партий, выдвигавших списки кандидатов на выборах представительных органов, а выдвинул свой список кандидатов самостоятельно, суд, руководствуясь п. 7. ст. 42 Закона Республики Дагестан «О муниципальных выборах в Республике Дагестан», признал правомерность отказа территориальной избирательной комиссии в регистрации списка кандидатов данного общественного объединения 209. Таким образом, даже несмотря на отсутствие информации о практике заключения рассматриваемых соглашений, можно найти примеры споров из общественных соглашений отношений, между связанных политическими с существованием партиями и института общественными объединениями на муниципальном уровне. На рассмотренном примере видно, что в определенных случаях в сочетании с положениями регионального законодательства нормативные положения о заключении соглашения между политической партией и общественным объединением о создании предвыборного союза и выдвижении совместного списка кандидатов может выступать в качестве ограничения права общественных объединений на участие в выборах. Решение Бабаюртовского районного суда от 20 ноября http://docs.pravo.ru/document/view/16790135/ (дата обращения: 19.08.2013). 209 2010 года. URL: 117 Текущая общественного модель взаимоотношений объединения при политической формировании партии совместного и списка кандидатов на муниципальных выборах должна быть трансформирована в модель избирательных блоков. Однако, как уже отмечалось, отсутствует возможность провести оценку практики заключения соглашений даже по уже существующей модели в силу того, что о них нет информации. Интересно отметить, что в уставах многих политических партий, созданных в 2012 году, практически политических дословно партиях, воспроизводятся регулирующие положения максимальную Закона о численность кандидатур, выдвигаемых общественными объединениями: 15% от общего размера совместного списка или, например, о том, что отсутствие обращения общественного объединения или его соответствующего структурного подразделения с предложением о включении кандидатур в список кандидатов не препятствует выдвижению политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением списка кандидатов, а также включению в этот список членов общественных объединений, не являющихся политическими партиями 210. Как уже говорилось выше, формирование избирательных блоков представляет собой объективную потребность политических партий. Кроме того, снижение законодательных требований к минимальной численности политических партий послужит толчком к развитию связей и взаимодействия между ними и, как следствие, созданию избирательных блоков на выборах различного уровня. Наконец, трансформация модели взаимоотношений в рамках соглашения объединением муниципальных о между политической формировании выборах в партией совместного сторону модели и списка общественным кандидатов избирательного на блока обуславливает необходимость разработки законодательных положений, См., напр., пп. 207-211 Устава политической партии «Гражданская платформа». URL: http://civilplatform.ru/page/ustav_partii/ (дата обращения: 19.08.2013); ст. 55 Устава политической партии «Республиканская партия России – Партия народной свободы». URL.: http://minjust.ru/ru/node/2428 (дата обращения: 19.08.2013). 210 118 регулирующих статус избирательного блока на региональном, а также на федеральном уровне. Под избирательным блоком в избирательном законодательстве предлагается понимать союз двух или более политических партий и иных общественных объединений, участвующих в выборах, в целях формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах представительных органов местного самоуправления, законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, депутатов Государственной Думы. По состоянию на август 2013 года зарегистрировано 270 общероссийских общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах 211, при этом в самих уставах формы такого участия не конкретизируются – закрепляется, что общественные объединения осуществляются свое право на участие в выборах в соответствии с российским законодательством 212. Эти положения повторяют нормы ст. 27 Закона об общественных объединениях, отражающие право любых общественных объединений на участие в выборах и референдумах в порядке, установленном существует законодательством данная отсылочная Российской норма, то Федерации. вносить Поскольку изменения в законодательство, регулирующее статус общественных объединений, нет необходимости. В Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и в Закон о выборах депутатов Государственной Думы, а также в законодательные акты субъектов Федерации, регулирующие порядок выборов в их законодательные (представительные) органы, следует внести положения о том, что избирательные блоки создаются путем Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список общероссийских общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах. http://minjust.ru/nko/vybory/vybory_obedinenii (дата обращения: 19.08.2013). 212 См., напр., п. 3.1 Устава Общероссийского общественного Конструктивно-экологического движения России «КЕДР». URL: http://www.dkedr.ru/ustav.php (дата обращения: 19.08.2013); п. 4.1.7 Устава Общероссийской общественной благотворительной организации инвалидов-жертв политических репрессий «Российская ассоциация реабилитированных». URL: http://rosagr.natm.ru/statute.php (дата обращения: 19.08.2013). 211 119 заключения соглашения между политическими партиями и (или) общественными объединениями, условия которого вырабатываются на учредительном съезде и подписываются уполномоченными представителями участников избирательного блока. Кроме этого, целесообразно установить рамочное правовое регулирование относительно содержания соглашений о создании избирательных блоков: положение об учреждении избирательного блока; права и обязанности участников-политических партий и общественных объединений; порядок формирования руководящих органов избирательного блока, а также органов, уполномоченных на взаимодействие с государственными органами либо избрание (назначение) уполномоченных лиц; порядок обсуждения и утверждения программы избирательного блока; порядок формирования совместного списка кандидатов; распределение размера финансовых взносов при создании избирательного фонда блока. Регистрация избирательных блоков должна осуществляться избирательными комиссиями соответствующего уровня. При этом в качестве учредительного документа будет выступать именно соглашение о создании избирательного блока, подписанное уполномоченными лицами от всех политических партий и общественных объединений. Также требуется внести изменения и дополнения в Регламент Государственной Думы относительно статуса депутатских фракций. В частности, необходимо закрепить в ст. 16, что полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, либо наименованию избирательного блока, указанному в соглашении о его создании, в составе федерального списка кандидатов которых были избраны соответствующие депутаты. Кроме этого, в Регламенте необходимо предусмотреть возможность разделения фракции, сформированной избирательным блоком, на две или более фракций, в зависимости от количества его участников, так как в процессе функционирования избирательного блока между его участниками могут возникать разногласия, которые могут повлечь за собой его ликвидацию (как 120 и было в случае с блоком «Родина») либо выход из состава блока одного или нескольких участников. В связи с прогнозируемым развитием института соглашений политических партий также представляется необходимым решить в избирательном законодательстве вопрос о возможном регулировании и механизмах решения споров, возникающих в процессе их заключения и исполнения. Закрепление определенных условий соглашений политических партий в законодательстве позволяют их сторонам апеллировать к судебным органам при возникновении разногласий или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязательств. Более того, как уже отмечалось выше, в зарубежной доктрине признается необходимость судебной проверки соглашений политических партий. Если у партии существует обязанность включить кандидатуры, выдвинутые общественным объединением, то у последнего возникает соответствующее право. Это право может быть нарушено в части либо тех оснований, по которым кандидатам отказано во включении в список, либо в части процедуры принятия решений по данному вопросу. Впрочем, при разработке самого соглашения может быть сделана оговорка о том, что такая процедура осуществляется в соответствии с требованиями устава партии. Если спор об отказе во включении в избирательный список тех или иных кандидатов рассматривается в судебном порядке, то оценке судом подлежат, во-первых, те основания, на которых партия вправе отказать во включении в список, во-вторых, их интерпретация сторонами соглашения при осуществлении указанной процедуры. Здесь возможны следующие варианты. Стороны при разработке соглашения, прежде всего, могут прямо ссылаться на нормы соответствующего законодательства или «копировать» их при установлении критериев, на основе которых возможен отказ во включении в список кандидатов от общественного объединения. В этом случае, скорее всего, заявитель (общественное объединение) будет 121 обжаловать либо процедуру, либо неверное, с его точки зрения, истолкование законодательных положений уполномоченными органами политической партии. Если же партия и общественное объединение выработали критерии самостоятельно, то суду необходимо проверить их на соответствие законодательству, причем независимо от того, просит ли об этом заявитель. Наконец, при наличии в соглашении положения о том, что требования к процедуре рассмотрения вопроса о включении кандидатов в предвыборный список закреплены в уставе политической партии, то, по сути, дело о неисполнении соглашения между партией и общественным объединением превращается в спор о возможном нарушении политической партией своего же устава. Из этого следует, что спор, вытекающий из соглашения между политической партией и общественным объединением о создании предвыборного союза и формировании совместного списка кандидатов, подлежит рассмотрению в суде. Причем, исходя из норм ст. 24 и главы 26 «Производство по делам о защите избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ГПК РФ, данное дело подлежит рассмотрению соответствующим районным судом. Поскольку политические партии сначала заключают соглашение о создании избирательного блока, а затем на основе тех правил, которые закреплены в данном соглашении, выдвигают и согласуют кандидатуры для включения их в совместный список кандидатов, то и на федеральном и региональном уровнях в случае возвращения института избирательных блоков в поле правового регулирования могут возникать подобные споры. В свою очередь, эти споры должны разрешать верховные суды субъектов и Верховный Суд Российской Федерации. Можно сделать следующие выводы. Соглашения политических партий можно классифицировать следующим образом. Первую группу соглашений составляют соглашения политических партий, целью которых является создание предвыборного союза для 122 формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа. В эту группу соглашений входят соглашения политических партий о создании избирательных блоков, а также соглашения между политической партией (ее региональным отделением) и иным общественным объединением о выдвижении совместного списка кандидатов на муниципальных выборах. Вторая группа соглашений политических партий – соглашения сил, прошедших в парламент, в частности, коалиционные соглашения. К третьей группе относятся соглашения «За честные выборы». В четвертую группу входят соглашения, сторонами которых являются политические партии и союзы и ассоциации коммерческих и некоммерческих организаций. Снижение требований к минимальной численности политических партий с 40 000 членов до 500 членов, законодательно закрепленное весной 2012 года, очевидно, должно привести к возвращению в избирательное законодательство понятия «избирательный блок», а также к необходимости регулирования соглашений о создании и деятельности избирательных блоков. Соглашения политических партий подлежат обнародованию. Принцип гласности в деятельности политических партий означает не только их обязанность обнародовать свои устав и программу, но и раскрывать информацию обо всей своей деятельности, в том числе о вступлении в соглашения с политическими партиями и общественными объединениями. Политические партии принимают участие в формировании органов публичной власти и в ее осуществлении. Органы власти должны действовать открыто. Общество в целом и каждый гражданин в частности имеют право на информацию о деятельности органов публичной власти. В этом смысле принцип открытости публичной власти распространяется на соглашения политических партий. В действующих нормах законодательства о политических партиях предусмотрено, что список, формируемый общественным объединением и 123 политической партией, представляется в избирательную комиссию только от имени политической партии. Это создает неравенство между участниками соглашения. Отношения между политическими партиями и общественными объединениями в данном случае должны строиться по модели избирательного блока: за союзом политической партии и общественного объединения требуется законодательное признание статуса избирательного блока. Необходимо внести изменения в законодательство о политических партиях, в соответствии с которыми решение о включении кандидатур как от политической партии, так и от общественного объединения в совместный список кандидатов, должно приниматься сторонами-участницами избирательного блока совместно, и оформляться как решение избирательного блока. Спор, вытекающий из соглашения между политической партией и общественным объединением о создании предвыборного союза и формировании совместного списка кандидатов, подлежит рассмотрению районным судом. Споры между политическими партиями на региональном и федеральном уровнях по поводу выдвижения и согласования кандидатур в рамках избирательных блоков должны рассматриваться верховными судами субъектов и Верховным Судом Российской Федерации. §2 Соглашения политических партий о формировании коалиций в парламенте Вторая группа соглашений политических партий – это коалиционные соглашения партий внутри парламента. Существует достаточно обширная политологическая коалиций, их литература, посвященная функционирования, вопросам переговорному формирования процессу между участниками коалиции, другим аспектам их поведения. Однако, во-первых, данные исследования проводятся, как правило, в зарубежных странах – Западной Европе, США и Израиле, во-вторых, достаточно редко можно увидеть работы, посвященные непосредственно правовому анализу 124 содержания коалиционных соглашений. Если же исследователи и затрагивают вопросы содержания коалиционных соглашений, то в основном предметом их рассмотрения является то, кто из участников конкретного соглашения получил больше выгод от заключения данного соглашения и его исполнения213. При этом они очень часто говорят о «предвыборных коалициях» применительно признать, что юридические к избирательным исследования блокам 214. содержания Приходится коалиционных соглашений практически отсутствуют. Коалиционные соглашения – достаточно распространенное явление в государствах с парламентарной формой правления и полупрезидентских республиках. Стоит, однако, сразу оговориться, что в России в силу ряда причин, речь о которых пойдет далее, институт коалиционных соглашений практически не действует. Поэтому при анализе практических вопросов заключения и исполнения коалиционных соглашений необходимо обращаться к опыту зарубежных стран. Проанализировав формирование 262 коалиционных правительств в 15 государствах Западной Европы, начиная с 1940-х годов, Вольфганг Мюллер, профессор политологии Университета в Мангейме, и Кааре Стрем, профессор политологии Калифорнийского университета, пришли к выводу, что почти 2/3 таких правительств базировались на коалиционном соглашении. При этом при формировании всех коалиционных правительств в Австрии, Люксембурге, Норвегии, Португалии, Финляндии и Швеции заключались письменные соглашения. В большинстве случаев письменные соглашения заключались в Ирландии и Исландии, в Германии же подобные соглашения имели место почти в половине случаев 215. В современных См., напр., Thomas Quinn, Judith Bara and John Bartle. The Coalition Agreement: Who Won? The Verdict of Content Analysis // Journal of Elections, Public Opinion, and Parties. 2011. Vol. 21, (2) P. 295-312. 214 См., напр., Golder Sona Nadenichek. The logic of pre-electoral coalition formation. The Ohio State University Press, 2006; Wahman Michael. Oppositional Pre-electoral Coalition Formation in Authoritarian Elections // 2010 International Studies Association Annual Convention. 2010. New Orleans, LA; Nagashima Daniel. The Formation of Pre-Electoral Coalitions: Actor Strategy and Institutional Constraints // Papers Presented at the Midwest Political Science Association Annual Meeting, April 12–15, 2012, Chicago, Illinois. ASPA Legislative Studies Section Newslatter. Volume 35, Number 2, July 2012. 215 См. Cabinets and Coalition Bargaining.... P. 170-171. 213 125 постсоветских государствах коалиционные соглашения заключались в Украине в 2006, 2008 и 2012 годах (в последнем случае это была коалиция оппозиционных сил) 216 и в Армении в 2003, 2008 и 2012 годах 217. В. Мюллер и К. Стрем придерживаются точки зрения, что коалиционные соглашения политических партий юридической силы не имеют. Они отмечают, что партия-участник соглашения о формировании кабинета министров не может быть принуждена к его исполнению в рамках права, например, по решению суда. Если партия замечает, что ее партнер не выполняет свои обязательства, то у нее нет никаких инструментов, кроме политических, чтобы исправить ситуацию. Коалиционные соглашения есть соглашения именно между партиями, а конституционные субъекты, например, министры или же члены парламента, ими не связаны 218. Одновременно Джейсон Эйхорст, сотрудник факультета политологии Университета им. Уильяма Марша Райса (Хьюстон, США), отмечает, что, например, в случае шести коалиционных соглашений, заключавшихся в Бельгии, Нидерландах и Италии на протяжении 1990-х годов, 68% программных положений, содержавшихся в этих соглашениях, были реализованы. Кроме того, большинство принятых решений высших исполнительных органов государственной власти в этих странах опять-таки основывались именно на программных положениях коалиционных соглашений 219. Нидерландский исследователь Арко Тиммерманс, профессор сравнительной политологии Лейденского университета, полагает, что См. Ukraine allies “agree coalition”. Wednesday, 21 June 2006. URL: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/5101380.stm; OU-PSD, BYuT and Lytvyn’s Bloc sign coalition agreement. 16.12.2008. URL: http://www.unian.info/news/290337-ou-psd-byut-and-lytvyns-bloc-sign-coalitionagreement.html; United opposition, Svoboda sign coalition agreement, Klitschko absent at ceremony.URL: http://www.kyivpost.com/content/ukraine/united-opposition-svoboda-sign-coalition-agreement-klitschko-absent-atceremony-314661.html (дата обращения: 19.08.2013). 217 См. Армения: Меморандум Политической коалиции 11 июня 2003. URL: http://www.regnum.ru/news/125236.html; Формирование политической коалиции. 22 марта 2008 года. URL: http://www.armtown.com/news/ru/has/20080322/240177753/; РПА и «Оринац еркир» подписали коалиционное соглашение. URL: http://rus.azatutyun.am/content/article/24599097.html (дата обращения: 19.08.2013). 218 См. Cabinets and Coalition Bargaining... P.168. 219 См. Jason Eihorst. Explaining Variation in Coalition Agreements: The Electoral and Policy Motivations for http://jasoneichorst.com/wpDrafting Agreements. P.2. URL: content/uploads/2012/01/Eichorst_Jason_CoalitionAgreements.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 216 126 заключение коалиционных соглашений позволяет политическим партиям уменьшить недоверие и разногласия между собой, а механизмы исполнения этих соглашений предотвращают оппортунистическое поведение220. Иначе действия партий как раз и могут быть подведены под оппортунистическое поведение. Под оппортунистическим поведением понимается предпосылка о поведении экономического агента, который, следуя личной выгоде, может уклоняться от соблюдения условий договора с целью получения прибыли за счет ущемления прав партнера, в том числе за счет обмана и сокрытия информации 221. По мнению А. Тиммерманса, принцип «договоры должны соблюдаться» применительно к коалиционным соглашениям является объектом обоюдного контроля со стороны всех партий, участвующих в соглашении. При этом подобный контроль не является своеобразной «невидимой рукой», как в случае с экономическим рынком, а требует постоянного взаимодействия между партиями. Он выделяет институциональные и стратегические механизмы контроля за исполнением коалиционных соглашений. Среди институциональных механизмов называются внутрипартийная дисциплина, создание и функционирование неформальных областей принятия коалиционных решений, а также личностный фактор – наличие в правительстве в качестве министров тех представителей партий-участниц разрабатывали коалиционное коалиции, соглашение. которые непосредственно Главным стратегическим механизмом контроля, с точки зрения нидерландского ученого, является управление программой коалиции (agenda management), в котором ключевую роль должен играть председатель правительства, способный проводить переговоры с партиями-участницами и в то же время контролировать действия министров. Еще одним необходимым условием управления программой коалиции является объем коалиционного соглашения, которое 220 Arco Timmermans. Standing Apart and Sitting Together: Enforcing Coalition Agreements in multiparty systems // European Journal of Political Research, 2006. Vol. 45. P. 264. 221 См. Одинцова М.И. Экономика права. М., ГУ-ВШЭ, 2007. С. 273. 127 должно быть как можно шире и подробнее. Под объемом в данном случае понимается набор проблем и вопросов социально-экономического, общественно-политического и духовно-культурного характера, которые намерены разрешить существования. коалиционное вопросов, участники Во-первых, соглашение, как в части чем тем правящей коалиции подробнее и меньше программных в период детальнее остается ее составлено неурегулированных положений, так и в части взаимоотношений между участниками коалиции. И если представить себе коалицию и само коалиционное соглашение как определенную систему, то любая подобная система будет функционировать эффективнее, если задано как можно больше параметров, по которым она должна функционировать. В качестве параметров в данном случае выступают программные положения коалиционного соглашения. Под программными положениями коалиционного соглашения необходимо понимать конкретные меры, которые предлагается осуществить экономической, в различных политической, сферах социальной, жизни общества – культурной, правовой, и которые, по мнению партий-участниц коалиции, будут способствовать развитию общества и государства. По-другому их можно назвать основами государственной политики. Во-вторых, большой объем соглашения предполагает и большие возможности «торговли» и обмена выгодами между партиями-участницами. В частности, в обмен на поддержку какой-либо инициативы, выдвинутой партнерами по коалиции, партия может внести свою инициативу, получить место для своего представителя в правительстве и т.д. Таким образом, соблюдение положений коалиционного соглашения позволяет политическим партиям, входящим в состав коалиции, получать выгоды, связанные с участием в управлении государством – донесение своих идей до общества и превращение этих идей в государственную волю. Председатель коалиции может правительства использовать в рамках различные управления методы для программой исполнения 128 коалиционного соглашения, в том числе неформальные договоренности и нормы. Например, в одном из случаев в Нидерландах в 1994 году председатель правительства установил правило бюджетной дисциплины, согласно которому если расходы бюджета по каким-либо параметрам превышали установленные нормы, то это превышение компенсировалось из средств, выделяемых на содержание самих министерств. Исполнение этого правила контролировалось как председателем правительства, так и министром финансов 222. Таким образом, если в силу неисполнения либо ненадлежащего исполнения основ государственной политики, закрепленных в программе коалиции, возник бы бюджетный дефицит, то министры понесли бы своего рода финансовую ответственность. Перераспределение средств, выделяемых на содержание министерств, для покрытия бюджетного дефицита, неизбежно скажется на уровне заработной платы министров. Подобные неформальные политические договоренности, конечно, могут претендовать на роль норм, но насколько они устойчивы? Рассмотрим все тот же пример с правилом «договоры должны соблюдаться». Безусловно, что эта юридическая норма, обеспеченная принудительной силой государства. Как обеспечить выполнение этой нормы в политических отношениях? В данном случае отношения «контрагентов» строятся на взаимном доверии и скорее на моральном обязательстве. Не случайно Н.И. Сидоренко замечает, что требования морали в политической деятельности реализуются на основе самосознания или под воздействием общественного мнения. В условиях политического плюрализма и демократического общества тесная связь норм морали, права и политики обеспечивает, при всем различии политических нормативных представлений разных групп людей, действенность главных принципов политической деятельности, помогающих установлению консенсуса между политическими силами, выражающегося в подчинении частных 222 политических интересов См. Arco Timmermans. Op. cit. P. 274-279. целям сохранения общества и 129 государства 223. Одновременно А. Тиммерманс замечает, что одним из главных инструментов исполнения коалиционных соглашений является распределение политических выгод между партиями-участницами соглашения224. Существует и проблема облечения политических решений в юридическую форму. Например, политическая элита принимает решение, согласно которому определенные политические силы не должны допускаться к представительству в парламенте. Это политическое решение может быть оформлено в виде конкретных законодательных актов. Конечно, это скорее негативный пример, но он показывает, что право, по сути, может выступать в качестве инструмента легитимации политических решений. Другой пример: модель процесса принятия решений, которой пользуются внутри политической партии, может быть трансформирована в механизм на законодательном уровне. Скажем, процесс выдвижения кандидатов на выборах в парламент страны происходит не на съезде всех членов политической партии, а на общем собрании глав отделений партии в административно-территориальных единицах государства (в данном случае приводится абстрактный пример, речь не идет о России). В свою очередь, главы отделений партии прибывают на общее собрание со списками кандидатов, сформированных на собраниях отделений. Законодательные требования к выдвижению списков кандидатов на выборах в парламент отсутствуют, а партия мотивирует такой порядок принятия решений экономией средств на организацию съезда всех ее членов. Завоевав на выборах большинство в парламенте, партия вносит законодательную инициативу о внесении изменений в законодательство с целью закрепления модели принятия решения о выдвижении кандидатов на выборах в парламент, которую она использует, в качестве общей правовой нормы. Но 223 224 См. Сидоренко Н.И. Указ. соч. С. 246-247. См. Arco Timmermans. Op. cit. P. 276. 130 будет ли эта модель политической нормой? Вопрос о существовании «чистых» политических норм все же следует оставить открытым. По мнению Д. Крецмера, практически в любой профессии существуют общие правила и нормы поведения, которые должны соблюдаться всеми членами данной профессиональной группы, а вот в политике различные политические партии преследуют различные цели, у каждой своя идеология 225. Однако существуют общие правила и нормы, которым обязаны следовать политические партии, закрепленные в законодательных актах, касающихся политических партий. Кроме того, существуют единые европейские стандарты при проведении выборов226, стандарты регулирования правового положения политических партий 227, затрагивающие, помимо прочего, и вопросы внутреннего устройства политической партии, порядка принятия решений, внутрипартийной демократии. Таким образом, нельзя утверждать, что для политических партий не существует единых юридических стандартов поведения. С другой стороны, Д. Крецмер прав в том, что разнообразие моделей поведения партий в политике не может быть охвачено правовым регулированием. Из приведенного анализа следует, что основными инструментами исполнения коалиционных соглашений являются договоренности между политическими партиями, которые, в свою очередь, базируются на тех политических выгодах, которые они получают от участия в коалиции. Представляется, что среди подобных выгод можно назвать участие в принятии решений, влияющих на развитие общества и государства, продвижение идей, отстаиваемых политическими партиями, в обществе в качестве определенных установок, исходящих от правящей группы, а также повышение уровня электоральной поддержки благодаря тому, что положения См. David Krezmer. Op. cit. P. 429. См. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов / Руководящие принципы и пояснительный доклад. Приняты Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18-19 октября 2002). CDL-AD (2002) 23. 227 См. Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). 225 226 131 программ политических партий получают свое воплощение в виде решений высших органов законодательной и исполнительной власти. Наконец, еще одним инструментом исполнения коалиционных соглашений являются репутационные издержки. Если одна или несколько партий не исполнит достигнутые между участницами коалиционного соглашения договоренности, то в дальнейшем она может потерять доверие как своих партнеров по коалиции, так и избирателей. Тем не менее, исторический опыт показывает, что со временем при накоплении определенного позитивного политического «капитала» (так можно характеризовать успешные реформы, поддержанные большинством населения страны) одной или несколькими политическими партиями эти партии будут стремиться к ликвидации коалиции с целью получения абсолютного большинства в законодательном органе страны и (или) формирования правительства. Важную роль здесь играет и фактор фактического неравенства между партиями, упоминавшийся в первой главе. Например, в 1972-1974 годах в Канаде существовала неофициальная парламентская коалиция (письменное коалиционное соглашение не заключалось) Либеральной партии и Новой демократической партии (далее – НДП). Взаимоотношения между участниками данной коалиции характеризовались следующими особенностями: Новая демократическая партия, не входившая в правительство, оказывала сильное, порой решающее влияние на правительственную повестку дня и выбор приоритетов внутренней политики. Однако практическое воплощение приоритетов, определение конкретных темпов и масштабов политико-административных инициатив она была вынуждена передоверять либералам, которые, опираясь на институты федеральной власти, подвергали предложения новых демократов корректировке и обкатке с учетом мнения чиновничества, парламентариев, бизнеса228. См. Данилов С.Ю. Приоритеты и основные направления внутренней политики федерального правительства Канады (1968-1988): Дис. … доктора исторических наук: 07.00.03. М., 1993. С. 122. 228 132 В апреле-мае 1974 года Либеральная партия и правительство взяли курс на внеочередные выборы, но поскольку избиратели были заинтересованы в сохранении кабинета меньшинства, то были предприняты усилия к тому, чтобы инициатива ликвидации коалиции исходила не от либералов. Спровоцировав НДП на инициирование вотума недоверия правительству путем предложения проекта бюджета, не в полной мере учитывавшего предложения новых демократов, либералы во время последующей избирательной кампании смогли нейтрализовать утратившую оригинальность платформу своих бывших партнеров по коалиции и изобразить их в виде силы, не способной к позитивной государственной деятельности. Одновременно Либеральная партия полностью использовала выигрышность своих позиций, связанных с экономическим подъемом и массовыми симпатиями к мероприятиям кабинета меньшинства (государственное регулирование энергетики, умеренная регламентация деятельности транснационального капитала, упрочение демократических компонентов системы социального страхования и т.д.) 229. Для лучшего понимания специфики коалиционных соглашений, в том числе механизмов их исполнения, а также возможностей их судебной проверки и судебной защиты необходимо проанализировать их содержание. В. Мюллер и К. Стрем выделяют следующие компоненты, которые, как правило, присутствуют в коалиционных соглашениях: основы государственной политики в различных сферах; распределение постов в правительстве, процедурные вопросы, в том числе порядок формирования различных органов коалиции и порядок принятия ими решений 230. В тех немногих странах, где присутствует правовое регулирование соглашений политических содержанию партий, существуют коалиционных законодательные соглашений. Так, требования согласно к положениям кенийского закона 2011 года о политических партиях, в коалиционном 229 230 См. Данилов С.Ю. Указ. соч. С. 171-177. См. Cabinets and Coalition Bargaining... P. 174. 133 соглашении должны быть обязательно указаны условия о распределении позиций в органах управления коалицией, детали процедур выборов и назначений в органы управления коалицией, процедуры выработки и согласования политических решений, и, что немаловажно, механизмы исполнения и санкции за нарушение положений коалиционного соглашения231. Положения, закрепляющие основы государственной политики в различных сферах, могут формулироваться достаточно подробно. Например, в разделе «Борьба с коррупцией» Коалиционного соглашения 2010 года в Чехии между Гражданской демократической партией, партией «Традиция Ответственность Процветание 09» и партией «Общественные дела» (далее – чешское Соглашение 2010 года) среди прочих мер закрепляется обязательство партий-участниц принять закон о лоббизме. В данном законе предлагалось отразить определения лоббизма, лоббистского контакта, ввести обязательную регистрацию лоббистов, причем список зарегистрированных лоббистов должен размещаться в сети «Интернет». Напротив, обязательство партий-участниц ввести институт обязательной экспертизы новых законов и поправок к действующим законам на коррупциоемкость не получило детального развития232. Встречаются ситуации, когда партии, вступающие в коалиционные соглашения, разрабатывают и подписывают два документа: собственно коалиционное соглашение, а также программу коалиции. В этом случае в программе коалиции достаточно сжато описываются те меры в конкретной сфере общественной жизни, которые в будущем предпримет правительство, сформированное Коалиционном партиями-участницами соглашении, заключенном коалиции. между Например, Консервативной в и См. Sections “e”-“g”, “i”, “l”, Article 3, Third Schedule «Basic Requirements for Coalition Agreements». Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org (дата обращения:19.08.2013). 232 Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 17-18. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 231 134 Либерально-демократической партией Великобритании 11 мая 2010 года, были закреплены конкретные этапы политической реформы, предложенной коалицией: законодательное закрепление пятилетнего срока полномочий Палаты общин233, возможность досрочного роспуска Палаты общин в случае, если за роспуск проголосуют 55% депутатов, подготовка закона о референдуме по вопросу замены мажоритарной системы относительного большинства системой преференциального голосования и проведение данного референдума 234, введение института отзыва депутата Палаты общин избирателями и т.д. Наконец, поскольку коалиционные соглашения в своей программной части охватывают практически все сферы социально-экономической и общественно-политической жизни, то различные вопросы, решение которых наиболее актуально в данный момент с точки зрения участников коалиции, могут иметь различную степень проработки. Так, в Соглашении «Рост, образование, единство», заключенным в Германии после парламентских выборов 2009 года между партиями ХДС, ХСС и Свободной партией Германии, положения, касающиеся внесения изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство, носили достаточно конкретный и детальный характер. В частности, предлагалось изменить норму §160а Уголовно-процессуального кодекса ФРГ, закрепляющей дифференцированный подход к различным лицам, которые имеют право не давать свидетельские показания относительно определенных вопросов в силу своей профессиональной деятельности – священнослужителям, адвокатам, другим специалистам в области юриспруденции, налоговым специалистам, врачам и т.д. Коалиция планировала исключить дифференциацию в отношении любых представителей юридической профессии, так как, по Закон, закрепляющий пятилетний срок полномочий Палаты общин, был принят осенью 2011 года. См. September 2011. URL: Fixed-term Parliaments Act, 15th http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/pdfs/ukpga_20110014_en.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 234 Референдум по вопросу о введении избирательной системы, базирующейся на принципе преференциального голосования, был проведен в Великобритании 5 мая 2011 года. Большинство британцев – 67,9% – проголосовали против введения новой системы. URL: http://www.electoralcommission.org.uk/elections/results/referendums/uk (дата обращения: 19.08.2013). 233 135 мнению партий-участниц, само по себе юридическое сообщество является институтом осуществления правосудия. В то же время намерение коалиции провести гармонизацию оснований для предварительного заключения лица, закрепленных в Уголовном кодексе ФРГ, обосновывалось лишь необходимостью приведения уголовного законодательства в соответствие с положениями Основного закона ФРГ и европейского права. Однако, например, никаких конкретных формулировок новой редакции положений Уголовного кодекса ФРГ в коалиционном Соглашении предложено не было 235. Можно сделать вывод, что подобная разница в проработанности различных положений коалиционных соглашений связана с тем, что в программах политических партий, которые входят в коалицию, те или иные вопросы могут быть разработаны с разной степенью детализации в силу идеологической принадлежности партий-участниц. При этом разные положения программной части коалиционного соглашения могут быть либо реципированы из программ различных партий-участниц либо выработаны в результате переговоров. В то же время, как замечает нидерландский ученый Руди Андевег, университета, профессор коалиционное прикладной соглашение политологии должно быть Лейденского максимально подробным, так как в этом случае министры и другие представители органов исполнительной власти будут больше связаны положениями соглашения236. Развивая эту мысль, можно прийти к выводу, что чем подробнее будут изложены программные положения (направления деятельности) коалиции и, самое главное, будут указаны конкретные шаги по их реализации, тем меньше, с одной стороны, будет «свободы маневра» у органов исполнительной власти (в том числе министров), с другой стороны, это 235 Growth. Education. Unity. Coalition Agreement Between the CDU, CSU and FDP for the 17th Legislative Period. 26 October 2009. P. 153-154. URL: http://www.cdu.de/en/doc/091215-koalitionsvertrag-2009-2013englisch.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 236 См. Andeweg Rudy B. Ministers as Double Agents? The Delegation Process between Cabinets and Ministers // European Journal of Political Research, 2000. Vol. 37. P. 386. 136 сильно повысит вероятность исполнения коалиционного соглашения в целом и его программных положений в частности. В разделе «Борьба с коррупцией» чешского Соглашения 2010 года указывалось, что партии-участницы планировали принять поправки в Конституцию Чешской Республики и закон о Верховном контрольном управлении (аналог Счетной палаты), разрешающие проведение проверок в сфере распоряжения средствами органов местного самоуправления и государственных распоряжения предприятий, средствами государственными органами разработать юридических и органами методику мониторинга лиц, контролируемых местного самоуправления. Напротив, в разделе «Законодательство» программные положения этого Соглашения были сформулированы в еще более общем виде: выражались намерения принять новый Гражданский кодекс, новые законы о международном частном праве, о хозяйственных компаниях и кооперативах, наконец, планировалось внести поправки в Конституцию, предусматривавшие введение прямых президентских выборов 237. Как видно из содержания коалиционных соглашений в зарубежных государствах, они сформулированы в виде рекомендаций и намерений, а также перечней определенных действий, которые, в свою очередь, не заключают в себе общеправовых предписаний, которые распространяются на неопределенный круг лиц. В то же время программные положения коалиционных соглашений представляют собой определенное руководство к действию. В свою очередь, внесение изменений в уголовно-процессуальное законодательство с целью уравнивания статуса всех представителей юридической осуществление профессии в комплекса сфере мер свидетельского по иммунитета, организации или мониторинга законодательства и правоприменения, будут влиять на права и свободы граждан. Не случайно И. Замир замечает, что коалиционные соглашения Первые прямые президентские выборы в Чехии состоялись в январе 2013 года. См. Мониторинг конституционных новостей. Декабрь 2012 – январь 2013 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. №1. С.11. 237 137 политических партий способны вызывать последствия юридического характера, а также имеют практическое значение, при этом независимо от того, может ли суд обеспечить их исполнение 238. Таким образом, программные положения коалиционных соглашений обладают правовым содержанием. Вторая и наиболее простая составная часть коалиционных соглашений – перечень должностей в правительстве, а также в парламентских комитетах, и распределение этих должностей среди представителей политических партий. В том же чешском Соглашении 2010 года эти вопросы урегулированы в приложениях. Шесть министерских постов, в том числе пост премьер-министра, достались Гражданской демократической партии (эта партия получила относительное большинство голосов, а, согласно сложившейся традиции, на пост премьер-министра в государствах с парламентарной формой правления обычно назначается представитель победившей на выборах партии). По четыре министерских поста были распределены между партиями «Общественные дела» и партией «Традиция Ответственность Процветание 09». В приложениях к коалиционному соглашению был также определен персональный состав парламентских комитетов, в том числе были указаны и члены оппозиционных партий. При этом посты председателей всех комитетов были заняты представителями партий, входящих в коалицию239. В Германии же в 2009 году персональный состав министерств не определялся, за партиями-участницами коалиции закреплялись лишь министерства по отраслям, то есть указывалось, что ХДС и ХСС назначают представителей свой партий, в частности, на посты министра финансов, министра обороны, министра образования и исследований, а Свободная партия Германии имела право назначить своих представителей, в частности, на посты министра иностранных дел и См. Itzhak Zamir. Op. cit. P. 491. См. Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 51-53. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 238 239 138 министра юстиции 240. Таким же образом поступили и политические партииучастницы коалиционных соглашений, например, в Израиле в 1988 году241 и в Армении в 2003 году 242. Наконец, третьим составляющим элементом, который обычно присутствует в коалиционных соглашениях, являются так называемые правила «процедуры коалиции». В данном разделе соглашения описываются механизмы взаимодействия партий-участниц друг с другом, закрепляются полномочия органов управления коалицией, если таковые учреждаются партиями-участницами. В частности, в чешском Соглашении 2010 года партии-участницы учреждали три основных органа управления коалиции: Собрание председателей партий-участниц, Собрание представителей руководящих органов партий-участниц и Совет коалиции. Наиболее широкими полномочиями наделялся Совет коалиции. На его сессиях, которые должны были собираться дважды в год, формулировались краткосрочные и долгосрочные задачи коалиции, обсуждались вопросы исполнения коалиционного соглашения, внесение возможных поправок в соглашение, а также дальнейшие перспективы деятельности коалиционного правительства. При этом решения, принимаемые Советом коалиции, должны были публиковаться в совместных пресс-релизах243. Последнее положение показывает, что партии-участницы стремились таким путем соблюдать принцип публичности коалиционных соглашений и связанных с ними действий. Внимания заслуживают также положения данного коалиционного соглашения, касающиеся переговорных и примирительных процедур. 240 Growth. Education. Unity. Coalition Agreement Between the CDU, CSU and FDP for the 17th Legislative Period. 26 October 2009. P. 188. URL: http://www.cdu.de/en/doc/091215-koalitionsvertrag-2009-2013englisch.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 241 Coalition Agreement between the Likud and the Alignment, 22 December 1988. URL: http://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/MFADocuments/Yearbook8/Pages/2%20Coalition%20Agreement%20betwee n%20the%20Likud%20and%20the%20Al.aspx (дата обращения: 19.08.2013). 242 Меморандум Политической коалиции 11 июня 2003 года. П. 6.2. URL: http://www.regnum.ru/news/125236.html (дата обращения: 19.08.2013). 243 Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 48. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 139 Данные процедуры могли быть начаты по инициативе любой партииучастницы, если, по ее мнению, возникли обстоятельства, которые могут оказать серьезное влияние на принципы взаимного сотрудничества партий, в том числе возможные нарушения соглашения. Переговорные процедуры должны были применяться в случае, если вопрос, требующий разрешения, не нашел адекватного отражения в коалиционном соглашении либо программе правительства. Данные процедуры должны были проходить на сессиях Собрания представителей руководящих органов партий-участниц. В свою очередь, примирительные процедуры должны были применяться в ситуации, когда между партиями-участницами возник конфликт. Разрешение этого конфликта возлагалось на Совет коалиции. Если же этот орган был не в состоянии принять решение, но спор передавался бы на рассмотрение Собрания представителей руководящих органов партий-участниц 244. Весьма любопытны также положения уже упоминавшегося коалиционного Соглашения между израильскими партиями «Ликуд» и «Маарах», заключенного после выборов в Кнессет 1988 года. Партииучастницы соглашения также учредили особый орган управления коалиции – Исполнительный совет, через который должны были проходить все важные решения. Совет состоял из 12 членов, по 6 представителей от обеих партий 245. В частности, если депутат Кнессета, являющийся членом партии, входящей в коалицию, хотел внести на рассмотрение законопроект, то, согласно пп. «b» п. 2.3 коалиционного Соглашения, он должен был сначала передать этот законопроект в Исполнительный совет, который, в свою очередь, направлял его в Кабинет министров. В Израиле, как и в Великобритании, существует Правительство в целом, как высший орган исполнительной власти, так и Кабинет министров – своеобразный совет, 244 Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. P. 49. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalitionagreement--74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 245 Coalition Agreement between the Likud and the Alignment, 22 December 1988. URL: http://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/MFADocuments/Yearbook8/Pages/2%20Coalition%20Agreement%20betwee n%20the%20Likud%20and%20the%20Al.aspx (дата обращения: 19.08.2013). 140 состоящих из глав наиболее важных министерств. Если в течение месяца Кабинет министров не выразил своей позиции по поводу законопроекта, то только тогда депутат мог передать свой законопроект спикеру Кнессета. В случае же, если Кабинет был против принятия законопроекта, то представитель Кабинета вызывался на заседание Исполнительного совета, и этот вопрос подлежал обсуждению. Достаточно сильными были полномочия Исполнительного совета и в отношении внесения депутатами предложений по повестке дня Кнессета. Первоначально любое подобное предложение вносилось депутатом председателю Исполнительного совета, который, в свою очередь, проводил консультации с министром, ответственным за соответствующее направление. Если у министра или председателя Исполнительного совета не было возражений, депутат мог передать свое предложение спикеру Кнессета 246. Достаточно жесткие условия коалиционной дисциплины содержались в Соглашении о создании Коалиции национального развития, стабильности и порядка в Украине в декабре 2008 года. В коалицию вошли Блок Юлии Тимошенко, партия «Наша Украина – Народная самооборона» и Блок Владимира Литвина. В п. 4.2 Соглашения указывалось, что все представители органов государственной власти, назначенные на свои посты Коалицией, в случае, если они не согласны с решениями, принятыми исполнительными органами Коалиции, Верховной Радой Украины либо коалиционным Кабинетом Министров 247, должны были эти посты покинуть. В свою очередь, в двухнедельный срок Общее собрание Коалиции, чье заседание было правомочным, только если в нем участвовало не менее половины депутатов от всех парламентских партий, вошедших в состав Коалиции, о новой кандидатуре на освободившийся пост 248. 246 Coalition Agreement between the Likud and the Alignment, 22 December 1988. URL: http://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/MFADocuments/Yearbook8/Pages/2%20Coalition%20Agreement%20betwee n%20the%20Likud%20and%20the%20Al.aspx (дата обращения: 19.08.2013). 247 Официальные названия высших органов государственной власти Украины приводятся в соответствии с положениями действующей редакции Конституции 1996 года. 248 Agreement on the creation of The Coalition of National Development, Stability and Order. 16th of December, 2008. P. 12. 141 Приведенные примеры показывают, что именно положения коалиционных соглашений, регулирующие процедуры принятия решений внутри коалиции и разрешения споров, либо процедуры учреждения и функционирования органов управления коалиции, более всего по своему содержанию и формулировкам напоминают правовые нормы. В самом деле, эти положения фактически описывают полномочия органов управления коалиции, устанавливают определенный порядок действий депутатов при решении тех или иных вопросов, устанавливают ограничения. Иными словами, они очень похожи на положения регламентов законодательных (представительных) органов. Но одновременно следует обратить внимание, что, хотя эти положения можно называть социальными нормами, потому что они выработаны в процессе общения свободных субъектов между собой и признаны этими субъектами нормальными, они, разумеется, не обеспечены принудительной силой государства. Как уже говорилось ранее, исполнение данных положений строится, во-первых, на взаимной выгоде участников коалиционного соглашения, во-вторых, на угрозе возникновения достаточно высоких репутационных издержек. Между тем содержание положений коалиционных соглашений, регулирующих вопросы процедуры и взаимоотношений между партиямиучастницами, вызывает вполне обоснованные вопросы. Например, насколько вообще правомерно создание каких-то неофициальных органов управления, не указанных в законе, которые могут влиять на принятие решений органами государственной власти, учрежденными нормативными правовыми актами государства? Можно ли каким-то образом обжаловать решения этих органов одной из партий-участниц либо ее члену, депутату парламента, если в самом коалиционном соглашении отсутствует механизм разрешения подобных споров? Для разрешения подобных вопросов необходимо вернуться к рассмотрению проблемы судебной проверки и судебной защиты соглашений политических партий, в данном случае коалиционных соглашений. Причем 142 это относится не только к указанным положениям коалиционных соглашений, но и к программе коалиции (основам государственной политики), а также к договоренностям, которые относятся к назначению конкретных лиц на конкретные должности. Например, может ли суд принудить «виновную» сторону к голосованию за конкретного человека, принятию конкретного закона или проведению определенного курса в политике? Ведь суд при этом будет вынужден рассматривать вопросы политического характера, особенно это касается политического курса. Конечно, он может подойти к проблеме с формальной точки зрения: есть письменное соглашение, следовательно, есть и определенные обязательства, и они должны быть исполнены. Но вопросы остаются, если заинтересованная сторона будет утверждать, что этот курс или даже конкретное политическое решение противоречат общественным интересам и не основаны на норме права. В данном случае может быть использован следующий аргумент: если конкретные соглашения не подлежат судебной защите, то главным «оценщиком» всех шагов любых политических партий выступают избиратели, голосующие «за» или «против» на очередных выборах. При рассмотрении дела Zerzevsky v. The Prime Minister Верховным судом Израиля в 1991 году судья Менахем Элон, признав, что соглашения политических партий имеют юридическую силу и подлежат правовому регулированию, указал, что они вообще не подлежат судебному рассмотрению249. Он утверждал, что критерий разумности не может быть применен к действиям и решениям политической партии, а также к обязательствам политического характера. Следовательно, оценка подобной разумности не должна входить в компетенцию суда, так как приведет к неизбежной политизации судебной власти 250. Напротив, судья А. Барак посчитал, что «уж раз судья может оценивать разумность поведения врача, 249 Asher Felix Landau. Yosef Zerzevsky v. The Prime Minister (1991) 45 (i) P.D. 749. A summary // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 440. 250 Цит. по David Kretzmer. Political Agreements – a critical introduction // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. P. 428. 143 пилота или государственного органа, то почему же он не может оценивать разумность действий и решений политической партии?» 251 Серьезные сомнения относительно возможности судебной защиты коалиционных соглашений политических партий высказывались еще одним израильским специалистом, Дафной Барак-Эрез, профессором права, деканом юридического факультета Тель-Авивского университета252. С ее точки зрения, весьма спорно то, что суд должен принимать к рассмотрению вопросы, затрагивающие соглашения политических партий, в частности, их соблюдение либо несоблюдение, так как неясно, что лучше: первое или второе. Кроме того, соглашения политических партий, по ее мнению, все же не являются обязательными, и, соответственно, нельзя принудить их участников к их исполнению253. Вопрос о проблеме судебной защиты соглашений политических партий, в частности, коалиционных, поднимала и Н. Коэн, проанализировав довольно обширную практику Верховного суда Израиля. Например, в деле Albaz v. Minister for Religious Affairs (1964) 18 (iv) (далее – Albaz v. Minister for Religious Affairs) рассматривалась ситуация, когда министр назначал членов совета по делам религии, исходя из договоренностей, закрепленных в соглашении между двумя политическими партиями. Представителям третьей партии было отказано в назначении. Суд анализировал не само соглашение, а проблему, может ли быть свобода усмотрения (по сути, составная часть полномочий) министра «скорректирована» соглашением политических партий, и признал, что в данном случае имело место злоупотребление полномочиями 254. В центре дела Zo’abi v. Abu Rabia (1981) 35 (ii) было соглашение между депутатами Кнессета о ротации: через определенный срок один парламентарий покидал свой пост, на его место приходил второй, следующий из партийного списка, затем третий и т.д. «Первая смена» 251 David Kretzmer. Op.cit. P. 248. С мая 2012 года Дафна Барак-Эрез является судьей Верховного суда Израиля. 253 См. Daphne Barak-Erez. Judicial Review of Politics: The Israeli Case // Journal of Law and Society, Vol. 29, №4, December 2002. P. 629. 254 См. Nili Cohen. Op.cit. P. 525. 252 144 прошла благополучно, однако второй депутат отказался освободить свое место в пользу третьего. Первый, который выполнил условия соглашения, обратился в суд, но тот признал, что поскольку сам выход из состава депутатского корпуса был произведен в соответствии с требованиями законодательства, то никакого нарушения прав первого парламентария не было 255. Напрямую в этих спорах проблема соглашений политических партий не рассматривалась. Возможно, что Верховный суд Израиля не желал глубоко уходить в политическую сферу. Но представляется, что, например, если в деле Albaz v. Minister for Religious Affairs было признано, по сути, что нормативно-правовой акт, закрепляющий властные полномочия, не может быть изменен соглашением между партиями, то следующим шагом должно было стать признание соответствующего положения соглашения противоречащим закону и недействительным. Любопытно и второе дело, Zo’abi v. Abu Rabia, где суд, пусть опять же и косвенно, но подтвердил соответствие соглашения закону. Если анализировать вопросы судебного контроля и судебной защиты применительно к коалиционным соглашениям политических партий, то представляется верной следующая позиция. Судебной защите не подлежат положения коалиционных положения коалиции соглашений, (основы закрепляющие государственной программные политики), а также положения, касающиеся распределения должностей в правительстве и в комитетах законодательного (представительного) органа. Причина – в проблеме определения субъекта, который может обратиться за судебной защитой. С одной стороны, формулировки программных положений коалиционных соглашений построены таким образом, что в подавляющем большинстве случаев используется местоимение «мы», к примеру, «мы снизим уровень безработицы», «мы примем закон, улучшающий положение лоббистов». Рекомендации и пожелания, отраженные в программных 255 Nili Cohen. Op.cit. P. 525. 145 положениях коалиционных соглашений, с одной стороны, являются продуктом общей воли сторон. С другой стороны, как уже отмечалось выше, данные положения могут быть реципированы из программ различных политических партий. Тем не менее, видится сомнительным, чтобы политические партии-участницы соглашения предъявляли бы друг к другу иск о невыполнении обязательств по осуществлению мер государственной политики. Можно допустить, что гражданин или граждане, считающие, что действия либо бездействие коалиции и, как следствие, правительства повлекли за собой нарушение их прав, имеют возможность подать жалобу в суд на то, что коалиция не исполнила свои обязательства либо исполнила их недолжным образом. Однако здесь возникает проблема ненадлежащего истца – партии-участницы коалиции фактически заключили соглашение между собой, а не с данным гражданином или гражданами. Кроме того, появляются вопросы относительно предмета иска и доказывания. Несмотря на письменный, официальный характер соглашения, суд все равно будет вынужден оценивать политические аспекты. Коалиция или партия-ответчик будет ссылаться на аргументы политического характера – выявившаяся нецелесообразность детального принятия социологического законодательного исследования акта по общества, результатам неудача в переговорном процессе, случившая именно в отношении той меры или действия, ставшего предметом рассмотрения в суде, наконец, недостаток финансовых средств для реализации указанной меры. В этом случае суд будет вынужден оценить, в частности, недочеты, допущенные при финансовом планировании, которые привели к недостатку средств, последствия принятия того или иного решения, его целесообразность, результаты социологических исследований. Тем самым он, по сути, будет подменять иные ветви власти – законодательную и исполнительную – самостоятельно определяя целесообразность тех или иных шагов в конкретной экономической или социально-политической сфере. Фактически 146 в подобной ситуации суд занимается политической деятельностью, что, разумеется, недопустимо. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что судебная проверка в отношении программных положений коалиционного соглашения (основ государственной политики) все-таки возможна. Косвенно эту проверку осуществляет орган конституционной юстиции при оценке конституционности законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, так как они зачастую принимаются на основании и во исполнение программных положений коалиционного соглашения. Представляется, что орган конституционной юстиции должен иметь полномочие по предварительному контролю коалиционных соглашений, в том числе в части их программных положений. В данном случае будет осуществляться именно юридическая проверка, то есть оценка, насколько выполнение той или иной рекомендации или меры будет влиять на права и свободы граждан, соответствовать основам конституционного строя и сохранению безопасности государства. Подобные дела могут рассматриваться по заявлениям граждан и организаций, которые имели возможность заранее ознакомиться с содержанием коалиционного соглашения, потому что у политических партий, как было показано в предыдущем параграфе, существует обязанность по опубликованию соглашений между собой, а также с другими субъектами. Что касается возможности рассмотрения споров по поводу решений, принятых различными органами управления коалиции, то думается, что, как и в случае с соглашениями, регулирующими деятельность избирательных блоков, лучше предоставить возможность урегулирования данных споров внутри самой коалиции, законодательно, как в той же Кении, закрепив обязанность предусматривать в коалиционном соглашении механизмы разрешения споров. Поскольку сам феномен соглашений политических партий можно рассматривать как проявление саморегулирования в политической сфере, то и вмешательство государства во внутреннее 147 устройство коалиции, как и во внутреннее устройство политической партии, требует ограничения. Между тем введение законодательных требований к содержанию и структуре коалиционных соглашений позволяет сделать их и предметом судебной проверки с точки зрения соблюдения этих требований. Наконец, представляется, что коалиционные соглашения должны подлежать судебной проверке в части установленных процедур решения вопросов: полномочия органов управления коалиции, очевидно, не могут дублировать компетенцию органов государственной власти. В России есть практика заключения коалиционных соглашений политических партий, но далеко не в таких масштабах, как в зарубежных странах. При этом подавляющее большинство подобных соглашений заключается в устной форме. Дело здесь не только в том, что такие соглашения распространены скорее в странах с парламентарной формой правления, а Россию, хоть и с большой натяжкой, можно отнести к полупрезидентской республике. Основная проблема – это сама конституционная конструкция, закрепляющая доминирующее положение института Президента, и, соответственно, слабость Федерального Собрания, а также общая неразвитость партийной системы. Причем эта неразвитость носит многоаспектный характер. Во-первых, это чрезвычайная поляризованность платформ политических партий, и, как следствие, нежелание и неумение договариваться. Как замечают М.А. Краснов и И.Г. Шаблинский, «вообще в политическом пространстве посткоммунистических государств так называемые «большие коалиции», состоящие из основных политических конкурентов, как, скажем, в нынешней ФРГ, пока невозможны. Слишком велика степень взаимного отчуждения и слишком малы шансы на консенсус» 256. Во-вторых, политическим партиям в Государственной Думе практически не за что бороться, так как нижняя палата российского М.А. Краснов, И.Г. Шаблинский. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 201. 256 148 парламента не участвует в формировании Правительства. Одобрение кандидатуры Председателя Правительства не в счет – последнее слово все равно остается за Президентом. Что же касается самого Правительства, то, как верно заметил В.Я. Гельман, «члены кабинета – это, как правило, наемные менеджеры, а не единая политическая команда, проводящая единый курс» 257. А.Н. Щербак утверждает, что «партийные коалиции в России начали создаваться после выборов 1993 года» 258, но оговаривается, что «так как российские партии не участвуют в формировании правительства, создание коалиций не требовало участия в них большинства. Основная цель – координация поддержки/неподдержки правительства» 259. Почему складывается подобная ситуация? Статьи 111 и 117 Конституции РФ не дает партиям оснований договоренностей. Статья 111 оставляет для конструктивных Президенту РФ возможность принять решение о назначении Председателя Правительства самостоятельно – после трехкратного отклонения Государственной Думой предложенных им кандидатов на этот пост он назначает Председателя Правительства и распускает Государственную Думу. Право Президента предлагать Государственной Думе на пост Председателя Правительства три раза одну и ту же кандидатуру было подтверждено в 1998 году Конституционным Судом РФ260. Таким образом, в Государственной Думе теоретически может сложиться коалиция, целью которой является голосование против конкретного кандидата, однако практически это не имеет смысла – Президент будет предлагать каждый раз одну и ту же кандидатуру, а затем В.Я. Гельман. Сильная исполнительная власть: Президент и его Правительство // Политическая социология и современная российская политика. Под ред. Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. СПб, Борейпринт, 2000. С. 216. 258 А.Н. Щербак. Указ. соч. С. 79. 259 Там же. 260 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года №28-П «По делу о толковании положении положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.1998, №52. Ст. 6447. 257 149 распустит Государственную Думу и назначит на пост Председателя Правительства того кандидата, которого он хочет. Коалиция, сформировавшая «неконструктивное» большинство в Государственной Думе, не поддерживающее инициативы Правительства, может быть устранена путем постановки вопроса о доверии Правительству. В данном случае снова решение остается за Президентом – согласно ч.4 ст. 117 Конституции РФ, если Государственная Дума отказывает в доверии Правительству, то он в течение 7 дней принимает решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы. Поскольку Президент в силу конституционно закрепленной институциональной модели больше «связан» с Правительством, нежели с Государственной Думой (выдвижение формировании кандидатуры Председателя персонального состава Правительства, Правительства, участие в участие в формировании структуры федеральных органов исполнительной власти, принятие отставки Правительства 261), то, предполагая его рациональное поведение, он скорее пойдет на роспуск Государственной Думы, чем отправит в отставку Правительство. Коалиционное партийное строительство скорее показывает тенденцию к укрупнению и объединению партий в тех или иных «партийных семьях», как путем образования избирательных блоков (предвыборных коалиций, например, «Союз правых сил», преобразованный затем в политическую партию), так путем формирования новой политической партии «Единой России» в конце 1990-х – начале 2000-х годов. Так, Государственная Дума созыва 1999 года характеризовалась всплеском коалиционной активности партий. Перед выборами было создано несколько предвыборных коалиций. Более десятка мелких правых партий объединились в коалицию «Союз правых сил», который набрал 8,52% голосов. Оппозиционные правительству центристские партии перед парламентскими выборами организовали коалицию «Отечество – Вся Россия» (ОВР), в которую вошли «Отечество», 261 См. ст. 111, 112, 117 Конституции РФ. 150 «Вся Россия» («Российские регионы»), часть ЖР («Женщины России») и часть АПР (Аграрная партия России). В парламенте были созданы: 1) коалиция левых партий (КПРФ и подконтрольная коммунистам группа АПР), 2) коалиция правых партий (СПС и «Яблока»), и 3) коалиция центристских партий, поначалу «Единство» и НД («Народный депутат»), потом к ним присоединились ОВР и РР («Регионы России»), в конечном итоге была образована единая центристская партия на основе «Единства», ОВР и РР262. Однако о каком-либо формальном, письменном оформлении договоренностей между указанными политическими силами информации нет. Конституционно-правовая конструкция, не предусматривающая возможности участия партий в формировании Правительства, как верно замечает А.Н. Щербак, «лишает их одного из устойчивых стимулов к межпартийной кооперации. Когда у партий появляются другие стимулы, как то необходимость пройти избирательный барьер, поддержка/блокировка правительственных инициатив в парламенте, партии предпочитают строить коалиции строго в рамках партийных семей. Исключения редки и не приводят к успеху» 263. Тем не менее, соглашения парламентских политических партий, близких к описываемому виду, в России сегодня возможны. Пример тому – заключенное 8 февраля 2010 года Политическое соглашение между Всероссийской политической партией «Единая Россия» и Политической партией «Справедливая Россия». Основными положениями этого акта можно считать следующие: 1) Участники Соглашения обязуются стремиться к коалиционным действиям при обсуждении общенациональных задач; 262 263 А.Н. Щербак. Указ. соч. С. 79. Там же. С. 82. вопросов и реализации 151 2) «Справедливая Россия» поддерживает стратегический курс Д.А. Медведева и В.В. Путина по стратегическим вопросам внешней политики, национальной безопасности, основ конституционного строя, неприятия экстремизма, поддерживая соответствующие законодательные инициативы при их рассмотрении в органах законодательной власти всех уровней; 3) «Единая Россия» считает целесообразным нахождение С.М. Миронова на посту Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в котором большинство членов является ее представителями; 4) Возникающие цивилизованной разногласия обсуждаются межпартийной дискуссии, партиями в том в ходе числе с использованием средств массовой информации; 5) Участники Соглашения выражают готовность сообща действовать при решении кадровых вопросов в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе по итогам выборов путем заключения пакетных соглашений при формировании руководящих органов264. Прежде всего, следует обратить внимание на определенное неравенство в обязательствах сторон. «Справедливая Россия» должна поддерживать законодательные инициативы, в то же время из формулировки п.1 неясно, чьи именно законодательные инициативы. Если исходить из того, что Соглашение заключено между «Единой Россией» и «Справедливой Россией», то можно сделать вывод, что «Справедливая Россия» берет на себя обязательство поддерживать законопроекты, инициированные депутатами Государственной Думы, являющимися членами фракции «Единой России». Но одновременно у «Справедливой России» существует обязанность поддерживать стратегический курс Президента и Председателя См. Есть такие партии! 2011/2012. Путеводитель избирателя / Г.Белонучкин, П.Лаврентьев, В.Прибыловский. – М.: РОО Центр «Панорама», 2012. С. 121 – 122. 264 152 Правительства толкование России. п.1 Поэтому рассматриваемого представляется Соглашения: верным следующее политическая партия «Справедливая Россия» обязана поддерживать законодательные инициативы по вопросам внешней политики, национальной безопасности, основах конституционного строя и т.д., выдвигаемые парламентской фракцией «Единая Россия», Президентом РФ и Правительством РФ. Однако аналогичной обязанности по поддержке законодательных инициатив у «Единой России», как и у Президента и Правительства, нет. Отсутствует упоминание и о разработке и внесении совместных законопроектов, хотя, быть может, такие шаги охватываются понятием «коалиционные действия». Существует ли у «Единой России» как у стороны Соглашения вообще какие-либо встречные обязательства по отношению к «Справедливой России»? Представляется, что, исходя из п.2 и п.3 соглашения, у «Единой России» присутствует обязательство по обеспечению своего рода «иммунитета» С.М. Миронова на посту председателя верхней палаты парламента. Справедливости ради заметим, что последний в мае 2011 года был отозван с должности члена Совета Федерации депутатами Законодательного собрания Санкт-Петербурга 265. В связи с этим сложно судить о статусе этого Соглашения: в тексте не указаны сроки действия Соглашения, а также основания, по которым оно может быть расторгнуто. В категорию «коалиционные действия» могут также входить различного рода консультации между партиями-участницами соглашения по различного рода вопросам, в том числе, по-видимому, при формировании высшего исполнительного органа субъекта федерации либо местной администрации. Вместе с тем приведенное выше соглашение нельзя в полной мере назвать коалиционным. Тем не менее, такие соглашения должны являться предметом сравнительного анализа. Это позволит понять их природу и Официальный сайт Законодательного собрания г. Санкт-Петербурга. http://www.assembly.spb.ru/manage/page/?tid=633200002&nd=458307481 (дата обращения: 19.08.2013). 265 URL: 153 специфику, а зарубежный опыт может оказаться полезным для российских политических партий, хотя бы в плане повышения детализации, а также содержательной стороны подобных политико-правовых договоров. Предметом соглашения между политическими партиями в Государственной Думе могут быть, пожалуй, лишь совместные действия, в частности, голосование, по определенным законопроектам либо за или против конкретной кандидатуры (кроме Председателя Правительства), чье назначение относится к компетенции нижней палаты, например, при голосовании по вопросу об утверждении кандидатуры Председателя Счетной палаты РФ. Другое дело, что такие соглашения, скорее всего, будут носить характер устных договоренностей, заключаемых ad hoc (несмотря на то, что план законодательной работы Государственной Думы утверждается заранее), при этом переговорный процесс будет носить очень быстрый характер. Можно сделать следующие основные выводы. Основными инструментами исполнения коалиционных соглашений являются договоренности между политическими партиями, которые, в свою очередь, базируются на тех политических выгодах, которые они получают от участия в коалиции, а также репутационные издержки – если одна или несколько партий не исполнит достигнутые между участницами коалиционного соглашения договоренности, то в дальнейшем она может потерять доверие как своих партнеров по коалиции, так и избирателей. Судебной защите не подлежат положения коалиционных соглашений, закрепляющие программные положения коалиции (основы государственной политики), а также положения, касающиеся распределения должностей в правительстве и в комитетах законодательного (представительного) органа. Вместе с тем судебная проверка в отношении программных положений коалиционного соглашения (основ государственной политики) возможна. Вопервых, косвенно подобную проверку осуществляет орган конституционной юстиции при оценке конституционности законов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, так как они фактически принимаются 154 на основании и во исполнение программных положений коалиционного соглашения. Во-вторых, представляется, что орган конституционной юстиции должен иметь полномочие по предварительному контролю коалиционных соглашений в части их программных положений. Возможность урегулирования споров по поводу решений, принятых различными органами управления коалиции, лучше оставить внутри самой коалиции, законодательно закрепив обязанность предусматривать в коалиционном соглашении механизмы разрешения подобных споров. Основная проблема малой практики заключения коалиционных соглашений в России – конституционная конструкция, закрепляющая доминирующее положение института Президента, и, соответственно, слабость Федерального Собрания, а также общая неразвитость партийной системы. Предметом соглашения между политическими партиями в Государственной Думе могут быть лишь совместные действия, в частности, голосование, по определенным законопроектам либо за или против конкретной кандидатуры, чье назначение относится к компетенции нижней палаты российского парламента. Такие соглашения, скорее всего, будут носить характер устных договоренностей, заключаемых ad hoc (несмотря на то, что план законодательной работы Государственной Думы утверждается заранее), при этом переговорный процесс будет носить очень быстрый характер. §3 Соглашения политических партий «За честные выборы» Разновидность соглашений политических партий – соглашения «За честные выборы». Центральная избирательная комиссия РФ обращает внимание на то, что важным элементом саморегулирования участников избирательных кампаний в Российской Федерации является практика заключения накануне выборов таких общественных договоров, как соглашения «За честные выборы». Создание таких документов, являющихся 155 своеобразными «кодексами поведения» политических партий на выборах, свидетельствует о продолжающемся повышении электорально-правовой прогрессивном развитии культуры гражданского общества и в России266. В качестве примера можно привести соглашение «За политическую культуру на выборах», подписанное региональными отделениями политических партий в Ленинградской области осенью 2007 года. Партииучастники взяли на себя обязательства отказаться от использования недостойных и незаконных методов ведения предвыборной агитации и любых форм манипулирования сознанием избирателей, среди которых массовые выбросы компромата, распространение непроверенных и бездоказательных данных о конкурентах, подкуп избирателей. Партии в период агитационной кампании при общении с избирателями обязались быть честными и открытыми, исполнять обещанное, опираясь на реальные возможности, не препятствовать свободному волеизъявлению граждан, высказыванию ими своего мнения. В споре с конкурентами партии обязались помнить, что политика – не борьба на уничтожение противника, а состязание, в котором побеждает здравый смысл. Участники соглашения ставили перед собой цели объективно оценивать программы кандидата, его деятельности, призвали средства массовой информации при освещении выборов быть честными и объективными, действовать взвешенно и беспристрастно; не допускать дискриминации в отношении какого-либо избирательного объединения или кандидата. В данном Соглашении было продекларировано, что журналистские тенденциозный материалы характер, что, не должны однако, не носить умаляет односторонний, общепризнанных Официальный сайт Центральной избирательной комиссии. О соглашениях «За честные выборы». URL: http://www.cikrf.ru/banners/vib_arhiv/electday/vib_12oct2008/sogl_150808.html (дата обращения: 19 августа 2013 года. 266 156 принципов свободы выражения мнения, а также непредвзятого комментирования и критики 267. В качестве одной из особенностей этого Соглашения можно отметить призыв, адресованный к средствам массовой информации (далее – СМИ). Их можно назвать третьими лицами: они участниками Соглашения не являются. Но в то же время соответствующие обязанности СМИ и журналистов закреплены в законодательстве. Так, журналист обязан при осуществлении своей профессиональной деятельности уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций 268. Более того, журналист обязан соблюдать запрет на проведение им предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума деятельности 269. В при осуществлении Федеральном законе «Об профессиональной основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержатся общие требования к проведению предвыборной организации агитации. Так, государственные телерадиовещания и редакции и муниципальные государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения зарегистрированным предвыборной кандидатам, агитации избирательным соответственно объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов270. Условия оплаты эфирного времени, печатной площади, предоставляемых организациями телерадиовещания периодических печатных изданий, и редакциями должны быть негосударственными негосударственных едины для всех зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников Партии Ленобласти – за честные выборы // Архив центрального сайта Ассоциации «Голос». URL: http://archive.golos.org/news/1328 (дата обращения: 19.08.2013). 268 Абзац 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 года №2124-1 (в редакции от 5 апреля 2013 года) «О средствах массовой информации» // Российская газета, №32, 08.02.1992. 269 П.10 абзаца 1 Закона РФ от 27 декабря 1991 года №2124-1 (в редакции от 5 апреля 2013 года) «О средствах массовой информации» // Российская газета, №32, 08.02.1992. 270 Ч. 1 ст. 50 Федерального закона от 12 июня 2002 года (в редакции от 3 декабря 2012 года) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.06.2002, №24, ст. 2253. 267 157 референдума 271. Наконец, бесплатное эфирное время, а в случае, предусмотренном законом, также платное эфирное время на каналах государственных и муниципальных предоставляется соответственно организаций телерадиовещания зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, на равных условиях (продолжительность предоставленного эфирного времени, время выхода в эфир и другие условия) 272. Соблюдение приведенных положений законодательства со стороны СМИ и их представителей как раз и означает отсутствие одностороннего и тенденциозного характера материалов вещания, дискриминации в отношении какого-либо избирательного объединения или кандидата, честное, объективное, взвешенное и беспристрастное освещение предвыборной кампании, что и было продекларировано в Соглашении «За политическую культуру на выборах». Обязательство партий-участниц Соглашения «За честные выборы 14 октября 2012 года», подписанного в Ярославле 22 сентября 2012 года представителями региональных отделений политических партий «Яблоко», «Справедливая Россия» и КПРФ, предпринимать совместные действия в случае выявления незаконных способов ведения предвыборной кампании является выражением общей обязанности соблюдать законодательство и презумпции правомерного поведения. Далее будут рассмотрены вопросы, в каких целях партии зачастую повторяют в положениях соглашений рассматриваемого типа содержание правовых норм и насколько это перспективно. Осенью 2011 года перед выборами в Государственную Думу в субъектах Федерации заключались однотипные соглашения «За честные выборы» 273. В Ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 12 июня 2002 года (в редакции от 3 декабря 2012 года) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.06.2002, №24, ст. 2253. 272 Ч. 1 ст. 51 того же Закона. 273 См., напр., Соглашение «За честные выборы» // Политинформация о 33 регионе. URL: http://33polit.info/comments/soglashenie-za-chestnye-vybory/; Полный текст соглашения «За честные выборы» // Тульские новости. URL: http://newstula.ru/fullnews_43692.html (дата обращения: 19.08.2013). 271 158 этих соглашениях также содержались положения достаточно общего характера. Например, участники Соглашения «За честные выборы», подписанного политическими партиями во Владимирской области 20 сентября 2011 года, обязались следовать Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Уставу Владимирской области, уставам муниципальных образований и иным нормативным правовым актам; отказаться от использования приемов и методов, направленных на дестабилизацию общественно-политической ситуации в регионе; не использовать в ходе избирательной кампании темы, технологии и приемы, разжигающие национальную и религиозную рознь, экстремизм или ксенофобию 274. Запрет предвыборной национальную агитации, или возбуждающей религиозную рознь, социальную, унижающей расовую, национальное достоинство, пропагандирующей исключительность, превосходство либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности, закреплен и в ч.1 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Соглашении «За честные выборы 14 октября 2012 года» закреплялось, что стороны Соглашения будут осуществлять совместные действия, направленные на предотвращение и недопущение использования любых незаконных и нечестных способов ведения избирательной кампании. В числе таких способов стороны Соглашения определили использование незаконной агитации, административного ресурса, кандидатов-двойников, партий- спойлеров, финансирование избирательной кампании за счет средств, не См. Соглашение «За честные выборы» // Политинформация о 33 http://33polit.info/comments/soglashenie-za-chestnye-vybory/ (дата обращения: 19.08.2013). 274 регионе. URL: 159 находящихся на избирательном счете, подкуп избирателей 275. Понятие «партии-спойлеры» не употребляется в законодательстве. Его используют в политологической науке, где под партиями-спойлерами понимаются партии, зарегистрированные специально, чтобы создать проблему какой-нибудь политической силе 276. Например, на выборах в законодательные (представительные) органы субъектов РФ 14 октября 2012 года в роли «партий-спойлеров», по мнению политологов, выступили партии, использовавшие в своем названии слово «коммунизм»: «Коммунисты России», Коммунистическая партия социальной справедливости. Как утверждает политолог Александр Субцельный, знакомая аббревиатура в избирательных бюллетенях уже принесла своим создателям 3,04% голосов на октябрьских выборах в региональный парламент Сахалинской области 277. Как замечает А.Г. Румянцев, применение стратегических ограничений, одним из которых и является создание партий - «спойлеров» или партий - «призраков», издавна считается легитимным способом ведения политической борьбы 278, с точки зрения морально-этических представлений общества это можно расценивать как нечестные действия, ведь в этом случае избиратель вводится в заблуждение относительно целей создания данных партий и, как следствие, их участия в избирательной кампании. Кроме того, Закон о политических партиях в ст. 9 среди прочих ограничений на создание политической партии не содержит такого, как создание новой политической партии гражданами, которые уже являются членами другой политической партии. Из анализа содержания данного Соглашения следует, что возникающее у сторон обязательство осуществлять совместные действия, направленные на предотвращение и недопущение использования любых незаконных и См. Соглашение «За честные выборы 14 октября 2012 г.» подписано // URL: http://yaroslavl.yabloko.ru/news/soglashenie-za-chestnye-vybory-14-oktyabrya-2012-g-podpisano (дата обращения: 19.08.2013). 276 См. Кичанова В. Новые партии на выборах: спойлеры, франшизы и реальные игроки. 16 октября 2012 года // URL: http://slon.ru/russia/novye_partii_na_vyborah_spoylery_franshizy_realnye_igroki-839771.xhtml (дата обращения: 19.08.2013). 277 См. Субцельный А. Левый марш // Санкт-Петербургские ведомости. 28 декабря 2012 года, №253. URL: http://www.spbvedomosti.ru/print.htm?id=10295111@SV_Articles (дата обращения: 19.08.2013). 278 См. Румянцев А.Г. Указ. соч. С. 72. 275 160 нечестных способов ведения избирательной кампании, носит юридический характер. У политических партий, во-первых, есть обязанность соблюдать Конституцию РФ, как и у всех граждан и организаций на всей территории Российской Федерации, во-вторых, обязанность не нарушать права и свободы других лиц, вытекающая из нормы ч.3 ст. 17 Конституции РФ. Обязанность соблюдения избирательного законодательства следует, в частности, из ч.1 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно которой граждане Российской Федерации, общественные объединения вправе в допускаемых законом формах и законными методами проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума. Напомним, что в соглашениях политических партий, заключавшихся в 2011 году, об этой обязанности говорилось напрямую. В то же время используемые в данном Соглашении понятия и категории во многом носят неюридический характер. О категории «партииспойлеры» уже говорилось выше. Категория «административный ресурс» также отсутствует в законодательстве. Представители институциональной экономики определяют административный ресурс как барьер входа на политический рынок, своеобразное проявление степени монополизма на политическом рынке 279, а, по мнению политолога Р.С. Смищенко, административный ресурс представляет собой определённое свойство власти, позволяющее получать специфические преимущества при использовании любого вида ресурсов, применение ею управленческих возможностей для достижения личных целей конкретных её обладателей 280. Однако если рассматривать административный ресурс как барьер для входа на политический рынок, то можно утверждать, что в принципе любые См. Нуреев Р.М. Административный ресурс и его эволюция в постсоветской России // Научная конференция «Есть ли место политэкономии в современной экономической науке. 10-11 ноября 2010 года, Москва, Институт экономики РАН. С.1. URL: http://www.econorus.org/doc/elmp/Nureev.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 280 См. Смищенко Р.С. Использование административного ресурса в избирательных кампаниях в Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2012, №4-2 (76). С. 277. URL: http://izvestia.asu.ru/2012/4-2/pols/TheNewsOfASU-2012-4-2-pols-11.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 279 161 законодательные положения, принимаемые и применяемые государственными органами, сформированными определенной группой, получившей государственную власть, могут служить подобными барьерами. Например, определенный избирательный барьер, требования к политическим партиям, к кандидатам могут выступить в качестве подобных ограничений. При этом данные требования могут быть вполне обоснованными с точки зрения права (ограничение на деятельность политических партий, пропагандирующих, скажем, идеи и ценности, явно противоречащие идеям и ценностям, разделяемым в данном обществе, дискриминацию). Поэтому представляется более логичным понимание административного ресурса как возможности и способности субъектов, обладающих государственной властью, получать конкретные преимущества при осуществлении различных действий. В тот же время понятие административного ресурса применительно к выборам можно сформулировать как метод, использующийся в ходе избирательного процесса представителями государственных и муниципальных органов власти, направленный на обеспечение избрания кандидата на выборную должность, обеспечение победы на выборах избирательного объединения, а также на достижение иных целей, связанным с избирательным процессом, нарушающий права и законные интересы граждан 281. Необходимо отметить, что природа административного ресурса заключается в злоупотреблении правом и ограничении равенства доступа других участников на политический рынок. В научной литературе встречаются различные определения злоупотребления правом282, однако представляется возможным обобщить все выработанные признаки данного Суворина Е.В. Административный ресурс в избирательном процессе России: понятие и меры противодействия // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2006/2007 учебном году. М.: РЦОИТ, 2007. 282 См., напр., Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 63; Крусс В.И. Злоупотребление правом. М., 2010. С. 61; Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом как юридический феномен. Автореферат дисс. … док. юр. наук: 12.00.01. М., 2009. С. 9 – 10. 281 162 явления следующим образом. Это «деяние, которое заключается в осуществлении либо использовании субъективного права в противоречии с его социальным назначением (либо в противоречии с духом закона, доброй совестью, нравами и т.д.), в результате чего другим лицам (и в результате всему правопорядку) причинялся вред»283. В свою очередь, под злоупотреблением правом в рамках избирательного процесса можно понимать умышленные действия кандидатов, избирательных объединений, их доверенных лиц и уполномоченных представителей, инициативных групп по проведению референдума, агитационных инициативных групп, СМИ, избирателей, избирательных комиссий, иных лиц по реализации их субъективных прав, формально не составляющие правонарушения, но направленные на причинение вреда избирательным правам 284. Примерами использования административного ресурса могут служить, в частности, использование служебных помещений органов государственной власти в качестве предвыборных штабов и оргтехники для копирования агитационных материалов; использование государственных служащих в качестве сотрудников избирательного штаба кандидата, предоставление общественного транспорта в агитационных целях: перевозка сторонников, организация встреч с избирателями; социальные платежи из бюджетных средств, приуроченные к избирательным кампаниям, организация бесплатного проезда избирателей к местам голосования 285. Данные действия напрямую не являются нарушениями законодательства, однако свидетельствуют о том, что тот или иной кандидат стремится добиться поддержки избирателей путем использования имеющихся у него ресурсов, которыми он располагает в силу своего должностного положения. Тем самым А.Е. Наумов. Злоупотребление правом: теоретико-правовой аспект: дисс. … канд. юр. наук: 12.00.01. М., 2010. С. 77. 284 Советников И.В. Злоупотребление правом в избирательном и референдумном процессе // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2004/2005 учебном году. М.: РЦОИТ, 2005. 285 См. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов: Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2004. С. 37-39. 283 163 происходит злоупотребление пассивным избирательным правом и, кроме того, нарушается принцип равенства кандидатов, закрепленный в ст.39 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», так как у других кандидатов подобные возможности и ресурсы отсутствуют. Как можно охарактеризовать понятие «честные выборы»? Под честностью обычно понимают прямоту, правдивость, неуклонность по своей совести и долгу, отрицание обмана и воровства, надежность в исполнении обещаний 286. Таким образом, честность является одной из главных общечеловеческих ценностей, как и право, более того, исходя из определения честности, право во многом как раз и базируется на представлениях о честности. Однако честность и право не тождественные понятия, и поэтому если партии-участницы подадут заявление в суд о нечестных действиях других партий, то, во-первых, каким образом они будут доказывать эту нечестность, во-вторых, каким образом честность либо нечестность действий ответчиков будет оценивать суд? Вопросы остаются открытыми. А использование слова «честность» в названии соглашений означает, что партии договариваются не осуществлять в ходе избирательной кампании действия (бездействие), являющиеся по своей сущности злоупотреблением правом и, следовательно, направленные на причинение вреда как активным, так и пассивным избирательным правам. Приведенные выше примеры соглашений политических партий «За честные выборы» показывают, что содержательно данные соглашения либо практически полностью воспроизводят положения различных актов законодательного характера либо основываются на них. И в этом смысле соглашения «За честные выборы» отчасти похожи на гражданско-правовые договоры – граждане и организации, вступая в правоотношения, заключают между собой договоры, основываясь на положениях законодательства. Словарная статья «Честность». Русская история // Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/russian_history/11806/%D0%A7%D0%95%D0%A1%D0%A2%D0%9D%D0%9E% D0%A1%D0%A2%D0%AC (дата обращения: 19.08.2013). 286 164 В чем заключается значение института договора? Н.Д. Егоров считает, что значение договора состоит в том, что он выступает в качестве выражения общей воли товаропроизводителя и потребителя – «договор представляет собой одно из самых уникальных правовых средств, в рамках которого интерес каждой стороны, в принципе, может быть удовлетворен лишь посредством удовлетворения интереса другой стороны. Это и порождает общий интерес сторон в заключении договора и его надлежащем исполнении»287. По мнению С.Э. Жилинского, «постоянно действующим фактором неослабевающего значения договора является крайняя необходимая и ничем другим не заменимая возможность предельно конкретизировать, уточнить взаимные права, обязанности и ответственность сторон, вступающих в рыночные, предпринимательские отношения» 288. М.И. Брагинский и В.В. Витрянский подчеркивают, что «основное назначение договора сводится к регулированию в рамках закона поведения людей путем указания на пределы их возможного и должного поведения, а равно последствия нарушения соответствующих требований»289. В свое время по поводу относительной значимости закона и договора были высказаны три основные точки зрения. Сторонники «волевой теории» полагали, что договор как волевой акт контрагентов – первоисточник, а закон лишь восполняет или ограничивает их волю. Те, кто представлял теорию приоритета закона, исходили из того, что договор обладает лишь производным от закона правовым эффектом. Наконец, сторонники третьей, «эмпирической теории» считали, что воля сторон сознательно направлена лишь на определенный экономический эффект. При этом последствия договора мыслятся как такие средства для его осуществления, о которых стороны могут и не иметь и, более того, действительно часто не имеют Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1 – 6-е изд., переб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 586-587. 288 Жилинский С.Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учеб. для вузов. М.: Норма, 2007. С. 415. 289 М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Указ. соч. С. 25. 287 165 ясного представления290. По мнению Е.А. Суханова, «с помощью договоров экономические отношения подвергаются саморегулированию их участников – наиболее эффективному способу организации хозяйственной деятельности… Договор становится эффективным способом организации взаимоотношений его сторон, учитывающим их обоюдные интересы. Конечно, договорное саморегулирование всегда опирается на силу допустившего его закона, т.е. на силу публичной власти (государства). Однако последняя, как свидетельствует весь исторический и прежде всего отечественный опыт, не может произвольно допускать или исключать договор (и стоящий за ним товарно-денежный обмен) в экономике в целом и даже в ее отдельных сферах, не рискуя при этом получить крайне негативные экономические последствия» 291. А.Д. Корецкий пишет: «содержание нормативного правового акта обуславливается тем исходным «материалом», из которого законодатель его конструирует, ибо в противном случае его акт будет оторван от жизни и, как следствие, будет «мертвым», недействующим. Следовательно, суть законотворческой деятельности заключается в отборе уже действующих, наиболее признанных правил поведения и императивов, и придания им государственной защиты путем закрепления последних в своих актах. Примерно тот же процесс мы видим и при заключении договора: стороны конструируют социальные свои нормы, договоре. Исходный взаимоотношения, и закрепляют «материал» их опираясь в на существующие специфическом (социальные отношения) акте – будет одинаковым»292. По его мнению, можно выделить те сферы общественных отношений, которые регламентированы настолько детально и конкретно, что не требуют каких-то дополнительных инструментов реализации правовых См. Таль Л.С. Трудовой договор: Цивилистическое исследование. Ч. II. Ярославль, 1918. С. 4 и сл. Цит. по: М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. Указ. соч. С. 25-26. 291 Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право: Учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное. Под ред. Е.А.Суханова. М. Волтерс Клувер, 2008. С. 86-87. 292 А.Д. Корецкий. Теоретико-правовые основы учения о договоре / Отв. ред. заслуженный деятель науки РФ, д. ю. н., проф., акад. РАЕН П.П. Баранов. СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. С. 109. 290 166 норм, кроме собственно нормативных правовых актов: «Договор является основным средством претворения юридического дозволения в жизнь. Юридическая норма служит средством претворения в жизнь, в основном, позитивных обязываний и запретов… Так, например, дозволение избирать и быть избранным регламентируется совокупностью норм с такой степенью конкретности, которая обеспечивает его практическую реализацию без заключения каких-либо соглашений. Однако следует иметь в виду, что это дозволение, имеющее государственное значение, так как относится к формированию органов власти. Подобных дозволений немного и они представляют собой исключение из правила. Прочие дозволения, как правило, не снабжены механизмом реализации и потому субъект должен сам его сконструировать. Для этого он должен увязать свои действия по реализации юридического дозволения с волей иных субъектов, активное или пассивное поведение которых требуется для претворения его (дозволения) в жизнь»293. Приведенные выше мнения относительно значения института договора выявляют основные различия в сферах регулирования частного и публичного права, которые и обуславливают особенности изучения соглашений в публичном праве, в том числе соглашений между политическими партиями «За честные выборы». В силу того, что в сфере частного права доминирующим принципом регулирования является принцип диспозитивности, то действительно нормативные правовые акты оставляют для участников общественных отношений широкие возможности для самостоятельного решения вопросов, связанных с осуществлением их прав и обязанностей. Так, в ст. 781 ГК РФ закрепляется, что заказчик обязан оплатить оказанные ему услуги в сроки и в порядке, которые указаны в договоре возмездного оказания услуг; в случае невозможности исполнения, возникшей по вине заказчика, услуги подлежат оплате в полном объеме, если иное не предусмотрено законом или договором 293 А.Д. Корецкий. Теоретико-правовые основы учения о договоре… С. 111. 167 возмездного оказания услуг, а если невозможность исполнения возникла по обстоятельствам, за которые ни одна из сторон не отвечает, заказчик возмещает исполнителю фактически понесенные им расходы, если иное не предусмотрено законом или договором возмездного оказания услуг 294. Подобных примеров множество: все зависит от конкретного вида договора или иного общественного отношения. Правовые нормы, как уже отмечалось в первой главе, могут формироваться в процессе общения между индивидами, то есть иметь в своей основе договорное начало. Одновременно правовые нормы санкционируют самостоятельное регулирование индивидами взаимоотношений друг с другом. Об этом свидетельствуют, например, институт непоименованных договоров, а также такие формулировки законов, как «если иное не предусмотрено договором», «определяется по соглашению сторон» и тому подобные. Участники гражданского оборота в договорах могут ссылаться на положения законодательства, однако суд при рассмотрении дела будет анализировать не только положения законодательства, но и положения договора, ведь при взаимоотношениях между его участниками может быть, во-первых, нарушен договор, во-вторых, сам договор может изначально противоречить законодательству. В частности, в деле №А50-25754/2011, рассмотренном Президиумом Высшего Арбитражного Суда в порядке надзора, было подтверждено решение суда апелляционной инстанции о признании недействительным договора купли-продажи социально значимого объекта недвижимости после проведения торгов, организованных в рамках процедуры банкротства, в силу противоречия данного договора нормам законодательства о банкротстве 295. Напротив, в деле №А33-12419/2011 Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа подтвердил выводы судов первой и апелляционной инстанций о том, что кредитная Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года (в редакции от 14 июня 2012 года) №14-ФЗ // СЗ РФ, 29.01.1996, №5, ст. 410. 295 См. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2013 года № 14614/12 // СПС «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=322947 (дата обращения: 19.08.2013). 294 168 организация нарушила условия договора банковского счета о том, что после закрытия данного счета клиентом остаток средств перечисляется кредитной организацией на другой счет296. При этом оценка нарушения или не нарушения обязательства, вытекающего из договора, может происходить на основе анализа и толкования правовых норм. Нарушение договора одновременно может являться и нарушением закона. В силу динамичности экономических отношений и связанных с ними правоотношений в сфере частного права их участники действительно вынуждены больше полагаться на саморегулирование, проявлением которого как раз и является заключение и исполнение гражданско-правовых договоров. Та же динамичность обуславливает и применение принципа диспозитивности, так как сами участники гражданского оборота имеют возможность быстрее сориентироваться в изменившихся социально- экономических условиях, нежели законодатель, потому что законодательный процесс является относительно долгим по времени. Следует согласиться с А.Д. Корецким в том, что существуют те сферы общественных отношений и институты, которые, на первый взгляд, не требуют дополнительного саморегулирования. При этом можно утверждать, что отсутствует четкая закономерность между принадлежностью того или иного института к частному либо публичному праву. Как уже отмечалось в первой главе, саморегулирование распространено и в сфере публичного права, а соглашения политических партий, как и акты саморегулирования, занимают те «ниши», где законодательное регулирование представлено в малом объеме. В гражданском праве детализирующего интересы и договор играет роль инструмента, волю сторон-участников гражданского оборота, оказывающего либо дополнительное регулирующее воздействие на 296 См. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 февраля 2012 года № А33-12419/2011 // СПС «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=AVS;n=68470 (дата обращения: 19.08.2013 года) 169 общественные отношения, либо развивающего существующее нормативное правовое регулирование, если оно носит рамочный характер. Подобные же функции выполняют и соглашения политических партий о создании предвыборных блоков, выдвижении совместного списка кандидатов на выборах, коалиционные соглашения в части регулирования взаимоотношений между участниками коалиции. В связи с тем, что большинство положений соглашений политических партий «За честные выборы» воспроизводят нормы законодательства, в том числе Конституции РФ, можно говорить о разных мотивах политических партий, которые их заключают. Во-первых, стремление к дополнительному урегулированию отношений по поводу ведения предвыборной кампании, в частности, по поводу ведения предвыборной агитации. В свою очередь, цели заключения подобных договоров тесно связаны с их предметом. Им фактически является письменно оформленная договоренность политических партий-участниц соглашения соблюдать нормы законодательства о выборах, конкретно – в сфере организации и проведения избирательных кампаний. Поэтому, во-вторых, представляется, что целью заключения этих соглашений является дополнительное стимулирование политических партий-участниц к правомерному поведению, а так же, как и в случае с коалиционными соглашениями, создание условий для репутационного роста, который приобретает участник, соблюдающий соглашение. Одной из целей Соглашения политических партий о совместных действиях на выборах в Совет депутатов города Новосибирска 14 марта 2010 года, заключенного региональными отделениями КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России», помимо обеспечения демократических принципов проведения выборов, являлось недопущение политической монополии одной партии. Обращало на себя внимание также следующее условие договора: недопущение критики в ходе агитационной кампании по отношению друг к 170 другу кандидатов, выдвинутых на выборы в Совет депутатов Новосибирска от политических партий – участников соглашения 297. Примечательными в этом Соглашении являются два момента. Первый – сфера, в которой партии готовы сотрудничать, а также метод сотрудничества, ими избранный. Конечно, здесь нельзя говорить о предвыборном блоке или коалиции, это, скорее, своеобразное соглашение ad hoc. Здесь нет описания и уж тем более распределения каких-либо выгод от соблюдения соответствующей линии поведения, закрепленной в соглашении. Ясно, однако, что, воздерживаясь от критики друг друга, кандидаты от партий-участников соглашения повышают свои шансы в борьбе за депутатские места и, соответственно, снижают такие шансы для кандидатов других партий. Между тем, по итогам состоявшихся выборов депутатов в Совет Новосибирска пятого созыва были избраны 30 депутатов, выдвинутых партией «Единая Россия», 6 – КПРФ, 1 – партией «Справедливая Россия», и 3 самовыдвиженца298. Под критикой обычно понимается обсуждение, разбор чего-нибудь с целью вынести оценку и выявить недостатки, отрицательное суждение о чемнибудь, указание недостатков299, а также исследование, научная проверка достоверности, подлинности чего-либо, отзыв, обсуждение чего-либо с целью выразить свою точку зрения 300. В п. 5.2 ст. 56 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закреплены ограничения при проведении предвыборной агитации. В частности, зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать эфирное время Соглашение политических партий о совместных действиях на выборах в Совет депутатов города Новосибирска 14 марта 2010 года. URL: http://novosibirsk.spravedlivo.ru/новости/региональныеновости/30455.html Дата обращения – 19 августа 2013 года. 298 Официальный сайт Совета депутатов города Новосибирска. URL: http://gorsovetnsk.ru/9012/ (дата обращения: 19.08.2013). 299 Ожегов С.И. Указ. соч. С. 248. 300 Словарная статья «Критика» // Психологос. Энциклопедия практической психологии. URL: http://www.psychologos.ru/articles/view/kritika Дата обращения – 19 августа 2013 года. 297 171 на каналах организаций, осуществляющих телевещание, предоставленное им для размещения агитационных материалов, в целях: а) распространения призывов голосовать против кандидата, кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов; б) описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран, тот или иной список кандидатов будет допущен к распределению депутатских мандатов; в) распространения информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате (каких-либо кандидатах), избирательном объединении в сочетании с негативными комментариями; г) распространения информации, способствующей созданию отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему кандидата, список кандидатов. Поскольку критика действительно предполагает выражение в определенной степени отрицательного суждения о предмете либо человеке (под это подпадает и описание возможных негативных последствий прихода к власти той или иной политической группы), то можно утверждать, что отказ от критики своих политических оппонентов представляет собой ограничение предвыборной агитации. Поэтому рассматриваемое положение Соглашения политических партий о совместных действиях на выборах в Совет депутатов города Новосибирска всего лишь является развитием избирательного законодательства. Между тем само понятие ограничений предвыборной агитации, как оно заложено в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», вызывает определенные вопросы. Каким образом избиратели смогут составить свое мнение о программах кандидатов или политических партий и затем выразить его посредством голосования, если последние при проведении предвыборной агитации описывают только свои программы и возможные выгоды от их избрания? Избиратель, конечно, может произвести 172 самостоятельную оценку идей и предложений по общественно- политическому и социально-экономическому устройству государства, однако для принятия наиболее объективного решения ему необходимо знать мнения кандидатов или политических партий о программах и идеях их политических оппонентов. Таким образом, критика, разумеется, осуществляемая, в правовых и морально-этических рамках, является необходимым условием осуществления избирательной кампании, так как помогает гражданам полнее реализовать свое активное избирательное право. Исходя из этого, представляется, что, во-первых, ограничения предвыборной агитации, связанные с негативной оценкой программ и идей своих политических оппонентов, установленные в законодательстве, не являются обоснованными. Во-вторых, при существующем правовом регулировании нарушение обязательства политических партий-участниц соглашения «За честные выборы» по недопущению критики в адрес друг друга будет рассматриваться соответствующим судом и как нарушение законодательно закрепленных ограничений на осуществление предвыборной агитации. Таким образом, специфика рассматриваемых соглашений обуславливает и особенности их судебной защиты – нарушения обязательств, зафиксированных в соглашениях, одновременно являются и нарушениями избирательного законодательства. Исходя из этого, суд при рассмотрении дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ будет анализировать как предполагаемое нарушение соглашения, так и нарушение соответствующей нормы избирательного законодательства. В случае же установления нарушения соглашения, которое не является нарушением избирательного законодательства, например, обнаружение факта регистрации политической партии-«спойлера» членами одной из политических партий-участниц такого соглашения, суд, скорее всего, должен обратиться к категории злоупотребления правом. Можно сделать следующие выводы. 173 Предметом соглашений политических партий «За честные выборы» является письменно оформленная договоренность политических партийучастниц соглашения соблюдать нормы законодательства о выборах, конкретно – в сфере организации и проведения избирательных кампаний. Целью заключения этих соглашений является дополнительное стимулирование политических партий-участниц к правомерному поведению, поведению в рамках социальных норм, а так же, как и в случае с коалиционными соглашениями, создание условий для репутационного роста, который приобретает участник, соблюдающий соглашение. Специфика соглашений политических партий «За честные выборы» заключается в том, что большинство их положений воспроизводят положения законодательства, в том числе Конституции РФ. Суд при рассмотрении дела о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ будет анализировать как предполагаемое нарушение соглашения, так и идентичное нарушение избирательного законодательства. В случае же установления нарушения соглашения, которое не является нарушением избирательного законодательства, суд, скорее всего, должен обратиться к категории злоупотребления правом. §4 Соглашения политических партий о сотрудничестве с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций Четвертая группа соглашений политических партий – соглашения, сторонами которых являются политические партии и союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций. Союзы (ассоциации) создаются юридическими лицами и гражданами в целях представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных, а также иных не противоречащих федеральным 174 законам и имеющих некоммерческий характер целей. Эти союзы (ассоциации) имеют законодательный статус некоммерческих организаций 301. Соглашения политических партий с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций отличаются от договоров между этими субъектами в рамках гражданского оборота. В этих случаях политическая партия вступает в гражданско-правовые отношения, заключая такие договоры, как договор купли-продажи, договор аренды, договор об оказании услуг и т.д. В настоящей диссертации речь идет о соглашениях между политическими партиями и союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций, предметом которых являются вопросы, связанные с осуществлением государственной власти. Особенности данной группы соглашений политических партий выявляются в процессе анализа их содержания. Так, в Соглашении о сотрудничестве и взаимодействии между партией «Единая Россия» и Союзом потребителей Российской Федерации, заключенном 22 ноября 2006 года, указывается, что его предметом является установление основ сотрудничества и взаимодействия партии и Союза в реализации программных целей в области развития потребительского рынка и защиты прав потребителей Российской Федерации 302. В тексте Соглашения достаточно много общих формулировок, декларативных положений, что вообще весьма характерно для подобного рода документов: «Партия и Союз поддерживают и организуют совместно подготовленные программы, проекты и мероприятия»; «в процессе осуществления совместных целей Стороны будут строить свои взаимоотношения на основе равенства, честного партнерства и защиты интересов друг друга» 303 и т.д. Представляется, что заслуживают внимания следующие положения данного Соглашения. 301 См. ч.1 ст. 11 Федерального закона от 12 января 1996 года (в редакции от 11 февраля 2013 года) №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, №3, ст. 145. 302 См. URL: http://www.potrebitel.net/documents/agreements/index.html (дата обращения: 19.08.2013). 303 Там же. 175 Согласно пункту 2.2.3 Соглашения «Единая Россия» обязуется содействовать Союзу, представляя его интересы по взаимосогласованным вопросам через своих представителей в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, создается канал продвижения частных интересов через органы публичной власти. Соглашение предусматривает, что по его предмету могут заключаться конкретные договоры (п. 4.2). Из этого положения следует, что стороны могут, например, определить, какие формы представления интересов наиболее эффективны (разработка законопроектов, экспертная поддержка и др.). В пп. 3.1 – 3.2 Соглашения указано, что оно носит бессрочный характер, а также предусмотрена возможность его изменения или прекращения. Можно предположить, какие факторы могут повлечь за собой прекращение договора: ликвидация партии либо общественного объединения, серьезные разногласия между участниками (например, Союз потребителей перестает поддерживать идеологию «Единой России»), систематическое невыполнение условий соглашения (отказ в поддержке партией законопроектов, выражающих интересы Союза потребителей, или же, наоборот, нарушение общественной организацией порядка использования партийной символики – п. 2.3.4). Защита прав потребителей представляет собой частный случай такой общей функции государства, как защита прав и свобод граждан. Вопрос представления партией интересов общественного объединения в органах государственной власти и местного самоуправления связан с осуществлением публичной власти, так как сам факт представления интересов конкретной организации или нескольких организаций, конкретных социальных групп влияет на принятие решений органами публичной власти. В тоже время в содержании таких соглашений находят свое отражение и частные интересы организаций, «для которых принятие определенного решения принципиально важно и сулит значительную выгоду, готовы нести 176 большие издержки на продвижение своего интереса в публично-властное решение органа законодательной или исполнительной власти» 304. Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между политическими партиями и союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций, как и соглашения «За честные выборы», достаточно однотипны по своему содержанию. Закрепленные в них обязанности сторон можно обобщить следующим образом. Обе стороны обязуются производить обмен информацией о своих действиях, информировать друг друга о проведении мероприятий, имеющих публичный характер и затрагивающих их интересы 305, использование своих возможностей для освещения в средствах массовой информации деятельности сторон, при проведении взаимосогласованных мероприятий 306, проводить консультации при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления 307. Данные обязанности в той или иной форме присутствуют во всех соглашениях рассматриваемой группы. В отдельных случаях стороны соглашений договариваются о совместной подготовке предложений к действующему законодательству, планируют инициативную разработку и экспертизу проектов нормативных правовых актов, организацию совместных мероприятий, включая конференции, семинары, общественные слушания и иные публичные обсуждения по актуальным вопросам с привлечением представителей органов государственной власти, предприятий, Т.М. Сырунина. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное обозрение, 2008. №4. С. 123. 305 П. 2.1.2 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между партией «Единая Россия» и Союзом пенсионеров России от 28 июня 2006 года. URL: http://www.rospensioner.ru/p/docs/soglasheniya.html (дата обращения: 19.08.2013). 306 П. 2.1.2 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между Архангельским региональным отделением Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Архангельским региональным союзом Профсоюзом рабочих, специалистов и служащих «Щит» Общероссийского объединения http://unionпрофсоюзов России, заключенном 10 декабря 2008 года. URL: nord.ru/schit/index.php/component/content/article/44-head/7-soglashenie (дата обращения: 19.08.2013). 307 П. 2.1.4 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между Всероссийской политической партией «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО» - Единая Россия и Общероссийской общественной организацией «Комитет национальных и неолимпийских видов спорта России». 16 сентября 2003 года. URL: http://www.knvs.ru/about/docs/soglashenieedro/ (дата обращения: 19.08.2013). 304 177 общественных организаций, науки и обеспечивают участие в них представителей сторон 308. Обязанность сторон по проведению консультаций при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления представляет собой в данном случае своего рода элемент соглашений политических партий о создании избирательных блоков. Перед выдвижением совместного списка кандидатов политическая партия и общественное объединение проводят переговоры и согласовывают кандидатуры, предлагаемые друг другом. Под консультацией обычно понимают совещание специалистов по какому-либо вопросу 309, а также предоставление информации 310. По сути, это и есть обмен мнениями и предложениями, обязательный для взаимоотношений между несколькими субъектами при выработке и принятии совместных решений. Таким образом, если это предусмотрено в соглашении, союз (ассоциация) коммерческих либо некоммерческих организаций имеет право требовать от политической партии проведения подобных консультаций, а партия, в свою очередь, обязана их организовать и провести. Однако думается, что определенную сложность представляет отсутствие в таких соглашениях и в законодательстве четко установленных форм проведения консультаций. Может ли это быть неформальная беседа двух представителей сторон соглашения? В случае если союз (ассоциация) коммерческих или некоммерческих организаций обращается с иском в суд о том, что при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности не были проведены консультации, а партия, в свою очередь, утверждает, что они были проведены, но в форме подобной беседы, то как быть суду в таком Пп. 2.2.1 и 2.2.2 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между Архангельским региональным отделением Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Архангельским региональным союзом Профсоюзом рабочих, специалистов и служащих «Щит» Общероссийского объединения http://unionпрофсоюзов России, заключенном 10 декабря 2008 года. URL: nord.ru/schit/index.php/component/content/article/44-head/7-soglashenie (дата обращения: 19.08.2013). 309 См. Ожегов С.И. Указ. соч. С. 236. 310 См., напр., ст. 52 Федерального закона от 27 ноября 2010 года (в редакции от 5 апреля 2013 года) №311ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СЗ РФ 29.11.2010, N 48, ст. 6252 308 178 случае? Целью данных консультаций является решение вопроса о кандидатах, которые в будущем станут депутатами, то есть лицами, фактически осуществляющими государственную власть. Обязательным свойством государственной власти является публичность – в данном случае избиратели имеют право знать, каким образом те или иные лица приобретают статус кандидата и депутата. Поэтому под консультациями в данном случае необходимо понимать публичные мероприятия, информация о которых должна быть доступна как минимум на официальных сайтах политической партии и союза (ассоциации) организаций. Дабы рассматриваемых коммерческих или некоммерческих избежать подобных судебных споров, соглашений надлежит четко закреплять сторонам в тексте соглашения формы и процедуры проведения консультаций при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Приведенные положения соглашений политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций показывают, что у последних появляются возможности продвижения своих частных интересов в органах публичной власти. Так, при проведении консультаций кандидатов от политической партии, выдвигаемых на выборные должности, союз (ассоциация) может настоять на кандидатуре конкретного лица, которое будет отстаивать интересы этих организаций в законодательном (представительном) органе. Той же цели может служить и проведение совместных мероприятий – конференций, семинаров, круглых столов – на которых представители некоммерческих определенных союзов организаций вопросам, (ассоциаций) могут которая выразить будет коммерческих свою услышана позицию и по представителями политической партии. В соглашениях политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций, как правило, содержатся типичные положения. В частности, в п. 4.4 Соглашения между «Единой 179 Россией» и Общероссийской общественной организацией «Союз садоводов России», подписанного 15 ноября 2006 года, указано, что данное Соглашение не налагает на Стороны никаких конкретных финансовых и юридических обязательств. Одновременно п. 4.9 говорит о том, что Соглашение обладает юридической силой 311. Может ли быть такое, что документ или акт, обладающий юридической силой, не содержит в себе юридических обязательств? По мнению Н.Д. Егорова, «обязательство, как научное понятие, имеет смысл и значение только тогда, когда оно рассматривается в качестве специфической правовой формы опосредования товарно-денежных отношений. В противном случае обязательство становится тождественным другому научному понятию – «относительное правоотношение», которое действительно является межотраслевым понятием» 312. Под относительным правоотношением понимается определены все правоотношение, в котором поименно субъекты. Их еще называют двусторонне индивидуализированные правоотношения 313. О.С. Иоффе формулировал понятие обязательства как закрепленного гражданским законом общественного отношения по перемещению имущества и иных результатов труда, в силу которого одно лицо (кредитор) вправе требовать от другого лица (должника) совершения определенных действий и обусловленного этим воздержания от совершения определенных других действий 314. Существует и концепция нематериальных, или неимущественных, обязательств. И.А. Покровский по этому поводу писал: «Правильное представление об обязательстве должно быть одинаково далеко как от крайности примитивной личной «обреченности» должника, так и от крайностей «имущественности»... Оно есть юридическая форма отношений Соглашение между «Единой Россией» и Общероссийской общественной организацией «Союз садоводов России». Подписано 15 ноября 2006 года. URL: http://souzsadrus.ru/d/32605/d/soglashenie_volodin.doc (дата обращения: 19.08.2013). 312 Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1 – 6-е изд., переб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев… С. 573. 313 См. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. С. 106. 314 См. Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. С. 5. 311 180 между лицами-субъектами, и его общей целью является установление некоторой специальной обязанности одного из них в пользу другого, некоторого специального поведения должника в интересах кредитора... К чему сводится эта специальная обязанность должника... это определяется конкретными условиями и конкретными потребностями жизни; но никак нельзя отрицать того, что всякое обязательство имеет целью создать некоторую связанность воли должника, понудить его к известному поведению в интересах кредитора. И постольку во всяком обязательстве заключается некоторый личный элемент, игнорировать который невозможно»315. Наконец, Н.Д. Егоров приводил определение обязательства, мало отличающееся от определения О.С. Иоффе: «обязательство – это относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию другого лица (кредитора) обязано совершить действия по предоставлению ему определенных материальных благ»316. Исходя из приведенных определений обязательства, можно сделать вывод, что стороны соглашений политических партий подразумевают, что у них отсутствуют именно обязательства по гражданскому праву, обязательства имущественного характера. В самом деле, нельзя считать таковыми обязанности сторон, закрепленные, скажем, в Соглашении между Всероссийской политической партией «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО – Единая Россия»317 и Общероссийской общественной организацией «Комитет национальных и неолимпийских видов спорта России», заключенном 16 сентября 2003 представляя ее года. Партия интересы обязалась через своих содействовать представителей Организации, в органах государственной власти и местного самоуправления, а Организация обязалась готовить предложения в пакет законодательных инициатив См. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998 (серия «Классика российской цивилистики»). С. 132 – 143. 316 Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1 – 6-е изд., переб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев... С. 572 317 На IV Съезде партии 25 декабря 2003 года название было сокращено до «Единая Россия». 315 181 Партии, оказывать содействие в деятельности фракций (депутатских объединений) и депутатов Партии в органах законодательной власти России, субъектов Федерации и органах местного самоуправления 318. Если понимать под юридическими обязательствами правоотношения, возникающие в гражданском обороте, то проблема наличия у документа юридической силы при отсутствии в нем юридических обязательств решается достаточно просто. Впрочем, Ю.Е. Пермяков утверждает, что «в литературе встречаются высказывания о юридической силе правоустанавливающих документов и заключаемых гражданами договоров, однако без решения компетентного органа власти о признании легитимного характера частных соглашений ни документы, ни договоры по одному лишь желанию его составителей юридической силой обладать не способны… Гражданское законодательство, предусмотрев свободу договоров, заключаемых гражданами и юридическими лицами, тем не менее оговорило ряд существенных условий, которым они должны соответствовать, а в ряде случаев и специальную юридическую процедуру, после которой соглашение обретает юридическую силу (нотариальное удостоверение, государственная регистрация и т.п.)» 319. Между тем «именно способность юридического документа точно передать факты, действия, события, зафиксированные в нем, и есть юридическая сила… Представляется, что под юридической силой юридического документа следует понимать свойство документа быть подлинным доказательством зафиксированной в нем информации» 320. Наконец, с точки зрения Р.В. Наджаряна, «юридическая сила документа проявляется посредством степени его воздействия на правоотношения через содержание, в котором ясно выражена воля субъекта, создавшего документ и 318 См. пп. 2.2.2 и 2.3.2 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии между Всероссийской политической партией «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО» Единая Россия и Общероссийской общественной организацией «Комитет национальных и неолимпийских видов спорта России». 16 сентября 2003 года. URL: http://www.knvs.ru/about/docs/soglashenieedro/ (дата обращения: 19.08.2013) 319 Ю.Е. Пермяков. Юридическая сила правовых суждений // Юридический аналитический журнал. Самара: Изд-во Самар. ун-та, 2003, № 4. С. 9. 320 К.В. Каргин. Юридические документы / Науч. ред. В.А. Толстик. — М.: Юристъ, 2008. С. 32-33. 182 его форму, позволяющую идентифицировать его создателя, время, место, права и обязательства»321. Как было показано в первой главе, все виды соглашений политических партий обладают правовым содержанием и по своей правовой природе представляют собой публично-правовые договоры. При анализе видов соглашений политических партий было выявлено, что в них содержатся права и обязанности юридического характера, которые, в частности, подлежат судебной защите. Из этого можно сделать вывод, что большинство соглашений политических партий обладает юридической силой, как и другие виды договоров в публичном праве, а также различного рода правоприменительные акты. При этом наличие либо отсутствие в документе юридических обязательств не влияет на наличие у документа юридической силы. Примечательно, что, например, в Соглашении о сотрудничестве и взаимодействии между Архангельским региональным отделением Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Архангельским региональным союзом Профсоюзом рабочих, специалистов и служащих «Щит» Общероссийского объединения профсоюзов России, заключенном 10 декабря 2008 года, указано, что уполномоченные лица, подписавшие Соглашение с обеих сторон, действовали на основании учредительных документов322. В юридической литературе признается, что подпись уполномоченного лица является признаком юридического документа 323 и одновременно элементом, придающим данному документу юридическую силу 324. Р.В. Наджарян. Проблемы обеспечения юридической силы документа в условиях применения информационных технологий // Правовые вопросы связи. 2010. №1. URL: http://www.juristlib.ru/book_9392.html (дата обращения: 19.08.2013). 322 Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Архангельским региональным отделением Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Архангельским региональным союзом Профсоюзом рабочих, специалистов и служащих «Щит» Общероссийского объединения профсоюзов http://unionРоссии, заключенном 10 декабря 2008 года. URL: nord.ru/schit/index.php/component/content/article/44-head/7-soglashenie (дата обращения: 19.08.2013). 323 См. Каргин К.В. Указ соч. С. 30-32. 324 Там же. С. 33. 321 183 Таким образом, категорию «юридическое обязательство» при толковании рассматриваемого вида соглашений политических партий следует трактовать в узком смысле как обязательство в сфере гражданского права. Иными словами, положение о том, что стороны в таких соглашениях не несут никаких юридических обязательств, не означает, что у них вообще нет никаких прав и обязанностей в юридическом смысле. Представляется, что наличие подобного положения уже можно признать определенной традицией, сформировавшимся правилом, проявлением саморегулирования. Что же касается целей его включения, то можно предположить, что стороны соглашений таким образом действительно стремятся «обезопасить» себя от предъявления исков в рамках гражданского или арбитражного судопроизводства о неисполнении конкретных обязательств, носящих материальный характер. Одновременно политические партии и союзы (ассоциации) некоммерческих и коммерческих организаций подобным образом показывают, что данные соглашения не имеют гражданско-правовых элементов. В качестве соглашениях партнеров могут политических выступать и такие партий в объединения, анализируемых как советы муниципальных образований. Например, 5 ноября 2009 года между Смоленским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Советом муниципальных образований Смоленской области было заключено Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии №4 325. В соответствии со ст. 8 и 66 Закона о местном самоуправлении, в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных Соглашение №4 о сотрудничестве и взаимодействии Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Смоленским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Советом муниципальных образований Смоленской области // Сайт Совета муниципальных образований http://www.adminСмоленской области. URL: smolensk.ru/~smo/index.php?option=com_content&task=view&id=177&Itemid=13 (дата обращения: 19.08.2013). 325 184 образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Закона о некоммерческих организациях, применяемыми к ассоциациям326. Таким образом, поскольку советы муниципальных образований являются некоммерческими организациями, соглашения между ними и политическими партиями относятся к рассматриваемому виду соглашений политических партий. Что же касается содержания Соглашения, то в нем закреплены стандартные для данного вида соглашений политических партий обязанности сторон: обмениваться информацией о своих действиях, информировать друг друга о проведении мероприятий, имеющих публичный характер и затрагивающих интересы Сторон; участвовать в проведении совместных акций, если они не противоречат их уставным целям, задачам и программам, а также законодательству Российской Федерации; проводить консультации при выдвижении кандидатов Партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления; использовать свои возможности для освещения в средствах массовой информации деятельности Сторон при проведении взаимосогласованных мероприятий 327. Соглашение, заключенное между 17 октября 2007 года между партией «Единая Россия», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», представляющей интересы национального несырьевого бизнеса, и Общероссийской общественной предпринимательства «ОПОРА организации РОССИИ», малого и среднего представляющей интересы национального малого бизнеса, представляет собой пример соглашений политических партий, которые можно назвать смешанными. Поэтому их невозможно однозначно отнести к тому или иному виду соглашений. Федеральный закон от 6 октября 2003 года (в редакции от 5 апреля 2013 года) №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. 327 См. п. 2.1.2 – 2.1.5 Соглашения. URL: http://www.adminsmolensk.ru/~smo/index.php?option=com_content&task=view&id=177&Itemid=13 (дата обращения: 19.08.2013). 326 185 Смешанный характер данного Соглашения проявляется в следующем. С одной стороны, его субъектами являются политическая партия и общественные организации, а именно объединения граждан и юридических лиц. С другой стороны, в Соглашении закреплены права и обязанности его сторон, более типичные для соглашений о выдвижении совместного списка кандидатов и коалиционных соглашений. Кроме того, в нем содержатся положения, которые в коалиционных соглашениях можно было бы охарактеризовать как основы государственной политики. Интересно отметить, что сами стороны дали документу название Электорального Соглашения. Предметом Соглашения, исходя из его содержания, является подготовка и реализация Программы совместных действий. Главными элементами этой Программы являлись построение эффективной рыночной социальной модели, создание условий для развития полноценного свободного конкурентного рынка, реализация инновационно-промышленной политики, развитие инфраструктуры, модернизация системы управления. В рамках реализации положений Программы стороны договаривались осуществлять конкретные меры социально-экономического и юридического характера. В ускорения частности, экономического предполагалось на период стимулирования роста снизить ставки рефинансирования Центрального Банка, расширить список активов, принимаемых в качестве обеспечения, создать пулы взаимного гарантирования; разрешить вычет из налогооблагаемой базы налога на прибыль 50% стоимости затрат компаний (но не более 10% от прибыли до уплаты налогов) на обучение специалистов в лицензированных учебных заведениях; упростить систему оформления заявок и получения разрешений на работу для иностранцев, ввести постоянную ежегодную квоту для малых и средних предприятий328. Признавалась необходимость принятия таких законодательных актов, как См. п. 1.1 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии (электорального соглашения) 17 октября 2007 года. URL: slivmail.com/attachments/horohordin/2298/0.doc (дата обращения: 19.08.2013). 328 186 например, Федеральные законы «Об особенностях участия субъектов малого предпринимательства в приватизации арендованного государственного и муниципального имущества», «Об аренде жилья», «О цивилизованном лоббизме» 329 и т.д. Следует сразу оговориться, что ни один из перечисленных в Соглашении законов принят не был. В число обязательств партии «Единая Россия» по данному Соглашению входит включение представителей реальных секторов бизнеса в количестве и персональном составе, согласованном с руководящими органами бизнес-объединений, в избирательные списки Партии, в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также введение представителей бизнес-объединений в высшие федеральные и региональные органы управления Партии 330. Аналогичной по содержанию является обязанность политической партии либо ее регионального отделения при выдвижении списков кандидатов на выборах представительных органов муниципальных образований включать в эти списки кандидатуры, предложенные данным общественным объединением или его структурными подразделениями. Таким образом, данное обязательство является элементом соглашений политических партий о выдвижении совместных списков кандидатов на выборах различного уровня. Примечательным является и обязанность политической партии, закрепленная в п. 2.1.10 рассматриваемого Соглашения: при формировании структуры Правительства Российской Федерации внести предложения о создании поста Заместителя Председателя Правительства по реализации экономической стратегии и развитию предпринимательства и о создании специального Агентства по развитию малого бизнеса. Обращает на себя внимание то, что выполнение данной обязанности напрямую должно было зависеть от того, будет ли список «Единой России» допущен к распределению депутатских мандатов на выборах в Государственную Думу Там же, п. 1.2. П. 2.1.4 Соглашения о сотрудничестве и взаимодействии (электорального соглашения) 17 октября 2007 года. URL: slivmail.com/attachments/horohordin/2298/0.doc (дата обращения: 19.08.2013). 329 330 187 2007 года. Если искать аналогии, то можно привести положения ч.1 ст. 157 Гражданского кодекса РФ, согласно которой сделка считается совершенной под отлагательным условием, если стороны поставили возникновение прав и обязанностей в зависимость от обстоятельства, относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит. Однако главная проблема заключается в том, что, как уже говорилось выше, российский парламент не имеет возможности влиять на формирование Правительства. Согласно положениям ст. 112 Конституции РФ, Председатель Правительства вносит Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, предлагает кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В то же время в ст.11 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (далее – Закон о Правительстве) среди ограничений, связанных с пребыванием в составе Правительства, отсутствует требование о том, что член Правительства не может быть членом политической партии. Наконец, в ст. 9 Закона о Правительстве установлено лишь одно требование к кандидатам на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров: отсутствие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Точно такое же требование предъявляется и к кандидатуре на должность Председателя Правительства в ст. 7 Закона о Правительстве. Следовательно, при формировании Правительства вполне возможна ситуация, когда на конкретные посты будут назначены члены определенной политической партии. Более того, учитывая порядок выдвижения кандидатов на должность Президента РФ (выдвижение политической партией либо самовыдвижение), избранный Президент, выдвигавшийся на выборах своей политической партией, скорее всего, будет формировать Правительство, опираясь на однопартийцев. Пожалуй, только таким способом политическая 188 партия могла бы исполнить данное обязательство перед общественными объединениями – участниками Соглашения. Ни в Правительстве В.А. Зубкова, действовавшего в период с сентября 2007 года по май 2008 года 331, ни в Правительстве В.В. Путина, действовавшего в период с мая 2008 года по май 2012 года332, не было учреждено поста Заместителя Председателя Правительства по реализации экономической стратегии и развитию предпринимательства, и не было создано Федеральное агентство по развитию малого бизнеса. Из этого можно сделать вывод, что данная обязанность партии «Единая Россия», пусть даже она и имела бы возможность повлиять на возможность создания федерального органа государственной власти и учреждения поста в Правительстве, носит политический характер. Ее исполнение, как и в коалиционных соглашениях, зависело от конкретной социально- экономической и общественно-политической ситуации и целесообразности с точки зрения самой политической партии. Стоит отметить, что сами участники рассматриваемых соглашений могут устанавливать механизмы разрешения возникающих споров. Так, партия «Единая Россия» и Федерация независимых профсоюзов России в Соглашении 2008 года определили, что возникающие споры и разногласия Стороны обязуются разрешать путем переговоров, а в случае невозможности урегулирования споров и разногласий путем переговоров, настоящее Соглашение может быть расторгнуто по инициативе любой из Сторон, о чем необходимо письменно уведомить другую Сторону не позднее, чем за 15 дней до его расторжения (пп. 3.2 – 3.3 Соглашения)333. Это, однако, не свидетельствует о том, что споры, возникающие в ходе исполнения данных Электронное периодическое издание «Политика». Выходит в Интернете с 18 марта 1997 года. Правительство В.А. Зубкова. URL: http://www.politika.su/prav/pr13.html#li (дата обращения: 19.08.2013). 332 Электронное периодическое издание «Политика». Выходит в Интернете с 18 марта 1997 года. Второе Правительство В.В. Путина. URL: http://www.politika.su/prav/pr14.html (дата обращения: 19.08.2013); Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года №724 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакциях Указов Президента 2008 – 2012 годов // СЗ РФ 19.05.2008, №20, ст. 2290. 333 См. URL: http://www.profsro.ru/dogovoryi-soglasheniya/soglashenie-mezhdu-fraktsiey-partii-edinaya-rossiyai.html (дата обращения: 19.08.2013). 331 189 соглашений, не могут рассматриваться в судебном порядке. Политическая партия, список которой был допущен к распределению депутатских мандатов на том или ином уровне власти, может заключать соглашение о сотрудничестве в сфере экспертизы проектов нормативных правовых актов либо разработки предложений и дополнений по внесению изменений в законодательство. С одной стороны, такие правоотношения могут быть урегулированы в рамках гражданско-правового договора о возмездном оказании услуг (ст. 779 Гражданского кодекса РФ). Положения законодательства, применяемые к регулированию договора возмездного оказания услуг, используются для всех видов услуг, в том числе тех, которые не указаны в Гражданском кодексе РФ, за исключением лишь отдельных видов – в частности, подряда, банковского вклада и банковского счета, транспортной экспедиции, согласно ч.2 ст. 779 Гражданского кодекса РФ334. Поэтому, исходя из принципа диспозитивности, можно утверждать, что договоры по осуществлению экспертизы законопроекта либо разработки концепции законопроекта должны быть урегулированы в рамках гражданского законодательства о договорах возмездного оказания услуг. С другой стороны, отношения между партией и союзом (ассоциацией) коммерческих и некоммерческих организаций в сфере разработки проектов нормативных правовых актов и их экспертизы могут реализовываться в формате аутсорсинга. Под аутсорсингом в системе власти следует понимать передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности государственной организации путем заключения договора 335. При этом анализ применения данного института как в России, так и за рубежом свидетельствует, что органы государственной власти, в основном, передают на аутсорсинг вспомогательные процессы, в См. ч.2 ст. 779 Гражданского кодекса РФ. Федеральный закон от 26 января 1996 года (в редакции от 14 июня 2012 года) №14-ФЗ // СЗ РФ, 29.01.1996, №5, ст. 410. 335 См. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России). М.: НИСИПП, 2007. С. 28. 334 190 том числе транспортное обслуживание, эксплуатацию зданий, процессы информационного обеспечения (разработка программного обеспечения, техническое обслуживание оборудования, поддержка информационных систем), а также организацию обучения и повышения квалификации персонала336. Деятельность партий, как и органов в системе власти в статусе субъекта властных отношений, позволяет распространить понимание аутсорсинга и на сферу соглашений политических партий и союзов (ассоциаций) коммерческих и некоммерческих организаций. Разумеется, что процесс разработки концепции законопроекта, формулирование и конструирование отдельных положений и норм законопроекта является составной частью правотворческого процесса. Правотворчество – это организационно оформленная, установленная процедурная деятельность государственных органов по созданию правовых норм, или по признанию правовыми сложившихся, действующих в обществе правил поведения 337. Как верно заметил А.Б. Венгеров, «в основе правотворческого процесса всегда лежит правотворческая инициатива. Она принадлежит любому гражданину, коллективному образованию… [Предложение о принятии нормативного правового акта] может быть высказано просто в виде предложения или быть глубоко обоснованным – все зависит от намерения и компетенции обратившегося» 338. Однако в данном случае правотворческая инициатива в виде исходной идеи урегулировать определенные общественные отношения принадлежит политической партии, а ее контрагент лишь воплощает эту идею в виде подготовки текста законопроекта и сопровождающих его документов. В данном случае отношения аутсорсинга между политической партией и союзом (ассоциацией) коммерческих и некоммерческих организаций не могут устанавливаться еще и потому, что политическая партия в договоре определяет все существенные вопросы, которые должны быть отражены в А.М. Шестоперов. Указ. соч. С. 55. См. Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 477. 338 Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров… С. 482. 336 337 191 законопроекте, в силу чего самостоятельность исполнителя существенно сужается. Исполнитель, не специализирующийся в какой-то определенной области, вправе привлекать экспертов из различных сфер в зависимости от конкретного задания, поэтому в концепции законопроекта либо в экспертном заключении отражается не столько мнение самой организации, сколько экспертного сообщества. Наконец, если заказ политической партии будет выполнен, из этого совершенно не следует, что в дальнейшем концепция законопроекта и конструкции норм либо экспертиза законопроекта будут приняты во внимание политической партией в дальнейшем законодательном процессе. Следует также подчеркнуть, что существуют определенные функции, которые изначально присущи государству и его органам и не могут быть переданы частным субъектам 339. Так, исключительной прерогативой государства в лице органов государственной власти выступает деятельность по реализации властных полномочий, а именно по принятию решений относительно формирования и использования ресурсов и выработке правил поведения граждан и организаций 340. Аутсорсинг, таким образом, «может иметь место, прежде всего, при передаче сторонним организациям процессов, поддерживающих государственной власти. непосредственно связанных основную Ответственность с принятием деятельность за реализацию решений, органа процессов, осуществлением контрольно-надзорных полномочий, правотворческими функциями, которые и составляют сущность базовой деятельности государства, остается за органом государственной власти» 341. Таким образом, соглашение между политической партией и союзом (ассоциацией) коммерческих и Из этого правила, однако, есть и исключения. Так, например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», имеющая статус некоммерческой организации, обладает полномочиями по нормативноправовому регулированию. См. ст. 8 Федерального закона от 01 декабря 2007 года (в редакции от 25 июня 2012 года) №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ, 03.12.2007, №49, ст. 6078. 340 См. Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. – М.: ТЕИС, 2002. С. 51. 341 А.С. Шестоперов. Указ. соч. С. 31 339 192 некоммерческих организаций о сотрудничестве в сфере разработки нормативных правовых актов и их экспертизы подлежит исполнению не в формате аутсорсинга, а в порядке, установленном Гражданским кодексом РФ для договоров о возмездном оказании услуг. Можно сделать следующие выводы. Соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между политическими партиями и союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций, как и соглашения «За честные выборы», достаточно однотипны по своему содержанию. Закрепленные в них обязанности сторон можно обобщить следующим образом. Обе стороны обязуются производить обмен информацией о своих действиях, информировать друг друга о проведении мероприятий, имеющих публичный характер и затрагивающих их интересы, использовать свои возможности для освещения в средствах массовой информации взаимосогласованных деятельности мероприятий, сторон, проводить при проведении консультации при выдвижении кандидатов от политической партии на выборные должности в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Категорию «юридическое обязательство» при толковании рассматриваемого вида соглашений политических партий следует трактовать в узком смысле как обязательство в сфере гражданского права. Положение о том, что стороны в таких соглашениях не несут никаких юридических обязательств, не означает, что у них вообще нет никаких прав и обязанностей в их юридическом смысле. Так стороны соглашений стремятся «обезопасить» себя от предъявления исков в рамках гражданского и арбитражного судопроизводства о неисполнении конкретных обязательств, носящих материальный характер. Одновременно политические партии и их контрагенты (некоммерческие некоммерческих и организации, коммерческих ассоциации организаций) подобным и союзы образом показывают, что данные соглашения не имеют гражданско-правовых элементов. 193 Большинство соглашений политических партий обладает юридической силой, как и другие виды договоров в публичном праве, а также различного рода правоприменительные акты. При этом наличие либо отсутствие в документе юридических обязательств не влияет на наличие у документа юридической силы. Соглашения политических партий о взаимодействии и сотрудничестве с союзами (ассоциациями) коммерческих и некоммерческих организаций следует отграничивать от договоров политических партий с коммерческими и некоммерческими организациями в рамках гражданского права, в том числе договоров возмездного оказания услуг. Политическая партия в договоре определяет все существенные вопросы, которые должны быть отражены в законопроекте, в силу чего самостоятельность исполнителя существенно сужается. А если заказ политической партии будет выполнен, из этого совершенно не следует, что в дальнейшем концепция законопроекта и конструкции норм либо экспертиза законопроекта будут приняты во внимание политической партией в дальнейшем законодательном процессе. Заключение Соглашения политических партий представляют собой комплексный политико-правовой институт, функционирующий в сфере осуществления публичной власти. Они являются проявлением естественного права политических партий на заключение соглашений. Как и любые общественные отношения, политические отношения невозможны без взаимодействия их субъектов, поэтому допустимо применение соглашения как способа регулирования этих соглашений. Партии, отстаивая свою политическую идеологию, выполняя аккумулирования и зачастую вынуждены даже представления общественно самых заключать важную разнообразных соглашения. функцию интересов, Одновременно соглашения политических партий являются необходимым элементом реальной многопартийности и политической конкуренции, так как во 194 взаимоотношениях политических партий друг с другом необходимо не только умение цивилизованно соперничать, но и умение вести переговоры, координировать свои действия. По результатам исследования было доказано, что соглашения политических партий связаны с целями и принципами деятельности политических партий, порядком их функционирования. В частности, соглашения политическим партий связаны с целями деятельности политических партий, так как эти соглашения являются факторами, влияющими на формирование и функционирование общественно- политической системы, основанной на принципах многопартийности и политической конкуренции. Порядок заключения и исполнения соглашений политических партий в России частично урегулирован в законодательстве. Правовое содержание соглашений политических партий выражается в том, что они непосредственно обеспечивают права и свободы граждан, потому что деятельность самих политических партий направлена на обеспечение активных и пассивных избирательных прав граждан, а также их права на участие в управлении делами государства (как уже отмечалось, общественные отношения в сфере заключения и реализации соглашений политических партий представляют собой часть комплекса общественных отношений по формированию, организации и осуществлению органов государственной власти, то есть одновременно являются предметом регулирования конституционного права). Эти соглашения обеспечивают права и свободы граждан также и опосредованно, так как приводят к прямым последствиям для избирателей. Таким образом, в соглашениях политических партий присутствует правовое содержание, и, исходя из этого, они должны признаваться юридическими фактами. По своей правовой природе соглашения политических партий являются публично-правовыми договорами в конституционном праве. Главным признаком, позволяющим отнести соглашения политических партий к данной категории договоров, является их предмет – общественные 195 отношения в сфере организации и отправления публичной власти. Субъектами соглашений обязательно являются политические партии – объединения, действующие в публичной сфере, в цели которых входят формирование и выражение политической воли населения, участие в общественных и политических акциях, представление интересов граждан в органах государственной власти и местного самоуправления, и, в конечном счете, участие в отправлении государственной власти. Соглашения политических партий имеют общие черты с актами саморегулирования. Это прежде всего проявляется в том, что они действуют в области, где право носит рамочный, общий характер регулирования либо на данный момент пока и вовсе отсутствует. Кроме того, целесообразность применения саморегулирования в политике обуславливается тем, что политические институты функционируют в сфере, которая требует гарантий представительства групповых интересов, им необходимо выработать некоторые нормы поведения в той среде, в которой они действуют. В ходе исследования была предложена классификация соглашений политических партий: соглашения политических партий о создании предвыборного союза для формирования и выдвижения совместного списка кандидатов на выборах депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа; соглашения сил, прошедших в парламент, в частности, коалиционные соглашения; соглашения «За честные выборы»; соглашения, сторонами которых являются политические партии и союзы (ассоциации) коммерческих и некоммерческих организаций. В диссертационном исследовании были проанализированы история функционирования института избирательных блоков, практика заключений соглашений политических партий о создании избирательных блоков в России, причины, по которым отсутствует информация о соглашениях между политическими партиями и общественными объединениями на муниципальном уровне о выдвижении совместного списка кандидатов. Проведенный анализ нормативной конструкции института соглашений 196 политических партий с общественными объединениями позволил выдвинуть законодательные предложения по его усовершенствованию, в частности, возвращению к модели избирательных блоков на всех уровнях выборов. После анализа содержания коалиционных соглашений в зарубежных странах, осуществленного в ходе исследования, можно заключить, что их положения носят общий политико-правовой характер, в силу чего возникают сложности их юридизации, включения в правовое поле. В то же время в отдельных странах регулирования предпринимаются института попытки коалиционных законодательного соглашений в части формализованных требований к структуре последних. Одновременно было показано, что коалиционные соглашения могут быть предметом судебной проверки. Можно также заключить, что целью заключения соглашений «За честные выборы» является дополнительное стимулирование политических партий-участниц к правомерному поведению, поведению в рамках социальных норм, кроме того, как и в случае с коалиционными соглашениями, создание условий для репутационного роста, который приобретает участник, соблюдающий соглашение. Наконец, положения соглашений политических партий с союзами коммерческих сотрудничестве и некоммерческих подтверждают организаций вывод, что о взаимодействии большинство и соглашений политических партий обладает юридической силой, как и другие виды договоров в публичном правоприменительные акты. праве, Из а анализа также различного содержания рода соглашений политических партий и союзов коммерческих и некоммерческих организаций можно заключить, что у последних появляются возможности продвижения своих частных интересов в органах публичной власти. 197 Список использованных источников I. Нормативные правовые акты 1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках в Конституцию Российской Федерации от 30 декабря 2008 года №6-ФКЗ и от 30 декабря 2008 года №7-ФКЗ) // СЗ РФ, 26.01.2009, №4, ст. 445. 2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года (в редакции от 3 декабря 2012 года) №2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ, 22.12.1997, №51, ст. 5712. 3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 года №51-ФЗ (в редакции от 11 февраля 2013 года) // СЗ РФ, 05.12.1994, №32, с. 3301. 4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 года (в редакции от 14 июня 2012 года) №14-ФЗ // СЗ РФ, 29.01.1996, №5, ст. 410. 5. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 года (в редакции от 14 июня 2012 года) №138-ФЗ // СЗ РФ, 18.11.2002, №46, ст. 4532. 6. Закон РФ от 27 декабря 1991 года №2124-1 (в редакции от 5 апреля 2013 года) «О средствах массовой информации» // Российская газета, №32, 08.02.1992. 7. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года №56-ФЗ (в редакции от 26 ноября 1996 года) «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» // СЗ РФ, 1994, №33, ст. 3406. Утратил силу с 19 сентября 1997 года. 8. Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ (в редакции от 20 июля 2012 года) «Об общественных объединениях» // СЗ РФ, 22.05.1995, №21, ст. 1930. 198 9. Федеральный закон от 21 июня 1995 года №90-ФЗ (в редакции от 17 ноября 1998 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российского Федерации» // СЗ РФ, 1995, №26, ст. 2398. Утратил силу с 24 июня 1999 года. 10. Федеральный закон от 12 января 1996 года (в редакции от 11 февраля 2013 года) №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ, 15.01.1996, №3, ст. 145. 11. Федеральный закон от 29 июля 1998 года №135-ФЗ «Об оценочной деятельности» (в ред. Федерального закона от 3 декабря 2011 года №383-ФЗ) // СЗ РФ. 03.08.1998. №31, ст. 3813. 12. Федеральный закон от 11 июля 2001 года №95-ФЗ «О политических партиях» (в редакции от 7 мая 2013 года) // СЗ РФ, 16.07.2001, №29, с. 2950. 13. Федеральный закон от 12 июня 2002 года (в редакции от 3 декабря 2012 года) №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ, 17.06.2002, №24, ст. 2253. 14. Федеральный закон от 26 октября 2002 года №127-ФЗ (в редакции от 6 декабря 2011 года) «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 28.10.2002. №43, ст. 4190. 15. Федеральный закон от 20 декабря 2002 года №175-ФЗ (в редакции от 25 июля 2006 года) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Утратил силу с 6 декабря 2006 года // СЗ РФ, 23.12.2002, №51, ст. 4982. 16. Федеральный закон от 6 октября 2003 года (в редакции от 5 апреля 2013 года) №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. 17. Федеральный закон от 21 июля 2005 года №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах, а также в иные законодательные акты Российской 199 Федерации» (в редакции Федерального закона от 9 декабря 2010 года №353ФЗ) // СЗ РФ, 25.07.2005, №30 (ч. 1), с. 3104. 18. Федеральный закон от 1 декабря 2007 года №315-ФЗ (в редакции от 3 декабря 2011 года) «О саморегулируемых организациях» // СЗ РФ. 03.12.2007. №49, ст. 6076. 19. Федеральный закон от 01 декабря 2007 года (в редакции от 25 июня 2012 года) №317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» // СЗ РФ, 03.12.2007, №49, ст. 6078. 20. Федеральный закон от 27 ноября 2010 года (в редакции от 5 апреля 2013 года) №311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» // СЗ РФ 29.11.2010, N 48, ст. 6252 21.Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года №724 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в редакциях Указов Президента 2008 – 2012 годов // СЗ РФ 19.05.2008, №20, ст. 2290. 22. Закон Тамбовской области от 26 января 2007 года «О выборах депутатов представительных муниципальных в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь, №38-41(23899-23902), 09.02.2007. 23. Закон Республики Коми от 27 сентября 2010 года «О выборах и референдумах в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми, 29.09.2010, №36, ст. 839. 24. Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утв. Указом Президента РФ от 1 октября 1993 №1557 (в редакции от 4 февраля 1994 года) // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 11.10.1993, №41, ст. 3907. Утратило силу с 10 января 2003 года. 25. Разъяснение о порядке применения отдельных статей Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утв. Постановлением Центральной избирательной комиссии РФ от 10 ноября 1993 года №24 (в редакции от 7 декабря 1993 года) // СПС «Консультант Плюс». 26. Разъяснение о порядке образования избирательных блоков, их регистрации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации 200 и выдвижения кандидатов в депутаты избирательным блоком. Одобрено Постановлением ЦИК РФ от 28 июля 1995 года №8/50-II (в редакции от 18 сентября 1995 года) // Российская газета, №153, 09.08.1995. 27. Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 23 сентября 2004 года № 33/180-4 «О Перечне и примерных формах документов, представляемых при проведении выборов депутатов Верховного Совета Республики Хакасия четвертого созыва избирательными объединениями, избирательными блоками в Избирательную комиссию Республики Хакасия и кандидатами — в окружные избирательные комиссии». URL: http://docs.pravo.ru/document/view/15288746/?& (дата обращения: 19.08.2013). Утратило силу с 20 ноября 2008 года. 28. Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 20 ноября 2008 года № 46/308-5. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/12369523/ (дата обращения: 19.08.2013) 29. Закон Республики Беларусь от 5 октября 1994 года (в редакции от 21 июля 2008 года) №3266-XII «О политических партиях» // Официальный сайт Министерства юстиции Республики Беларусь. URL: http://www.minjust.by/ru/site_menu/about/struktura/obschestv/registr/politpartzak (дата обращения: 19.08.2013). II. Судебные решения 30. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 декабря 1998 года №28-П «По делу о толковании положении положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 28.12.1998, №52, ст. 6447. 31. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 года №1-П «По делу о проверке конституционности абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 3 и пункта 6 статьи 47 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой общественнополитической организации «Балтийская республиканская партия» // СЗ РФ, 07.02.2005, №6, ст. 491. 201 32. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2005 года №6-П по делу о проверке конституционности Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» в связи с запросами Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай, Волгоградской областной Думы, группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина С.Н.Шевцова // СЗ РФ. 06.06.2005. №23, с. 2311. 33. Постановление Конституционного Суда от 19 декабря 2005 года №12-П по делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева. Российская газета. 28 декабря 2005 года. Федеральный выпуск №3962 (№293). 34. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2013 года № 14614/12 // СПС «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ARB;n=322947 (дата обращения: 19.08.2013). 35. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 февраля 2012 года № А33-12419/2011 // СПС «Консультант Плюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=AVS;n=68470 (дата обращения: 19.08.2013). 36. Решение Бабаюртовского районного суда от 20 ноября 2010 года. URL: http://docs.pravo.ru/document/view/16790135/ (дата обращения: 19.08.2013). 37. Refah Partisi (The Welfare Party) and Others v. Turkey, app. nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, Grand Chamber, 13 February 2003. 38. Cârmuirea Spirituală a Musulmanilor din Republica Moldova v. Moldova, app. no. 12282/02, Fourth Section, 14 June 2005. Decision on admissibility (declares inadmissible). 39. Holy Synod of the Bulgarian Orthodox Church (Metropolitan Inokentiy) and Others v. Bulgaria, app. nos. 412/03 and 35677/04, Fifth Section, 22 January 2009. 202 40. Republican Party of Russia v. Russia, аpp. no. 12976/07, First Section, 12 April 2011. 41. HCJ 1601/90. Advocate Meshulam Shalit v. M.K. Shimon Peres & Others // URL: http://elyon1.court.gov.il/files_eng/90/010/016/z01/90016010.z01.pdf (дата обращения: 19.08.2013). III. Иные акты 42. Письмо Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 09 ноября 2006 года №05-15/2972 «О вопросах, связанных с созданием Политической партии «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» // СПС «Консультант Плюс». 43. Устав политической партии «Гражданская платформа». URL: http://civilplatform.ru/page/ustav_partii/ (дата обращения: 19.08.2013). 44. Устав политической партии «Республиканская партия России – Партия народной свободы». URL: http://minjust.ru/ru/node/2428 (дата обращения: 19.08.2013). 45. Устав Общероссийского общественного Конструктивно-экологического движения России «КЕДР». URL: http://www.dkedr.ru/ustav.php (дата обращения: 19.08.2013). 46. Устав Общероссийской общественной благотворительной организации инвалидов-жертв политических репрессий «Российская ассоциация реабилитированных». URL: http://rosagr.natm.ru/statute.php (дата обращения: 19.08.2013). 47. Соглашение о создании избирательного блока для совместного участия в выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва от 14 сентября 2003 года. URL: http://www.orodine.ru/museum/blok0309.html (дата обращения: 19.08.2013). 48. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Всероссийской политической партией «ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО» - Единая Россия и Общероссийской общественной организацией «Комитет национальных и 203 неолимпийских видов спорта России». 16 сентября 2003 года. URL: http://www.knvs.ru/about/docs/soglashenieedro/ (дата обращения: 19.08.2013). 49. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между партией «Единая Россия» и Союзом пенсионеров России от 28 июня 2006 года. URL: http://www.rospensioner.ru/p/docs/soglasheniya.html (дата обращения: 19.08.2013). 50. Соглашение между «Единой Россией» и Общероссийской общественной организацией «Союз садоводов России». Подписано 15 ноября 2006 года. URL: http://souzsadrus.ru/d/32605/d/soglashenie_volodin.doc (дата обращения: 19.08.2013). 51. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии (электоральное соглашение) между партией «Единая Россия», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», представляющей интересы национального несырьевого бизнеса, и Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ». 17 октября 2007 года. URL: slivmail.com/attachments/horohordin/2298/0.doc (дата обращения: 19.08.2013). 52. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между фракцией Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и Федерацией Независимых Профсоюзов России. 10 апреля 2008 года. URL: http://www.profsro.ru/dogovoryi-soglasheniya/soglashenie- mezhdu-fraktsiey-partii-edinaya-rossiya-i.html (дата обращения: 19.08.2013). 53. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии между Архангельским региональным отделением Всероссийской политической партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ» и Архангельским региональным союзом Профсоюзом рабочих, специалистов и служащих «Щит» Общероссийского объединения профсоюзов России, заключенном 10 декабря 2008 года. URL: http://unionnord.ru/schit/index.php/component/content/article/44-head/7-soglashenie обращения: 19.08.2013). (дата 204 54. Соглашение №4 о сотрудничестве и взаимодействии между Смоленским региональным отделением Всероссийской политической партии «Единая Россия» и Советом муниципальных образований Смоленской области. 5 ноября 2009 года. URL: http://www.admin- smolensk.ru/~smo/index.php?option=com_content&task=view&id=177&Itemid=1 3 (дата обращения: 19.08.2013). 55. Соглашение о прекращении обязательств в отношении Основных принципов объединения политической партии «Родина», Российской Партии Пенсионеров, Российской партии ЖИЗНИ. 29 октября 2012 года. URL: http://rodina-yar.ru/files/soglashenie-juravlev-zotov-osno-va.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 56. Меморандум Политической коалиции 11 июня 2003 года. URL: http://www.regnum.ru/news/125236.html (дата обращения: 19.08.2013). 57. Свод рекомендуемых норм при проведении выборов / Руководящие принципы и пояснительный доклад. Приняты Венецианской комиссией на 52-й сессии (Венеция, 18-19 октября 2002). CDL-AD (2002) 23. IV. Монографические издания 58. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2-х т. Т. 2. — М.: «Юридическая литература», 1981. 59. Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М.: 1989. 60. Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. – М.: 1999. 61. Алексеев С.С. Собрание сочинений в 10 томах. Том 6. Восхождение к праву. М.: Изд-во «Статут», 2010. 62. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов – М.: Норма, 2005. 63. Байтин М.И. Сущность права. М., 2005. 205 64. Батаева Н.С., Крючкова П.В., Потапенко М.С., Тамбовцев В.Л., Шаститко А.Е. Публичные услуги и функции государственного управления. – М.: ТЕИС, 2002. 65. Батлер Е.А. Непоименованные договоры. – М.: Изд-во «Экзамен», 2008. 66. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001. 67. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая. Общие положения. М., изд-во «Статут», 2005. 68.Васильева С.В. Конституционно-правовой статус политической оппозиции – М.: Институт права и публичной политики, 2010. 69. Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право: Учебник. 3-е издание, переработанное и дополненное. Под ред. Е.А.Суханова. М. Волтерс Клувер, 2008. 70. Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1 – 6-е изд., переб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. 71.Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. 72. Дюверже М. Политические партии; пер. с фр. Л.А. Зиминой – Изд. 4-е. – М.: Академический Проект; Трикста, 2007. 73. Есть такие партии! 2011/2012. Путеводитель избирателя / Г. Белонучкин, П. Лаврентьев, В. Прибыловский. – М.: РОО Центр «Панорама», 2012. 74. Жилинский С. Э. Предпринимательское право (правовая основа предпринимательской деятельности): учеб. для вузов. М.: Норма, 2007. 75. Зиммель Г. Социальная дифференциация. М., 1909. 76. Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы [Москва, 2005]. URL: http://www.vibori.ru/Publikat/PES/tabl-21.htm (дата обращения: 19.08.2013). 77. Иванченко А.В., Любарев А.Е. Российские выборы от перестройки до суверенной демократии. М.: Аспект Пресс, 2006. 78. Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. 206 79. Ирхин Ю.В., Зотов В.Д., Зотова Л.В. Политология. М., 2002. 80. Каргин К.В. Юридические документы / Науч. ред. В.А. Толстик. — М.: Юристъ, 2008. 81. Кашанина Т.В. Частное право: учебник. – М.: Эксмо, 2009. 82. Конституции государств Европы: В 3 т. Т. 3 / Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. – М.: НОРМА, 2001. 83. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соедин. Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / [сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков]. – 5-е изд., перераб и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2006. 84. Корецкий А.Д. Теоретико-правовые основы учения о договоре / Отв. ред. заслуженный деятель науки РФ, д. ю. н., проф., акад. РАЕН П.П. Баранов. СПб: Издательство «Юридический центр Пресс», 2001. 85. Коргунюк Ю.Г. Становление партийной системы в современной России. – М.: Фонд ИНДЕМ, 2007. 86. Красавчиков О.А. Юридические факты в советском гражданском праве. М., 1958. 87. Краснов М.А., Шаблинский И.Г. Российская система власти: треугольник с одним углом. – М.: Институт права и публичной политики, 2008. 88. Крусс В.И. Злоупотребление правом. М., 2010. 89. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. – М., 2002. 90. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Велби, Проспект, 2006. 91. Логика: учебник для бакалавров / отв. ред. Л.А. Демина – М.: Проспект, 2013. 92. Мальцев Г.В. Социальные основания права. М.: Норма, 2007. 207 93. Медушевский А.Н. Диалог со временем: Российские конституционалисты конца XIX – начала XX века. М., 2010. 94. Муниципальное право России: Учебник / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев – М.: Эксмо, 2007. 95. Новая философская энциклопедия: в 4 т. / Ин-т философии РАН; Нац. обществ.- науч. фонд; Предс. научно-ред. совета В.С. Степин. 2-е изд., испр. и доп. М.: Мысль, 2010. 96. Одинцова М.И. Экономика права. М., ГУ-ВШЭ, 2007. 97. Ожегов С.И. Словарь русского языка. Ок. 57 000 слов. М.: Рус. яз.,1988. 98. Основы конституционного строя России: двадцать лет развития / Под ред. А. Н. Медушевского. — М.: Институт права и публичной политики, 2013. 99. Основы теории политических партий: Учебное пособие / под. ред. Заславского С.Е. – М.: «Европа», 2007. 100. Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Сост., автор вступ. ст. и коммент. А.Н. Медушевский. – М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2010. 101. Пашуканис Е.Б. Избранные произведения по общей теории права и государства. М., 1980. 102. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998 (серия «Классика российской цивилистики»). 103. Пухан И., Поленак-Акимовская М. Римское право. – М., 1999 104. Соловьев А.С. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. – М.: Аспект Пресс, 2012. 105. Талапина Э.В. Публичное право и экономика: курс лекций. – М.: Волтерс Клувер, 2011. 106. Теория государства и права: Учебник / А.Б. Венгеров. – 2-е изд. – М.: Омега-Л, 2005. 107. Теория права и государства / Под ред. Г.Н. Манова. М., 1995. 108. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: 1995. 208 109. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М.: Эксмо, 2008. 110. Чердянцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник для вузов. — М.: Юрайт-М, 2002. 111. Четвернин В.А. Введение в курс общей теории права и государства. Учебное пособие. – М.: Институт государства и права РАН, 2003. 112. Четвернин В.А. Проблемы теории права и государства. Учебное пособие для студентов 5-го курса факультета права ГУ-ВШЭ. Программа дисциплины. Планы семинарских занятий. Краткий курс лекций. М., 2006. 113. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Часть III. Политика. М., 1897. 114. Чуклинов А.Е. Административный ресурс как специфическая форма политической коррупции: специализированный учебный курс / Под ред. доц. Е.В. Кобзевой. Саратов: Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции: Сателлит, 2004. 115. Шестоперов А.М. Аутсорсинг как способ оптимизации административно-управленческих процессов в органах государственной власти (на примере ФАС России). М.: НИСИПП, 2007. V. Научные статьи 116. Волосова Н.Ю. Понятие и правовая сущность свидетельского иммунитета // Вестник ОГУ, 2009. №3. 117. Гельман В.Я. Сильная исполнительная власть: Президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика. Под ред. Г.В. Голосова, Е.Ю. Мелешкиной. СПб, Борей-принт, 2000. 118. Кичанова В. Новые партии на выборах: спойлеры, франшизы и реальные игроки. 16 октября 2012 года // URL: http://slon.ru/russia/novye_partii_na_vyborah_spoylery_franshizy_realnye_igroki839771.xhtml (дата обращения: 19.08.2013). 209 119. Краснов М.А. Онтология разнообразия (к осмыслению статьи 13 Конституции РФ) // Общественные науки и современность. 2006. №3. 120. Мадьярова А.В. Виды публично-правовых договоров в муниципальном праве // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. 121. Миронов Н. Избирательные блоки возвращаются? // Российская газета. 24 октября 2012 года. Федеральный выпуск №5918 (245). URL: http://www.rg.ru/2012/10/24/bloki.html. (дата обращения: 19.08.2013). 122. Мицкевич Л.А. Административные договоры в Германии и России // Договор в публичном праве: Сборник научных статей / под ред. Е.В. Гриценко, Е.Г. Бабелюк. – М.: Волтерс Клувер, 2009. 123. Мониторинг конституционных новостей. Декабрь 2012 – январь 2013 года // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. №1. 124. Наджарян Р.В. Проблемы обеспечения юридической силы документа в условиях применения информационных технологий // Правовые вопросы связи. 2010. №1. URL: http://www.juristlib.ru/book_9392.html (дата обращения: 19.08.2013). 125. Нуреев Р.М. Административный ресурс и его эволюция в постсоветской России // Научная конференция «Есть ли место политэкономии в современной экономической науке. 10-11 ноября 2010 года, Москва, Институт экономики РАН. URL: http://www.econorus.org/doc/elmp/Nureev.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 126. Онохова В.В. Договор в конституционном праве России, роль, назначение и функции // Академический юридический журнал. 2000, №2. URL: http://zakon.rin.ru/cgi-bin/view.pl?midr=482&id=744 (дата обращения: 19.08.2013). 127. Пермяков Ю.Е. Юридическая сила правовых суждений // Юридический аналитический журнал. - Самара: Изд-во Самар. ун-та, 2003, № 4. 128. Румянцев А.Г. Много партий, хороших и разных?.. Анализ изменений российского Закона «О политических партиях» с точки зрения 210 экономической теории демократии // Сравнительное конституционное обозрение. 2012, №6 (91). 129. Смищенко Р.С. Использование административного ресурса в избирательных кампаниях в Российской Федерации // Известия Алтайского государственного университета. 2012, №4-2 (76). URL: http://izvestia.asu.ru/2012/4-2/pols/TheNewsOfASU-2012-4-2-pols-11.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 130. Советников И.В. Злоупотребление правом в избирательном и референдумном процессе // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2004/2005 учебном году. М.: РЦОИТ, 2005. 131. Субцельный А. Левый марш // Санкт-Петербургские ведомости, 28 декабря 2012 года, №253. http://www.spbvedomosti.ru/print.htm?id=10295111@SV_Articles URL: (дата обращения: 19.08.2013). 132. Суворина Е.В. Административный ресурс в избирательном процессе России: понятие и меры противодействия // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, юридических выполненных учебных студентами заведений и аспирантами (юридических факультетов высших вузов) Российской Федерации в 2006/2007 учебном году. М.: РЦОИТ, 2007. 133. Сырунина Т.М. Лоббирование: согласование частных интересов // Сравнительное конституционное обозрение, 2008. №4. 134. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. №5 135. Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. №9. СПС «Консультант Плюс». 211 136. Тихомиров Ю.А. Право формальное и неформальное // Журнал российского права. 2005. № 5. VI. Диссертации и авторефераты диссертаций 137. Анисимова А.М. Право и иные социальные нормы в регулировании отношений близких лиц: дисс… канд. юрид. наук. 12.00.01. Владимир, 2006. 138. Верещагина А.Д. Механизм взаимодействия права и политики современной России (теоретико-правовой аспект). Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2000. 139. Данилов С.Ю. Приоритеты и основные направления внутренней политики федерального правительства Канады (1968-1988): Дис. … доктора исторических наук: 07.00.03. М., 1993. 140. Калабеков Ш.В. Договор как универсальная правовая конструкция: Автореф. дисс… канд. юрид. наук. 12.00.01. М., 2004. 141. Кондратьев С.А. Конституционное право граждан на участие в управлении государственными делами в условиях формирования правового демократического государства: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1999. 142. Корецкий А.Д. Договор в механизме правового регулирования: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01 – Ростов н/Д., 1999. 143. Кулакова Ю.Ю. Нормативный договор в системе форм российского права. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2005. 144. Малиновский А.А. Злоупотребление субъективным правом как юридический феномен. Автореферат дис. … д. юрид. наук: 12.00.01. М., 2009. 145. Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: концепция и правовое содержание: Дис… д. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006. 146. Моисеев А.М. Конституционное право граждан на объединение в политические партии и судебная практика его защиты: Дис... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2008. 212 147. Морозов Н.Л. Договорные отношения в публично-правовой сфере: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.01. М.: 2007. 148. Наумов А.Е. Злоупотребление правом: теоретико-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. М., 2010. 149. Озиев Т.Т. Конституционно-правовой договор в федеративной системе России. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2004. 150. Сидоренко Н.И. Социальные нормы и регуляция человеческой деятельности: Дис… д. философ. наук. 09.00.11. М., 1997. 151. Сологуб С.В. Конституционно-правовое регулирование статуса политических партий в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 2006. 152. Шахов С.Ю. Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2003. 153. Шутова Е.Г. Правовая сущность капитала акционерного общества: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.03. М., 2005. 154. Щербак А.Н. Влияние коалиционной политики на становление партийной системы в России: Дис. ... канд. полит. наук: 23.00.02. М., 2003. 155. Якимова И.С. Правовая природа и сущность современного трудового договора: Дис… канд. юрид. наук: 12.00.05. М., 2010. VII. Электронные ресурсы 156. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список зарегистрированных политических партий. URL: http://www.minjust.ru/nko/gosreg/partii/spisok?theme=minjust (дата обращения: 19.08.2013). 157. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список политических партий, имеющих право в соответствии с Федеральным законом от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» принимать участие в выборах. URL: http://minjust.ru/nko/vybory/partii (дата обращения: 19.08.2013). 213 158. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Сведения о действующих организационных комитетах политических партий по состоянию на 19.08.2013. URL: http://minjust.ru/node/2459 (дата обращения: 19.08.2013). 159. Официальный сайт Министерства юстиции Российской Федерации. Список общероссийских общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах. URL: http://minjust.ru/nko/vybory/vybory_obedinenii (дата обращения: 19.08.2013). 160. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии. соглашениях «За честные О выборы». http://www.cikrf.ru/banners/vib_arhiv/electday/vib_12oct2008/sogl_150808.html (дата обращения: 19.08.2013). 161. Официальный сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Сведения о зарегистрированных кандидатах на выборах представительных органов муниципальных образований, проводившихся 14 октября 2012 года в городах Петропавловске-Камчатском, Барнауле, Твери, Владивостоке, Черкесске и Курске, Ярославле. URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=4224220 67763&region=22&prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.primorsk.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&root _a=1&vrn=4254009195602&region=25&global=&type=0&sub_region=0&prver= 0&pronetvd=0; URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=4464220 69657&region=46&prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.kamchatka_krai.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=sho w&root_a=1&vrn=4414007141287&region=91&global=&type=0&sub_region=0 &prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&vrn=4694220 1044827&region=69&prver=0&pronetvd=0; URL:http://www.yaroslavl.vybory.izbirkom.ru/region/izbirkom?action=show&roo 214 t_a=1&vrn=476422070490&region=76&global=&type=0&sub_region=0&prver= 1&pronetvd=1. (дата обращения: 19.08.2013). 162. Официальный законодательной сайт Автоматизированной деятельности Государственной системы Думы обеспечения Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект № 161724-4 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» (по вопросу уточнения избирательного законодательства). URL: http://www.asozd.duma.gov.ru/arhiv/a_dz_4.nsf/ByID/22DD25230541F1A043257 1BB0058F74B?OpenDocument (дата обращения: 19.08.2013). 163. Официальный законодательной сайт Автоматизированной деятельности Государственной системы Думы обеспечения Федерального Собрания Российской Федерации. Законопроект № 232119-6 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». URL: http://www.asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=232119-6 (дата обращения: 19.08.2013). 164. Официальный сайт Законодательного собрания г. Санкт-Петербурга. URL: http://www.assembly.spb.ru/manage/page/?tid=633200002&nd=458307481 (дата обращения: 19.08.2013). 165. Словарная статья «Программный». Толковый словарь Ушакова Д.Н. // Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/ushakov/980850 (дата обращения: 19.08.2013). 166. Зубченко Е. Избирательные блоки вернутся в политику // «Новые известия». 11 января 2013 года. URL: http://www.newizv.ru/politics/2013-0111/175678-izbiratelnye-bloki-vernutsja-v-politiku.html (дата обращения: 19.08.2013). 167. Избирательные блоки вернут на выборы // Сноб.ру. 9 января 2013 года. URL: http://www.snob.ru/selected/entry/56407 (дата обращения: 19.08.2013). 215 168. Нарышкина попросили вернуть избирательные блоки // Взгляд.RU. 4 октября 2012 года. URL: http://vz.ru/news/2012/10/4/601118.html (дата обращения: 19.08.2013). 169. Путин вернет избирательные блоки на выборах Госдумы // Полит.ру. 9 января 2013 года. URL: http://polit.ru/news/2013/01/09/mix/ (дата обращения: 19.08.2013). 170. СМИ сообщили о возвращении избирательных блоков на выборах Госдумы // Lenta.ru. 9 января 2013 года. URL: http://lenta.ru/news/2013/01/09/order/ (дата обращения: 19.08.2013). 171. Электронное периодическое издание «Политика». Выходит в Интернете с 18 марта 1997 года. Правительство В.А. Зубкова. URL: http://www.politika.su/prav/pr13.html#li (дата обращения: 19.08.2013). 172. Электронное периодическое издание «Политика». Выходит в Интернете с 18 марта 1997 года. Второе Правительство В.В. Путина. URL: http://www.politika.su/prav/pr14.html Дата обращения – 19 августа 2013 года. 173. Армения: Меморандум Политической коалиции 11 июня 2003. URL: http://www.regnum.ru/news/125236.html (дата обращения: 19.08.2013). 174. Формирование политической коалиции. 22 марта 2008 года. URL: http://www.armtown.com/news/ru/has/20080322/240177753/ (дата обращения: 19.08.2013). 175. РПА и «Оринац еркир» подписали коалиционное соглашение. URL: http://rus.azatutyun.am/content/article/24599097.html (дата обращения: 19.08.2013). 176. РПЖ, «Родина», и РПП договорились об объединении // Всероссийская общественно-политическая газета LentaCom.ru. URL: http://www.lentacom.ru/reviews/52.html (дата обращения: 19.08.2013). 177. Партии Ленобласти – за честные выборы // Архив центрального сайта Ассоциации «Голос». обращения: 19.08.2013). URL: http://archive.golos.org/news/1328 (дата 216 178. Соглашение «За честные выборы» // Политинформация о 33 регионе. URL: http://33polit.info/comments/soglashenie-za-chestnye-vybory/ (дата обращения: 19.08.2013). 179. Полный текст соглашения «За честные выборы» // Тульские новости. URL: http://newstula.ru/fullnews_43692.html (дата обращения: 19.08.2013). 180. Соглашение «За честные выборы 14 октября 2012 г.» подписано. URL: http://yaroslavl.yabloko.ru/news/soglashenie-za-chestnye-vybory-14-oktyabrya2012-g-podpisano (дата обращения: 19.08.2013). 181. Словарная статья «Честность». Русская история // Словари и энциклопедии на Академике. URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/russian_history/11806/%D0%A7%D0%95%D0%A1 %D0%A2%D0%9D%D0%9E%D0%A1%D0%A2%D0%AC (дата обращения: 19.08.2013). 182. Соглашение политических партий о совместных действиях на выборах в Совет депутатов города Новосибирска 14 марта 2010 года. URL: http://novosibirsk.spravedlivo.ru/новости/региональные-новости/30455.html (дата обращения: 19.08.2013). 183. Официальный сайт Совета депутатов города Новосибирска. URL: http://gorsovetnsk.ru/9012/ (дата обращения: 19.08.2013). 184. Словарная статья «Критика» // Психологос. Энциклопедия практической психологии. URL: http://www.psychologos.ru/articles/view/kritika (дата обращения: 19.08.2013). 185. Постановление Конституционного Суда от 19 декабря 2005 года №12-П по делу о проверке конституционности абзаца 8 пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Л. Кононова // Он-лайн библиотека оценщиков LABRATE.RU, 2002-2005. http://www.labrate.ru/laws/20051219_postanovlenie_KS_RF_Kononovopinion_zhaloba_mezhenceva.htm (дата обращения: 19.08.2013). URL: 217 VIII. Источники на иностранных языках 186. Fixed-term Parliaments Act, 15th September 2011. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/14/pdfs/ukpga_20110014_en.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 187. Political Parties Act, №11 of 2011. Date of assent: 27th of August, 2011. Commencement: 1st of November, 2011. Published by the National Council for Law Reporting with the Authority of the Attorney-General. URL: www.kenyalaw.org (дата обращения: 19.08.2013). 188. Guidelines on Political Party Regulation by ODIHR/OSCE and Venice Commission. Adopted by the Venice Commission at its 84th Plenary Session (Venice, 15-16 October 2010). 189. Agreement between the political parties to amend the Constitution and take forward the peace process // United Nations Mission in Nepal Archive Site: сайт. URL: http://www.un.org.np/unmin-archive/?d=official&p=peace (дата обращения: 19.08.2013). 190. Agreement on the creation of The Coalition of National Development, Stability and Order. 16th of December, 2008. 191. Coalition Agreement between the Likud and the Alignment, 22 December 1988. URL: http://mfa.gov.il/MFA/ForeignPolicy/MFADocuments/Yearbook8/Pages/2%20Co alition%20Agreement%20between%20the%20Likud%20and%20the%20Al.aspx (дата обращения: 19.08.2013). 192. Coalition Agreement on Formation of a Coalition of Budgetary Accountability, the Rule of Law and Fight against Corruption. 2010. URL: http://www.vlada.cz/en/media-centrum/dulezite-dokumenty/coalition-agreement-74677/ (дата обращения: 19.08.2013). 193. Growth. Education. Unity. Coalition Agreement Between the CDU, CSU and FDP for the 17th Legislative Period. 26 October 2009. URL: http://www.cdu.de/en/doc/091215-koalitionsvertrag-2009-2013-englisch.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 218 194. Cabinets and Coalition Bargaining: The Democratic Life Cycle in Western Europe. Edited by Kaare Strøm, Wolfgang C. Muller and Tornbjörn Bergman. Oxford University Press, 2008. 195. Andeweg Rudy B. Ministers as Double Agents? The Delegation Process between Cabinets and Ministers // European Journal of Political Research, 2000. 196. Arco Timmermans. Standing Apart and Sitting Together: Enforcing Coalition Agreements in multiparty systems // European Journal of Political Research, 2006. Vol. 45. 197. Asher Felix Landau. Yosef Zerzevsky v. The Prime Minister (1991) 45 (i) P.D. 749. A summary // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. 198. David Kretzmer. Political Agreements – a critical introduction // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. 199. Daphne Barak-Erez. Judicial Review of Politics: The Israeli Case // Journal of Law and Society, Vol. 29, №4, December 2002. 200. Gabriela Shalev. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. 201. Golder Sona Nadenichek. The logic of pre-electoral coalition formation. The Ohio State University Press, 2006. 202. Helmut Schulze-Fielitz. Coalition Agreements in the Federal Republic of Germany as Judicial Problem // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. 203. Itzhak Zamir. Political Contracts // Israel Law Review. Vol. 26, Number 4. 204. Jason Eihorst. Explaining Variation in Coalition Agreements: The Electoral and Policy Motivations for Drafting Agreements. P.2. URL: http://jasoneichorst.com/wpcontent/uploads/2012/01/Eichorst_Jason_CoalitionAgreements.pdf (дата обращения: 19.08.2013). 205. Nagashima Daniel. The Formation of Pre-Electoral Coalitions: Actor Strategy and Institutional Constraints // Papers Presented at the Midwest Political Science Association Annual Meeting, April 12–15, 2012, Chicago, Illinois. ASPA Legislative Studies Section Newslatter. Volume 35, Number 2, July 2012. 219 206. Nili Cohen. Political Agreements // Israel Law Review. 1992. Vol. 26, Number 4. 207. Thomas Quinn, Judith Bara and John Bartle. The Coalition Agreement: Who Won? The Verdict of Content Analysis // Journal of Elections, Public Opinion, and Parties. 2011. Vol. 21, (2). 208. Wahman Michael. Oppositional Pre-electoral Coalition Formation in Authoritarian Elections // 2010 International Studies Association Annual Convention. 2010. New Orleans, LA. 209. Israel Ministry of Foreign Affairs // [Официальный сайт Министерства иностранных дел государства Израиль]. URL: http://www.mfa.gov.il/MFA/History/Modern+History/Historic+Events/Elections_i n_Israel_February_2009.htm#dayafter (дата обращения: 19.08.2013). 210. The Electoral Committee. URL: http://www.electoralcommission.org.uk/findinformation-by-subject/elections-and-referendums/past-elections-andreferendums/referendums/2011-UK-referendum-on-the-voting-system-used-toelect-MPs (дата обращения: 19.08.2013). 211. Socialist International. http://www.socialistinternational.org/viewArticle.cfm?ArticleID=27 URL: (дата обращения: 19.08.2013). 212. Ukraine allies “agree coalition”. Wednesday, 21 June 2006. URL: http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/5101380.stm (дата обращения: 19.08.2013). 213. OU-PSD, BYuT and Lytvyn’s Bloc sign coalition agreement. 16.12.2008. URL: http://www.unian.info/news/290337-ou-psd-byut-and-lytvyns-bloc-sign- coalition-agreement.html (дата обращения: 19.08.2013). 214. United opposition, Svoboda sign coalition agreement, Klitschko absent at ceremony. URL: http://www.kyivpost.com/content/ukraine/united-opposition- svoboda-sign-coalition-agreement-klitschko-absent-at-ceremony-314661.html (дата обращения: 19.08.2013).
