ключевые принципы для эффективных систем

Информационно-аналитические материалы
Ключевые принципы для эффективных
систем страхования депозитов
и российская система страхования вкладов
А. В. Турбанов,
Генеральный директор Государственной корпорации
«Агентство по страхованию вкладов», доктор юридических наук
Н. Н. Евстратенко,
заместитель начальника Управления планирования и стратегического
развития Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов»,
кандидат экономических наук
С
егодня всем уже очевидно, что мировая финансовая система переживает глубокий и затяжной
кризис. Многочисленные проблемы, которые высветились в ходе продолжающихся потрясений
на финансовых рынках, заставляют как правительства отдельных стран, так и международное
сообщество в целом заниматься поиском эффективных путей преодоления негативных тенденций,
распространяющихся на все большее число стран и регионов мира, а также формирования новой глобальной финансовой инфраструктуры, способной в будущем противодействовать угрозам стабильности мировых и национальных рынков.
В апреле 2008 г. Форум финансовой стабильности (ФФС) 1 представил разработанный им по поручению министров финансов и руководителей центральных банков ведущих индустриальных держав
пакет практических мер, направленных на повышение устойчивости финансовых рынков. Признавая
важность систем защиты вкладчиков в поддержании стабильности национальных финансовых систем,
ФФС включил в свой итоговый доклад раздел, посвященный системам страхования вкладов, подготовленный при содействии Международной ассоциации страховщиков депозитов (International Association of Deposit Insurers – IADI).
Выводы и рекомендации, содержащиеся в докладе ФФС, получили поддержку глав государств,
входящих в «Большую восьмерку», что зафиксировано в коммюнике, выпущенном по итогам их саммита, состоявшегося 7–8 июля 2008 г. в Японии 2 .
Центральное место в указанном докладе занимают вопросы, связанные с повышением эффективности пруденциального регулирования и надзора (за капиталом, ликвидностью и качеством управления рисками), ужесточением требований к раскрытию информации и оценке активов, изменением отношения к кредитным рейтингам (с точки зрения их качества и возможного использования инвесторами и надзорными органами), применением мер надзорного реагирования к проблемным банкам, разработкой механизмов, которые требуются для разрешения кризисных ситуаций и урегулирования несостоятельности банков, поддержания доверия к банковским системам.
При этом отмечается возрастание роли систем страхования депозитов в поддержании стабильности национальных банковских систем. В частности, подчеркивается «важность эффективных механизмов компенсаций владельцам депозитов для поддержания спокойствия населения, так как они снижают вероятность панического «набега» на банки и способствуют поддержанию доверия к финансовой
системе в целом».
1
Форум финансовой стабильности был создан в 1999 г. с целью содействовать укреплению международной финансовой
стабильности, улучшать функционирование рынков и снижать системный риск. В него входят центральные банки и органы банковского надзора промышленно развитых стран, а также международные финансовые организации – МВФ, Всемирный банк, Банк
международных расчетов, ОЭСР, Базельский комитет по банковскому надзору, Европейский центральный банк и др.
2
См. текст итогового заявления, размещенный 8 июля 2008 г. на сайте Президента Российской Федерации, –
(http://www.kremlin.ru/events/articles/2008/07/203778/203884.shtml#1).
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008
15
Информационно-аналитические материалы
Вместе с тем обращено внимание, что на сегодняшний день системы страхования депозитов не
имеют четких международно признанных ориентиров, по которым можно было бы оценивать их эффективность.
Рекомендация, которая дана в этом отношении, следующая: «Властным органам необходимо согласовать международный набор принципов для эффективных систем страхования депозитов. При
разработке указанных принципов нужно учитывать общие характеристики построения систем
обеспечения финансовой стабильности, включая системы регулирования и надзора, а также процедуры урегулирования несостоятельности институтов. Международная ассоциация страховщиков
депозитов подготовила проект набора ключевых принципов, который может послужить возможной основой для международно согласованных принципов. После того, как международные
принципы страхования депозитов будут согласованы, ФФС сможет призвать страны к тому, чтобы
они проанализировали свои национальные системы страхования депозитов на предмет их соответствия этим принципам – самостоятельно либо с помощью какой-либо международной организации –
аналогично тому, как МВФ и Всемирный банк оценивают соблюдение ключевых принципов в других
областях». В качестве сроков выполнения этой рекомендации определены 2008–2009 годы.
В сентябре 2008 г. на состоявшейся в Дублине (Ирландия) ежегодной конференции Европейского
форума страховщиков депозитов было объявлено, что Базельский комитет по банковскому надзору
сформировал специальную рабочую группу по вопросам страхования депозитов, задачей которой является выработка набора единых принципов для всех систем страхования депозитов на основе Ключевых принципов, подготовленных IADI и нашедших отражение в докладе ФФС.
Поскольку сроки для выполнения этой задачи достаточно сжатые, представляется важным ознакомиться с принципами, подготовленными IADI, и оценить, насколько они актуальны для российской
системы страхования вкладов.
Краткий обзор Ключевых принципов
Текст одобренных IADI Ключевых принципов, в подготовке которого активно участвовало и российское Агентство по страхованию вкладов, опубликован на сайте Международной ассоциации страховщиков депозитов 1 . Он включает в себя 21 принцип, отражающий современное представление об
эффективной системе страхования депозитов 2 . Принципы сгруппированы в 11 блоков, посвященных
различным аспектам функционирования таких систем, и базируются на изучении и анализе практического опыта большого числа стран, а также на рекомендациях международных финансовых организаций, таких как Международный валютный фонд, Всемирный банк, Банк международных расчетов и др.
В преамбуле к Ключевым принципам отмечается, что законодательно формализованные системы
страхования депозитов с ограниченным лимитом возмещения сегодня признаются наиболее предпочтительным механизмом обеспечения защиты вкладчиков, поскольку это позволяет четко зафиксировать обязательства государства перед вкладчиками банков, способствует поддержанию спокойствия в
обществе и помогает снизить затраты на урегулирование несостоятельности банков. При этом подчеркивается, что для эффективного функционирования системы страхования депозитов она должна подкрепляться сильным пруденциальным надзором и регулированием, надлежащим режимом раскрытия
банками информации, действенной правоприменительной практикой и обеспечением должного уровня
информированности населения.
Следует отметить положение Ключевых принципов о том, что «система страхования депозитов
может справиться только с ограниченным числом одновременно происходящих разорений банков, но
урегулирование системного банковского кризиса требует, чтобы все участники системы обеспечения
финансовой стабильности эффективно работали вместе». Актуальность этого утверждения еще раз
продемонстрировали события сентября – октября 2008 г., когда правительства целого ряда государств
в ответ на нарастание кризисных явлений в финансовом секторе предприняли ряд чрезвычайных мер,
1
Ключевые принципы для эффективных систем страхования депозитов (русскоязычная версия). – Международная ассоциация страховщиков депозитов – IADI. – 2008. – 29 февраля (см.: www.iadi.org).
2
Интересно, что в предварительной версии было 22 принципа. Поскольку между разработчиками документа возникли
разногласия относительно принципа, предусматривающего право страховщика депозитов допускать банк в систему и исключать из нее, этот принцип не вошел в итоговую версию документа.
16
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008
Информационно-аналитические материалы
выйдя за рамки их обычного правового режима, либо оказав финансовую поддержку банкам либо объявив о полном гарантировании государством всех банковских депозитов, как это сделали Ирландия,
Австрия, Греция, Австралия, Гонконг, Германия и ряд других стран 1 .
Разработанные IADI Ключевые принципы имеют целью оказание содействия государствам, стремящимся повысить эффективность своих систем страхования депозитов на основе внедрения передовой мировой практики в данной области. Важно также, что они могут быть адаптированы к специфике
конкретной страны 2 .
Ключевые принципы IADI объединены в следующие блоки:
установление целей, которые ставит государство перед системой страхования депозитов, и
внешняя среда;
функции и полномочия организации, управляющей функционированием системы страхования
депозитов;
управление системой страхования депозитов;
взаимоотношения между участниками системы обеспечения финансовой стабильности (центральным банком, органом банковского надзора, министерством финансов, страховщиком депозитов);
членство банков в системе и страховое возмещение, выплачиваемое вкладчикам;
финансирование системы страхования депозитов;
информированность общественности о выгодах и ограничениях системы страхования депозитов;
отдельные правовые вопросы, влияющие на эффективность выполнения страховщиком депозитов возложенных на него функций;
организация процедур урегулирования несостоятельности банков;
выплата возмещения вкладчикам и компенсация затрат страховщика депозитов;
моральный вред.
Очевидно, что эти принципы затрагивают обширный круг вопросов, требующих проявления законодателями и правительствами стран воли и согласованности в формулировании целей государственной политики и ее реализации.
Ниже рассматривается, как российская система страхования вкладов применяет в своей практической деятельности данные принципы, определяющие сегодня «международный стандарт» эффективности систем страхования депозитов, а также какие направления ее совершенствования вытекают из
положений Ключевых принципов Международной ассоциации страховщиков депозитов.
Российская система страхования вкладов с точки зрения положений
Ключевых принципов IADI
Принципы, которым российская система в полной мере соответствует. Следует признать,
что российская система страхования вкладов в целом развивается в русле современных мировых тенденций. Почти все Ключевые принципы IADI нашей страной в значительной степени выполняются.
Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. № 177 ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в
банках Российской Федерации» содержит четкое изложение целей, стоящих перед системой (Принцип 1), функций и полномочий Агентства по страхованию вкладов (далее – Агентство) и его органов
управления (Принципы 3 – 5), механизмов финансирования системы (Принцип 11); предусматривает
обязательное членство банков в системе (Принцип 8); определяет круг страхуемых депозитов (Принцип 9), размер и порядок выплаты возмещения вкладчикам (Принцип 19) и их информирования
(Принцип 13). Есть специальное законодательство о банкротстве банков, определяющее применение
мер по предотвращению несостоятельности банков (Принцип 16), а также преследованию лиц, ответственных за их разорение (Принцип 15). Законодательно урегулирован вопрос об очередности требований Агентства при ликвидации несостоятельных банков (Принцип 20).
1
См., например, http://lenta.ru/news/2008/10/15/insure/
Следует отметить, что кроме Ключевых принципов Международной ассоциацией страховщиков депозитов выпущен
или готовится к выпуску целый ряд документов – руководств по отдельным аспектам деятельности организаций – страховщиков депозитов: по взаимоотношениям между участниками системы обеспечения финансовой стабильности (2006), по созданию систем дифференцированных взносов (2005), по финансированию систем страхования депозитов (2008), по участию
страховщиков депозитов в урегулировании несостоятельности банков (2005), по информированию общественности (2008) и
др. См. сайт IADI – www.iadi.org.
2
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008
17
Информационно-аналитические материалы
Обеспечивается взаимодействие между Агентством и Банком России как надзорным органом –
обмен информацией и координация действий на основании норм законодательства и двусторонних
соглашений (Принцип 6), а также между Агентством и зарубежными страховщиками депозитов – путем участия в международных ассоциациях страховщиков депозитов 1 и в рамках двусторонних соглашений о взаимодействии и сотрудничестве, проведения международных конференций, семинаров и
рабочих встреч по обмену опытом (Принцип 7).
Российские системы банковского надзора и страхования вкладов имеют заложенные в них механизмы, направленные на ограничение проблемы «морального вреда» (Принцип 21). В частности, осуществляется оценка рисков, накладываемых на систему страхования вкладов банками-участниками,
предусмотрены меры надзорного воздействия в отношении банков, не соответствующих требованиям
к участию в системе, установлен предельный размер страхового возмещения, не страхуются депозиты
юридических лиц.
Созданию российской системы страхования вкладов предшествовало проведение тщательного ситуационного анализа (Принцип 2), результаты которого легли в основу ее основных параметров и характеристик. Как показала практика более четырех лет функционирования системы, эти параметры и
характеристики были определены правильно. Такой ситуационный анализ проводится и в текущем
режиме – его результатом стали решения о повышении лимита страхового возмещения, принятые в
2006, 2007 и 2008 гг. 2 , а также снижение в 2007 и 2008 гг. размера ставки страховых взносов, уплачиваемых банками 3 .
При создании в России системы страхования вкладов была предусмотрена и детально регламентирована законодательством процедура прекращения действия полной гарантии государства, действовавшей в отношении вкладов в Сберегательном банке Российской Федерации (Принцип 10).
Принципы, определяющие перспективы развития российской системы страхования вкладов.
Есть целый ряд областей, требующих проведения значительной законотворческой и практической работы, чтобы обеспечить полное соответствие Ключевым принципам IADI. В качестве таких перспективных направлений развития российской системы страхования вкладов можно назвать следующие:
• укрепление механизмов координации усилий и обмена информацией между ведомствами, отвечающими за поддержание финансовой стабильности, в отношении ситуаций, связанных с возникновением проблем у отдельных банков и системных угроз (Принцип 6);
• расширение перечня методов урегулирования несостоятельности банков (Принцип 17), включая финансовое оздоровление банков и перевод их активов и обязательств, в том числе в «бриджбанки» (Принцип 18);
• заблаговременное информирование Агентства о предполагаемых страховых случаях и предоставление ему доступа к базам данных по вкладам проблемных банков (Принцип 19);
• совершенствование (точнее, создание) системы правовой защиты работников, занимающихся
урегулированием несостоятельности банков (Принцип 14);
• разработка и внедрение системы дифференцированных взносов банков с учетом рисков, накладываемых на систему каждым банком-участником (Принцип 12).
Что касается направлений совершенствования существующих механизмов координации действий
между государственными ведомствами, ответственными за поддержание стабильности российской
финансовой системы, следует в первую очередь назвать важность разработки и согласования единых
подходов к тому, каким образом должно осуществляться принятие мер по недопущению возникновения и предотвращению распространения банковских кризисов. Это касается ситуаций, когда возникает
угроза разорения крупных системно значимых банков, резкого возрастания объемов изъятия вкладов
из банков, нарушается функционирование системы платежей и пр.
1
В настоящее время существуют две такие ассоциации – Международная ассоциация страховщиков депозитов (IADI) и
Европейский форум страховщиков депозитов (EFDI).
2
В августе 2006 г. со 100 тыс. руб. до 190 тыс. руб., в марте 2007 г. – до 400 тыс. руб., в октябре 2008 г. – до 700 тыс.
рублей.
3
В марте 2007 г. ставка взносов, уплачиваемых банками-участниками в фонд обязательного страхования вкладов, была
снижена с 0,15% в квартал до 0,13%, в сентябре 2008 г. – с 0,13% до 0,1%. (См. сайт Агентства по страхованию вкладов
www.asv.org.ru).
18
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008
Информационно-аналитические материалы
С этим связано и второе направление возможного совершенствования российской системы страхования вкладов. Для повышения ее эффективности важно существенно расширить круг инструментов, которым располагает государство для предотвращения банкротств и обеспечения непрерывности
оказания банковских услуг населению и хозяйствующим субъектам 1 . Это признается особенно необходимым при возникновении угроз беспрерывному функционированию системы платежей, стабильности финансовой системы и интересам экономики в целом. Здесь актуален для нас 17-й принцип IADI,
который гласит, что для эффективного функционирования системы страхования депозитов целесообразно иметь три базовых метода урегулирования несостоятельности банков. В России же предусмотрен только один – ликвидация (банкротство) банка и выплата возмещения по вкладам – метод, в наименьшей степени позволяющий сохранить банковские функции и наиболее болезненный для клиентов
банков.
Два других метода, носящих более конструктивный характер, совершенно не используются, и на
официальном уровне пока даже не рассматривается вопрос об их законодательном закреплении. Это
метод организации сделок по передаче активов (купле-продаже) и обязательств «больного» банка
«здоровому» (или в бридж-банк) и метод предоставления финансовой помощи банку (или инвесторам)
без его закрытия. Такие методы давно прошли проверку практикой в США, Канаде, Японии, Германии, Южной Корее и многих других странах. Возможно, обострившаяся ситуация на нашем финансовом рынке сподвигнет российские власти на радикальное расширение круга инструментов, которые
могут успешно применяться для урегулирования банковских кризисов.
Если посмотреть, например, на то, как действовала американская Федеральная корпорация по
страхованию депозитов во время 15 страховых случаев, произошедших в 2008 г. 2 , то можно увидеть,
что в 13 случаях закрытие несостоятельных банков осуществлялось с переводом всех застрахованных
депозитов в финансово устойчивые банки, в одном – в бридж-банк (IndyMac), еще в одном – с банком
Wachovia – реструктуризация проблемного банка проведена без его закрытия 3 .
То, что кризисные ситуации оправдывают наделение государства широким набором инструментов –
от перевода активов и обязательств до национализации банков, – продемонстрировали также действия
правительств ряда стран: Великобритании – в отношении банков Northern Rock (банк был национализирован) и Bradford & Bingley (банковский бизнес продан другому банку – Abbey National, сам банк
национализирован для последующей ликвидации), Германии – Hypo Real Estate (оказана финансовая
поддержка правительством и консорциумом банков), Франции и Бельгии – Dexia (банк капитализирован правительствами этих стран) и др. 3 .
Говоря о третьем направлении – раннем информировании Агентства по страхованию вкладов о
потенциальных страховых случаях – следует подчеркнуть, что этот принцип также основывается на
его многолетнем успешном применении в зарубежных системах страхования депозитов. Так, например, в США, стандартом является информирование надзорным органом Федеральной корпорации по
страхованию депозитов о предполагаемом закрытии банка за 90 дней до этого. Заблаговременное получение страховщиком депозитов информации о предполагаемом отзыве лицензии у банка позволяет
обеспечить качественную и планомерную подготовку к осуществлению страховых выплат вкладчикам, эффективное управление ресурсами страховщика вкладов – финансовыми, кадровыми, техническими и др., раннее начало выработки и принятия мер по реструктуризации проблемного банка, что в
целом способствует рационализации затрат системы страхования вкладов.
Четвертое направление повышения эффективности нашей системы – создание механизма правовой защиты работников, занятых урегулированием несостоятельности банков – ликвидацией нежизнеспособных банков и реструктуризацией проблемных, но важных с точки зрения удовлетворения потребностей общества в банковских услугах. Это касается не только работников Агентства по страхо1
Выступая в мае 2008 г. на 14-й Глобальной конференции по несостоятельности и реструктуризации, управляющий
Банка Швеции Стефан Ингвес отметил, что желательно, чтобы власти имели в своем распоряжении широкий набор инструментов. Было бы обоснованным, чтобы система страхования депозитов или правительство могли участвовать в добровольной
реструктуризации в случаях, когда собственники вносят свои деньги в капитал банка или чтобы правительство могло выдавать гарантии в случаях, когда банк приобретается другим частным банком… ключевой акцент должен делаться на поддержании жизненно важных функций в интересах общества в целом. См.: http://www.riksbank.com/templates/Page.aspx?id=27999.
2
По состоянию на 15 октября 2008 год.
3
См.: http://www.reuters.com/article/americasRegulatoryNews/idUSN1453432020081014
3
См.: http://www.lenta.ru/news/2008/09/30/dexia/, http://www.finmarket.ru/z/nws/news.asp?id=951598&rid=1
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008
19
Информационно-аналитические материалы
ванию вкладов, но и Банка России, а также других государственных ведомств, работникам которых
вменяется в обязанности кризисное управление предприятиями и организациями, чья деятельность
отвечает национальным интересам (например, Банка развития, которому фактически поручено проведение реструктуризации Связь-банка).
Важное направление развития российской системы страхования вкладов – введение дифференцированной системы взносов, уплачиваемых банками в фонд страхования вкладов. Существующая у нас
единая шкала взносов, хотя и оправдана на начальном этапе становления системы страхования вкладов, имеет определенный элемент несправедливости: и наиболее надежные банки, не подвергающие
систему страхования вкладов значительному риску понесения потерь, и слабые банки, ведущие неоправданно рискованную политику, платят одинаково, что провоцирует банки к менее ответственному
поведению на рынке. Пока переход к такой системе в России, возможно, преждевременен – необходимо сначала добиться представления банками достоверной информации, позволяющий оценивать реальные риски их деятельности, разработать критерии, с помощью которых будет осуществляться
оценка рисков системы страхования вкладов, ассоциирующихся с каждым конкретным банком, а также согласовать их с Банком России как надзорным органом (чтобы обеспечить синергию в достижении
целей государственной политики) и с банковским сообществом, которое должно подтвердить обоснованность применяемой методологии ранжирования банков по уровням рисков. Все это потребует значительных усилий и времени, как минимум, два-три года. Но начинать работу следовало бы уже сегодня – благо, что успешный опыт функционирования таких систем достаточно обширен, и количество
стран, применяющих такую систему взносов, постоянно растет. В числе последних примеров можно
назвать Казахстан и Малайзию, внедривших системы дифференцированных взносов в 2007 – 2008 гг.,
а также США и Турцию, недавно кардинально изменивших действовавшие ранее методы оценки рисков для целей взимания взносов с банков.
Выводы
Характеризуя созданную в нашей стране систему страхования вкладов с точки зрения учета накопленного мирового опыта, выражением которого стали Ключевые принципы IADI, следует сказать,
что она в большинстве своих параметров соответствует самой передовой международной практике.
В то же время документ Международной ассоциации страховщиков депозитов позволяет видеть
перспективы развития нашей системы 1 . В этой связи неотложной становится разработка конкретных
мер по реализации указанных принципов, определяющих современное понимание эффективной системы страхования депозитов. Эти меры – разного уровня сложности. Значительная часть из них потребует принятия новых законодательных актов, другие могут быть реализованы в рамках уже существующих правовых механизмов. Важно, чтобы они способствовали укреплению российской банковской
системы, повышению ее международного авторитета и обеспечивали адекватную защиту клиентов
банков, в первую очередь вкладчиков.
1
Некоторые страны уже заявили о намерении внести изменения в свое законодательство с учетом данных Ключевых
принципов. Так, Филиппинская корпорация по страхованию депозитов обнародовала план по использованию такого инструмента, как бридж-банк, в своей практике работы с проблемными и несостоятельными банками. См.: New Bailout System
Sought. – Business Word. – 2008. – September 22. – Vol. XXII. – Issue 41.
20
ДЕНЬГИ И КРЕДИТ • 10/2008