Недостатки стратегических планов центральных

Акласов Е.А.
Выступление на тему
«Недостатки стратегических планов центральных государственных
и местных исполнительных органов»
Уважаемые участники семинара!
Уважаемые коллеги!
Слайд 1
В текущем году Центром оценки в рамках Системы оценки,
проведен
анализ
качества
стратегического
планирования
в
государственных органах
Необходимо
отметить,
что
многие
вопросы
деятельности
госорганов не находят системного решения именно из-за низкого
качества планирования, что подразумевает качество составления
стратегпланов и постановки правильных целей и задач с
выделением соответствующих финансовых средств.
В этой связи мы посчитали необходимым, вкратце остановиться на
Системе
государственного
планирования
и
основных
аспектах
стратегического планирования в частности.
Параллельно я буду озвучивать недостатки стратегических планов
госорганов, которые были выявлены в ходе проведения анализа,
закрепляя их наглядными примерами.
Слайд 2
В 2009 году, Указом Президента Республики Казахстан № 827 от
18
июня
2009
года,
утверждена
Система
государственного
планирования.
Основная цель – формирование целостной и эффективной
системы госпланирования.
В Указе даны определения принципам, документам, процессам и
участникам госпланирования, обеспечивающий развитие страны на
долгосрочный (свыше 5 лет), среднесрочный (от года до 5 лет) и
краткосрочный (до 1 года) периоды.
2
Одним
из
документов
Системы
госпланирования
является
Стратегический план1 государственного органа, который обеспечивает
взаимоувязку целей и задач госоргана с его ресурсами.
Простыми словами Стратегическое планирование – это процесс
выбора целей организации и путей их достижения.
В целях установления единых принципов и целостного подхода к
разработке,
реализации,
мониторингу,
оценке
и
контролю
за
реализацией документов системы госпланирования в марте 2010 года
Указом
Президента
Казахстан2
Республики
утверждены
Правила
разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля
стратегических
документов,
в
т.ч.
стратегического
плана
государственных органов (далее – Правила).
Данные Правила стали основой для приказа Минэкономики3,
который в июле 2010 года утвердил более подробную и развернутую
Методику по разработке стратегических планов (далее – Методика).
Далее я буду делать ссылки именно на эти основные документы
стратегического планирования.
Позвольте начать с базовых принципов стратегпланирования, так
как одной системных проблем, выявленных в ходе анализа является
несоответствие
стратегических
планов
вышеозвученным
Правилам и Методике по их разработке.
Слайд 3
В соответствии с пунктом 196 Правил – Структура стратегического
плана госоргана состоит из следующих разделов:
1) миссия и видение;
1
Пункт 33 Указа Президента РК № 827 от 18 июня 2009 года «Стратегический план госоргана определяет
стратегические направления, цели, задачи, показатели результатов деятельности госоргана, включает
бюджетные программы с объемами финансирования».
2
Указ Президента РК № 931 от 4 марта 2010 года «О некоторых вопросах дальнейшего функционирования
Системы государственного планирования в Республике Казахстан»
3
Приказ МЭРТ № 101 от 1 июля 2010 года «Об утверждении Методических инструкций по разработке
Стратегического плана развития РК, Прогнозной схемы территориально-пространственного развития страны,
госпрограмм, ПРТ и стратегических планов госорганов, включающих формат
стратегических планов государственных органов
3
2) анализ текущей ситуации и тенденции развития соответствующих
отраслей (сфер) деятельности;
3) стратегические направления, цели, задачи, целевые индикаторы,
мероприятия и показатели результатов;
4) развитие функциональных возможностей;
5) межведомственное взаимодействие;
6) управление рисками;
7) бюджетные программы.
Начнем
с
Миссии
государственного
органа,
а
именно
его
правильного определения.
Слайд 4
В
соответствии
государственного
с
органа
пунктом
198
является
Правил
основное
–
Миссией
предназначение
государственного органа как субъекта государственного управления,
заключающееся в определении его роли в реализации государственной
политики в соответствующей отрасли или сфере деятельности.
Простыми словами – Для чего создано то или иное учреждение.
Слайд 4-1
Приведу пример:
Миссия Министерства здравоохранения - Разработка, реализация
государственной политики, осуществление межотраслевой координации
и государственное регулирование предоставления услуг в области
здравоохранения (Стрплан МЗ, утв. ППРК № 81 от 10 февраля 2010 года).
Да, министерство с точки зрения поставленных задач должно
разрабатывать и реализовывать политику.
Слайд 4-2
Но миссией его создания на наш взгляд должно являться –
Создание
условий
для
укрепления
здоровья
населения,
обеспечение качественной и доступной медицинской помощи.
То есть миссия должна отражать результат работы, а не
описание процесса.
4
Почему
Правильно
так
важно,
правильно
сформулированная
сформулировать
миссия
позволит
Миссию?
правильно
сформулировать цели и задачи и определить необходимые для их
достижения правильные целевые индикаторы и показатели прямых
результатов.
Не
может
быть
и
речи
о
качественном
стратегическом
планировании, если изначально четко не определено, для чего создан и
к чему должен стремиться госорган.
В
продолжение
освещения
проблемы
несоответствия
всех
стратегических планов Правилам и Методике по их разработке
остановлюсь на соблюдении структуры стратегического плана.
Слайд 5
На данном слайде вы повторно видите структуру стратегического
плана.
Не говоря о качестве содержания данных разделов, хочу отметить,
что многие государственные органы допускают несоблюдение данной
структуры стратегического плана.
Слайд 6
К
примеру,
итоговый
раздел
стратегплана
«Бюджетные
программы», который в соответствии с Правилами должен быть под
номером 7, в стратегических планах десяти госорганов (МК, МЮ, АРЕМ,
МТК, МФ, НКА, АУЗР, АЗК, АДСиЖКХ, МИД) находится под номером 6, а в
шести (МИНТ, МТСЗН, АС, МОН, МТС и МЗ) под номером 8.
В стратегическом плане Министерства сельского хозяйства данный
раздел вообще является приложением №3.
И только в 4 центральных госорганах (МЭРТ, МНГ, МСИ, МООС)
данному разделу присвоен соответствующий номер 7.
Итог: 77% центральных госорганов не соблюдают нумерацию
разделов стратегического плана. И это только технический аспект
несоблюдения Правил разработки стратегпланов.
5
Далее.
Наиболее распространенной ошибкой составления стратегических
планов в 2010 году является включение целевых индикаторов и
показателей прямых результатов в количественно неизмеримом виде
(без плановых значений), либо в качестве мероприятий, что лишает как
самих госорганов, так и любых заинтересованных лиц, возможности
оперативно
оценивать
эффективность
проводимой
данными
учреждениями работы.
Наименование
Ед.
изм.
Отчетный
Плановый период
период
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(отчет)
(отчет)
НАПРАВЛЕНИЕ 1. Развитие жилищного строительства
ЦЕЛЬ 2.1 Обеспечение качества проектной документации и гармонизации
нормативно-технической базы с международными нормативами
Целевой индикатор: Совершенствование нормативно-технической базы
************
ЦЕЛЬ 2.2 Эффективное развитие и застройка территорий и населенных пунктов
Целевой индикатор: Разработка Генеральной схемы организации территории страны
************
ЦЕЛЬ 2.3 Обеспечение потребителей качественной и безопасной строительной продукцией.
Целевой индикатор: Достижение высокого уровня качества строящихся (реконструируемых,
расширяемых, модернизируемых, капитально ремонтируемых) объектов
Задача 2.3.1
1. Оформление и выдача в установленном порядке разрешений на
Повышение
производство строительно-монтажных работ.
уровня
2. Ведение мониторинга намечаемых к строительству и строящихся объектов и
государственного
комплексов республиканского значения.
управления в области 3. Осуществление государственного архитектурно-строительного
архитектурной,
контроля за качеством строительства на объектах республиканского значения.
градостроительной и 4. Принятие решений о применении к нарушителям предусмотренных
строительной
законодательных мер в связи с допущенными нарушениями и отклонениями от
деятельности
норм законодательства, государственных требований, условий ограничений,
и качества
установленных в сфере архитектурной, градостроительной и строительной
строительнодеятельности.
монтажных
5. Участие в рабочих, приемочных и государственных приемочных комиссиях
работ.
по приемке построенных объектов и комплексов республиканского значения в
эксплуатацию.
6. Осуществление контроля за деятельностью местных исполнительных
органов по делам архитектуры и градостроительства, строительства и
государственного архитектурно-строительного контроля и лицензирования.
7. Проведение аттестации государственных строительных инспекторов
областей (города республиканского значения, столицы);
8. Проведение аккредитации негосударственных экспертных центров и
аттестации экспертов.
Слайд 7
К
примеру,
только
в
стратегплане
Агентства
по
делам
строительства из 30 целевых индикаторов и показателей прямых
6
результатов, по 12 отсутствуют количественно измеримые плановые
значения на отчетный период.
Таким образом, более 40 % ЦИ и ППР, предусмотренных данным
Агентством, оказались непригодными для определения эффективности
его деятельности.
Пример из местных исполнительных органов.
Слайд 8
Наименование
Ед.
изм.
Отчетный
период
Плановый период
2008
2009
2010
2011
2012
2013
год
год
год
год
год
год
Стратегическое направление 1. Организация проведения землеустройства и утверждение
землеустроительных проектов по формированию земельных участков
Цель 2.1. Провести землеустроительные работы
Задача 2.1.1.
создание
Програ
1
автоматизированной
ммное
информационной системы
обеспеч
ение
инвентаризация
тыс. га
2391,3
орошаемых земель
области
инвентаризация
тыс. га
11835
обводненных пастбищ и
обводнительных
сооружений области
инвентаризация земельных
кол-во
участков по городу
землеп
Кызылорда и зонирование
ользова
земель г.Кызылорда с
телей /
разработкой
проект
классификатора целевого
назначения и режима
использования
***************
В
стратегическом
плане
Управления
земельных
2014
год
-
-
-
-
отношений
Кызылординской области ни у одного показателя не запланировано
планового значения на 2010 год.
Ни для кого не секрет, что подобные ошибки в разработке ЦИ и
ППР иногда носит намеренный, неслучайный характер.
Включение в стратегический план показателей без точного
указания планового значения снимает с государственного учреждения
ответственность за его возможное неисполнение.
7
Вместе с тем, качество имеющихся в стратегпланах целевых
индикаторов и показателей прямых результатов оставляют желать
лучшего.
Для
начала,
необходимо
более
подробно
остановиться
на
структуре третьего раздела стратегического плана – «Стратегические
направления, цели, задачи, целевые индикаторы, мероприятия и
показатели результатов.
Слайд 9
В соответствии с приложением 5 к Методике, данный раздел имеет
следующую структуру:
Раздел 3. Стратегические направления, цели и задачи
Стратегическое направление 1.____________________________
Цель 1.1.__________________________
Целевой индикатор
Ед-ца
изм.
2008
(отчет)
2009
(оценка)
2010
2011
2012
2013
2014
1
2
………..
Задача 1.1.1._______________________
Показатели
прямых
результатов
1.
2.
…
Давайте рассмотрим их поподробнее.
Стратегическое
направление
–
это
направления,
которые
формируются на основе анализа регулируемых отраслей, секторов
экономики или сфер деятельности, изменения в которых являются
наиболее важными для достижения целей и приоритетов, обозначенных
в стратегических и программных документах4.
Слайд 10
4
Подпункт 7.2., пункта 292 Методических инструкций по разработке стратегических планов,
Приказ МЭРТ № 101 от 1 июля 2010 года
8
К примеру, в стратегическом плане Министерства индустрии и
новых технологий на 2010-2014 годы были определены следующие
стратегические направления:
1. Индустриальное развитие
2. Инновационное развитие
3. Развитие энергетического комплекса
4. Стимулирование отраслей промышленности
5. Развитие системы технического регулирования и метрологии
В Министерстве культуры:
1. Повышение конкурентоспособности сферы культуры и искусств
2. Создание толерантной языковой среды как фактора единения народа
Казахстана
3. Дальнейшее укрепление государственности, единства народа и
обеспечение консолидации общества для стабильного развития нации
То есть, это по сути основные направления деятельности данных
Министерств, на которых оно сконцентрировало всю свою деятельность.
Правильное определение стратегических направлений позволяет
видеть долгосрочные приоритеты и правильно распределять свои
материальные и нематериальные ресурсы.
Далее.
В
соответствии
с
Методикой,
для
каждого
«Стратегического направления» определяются «Цели», которые
заключаются в достижении определенного конкретного изменения в
регулируемой им сфере.
В качестве положительного примера, приведу Стратегический план
Министерства охраны окружающей среды:
Слайд 11
Пример:
Стратегические
направления, цели и
бюджетные программы
(наименования)
Ед.
изм.
Отчетный
Плановый период
период
2008 2009
2010
2011
2012
2013
год
год
год
год
год
год
Стратегическое направление 1. Стабилизация и улучшение качества окружающей среды
Цель 2.1. Формирование инструментов сбалансированного развития
Целевые индикаторы
***
Цель 2.2. Углубление международного экологического сотрудничества и формирование зон
устойчивого развития
2014
год
9
***
Цель 2.3. Ориентирование экономики и создание условий для эффективного использования
возобновляемых ресурсов и источников энергии
***
Цель 2.4. Снижение парниковых газов
***
Как видно из данного слайда, данное Министерство в рамках своей
компетенции
определило
четыре
цели
посредством
достижения
которых, будут созданы механизмы перехода страны к устойчивому
развитию.
Вместе с тем, есть примеры стратегпланов, где госорганы подошли
формально к данному аспекту планирования.
Слайд 12
Пример:
Наименование
Ед.
изм.
Отчетный
период
2008
год
Плановый период
2009
год
2010
год
2011
год
2012
год
Стратегическое направление 2. Индустриально-инновационное развитие региона
Цель 2.1. Обеспечение индустриально-инновационного развития
Целевые индикаторы
****
*
*
*
*
*
2013
год
2014
год
*
*
Из этого слайда видно, что Управление предпринимательства и
промышленности
качественно
Восточно-Казахстанской
определить
цели
для
области
не
смогло
индустриально-инновационного
развития своего региона и ограничилось дублированием названия
стратегического направления.
Далее.
В соответствии с Методикой для каждой «Цели» разрабатываются
целевые индикаторы, позволяющие увидеть ключевое изменение в
отрасли, сфере деятельности, с указанием окончательного срока
(периода)
достижения
планируемого
значений в отчетном и плановом периоде.
Слайд 13
значения
и
промежуточных
10
На этом слайде отражены требования, которые необходимо
соблюдать при определении целевых индикаторов:
1) целевые индикаторы должны быть проверяемыми. Целевые индикаторы
должны быть сформулированы таким образом, чтобы их значения можно было
подтвердить либо статистическими данными, либо расчетным методом (в этом
случае надо привести формулу расчета), либо другим способом;
2) количество целевых индикаторов необходимо свести к минимуму.
Использоваться должны только такие индикаторы, которые действительно отражают
степень достижения цели;
3) целевые индикаторы должны быть количественно измеримыми и
показывать одно значение, а не значение от и до;
4) целевые индикаторы должны отражать положительные изменения в
отрасли или сфере деятельности.
Приведу положительный пример разработки целевых индикаторов.
Слайд 14
Пример:
Наименование
Ед. Отчетный период
Плановый период
изм. 2008 год 2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 2014 год
год
Стратегическое направление 1. Обеспечение доступности качественного образования
Цель 1.3 Удовлетворение потребностей отраслей экономики квалифицированными и
конкурентоспособными специалистами технического и обслуживающего труда
Целевые индикаторы:
Доля выпускников, обучавшихся в учебных заведениях технического и профессионального
образования по государственному образовательному заказу, от общего количества выпускников
в колледжах
%
15
20
21,9
22
22,5
23
23,5
в профессиональных лицеях
%
96
97
95
95
95
95
95
Доля трудоустроенных
%
70
75
68,5
72,5
75,5
76
78
выпускников учебных
заведений технического
и профессионального
образования, обучившихся
по госзаказу
Посредством
данных
целевых
индикаторов
Министерство
образования имеет возможность отслеживать насколько эффективно
реализуется политика по удовлетворению потребностей отраслей
экономики
квалифицированными
и
конкурентоспособными
специалистами технического и обслуживающего труда.
Вместе
с
тем,
опуская
примеры,
в
которых
некоторые
государственные органы вообще не разработали никаких целевых
индикаторов к целям, либо не установили промежуточных значений,
приведу примеры некачественных целевых индикаторов.
11
Слайд 15
Пример:
Наименование
Ед. Отчетный период
Плановый период
изм. 2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Стратегическое направление 1. Устойчивое развитие отраслей агропромышленного
комплекса, рост их конкурентоспособности, обеспечение продовольственной безопасности и
адаптация аграрного производства к условиям вступления в ВТО
Цель 1.3. Развитие современной инфраструктуры отраслей агропромышленного комплекса и
повышение технической оснащенности
Целевые индикаторы:
Охват получателей услуг
%
7,4
7,4
7,4
7,4
7,4
7,4
7,4
специализированных
организаций
Полноценное информационное
%
30
100
100
обеспечение государственной
политики путем разработки и
внедрения аппаратнопрограммного комплекса в
аграрном секторе республики
(создание в 2012 году 1073
единиц автоматизированных
рабочих мест)
Как видно из данного примера, первый ЦИ Министерства сельского
хозяйства, во-первых, непонятен по изложению и, во-вторых, не имеет
динамику развития, оставаясь на одном уровне в течение 5 лет. Без
динамики, невозможно определить степень достижения цели.
Второй
ЦИ,
является
мероприятием
по
определению
и
неизмеримым по сути, что затрудняет проанализировать сдвиги в сфере
развития современной инфраструктуры отраслей агропромышленного
комплекса и повышение технической оснащенности.
Далее.
В соответствии с Методикой, к каждой «Цели» приводятся
«Задачи» государственного органа, являющиеся условиями, которые
необходимо выполнить для достижения соответствующей цели в
пятилетнем периоде, позволяющие увидеть ключевое изменение в
сфере деятельности к концу планового периода.
Приведу показательный пример.
Слайд 16
12
Пример:
Стратегическое направление 1. Обеспечение продуктивной занятости населения и содействие
трудоустройству
Цель 1.1. Рост уровня занятости населения
Задачи
1.1.1 Содействие в трудоустройстве целевых групп
1.1.2 Трудоустройство в рамках Дорожной карты
1.1.3 Создание рабочих мест и социальных рабочих мест
1.1.4 Создание новых рабочих мест, социальных рабочих мест по Дорожной карте
1.1.5 Меры по предупреждению сокращения рабочих мест и связанных с этим увольнений (в рамках
социальной ответственности бизнеса)
1.1.6 Сокращение количества привлекаемой иностранной рабочей силы, защита внутреннего рынка
труда
1.1.7 Замена иностранных специалистов казахстанскими
Из данного примера видно за счет реализации каких задач
Управление координации занятости и социальных программ ЗападноКазахстанской области контролирует рост уровня занятости населения в
своем регионе.
Вместе с тем, есть и отрицательные примеры. Так, в правилах и
методике разработки стратегических планов четко написано, что не
допускается
постановка
задач,
направленных
на
обеспечение
деятельности самого государственного органа, либо решение которых
не зависит напрямую от деятельности самого государственного органа.
Слайд 17
Но
в
нарушение
данной
нормы
Управление
энергетики
и
коммунального хозяйства г. Астаны, а также Управление пассажирского
транспорта и автомобильных дорог г. Алматы включили задачи по
содержанию аппарата.
2008г. 2009г.
(отчет) (факт)
2010
г.
2011
г.
2012
г.
2013
г.
2014
г.
Стратегическое направление 1. Обеспечение устойчивого развития в области энергетики и
коммунального хозяйства города Астаны
Цель 1.1 Осуществление политики государства и Акимата в области энергетики и коммунального
хозяйства
Целевой индикатор
Задача 1.1.1.Содержание аппарата государственного органа
Показатель прямого результата
Содержание аппарата с лимитом
58
57
47
47
47
47
47
штатной численности, чел.
Задача 1.1.2. Техническое оснащение
Показатель прямого результата
Приобретение активов,
145
нематериальных активов (шт.)
13
Отчетный
период
Плановый период
Наименование
2008 г. 2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
отчет
план
Стратегическое направление 1. (001) Услуги реализации государственной политики области
транспорта и коммуникаций на местном уровне
Цель 1.1. Обеспечение деятельности исполнительного органа.
Ед.
изм.
Целевой индикатор: 1.1.1. Повышение квалификации государственных служащих и материальнотехническое оснащение государственных органов
Задача 1.1.1. Содержание государственного органа, повышение квалификации государственных
служащих, материально-техническое оснащение государственного органа.
тыс.
Фонд оплаты труда
22777 30752
32810
45758
45758
45758
45758
тенге
Содержание
тыс.
8254
8180
9185
8489
9152
9152
9152
аппарата
тенге
Повышение
тыс.
337
396
209
380
410
410
410
квалификации
тенге
Далее.
В
соответствии
с
Методикой
для
каждой
«Задачи»
разрабатываются не менее трѐх взаимосвязанных, количественно
измеримых
показателей
прямых
результатов,
максимально
отражающих уровень решения каждой задачи.
Слайд 18
На следующем слайде отражены требования, которые необходимо
соблюдать при определении показателей прямых результатов:
- адекватность: показатель должен характеризовать прогресс в решении
задачи и охватывать все существенные аспекты решения задачи;
- точность: погрешности измерения не должны приводить к искаженному
представлению о результатах деятельности государственного органа;
- объективность: не допускается использование показателей, улучшение
отчетных значений которых возможно при ухудшении реального положения дел,
используемые показатели должны в наименьшей степени создавать стимулы к
искажению результатов деятельности государственного органа, структурных его
подразделений, подведомственных организаций;
- однозначность: определение показателя должно обеспечивать одинаковое
понимание существа измеряемой характеристики как специалистами, так и
конечными потребителями услуг, для чего следует избегать излишне сложных
показателей;
- уникальность: показатели не должны представлять собой объединение
нескольких показателей, характеризующих решение отдельных относящихся к этой
цели задач.
Приведем положительный пример.
Слайд 19
14
Наименование
Ед.
изм.
Отчетный
Плановый период
период
2008 г.
2009
2010
2011
2012
2013
2014
(отчет)
год
год
год
год
год
год
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ НАПРАВЛЕНИЕ 2. Создание толерантной языковой среды как фактора единения народа
Казахстана
Цель 2.1. Развитие государственного языка, языков народа Казахстана и реализация
принципа триединства языков
Задача 2.1.1. Расширение социально-коммуникативных и консолидирующих функций
государственного языка
Степень востребованности
%
30
32
50
75
78
78
78
государственного языка в основных
сферах общественной жизни
Удельный объем делопроизводства на
%
50
60
80
90
95
95
95
государственном языке в
государственных органах в общем
объеме документооборота
Доля взрослого населения
%
8
12
17
22
25
25
25
неказахской национальности,
владеющего государственным языком
В данном примере можно увидеть, что Министерством культуры
соблюдены все требования, предъявляемые к разработке показателей
прямых результатов.
Результаты анализа достижения данных показателей позволяют
определить степень реализации Министерством задачи в расширении
социально-коммуникативных
и
консолидирующих
функций
государственного языка.
Вместе с тем, практически во всех стратпланах госорганов
наблюдаются показатели, которые в большинстве случаев являются
лишь мероприятиями и не позволяют определить уровень решения
каждой задачи.
Слайд 20
На данном слайде приведен пример показателя, который не
соответствуют вышеозвученным требованиям.
Наименование
Ед.
изм
Отчетный
Плановый период
период
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
год
год
год
год
год
год
год
Стратегическое направление 2. Рациональное использование земель области.
Цель 2.1. Организация разработки проектов зонирования земель и программ, проектов и схем по
рациональному использованию земель
Задача 2.1.2. Комплексное решение проблем бывшего Семипалатинского ядерного полигона
Очистка земель,
0
13,7
13,7
13,7
13,7
13,7
тыс. га
0
прилегающих к СИЯП
15
На
примере
видно,
что
стратегический
план
Управления
земельных отношений Карагандинской области нарушает следующие
требования к разработке показателей прямых результатов:
Разработан всего 1, вместо 3 требуемых. Даже не специалист в
области ядерного загрязнения понимает, что комплексное решение не
подразумевает только очистку земель.
Также не понятно, о какой очистке идет речь, тогда как требование
«однозначности»
обеспечивать
гласит:
одинаковое
определение
понимание
показателя
существа
должно
измеряемой
характеристики как специалистами, так и конечными потребителями
услуг.
Кроме того, показатель не имеет динамики, и остается неизменным
в период с 10 по 14 годы на уровне 13,7 тыс.га. Если же это
подразумевает ежегодное значение, то не сделана соответствующая
ссылка.
Следующий
негативный
пример
из
стратегического
плана
Агентства по статистике.
Слайд 21
Во-первых, формулировка названия самой задачи не несет
смысловой нагрузки. Во-вторых, 1, 2 и 4 показатель являются разовыми
мероприятиями.
Формулировка 3-го и 5-го показателей, вызывает вопрос: каким
образом «взаимодействие» и «электронный обмен» можно измерить
единицами.
Наименование
Ед.
изм.
Отчетный
Плановый период
период
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Стратегическое направление 4. Повышение эффективности системы органов государственной
статистики
Задача 4.1.1. Совместная работа с государственными органами по обеспечению электронного
обмена данными
Разработка Закона РК
проект
1
«О государственной
закона
16
статистике»
Принятие Закона РК
«О государственной
статистике»
Обеспечение взаимодействия
с существующими
информационными системами
государственных органов
Внедрение информационных
подсистем Агентства по
статистике
Электронный обмен данными
с государственными
органами в рамках
е-статистики
Резюмируя
проект
закона
1
ед.
4
ед.
1
ед.
проблемы
в
5
5
4
1
1
1
разработке
1
показателей
прямых
результатов, приходится констатировать, что подход к их разработке
весьма формальный.
Основная причина – неправильная постановка задач, которая
влечет за собой затруднение в разработке количественно измеримых
качественных показателей.
Слайд 22
Следующая системная проблема, выявленная в ходе анализа,
низкий уровень охвата стратегическим планом госоргана, всех
сфер его деятельности закрепленных за ним на законодательном
уровне.
В соответствии с Правилами разработки стратегических планов,
Проект
стратегического
плана
государственного
органа
должен
охватывать всю сферу его деятельности, включая деятельность
подведомственных ему организаций.5
Вместе с тем анализ выявил, что более 20 % всех сфер,
регулируемых
госорганами,
не
охвачено
стратегическим
планированием.
В целом, только 78 % сфер охвачено стратегическими планами
госорганов. Данная проблема характерна в равной степени как для
5
Подпункт 2) пункта 195 Правил разработки стратегических планов, Указа № 931 от 4 марта 2010 года
17
центральных,
так
и
для
местных
исполнительных
органов
–
коэффициенты охвата по ЦГО и МИО фактически равны: 77,3 % и 78%
соответственно.
Таким образом, одна пятая часть всех сфер, регулируемых
госорганами, не охвачена стратегическим планированием.
Следовательно,
по
данным
сферам
и
направлениям
не
предусмотрены цели и задачи по улучшению текущей ситуации,
решению актуальных проблем.
Слайд 23
Так, по МИО наименьшая степень охвата сфер стратегическим
планом наблюдается у управлений энергетики и коммунального
хозяйства (56%) и земельных отношений (63%). При этом наиболее
высокий результат показали управления координации занятости и
социальных программ (96,6%) и экономики и бюджетного планирования
(93,8%).
Кроме того в рамках анализа степени охвата стратегическими
планами основных сфер МИО, выявлено низкое качество их положений
– основного документа, определяющего компетенции госучреждения.
В ходе проведенного анализа было установлено, что порядка 10 %
положений госучреждений МИО задачи и функции не разграничены.
Присутствовали факты несвоевременного внесения изменений в
Положения.
Есть
другие
предпринимательства
примеры.
Так,
Жамбылской
в
Положении
области
функции
Управления
в
сфере
предпринимательства и промышленности ограничиваются проведением
выставок и ярмарок.
О чем это говорит? Многие госорганы не руководствуются своим
Положением при осуществлении своей деятельности.
Слайд 24
Далее.
18
Анализ
подтвердил
актуальность
проблемы
слабой
взаимосвязи между стратегическим и бюджетным планированием.
В конце каждого года госорганы рапортуют о практически полном
освоении бюджетных средств, тогда как анализ показал, что степень
достижения целей и задач остается на уровне 70-80%.
О
чем
это
говорит?
Освоенные
бюджетные
средства
не
способствуют достижению поставленных целей.
Данный
факт
также
нашел
подтверждение
при
анализе
постановлений правительства по внесению изменений и дополнений в
стратегические планы госорганов.
Слайд 25
Так в 2010 году были внесены 32 изменения и дополнения в
стратегические планы 21 центрального госоргана, из которых:
 в 13 случаях (40,62%), были внесены изменения как в раздел
«Стратегические направления, цели, задачи», так и раздел «Бюджетные
программы»;
 в 9 случаях (28,13%), были внесены изменения в раздел
«Бюджетные программы», объем которых не корреспондировался с
объемом внесенных изменений в раздел «Стратегические направления,
цели, задачи»;
 в остальных 10 случаях (31,25%) при внесении изменений в
раздел «Бюджетные программы», каких-либо изменений в разделе
«Стратегические направления, цели, задачи» не зафиксировано.
Последние
10
фактов
относятся
к
таким
госорганам
как
Министерства охраны окружающей среды, здравоохранения, индустрии
и новых технологий, культуры и нефти и газа, а также Агентства по
статистике, естественных монополий и защите конкуренции.
№
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Госорган
Министерство охраны окружающей
среды
Министерство здравоохранения
Министерство индустрии и новых
технологий
Министерство культуры
Министерство нефти и газа
Агентство по статистике
№ и дата принятия
стратегического
плана
№ и дата ППРК по
внесению изменений и
дополнений
№127 от 25.02.2010.
№542 от 9.06.2010.
№81 от 10.02.2010.
№70 от 4.02.2010.
№516 от 07.06.2010.
№1405 от 22.12.2010.
№2326 от 31.12.2009.
№776 от 3.08.2010.
№2311 от 30.12.2009.
№1356 от 14.12.2010.
№1220 от 19.11.2010.
№519 от 07.06.2010.
19
7.
8.
Агентство по регулированию
естественных монополий
Агентство по защите конкуренции
№1421 от 27.12.2010
№697 от 03.07.2010.
№1262 от 28.11.2010.
№536 от 08.06.2010.
№2345 от 31.12.2009.
№2341 от 31.12.2009.
Более подробно о взаимоувязке бюджетного и стратегического
планирования расскажет позже мой коллега из Сектора управления
бюджетными средствами.
Слайд 26
Следующая проблема, которую я хотел бы озвучить – это низкий
уровень взаимодействия между центральными государственными
и местными исполнительными органами.
Практически для каждой ключевой сферы или отрасли создан как
центральный государственный, так и местный исполнительный орган.
Вместе с тем, стратегический план одних и тех же областных
управлений в разрезе 16 регионов значительно рознится как по
структуре, так и по наполнению.
Это говорит не только о несистематизированном подходе к
согласованию стратегического плана со стороны соответствующего
курирующего
центрального
госоргана,
но
и
об
отсутствии
горизонтального взаимодействия между аналогичными управлениями.
Центральный госорган, как разработчик государственной политики
в рамках своей компетенции, должен координировать соответствующие
управления в регионах, которые по сути реализуют его политику на
местах.
В свою очередь аналогичные управления должны понимать, что
налаживание эффективного взаимодействия позволит им существенно
улучшить качество своих стратегических документов.
Следующая
проблема
–
низкий
аналитической работы госорганов
уровень
прогнозно-
20
Значительная часть неисполненных ЦИ и ППР
обусловлена
низким уровнем прогнозно-аналитической работы государственных
учреждений.
Не секрет, что за значительной частью показателей, разбитых на
плановый период их реализации, нет существенного анализа за счет
чего будут они достигаться в том или ином году.
Подтверждение
тому,
уровень
достижения
международных
рейтингов включенных в стратегические планы госорганов.
Как было отмечено из 51 показателей Doing business и показателей
ГИК ВЭФ только по 11 достигнуты запланированные места.
Это
указывает
достижения
также на то,
внутристрановых
что положительная динамика
показателей
отстает
от
динамики
соответствующей отрасли/сферы на международном уровне.
Далее.
Следующая проблема – недостаточный уровень внутреннего
контроля
в
госорганах
за
промежуточным
достижением
показателей стратегического плана.
Помимо направления отчетов о реализации стратегического плана
по итогам полугодия и года центральных госорганов в Правительство и
местных исполнительных органов в Акимат, в соответствии с Правилами
утвержденными Указом Президента, госорганы обязаны проводить
мониторинг реализации своих стратегических планов.6
Данный мониторинг необходимо проводить на основе реализации
Операционного
плана7,
который
содержит
конкретные
действия
госоргана в текущем финансовом году, увязанные по ресурсам,
ответственным исполнителям и срокам осуществления мероприятий по
6
Пункт 230 Правил разработки, реализации, проведения мониторинга, оценки и контроля стрпланов, Указ
№931 от 4.03.2010.
7
Приказ МЭРТ №166 от 31 августа 2010 года «Об утверждении Правил разработки, реализации, мониторинга и
контроля операционного плана».
21
достижению целей, задач и показателей результатов стратегического
плана государственного органа.
Вместе
с
тем,
анализ
реализации
Операционных
планов
госорганов показал, что данный документ разрабатывается формально
и не используется по назначению.
По сути руководители не чувствуют персональную ответственность
за
достижение
показателей,
закрепленных
за
его
структурным
подразделением, что в итоге негативно отражается на результатах
работы всего госоргана.
Здесь
также
стоит
отметить
о
качестве
статистического
сопровождения реализации целевых индикаторов и показателей прямых
результатов.
К примеру, по показателю «Выпуск инновационной продукции и
услуг
инновационного
характера»
областные
управления
предпринимательства и промышленности имеют возможность оценить
достижение показателя только в июле месяце года, следующего за
отчетным.
Зачастую, по отдельным важным показателям используется
неактуальная,
устаревшая
статистическая
информация,
не
позволяющая госорганам оперативно реагировать на складывающуюся
ситуацию.
Госорганам необходимо активнее взаимодействовать с органами
статистики и своевременно предоставлять в уполномоченный орган по
статистике предложения по созданию новых форм статистической
отчетности.
Таким образом, госорганы получат возможность своевременно
принимать меры по улучшению и корректировке реализуемых мер на
основе оперативных данных.
Слайд 27
22
Резюмируя вышеизложенное, рекомендуем принять следующие
меры для устранения озвученных в моем докладе проблем:
1. Привести стратегические планы в полное соответствие с
Правилами и Методическими инструкциями по их разработке, начиная с
совершенствования редакции Миссии и заканчивая соблюдением
требований к разработке целевых индикаторов и показателей прямых
результатов.
2. Привести Положения о государственных органах в соответствие
с законодательством Республики Казахстан и скорреспонировать с ним
стратегические планы на предмет охвата всех сфер деятельности.
3. Обеспечить четкую взаимосвязь стратегического и бюджетного
планирования через исполнение принципа бюджета ориентированного
на результат и усиления координации между структурными
подразделениями, ответственными за данные направления.
4. Повысить уровень взаимодействия между центральными
государственными и местными исполнительными органами путем
систематизации процесса согласования стратегических планов местных
органов курирующими центральными государственными органами.
5. Наладить в государственных органах прогнозно-аналитическую
работу на уровне, обеспечивающем возможность выявления текущих и
потенциальных проблем курируемых сфер, а также обеспечивающей
возможность предварительной корректировки плановых значений
целевых индикаторов и показателей прямых результатов стратегических
планов на величину вероятных рисков (с целью недопущения фактов
неисполнения).
6. Обеспечить надлежащий уровень внутреннего контроля за
реализацией стратегического плана через мониторинг исполнения
мероприятий операционных планов и повышения ответственности за
недостижение показателей.
7. Обеспечить
повышение
квалификации
сотрудников
государственных органов, ответственных за разработку стратегических
планов, а также повысить общую компетентцию сотрудников
учреждений по вопросам функционирования Системы государственного
планирования Республики Казахстан, ее основных документов и
принципов.
Благодарю за внимание !