ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО

Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19(200).
Право. Вып. 24. С. 14–19.
И. Ю. Захарова
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРОЕКТА
«РАЗВИТИЕ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА»
Рассматриваются основные проблемы реализации приоритетного национального проекта
«Развитие агропромышленного комплекса», анализируются причины их возникновения, предлагаются пути решения указанных проблем.
Ключевые слова: приоритетный национальный проект, реализация, агропромышленный комплекс.
Как известно, одной из основных задач проводимых государством реформ является обеспечение населения страны доступными продуктами
питания. Не случайно, приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» первым получил статус государственной
программы. В нем содержится стратегия развития сельского хозяйства, включающая в себя три
основных направления: ускоренное развитие животноводства, стимулирование развития малых
форм хозяйствования в агропромышленном комплексе, обеспечение доступным жильем молодых специалистов (или их семей) на селе.
Вместе с тем в настоящее время выявлен ряд
проблем, связанных с реализацией указанного
национального проекта. Такими проблемами,
в частности, являются: недостаточное финансирование сельского хозяйства и нерациональное использование сельскохозяйственными товаропроизводителями выделяемых денежных
средств, низкие цены на сельхозпродукцию
и неэффективная организация ее сбыта, безработица и низкий уровень жизни на селе, неразвитость кредитной инфраструктуры и отсутствие нормативно-правовых документов, упрощающих процедуру получения и оформления
кредитов так называемыми малыми формами
хозяйствования — личными подсобными и крестьянскими фермерскими хозяйствами1.
Одной из основных проблем реализации приоритетного национального проекта «Развитие
агропромышленного комплекса» является недоступность кредитных ресурсов для малых форм
хозяйствования. По мнению А. В. Гордеева,
причиной такого положения дел является, прежде всего, неразвитость банковской инфраструктуры на селе, развитие которой обеспечило бы
незамедлительное получение государственной
поддержки производителями сельхозпродукции. Так, для решения указанной проблемы
ОАО «Россельхозбанк» с его широкой сетью филиалов2 намерен выдавать личным подсобным
и крестьянским фер­мерским хозяйствам льготные кредиты на стимулирование создания заготовительных и снаб­женческо-сбытовых структур, на развитие кредитной кооперации и переработку сельскохозяй­ственной продукции. Для
этого уставный капитал банка в 2005 г. планировалось увеличить на 9,4 млрд р., а к 2008 г. он
увеличился на 31,5 млрд р.3
Кроме того, местными органами власти в целях повышения эффективности реализации приоритетного национального проекта «Развитие
агропромышленного комплекса» заключаются соглашения о сотрудничестве и с другими
банками. Например, в Уральском федеральном
округе в целях улучшения доступности кредитов для сельских жителей через районные почтовые отделения заключено соглашение с ЗАО «Че­
лябкомзембанк», на который приходится наибольший объем кредитования в Челябинской области. Вопросы кредитования обсуждались также с представителями ОАО АКБ «Связь-Банк»4.
Неподготовленность большинства кредитных
учреждений к полноценной работе на селе связана, как считает В. Черкасов, с тем, что заемщики не проявляют должной активности в связи
с трудностями, связанными с поиском поручителей, имеющих высокую зарплату5. В качестве залога банки готовы принимать скот, но при условии, что он будет застрахован. Однако большинство сельских жителей не имеет такой возможности. В результате крестьяне нередко вместо
необходимых сумм берут лишь так называемый
«кредит доверия» в сумме 30 тыс. р., который
можно взять без залога и поручителей.
Проблема залогового обеспечения кредита
тесно связана с проблемой правового регулирования рассматриваемой нами сферы6. В связи
с отсутствием нормативных правовых актов, регулирующих вопросы кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей, банки при
предоставлении кредитов исходят из типовых
условий кредитования — наличия обеспечения
Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса»
в виде залоговой базы, превышающей сумму
кредита, и постоянного источника доходов (высокой заработной платы). Понятно, что в сельской местности, где основная часть доходов документально не подтверждена, реально воспользоваться таким кредитом может лишь незначительная часть населения.
Трудности при оформлении документов, необходимых для получения кредитов, слабая разъяснительная работа местных органов власти
с населением, нежелание глав сельских поселений давать потенциальным заемщикам рекомендации для их получения тормозят кредитование
аграриев.
Таким образом, проблема доступности кредитов включает в себя вопросы развития банковской инфраструктуры, залоговой базы, упрощения документооборота. Решение указанных
вопросов будет способствовать успешной реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса».
В связи с этим трудно не согласиться с точкой
зрения А. В. Гордеева, который, в частности,
считает, что для решения проблемы неразвитости банковской инфраструктуры банкам следует
активнее развивать региональную сеть7.
На наш взгляд, необходимо также усилить
информационную работу на селе, осуществляя
разработку и публикацию информационных материалов о возможностях развития малых форм
хозяйствования в рамках приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса».
А. В. Гордеевым выдвинута и идея создания
гарантийных механизмов по возврату кредитов
для владельцев личных подворий. Мы считаем,
что одним из таких механизмов должно стать
активное развитие региональных гарантийных фондов, формирование которых в настоящее время идет низкими темпами. Примером
в данном случае может служить Правительство
Мордовии, создавшее залоговый фонд и выступившее гарантом заявителя на получение кредита8. Гарантийные фонды целесообразно увязывать с бюджетами муниципальных образований
и муниципальным земельным фондом, поскольку надежность потенциального заемщика проще
определить на местном уровне.
В. Басаргин в качестве решения проблемы доступности кредитных ресурсов выдвигает идею
о создании новых кредитных, снабженческосбытовых кооперативов, об увеличении коли-
15
чества заготовительных пунктов и перерабатывающих комплексов по первичной переработке
сельскохозяйственной продукции мелких товаропроизводителей4.
Предложенные пути решения проблемы, выдвигаемые В. Басаргиным, на наш взгляд, имеют рациональное зерно: развитие кредитных
кооперативов создаст основы для технологического развития сельскохозяйственной отрасли
и создания оборотных средств, а решение проблем сбыта и переработки сельхозпродукции
будет способствовать развитию малых форм
хозяйствования, модернизации и дальнейшему
росту мелкотоварного производства. В этой связи показателен пример Тюменской области, где
в большинстве населенных пунктов имеются заготовительные пункты и пункты первичной переработки сельхозпродукции.
Проблема доступности кредитных ресурсов тесно связана и с низким уровнем жизни
сельского населения, чему способствуют низкие цены на сельскохозяйственную продукцию
и плохая организация ее сбыта, диспаритет цен.
Поэтому главной целью государственной политики в сельском хозяйстве должно стать преодоление бедности на селе, что поднимет не только
доходы сельскохозяйственных товаропроизводителей, но и обеспечит эффективное функционирование сельских территорий.
В настоящее время одной из актуальных задач
развития сельского хозяйства является повышение уровня товарности малых форм хозяйствования. Сельчане должны иметь возможность реализовывать выращенную сельскохозяйственную продукцию, ведь львиная доля производства мяса, молока, овощей и картофеля приходится именно на крестьянские (фермерские)
и личные подсобные хозяйства, однако из-за несовершенства системы снабженческо-сбытовой
кооперации только 15 % такой продукции реализуется на рынке. В связи с этим, как уже отмечалось выше, необходимо развивать систему
снабженческо-сбытовой кооперации, создавая
соответствующие кооперативы.
Причиной низкой кредитоспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей является диспаритет цен, т. е. сохранение опережающего роста цен на промышленную продукцию,
и прежде всего на энергоресурсы, по сравнению
с ценами на сельхозпродукцию. Такая ситуация
приводит к нестабильности и ухудшению их финансового состояния9.
16
Один из путей решения данной проблемы
предлагает А. Семин, который считает, что на
государственном уровне следует рассмотреть
и оценить эффективность предложенных учеными Россельхозакадемии механизмов ослабления диспаритета цен. Если в экономике отрасли
сохранятся сложившиеся негативные тенденции, вызываемые неэквивалентностью товарообмена сельского хозяйства с другими отраслями, выйти из финансового кризиса будет практически невозможно, несмотря на принимаемые
меры в рамках выполнения Федерального закона «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей»10.
Следует отметить, что многие проблемы, с которыми сталкиваются работники агропромышленного комплекса, лежат за пределами самой
отрасли и зависят зачастую от политической
воли или конъюнктуры, складывающейся на мировых рынках. Речь идет о макроэкономических
факторах и их дестабилизирующем воздействии
на аграрный сектор.
По нашему мнению, для решения всех перечисленных выше проблем необходимо постепенно переходить к единому государственному
регулированию сельскохозяйственной отрасли.
Это позволит быстрее сформировать единый
агропродовольственный рынок, в значительной
степени выровнять условия функционирования
сельскохозяйственных товаропроизводителей,
создать надежную рыночную инфраструктуру.
Кроме того, факторами, тормозящими реализацию приоритетного национального проекта
«Развитие агропромышленного комплекса», являются:
повышение цен на нефтепродукты, средства
химизации и другие материально-технические
ресурсы в период сезонных полевых работ;
кадровый дефицит, вызванный низким уровнем и качеством жизни сельского населения;
физический и моральный износ основных
фондов, техническая и технологическая отсталость отраслей сельского хозяйства, низкая рентабельность большинства предприятий агропромышленного комплекса;
проблемы, связанные с формированием кормовой базы: изношенность либо утрата технической базы (хранилищ, кормоуборочной техники),
заброшенность естественных угодий, дороговизна удобрений;
отсутствие проектно-строительных организаций, способных выполнить проектирование
И. Ю. Захарова
животноводческих комплексов на современном
уровне;
непредоставление льготных тарифов на железнодорожные перевозки11.
Проблемы, связанные с землепользованием
и землеустройством, необходимость существенного упрощения и удешевления процедуры формирования земельных участков, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, являются дополнительными факторами, влияющими
на доступность кредитных ресурсов. Президент
РФ Д. А. Медведев считает, что «это один из
самых болезненных сегодня вопросов, потому
что земля как будто бы есть, но в то же время ее
полноценно использовать, использовать ее инвестиционный потенциал не удается». И в качестве
причин такого положения Д. А. Медведев называет бюрократизм и высокую цену при оформлении участков12.
Многие фермеры не оформляют землю в собственность. Более того, значительная часть земель не используется по своему целевому назначению. Около 15–20 % земель, в частности треть
таких земель в Центральном федеральном округе, не используется в течение нескольких лет,
пашня зарастает сорняками и мелколесьем.
Негативное влияние на развитие сельскохозяйственного производства оказывает сложная
процедура регистрации земельных участков,
хозяйственных построек и другого имущества.
К. Панкова, обращая внимание на необходимость упорядочения землепользований коллективных сельхозорганизаций, предлагает систему мер, не требующих дополнительных затрат,
но нуждающихся в большой организационной
работе.
Прежде всего, указанный автор предлагает
провести инвентаризацию земель сельских административных районов (кроме земель крестьянских (фермерских) хозяйств и личных подворий), разграничивая их на федеральные, муниципальные, юридических лиц, земли общей
собственности — долевой или совместной, в составе перечисленных — используемые и неиспользуемые.
По мнению К. Панковой, следует решить также вопрос неиспользуемых сельскохозяйственных угодий, числящихся за сельхозорганизациями. Учитывая затяжной характер убытия угодий
из производственного использования, длительность прохождения судебного делопроизводства, острую необходимость сокращения сроков
Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса»
нормализации землеустройства сельхозорганизаций, целесообразно сократить предельный
срок неиспользования таких угодий до двух лет
и передать такие решения в компетенцию земельных и сельскохозяйственных органов. В то
же время необходимо определить срок для владельцев земельных долей по решению вопроса
о намерениях: оставить их в землепользовании
хозяйств или выделить в участок для последующих, по их усмотрению, сделок.
В отношении каждой сельскохозяйственной
организации, сохранившей способность к восстановлению, предлагается определить необходимые площади и виды сельхозугодий с учетом имеющихся или предполагаемых ресурсов.
После этого все выявленные как избыточные для
сельхозорганизации земли, независимо от их
правового положения (включая земельные доли,
не вошедшие в землепользование сельхозорганизации), следует зачислять в фонд перераспределения земель. Желающие выделить свою земельную долю в участок могут получить землю
из сформированного фонда перераспределения.
Превышение площади проектируемого для сельскохозяйственной организации землепользования над площадью оставшихся в ней земельных
долей оформляется ей в долгосрочную аренду
(из фонда перераспределения, государственной
или муниципальной земли)13.
При реализации перечисленных предложений мерами организационного характера могут
быть:
оптимизация устойчивости и размеров землепользований сельхозорганизаций;
создание резерва земель для организации эффективного оборота;
реализация интересов участников общей земельной собственности.
А. Семин в качестве пути преодоления кризисных явлений в сельском хозяйстве выдвигает
идею ускоренного формирования эффективной
системы земельных отношений, которая «должна стать более прозрачной, обеспечивать движение земельных участков от неэффективных
собственников к более эффективным, а землю
расценивать как предмет залога для оформления
кредитов сельскохозяйственными товаропроизводителями»14.
Принятие нормативных правовых актов, упрощающих процедуру регистрации прав собственности, и введение системы земельно-ипотечного
кредитования, по нашему мнению, значительно
17
расширит возможности доступа земледельцев
к банковским ресурсам.
Неразвитость правового регулирования сельскохозяйственной сферы и сферы агропромышленного производства оказывает негативное влияние на кредитование малых форм хозяйствования и землепользования, на реализацию национального проекта в целом. Законодательство
в области агропромышленного комплекса принимается бессистемно, без одновременного установления механизма контроля, социальных гарантий, отстает от жизненных потребностей15.
При этом следует отметить, что Конституция
РФ напрямую не регулирует аграрные правоотношения, отсутствие в ней упоминания
об аграрном законодательстве свидетельствует о его сложном, комплексном характере, опирающемся на гражданские, административные,
финансовые, экологические и иные требования,
установление которых относится как к ведению
Российской Федерации, к совместному ведению
Российской Федерации и ее субъектов, так и
к собственному ведению субъектов Российской
Федерации.
Только с января 2007 г. вступил в силу Фе­
де­ральный закон «О развитии сельского хозяйства», в связи с чем на протяжении длительного
периода времени невозможно было определить
льготные категории сельскохозяйственных товаропроизводителей, устанавливаемые рассматриваемым нами национальным проектом.
В различных регионах Российской Федерации
отмечается, что для полноценной реализации приоритетного национального проекта
«Развитие агропромышленного комплекса» необходима четкая нормативно-правовая база16.
Об этом свидетельствует также анализ ситуации, сложившейся в сельском хозяйстве страны.
Данная проблема отмечается и такими учеными,
как В. Алиев, А. Ю. Левицкая, Т. Я. Хабриева,
А. Тулохонов17.
Более того, претворение национального проекта в жизнь требует соответствующего контроля за целевым использованием государственных
средств, поскольку его реализация связана с различными рисками (недофинансирование, разворовывание средств и т. д.). Поэтому, на наш
взгляд, необходима унификация работы по реализации приоритетного национального проекта
«Развитие агропромышленного комплекса».
Если мониторинг указанного проекта и контроль за его выполнением будут едины для всех
18
территорий России, то это значительно упростит работу по его реализации как субъектов
Российской Федерации, так и федерального центра в плане объединения всей информации и получения объективных данных по вопросам его
осуществления. В свою очередь, контроль за законностью расходования бюджетных средств,
осуществляемый от имени государства, носящий систематический характер и включающий
в себя изучение данных о проекте, поступающих
денежных средствах и порядке их распределения, прогнозирование возможных нарушений,
проверку на соответствие действующему законодательству нормативных актов органов власти
субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, соблюдение процедуры
своевременного доведения бюджетных средств,
выделенных на поддержку агропромышленного
производства, их распорядителями, указанными в законе о бюджете, до получателей, целевое использование централизованных ресурсов,
средств региональных бюджетов, выделенных и
направленных на развитие агропромышленного
комплекса, обеспечение контроля за их целевым
использованием и возвратом, своевременность,
полноту и законность мер, принимаемых органами власти, местного самоуправления, контролирующими органами, по обеспечению целевого
использования средств, положительно повлияет
на состояние законности в агропромышленном
комплексе, защитит права сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также интересы
общества и государства.
Начиная с 2008 года, приоритетный национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса» трансформировался в Госу­дар­
ственную программу развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия
на 2008–2010 гг., утвержденную постановлением Правительства РФ от 14 июля 2007 г. № 446.
Основными целями указанной программы являются: 1) устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровня жизни сельского населения; 2) рост конкурентоспособности
отечественной сельскохозяйственной продукции
на основе финансовой устойчивости и модернизации сельского хозяйства, ускоренного развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства с целью импортозамещения; 3) сохранение
и воспроизводство используемых в сельскохозяйственном производстве земельных и других
И. Ю. Захарова
природных ресурсов, и прежде всего продуктивной пашни.
Необходимость разработки государственной
программы определена исключительной значимостью сельского хозяйства в обеспечении населения качественным продовольствием, промышленности — аграрным сырьем, в содействии
устойчивому развитию сельских территорий.
Впервые госпрограмма предлагает системный
подход к решению производственных, финансовых и социальных проблем в сельском хозяйстве, что создаст предпосылки для сокращения
бедности сельского населения и повышения продовольственной безопасности страны.
Примечания
См., напр.: Приоритетный национальный проект
«Развитие агропромышленного комплекса» (расширенное заседание Коллегии Министерства сельского хозяйства РФ) // Достижение науки и техники АПК. 2005. № 11. С. 30–33; Панкова, К. Сельское
хозяйство в контексте национальных проектов //
АПК: экономика, управление. 2006. № 7. С. 13–15;
Реализация национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» (материалы видеоконференции) // АПК: экономика, управление. 2006. № 7.
С. 2–8; Гордеев, А. В. Человек не зря живет и трудится
на земле // Челябинск. 2006. № 3. С. 20–23.
2
См.: Приоритетный национальный проект «Разви­
тие агропромышленного комплекса» (расширенное
заседание Коллегии Министерства сельского хозяйства РФ) // Достижение науки и техники АПК. 2005.
№ 11.
3
[Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.
rost.ru/print/themes/2008/06/071717_14292.shtml.
4
См.: Басаргин, В. «Развитие АПК» наименее успешен из нацпроектов в УрФО // [Электронный ресурс]:
Режим доступа: http://www.itartass.ur.ru/redakt/print.
php?id=682.
5
[Электронный ресурс]: Режим доступа: http://rost.
ru/print/press/2008/03/040000_13096/shtml.
6
См., напр: Семин, А. Приоритетный национальный
проект: взгляд из региона // АПК: экономика, управление. 2006. № 4; Панкова, К. Указ. соч. С. 15; Алиев, В.
Национальный проект «Развитие агропромышленного комплекса»: надзор за соблюдением законодательства // Законность. 2006. № 7; Пресс-конференция на
тему: «Уральские ученые решают проблемы продовольственной безопасности УрФО» // [Электронный
ресурс]: Режим доступа: http://www.itartass.ur.ru/
press/print.php?id=752
7
[Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.
prime-tass.ru/news/show.asp?id=592348&ct=news.
8
[Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.
rosinwest.com/news/archives/.
9
См., напр.: Депутатские слушания на тему:
«Реализация приоритетного национального проекта
“Развитие АПК” в Ивановской области: итоги 2006
года, проблемы, пути решения» // [Электронный ре1
Проблемы реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса»
сурс]: Режим доступа: http://www.ivoblduma.ru/press/
news�������������������������������������������
/?1152; Зональный семинар-совещание по реализации нацпроекта «Развитие АПК» в Республике
Башкортостан // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http:// www.bashinform.ru/print.php?id=37172;
10
Семин, А. Указ. соч.
11
См.: Панкова, К. Указ. соч.; Семин, А. Указ. соч.;
Реализация национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» (материалы видеоконференции) //АПК: экономика, управление. 2006. № 7.
12
Реализация национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» (материалы видеоконференции) // АПК: экономика, управление. 2006. № 7.
13
Панкова, К. Указ. соч.
14
Семин, А. Указ. соч.
15
Алиев, В. Указ. соч.
16
См., напр.: Реализация нацпроекта «Развитие агропромышленного комплекса» в Воронежской обла-
19
сти // Рос. газ. 2008. 4 марта; Семин, А. Указ. соч.;
Пресс-конференция на тему: «Уральские ученые
решают проблемы продовольственной безопасности УрФО» // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http:www.itartass.ur.ru/press/print.php?id=752;
Депутатские слушания на тему: «Реализация приоритетного национального проекта “Развитие АПК”
в Ивановской области: итоги 2006 года, проблемы,
пути решения» // [Электронный ресурс]: Режим доступа: http://www.ivoblduma.ru/press/news/?1152.
17
Алиев, В. Указ. соч.; Левицкая, А. Ю. Национальные
проекты: от идеи к практике ее реализации // Журн.
рос. права. 2006. № 4; Хабриева, Т. Я. Национальные
интересы и законодательные приоритеты России //
Журн. рос. права. 2005. № 12; Тулохонов, А. О подходах к реализации национальных проектов //
Экономист. 2006. № 4.